Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
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7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
2/430
Editorial
Nacional
O GEN I Grupo Editorial Nacional rene as editoras Guanabara
Koogan,
Santos, Roca,
AC Farmacutica,
Forense,
Mtodo,
LTC, E.P.U.
e Forense
Universitria,
que
publicam nas
i reas
cientfica, tkciiica
e profissional,
Essas
empresas,
respeitadas
no m ercado
editorial, construram
catlogos
inigualiveis,
com obras qiie
tem sido
decisivas na
formao
academica e
no aperfeioamento
de
vrias geraes
de
profissionais
e
de estudantes d e Administrasn, Direito, Enferma-
gem, Engenharia, Fisioterapia, Medicina, Odo iitologia, Educao Fsica e muitas outras
cincias,
t endo
se
tornado sin0nimo de
seriedade
c respeito.
Nossa
misso
6 prover o melhor conteiido cientifico e distribui-lo
de
maneira tlexivel
e
conveniente,
a
preos
justos,
gerando benefcios
e
servindo a
autores, docentes, livrei-
ros, funcionrios, colaboradores e acionistas.
Nosso comportamento
tico incondicional e nossa
responsabilidade social e ambienta1
so reforados
pela
natureza educacional
de nossa
atividnde,
sem
compronieter
o
cres-
cimento continuo e a rentabilidade do grupo.
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
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M A R C E L O A L E X AN D R IN O
VICENTE PAULO
r ( l o - n
revista,
atualirada
e ampliada
-
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4/430
- A EDITORA M~ TODO e responsabiliza pelos vicio do produto no
que
concerne
a
sua
edio (impresso e apresentao a fim de possibilitar ao consumidor bem manusea-lo e
115-10).
Nem
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misso Dor
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(21) 543-0770 -
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cuja
obra seja fraudulentamente reproduzida, divulgada ou de qualquer forma
utilizada poder3 requerer
a
apreenso dos
exemplares
reproduzidos ou
a
suspenso
da
divulgaa,
sem
prejuizo da indenizaao cabivel
(art. 102 da
Lei n 9.610, de 19 02.1998)
Quem vender,
expuser
B venda, ocultar, adquirir, distribuir, tiver em depbsito ou utllisar
obra
ou
fonograrna reproduzidos com fraude,
com a
finalidade
de
vender, obter ganho,
vantagem, proveito,
lucro
direte ou indireto, para SI ou
para
outrem, ser solidariamente
responsavel
com
o
mntrafator, nos termos
dos
artigos
precedentes, respondendo
coma
contrafatores o importador
e
o distribuidor
em caso de
reproduo no exterior
(ar i
104 da
Lei n. 9.610198)
c
Capa:
Danilo Oliveira
Foto
de
capa: Ali Taylor (ww.alitaylorphotography.co.uk)
CIP - Brasd. Catalogao-na-fonte.
Sindicato Nacional
dos
Editores de Livros, RJ.
Alexandrino, Marcelo
Resumo de direito administrativo descomplicadoE Marcelo blexan,dfino. Vicente Paulo.
-
8.
ed.
rev..
atual. e arnpl.-Rio
de
Janeiro.
Forense;
So Paulom
ETODO,
2015
lndui bibliografia
t
SB N
478-85309-6353-8
1.
Direito administrativo
-
Brasil. I.Titulo.
CDU: 342.9(81)
-
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Eventuais
menes
feitas,
neste livro,
a
dispositivos
do
Cdigo
de
Processo Civil referem-se ao CPC11973, atualrnente em vigor.
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Nata
da Editora: o Acordo
Ortogrfico
foi aplicado integralmente nesta obra.
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1.
Funes estatais ........................................................................
2 . Conceito e
objeto do
direito administrativo ............................
.......................
Codifiao e
fontes do
direito administrativo
....Sistemas administrativos:
sistema
ingls
e sistema
francs
5 .
O regime jurdico-administrativo ..............................................
.
.........................
Principio
da
supremacia do interesse
pblico
. ................
Principio
da
indisponibilidade da
interesse
pblico
.............................................................
Principio da
legalidade
......................................................Principio da
impessoalidade
5.
Principio da moralidade
............................................................
. .
6
.
Principio
da
publicidade
...........................................................
............
.1
Lei
de Acesso a
informao (Lei 12.52712011)
. - .
...............................................................
Principio
da
eficrencia
8
Princpios
da razoabilidade e proporcionalidade .....................
9
.
Princpio
da
autotlitela ............................................................
. .....................
O
Princpio da
continuidade dos
servios
pblicos
1
Administrao publica
em sentido amplo e
em sentido
estrito
....
-
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VI11
RESUMO DE
DIREITO
AOMINISTRATIVO
DESCOMPLICADO
-
Mercelo
Alexandno
& Wcente Paulo
...................
.
Centralizao,
descentral
zao e desconcentrao.
........
Administrao
em
sentido material e ein
sentido
formal
4.
Conceito
de
administrao
direta,
administrao
indireta
e
entidades
paraestatais
...............................................................
................
. Principio da organizao legal
do servio
piiblica
......................
. Criao
de entidades
da
administrao indireta
7.
Criao
d e subsidihrias e participao no capital de empresas
privadas ...................................................................................
...
,
Cmcteristicas comuns As entidades da administrao
indireta
9. Entidades em
espcie
............................................................
9.1
Autarquias
.....................................................................
9.1.1. Autarquias
sob
regime especial, autarquias
fim-
dacionais e associaes piiblicas ......................
9.1.2. Agncias
executivas
e
agncias
reguladoras ...
.........................................................
.2. Fundaes pwbljcas
9.3.
Empresas publicas
e sociedades d c economia mista
...
9.3.1. Ditii~esentre
empresa pblica
e
sociedade
....................................
e economia mista
..
.
.
,
-
9.4. Consorcias publicos .....................................................
. Orgos pbIicos
........................................................................
............................................................. Agentes pblicos .
CAPITULO
V
REFORMA ADMINISTRATIVA E
TERCElRO
SETOR ...............
1
.
Reforma do
estado e
administrao
gerencial .........................
...................................................................
Contratos
d e
gesto
...................................
.
Terceiro setor (entidades paraestatais)
3.1.
Servios sociais autnomo .........................................
3.2.
Organizaes sociais (OS)
............................................
3.3.
Organizaes
da
sociedade civil
de
interesse piibl ico
(QSCIP) .................... ...............................................
3.4. Marco regulatrio das organizaes da sociedade civil
...................................................Lei 3.0 19120
14) ..
-
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3.4.1. Noes gerais ......................................................
.......4.2.
Termo
d e
colaborao e
tenno d e fomento
3.4.3. Normas referentes
organizao
da
sociedade
civil
parceira
.......................................................
......................................
.4.4.
Chamamento pblico
3.4.4.1. Dispensa e inexigibilidade do harna-
mento
pblico
.......................................
3.4.5. Monitoramento da
parceria e prestazo de
..................................................................ontas
3.4.6. Sanes administrativas e responsabilidades
.....
C A P ~ T U L O
VI
SERVIDORES
PUBLICOS {DISPOSZOESCONSTTTUCIO-
N
Ars)
...............
.................................................................................
1. Introduo ...................................................................................
2 . Acesso a funes. cargos e empregos pblicos
......................
3.
Direito d e associaa sindical e direito d e greve ...................
4.
Regras constitucionais pertinentes A
remunerao
dos agentes
......................................................................................
blicos
............. t
Fixaao
da
reiniinerao
e
reviso geral anual
.........2.
Limites
de remunerao
dos
servidores piiblicos
4.3. Irredutibilidade dos vencimentos e subsdios
...............
5 . Vedao ii acumulao d e cargos,
funes
e empregos pPibli-
cos....................... ....................................................................
6. Disposies constitucionais relativas aos servidores
em
exer-
ccio
de
mandatos eletivos
........................................................
7.
Administrao
tribiitria ............................................................
8.
Disposies constitucionais
especificas
relativas
aos servidores
pblicos
estatlitrios
............................................................
8.1.
O
regime juridio
iinico e a extino de sua obrigato-
riedade pela EC 191 1998
.................................................
8.2. Planos d e carreira e sistema remuneratrio dos servidores
pblicos .............................................................................
8.3.
Direitos trabalhistas atribudos
pela
Constituio
aos
servidores
pblicos..........................................................
8.4.
Estabilidade .....................................................................
8.5.
Regime
de previdncia
dos servidores pbIicos
............
-
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X
RESUMO DE D1REITOADMINISTRATIVO DESCOMPLICAQO.MarceloAlexandrino & Vlcente
Paulo
CAPTULO
VII
............................
TOS ADMTNTSTRATIVOS ...............................
.. 147
1
Conceito
de
a
to adm inistrativo
e
outras definies
ref
evantes
....
2
.
Classifica~es
...........................................................................
2.1.
Atos vinculados e discricionirios ............................
..,...
. . . .
2.2. Atos gerais e individuais ........... ..
................................
2.3. Atos internos e externos
..................................................
2.4. Ato simples. complexo e composto ...............................
2.5. Ato vlido, ato perfeito. ato eficaz
e
definies
correlatas
....
3
Requisitos
ou
ejernentos dos
atos
administrativos
..................
. .
3 .1
. Competencia
.....................................................................
. .
........................................................................
.2.
Finalidade
3.3.
Forma
..............
...............................................................
3.4.
Motivo
............................
......................................
3.4.1.
Motivao ............................................................
3
4.2. Teoria dos motivos determinantes
.....................
3.5.
Objeto
...............................................................................
........................................
.5.1. Mrito administrativo
4
Atributos dos atos adminislrativos
...........................................
4.1. Presuno
de
legitimidade ...............................................
4.2. Imperatividade ..................................................................
4.3. Autoexeciitoriedade ..........................................................
4.4.
Tipicidade
........................................................................
5
.
Extino
dos atos adininistrativos
....................
..
..................
5.1 . Anrilao
...........................................................................
5.2.
Revogao ........................................................................
5.3.
Cassao ...........................................................................
5.4. Outras formas de extin8o dos atos administrativos .....
6
.
Gonvalidaio de ato administrativos ....................................
CAPITULO v111
........................................................
ODERES
ADMIINTSTRATIVOS
175
1 . Introduo...................................................................................75
-
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...................................
Poder vinculado e poder discricionrio
175
.......................................................................Poder
hierrqtiico
177
. . .
........................................................................
Poder
drsciplrnstr
I 7 8
. ....................................................................
Poder regulamentar
180
6
. Poder de
policia
.....................................................................
81
6.1.
lntrod~tqoe competncia para
o exercicio ................... 181
6.2. Distino entre atividade de policia administrativa e
outras atividades estatais
..............................................
182
6.3. Modalidades
de
exerccio
................................................
183
............................................4. Sanes
aplicaveis e
limites
184
...........
.5.
Fases da atividade
d e
policia (cic o de
polcia)
...
186
6.6. Poder
de policia originario e poder de policia delegado.
Exerccio
de
atividades de policia administrativa por
...............................
essoas
jurdicas de direito privado
187
6.7. Atributos d e podes d e policia
................................
189
6.8. Prescrio..........................................................................91
....................................................................... Abuso d e poder 192
..................................................................................
.
Introduo 195
.
........................
Princpios orientadores
das licitaes
piiblicas 198
......................................................
.1.
Publicidade
dos
ato
I 99
.............................................2. Igualdade entre
os
licitantes
199
2.2,l.
Favoreciinento
a
produtos
e
servios
nacionais:
critrios de desempate. "n~argensde prefern-
cia". licitaaes com participalo restrita ........... 201
2.2.2.
Preferncia
de
contrata8o para microernpresa
e empresas de pequena porte ............................ 204
2.3. Sigilo
na
apresentao das propostas ............................. 206
......................
.4. VincuIao
ao
instrumento
convocatrio
206
.......................................................
.5. Julgamento objetivo 206
.............................
.6.
Adjudicao obrigatria ao vencedor
207
.................................................................7.
Competitividade
208
.
.............................................
Fases do
procedimento licitatrio
208
-
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X11
RESUMO
DE
DIREITO
AUMINISTRATlVODESCOMPLICADO MarcebAlexandnno &
Viceote
Paulo
4
.
Moda1idades de licitao
...........................................................
2 15
4.1 Concorrncia ....................................................................1 5
...........................................................
.2.
Tornada
de
preos
2
1
6
................... ..................................................3.
Convite
.. 2 17
4.4.
Concurso ........................................................................... 21
7
. -
4.5.
Letlao ................................................................................1 8
4 .6 . Prego ...............................................................................1
.............................................................................7. Consulta 223
.................................... ..............................
.
Tipos de licitao
.... 223
6
Alienao de
bens
pela administrao pblica
........................
225
7 . Inexigibilidade
e
dispensa de licitao......................
.........
. . .
225
. ...........................................
.1
Inexigibilidade de licitao 226
......................................................
.2.
Dispensa
de licitao 228
7.2.1
. Licitago dispensvel
.......................................... 228
7.2.2. Licitao dispensada ........................................... 233
8.
Anulao
e
revogao da licitao .........................................
234
9
.
Regime diferenciado
de
contrataes pblicas
.
DC
(Lei
12.46212011) ..............................................................................35
C A P I T U L O x
..................................................
ONTRATOS
ADMTNTSTRATIVOS 245
1. Introduo ..................................................................................
45
2. Conceito de contrato administrativo e de contrato
da
admi-
nistrao
......................................................................................
46
.................
Caractersticas gerais dos contratos administrativos
......................
.
Prazo de durao dos contratos administrativos
5
.
Prerrogativas
da administrazo nos
contratos
administrativos:
........................................................
s "clausulas exorbitantes"
5.1.
Exigncia d e garantia
......................................................
5.2.
Poder
de
alterao unilateral do contrato ......................
5.3. Fiscalizao
da
execuo do contrato ...........................
5.4. Aplicaqo direta de sanes
............................................
........................
..................
.5. Ocupao temporria
.
.........................
.6.
ExigCncia
de medidas d e compensao
-
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SUMARIO X111
5.7. Restries i oposio da exceo do contrato i ~ o um-
prido (e .~cept io on adin7pleii contrachis}
.....................
260
5.8. Possibilidade d e
resciso
unilateral do contrato ............ 261
6
.
Extino dos contratos adininistrativos .................................... 262
6.1.
Anulao
........................................................................... 262
6.2.
Resciso
............................................................................ 264
. .
......... ..............................Convnios adininistrativos
. 267
C A P ~ T U L O
I
SERVIOS PRLICOS .................................................................. 271
1. Nooes introduti-ias
..................................................................
2
.
Conceito de
servio
pblico ...................................................
2.1. Conceitos ainplos
e
conceitos restritos d e servio
pU-
bIico
.............................................................................
2.2.
Critrios propostos
para
identifiao de
u m a
ativfdade
como servio pblico
.......................................................
2.2. 1
.
Essencialistas ver-sr, legalistas...........................
2.3.
Definies propostas pela
doutrina ptria
.
Conceito
adotado nesta obra ..........................................................
3. Classificaes ............................................................................
4 .
Formas de prestao dos servios phblicos
.............................
5
. Concesso e pennisso de servio
pblico
............................
5.1 . Definies
legais
e aspectos gerais ................................
5.2.
Licitao prvia i celebraiio dos contratos
..................
5
.3
.
Contratao
com
terceiros, szibconcesso, transferncia
......
a
concesso e
transferncia d e controle societrio
5.4. Direitos e obrigaoes do usuai-io.................................
5.5. Obrigaes da concessionbria
(ou
perrnissionaria) ........
5.5.1. Servio adequado
....................................V.........n.
5.6. Prerrogativas do poder
concedente
.................................
5.7.
Extino
da
oness8o (ou permisso) .......................
....
.........................................................
Parcerias pblico-privadas
6.1. Licitao prvia a contrata30 d e parcerias pblico-
-privadas .......................................................................
.......................... ..................Autorizao de servio pblico ..
-
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XIV RESUMO DE
DIREITO
ADMINISTRATIVO
OESCOMPLICADO . arcelo
Alexaodrino
& Vicenle Paulo
CAPITULO XII:
..................................
IVIL
DO
ESTADO
3
1 1
......................................................................................
Conceito
31
1
3
Responsabilidade objetiva decorrente d e
atuao
adrninistra-
tiva: o art. 37. 73
6.".
da Constitiiio Federal ..................
3
14
4
.
Responsabilidade decorrente de omisso da administrao
piiblica ................................
.................................................
18
5
.
A ao d e reparao
do
dano com base no art.
37.
# h.', da
..............................
onstituio Federal
.........
.....................
20
6
.
A
ao regressiva contra
o agente
causador do
dano
............. 321
7.
As
responsabilidades administrativa. civil e penal
do
agente
pijblico ........................................................................................
23
8
.
Responsabilidade
civil
por atos legsla~ivos atos jurisdicionais...
325
1 . Introduo
..................................................................................
......................
.
NoBo de controle e classificaes doutrinrias
3
.
Recurso
hierrquico
e recurso hier~rqt l ico mprprio
.............
. .
.
..................................................................
Controle
legislativo
4.1. Hipteses
constitucionais
de controle
parlamentar
.........................................................................
ireto
4.1
.1
.
Controles
exercidos
pelo Congresso Nacional
...
4.1.2.
Controles especficos exercidos pelo Senado
..............................................................
ederal
4.1.3.
Controle
exercido por meio de comisses
......
..........
.2.
Fiscalizao contabi I, financeira e oramentria
4.2.1. Controle exercido pelos tribunais de contas ...
......................
Controle
judicial
.
................................
..........................
.
Irnprobidade administrativa (Lei 8.42911
992)
............................................................
.1. Aspectos gerais 353
......
.1.1.
Base
constitucional e regulamentao legal
353
-
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6.1.2. Siijejtos passivos .................................................54
6.1.3.
Sujeitos ativos
.....................................................54
6.1
.4
Natureza
das
sanes cominada
.......................
355
6.2.
Descrio
legal
dos atos
de
improbidade
administrativa
e sanes aplicveis
........................................................356
...........
.3. Procedimentos administrativos e
aes
judiciais 359
............................................................
.4. Juizo
competente
362
...........................................................................5.
Prescrio
363
CAP~TULO
X I V
O PROCESSO
ADMTNISTRATTVONO AMBITO
DA
ADMI-
NISTRAO
FEDERAL (LEI 9.78411
999) .......................................
365
Introduo
................................................................................
Abrangencia
e
aplicao
...........................................................
. . .
Principias
.................................................................................
Direitos
e deveres
dos
administrados .......................................
.....................
.1
Direi
to a
regime
de
tramitao
prioriiria
................
ncio do processo e legitimados a sua instaurao
Impedimento e
iispeio .........................................................
...........................
orma, tempo e
lugar
dos
atas
do processo
lntimao do interessado
...........................................................
Instriio e deciso ...................................................................
Qcsistncia e extino do processo ..........................................
Recurso administrativo
..............................................................
..............................................................
ontagem de prazos
1
.
Conceito
................................................................................ 383
.
...............................................................................Classificao
385
.
............................ ....................................Caracteristicas .. 386
4
. Uso privativo de
bens
pblicos por particulares mediante
........................... . . - .
utoriza3o. permisso e concesso .... 389
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
16/430
XVI
RESUMO DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
DESCOMPLICADO
Marcelo
Alexandnm & Vicente Paulo
I
C A P ~ T U L OXVI
.........................
NTERVENO N A PROPRIEDADE PRIVADA 395
1.
Introduo
...................................................................................
............................................................
.
Servido administrativa
3.
Requisio ...............................................................................
..................................................................
OciipaGo tempor6ria
. . .
.
5. Limitaiies administrativas
........................................................
...............................................................................
. Tombamento
7 .
Desapropriao ...........................................................................
7.1
.
Pressupostos
......................................................................
...............................................
.2. Autoriza50
constitucional
...............
.3.
Bens
desapropriivei
................................... .....
. -
7.4.
Competencia
.....................................................................
7.5. Indeniza,?~......................................................................
7.6. Desapropriao indireta ................................................
................................................
.7.
Desapropria.50 por
zona
7.8.
Direito
de
extenso
..........................................................
7.9. Tredestiiiao ....................................................................
7.10. Retroesso .......................................................................
.....................................................................................
IBLFOGRAFIA
41
3
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
17/430
O Estado
brasileiro
uma Federao
(CF, rt.
1.',
apur.
e
art. 18).
Significa dizer, no territrio nacional, coexistem diversos entes,
isoncimicos
entre
si,
dotados
de
autonomia
pelitica
(denominados
entes
federados
ou
fe-
derativos,
ou
pessoas polticas):
Unio,
estados, D istrito
Federal e municpios.
A autonomia poltica
traduzida.
essencialmenle,
pela
capacidade
de
auto-organizao
(elaborao das prprias Constituies ou Leis Orginicas)
e pela prerrogativa de legislar,
mais
precissiinente, d e editar
leis
com fun-
damento
em competncias prbprias,
diretarnente
atribuidas pela Constituio
da Repbbllca.
No
existe subordinao, isto , no h hierarquia entre os diversas
entes
federativos no Brasil.
A
relao entre
eles
caracterizada
pela coorde-
nao,
tendo,
cada um, utonomia
politica,
financeira
e
administrativa, para
o exercicio
das competncias que
lhes so conferidas pela Carta Poltica.
E m decorrncia dessa forma de organizao, verificamos a existsncia de
administraes pliiblicas
autnomas
em
cada
uma
das esferas da
Fede-
rao brasileira.
A Constituio d e 1988,
em
seu art. 2.",
estabelece que
so Poderes da
Repblica, independentes e
ha mn ic os
entre si, o Legislativo,
o
Executivo
e
o
Judicirio.
Enuncia esse dispositivo
o
principio da
separao dos Poderes.
N5o
obstante
a expresso seja
consagrada,
o que existe uma diviso
no
rgida,
entre Orgos no subordinados rim ao outro (ditos "Poderes"],
das funes
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
18/430
2
RESUMO DE
DIREITO ADMINISTRATIVO
QESCOMPLICADO. arcelo
Alexandrino
&
Vicente Pauk
estatais
de
legislar, de exercer a adtninistrao piiblica e de julgar. Cada
uma dessas atribuida como
funo
principal (ou funo tpica) a cada
um dos Poderes.
A
funo
tpica
do
Poder Executivo
o exerccio da administrao
piiblica ein sentido amplo,
dar
cumprimento As leis. aplicando o direito
aos casos concretos
no
litjgiosos. A funo
principal
do Poder Judicirio
dizer o direito aplichvel aos casos concretos litigiosos (exercer a jurisdio).
O Poder
Legislativo, a rigor. possui
duas
frines
tpicas:
editar atos norma-
tivos primarios aptos a inovar o ordenamento jurjdico e fiscalizar a atuao
de toda a administrao piihlica.
Iinportante observar, entretanto, que, ao lado de sua fiino principal,
cada
um
dos Poderes
exerce,
em
carater seiindrio, ou de
fonna
atipica,
as
demais
funes
estatais.
Assim, o Executivo. tipicamente. exerce a administrao piiblica, mas de
forma
secundria
ozi atipica descrnpenha fi~ n e s egislativas (por exeinplo.
q u a n d o
edita
niedida provisrias) c de soluo de litgios (por exemplo, nos
processos administrativos), cem
a
ressalva
de
que. no Brasil, someiite o Poder
Judiciirio tein jurisdio em sentido prbprio, com cartr d e definitividade
(coisa julgada
em
sentido formal e material).
Da
mesma forma, conquan to a
funo
administrativa seja a funo tipica
do Poder Executivo.
os
Poderes
Legislativo
e
Judicirio tambm a
exercem,
cm arter
secundArio. Por exeniplo, Ira funo administrativa quando
o Se-
nado ou o Supreino Tribunal Federal realizniz-i licitao para adquirir bens
em
geral,
destinados
ao
desempenho de suas atribuies, quando celebram
os contratos administrativos ci io objeto seja a aqiiisino dcsses bens, quando
concedem licenas ou Ierias a seus servidores, quando instaiirarn processos
discipIinares e
aplicam
sanes admiiristrativas a seus servidores et.
Em uina,
tio
Brasil temos administrao pblica
e
exerccio de alividade
administrativa em todos os Poderes
e
e m
todos os entes federativos.
Portan-
to, a iiicidncia
das
normas pertinentes ao direito administrativo n o
esti
restrita ao Prnliito
do Poder Executiva
elas alcanqain tambm os rgos
adn-iinistriativos
e
as atividades adm inistrativas dos Poderes Legislativo e Jiidi-
cirio. Ademais, no estudo desse ran-io juiaidico,
a
expresso
"adrninistraiIo
pblica", empregada de
forma genrica, abrange as diferentes administraes
piiblicas de todas as pessoas polizicas da Federao.
2.
CONCEITO
E
OBJETO
DO DIREITO
ADMINISTRATIVO
O
direito tradiionali~lentedividido
em
dois grandes ramos: direito
pblico
e
direito privado.
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
19/430
Cap.
1 NQOES INTRODUT~RIAS
3
O direito piibIico tem
por objeto principal
a
regulao dos interesses
da
sociedade como um todo, a disciplina
das
relaes
entre esta
e o Estado e o
regramento das relaes das entidades e Orgos estatais entre si.
Tutela
ele
o
interesse pblico,
s
alcanando as
condutas
individuais
de
forma
indireta
ou
reflexa. l
caracteristica marcante
do
direito pllblico
a desigualdade nas
relaqes
Jurdicas por ele regidas. tendo
em
conta a prevalncia d e interesse
pUbIico sobre os interesses privados. Assim.
quando
o Estado atua
na
defe-
sa do interesse piiblico, situa-se em posio juridica de superioridade ante
o particular, evidentemente,
em
conformidade
com a lei,
e respeitadas
as
garantias individuais consagradas pelo ordenaniento jurdico.
Lntegram
esse
ramo o
direito constitucional, o direito administrativo,
o
direito tributrio. o
direito penal etc.
O
direito privado
tem
como escopo principal
a
regula5o dos interesses
particulares, como forma de possibilitar o convvio das pessoas
em
socieda-
de e uma harmoniosa fruio de
seus
bens. A nota caracterstica do direito
privada a existncia
de
igualdade jurdica cntre os polos das relaes
por elc regidas. Coino so privados os interesses em jogo, nenhum motivo
11.i para se cogitar
a
prevalncia juridia de
ilm
sobre outro. Note-se quc
mesmo
o
Estado, quando nzci
est
atirando diretamente
na
tutela
do
intcresse
pblico. pode ser parte n-i relaes jurdicas regidas (predoininantemenle}
pelo direito privado,
crn
posio
d e
igualdade jurdica, portanto, perante
os
demais integrantes da relao. O direito comercial e o direito civil so os
integrantes tpicos do direito privado.
O
direito administrativo
um dos ramos do direito pi~blico,
uma
vez
que
rege
a
organizao e o cxercicio
d e
atividades do Estado
voltadas
para
a satisfao de interesses piiblicos.
Dizer que o direito adminislrativo
uin ramo do
direito pblico no
significa que seu
objeto
estgja restrito a relaes jurdicas regidas
pelo
direi
to publico. Em iim Estado democritico-social. corno o brasileiro, a
administrago pblica atiia nos mais diversos setores
-
atk
mesmo
corno
agente econmico -, sendo frequentes as
situaes
em que
ela deve figurar
nas relaes jurdicas despida de prerrogativas publicas.
Nesses
casas. quando a administrao comparece
sem
revestir a qualidade
de
poder pirblico
- por
exemplo, celebrando um contrato de locao,
na
condio d e locatria -,
as
reIaes jurdicas de que
participe so
regidas,
predominantemente, pelo direito privada, estando ausentes as prerrogativas
especiais
tipicas
do direito piliblico. N o obstante. tais
relaoes
jurdicas so
objeto do direito administrativo, estando
sempre
sujeitas, em varivel
medida,
a regras c princpios pdprios desse ramo do direito,
tais
quais o principio da
indisponibilidade do interesse pUblico, o principio da publicidade, o principio
da probidade.
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
20/430
4
RESUMO DE DEREITO
AAMINISTRATlVO DESCOMPLICADO
Marcelo
Alexandrrno
& Vicente
Paulo
Merece
meno,
tambm, a situao dos agentes piiblicos
que
mantm
vinculo
funcional permanente
de
natureza contralual com a administrao
publica, sujeitos
h
Consolidao
das
Leis do
Trabalho -
CLT (ressalvadas
algumas derrogaes d e direito pblico, iinpostas pela prpria Constituiqo).
As relaoes entre eles - os empregados pblicos em sentido pi-prio - e a
administrao pfibiica,
de nalureza
trabalhista (celet ista),
so
regidas pre-
dominantemente pelo direito privado, mas, no obstante, constitiiem objeto
do direito administrativo, pela mesma razo acima apontada - sujeio a
principios como a indisponibilidade do interesse pblico.
Ainda,
so
objeto do direito administrativo atividades de adrninistra.30
pblica em sentido inaterial que, embora
exercidas
por
parti~ilares,
o so sob
regime
de
direito piiblico.
6
o
que
ocorre
com
as delegatjrias
de
servios
publicas, pessoas privadas.
no
integrantes
da
administrao piiblica, mas
que, na prestao dos
servios
piiblicos delegados. esto sujeitas
a regras d c
direi to piiblico. pertinentes ao direito adm inistrativo.
Eni sintcse, o
objeto do direito
administrativo abrange todas as relaes
internas
A
adm inistrao pblica entre
os rgiios e
entidades administrati-
vas,
uns
com
os outros. c
entre
a administrao e
seus
agcntes, esiatuthrios
e
celctistas
-, todas
as relaes entre a administrao e
o
administrados,
regidas predoininanternente pelo direito pUblFco ou pelo direito privado. bem
com o atividades
d e
administrao pblica
em
senticlo material exercidas por
particulares sob regime
de
direito pblico, a exemplo da prestao de servios
piiblicos
mediante contratos
de concesso
ou
de
permisso.
Por
iiltirno,
cumpre
regislrar
que
no
existe uniformidade nos conceitos
apresentados
pela
doutrina para o direito administrativo, especialmente porque
so distintos os criterios adotados peIos diversos niitores para a demarcao
do alcance desse ramo do direito.
A partir das definies propostas por alguns d e
nossos
mais importantes
administrativistas, conceituamos
o
direito administrativo como
o
conjunto
d e regras e
princpios
aplichveis h estrutiirao e ao funcionamento das
pessoas
c
rg8os integrantes
da
adm inistrao pihlica, As relaes entre
esta
e seiis
agentes, ao exerccio da funiio administrativa, especialmente
a s relabes
com os
administrados,
e
i gesto dos
bens pblicos,
tendo
em conta a finalidade
geral de bem
atender
ao
interesse piiblico.
3.
CODIFICAO
E FONTES
DO DIREITO
ADMINISTRATIVO
O
direito adn-iinistrativo no Brasil
no
se
encontra
codificado.
isto
6 ,
os textos administrativos no esto reunidos
em
um
s corpo
de lei, como
ocorre com outros rainos
do naso
direito (Cdigo
Penal, Cbdigo
Civil). As
rcgras administrativas e sto cni-isubstanciada no texto da Constituio
e
numa
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
21/430
Cap. 1 . NOBES
INTRODUT~RIAS
5
infinidade de leis esparsas, o que dificulta a conliecimento e a
formao
de
uma viso
sisteintica,
orgnica. desse importante ramo do direito.
So exemplos d e leis administrativas relevantes:
Lei 8.1
I211
990 - regime
juridico
dos
servidores pblicos federais estatutirias;
Lei
8.66611
993
-
normas
gerais
sobre
licitaes
e contratos
administrativos; Lei 8.98711995
-
ei geral
das
concesses e permisses de servios pblicos;
Lei
9.784/1999 - normas
gerais
aplic&veis
aos
processos administrativos federais; Lei ll.079/2004 -
lei geral das parcerias publico-privadas; Lei 1 1 I0712005 -
normas
gerais de
contratao
de
consiircios
piibllcos.
S q usualmenie apontados como
fontes do
direito administrativo: a lei,
a jurisprud8ncia,
a
doutrina
e
os costumes.
A
lei
a
fonte
principal
do direito administrativo brasileiro, haja vista
a importincia
do
principio da
legalidade
nesse campo. Quando se fala
em
"lei"
como fonte de direito adrninistrativo, esto includos nesse vocibiilo a
Constituio obretudo
as
regras
e
os princpios administrativos nela vazados
-. os atos de
natureza
legislativa que diretamente derivam da Constitliio
(leis, medidas provisrias,
decretos
legislativos
etc.) e
os
atos normativos
infrnlegais. expedidos pela administrao pi~blianos tennos
e
limites
das
leis, os qtiais so de ebsei-vincia obrigati~riapela prbpria administrao.
A jurispriidEncia, representada pelas reiteradas decises judiciais
em
uin mcsino sentido,
usualmente iiidicada
como
fonte
secundria
do
di-
reito administrativo, por
influenciar de
modo significativo
a construo
e
a
consolida5o
desse
ramo do direito.
Embora as decises judiciais, como regra. no tenham aplicao geral
(efichia
e r p ornnes),
nem
efeito vinculante
-
portaiito, somente se impo-
nham As
partes
qiie integraram o respectivo processo -, h que se ressalvar
que nosso ordenamento constitucional estabelece
que
as decises proferidas
pelo
Sttptemo Tribunal
Federal nas
aes integrantes do controle abstrato
de normas produzem efichcia contra
todos e efeito vinca tante
relativamente
aos demais rgos do Poder Judicirio
e
A
administrao pblica direta
e
indireta,
nas
esferas federal, estadual e municipal
(CF,
art. 102,
$4 I . e 2.").
Ademais, foi introditzida no direito brasileiro. pela EC 4512004, a figura
da
smula vincutante, qlie
o Supremo Tribunal Federal pode aprovar
a fiin
de tornar
obrigatria
para
os
demais iirgos do Poder Judicirio e para
a
administrao phblia direta e indireta,
nas esferas
federal, estadual e rniini-
cipal, a obervincia de suas decises sobre materia constituciona que no
possuam, por si ss, tal efichcia (CF, art. 103-A).
Essas
decises judiciais
com
efeitos vinulantes
ou
com efichcia
et-ga
ono7es
no podem ser consideradas meras fontes secundarias de dircmto ad-
ministrativo, e sim fontes principais, uina vez que alteram diretamente o
nrdenamen to juriclico
positivo.
estabelecendo condutas de obsenincia obri-
gatiiria para toda a administra5o piiblica (e para o prprio Poder Judicirio).
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
22/430
6
RESUMO DE
D1REITO
ADMINISTRATIVO
DESCOMPLICADQ .Mameto
Alexaodrino &
Wcente Pauh
A
doutrina,
entendida como conjunto de teses, canstnies iericas e
formulaes descritivas acerca do direi to positivo, p roduzidas pelos estudio-
sos do direito, influencia no s6 a elaborna de novas leis como tambm o
julgamento
das
lides de cunho administrativo.
Em
razo dessa repercusso
da doutrina na produo
de
normas e nas decises de litgios, costuma-se
apont-la como
uma
fonte secundria ou, mais propriamente. indireta
de
direito administralivo. Alguns juristas, entretanto, recusam ii doutrina a
con-
dio
de fonte
de direito, uma vez
que, a rigor. nenhuma
norma jurdica
6
Inserida
no
ordenamento positivo por atuaa
direta de
doutrinadores.
Os costumes
sociais conjunto dc regras no escritas. porem observadas
de modo uniforme pelo gnipo social, que as considera obrigatdrias s tm
importncia como fonte
de
direito administrativo quando
de
alguma forma
influenciam a prodii5o legislativa ou a jurisprudncia, ou seja, eles podem,
no mximo,
ser
considerados uma fonte indireta. Um pouco dii'ererite
situao dos costumes
administrativos
(praxe administrativa), isto e. as
prriticas rei teradaniente observadas pelos
agentes
administrativos diante de
determinada
situao.
A praxe
administrativa, nos
casos
de lacuna nonna-
tiva, funciona efetivamente corno
fonte
secundria d e direito adm inistrativo,
podendo mesmo gerar direitos para os administrados,
em
razo dos princpios
da Iealdade, da boa-%, da moralidade administrativa,
entre
outros.
4.
SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS:
SISTEMA INGLES
E
SISTEMA
F R A N C ~ S
Sistema
administrativo vem a ser o regime adotado pela Estado para o
controle dos atos administrativos ilegais ou ilegtimos praticados pelo poder
piiblico nas diversas esferas e em todos os Poderes. So dois os sistemas
existentes: sistema ingls e
sistema
francs.
O
sistema
ingls.
oii
de
unicidade
de ,ii~risdio.
aqiiele
em que
todas os litigios adm inistrativos
ou
que envolvain interesses exclusiva-
mente privados podem ser levados ao Poder Judicihrio, Unico
que
dispe
de coinpetncia para dizer o direito aplicvel
aos
casos litigiosos, de
forma
definitiva, com fora
da chamada
coisa
julgada. Diz-se
que
somente
o Poder
Judicirio tein jurisdio,
em
sentido prprio,
O sistema francs, ou de
dualidade de
jurisdi5e.
aquele
em
que
se
veda
o conheciinento pelo Poder Judicirio de atos da administrao
pblica, ficando estes sujeitos
h
chamada
jurisdio especial do contencioso
administrativo, formada por tribunais de ndole administrativa, Nesse sistema
h,
portanto, a jurisdio administrativa (formada pelos tribunais de natureza
administrativa, com plena jurisdio
em
matria administrativa) e a jurisdio
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
23/430
Cap.
I
NOES INTRODUT~RIAS
7
comum (formada pelos rgos do
Poder
Judicihrio, com a competncia de
resolver os demais I i tigios).
O
Brasil adotou
o sistema
de jurisdio i~nica, onsagrado n o
denomi-
nado principio da inafastabilidade de jurisdio, que
se
encontra
expresso
como garantia individual, ostentando statrcs de clusuIa pktrea constitucio-
nal, no inciso XXXV do art.
5." da
Carta Politica de
1988.
Por fora
desse
dispositivo, "a lei no exclitir da
apreciao
do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito".
Assitn,
embora no Brasil seja corriqiieira a existncia
de
litgios instaura-
dos e solucionados ein mbito administrativo,
sempre
poderh
o
administrado
recorrer ao Poder
Judicifiria, at
mesmo depois de ter percorrido
todas
as
instncias existentes
na
via administrativa,
O
Poder Jlidiciario.
uma
vez
provocado, poderh confirmar a deciso proferida no processo administrativo,
ou modific-la, caso entenda
que
a
deciso
administrativa foi contthria i lei
ou
a princpios jurdicos.
Em
qualquer hiptese,
havendo
o ingresso do particular
na via
judicial,
somente quando ela restar exaurida que a qiiesto controvertida estar
definitivamente solucionada, significa dizer, som ente a deciso judicial q u e
no
niais
comporte recurso definitiva, iri.rodific8ve1, fazcnt-lo coisa julgada
material e formal.
5. O
REGIME
JUR~DICO-ADMINISTRATIVO
O denominado "regime jurdico-administrativo" uin regiii~ede direito
piiblico. aplicivel aos rgos
e
entidades
que
compem
a
administrao pii-
blica e h
atilao dos
agentes administrativas
e m
geral.
Baseia-se
na ideia
de
existncia de podercs especiais passveis
de
scr exercidos pela admiriis-
irao
piiblica, conirabalsinados
pela
imposio de restries especiais
A
atiiao dessa iiiesma administrao, no
existentes - nem os
poderes nem
as
restries nas relaes
tipicas
do direito privado. Essas prerrogativas i
limitaes tradcizen.i-se, respectivamente, nos princpios da srrpremacia do
interesse
pblico
e da
indisponibilidade
do
interesse
pblico.
6 importante
registrac
que
o princpio
da
supremacia do iiitesesse pb ti-
co
s esta presente,
como
fundamento direto, nos atos d e imprio do poder
publico, na ah~ao ue decorra do
denominado
poder exaroverso. quando a
administrao pi~b l
ca
unilateralmente cria obrigaes para o administrado.
ott impe restriqe
c
cotidicionarnentos
i
rtica
de
atividades privadas ou
ao exercicio de direitos
pelos
particulares.
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
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fi RFS1IMn
nF DIRFITO ADMINISTRATIVO
DESCOMPL1CADO
. e m i o
Alexandrino
& Vjcente Paulo
De modo diverso, o principio
da
indisponibilidade de interesse pblico
manifesta-se integralmente e m toda e qualquer atuao da
administta7io
publica, tanto no desempenlio
de
suas
atividades-fim
quanto
no de
suas
atividades-meio, tanto
quando atua
visando
ao
interesse pbljco primrio
(diretainente voltado
para o
povo) como quando visa ao interesse pblico
secundrio
(voltado as atividades-meio da administrao,
na
qualidade de
titular
de
dircitos prprios,
apenas
mediata ou indiretamenre voltados
para
o
povo), tanto quando atua sob regime de direito piiblico como quando atua
sob regime predominante de direito privado (a exemplo da ah ~a o o Estado
como
agente
econmico).
Estudaremos
esses
e outros princpios norteadores
da
atiiao e
ar-
ganizao
da
administrao
pblica no prximo
capitulo.
Nada
obstante,
convm
desde
logo ter e m
conta
que os
demais
postulados administrativos
usualmente enumerados e analisados
pela
doutrina - tanto os expressos no
texto constitucional quanto os implcitos representam, em varivel medi-
da,
desdobramentos dos
princpios da
supremacia
do
interesse pblico e da
indisponibilidade do interesse piblico,
por
isso mesmo consagrados como as
pilares fi~ndamentais
o
"regime jurdico-administrativo".
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
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1.
PRINCIPIO
A
SUPREMACIA
DO INTERESSE P ~ L I C O
O principio da supremacia do interesse piiblico um principio implcito.
Embora
no
se
encontre enunciado
no
texto consti
t~icional,
le
e
decorrncia
das instittiies adotadas no
Brasil. Com
efeito, por fora do regime demo-
crtico e
do
sistema representativo, presume-se que toda atuao do
Estado
seja
pautada
pelo interesse piiblico, cuja
determinao deve ser
extrada
da
Constituio e
das
leis, manifestaes
da
"vontade geral". Assim sendo, lbgico
que a atuao do Estado subordine os
interesses
privados.
Por outra s palavras, o Estado, atualmente,
tem
obrigao
de atingir
uma
srie d e finalidades, que a Contitriio e as leis
lhe
indicam.
Para
atingir
esses
objetivos,
muitas
vezes
necessrio que o Estado
disponha
de
poderes
no cogitados
para
os particulares
em
geral, no existentes no direito privado.
As preirogativas que o
ordenamento jurdico
confere
ao Estado, ento, que
so tpicas do direito publico, justificam-se to
somente
na estrita medida
em
que so necessrias para que o Estado logre atingir os
fins
que Ilie s7io
impostos por esse
mesmo
ordenarnento jurdico. Frise-se que no a admi-
nistrao piiblica
que
de temina a finalidade de sua prpria ahrao, mas sim
a Constituio e as leis. A administrao atua estritamente subordinada i ei,
como simples gestora da
coisa pb I ca,
e possui
poderes
especiais unicamente
como
meios, como instrumentos
para
atingir
os
objetivos que juridicamente
obrigada
a perseguir.
O princpio
da
supremacia do interesse piiblico caracteristico
do
regime
d e direito pblico
e , como
visto anteriormente.
um
dos
dois
pilares do de-
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
26/430
T O
RESUMODE
DIREITO ADMINISTRATIVO PESCOMPLICADO.
Marcelo
Alewandnno
&
Vicents Paulo
nominado '"regime jurdico-adm inistrativo". Ele fundam enta a existncia das
prerrogativas ou dos poderes especiais
da
adininistrao pirblica, dos quais
decorre a denominada verticalidade nas
relaes
administra50-particular.
Toda atuao administrativa
em
que
exista iinperatividade, em que
sejam
impostas, uni lateralmeiite, obrigaoes para o administrado, ou
em que
seja
restringido ou condicionado o exerccio de atividades ou de direitos dos
particulares respaldada pelo principio da supremacia do intcresse piblico.
Decerre
desse principio que, havendo conflito entre o interesse ptbllco
e os interesses
de
particulares,
aquele
deve prevalecer. Trnpende, todavia,
ressalvar o respeito aos direitos e garantias fiindamentais e a necessidade
d e
que a aliiao da administrao priblica ocorra sempre nos termos e limites
da lei
e
do direito, observado
o
devido processo legal. Conform e
se
v ?, assim
como ocorre com todos os principios jurdicos, o postulado da siipremacia
do interesse pliblico no tem carater absoluto.
Exemplos d e manifestaes do principio da supremacia do interesse
pi~blieo emos no exerccio do poder de policia, nas chamadas clusuIas
exorbitantes dos contratos administrativos, que possibilitam
h
administrao,
entre outras prerroga tivas, modificar iiiiilateralmente o pactuado, nas Iripieses
de interveno na propriedade privada. como a desapropriao, na presiin-
o de legitimidade dos azos administrativos, na autoexecutoriedade de atos
adininistrativos etc.
2.
PRI'FIC~PIO A
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PUBLICO
O
principio
da
indisponibilidade do interesse pblico representa a
outra
viga mestra do denominado "regiine jurdico-administrativo", fazendo con-
traponto ao postulado da supreinacia do interesse piiblico. Trata-se de
ttm
principio implcito, e dele decorrem diretamente diversos poshrlados expressos
que norteiam
a
atividade
da
administrao
pblica,
come
o
da legalidade, o
da impessoalidade, o da moralidade, o da eficincia.
Ao mesmo tempo
em
qrie tein poderes especiais, exorbitantes do
di-
reito comum, a administrao pblica sofre restrioes
em
sua
ahiao
que
no
existem para
os
particulares. Essas limitaes decorrem do fato de
que
a administrao no E proprietiria
da
coisa pblica,
no
proprietria do
patrimnio piiblico, no 6 titular do interesse pitblico, mas sim o pova.
A
disposio
cararefistica do direito d e propriedade. Afirmar que o interesse
piiblio
e
indisponivel
explicitar
que
a
administrao
no
dona
da
coisa
piibIica, e sim mera gestora de coisa altieia.
Em decorrncia do principio da indisponibilidade do interesse pblico so
vedados ao
administrador
qriaisquer atos
que
irnpiiqtiern renncia
a
direitos
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
27/430
da administrao ou que injustificadarnente onerem a sociedade (a
expresso
"interesse pblico"
utilizada, aqui, em sentido amplo, abrangendo todo
o
patrimnio pitblico
e todos
os direitos
e
interesses do
povo e m geral,
Unico
titular
da
coisa pirblica).
S a lei
(e
tambm, por bbvio, a Constituio),
por ser a
expresso da
"vontade geral", do litular
da
coisa pblica
(o
povo),
apta
a estabelecer
o
que seja de interesse pitblico e,
se
for o caso, dele dispor. Assim,
a
adrni-
nitrao somente pode atliar quando houver lei
que
autorize ou determine
sua atuao, e nos limites estipulados por
essa
lei. Ademais,
em
razo da
indisponibilidade, toda atuao da administrao
deve
ter possibilidade d e ser
controlada pelo povo,
seja
diretamente, seja por meio d e rgos com
essa
funo
de
controle, exigncia relacionada, tambm, h noo de
cidadania,
uin dos fundamentos da Repblica (CF,
rt.
1
.a,
11).
6
importante atentar para o fato d e
que
o principio
da
indisponibilidade
do interesse piiblico est integralmente presente em toda e qualquer atuao
da administrao piiblica, diferentemente do
que
ocorre
com
o principio da
supremacia do interesse piiblico, que
s esk
diretamente relacionado aos atos
de imprio do poder pi~blico.
So
manifestaes tpicas do principio da indisponibilidade do interesse
pblico: a exigncia
de
que sejam selecionados mediante concurso publico os
quadros
permanentes
do
servio
pi~blicoempregados piibt icos
e
servidores
pbli-
cos efetivos), a necessidade, em regra, de realizar licitao prvia para celebrao
de
contratos administrativos,
a
exigencia
de
inotivao dos atos administrativos
(tambm
regra
geral),
as restnes a alienao de bens piiblicos etc.
3.
PRINCIPIOA LEGALIDADE
O
capuf
do
art.
37
da
Constituio
de
1988,
pela primeira
vez
na
histria
de nosso constitucionalisrno, expressamente enum era cinco principios aplicveis
a
toda
a
administrao piiblica brasileira: legalidade, impessoalidade, rnoralida-
de, publicidade e eficincia. Evidentemente no
so
os irnicos,
mas
podemos
afirmar que se trata dos mais gerais principios administrativos constitucionais
expressos. Estudaremos neste item o principio da legalidade administrativa.
Inicialmente, cumpre observar que, a rigor,
o
principio da legalidade
administrativa confunde-se em
grande
parte com
o
princpio
da
indisponi-
bilidade do iiiteresse pblico. Isso porque a mais importante noRo a
ser
ressaltada quanto ao principio da legalidade administrativa
exatamenae
a
de que a administrao pblica somente pode agir quando Iiouver lei que
autorize
ou
determine
sua
atuao.
E
isso simplesmente decorre do fato d e
que a administrao, no sendo titular da coisa pi~biic a.
no
tem possibilidade
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
28/430
$ 2
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVODESOMPLICADO Marcelo
Alsxandnno
& VicenlePaulo
de estabelecer
o
que seja de interesse piiblico, restando a ela interditada,
portanto, a fixao dos
fins
de
sua prpria
atuao.
Por outras palavras, para que a adininistrao possa atuar, no basta a
inexisincia de proibio legal:
necessria
a
existncia
d e
determinao ou
autorizao d a atuao administrativa na lei. Essa a principal diferena no
alcance do principio da
legalidade para
os particulares e para a administrao
piiblica. Aqueles podem fazer tudo
o
que a lei no proba; esta sh pode fazer
o
que
a lei determine ou autorize.
O
principio da legalidade administrativa tem. portanto, para a adminis-
trao piiblica, um contei~domuito mais restritivo do qiie a legalidade geral
aplicvel ? conduta dos
particulares
(CF, art. 5.', TI). Por outro lado, para o
administrado. o principio
da
legalidade administrativa representa
uma
garantia
constitucional, exatarnente porque lhe assegura que
a atuao
da administrao
estar8
limitada
ao que dispuser a lei.
Diz-se que a administrao pblica, alm de no poder atuar contra a lei
ou alm da lei, somente pode agir segundo a lei (a atividade administrativa
no pode ser contra
legem nem prneter Iegem,
mas
apenas secundz~m egern).
0 s atas eventualmente praticados em desobedincia a tais palsm etros so atas
invlidos e
podem
ter sua invalidade decretada pela prpria administraso
que o haja editado (autotutela administrativa) ou pelo Poder Judicirio.
E importante
frisar,
por
fim,
que
a
administrao
esta
obrigada,
em
sua ahrao, observncia no apenas do
disposto
nas leis, mas tambm
dos princpios
jurdicos,
do ordenamento jurdico como um todo ratuao
conforme a lei e o Direito", na
feIiz
redao da Lei 9.78411999). Ademais,
a
administrao est sujeita a setis prprios atos normativos,
expedidos
para
assegurar o fiel cumpriinento das leis, nos termos do art. 84, IV, da
Constituio. Assim, na pratica de um ato individual, o agente
pblico
esta
obrigado a observar no s
a
lei
e
os principios jurdicos,
mas
tambm os
decretos, as portarias,
as
instnies
normativas,
os
pareceres nomativos, em
suma, os atos administrativos gerais que sejam pertinentes Aquela situao
concreta com que ele se depara.
4.
PRINC/PIO DA
IMPESSOALIDADE
O
principio da impessoalidade est
expresso
no copzit
do
art.
37
da
Constitiiio e costuma
ser
tratado pela doutrina sob duas vertentes,
a saber:
a)
como
determinante
da
finatidade
de
toda
atuazo
administrativa:
Nessa ace po , fala-se, tambem , em principio
da finalidade,
considerado
um principio implcito,
inserido
no postulado
expresso
da impessoalidade.
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
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Trata-se da faceta mais tradicionalmente citada do principio da impessoa-
lidade, traduzindo
a
ideia
de que
toda
atuao da
administrao
deve
visar ao
interesse pblico, deve ter coino finalidade a satisfao do interesse publico.
Qualquer
ato
praticado com objetivo diverso
da
satisfazo do
interesse
piiblico explcito
ou
implicito
na
lei ser
nulo
por
desvio
d e
finali-
dade.
Fmpede
o
principio
da
impessoalidade, portanto,
que o ato
administrativo
seja praticado a
fim
de atender a interesses do
agente
pblico ou
de
terceiros,
devendo
visar,
to soinente. "vontade" da
lei,
comando geral e abstrato,
logo, impessoal. Dessarte, sdo obstados perseguies ou favorecimentos e
quaisquer discriminaes, benficas
ou
prejudiciais. aos administrados ou
mesmo aos agentes pblicos.
Conforme se constata, analisado sob esse prisiila, o princpio da im-
pessoalidade identifica-se
em
larga medida com o principia
da
isonoinia
(ou igualdade). Desses postulados - impessoalidade
e
igualdade derivam
diversas normas constitucionais,
a
exemplo
da
vazada
no
art. 37,
11, que
impe o concttrso piiblico
como
condio para
ingresso
em cargo efetivo
ou
emp rego pblico (oportunidades iguais para todos), e da norma constante do
art. 37, XXI, a qual exige que as licitaes pblicas assegurem igualdade de
condies a todos
os
concorrentes.
b) como vedaHo
a
que o agente pblico se promova s custas das realizaes
da administrao pblica
(vedao
promoo pessoal
do administrador
pblico
pelos servios. obras e
outras
realizaes
efetuadas pela adininis-
trao
publica).
A
segunda acepo do principio da impessoalidade est ligada a ideia de
vedao
a
pessoalizao das realizaes da administrao, vedao a promoo
pessoal
do
agente pblico pela
sua
atuao como administrador.
Essa
faceta esta consagrada no 4 1." do art. 37
da
Constituio de
1988,
nestes
incisivos temos:
@ I
"
A publicidade
dos
atos, programas, obras, servios e
campanhas
dos
rgos pblicos dever
ter
carter
educativo,
informativo ou de orientao
social,
dela
no
podendo constar
nomes,
smbolos ou
imagens que caracterizem
promoo pessoal
de autoridades
ou
servidores
piiblicos.
Assim, uma
obra piiblic realizada, por exemplo,
pelo
Estado do Rio
d e Janeiro nunca poderi ser anunciada como realizao de
Jos
da Silva,
Governador, ou
de
Maria das Graas, Secretria Esladiial
de
Obras, pela
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
30/430
14 RESUMO DE DIREITO
ADMINTSTRATIVO
DESCOMPLICADQ. arceb
Atexandrioo &
Vlcente Paulo
propaganda oficial.
Ser
sempre o "Governo do
Estado do
Rio
de
Janeiro" o
realizador
da
obra, vedada a aluso a qualquer caracterstica do
governante,
inclusive a simbolos relacionados a seu nome.
5. PRINCIPIO
'DA
MORALIDADE
O principio da moralidade administrativa esta expresso no
caput do
art.
37 da Constittii5o
Federal.
A denominada moral administrativa difere da
moral comum, justamente par ser jurdica e pela possibilidade d e
anulao
dos atos administrativos
que a
contrariein.
A
moral administrativa liga-se i3 ideia de probidade e
de
boa-f.
E fre-
quente
a
assero
de
qtie
o
principio
da
moralidade coinplementa
o
princpio
da
legalidade,
ou
amplia materialmente sua efetividade (as vezes o princpio
da finalidade
tambem
apontado como complementar ao da legalidade).
A doutrina enfatiza que a noo
de
moral administrativa no esth vincu-
lada s convices intimas do agente pblico (subjetivas), mas sim a noo
de atutio adequada e tica existente no grupo social.
Teoricamente,
n5o
importa a concep o subjetiva de conduta m oral, etica,
que o agente pblico
tenlia,
mas sim a noo objetiva, embora indeterminada,
prevalente
no
gnipo social, passvel
de
ser
extraida
do
conjunto
d e
normas
sobre conduta dos agentes piiblicos existentes no ordenamento jurdico.
Frise-se este ponto: afirmam os administrativistas que esse conceito objetivo
de moral adininistrativa pode ser extrado do ordenarnento jurdico, a partir
do
conjunto d e normas, d e todos os nveis,
que versani
sobre conduta dos agentes
publicos em geral. Assim, einbora sem duvida se trate de um conceito indeter-
ninado, com uma zona de incerteza
na
qual as condutas podero, ou no, ser
enquadradas corno contrrias a moral administrativa, o certo
6
que
nenhuma
relevncia
tem a
opinio do
agente que
praticou o ato
cuja
moralidade esteja
sendo avaliada.
Importa
unicamente
o
que
se
extrai
do ordenamento jurdico
acerca
da conduta
pblica compatvel com a moral administrativa.
Confonne
antes aludido, o fato de a Constituio da RepUblica erigir
a moral administrativa e m principio juridico expresso permite afirmar que
se
trata
d e
um requisito de validade
do
ato administrativo, no
de aspecto
atinente ao mrito. Significa dizer,
um ato
contrhrio i moral administrativa
no esth sujeito a
uma anlise
d e oportunidade e convenincia, mas a
uma
anlise de legitimidade.
Por
isso. o ato contrario
a
moral administrativa no deve
ser
revogado,
mas s im declarado
nulo. E,
mais importante, como
se
trata
de
controle
de
legalidade ou legitimidade, pode
ser
efetuado pela adininistrao pblica
(autohitela) e tambm pelo Poder Judici6rio.
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
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Cap. ir.
PRINCIPIOS
DAADMINISTRAAO
PLlBLICA
T5
Um dos
meios d e contrde judicial da moral
administrativa
a merecer
nota
E a
o
popuIar, rernedio constitttcional previsto no inciso
LXXIII
do
art. 5. da Carta Poltica nestes termos:
LXXIII - qualquer
cidado
parte legitima para propor
aro
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico
ou de entidade de que o Estado parliipe, h
moralidade
ad-
ministrativa.
ao meto ambiente e ao patrimnio histrico e
ciiltural.
ficando
o autor. salvo c ~ r n p r o v a d amh-f. isento
de
custas
judiciais e do Gniis da
suciimhncia;
Como
se ve.
um ato
contrrio A moral
administrativa
nulo,
e no
meramente inoportuno ou inconveniente.
6. PRINC~PIOA PUBLICIDADE
O
principio da
publicidade est expresso, para a administrao piiblica,
no
caput
do art.
37
da Constitui.50. Esse principio geralmente
tratado
sob
dois
prismas,
a saber:
a) exigncia d e publicao oficial, como requisito de e fic ki a. d o s atos admi-
nistrat ivos que
devani produzir efeitos externos e dos atos
que
impliquem
nus
para o
patrimhnio pirblico;
Nessa acepo,
a publicidade
no
estj.
ligada
a
validade do
ato, mas
a
sua eficcia,
isto
, enquanto
no
publicado, o
ato
no
esta
apto
a proditzir
efeitos.
A rigor, no se pode dizer sequer
que
o ato j esteja inteiramente formado
(perfeito) enquanto nso ocorre
a
sua publicao, nas hipteses em que esta
obrigatria, vale dizer, o ato
que
obrigatoriamente deva
ser
publicado um
ato imperfeito
(no
concluido) enquanto a sria pubIicao
n +o
ocorre.
Cabe observar que o pargrafo iinico do art. 6 1 da
Lei
8.66611993
esta-
belece como requisito iiidispensvel de eficicia
dos
contratos administrativos
a publicao resumida do seu instrumento na imprensa oficial.
b)
exigncia
de transparncia da
atuao
administrat iva.
Essa acepo, derivada do princpio da indisponibilidade
da
interesse
publico, diz respeito
i
exigncia
de
que
seja
possibilitado. da forma
mais
ampla possivel, o controle da administrao pblica pelos adinii~istrados.
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
32/430
16
RESUMO DE D I R f TO
ADMINISTRATIVO
DESCOMPLICADO Marcelo Alexandtino & Vicente Pau/o
Importante garantia individual apta a assegurar a
exigncia
de transpa-
rncia da administrao publica o
direito de
petio aos poderes
pblicos;
o
mesmo
se pode dizer do direito obteno
de
certides
em
reparties
pblicas
(CF, art.
5 . O ,
XXXIV,
"a"
e "b",
respectivamente).
Decorrncia
lgica do principio da transparncia
6
a regra geral segundo
a qual os azos administrativos deve m ser motivados. C om efeito. a motivaia
(exposio, por escrito, dos motivos que levaram A prtica do ato) possibilita
o efetivo controle da legitimidade do ato administrativo pelos rgos de con-
trole e pelo povo
em geral. De
forma mais ampla, a cidadania fundamenta
a e x ighc ia de motivao,
uma
vez que
esta
6
essencial para assegurar o
efetivo controle da administrao, inclusive o controle popular,
lima das
mais
evidentes manifestaes
do
exercicio
da
cidadania.
O princpio da motivao dos
atos
administrativos no um principio
que esteja expresso na Constituio para toda a administrao pblica. En-
tretanto, especificamente para
a
atuaa administrativa dos tribunais do Poder
Judicirio a motivao est expressamente exigida no texto constitucionaI,
no ari. 43, X,
transcrito abaixo (grifou-se):
X - as decises administrativas dos tribunais sero motivadas
e
em
sesso
piiblica,
sendo
as
disciplinares tomadas
pelo
voto
d a
maioria absoluta de
seus membros:
U m
dispositivo que deixa
bem
clara a exigncia de
atuao
transparente
de
toda
a
adm inistrao pirblica
6 o inciso XXXIII do art. 5." da
Constituio,
reproduzido
abaixo (observe-se que o direito i informa50 no absoliito,
como, alis, acontece
com
todos
os
direitos fundamentais):
XXXIII
-
todos
tm
direito
a
receber
dos
rgos pblicos
in-
formafies
de
seu interesse particular, ou
de
interesse coletivo
ou geral, que sero prestadas no
prazo
da lei, sob pena de
responsabilidade, ressaivadas
aquelas
cujo sigilo seja irnprcs-
cindivel a segurana da sociedade e do Estado;
Na mesma
linha, o inciso
TI
do
$ 3."
do art. 37 da Carta Politica determina
q u e
a lei discipline as
formas de
participao
do
usur'irio
na
administrao
publica direta e indireta, regulando o acesso dos usurios a registros admi-
nistrativos
e
a
informaes
sobre
atos de
governo",
observadas as restries
q u e
o prprio
Texto
Magno impe.
Merece tambm meno o # 2."
do
art.
216 da Constituio
da Rep-
blica, nos
termos
do qual "cabem A administrao pblica, na fonna
da
lei.
-
7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015
33/430
Cap. rl
PRINCIPIOS
DAAOMINISTRAAO PUBLICA
17
a gesto da doumentao gover-namental e as providncias para franquear
sua consulta a quantos dela necessitem .
Os trs iiltimos dispositivos constihrcionais citados - inciso XXXTII
do art. 5 . , inciso
I1
do
3."
do art.
37
e
4
2." do art .
216
tm sua
aplicao disciplinada pela Lei 12.5271203 I , regulamentada, no mbito
do Poder Executivo federal, pelos Decretos
7.7241201
2 e 7.845120 1 2 .
Em
razo de sua
importncia, a s principais disposies
dessa
lei, e , n o
que couber,
d a
respectiva
regulamentao, sero examinadas
a
seguir, e m
tbpico prprio.
6.1.
Lei
d e
Acesso
A
Informaa
(Lei
12.5271201 1)
A Lei
12.5271201
onhecida como
Lei
d e Acesso h
Informaqo
(LAH)
ou
Lei
da Transparncia PiibFica
-
foi editada com o
escopo
expresso
de disciphnar "os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,
Distrito
Federal
e
Municpios,
com
o fim
de
garantir
o
acesso
a informaes
previsto
n o
inciso XXXIII do
att,
5. , no inciso
I1 do ff 3."
do art. 37 e no
$
2." do arl. 2 16 da Constituio
Federal"
(art.
1 .O).
Trata-se, portanto,
de
uma
lei
de
normas
gerais, de
carter
nacional,
isto k , obriga
todos
as entes federados. Esto subordinados A Lei 12.5271201
1
todos os 6rgBos pblicos,
as
entidades da adrninistrago indireta e
demais
entidades controladas direta ou indiretamente por qualquer ente federado
e, por fim, as
entidades
privadas sem fins lucrativos
que
recebam, para
realizaso d e
abes
de interesse publico, recursos pblicos (essas entidades
privadas
apenas
esto sujeitas LAI quanto parcela dos recursas pcblios
recebidos e
Ii sua
desti~tao).
Os
estados, o Distrito Federal e
os
municpios tm compctnia para
definir,
em
1egisIao prpria, regras
especificas
a cada
qual apliciveis, obe-
decidas
as nor