REVISTA DE DIREITO AGRÁRIO -...

REVISTADE DIREITOAGRÁRIO

Ministério do Desenvolvimento AgrárioInstituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA

Ano 16Número 14Brasília

2º Semestre/2000

Revista de Direito Agrário

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Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário

Raul Belens Jungmann Pinto

Presidente do Instituto Nacional de Colonização e ReformaAgrária – Incra

Francisco Orlando Costa Muniz

Procurador-Geral do Incra

Sebastião Azevedo

Conselho Editorial

Hélio Roberto Nóvoa da CostaLúcia Maria Pierdona GirardiWellington dos Mendes Lopes

Edição:

Ernesto L. Marinho MagalhãesAntônio Albino P. Marinho

Revista de Direito AgrárioAno 16. Nº 14. 2º Semestre de2000. Brasília INCRA.

1. Direito Agrário –Periódicos. I Brasil. II.

Lopes, Wellington dosMendes (dir.)

CDD 340.05CDU 347.247 (05)

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SUMÁRIO


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CONCEPÇÕES FILOSÓFICAS SOBRE A PROPRIEDADEFrancisco Eyder Maranhão Pinto Filho ............................................................. 5

O MEIO AMBIENTE NA VISÃO DO STJGilson Dipp .............................................................................................................. 17

ABORDAGEM CONSTITUCIONAL DA REFORMA AGRÁRIAHélio Roberto Nóvoa da Costa ......................................................................... 25

O ESTADO TEM DE EXIGIR O CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DO IMÓVELRURAL PARA IMPLEMENTAR A DEMOCRACIA E FORTACELER A CIDADANIAArtur Vidigal de Oliveira ..................................................................................... 35

APUNTES PARA UNA TEORIA GENERAL DEL DERECHO PROCESAL AGRARIOEnrique Ulate Chacón ........................................................................................... 51

ASSENTAMENTOS HUMANOS RURAIS NO ACRE, CONCILIAR OCUPAÇÃO,CONSERVAÇÃO E USO DOS RECURSOS NATURAISRoberto França Silva ............................................................................................ 65

POLÍTICA AGRÁRIA E MEIO AMBIENTEJulier Sebastião da Silva ...................................................................................... 79

DIREITO AGRÁRIO: TEMAS CONTROVERSOS

Wellington dos Mendes Lopes ............................................................................ 87

JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................ 97

LEGISLAÇÃO .............................................................................................................. 121

Nota dos Editores

Eis aqui o segundo número desta nova faseda Revista do Direito Agrário. Ele circula nomês em que se comemora o 36º aniversário doEstatuto da Terra, Lei 4.504, de 30 de novembrode 1964), um instrumento que, apesar de tersido instituído em pleno regime militar, possi-bilitou, quando utilizado como o é hoje, todos osavanços conseguidos na construção da reformaagrária brasileira, ou seja, na democratização doacesso à terra e do aparelhamento do Estado parao assentamento de trabalhadores rurais. Trata-se, assim, de um instrumento legal absolutamen-te grato aos agraristas nacionais.

Esta edição da Revista do Direito Agráriocomemora ainda o 30º aniversário da criação doIncra, entidade vinculada ao Ministério do De-senvolvimento Agrário. Nesses 30 anos, o Incrabeneficiou um universo de mais de 500 mil fa-mílias, garantindo-lhes terra, créditos e assistên-cia técnica – o que significou, também, garantir-lhes a cidadania.

Neste número, dentro da filosofia que nor-teia a atual fase da revista, publicamos artigosque expressam opiniões das diversas correntesdo Direito Agrário. Essa diversidade é parte dessanossa filosofia editorial, com a qual tencionamosestimular o debate entre as múltiplas correntesdesse ramo do Direito, contribuindo, desta forma,para a atualização de profissionais da área, alémde impulsionar o seu ensino no país.

Estamos, assim, abertos à colaboração detantos quantos queiram – e possam – dar suacontribuição ao Direito Agrário.

REVISTA DE DIREITOAGRÁRIO

ANO 16 – NÚMERO 142o SEMESTRE DE 2000

Publicação Semestral do Mi-nistério do DesenvolvimentoAgrário e do Instituto Nacionalde Colonização e Reforma Agrá-ria – INCRA.

Editada pela Coordenadoria deComunicação Social

Diretor-ResponsávelWellington dos Mendes Lopes

EditoresErnesto L. Marinho MagalhãesAntônio Albino P. Marinho

Redação e AdministraçãoSBN Ed. Palácio do Desen-volvimento – 20o andarCEP: 70.057-900 Brasília-DFTels: 411-7160/411-7139Fax: 326-3583

Artigos e contribuições paraa revista podem ser enviadospara o endereço acima ou viaInternet. Os textos devemter no máximo 15 laudas, emespaço 1,5. Os artigos devemconter notas de rodapé ebibliografia.

Esta edição pode ser acessadapela Internet, no endereço:www.incra.gov.br

Os artigos assinados são deinteira responsabilidade dosseus autores.

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CONCEPÇÕES FILOSÓFICASSOBRE A PROPRIEDADE

Francisco Eyder Maranhão Pinto Filho*

* Procurador Federal. Mestrando em Direito Público. (Extraído da monografia: Concepções Filosóficas dos Princípios Funda-mentais da Função Social da Propriedade).

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Concepções Filosóficas

Na Grécia antiga – tem-se notícia – havia alguma for-ma de propriedade privada.Época em que a prática da di-visão e atribuições daquelesque tinham a posse da terraentre vários grupos era con-substanciada em uma pro-priedade imóvel familiar.Noberto Bobbio1 enfatizaque os gregos não chega-ram a possuir um termotécnico para definição depropriedade, mas, certa-mente, puseram em práticao princípio de uma proprie-dade individual plena, indis-ponível e inviolável. Platão,em A República, segundoGaetano Mosca e GastonBouthol2, aceita a proprie-dade privada, sob a condi-ção de que ela não resulteem desigualdades sociaismuito sensíveis, nem dasfortunas entre os cidadãos.É com vista a este fim quePlatão prescreve a inalie-nabilidade do trecho deterra distribuída a cadaum, que deve ser transmi-tido a um só dos filhosherdeiros. Por seu turno,Aristóteles, segundo os mes-mos autores, julgava a pro-priedade privada como me-lhor meio de se conseguirque o homem trabalhe eproduza, dado que o traba-

lho acarreta lucro aos indi-víduos e aproveita igual-mente à toda a coletividade,uma vez que, estando oscidadãos abundantementeprovidos das coisas necessá-rias, à vida, a cidade se en-contrará rica da mesma ma-neira.

Desde os mais remo-tos tempos da história dohomem, a propriedade este-ve presente sob alguma for-ma de manifestação. A pro-priedade imobiliária nãoera considerada individual-mente, ou por serem os po-vos nômades, ou porque ovínculo se estabelecia emrelação ao grupo social – osdenominados clãs ou tribose, às vezes, família – mas seapresentava a propriedadeprivada individual sobre osutensílios domésticos e so-bre as armas.

Apesar dos esparsosregistros a respeito, sabe-seque o Direito na Grécia an-tiga admitia alguma formade propriedade privada. NaGrécia arcaica, atesta-se,desde a época mais antiga,a prática da divisão e atri-buição das terras entre osvários grupos familiares,consubstanciada em umapropriedade imóvel fami-liar. De forma lenta, a partirdo fim do século VII a.C., einício do século VI a.C., vai-

se consolidando a idéia dapropriedade individualmen-te considerada.

No Direito Romano, so-mente no período pós-clás-sico (século IV a VI d.C.) oconceito de propriedade co-meçou a aproximar-se desua fisionomia atual. Não seencontra definição de pro-priedade em nenhum textoromano. A definição referi-da – proprietas est jusutendi et abutendi é men-cionada pelo autores a par-tir da Idade Média – séculoXIV.

Na sociedade romanaarcaica (século II a.C.), pre-sume-se a propriedade imo-biliária como coletiva e nãodividida – pertencia à gens.O pater familias detinha to-do o poder de decisão sobreo patrimônio da gens, queabarcava a terra, os escravose os animais. O poder do paterfamilias, era reflexo da mis-tura de elementos públicose privados, oriundos da pro-priedade gentilícia, que lheconcedia grande poder so-bre o núcleo familiar. Deoutro lado, a propriedade es-tava estruturalmente ligadaà posse, sem a qual todo odireito à coisa desaparecia.

Por muito tempo, o pa-trimônio familiar ficou sen-do propriedade exclusiva dopater familias, com carac-

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1 In Dicionário de Política – verbete propriedade. Ed. UnB. 1994. p. 1.030.2 In História das Doutrinas Políticas desde a antiguidade. Rio de Janeiro. Ed. Guanabara. 1987. p. 50/51.

terísticas marcantes e típi-cas do dominium ex jurequiritium: é perpétua, ex-clusiva, absoluta, isenta deimpostos, extensiva a tudoque se encontra acima eabaixo do solo, e sujeita apequeno número de limita-ções.

Oportuno destacar, aindamais por se tratar de umtrabalho com ênfase em Di-reito Agrário, a existênciados denominados ager noDireito Romano. Ager, no si-gnificado da República Ro-mana, é o terreno cultivadoou cultivável, podendo indi-car tanto uma simples áreadelimitada, quanto todauma região.

Havia a distinção en-tre ager desertuns, agerprivatus e ager publicas.Ager desertus, eram os ter-renos públicos ou privados,que o concessionário ou oproprietário havia abando-nado ou simplesmente nãoos cultivava. Ager privatus,em contraposição aos públi-cos, eram, na república ro-mana, os terrenos objeto depropriedade privada. Tam-bém se incluía, nessa cate-goria, determinado imóvelque o cidadão, por haverum direito perpétuo de usoe fruição, pagava ao Estadoum vectigal (taxa periódi-ca). Há dúvidas entre os au-tores se essa categoria setratava mesmo de proprie-dade, ou podia ser conside-rada outra forma de direito

real (de fruição). Observe-se a semelhança com o nos-so arcaico instituto da enfi-teuse, inclusive com o forolaudêmico do diploma civilatual.

A categoria que des-perta maior interesse é oager publicus. Eram assimconsiderados os terrenoscultiváveis pertencentes aoEstado Romano. De diversosmodos o Estado se tornavaproprietário de terras; con-tudo, em geral, a fonte prin-cipal era a ocupação bélica,indo para o patrimônio es-tatal as terras dos inimigosvencidos. Os particularesnão podiam se tornar pro-prietários dessas terras, anão ser por meio de dispo-sição legal. Elas também nãopodiam ser objeto de usuca-pião, tal qual reza a nossa Cons-tituição Federal de 1988,ao prelecionar que as terraspúblicas não podem serusucapidas.

Essas terras foram sen-do ocupadas pelos particu-lares, quer por meio de con-cessão do Estado, quer porsimples posse que usu-fruí-am. Transferiam aos herdei-ros e mesmo a terceiros, trans-formando-se em verdadeirodireito real de fruição. Como tempo, grandes extensõesde terras ficaram concen-tradas nas mãos de poucos(nobres, patrícios e uma eli-te dos plebeus). Contra essaconcentração de terras, eportanto das riquezas, a ple-

be insurgiu-se. Em 367 a.C.,foi editada uma importantelei agrária pelos tribunos daplebe, chamada LicinlueSextiae. Previa um limitemáximo de área que umapessoa podia deter em posseno ager publicas.

Muito tempo depois,continuando a concentra-ção de área, dois irmãos,que eram tribunos da plebe,insurgiram-se contra essefato – primeiro Tibério Gra-co (133 a.C.) e, depois, CaioGraco (123 a.C.) –, estabele-ceram novamente limitesmáximos de área, tributose a divisão de áreas exce-dentes a favor dos não pos-suidores.

A partir do último sé-culo da República, desenvol-ve-se a grande propriedadefundiária. Sobre imensoslatifúndios, condenados porPlínio, o Velho, trabalhammassas cada vez maiores deescravos.

Somente com Justiniano,na época romano-helenísti-ca, as limitações impostaspelo Estado tornam-se nu-merosas, instituindo-se o prin-cípio da expropriação porutilidade pública. A proprie-dade plena do ager limitarisse contrapõe à propriedadeprecária e revogável do agerarcifinius, concedido peloEstado. Nos períodos ante-riores, somente se verifica-riam limitações de ordemindividual, principalmenteem relação aos direitos de

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vizinhança.J. C. Moreira Alves cita,

quanto ao período pós-clás-sico, interessante limitaçãoà propriedade privada: “oproprietário que não culti-vou seu terreno perde apropriedade sobre ele emfavor de quem o cultivoupor mais de dois anos”.

No Direito Romano daépoca de Justiniano, unifi-caram-se os vários conceitosde propriedade, concentran-do,sob todos os aspectos, no iasatendi et abutendi re sua,segundo uma célebre defini-ção inspirada numa das leisdas Pandectas.

Na última fase do Im-pério, com a crise da peque-na propriedade rural e o au-mento do número de lati-fúndios, aliados ao declínioda autoridade estatal, de-sencadeia-se um processode estruturação econômicae social com característicaspré-feudais, pela formaçãode alguns tipos precários depropriedade.

A propriedade naIdade Média

Durante a Idade Mé-dia predominou, no conti-nente europeu, o feudalis-mo como sistema social, po-lítico e econômico. Teve re-percussão direta na forma

de apropriação e manuten-ção da propriedade imobi-liária da terra. Pode-se dizermesmo que ocorreu umadesintegração da proprie-dade como era entendidano Direito Romano.

A desintegração da pro-priedade causou fragmen-tação do domínio (direto eútil). O titular do domíniodireto, proprietário do imó-vel (do solo, da terra) cedia,a um vassalo, determinadaárea de sua propriedade,para que a pudesse explorarda forma que lhe conviesse.Reservando o domínio dire-to, preservava uma obriga-ção com o vassalo, que estedeveria retribuir com ar-mas, dias-trabalho, alimen-tos, entre outras coisas. Eraa prestação servil de vassaloa senhor.

O primeiro Senhor, mui-tas vezes, o Rei, constituíauma relação de vassalagem,em troca dos benefíciosmencionados, especialmenearmas e homens para suaproteção. Esse vassalo, porsua vez, constituía outrasrelações com terceiros, ele,agora, na condição de sehorfeudal, que mantinha pode-res políticos, podendo, in-clusive, aplicar a lei e cobrarimpostos. Pouco a pouco,estendeu-se uma rede deinter-relacionamentos polí-

tico, jurídico, social e econô-mico, refletindo uma assis-tência recíproca, de auxíliose alianças, desde o rei e oprimeiro nobre, até o maishumilde servo.

O escravo é assim suce-dido pelo servo mais sim-ples, aquele que desenvolvesuas atividades em pequenoespaço de terra. Emborapossuísse alguma liberdadepessoal, ela ainda era res-trita, devendo trabalhar de-terminados dias ao senhorde suas terras, pagando im-postos altos e fornecendoalimentos.

Caio Mário da Silva Pe-reira3 descreve a época como binômio propriedade-po-lítica. E complementa, di-zendo que a propriedadeimóvel adquire, no feudalis-mo, um significado diferen-te. É símbolo de poder. Den-tro da terra, o nobre é sobe-rano, cobra tributos, distri-bui justiça, faz guerra, cele-bra a paz. Não existindo se-nhor sem terra, nem terrasem senhor, a propriedadetransmuda-se em valor po-lítico:

“Uma escala de valo-res jurídicos e de valores po-líticos estende-se do sobera-no ao súdito. O cultivadorda terra não é o seu dono.Trabalha-a sem ter-lhe o do-mínio. Paga uma contribui-

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3 In Evolução do Direito de Propriedade. Revista do Curso de Direito da Universidade Federal de Uberlândia, v. 11, nº ½, p.222-223, 1982.

ção pelo uso e pelo seu cré-dito. Quando morre o ocu-pante, a terra é devolvidaao senhor e cessa a vassa-lagem. A morte não trans-mite a terra ao herdeiro. Osoberano a recebe de voltae, para que os herdeiros dodefunto a readquiram têmde pagar um tributo”.

Orlando Gomes, por suavez, escrevendo sobre o con-ceito de propriedade, con-trapõe o individualismo cor-respondente à estrutura eco-nômica do capitalismo, oqual “projeta-se com maiornitidez quando posto emcontraste com a sua con-cepção medieval, que lhe pre-cede e por ele foi substituí-da”. Destaca, com precisão,que na estrutura econômi-ca do feudalismo a terra é obem principal, que tem priori-dade porque a subsistênciasocial depende de seu culti-vo. “Sua exploração tomou,juridicamente, a forma devínculo entre os que a pos-suíam, mas não a cultiva-vam, e os que a trabalha-vam, mas dela não eramdonos”. Estes, com o direitode possuí-la, tinham a obri-gação de satisfazer perpe-tuamente determinadasprestações. Conservava-se apropriedade no domínio emi-nente da famílias nobres,que a senhoreavam, sem atrabalhar.

Esse modelo de trans-missão de direitos possui aarquitetura jurídica do ins-

tituto atual da enfiteuse, dis-posta no Código Civil (arts.678 a 694). Importante a-brir espaço, nesse ponto dotexto, para brevemente des-tacar o instituto da enfiteu-se, particularmente com ostraços do Direito Civil bra-sileiro.

A enfiteuse está disci-plinada no Brasil como umdos direitos reais sobre coi-sas alheias. Sofre muitas crí-ticas por ser consideradoum instituto retrógrado eantieconômico, com forteinfluência do direito medie-val. No Brasil, foi disciplina-da nos moldes retirados di-retamente do Direito Ro-mano. Diante do princípioda exclusividade do direitode propriedade, disposto noart. 527 do Código Civil, po-de-se criticar a concepçãoda dupla titularidade sobrea mesma coisa. Por isso, po-de ser considerada um insti-tuto em desacordo com ostempos atuais, da socieda-de capitalista e economia demercado, na qual a proprie-dade reflete um valor eco-nômico intrínseco.

São patentes as marcasmedievais da enfiteuse e,portanto, deve ser entendi-da na concepção de um tem-po diverso, sob a óptica dosséculos anteriores. Assim jánão se presta, nos dias atuais,a regular relações jurídicasderivadas de direito real so-bre coisa alheia. Mantém privi-légios, por tempo indetermi-

nado, aos senhorios, com umganho ocioso. Advém de umaépoca em que não se tinhaidéia de lucro, da proprie-dade como reserva de capi-tal, e sim como expressão depoder político. A Constitui-ção Federal de 1988 - Atodas Disposições Transitó-rias, no art. 49, prevê a ex-tinção desse instituto, re-metendo a implementaçãoà lei ordinária. Essa lei, sefuturamente dispuser sobrea extinção da enfiteuse, de-verá regular a consolidaçãodo domínio, nos aforamen-tos existentes.

Um primeiro passo se-ria a proibição de constitui-ção de novas enfiteuses, e aconsolidação do domínio nasmãos do foreiro, num termoa ser estipulado. Há previ-são nesse sentido no Proje-to de Código Civil, aprovadono Senado Federal em1997, art. 2.066. Com a ex-tinção da enfiteuse, esseProjeto prevê a instituiçãodo direito de superfície, noqual não ocorre a divisãodo domínio, mas a consti-tuição de uma propriedadesuperficiária. Também comorigens no Direito Romano,mas com novas feições, vempossibilitar o incremento dapropriedade em seu aten-dimento à função social quelhe é inerente. Diversas le-gislações estrangeiras aprevêem possibilitando, nospaíses que as adotam, maio-res oportunidades de de-

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senvolvimento do setor ha-bitacional e de infra-estru-tura pública.

Na Idade Média, a enfi-teuse passou a ser um privi-légio dos senhores. E seusvassalos criavam subenfi-teuses, a divisão do domíniocom outros servos ou vas-salos. Criava-se, então, umarelação de segundo grau. Ovassalo passava a ser se-nhor, que concedia a enfi-teuse e reservava o domí-nio direto, em relação a ou-tro que ficava com o domí-nio útil em segundo grau,agora seu vassalo. Criava-se,dessa forma, uma compli-cada trama de interdepen-dências jurídicas

A relação de servilismotornou-se abusiva, e por is-so foi o tema principal na Re-volução Francesa. Realizadaa libertação das proprieda-des ocupadas pelos servos dosônus, a unidade do direitode propriedade foi restaura-da, tendo sido abolida a en-fiteuse no Direito francês.Foi a assim chamada reuni-ficação da propriedade, oumelhor dos poderes ineren-tes à propriedade imobiliá-ria, nas mãos daquele quepossuía a posse, e assim tra-balhava e produzia.

Importante destacar asidéias que predomina-ramno período feudal, especial-mente quanto à concepçãodo conceito jurídico da pro-priedade imobiliária priva-da agrária. Por alguns tra-

ços atuais, entendemos queainda restam fragmentosdessa concepção na formade pensar de algumas pes-soas no Brasil moderno. Pa-ra estas, a propriedade imo-biliária significa expressãode poder e, dessa forma,não há a implementação deuma atividade produtivaplena, com visão de resul-tado em lucros, como se es-pera normalmente em umregime capitalista. Existesim, às vezes, uma explo-ração ilegal dos trabalhado-res assalariados, demons-trando uma infeliz face doBrasil: trabalho semi-escra-vo e de crianças em condi-ções irregulares.

A Revolução Francesa e aDeclaração de Direitosdo Homem – reflexos naconcepção da propriedade

O crescimento da ati-vidade comercial, criandouma categoria social nova– a burguesia; o nascimen-to dos primeiros bancos; aatividade decorrente domercantilismo, que se de-senvolveu a partir da desco-berta da América pelos por-tugueses e espanhóis prin-cipalmente, e com isto, in-serindo fartamente no mer-cado europeu o ouro, a pra-ta e pedras preciosas; e o de-senvolvimento das socie-dade por ações (Companhiadas Índias, na Holanda) –tudo isto criou um ambien-

te favorável para a eclosãoda Revolução Francesa, mar-co da história mundial. Aburguesia, que detinha o ca-pital acumulado nessas ati-vidades, começou a prepon-derar frente a uma nobrezadesprestigiada e descapitali-zada.

Com a Revolução Fran-cesa, eliminou-se essa su-perposição dominial que ha-via no feudalismo, unifican-do-se o conceito de proprie-dade. No mesmo patamar daliberdade e da igualdade, apropriedade privada passoua ser considerada como pi-lar estrutural dessa socieda-de. Na tentativa de igualaros homens, cada um passoua valer menos pelos títulosde nobreza e mais por seupatrimônio – era a ascensãoda burguesia como classesocial.

A Declaração de Direi-tos do Homem e do Cidadão,de 1789, em seu art. 17, con-sidera o direito à proprieda-de como inerente à nature-za humana.

E, com o advento do Có-digo Civil Francês em 1804,Código de Napoleão, expres-são das idéias liberais da Re-volução Francesa, a proprie-dade privada como direitoindividual foi colocada comonúcleo do ordenamento ju-rídico. Este é um grandemarco no Direito mundial,especialmente quanto àregulamentação ampla-mente liberal que se deu à

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propriedade. Resultado ju-rídico das idéias econômicasdo início do século XIX, eainda fruto da reestrutu-ração política da RevoluçãoFrancesa, representa im-portante ponto na históriado conceito de propriedadeprivada e individual. Com oconceito trazido do DireitoRomano, cada coisa temapenas um dono de direitoe de fato.

Orlando Gomes4 escre-ve que, sob os moldes que anova estrutura econômicareclamava, a propriedadeencontrou sua fórmula le-gal mais expressiva no Códi-go de Napoleão, justo na leido povo que mais dramati-camente sofrera com o par-tejamento da nova ordemsocial.

“A nova concepção as-sinala-se pela preocupaçãode emancipar a proprieda-de de fato dos ônus e encar-gos que agravavam, decor-rendo dessa atitude per-feitamente lógica e conse-qüente, o desfavor com queforam tratados os direitosreais na coisa alheia”.

O art. 544, ainda emvigor, dispõe sobre o direitode propriedade como o di-reito de fruir e dispor dascoisas do modo mais absolu-to. Esse conceito sofreu, eainda sofre, críticas pelo fa-

to de graduar a noção deabsoluto – tendo-se o abso-luto, nada mais poderia su-perá-lo. Considerou-se as-sim a propriedade um direi-to natural, inalienável e im-prescritível, que ombreavacom as liberdades antepos-tas ao poder público, em-prestando-se-lhe valoriza-ção exagerada, condizente,embora, com as garantiasde que necessitava comoinstrumento da expansãoirresistível das forças pro-dutivas libertadas definiti-vamente pela Revolução In-dustrial.

Por seu turno, o art.545 dispõe, de forma rigo-rosa, que ninguém será cons-trangido a ceder sua propri-edade senão mediante pré-via e justa indenização. Ou-tros inúmeros dispositivosdo Código tratam dos bensindividuais e sua forma deaquisição, inclusive regu-lando normas relativas aomatrimônio. Em verdade, oCódigo Civil francês de1804 instituiu um novo re-gime jurídico da proprie-dade, cujas característicasforam definidas em traçosinconfundíveis.

As normas do CódigoCivil francês, serviram deinspiração para inúmerasoutras legislações civilizadasdo século XIX, na Europa

Ocidental, e também no res-tante do mundo, inclusivena América. Todas essas le-gislações foram de expres-são ultraliberal, colocandoa família, a propriedade pri-vada individual e a autono-mia da vontade como os pi-lares de sustentação do ar-cabouço jurídico privado e,assim, como expressão posi-tivada do direito natural.

Outros códigos euro-peus do século XIX, como oCódigo Civil da Bélgica de1807; o Código Civil Aus-tríaco de 1811; o Código Ci-vil Italiano de 1865; e oclássico Código Civil Alemãode 1896 e também de paí-ses do continente america-no, como o Código Civil Ar-gentino de 1869, trouxe-ram disposições bem próxi-mas àquelas do Código CivilFrancês. Pode-se incluir nes-se rol o Código Civil brasilei-ro, que, não obstante edita-do em 1916, foi formuladono final do século XIX.

Para evidenciar essecaráter polêmico sobre o di-reito individual e o direi-to coletivo, nada melhorque tomar por partida duasafirmações provocativaspresentes na célebre obra“Discours sur l’origine del’inégalité parmil lês ho-mens”, sugerida por ManoelGonçalves Ferreira Filho5.

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4 In Evolução Contemporânea do Direito de Propriedade. Rio de Janeiro. Ed. Forense. v. 149, p. 9-16, set./out. 1953.5 In Revista de Direito Agrário. Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. A propriedade e sua Função Social.Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Brasília. n. 7. 1982, p. 31-36.

Diz Russeau: “O primeiro que,tendo cercado um terrenocuidou de dizer ‘Isso é meu’,e encontrou gente suficien-temente ingênua para nissoacreditar, foi o verdadeiro fun-dador da sociedade civil”.

Aqui está o primeiro as-pecto: a propriedade coloca-da como razão de ser da so-ciedade. Todavia, o mesmoRusseau continua: “Que cri-mes, guerras, assassínios,misérias e horrores não te-ria poupado ao gênero hu-mano aquele que, arran-cando a cerca ou tapandoo fosso, houvesse gritado aseu semelhante: ‘não dêemouvidos a este impostor; vo-cês estarão perdidos, se es-queceram de que os frutossão de todos e que a terranão é de ninguém’.”

Eis aí, o outro aspecto:a propriedade é vista comoorigem dos males e desigual-dades sociais.

No Contrato Social, é ga-rantido de um lado a igual-dade, pois, todos os associa-dos têm direitos iguais e, deoutro, a liberdade que, se-gundo Russeau, depende daigualdade.

A entrega total do in-divíduo à comunidade sobe-rana, lembra o ponto de vis-ta de Hobbes. Mas, enquan-to o sujeito de Hobbes estácompletamente submetidoao seu soberano, Russeau

contesta esse tipo de paz so-cial sem liberdade: “a tran-qüilidade também se encon-tra nas masmorras, mas éinsuficiente para que sejaagradável o lugar em quese vive? Renunciar à liber-dade contínua é renunciara ser homem.”

Russeau propõe o alarga-mento da democracia coma integração, ao lado da no-breza das duas outras or-dens: burgueses e campone-ses. Há, sem dúvida, umcompromisso momentâneocom autoridade constituída(aristocracia), mas não háconcessão a respeito dosprincípios de direito.

Essa colocação de Rus-seau – quem criou a propri-edade foi o verdadeiro fun-dador da sociedade civil –não é uma posição isolada.Na verdade, nos dizeres deFerreira Filho6, nem per-tence a Russeau. A formu-lação clássica dessa tese se-ria muito anterior a ele, umavez que, quase um séculoantes de Russeau foi feita porum inglês, o célebre JohnLocke, autor, entre outrasobras, do Segundo Tratadodo Governo Civil.

Nessa obra, Locke fazuma análise da geração dapropriedade que foi e aindaé, numa certa medida, a te-se liberal por excelência, noque concerne ao domínio.

Para Locke, o ponto de parti-da para este propósito é a ob-servação de que tudo aqui-lo que a natureza dá é detodos, mas o que se alcan-ça pelo trabalho e pelo es-forço, não pertence a todos;pertence a quem teve essetrabalho, a quem se dedi-cou a esse esforço. Na ver-dade, Locke procura o fun-damento do direito de pro-priedade na própria liber-dade humana. O homemé livre, inclusive para apli-car o seu trabalho e o seuesforço ou de nada fazer.Se aplica o seu trabalhoe o seu esforço na produ-ção de alguma coisa, éjusto que detenha parasi essa coisa. Assim, a apli-cação da liberdade levaà propriedade. Esta é pos-ta como uma decorrência,uma expressão, o reflexo daprópria liberdade humana.

Com efeito, as demo-cracias representativas a-dotam como modelo para aestruturação do poder exa-tamente a fórmula de sepa-ração dos poderes. Sem dú-vida a forma clássica da se-paração de poderes é deMontesquieu. Mas, ela já es-tá esboçada nessas coloca-ções de Locke pois as leis,os juízes e a força coercitivasão as atividades funda-mentais do estado.

Assim, nesse contexto,

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6 In ob.cit.

tanto Locke quanto Russeauafirmaram que a proprieda-de é o mais sagrado dos di-reitos, eis que ela é vista co-mo razão de ser da socieda-de e, com efeito, origem dasdesigualdades e dos malessociais.

O célebre socialista fran-cês Pierre-Joseph Proudhon,autor de várias obras sobrea propriedade, como já vis-to, literalmente a condenapor ser fonte de desigual-dade e, conseqüentementedos males sociais. Vale frisara sua frase “la proprietéc’est le vol” (a propriedadeé um roubo). Na colocaçãode Proudhon há, pois, umaantecipação da tese de plus-valia encontrada na doutri-na de Marx. Assim, se Prou-dhon afirma que a proprie-dade é um roubo, não é porafirmar que o proprietáriotoma as coisas dos demais,mas porque o proprietáriodos meios de produção ficapor inteiro com o produtode uma obra que é social.Em conseqüência, ele seapropria de algo que nãolhe pertence, mas a todos.Aí está, sem dúvida, umaversão simplista mas ante-cipada da doutrina de Marxconcernente ao problemada propriedade privada.

São Tomás de Aquinoconceitua a propriedade pri-vada em três planos distin-tos na ordem de valores. Emprimeiro lugar, o homem: emrazão de sua natureza espe-

cífica (animal racional), temdireito ao apossamento dosbens materiais. Num segun-do contempla o problemada apropriação de bens, aqual resulta, em última ins-tância, no direito de pro-priedade propriamente di-to. Por fim, num terceiroplano, permite o condicio-namento da propriedadeao momento histórico decada povo, desde que nãose chegue ao extremo denegá-la. Leon Deguit, porseu turno, nega à proprie-dade a condição de direitosubjetivo para opor-lhe aidéia do ordenamento ju-rídico como sistema de fun-ção, tendo desenvolvido,inclusive, idéias objetivistase acurados raciocínios lógi-cos para demonstrar a na-tureza social da proprieda-de e função a ser por elapreenchida.

Indubitavelmente, a crí-tica mais importante e maisconhecida à propriedadeprivada é devida a Marx.Para ele, a propriedade pri-vada é a fonte da alienaçãoe, na verdade, todos os ma-les sociais, em resumo, deri-vam dessa situação de alie-nação que sente o produ-tor em relação ao bem pro-duzido. Dessa forma, a sal-vação da sociedade estariana supressão da proprie-dade privada, que ocorreriana fase superior, a fase docomunismo. Com a supres-são da sociedade privada,

seria eliminada a divisão dasociedade em classes e have-ria reconciliação do homemcom o homem, permitindouma sociedade sem estado,na qual simplesmente hou-vesse uma coordenação dasatividades sociais.

Ross Fitzgerald, in “Pen-sadores Políticos Compara-dos” (UnB, 1980, p. 213),noticia que Marx faz o con-traste entre socialismo x ca-pitalismo da seguinte ma-neira: “sobre a propriedadeprivada suas significações seinvertem: cada indivíduo es-pecula para criar uma novanecessidade noutra pessoa,de modo a conduzi-la a umnovo meio de satisfação e, emconseqüência à ruína econô-mica. Cada qual procura es-tabelecer sobre o outro umpoder alheio de modo queassim encontre satisfaçãopara suas próprias necessi-dades egoístas”.

A propriedade privadanão sabe como mudar a ne-cessidade bruta em necessi-dade humana.

Tanto Marx como Rus-seau acreditavam que a com-petição para a satisfação denecessidades engendradaspela sociedade é desnecessá-ria e devida tão somente àdesigualdade por ela mesmaestabelecida, criando pormeio do dinheiro e da pro-priedade desigualdadesartificiais, origem dos po-deres dos ricos sobre ospobres.

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Restrições e adesões àpropriedade ruralprivada

Na primeira metade doséculo XIX, a Europa viveuuma época de grande ex-pansão econômica, fruto dadenominada Revolução In-dustrial, tendo como sus-tentáculo jurídico os códi-gos mencionados, de con-cepção econômica liberal.

Esse liberalismo semlimites, tido até posterior-mente como um capitalis-mo dito “selvagem”, teve emcontraposição teorias filo-sóficas e jurídicas. O direitoà propriedade privada, co-mo direito individual da pes-soa, possuía caráter mera-mente formal, à medida quedele só poderiam usufruir“os que tivessem condiçõesmateriais para tanto. Comogrande parte do povo nãodispunha de meios, as liber-dades consagradas nadamais representavam queprivilégios da classe bur-guesa.7

Nessa época – meadosdo século XIX –, Marx eEngels, pelo Manifesto doPartido Comunista, de1848, sistematizam o ideá-rio comunista-socialista,sendo, por sua concepçãofilosófica, também um dos

importantes marcos históri-cos da evolução do conceitode propriedade privada. E anegação dela, principalmen-te no tocante à propriedadeagrária e a todos os outrosbens de produção.

Com base nesse ideá-rio, ocorreu a Revolução Rus-sa em 1917, implantando umasociedade comunista, naqual os bens de produção per-tenciam ao Estado. Na esferaagrária, constituíram-se osconhecidos sovchozes e kol-chozes, fazendas coletivas ad-ministradas, respectivamen-te, pelo Estado ou pelos pró-prios campesinos, em formade cooperativa. Ocorre as-sim o nascimento de um no-vo sistema econômico e so-cial, tendo, em princípio, asuperação da propriedadeprivada dos bens de produ-ção, inclusive a agrária.8

A Teoria Negativista dapropriedade, elaborada porProudhon, contra a proprie-dade como direito natural,foi um elo jurídico entre es-sa expressão filosófica e oDireito. Diz Proudhon quea propriedade é um rou-bo e, por isso, deveria serextinta do ordenamentojurídico como direito in-dividual. Dizia que os de-tentores dos meios de pro-dução se locupletam com

o resultado do trabalhocoletivo. Somente a posseseria justa e jurídica: “aposse individual é a condiçãoda vida social; cinco mil anosde propriedade o demons-tram: a propriedade é o sui-cídio da sociedade. A posseestá dentro do direito; a pro-priedade opõe-se ao direito.Suprimi a propriedade e con-servai a posse; e, só com essaalteração no princípio, mu-dareis tudo nas leis, o gover-no, a economia, as institui-ções: expulsareis o mal daterra” .9

Na Filosofia e no Direi-to, há outras teorias que jus-tificam a propriedade. Con-siderando que a proprieda-de era resultante do traba-lho do indivíduo, significavaque, quem mais tinha eraporque mais trabalhava. Es-sa idéia, no âmbito da filoso-fia, foi caracterizada comoa Teoria da Especificação,que tem em Locke, Mac Cul-loch, Guyot e Rousseau seusmentores. A propriedaderesulta do trabalho – o ho-mem faz sua a coisa pela ati-vidade laborativa, porquelhe incorpora seu esforço esua personalidade.

Como esta, a Teoria Le-galista também justificava apropriedade privada, tendosurgido ao redor da mesma

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7 In A propriedade imobiliária rural. Paulo Guilherme de Almeida.: limitações. São Paulo: LTR.1980, p. 12.8 In Dicionário de Política. Norberto Bobbio. Propriedade. Ed. UnB. 1994, p.1.034.9 In O que é a propriedade? P.J.Proudhon. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p.244.

época. Pela Teoria Legalista,que tem em Hobbes e Mon-tesquieu seus sustentácu-los, a propriedade advém deuma norma legal como con-cessão do Estado, que faz adivisão dos bens na socieda-de; essa teoria subestima apersonalidade e nega a exis-tência de manifestação so-cial de propriedade ante-riormente à existência doEstado.

A Teoria da Ocupação,formulada por Grócio, jus-tifica a propriedade privada,argumentando que aqueleque primeiro ocupa umbem, é reconhecido comoproprietário – o homem, quan-do veio ao mundo, viu-secercado de vários bens, e oprimeiro que os apanhou setornou seu proprietário. Se-gundo Grócio, a ocupaçãode bens ainda não apro-priados por ninguém, é quealargaria o domínio do ho-mem sobre a natureza, con-vertendo os objetos da na-tureza em valores econômi-cos ou culturais, enrique-cendo o patrimônio da na-ção10.

Pela Teoria Personalis-ta, a propriedade é uma ma-nifestação da personalidade– a propriedade privada re-vela-se, assim, como a garan-tia econômica da liberdade

tal como a alma é sua ga-rantia espiritual.

Maria Helena Diniz11

formula a Teoria da Natu-reza Humana:

“A propriedade é ine-rente à natureza do ho-mem, sendo condição desua existência e pressupos-to de sua liberdade. É o ins-tinto da conservação queleva o homem a se apro-priar de bens seja para sa-ciar sua fome, seja para sa-tisfazer suas variadas ne-cessidades de ordem físicae moral (...). O homem, co-mo ser racional e eminen-temente social, transformaseus atos de apropriaçãoem direitos que, como au-tênticos interesses, são as-segurados pela sociedade,mediante normas jurídi-cas, que garantem e pro-movem a defesa individual,pois é imprescindível que sedefenda a propriedade in-dividual para que a socie-dade possa sobreviver. Sen-do o homem elemento cons-titutivo da sociedade, a de-fesa de sua propriedadeconstitui defesa da própriasociedade.”

Proudhon12, por seu tur-no, elabora várias proposi-ções para provar que a pro-priedade privada é um rou-bo, um atentado contra o

princípio da igualdade. Re-bate os argumentos utiliza-dos pelas diversas teoriasque justificam a proprieda-de (especificação, ocupaçãoe legalista).

Para combater a Teo-ria da Especificação, pelaqual o trabalho justificariaa propriedade, assim se ex-pressa:

“O capitalista, diz-se,pagou as diárias dos tra-balhadores; para ser exato,é preciso dizer que o capi-talista pagou uma diáriatantas vezes quantos traba-lhadores empregou por dia,o que não é a mesma coisa.Pois a força imensa, que re-sulta da união e harmoniados trabalhadores, da con-vergência e simultaneidadede seus esforços, essa elenão pagou. Duzentos gra-nadeiros levantaram emalgumas horas o obeliscode Luqsor sobre a base; umsó homem, em duzentosdias, faria o mesmo? Entre-tanto, na conta do capita-lista, a soma dos saláriosera idêntica. Pois bem, umdeserto a cultivar, uma ca-sa a construir, uma manu-fatura a explorar, é comoerguer o obelisco, é comodeslocar uma montanha. Amenor fortuna, o mais mo-desto estabelecimento, a

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10 In Curso de Direito Civil brasileiro. São Paulo. Saraiva. 1993, v. 4, p. 87.11 In Curso de Direito Civil. São Paulo. Saraiva. 14ª ed. 1999.12 In ob.cit.

instalação da mais acanha-da indústria exige um con-curso de esforços e talentostão diversos que um só ho-mem nunca conseguiria. Éespantoso que os economis-tas não tenham considera-do isso. Façamos então obalanço do que o capita-lista rece-beu e pagou. (...)

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O trabalhador precisa deum salário que lhe permitaviver enquanto trabalha,pois só produz consumindo.Quem emprega um homemdeve-lhe alimentação e ma-nutenção, ou salário equi-valente. É o primeiro passoem toda produção.”13

É certo que hoje, no fi-


13 In Proudhon, P.J. Op. cit. p. 103.

nal do século XX, após vá-rios acontecimentos históri-cos, como a queda do Murode Berlim e a extinção daUnião Soviética, entre ou-tros, desacreditaram o regi-me planificado comunista.

Essa filosofia não temmais a força que obtivera.

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O MEIO AMBIENTE NAVISÃO DO STJ

Gilson Dipp*

*Ministro do Superior Tribunal de Justiça.

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O direito ao meio am-biente, como essencial à vi-da, no sentido amplo, constitui-se em preocupação de to-dos, independentemente deideologia política. Conscien-tiza-se a humanidade deque a sua própria sobrevi-vência depende do cuidadocom o ambiente que a cir-cunda.

Os movimentos am-bientalistas, o surgimentocrescente de associaçõesvoltadas para o tema, alia-dos a plataformas políticase propostas governamen-tais indicam a necessidadede proteção da natureza eda preservação do equilí-brio ecológico, fundamen-tais para a manutenção daqualidade de vida.

Por feliz coincidência,do ponto de vista norma-tivo, ou melhor, constitu-cional, o Superior Tribunalde Justiça e o meio ambienteguardam como marco divi-sor a proclamação da CartaPolítica de 1988.

Somente como ilustra-ção, a idealização do Supe-rior Tribunal de Justiça re-monta aos idos de 1946, opor-tunidade em que juristas derenome ofertaram estudospara minimizar a crise ins-titucional do Supremo Tri-bunal Federal. Queriam, àépoca, desafogar o tribunalconstitucional de demandasautenticamente não-consti-tucionais.

Já o meio ambiente, co-

mo sinal de evolução daprópria sociedade, foi, como passar dos tempos, tor-nando-se alvo de estudos,reflexões e posicionamen-tos na esfera jurídica.

Não obstante a exis-tência de legislação pretéri-ta relativa ao tema, a impor-tância constitucional sóadveio com a proclamaçãoda nova Carta, aos 5 deoutubro de 1988. Daí, acontemporaneidade da ex-plicitação do meio ambienteno texto constitucional.

O tardio enfoque, da-do pela nossa Carta Mãe, foialvo de comentários doProfessor Édis Milaré, queassinalou tratar-se de:

“Um marco históricode inegável valor, dado queas Constituições que pre-cederam a de 1988 jamaisse preocuparam da pro-teção do meio ambiente deforma específica e global.Nelas sequer uma vez foiempregada a expressão‘meio ambiente’, a revelartotal despreocupação como próprio espaço em quevivemos” (trecho da obraLegislação Ambiental noBrasil. São Paulo).

A inspiração guardacorrelação direta com a tu-tela dos interesses difusos,que foi largamente defen-dida na Declaração sobre oAmbiente Humano, realiza-da na Conferência das Na-ções Unidas em Estocolmo,em junho de 1972, quando

restou consignada a preo-cupação com as geraçõesatuais e futuras na melho-ria, ou pelo menos, na man-tença da qualidade do ar,da água, do solo, da flora eda fauna, destacando-se,ainda, a necessidade depreservação dos recursosrenováveis vitais.

Com a edição do textoconstitucional de 1988,através de seus artigosconsagradores da proteçãoambiental, e pela próprialegitimação conferida tantoao cidadão, pela ação po-pular, como ao MinistérioPúblico, pela ação civil pú-blica, o constituinte preten-deu salvaguardar um meioambiente saudável, equili-brado e íntegro, a bem dacoletividade nacional e,conseqüentemente, pelaprópria natureza do direitotutelado, em âmbito supra-nacional.

Assim, significativo foio avanço trazido pela Cons-tituição Federal à proteçãodo meio ambiente, discipli-nando o tema de formapontual e atualizada.

A tutela jurisdicionalda matéria em questão atri-bui, aos membros do Minis-tério Público, participaçãoessencial nesse processo,ora como parte, ora comocustos legis. Tanto que a Leida Ação Civil Pública impôsao Parquet assumir a titula-ridade ativa no caso da de-sistência infundada ou de

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abandono da ação por asso-ciação legitimada, admitin-do o litisconsórcio facultati-vo entre os Ministérios Pú-blicos da União, do DistritoFederal e dos Estados, nadefesa dos interesses e di-reitos de que cuida.

As ações civis públicas,conduzidas pelo MinistérioPúblico, objetivando a pre-servação do meio ambientee a reparação dos danos aele causados, constituem omaior avanço em matériade proteção da qualidadeambiental e da saúde da po-pulação, observado em nos-so país nos últimos anos.

A ação civil pública, co-mo sabemos, foi instituídapela Lei nº 7.347, de24.07.85, com o propósitode proteger os bens e inte-resses de valor artístico,estético, histórico, paisagís-tico e turístico, consagran-do o papel do Ministério Pú-blico na defesa dos interes-ses difusos e coletivos.

Para atender a essasnovas atribuições, o Estadode São Paulo, de modo pio-neiro, organizou uma estru-tura própria para cuidar domeio ambiente, criando, emtodas as comarcas, Cura-dorias do Meio Ambiente.

Seguindo o exemplopaulista, estruturas equiva-lentes começaram a ser or-ganizadas em vários outrosEstados da Federação, comresultados amplamentesatisfatórios.

Muito se tem discutidoe escrito sobre a inadequa-ção das normas gerais deprocesso civil quando setrata de processo de tutelado meio ambiente.

Verifica-se a profundatransformação por que de-vem passar institutos basila-res do processo civil, quan-do transpostos para o pro-cesso de tutela ambiental.Casos típicos são os da legi-timação para agir e o da coi-sa julgada (limites subjeti-vos da coisa julgada).

Tal transformação ocor-re no procedimento da açãocivil pública, ainda que nãoapresentando a sumarieda-de que deveria ostentar, demodo a permitir maior cele-ridade na prestação juris-dicional, atrelada que ficouao procedimento comum,ainda que atenuada pelapermissão de concessão deliminares para antecipaçãode tutela.

O procedimento nas a-ções ambientais é pouco co-nhecido e abordado quan-do é alçado às instânciassuperiores, mormente noSuperior Tribunal de Justi-ça, com realce maior ao Re-curso Especial, face as suaspeculiaridades.

No âmbito do SuperiorTribunal de Justiça, a maté-ria relativa à proteção domeio ambiente envolve, prin-cipalmente, três tipos derecursos: o Recurso Espe-cial, o Recurso em Mandado

de Segurança e o Conflitode Competência. Ao ladodeles, em menor extensão,as Medidas Cautelares e aAção Rescisória.

No Recurso Ordinárioem Mandado de Segurança,o direito líquido e certo emquestão ambiental pode serrevisto amplamente, guar-dada a via angusta do Man-dado de Segurança. Nessescasos, o Mandado de Segu-rança tem impetração noTribunal Estadual ou Regio-nal, em função do foro pri-vilegiado do impetrado, ge-ralmente Secretário de Es-tado.

Na via estreita do Re-curso Especial, a questãoambiental, via de regra, cal-cada em fatos e provas, en-contra óbice à sua apre-ciação, pois, muitas vezes,implica, necessária e obriga-toriamente, reapreciar asprovas nas quais louvaram-se as instâncias antece-dentes.

Seguidamente, essesrecursos esbarram no juízode admissibilidade, quandoressalta evidente o escoporecursal a rediscutir o con-texto probatório, impor-tando na aplicação das sú-mulas 07, do Superior Tri-bunal de Justiça, e 279, doSupremo Tribunal Federal,que vedam o simples reexa-me de provas nas vias re-cursais. É assente, no Supe-rior Tribunal de Justiça, ainviabilidade, em sede de

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recurso especial, da aprecia-ção de matéria envolvendoo reexame de provas, a teorda Súmula 07, que assimdispõe: “A pretensão de sim-ples reexame de provas nãoenseja recurso especial”.

Com isso, é preciso rea-firmar a missão constitu-cional do STJ. Não se tratade Tribunal de Apelação,nem de 3º Grau de juris-dição, não podendo servircomo instrumento obstacu-lizador da longa e exaustivaatividade jurisdicional, nasinstâncias originárias.

De qualquer sorte, nu-ma rápida análise de recen-tes julgados do Tribunal,sem qualquer fundamen-tação estatística, verifiqueique a maioria dos RecursosEspeciais têm curso viaprovimento a agravos deinstrumento, o que denota,ultrapassadas as comportaslegais, sensibilidade do Su-perior Tribunal de Justiçano trato das questões am-bientais.

Ademais, verifica-se ex-trema dificuldade na de-monstração da divergênciajurisprudencial, pelo cotejoanalítico que se faz neces-sário, sendo que, dificil-mente, em questões ambi-entais, configuram-se situa-ções fáticas idênticas ou se-melhantes. Afinal, a seme-lhança fática entre o acór-dão recorrido e o paradig-ma é essencial, nos termosdo art. 255, § 2º do Regi-

mento Interno. O dissenso,apresentado como paradig-ma, exige o necessário co-tejo analítico, viabilizadordo apelo especial. A identi-dade há de ser demons-trada, a fim de evidenciar anecessidade da uniformiza-ção jurisprudencial precei-tuada na Carta Política de1988.

Com efeito, o manejodo Recurso Especial reclamaviolação ao texto infracons-titucional federal, sendodefeso ao Superior Tribunalde Justiça reexaminar a apli-cação ou ofensa ao direitolocal, em face da normaconstitucional e do enun-ciado da Súmula 280 doSupremo Tribunal Federal.

Por outro lado, a irre-signação não pode se refe-rir à interpretação de ma-téria constitucional, inviá-vel em sede de recurso es-pecial, a teor da Carta Mag-na e da Lei nº 8.038/90.

Essa dificuldade preci-sa ser enfrentada com enge-nhosidade, dado que aConstituição Federal de1988 é extremamente ana-lítica.

Em matéria ambiental,essas dificuldades avultam,tendo em vista a competên-cia concorrente federal, es-tadual e municipal, paralegislar sobre o mesmo te-ma.

A matéria em discus-são, por outro lado, deve es-tar devidamente preques-

tionada nas instâncias or-dinárias, discutida à exaus-tão, nos termos das Súmu-las 282 e 356, ambas do Su-premo Tribunal Federal.

Em uma sucinta análisedas recentes decisões do STJsobre meio ambiente, cum-pre destacar alguns temasde real relevância.

Assim, em relação àcompetência concorrentepara legislar na proteção aomeio ambiente e no queconcerne à autorização pa-ra a construção de edifíciosem faixas litorâneas, nãoestá, a mesma, restrita à es-fera da Administração Mu-nicipal respectiva, porquan-to predominando o interes-se público vinculado à pre-servação e equilíbrio domeio ambiente e do estímu-lo ao turismo, a sua defesa,bem assim a avaliação doimpacto de qualquer obra.Compete, portanto, nãosomente ao Município, mas,concomitantemente, aoEstado e União, aos quais seimpõe legislar concorrente-mente (ROMS – 9629/PR –DJ de 01/01/99).

De igual modo, a com-petência para legislar a res-peito de construção em área depreservação, por força de e-xistência de paisagens natu-rais, é simultânea da União,dos Estados, do Distrito Fe-deral e dos Municípios, ateor do disposto nos artigos23, inciso III, e 24, incisosVI e VII, da Constituição Fe-

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deral (ROMS – 9279/PR –DJ de 28.02.2000).

Recentemente, diri-mindo conflito de compe-tência (CC – 27676/BA – DJde 17.04.2000), o STJ re-jeitou pedido do MinistérioPúblico Federal para o can-celamento de sua Súmulanº 183, que dispõe: “Com-pete ao Juiz Estadual, nascomarcas que não sejamsede de Vara da Justiça Fe-deral, processar e julgaração civil pública aindaque a União figure no pro-cesso.” O entendimento éno sentido de que o artigo2º da Lei nº 7.347/85, oqual, nas ações civis pú-blicas, fixa a competência doforo do local onde ocorre odano, não conflita com asdisposições da ConstituiçãoFederal de 1988 sobre acompetência da Justiça Fe-deral.

Assim, o Juízo Estadualdo local do dano ambientalapurado em Ação Civil Pú-blica é competente, mesmoque uma das partes seja pes-soa jurídica de direito pú-blico federal, por inexistirVara Federal na comarca.

Dirimindo controvér-sia consistente na definiçãosobre se o novo proprietá-rio pode ser consideradoparte legítima passiva pararesponder por ação ambi-ental com “obrigação defazer, em face de Lei Flo-restal que determina umareserva de 20% da proprie-

dade rural, para a regene-ração da floresta anterior-mente existente, deixandode utilizá-la no cultivo degrãos e pastagens e a aver-bação da área no registroimobiliário”, o Tribunal res-pondeu afirmativamente,pois o novo adquirente as-sume a propriedade do bemrural com a imposição daslimitações ditadas pela LeiFederal, cabendo analisar,no curso da lide, os limitesde sua responsabilidade(REsp – 222.349/PR – DJ02.05.2000). Dessa forma,o Superior Tribunal de Jus-tiça alterou entendimentoanterior sobre o tema.

Importante decisão doSTJ diz respeito à ampliaçãoconceitual da legitimidadepara propositura de açãocivil pública por associaçõesque não incluam entre suasfinalidades institucionais aproteção ao meio ambiente(art. 5º da Lei nº 7.347/85).No caso, tratava-se de umafundação de assistência apescadores. O acórdão pre-conizou que, embora nãoconstando expressamenteem suas finalidades institu-cionais a proteção ao meioambiente, a entidade estavalegitimada a propor açãocivil pública para evitar adegradação do meio em quevive a comunidade por elaassistida, aditando não seconceber assistência socialsem que se preservem osmeios capazes de possibili-

tar a sobrevivência e a dig-nidade do assistido (AR497/BA – DJ de 22.11.99).

No tocante ao tema dadesapropriação indireta, oTribunal tem decidido quea criação de estações eco-lógicas, impedindo a explo-ração econômica dos recur-sos naturais ali situados (Leinº 4.771, de 1965, art. 5º,parágrafo único, implica aindenização das proprieda-des particulares existentes,tenha ou não o ente públi-co se apossado fisicamentedas respectivas áreas. Trata-se de situação jurídica que,por si só, mutila a proprie-dade (REsp – 123.080/SP –DJ de 15.03.99).

De outro lado, quandoa restrição ao desmatamen-to resulta de ato normativofederal, a indenização dosprejuízos deve ser reclama-da da União Federal, e nãodo Estado onde o imóvel estálocalizado (REsp – 110.316/SP –DJ de 01.03.99).

No que concerne à legi-timidade passiva para res-ponder ação civil pública pordano ambiental e os limitesde sua abrangência, o Tri-bunal decidiu, muito recen-temente, que é parte legíti-ma para figurar no pólopassivo da ação civil públicaa pessoa, jurídica ou física,apontada como tendo pra-ticado o dano ambiental.Essa espécie de ação, porseu turno, deve discutir,unicamente, a relação jurí-

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dica referente à proteçãodo meio ambiente e suasconseqüências, pela viola-ção a ele praticada, sendoincabível, por esta afirma-ção, a denunciação da lide.De igual forma, eventual di-reito de regresso, se decor-rente do fenômeno de vio-lação ao meio ambiente,deve ser discutido em açãoprópria (REsp 232.187/SP– DJ de 08.05.2000).

O Superior Tribunal deJustiça, em significativo acór-dão, firmou jurisprudênciano tocante a honorários deadvogado, em sede de açãocivil pública, que postulavaindenização por danos eco-lógicos causados ao meioambiente e foi julgada im-procedente. Estabeleceuque a condenação em ho-norários advocatícios é dis-ciplinada, especificamente,pelo artigo 17 da Lei nº7.347/85, que prevalecesobre o artigo 20 do CPC.Assim, a condenação somen-te é cabível contra associa-ção quando esta for autora,sucumbente e consideradacomo litigante de má-fé.Decidiu, ainda, que, em sen-do o Ministério Público au-tor, e a ele não cabendoatribuir a litigância de má-fé, o mesmo não pode vir asucumbir em verba honorá-ria, razão pela qual seusatos trazem em si presun-ção de legitimidade, salvoprova inconteste em con-trário (REsp – 164.462/SP

– DJ de 15.06.98).No que alude à matéria

criminal, cumpre ressaltar,em relação ao meio ambien-te, a recente e pacificada ju-risprudência da Corte.

O Superior Tribunalde Justiça firmou o enten-dimento no sentido de quea Lei nº 9.605/98 não fezreferência expressa à com-petência da Justiça Federalpara o processo e julgamen-to dos crimes ali previstos.Dessa forma, nos termos doart. 109, inciso IV, da Cons-tituição Federal, a compe-tência da Justiça Federal érestrita aos crimes ambien-tais perpetrados em detri-mento de bens, serviços ouinteresses da União, ou desuas Entidades Autárquicasou Empresas Públicas. As-sim, firma-se a competênciada Justiça Estadual para oscrimes contra a flora, quan-do restar demonstrado quea infração ocorreu em ter-ras particulares oneradasapenas por se encontraremmargeando obra viária esta-dual, por exemplo; para aextração ilegal de madeira,sem comprovação de suaorigem; e para a infraçãocometida em parque eco-lógico, criado por lei muni-cipal, quando não se vislum-brar o tipo de lesão referen-ciado (CC – 28.115/RS – CC28.668/MG, CC – 28.360/SC, CC – 28.279/MG, entreoutros).

O Tribunal é assente,

também, na conclusão deque, se a conduta apuradafoi praticada ao tempo emque era descrita como con-travenção penal (Lei nº4.771/65), a lei posteriormais severa (Lei nº 9.605/98), que a erige a crime,não pode incidir, em vistados princípios da legalidadee da irretroatividade emmatéria penal (CF art. 5º,XXXIX e XL), sendo que acompetência para o proces-samento é da Justiça Esta-dual, a teor da Súmula nº38 deste Tribunal (CC –23.251/RJ – DJ de 01.07.99e, CC – 28.135/PE – DJ de14.08.2000).

Importante decisão,firmando jurisprudência naCorte, em crime contra omeio ambiente, na hipóte-ses de denúncia pela práticade crime fundado em nor-ma penal em branco, comoos previstos nos arts. 15 e16 da Lei nº 7.802/89 –aplicação de agrotóxicos, semo uso de medidas de prote-ção ao meio ambiente – es-tabeleceu que não é de ri-gor a indicação da normacomplementar integrativado tipo penal, bastando adescrição da conduta nelavedada. Também no mesmoacórdão, restou assentadoque não ocorre violação aosPrincípios da Indivisibili-dade e da Obrigatoriedadeda Ação Penal, se o órgãodo Ministério Público nãooferece denúncia contra

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quem, ao seu entender, nãoé responsável pelo fatodelituoso (RHC – 9.056/RJ– DJ de 28.02.2000).

Largos passos foram da-dos pelo ordenamento jurí-dico brasileiro na instrumen-talização da tutela jurisdi-cional ao meio ambiente, noque diz respeito aos interes-ses coletivos ou difusos.

Além da proteção cons-titucional, textos infracons-titucionais demarcam a de-fesa ambiental no Brasil.

No entanto, não bastaque as leis tenham vigência, épreciso que tenham eficácia.

É preciso que o inte-resse social fique protegido,

sem olvidar o necessárioprogresso material, econô-mico, científico, mas man-tidos íntegros os valoresmaiores atinentes à vida, àsaúde e à segurança de todaa comunidade. Este é odesafio que se coloca a fren-te de todos nós, em especialda magistratura.

Para tanto, é necessá-rio aparelhar mais adequa-damente os legitimados àpropositura das ações nadefesa do meio ambiente,dando, também ao Judiciá-rio, amplas condições parasatisfazer o jurisdicionado.

Normas constitucio-nais e infralegais não faltam,

bem como juristas e doutri-na especializada.

Todas as normas infra-constitucionais, no entanto,devem estar em sintoniacom os objetivos fundamen-tais da República Federativado Brasil, quais sejam: cons-truir uma sociedade livre, jus-ta e solidária; garantir o de-senvolvimento nacional; er-radicar a pobreza e a margi-nalização; reduzir as desi-gualdades sociais e regio-nais, e promover o bem detodos, sem preconceito de ra-ça, sexo, cor, idade e quais-quer outras formas de dis-criminação (art. 3º da Cons-tituição Federal).

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ABORDAGEMCONSTITUCIONAL

DA REFORMA AGRÁRIAHélio Roberto Nóvoa da Costa*

* Procurador Federal, Secretário-Geral da Associação Brasileira de Direito Agrário e Mestre em Direito Civil pela Universidadede São Paulo (USP).

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I - Introdução

Muitos são os problemasque assolam o país. Todaviaparece-nos que a questão agrá-ria é a que maior celeumadesperta.

Ocupada irracionalmen-te, a terra, detida por pou-cos que ditam as regras, háde ser repensada, notada-mente no que concerne àdemocratização da mesmacomo instrumento de gera-ção de empregos, de alcanceda justiça social, enfim, de umapolítica de desenvolvimento.

Há de se buscar, incan-savelmente, uma efetiva

contribuição para o proces-so de reforma e desenvolvi-mento das relações no cam-po, bem como um sistema ca-paz de assegurar o desenvolvi-mento econômico da agri-cultura, com racional empregode trabalho e recursos mate-riais e financeiros, que mante-nha, por fim, a preservaçãodos recursos naturais.

II - Reforma Agrária

Há mais de 30 anos, ospaíses latino-americanos de-veriam ter realizado uma re-forma agrária, impulsiona-dos que foram pela Aliança

para o Progresso e pela Cartade Punta del Este, re-sultan-te de um mega evento quereuniu, em 1960, na-quelacidade, representantes go-vernamentais e não-gover-namentais que concluíramque, sem a reforma agrária,tais países estariam relega-dos a ser, para sempre, paí-ses em desenvolvimento.

A reforma agrária foiintroduzida na América La-tina por quatro meios: peloguerra civil (México 1917 eBolívia 1953), modelo socia-lista (Cuba 1959 e Nicarágua1979), modelo democrático(Venezuela 1959 e Chile 1962)

AGRARIAN REFORM SURVEYED IN LATIN AMERICA

COUNTRY

ArgentinaBoliviaBrazilChileCouter-refColombiaCosta RicaCubaDom RepEcuadorEl SalvadorGuatemalaCouter-refHaitiHondurasMexicoNicaraguaPanamaParaguayPeruUruguayVenezuela

REFORM PERIODCOVERED

1940-19681953-19751964-19691962-19731973-19751961-19771961-19791959-19811962-19861964-19761980-19831952-19541954-19691809-18831962-19801917-19801979-19831963-19691963-19691967-19791948-19691959-1975

PERCENT RURAL

0.878.90.4

20.04.08.0

13.5100.019.29.1

12.033.03.0

80.010.452.430.02.76.8

21.30.5

25.4

TYPE OFORGANIZATION(HOUSEHOLDSBENEFITING)

indiv*indivindivasentamientosindivindiv; coopsindiv; coopsstate; indiv; coopsindiv; coopsindiv; coopsindiv; coopsindiv; coopsindivindivindiv; coopsejidosstate; indiv; coopsindiv; coopsindiv*empresas asociativasindiv*indiv; coops

Source: Carrie A. Meyer. Land Reform in Latin America: The Dominican Case (New York: Praeger, 1989), table 1.1, p.4.*These countries had only colonization projects.

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e governo militar (Peru 1967).Todavia, os resultados

não foram os esperados, co-mo se viu na tabela da páginaanterior.

Ademais, só para ilus-trar, citamos W. Thiesehusen1:

“Even in Colombia, with amarginally better agrarianreform record than Guate-mala, 4% of the landlordsstill control 43% of theagricultural land while 66%of the rural labour force arelandless or nearly landless.Despite a land reform pro-gram in El Salvador, 1% ofthe landowners still control41% of the farmland while60% of the farm workers arelandless or nearly so”.

O processo transfor-mador das relações no cam-po, notadamente na Amé-rica Latina e, em especial, noBrasil, assume contornos ou-tros que uma política gover-namental (econômica),porquanto trata da transfe-rência de poder de um gruposocial intransigente (elite)para outro (despossuídos),como ensinam, respectiva-mente, Plínio Sampaio

2 e

Carlos Lleras Restrepo3:

“Es un asunto bastantemas delicado porque se qui-ta poder a un grupo social y

se lo transfiere a otro. Si lareforma agraria no redistri-buye el poder en la sociedad,no importa el número dehectáreas que se distribuyan, elnúmero de familias que sebeneficien o que suba o bajeel índice de Gini. Todos estosindicadores carecen de im-portancia si el poder no pasade un grupo social, a otro”.

“Esta transformacionpolítica y económica traeconsigo la transformacionsocial, que es la que debe-mos aspirar, pues el objeti-vo final de la Reforma Agrá-ria es justamente el cambiosocial, entendido como unmejoramiento del nível devida rural y un mayor acesoa todos los benefícios de lavida moderna”.

Em síntese, a reformaagrária é um processo deintervenção do Estado, dedecisão política do Estado,com o concurso de diversasforças sociais, objetivando atransformação social, a tro-ca de poderes, uma transfor-mação da cultura. Tão so-mente a reforma agráriapode propiciar o desenvolvi-mento e a criação de um es-toque suficiente para satis-fazer as necessidades ali-mentares mundiais.

Os países que logo so-lucionaram a questão agrá-ria evoluíram à industrializa-ção e à estabilidade demo-crática (Espanha pós-guerracivil e Itália e Alemanha pós-guerra mundial) e, mais re-centemente, Japão, Coréia doSul e Taiwan.

Jacques Chonchol, ex-ministro da Agricultura doChile (Frei e Allende), ensi-na que três são as condiçõesbásicas para que a reformaagrária seja eficaz: rápida,drástica e massiva, ou seja,para que tenha efeitos ime-diatos, a reforma agrária de-ve provocar transformaçõesem prazo definido.

A reforma agrária, pois,como instrumento de trans-formação política, econômi-ca e social, é um pré-requisi-to ao desenvolvimento. Ade-mais, a reforma agrária cer-ceia a decomposição acelera-da da economia rural, queprovoca o êxodo rural e suashediondas conseqüências:desemprego, delinqüência,violência etc.

Antonio Corvalán, sabia-mente, oferece a solução, aopropor que nos acostume-mos a pagar a paz4:

“Cuando no se atiendea la economia campesina y

1 THIESENHUSEN, William C. Evaluation of Land Reform in Latin America in Internacional Seminar: Land Reformand the Problems of Land Legislation - Moscow, 10-14 june 1991. FAO, Roma, 1992, p.149.2 SAMPAIO, Plínio. La Crisiss Latino Americana y el Problema Agrario in

Tierra, Economía y Sociedad. PNUD-INCORA-

FAO, 1993, p.38.3 LERAS RESTREPO, Carlos. Problemas de la Reforma Agraria y Derecho Agrario in Tierra, Economía y Sociedad.

PNUD-INCORA-FAO, 1993, p.68.4 COROVALAN, Antonio. Reflexiones sobre Desarrollo y Reforma Agraria in Tierra, Economía y Sociedad. PNUD-INCORA-FAO, 1993, p.76/77.

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ésta se descompone, no sólodeja de producir alimentosbaratos y proveer fuerza detrabajo abundante y pococalificada sino que, además,entrega desempleados ur-banos, algunos de los cualesterminan en la delincuencia, enla violencia y a veces en elsicariato. También entregasoldados al Ejército Nacio-nal, mercenarios para losparamilitares, contigentes ala guerilla, migrantes inter-nos que deterioran los eco-sistemas frágiles, y emigran-tes que buscan trabajos enotros paises, y, por que nodecirlo, ‘mulas’ que buscanun golpe de suerte.

En America Latina nonos hemos acostumbrado apagar la paz, manteniendola economía campesina ymejorando las condicionesde la vida rural. Pero, aúnmás, no nos hemos dadocuenta que hace años elmundo industrializado a-prendió esa leccion. Los eu-ropeos, los norte america-nos y los japoneses, median-te subsídios directos e indi-rectos a la agricultura, hanasumido los costos de la paz,han buscado la seguridadalimentaria y mejorado elnível de vida de las cada vezmás reducidas poblacionesde campesinos y agriculto-res que permanecen en elsector rural. Naturalmente,

esto genera distorciones enla economía mundial y per-judica notablemente tantoa la agricultura de nuestrospaises como a nuestros pro-ductores.

Es más barato, más hu-mano y más rentable sociale económicamente, adop-tar la decisión de pagar la pazcon subsidios directos parael desarrollo campesino yrural que pagar la guerra,es decir, la violencia rural yurbana causada por la de-composición de la economiacampesina, que además deimpedir el desarrollo huma-no destruye la familia e lacultura campesina”.

Para encerrar este tó-pico resta citar, ainda umavez, W. Thiesenhusen5:

“The agrarian struc-ture of Latin America at thebeginning of the 1990sremains sharply bimodal;that is, a small class of elitesowns and/or controls thebest farmland in the regionwhile the majority of far-mers own only a smallamount of agriculturalproperty or none at all”.

III - EvoluçãoConstitucional noBrasil

A estrutura agrária bra-sileira apresenta distorçõesque não são outras senão

as originárias. O coloniza-dor ao introduzir o sistemasesmarial vaticinou um du-radouro regime de proprie-dade e exploração do imó-vel rural, não mais justificá-vel e/ou condizente com aconscientização dos proble-mas sociais despertados pe-lo Manifesto Comunista de1848 e pela Encíclica Re-rum Novarum de 1891.

Após a primeira grandeguerra, o processo brasilei-ro de industrialização teveseu primeiro grande estí-mulo em detrimento da es-trutura agrária, que aindase manteria intocada.

As miseráveis massascamponesas gritavam por“Pão, Terra e Liberdade” e,ante a inexistência de umaresposta oficial a seus an-seios, iniciaram o êxodo pa-ra a cidade, onde, àquelaépoca, engrossaram as filei-ras do operariado.

A vitória do social, juri-dicamente estabelecida coma Constituição de Weimar,de 1919, reclamaria um po-sicionamento mais contun-dente das nações nesta di-reção.

O Brasil, à guisa de con-temporizar-se, acataria talposicionamento. Todavia,elaborou diplomas débeiscom disposições tão somen-te formais, que, efetivamen-te, não vislumbraram sair

5 Op. cit., p.148.

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do papel, face à inexeqüi-bilidade dos mesmos.

1 - Constituição daRepública dos EstadosUnidos do Brasil, de 16de julho de 1934

A preocupação com a es-trutura fundiária, em parti-cular, e com o universo agrá-rio, em geral, passaria a me-recer a atenção da Lei Maior.O diploma de 1934 dispunhasobre a competência da Uniãopara legislar sobre “normasfundamentais de DireitoRural”, cabendo aos Estadoselaborar as leis supletivas ecomplementares (art. 5,inciso XIX, alínea c, com-binando com o art. 7, incisoIII).

Condicionava que o di-reito de propriedade nãopoderia ser exercido “con-tra o interesse social ou co-letivo” (art. 113, nº 17),prevendo a desapropriaçãopor necessidade ou utili-dade pública, mediante pré-via e justa indenização.

Análise acurada destedispositivo revela que oconstituinte teria compre-endido a questão social,contudo, superficialmente.Ao corroborar a tese liberaldo direito de propriedade,que para Locke era “o maissagrado dos direitos”, oconstituinte teria assimila-do algo da doutrina da Igre-ja, notadamente o ensina-mento da Encíclica Rerum

Novarum, na qual Leão XIIIexpressava a necessidade decondicionar a propriedadeà função social.

Efetivamente, condicio-nar o direito de proprieda-de ao uso social ou coletivofoi um largo passo para a re-estruturação fundiária. To-davia, a magnânima disposi-ção constitucional não vis-lumbrou um real enquadra-mento, vez que faltou res-paldo legal e “financeiro”.

As terras que pode-riam ser redistribuídas se-riam as devolutas e as par-ticulares. Aquelas, por forçado art. 64 da Carta de 1891,pertenciam aos EstadosMembros, e estas jamais se-riam desapropriadas, faceao desamparo legal, pois oCódigo Civil (art. 190) nãoprevia, entre os casos de de-sapropriação por necessida-de ou utilidade pública, ahipótese da redistribuição.

Ademais, a prévia e jus-ta indenização requeria vul-tosa disponibilidade de re-cursos monetários que, sim-plesmente, nunca foram alo-cados. Entretanto, o fatorprimordial da inexecução dodispositivo constitucional oraanalisado, deveu-se, sobre-tudo, à falta de respaldo po-lítico para a execução domesmo.

O diploma de 1934 a-bordaria, ainda, outros as-pectos agrários. Dispôs so-bre a promoção à produçãoe sobre as condições do tra-

balho na cidade e no campoe da fixação do homem nocampo, notadamente, pormeio da colonização, com acolaboração dos EstadosMembros (art. 121, §§ 4º,5º e 10).

Todos os dispositivosacima arrolados, à exceçãodo que trata da colonização(incentivada desde o segun-do lustro do século XIX,principalmente no que tan-ge à incorporação de novasáreas (leia-se áreas pionei-ras), face à sua inaplicabi-lidade ou desconsiderávelaplicabilidade, podem serconsiderados natimortos.

2. Constituição dosEstados Unidos doBrasil, de novembro de1 9 3 7

Eivada de vícios, a Cons-tituição de 1937, cognomi-nada a Polaca, laconicamen-te garantiu o direito de pro-priedade (art. 122, nº 14),subtraindo o condiciona-mento do exercício do mes-mo no interesse social ou co-letivo, mantendo, contudo,a desapropriação por inte-resse ou utilidade pública.

3 - Constituição dosEstados Unidos doBrasil, de 18 desetembro de 1946

Elaborada por consti-tuintes que representavamum amplo espectro ideoló-

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gico, possível à época, a lexmater de 1946 foi a quemais se aproximou da re-clamada justiça social, in-troduzindo inovações mar-cantes na direção de umajusta distribuição da pro-priedade.

O direito de proprie-dade foi garantido. No en-tanto, novo fundamento foiacrescido na ressalva a este.Junto à desapropriação pornecessidade ou utilidadepública, somou-se a desa-propriação por interessesocial (art. 141, § 16).

Doravante, o uso dapropriedade seria condi-cionado ao bem-estar social,visando à promoção da jus-ta distribuição da proprie-dade, com igual oportuni-dade para todos (art. 147).

Uma vez mais, tal qualo texto de 1934, e aqui commaior ênfase, o constituin-te mostrar-se-ia magnâni-mo. Não obstante, a estru-tura fundiária não poderiaser reformada, vez que, seo novo fundamento de inte-resse social para desapro-priação passou a contarcom o amparo legal que oCódigo Civil não lhe dava,faltar-lhe-ia, ainda, o res-paldo financeiro, face à ne-cessidade da expropriaçãoser prévia e em dinheiro.

A autorização para a

criação de estabelecimentode crédito especializado deamparo à lavoura e à pe-cuária, adveio com a Cartade 1946 (art. 150), queconfirmou também a fixa-ção do homem no campovia colonização (art. 156).

Para operacionalizartais mandamentos constitu-cionais, que em última aná-lise visariam à reforma daestrutura fundiária, de mo-do que o imóvel rural viessea ser detido por aquelesque o quisessem fazer pro-duzir, mister se fez a criaçãode órgãos. Criou-se o Insti-tuto Nacional de Imigraçãoe Colonização – Inic (Lei nº2.163, de 5 de janeiro de1954), e o Serviço SocialRural – SSR (Lei nº 2.613,de 23 de setembro de1955), fundidos pela Lei De-legada nº 11, de 11 de ou-tubro de 1962, na Supe-rintendência de PolíticaAgrária – Supra.

Uma vez ainda, no en-tanto, a reforma da estru-tura fundiária seria poster-gada, pois, como informaBenedicto Monteiro, “taisórgãos, além de seremcompletamente obsoletos eultrapassados pela realida-de, ainda eram emperradospor vícios administrativos,políticos e burocráticos”6.

Finalmente, cabe res-

saltar que, na vigência daConstituição de 1946, doisoutros eventos tiveram re-lativa importância na perse-cução da reforma agrária.Primeiro a Carta de Puntadel Este de 1960, citadaalhures, que dispôs que asRepúblicas Americanasprocurariam impulsionarprogramas de reforma agrá-ria integral, e, posterior-mente, o Estatuto do Traba-lhador Rural (Lei nº 4.214,de 2 de março de 1963),que constitui “cópia malfeita ... da Consolidação dasLeis do Trabalho e que,como esta, serviu apenaspara atenuar conflitos tra-balhistas”, no entender denosso estimado amigo Ray-mundo Laranjeira 7.

3.1 - EmendaConstitucional nº 10,de 9 de novembro de1 9 6 4

Marco no estudo do Di-reito Agrário, a Emenda Cons-titucional nº 10 reconhe-ceu oficialmente a autono-mia da disciplina (art. 1º).Desde então, o novel ramo dodireito, incluído na alínea a,inciso XV, do art. 5º do textoconstitucional, disciplinouas relações emergentes daatividade rural, com basena função social da terra.

6 MONTEIRO, Benedicto. Direito Agrário e Processo Fundiário. Rio de Janeiro, PLG Comunicação Ltda., 1980, p.61.7 LARANJEIRA, Raymundo. Direiro Agrário: Perspectivas Críticas. São Paulo, LTr Editora Ltda., 1984, p.20.

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A modalidade de desa-propriação, por meio da pré-via e justa indenização emdinheiro, foi modificada pe-la presente emenda. Intro-duziu a mesma o pagamen-to em títulos especiais da dí-vida pública, com cláusulade exata correção monetá-ria, segundo índices fixadospelo Conselho Nacional deEconomia, resgatáveis noprazo máximo de 20 anos,em parcelas anuais e suces-sivas, assegurada a sua acei-tação até 50% do impostoterritorial rural e como pa-gamento do preço de terraspúblicas (arts. 4º e 5º, § 1º).

Ao art. 147 o texto de1946 acrescentou parágra-fos que, além de introduziro pagamento em títulos es-peciais da dívida pública co-mo acima citado (§ 1º), con-signaram limitações ao al-cance expropriatório. Ditoprocedimento só poderiaincidir em imóveis previa-mente incluídos em zonasprioritárias fixadas em de-creto pelo Executivo e cujasformas de exploração con-trariassem o bem-estar so-cial (§ 3º), e, ainda, limita-ções quanto ao alcance deindenização mediante paga-mento em títulos especiaisda dívida pública, que so-mente incidiria sobre lati-fúndios, excetuando-se as ben-

feitorias que sempre seriampagas em dinheiro (§ 4º).

Na seqüência da ediçãoda Emenda Constitucionalnº 10, foi editado o ESTA-TUTO DA TERRA (Lei nº4.504, de 30 de novembrode 1964), “cujo ponto no-dal”, na concepção de CostaPorto8, “seria o art. 2º, es-pécie de ‘suma’ da filosofiae da pragmática do governono tocante ao fundiarismorural”, que reza: “É assegu-rada a todos a oportuni-dade de acesso à proprie-dade da terra, condicio-nada pela sua função so-cial, na forma previstana lei”.

A necessidade de ins-trumentos administrativospara a realização da refor-ma agrária, adveio com opróprio ESTATUTO DA TER-RA, que extinguiu a Supe-rintendência de PolíticaAgrária – Supra e criou o Ins-tituto Brasileiro de Refor-ma Agrária – Ibra (art. 37,inciso I) e o Instituto Nacio-nal do DesenvolvimentoAgrário – Inda (art. 74).

4 - Constituição doBrasil, de 24 de janeirode 1967

O diploma de 1967 ga-rantiria a propriedade (art.153, § 22) nos moldes do

anterior, com a redação da-da pela Emenda Constitu-cional nº 10, todavia, como fito de realização da jus-tiça social e em substituiçãoao vago condicionamentodo uso da mesma ao bem-estar social previsto nasconstituições predecesso-ras, estabeleceu (art. 157,inciso III) que um dos prin-cípios para este fim é a fun-ção social da proprieda-de, consagrada anterior-mente pelo ESTATUTO DATERRA (art. 2º, § 1º).

Esta, nada mais é queo direito e dever resultantedo embate filosófico ejurídico entre o princípio li-beral do laissez faire,laissez passer e o da inter-venção do Estado oriundoda posição da Igreja, tor-nada pública primeiramen-te pela Encíclica RerumNovarum de Leão XIII.

4.1 - Ato Institucionalnº 9, de 25 de abril de1 9 6 9

O Ato Institucional nº9 deu nova redação aos §§1º e 5º do art. 157 do diplo-ma de 1967.

No que concerne aopagamento de títulos espe-ciais da dívida pública (§1º), o ato, “considerandoque a execução da reforma

8 COSTA PORTO. Formação Territorial in Curso de Direito Agrário. Brasília, Fundação Petrônio Portella, 1982, v.1,p.89.

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agrária reclamava instru-mentos hábeis”, deixava pa-ra a legislação ordinária afixação de critérios da justaindenização (art. 1º); epossibilitava a delegação deatribuições para a desapro-priação de imóveis ruraispor interesse social, rei-terando, contudo, o caráterprivativo do Presidente daRepública em declarar aszonas prioritárias (art. 2º).

4.2 - EmendaConstitucional nº 1, de17 de outubro de1969.

A Emenda ratificou oprincípio da função socialda propriedade como for-ma de realização do desen-volvimento nacional e dajustiça social (art. 160, in-ciso III); a competência ex-clusiva da União para limi-tar as zonas prioritárias pa-ra a reforma agrária (art.161, § 2º); a exclusividadedos latifundiários em seremindenizados em títulos espe-ciais da divida pública (art.161, § 3º) e a delegação deatribuições para a desapro-priação de imóveis rurais,com a redação do Ato Insti-tucional nº 9.

Cabe registrar, por fim,que, na vigência da EmendaConstitucional nº 1 foi cria-do o Instituto Nacional deColonização e ReformaAgrária – Incra, pelo De-creto-Lei nº 1.110, de 9 de

julho de 1970, que seriaextinto pelo Decreto-Lei nº2.363, de 21 de outubro de1987 e restabelecido peloDecreto Legislativo nº 02,de 29 de março de 1989.

IV- Estado atual daquestão – Constituiçãoda República Federativade Brasil, de 5 deoutubro de 1988

Alvo das mais acalora-das discussões, a questãoagrária na Carta de 1988sofreu um baque descomu-nal com a introdução doart. 185 e seu parágrafoúnico (impostos pela UDR),pois estes são altamentecontroversos e inconciliá-veis com os arts. 184 e 186,que dispõem, respectiva-mente sobre a desapro-priação por interesse socialpara fins de reforma agrá-ria e a função social da pro-priedade.

Dito art. 185, simples-mente, prevê que a proprie-dade produtiva não será ex-propriada e seu parágrafoúnico informa que uma leigarantirá tratamento espe-cial à propriedade produ-tiva, em confronto direto,pois, com os ditames do art.186, que prevê que a fun-ção social da propriedade éo cumprimento simultâ-neo de um aproveitamentoracional e adequado doimóvel rural; de uma uti-lização adequada dos recur-

sos disponíveis e preserva-ção do meio ambiente; daobservância das disposiçõesque regulam as relações detrabalho; e de uma explo-ração que favoreça o bem-estar dos proprietários edos trabalhadores.

Ademais, a Lei nº8.629, de 25 de fevereirode 1993, tende a protegera propriedade improdutiva,malgrado, por exemplo,tenham sido vetados os arts.14, 15 e 17, que tratavam,respectivamente, de garan-tir a posse aos proprietáriosno imóvel até o trânsito emjulgado da sentença pro-ferida nos autos de desapro-priação; de preservar dadesapropriação os imóveisque, embora não cumprin-do sua função social, tives-sem sido adquiridos, por viajudicial, para pagamento dedívidas do anterior proprie-tário; e de estabelecer umahierarquia tal nas desapro-priações que, enquantohouvesse, por exemplo, al-gum imóvel rural com graude utilização de 20% da ter-ra nos confins do Amazonas,isso poderia ser usado comoargumento para não serealizar desapropriação deoutro imóvel com grau deutilização da terra de 40%em estado do Sul ouSudeste.

Contudo, desafortu-nadamente, foram sancio-nados dispositivos que pro-crastinavam o procedimen-

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to desapropriatório, como oart. 7º, inciso IV, cuja reda-ção originária informavaque não seria passível dedesapropriação por interes-se social para fins de refor-ma agrária, o imóvel quecomprovasse estar sendoobjeto de implantação deprojeto técnico registradono órgão competente, nomínimo seis meses antes dodecreto declaratório.

Ora, notório é que ainstrução administrativa deum processo dessa espécietarda, no mínimo, seis me-ses a chegar à Presidênciada República, podendo, pois,o proprietário, tão logorecebesse a notificação queo imóvel seria alvo delevantamento preliminar,providenciar a implantaçãode tal projeto técnico, má-xime que o dispositivo legalsequer informava qual seriao órgão competente. Feliz-mente, a Medida Provisórianº 2.027-43, de 27 de se-tembro de 2000, colocou odispositivo no prumo, aolhe dar nova redação, con-dicionando o registro de talprojeto técnico, desta feita,ainda no mesmo lapso deseis meses, só que não maisa contar do decreto presi-dencial, e sim da comu-nicação do levantamentopreliminar de dados e infor-

mações, coibindo excessosdo proprietário.

A função social é esmi-uçada no art. 9º, sendo queos critérios são puramentesubjetivos e de difícil cons-tatação. A questão traba-lhista, por exemplo (§ 4º),sobejamente desrespeitada,poderia ser solucionada pe-lo art. 233 da Constituiçãoem vigor, que trata dacomprovação qüinqüenal,pelo proprietário, perantea Justiça do Trabalho, documprimento das obriga-ções trabalhistas.

A questão da justa in-denização é tratada no art.12 que, desafortunadamen-te, dispõe ser “justa a in-denização que reflita o pre-ço atual de mercado do imó-vel em sua totalidade, aíincluídas as terras e aces-sões naturais, matas e flo-restas e as benfeitorias inde-nizáveis”. Ora, qual a penali-dade que sofre o expropria-do que infringe o textoconstitucional? Mera vendacompulsória? Perde o cará-ter de sanção a desapropria-ção do imóvel inadimplentecom a sociedade.

O § 3º do art. 184 daCarta Política, que trata doprocedimento contraditó-rio especial, de rito sumá-rio, é o objeto da Lei Com-plementar nº 76, de 6 de

julho de 1993. Tal diplomalegal é de cristalina coerên-cia com o caráter retrógra-do, anti-reformista e anti-desenvolvimentista daConstituição Federal e daLei nº 8.629/93.

Eivada de vícios, a LeiComplementar nº 76, depronto (art. 2º § 2º), dispõesobre a necessidade de umnovo procedimento de re-vista, desta feita denomina-do vistoria e avaliação, apósa edição do decreto declara-tório. Dita vistoria e avalia-ção nada mais é que meca-nismo de defesa do proprie-tário, porquanto dá mar-gem ou tempo para que omesmo proponha, como defato tem ocorrido, medidajudicial impedindo a propo-situra da Ação de Desapro-priação.

Ademais, os dispositi-vos desta Medida Provisó-ria, que tratam da sentençaque reforma o montante in-denizatório e do levanta-mento deste (arts. 15 e 16),são, flagrantemente, in-constitucionais, vez quecontrariam o art. 100 daConstituição Federal.

No que concerne à su-mariedade, citamos RicardoAbramovay9:

“A sumariedade do ritoestá justamente no fa-to deque o judiciário não pode-

9 ABRAMOVAY, Ricardo et alii. Cuidado com o Otimismo in Reforma Agrária. Revista ABRA, Campinas, n. 1, v. 23, jan./abr. 1993, p. 102-103.

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ria condicionar a de-sapro-priação por interesse sociale o conseqüente assenta-mento a uma sentençajudicial quanto ao uso daterra. Isso porque os crité-rios com relação a este uso,consagrados na lei, são com-plicados e exigem um tra-balho bastante minucioso elento para a sua compro-vação de fato.

(.........................................)É possível que o juiz,

por esta normatização, sejaobrigado a entrar no méri-to da desapropriação. E to-da esta minuciosa regula-mentação abre o caminhopara que o proprietário soli-cite a interrupção do pro-cesso, que culminaria coma imissão na posse do Incraaté que este mérito sejajulgado.

(.........................................)Se assim for, o ritmo

da reforma agrária vaisubmeter-se ao tempo quelevar o julgamento de cadaum destes processos, exigin-do do juiz que ele conheçatodos os parâmetros técni-

cos em que se baseiam asdesapropriações.

(.........................................)É claro que uma ação

desta natureza teria muitaschances de determinar umefeito suspensivo sobre a pró-pria imissão na posse e, por-tanto, a quebra do obje-tivoda lei que é a sumariedadedo rito desapropriatório”.

ReferênciasBibliográficas

ABRAMOVAY. Ricardo et alii.Lei Agrária: cuidado com oOtimismo. in Reforma Agrá-ria. Revista da ABRA, Campi-nas, nº 1, v. 23, jan./abr., 1993.

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O ESTADO TEM DE EXIGIRO CUMPRIMENTO DAFUNÇÃO SOCIAL DOIMÓVEL RURAL PARAIMPLEMENTAR ADEMOCRACIA EFORTALECER ACIDADANIAArtur Vidigal de Oliveira*

* Especialista em Direitos Humanos pela Fundação Universidade de Brasília - Faculdade de Direito Fundação/Escola Superiordo Ministério Público Federal e Territórios em cooperação com a University of Essex – Departament of Law – Human RightsCentre e Coordenador-Geral de Assuntos Jurídicos Administrativos do Incra.

que convivem no conglome-rado social, quando a suafunção social respectiva nãoestiver sendo respeitada.

O Estado exerce o papelde fiscalizador e orientadordo princípio da imposiçãoassumida pela propriedade,uma vez que é o responsá-vel pela vigilância e direcio-namento dos diversos seg-mentos da sociedade e, emespecial, encarregado dapromoção do bem-estar so-cial.

Portanto, essa obrigaçãoestatal decorre da necessi-dade de se efetivar o enfo-que constitucional do direi-to de propriedade, onde es-ta – a propriedade – deixa deter características privativas,egoísticas de outrora, paradar cumprimento aos prin-cípios embutidos ao novo con-ceito de detenção da pro-priedade, onde a justiça so-cial tem sempre que preva-lecer, até mesmo para o for-talecimento da democracia.

O professor José Geral-do de Sousa Júnior1 falandosobre a Ética, Cidadania eDireitos Humanos: a Experi-ência Constituinte no Bra-sil, diz que:

“A construção demo-crática é, pois, o imagináriosocial que se formulou co-mo novidade e busca deautonomia na Constitui-ção, que, ao menos quanto

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A Declaração Universaldos Direitos Humanos, emseu artigo XVII, determina que:

“1. Toda pessoa temdireito à propriedade, só ouem sociedade com outros.

2. Ninguém será arbi-trariamente privado de suapropriedade”.

Já a Convenção Ameri-cana de Direitos Humanos– PACTO DE SAN JOSÉ DACOSTA RICA – em seu artigo21, preceitua:

“Direito à propriedadeprivada.

1. Toda pessoa tem di-reito ao uso e gozo de seusbens. A lei pode subordinaresse uso e gozo ao interessesocial.

2. Nenhuma pessoa podeser privada de seus bens,salvo mediante o paga-mento de indenização jus-ta, por motivo de utilidadepública ou de interesse so-cial e nos casos e na formaestabelecidos pela lei.

3. Tanto a usura, comoqualquer outra forma deexploração do homem pelohomem, devem ser reprimi-das pela lei”.

Esses artigos demons-tram que as característicasque assumia a propriedade,de ilimitação e exclusivida-de, acentuada no art. 544do Código Civil napoleôni-co, que definia como “o di-reito de fazer, gozar e dis-

por das coisas da maneira maisabsoluta”, prevalecendo, naépoca, a idéia da soberaniado proprietário sobre seusbens, não pode mais ser apli-cado com tanta amplitudee concepção de outrora.

Com a transformaçãoe evolução do estado-políciaem estado providência, de-terminada por fatores so-ciais, políticos e econômicos,houve pequena, mas impor-tante, evolução dos pensa-dores e juristas a respeitoda maneira de encarar apropriedade.

O bem-estar da socie-dade, em especial do indiví-duo como membro ativo eparticipante, passou a sermissão primordial do poderpúblico, fazendo com que apropriedade perdesse seumarcante caráter de direitosubjetivo individual paraser considerada sob o pris-ma de função social, bem dacoletividade.

Destaque-se que a pro-priedade, enquanto bem, seconfigura como relação en-tre pessoa e coisa. Portanto,as coisas, ou bens, devemser instrumentos a serviçodos homens para satisfaçãode suas necessidades. A suaregulamentação, ou seja, oseu uso e gozo, não deve fi-car restrito a alguns indi-víduos privilegiados, masdistribuídos entre todos os

1 Revista Centro de Estudos Judiciários 01, Brasília, v.1, n.1, p. 76 a 81, jan./abr. 1997.

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à cidadania e à dignidadeda pessoa humana, come-çou a consolidar no proces-so a dimensão coletiva e so-lidária para a determina-ção de seu espaço civil.

Por isso se diz que ademocracia designa osentido de permanenteampliação dos espaços deemergência de novas liber-dades e novos direitos, co-mo obra inconclusa. Na alu-são à fórmula do Estadodemocrático de direito,pois, o que se deve ter emmente é assinalar os está-gios de superações neces-sárias para acentuar, naetapa corrente, a exigênciade novas concepções de jus-tiça capazes de assegurar,através do exercício dademocracia, a criação per-manente de direitos novosno processo de reinstituiçãocontínua da sociedade.

Nessa medida, quandose coloca a questão de sa-ber o que a nação espe-rava da constituinte em re-lação ao tema da cidada-nia, não há como resolvê-la, senão avaliando as con-dições pelas quais se pos-tula a construção de umasociedade alternativa queseja a expressão da legiti-midade recuperada atra-vés do roteiro histórico daslutas sociais do homem pe-la sua condição de cidada-nia. Lembrando a afirma-ção do filósofo Castoriadis,se “uma sociedade justa

não é uma sociedade queadotou leis justas de umavez por todas, mas sim umasociedade onde a questãoda justiça permanece cons-tantemente aberta”, a ca-pacidade de reivindicar di-reitos orienta, nessas con-dições, a construção socialda cidadania, enquanto asclasses e grupos sociais es-poliados e oprimidos defi-nem a sua representação,a sua participação e ins-tauram, na sociedade, adimensão geral da liberda-de, como expressão da li-berdade fundamental detodo ser humano, isto é, apossibilidade de superaçãoda exploração e da opres-são do homem pelo homem.Em outras palavras, umasocie-dade que possa ser aresultante da prática de-mocrática que abre espa-ços de expressão, contesta-ção e negociação no âm-bito da política e do podere que seja capaz de incor-porar permanentementeprocessos sociais novos,desenvolvidos na experiên-cia da cidadania.

A Constituição, afinalpromulgada, diferentemen-te de conjunturas anterio-res, não resultou mais umapeça da retórica tradicio-nal, camuflando sob a apa-rência de direitos o elencodiferido a programas “rea-listas”, adiando reivindica-ções sociais acumuladas.Por essa razão, a luta tre-

menda de novo travada,nesse processo agora desig-nado reformista, cujo sen-tido político evidente é o dedesconstitucionalizar pro-cessos sociais novos e direi-tos inéditos conquistados.

O certo é que o fiocondutor da participaçãopopular começou a divisarum projeto de organizaçãode direitos e liberdadesfundamentais, de instru-mentos e de mecanismoseficazes para a garantiadesses direitos e liberdadesbásicos e, sobretudo, aconstituir os novos sujeitos,autores autônomos desseprocesso.”

A atual Constituição a-presenta juridicamente ga-rantias à propriedade: a deconservação, pela qual sóos critérios da necessidadepública, da utilidade públi-ca ou do interesse social po-dem determinar a perda dapropriedade pela desapro-priação; a garantia de aten-der à sua função social,que busca socializar a pro-priedade, interagindo a coi-sa ao bem-estar social parao bem de toda a sociedade;e a garantia de compen-sação, que visa a manterigual o patrimônio do ex-propriado antes e depois dadesapropriação, através dopagamento de indenizaçãoprévia, justa e em dinheiro(salvo exceção do art. 184,que prevê pagamento emtítulos especiais da dívida

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agrária para o caso do imó-vel rural que não estejacumprindo sua função so-cial e que é o objeto centraldo presente estudo).

A preocupação com ouso da propriedade foi res-ponsável no mundo pelaformação de forte consciên-cia da necessidade de me-lhor organizar uma políticaagrícola e agrária, e de efe-tiva implantação da refor-ma agrária.

O mais interessante notexto da atual Constituiçãobrasileira, praticamente, foirelembrar a mensagem queencaminhava ao Congressoo anteprojeto que viria atransformar-se na lei dereforma agrária, frisandopontos interessantes queinformaram sua elaboração.Ali se acentuou, por exem-plo, ser impossível dissociaro baixo nível de produtivi-dade agrícola do país do sis-tema de propriedade, possee uso da terra, condenan-do-se a prática de deixar aterra com reduzida ou ine-xistente produção, à esperaapenas da valorizaçãofundiária decorrente doprogresso geral.

Essa colocação bem jus-tifica a atuação do Estadoregulamentando a proprie-dade cuja utilização reper-cute profundamente naordem econômica e social.

A expressão “funçãosocial da propriedade ru-ral”, inserida no texto dasdiversas Constituições doBrasil, sempre foi motivo dediscussão em busca de sig-nificado, na tentativa deuma verdadeira definiçãopara os objetivos propostospor esse “princípio”.

Existem fatores que vi-sam determinar e verificara sua ocorrência, o seu ob-jetivo e a destinação que seobriga a propriedade.

No entanto, não são ra-ros os momentos em que areferida expressão fica limi-tada ao fator de verificação,ou seja, à questão meramen-te econômica da proprie-dade rural – produtividade,ou seu tamanho, pequena oumédia propriedade –, aindaque o atual texto constitu-cional informe o que seja ocumprimento da função so-cial2.

A produtividade da pro-priedade rural, seja esta

grande, média ou pequena,que sempre vem sendo o de-finidor do cumprimento dafunção social, não pode enão deve ser considerada oúnico fator a ser verificadono cumprimento da funçãosocial que a propriedade ru-ral se destina.

Evidente que não podefazer tábula rasa do dispos-to no art. 1853, que identi-fica as propriedades insus-cetíveis de desapropriaçãopara fins de reforma agrá-ria. Mas tal significado do“cumprimento da funçãosocial da propriedade ru-ral”, vai além da simplesquestão de economicidade(imóvel produtivo) e o seualcance abrange a todos osimóveis rurais.

É certo, ainda, que oestado “providência” nãopode falhar e/ou se eximirde suas responsabilidades,quando deixa de impor adesapropriação ao imóvelrural, diante da real de-monstração de interesse so-cial, sob o estigma desseimóvel ser pequeno, médioou produtivo, e apenasaceitar que o imóvel ruralnessas circunstâncias (pe-

2 Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus deexigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:I - aproveitamento racional e adequado;II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.3 Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;II - a propriedade produtiva.

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queno, médio ou produ-tivo) seja insuscetível dedesapropriação.

Nenhuma dúvida podeexistir quanto à necessidadepremente dos imóveis ru-rais estarem a serviço e àdisposição do bem-estar doser humano, não se admi-tindo hoje, quase no novomilênio, que estes (imóveisrurais) sirvam apenas aobjetivos especulativos deinteresse meramente par-ticular, permitindo e incre-mentando o êxodo rural,massacrando indivíduos ejogando trabalhadores ru-rais ao completo estado demiserabilidade.

Por esse motivo, olegislador constituinte, nãosomente da nova Carta, pro-mulgada em 1998, mas deoutrora, já enfatizava quea propriedade tem de cum-prir a função social a quese destina, em especial apropriedade rural, minimi-zando o velho e esgotadoconceito de propriedade.

A função social da pro-priedade, portanto, prin-cipal embasamento do Di-reito Agrário, passou a exi-gir de nosso legislador ade-quado tratamento.

Sob este enfoque, jános idos de 1964, se fezeditar o Estatuto da Terra(Lei nº 4.504, de 30.11. 64)que, em seu art. 2º, § 1,

estabelecia:“A propriedade da ter-

ra desempenha integral-mente a sua função socialquando, simultaneamente:

a) favorece o bem-es-tar dos proprietários e dostrabalhadores que nela la-butam, assim como de suasfamílias;

b) mantém níveis satis-fatórios de produtividade;

c) assegura a conser-vação dos recursos natu-rais;

d) observa as disposi-ções legais que regulam asjustas relações de trabalhoentre os que a possuem e acultivam.

Do exposto, conclui-seque há uma preocupação,há um desejo de elevaçãodo nível econômico e socialda população, de obtençãode maior produtividade e,senão justa, de pelo menosuma melhor distribuição dariqueza, o que tem acar-retado nova formulação dosentido de propriedade,acolhendo-a hoje o Direitonão apenas como meio paraa consecução dos objetivosparticulares e sim comoinstrumento para assegurara todos condições de vidadigna e de pleno exercícioda cidadania.

Hoje, ainda na buscade resgatar a dignidade dohomem do campo, possibi-

litando o acesso à terra, aConstituição prevê que afunção social “é cumpridaquando a propriedade ru-ral atende, simultanea-mente, segundo critérios egraus de exigência esta-belecidos em lei (matériareferente à produtividadedo imóvel rural) aos se-guintes requisitos:

I - aproveitamento ra-cional e adequado;

II - utilização adequa-da dos recursos naturaisdisponíveis e preservaçãodo meio ambiente;

III - observância dasdisposições que regulam asrelações de trabalho; e

IV - exploração que fa-voreça o bem-estar dos pro-prietários e dos traba-lhadores.”4

Com o aumento do nú-mero de requisitos exigidospara o cumprimento da fun-ção social do imóvel rural,a regra constitucional é cla-ra demonstração de vonta-de política de se construir,pelo menos quanto à cida-dania e à dignidade da pes-soa humana, o começo doembrião da consolidação doprocesso de redireciona-mento da dimensão cole-tiva e solidária para a deter-minação de seu espaço civil,com visível desejo de me-lhora na distribuição darenda, pois, antes o que era

4 Art. 186.

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regido por lei ordinária, ho-je se constitui em normaconstitucional.

Sendo assim, não sejustificaria a atuação doEstado em limitar a proprie-dade quanto à parcela deimóveis rurais, apenas comrelação ao tamanho, gran-des propriedades, ou mes-mo condicioná-las a fatorindicativo de área produ-tiva.

Para a efetiva concre-tização do princípio consti-tucional de cumprimentoda função social, ao qual apropriedade rural, seja elapequena, média ou grande,tem de estar atendendo atodos os requisitos indica-dos no art. 186.

Por isso, a desapropria-ção por interesse social, pa-ra fins de reforma agrária,é o instrumental de coerçãode que dispõe o Estado paraimpor ao indivíduo queexerça com liberdade o seudireito de propriedade, masantes de tudo respeite odireito maior, que é o dacoletividade, utilizando oimóvel rural não para osfins mesquinhos da exclu-siva concentração e aferi-ção de patrimônio, ou datão proferida especulaçãofinanceira, mas para queeste venha a produzir bens,trabalhos, racionalidade no

aproveitamento da área,racionalidade na explora-ção dos recursos naturais,e exploração que favoreçao bem-estar dos proprie-tários e dos trabalhadores.

E, se o imóvel ruralatender ao cumprimento dafunção social, aí sim estaráse fazendo cumprir os prin-cípios insculpidos na CartaUniversal de Direitos Hu-manos e no Pacto de SanJosé da Costa Rica (Conven-ção Americana de DireitosHumanos), não somentequanto ao “direito à pro-priedade privada”, mas, eprincipalmente, quanto aoresgate da identidade edignidade do indivíduo.

Pelas razões até aquiexpostas, é evidente que aaplicação dos respectivosdispositivos constitucionaisnão podem sofrer restri-ções falaciosas ou tempera-mentais, a função socialprecisa ser verificada e cons-tatada em todas as pro-priedades.

É interessante obser-var que a propriedade – as-sim entendida: o direito quea pessoa física ou jurídicatem de usar, gozar e disporde um bem, corpóreo ou in-corpóreo, bem como reivin-dicar de quem injustamen-te o detenha – no direitobrasileiro, sempre foi limi-

tada ao interesse comum.O direito de proprie-

dade não é e nunca foi abso-luto. Sofre limitações dedireito público, conforme jáensinava o mestre Pontesde Miranda5:

“As limitações por vizi-nhança e as limitações pordireito público marcam atéonde pode ir o arbítrio dotitular do direito real. As fi-xações de máximo de altu-ra para os edifícios próxi-mos aos fortes e fortalezas,ou aos aeroportos, ou deproximidades dos quartéis,ou fábricas de munições,são limitações de direitopúblico, que só a lei podeeditar (Constituição de1946, art. 141, §§ 2º e 16).Idem, as proibições de de-molição de edifícios, porseu valor histórico ou ar-tístico, ou por escassez dehabitação (art. 141, § 16),e as arborizações, conser-vações e limpezas que a lei,no interesse público, esta-belece, a cargo da adminis-tração pública, ou, em cer-tas circunstâncias, a cargodos proprietários ou outrostitulares de direitos reais.Outrosssim, a proibição dedivisão de terras ou de se-rem além de certa exten-são”.

A utilização da propri-edade, já em 1946, delinea-

5 Tratado de Direito Privado, Parte Especial, Tomo XI, Direito das Coisas: Propriedade. Aquisição da propriedade imobiliária,4ª. ed., Editora Revista dos Tribunais, 1983, p. 22.

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va ao bem comum da coleti-vidade, impondo-se ao Po-der Público a fiscalização e aatuação para se fazer cum-prir tais finalidades, consi-derando que somente a partirdaquela Constituição ficavinculado o direito do uso egozo da propriedade aobem-estar social6.

No ano de 1967, a Cons-tituição propugnava por umaordem econômica aduzindoter por fim realizar a justiçasocial, com base, entre ou-tros, nos princípios da fun-ção social da propriedade.

A introdução da ex-pressão função social já nas-ce consagrada como prin-cípio constitucional e destemodo fica claro que a pro-priedade não pode mais serencarada apenas como di-reito subjetivo civil, alémdos seus elementos positi-vos tradicionalmente co-nhecidos há que se incor-porar a concepção do prin-cípio função social (con-ceito público).

Esse elemento agrega-do – função social – é umprincípio informativo do di-reito de propriedade, obri-gando o proprietário, noexercício dos seus direitosde proprietário, a verificaros limites deste exercício emconformidade com os inte-

resses sociais.A função social está li-

gada à satisfação do inte-resse público, podendo-seafirmar que o proprietário,ao exercitar o seu direito,estaria ao mesmo tempo de-sempenhando ou satisfa-zendo uma função pública,conforme afirma o profes-sor José Diniz de Moraes7.

A Constituição, ao tra-zer em seu texto a expressãofunção social, enfatizandoque a propriedade atende-rá à sua função social, deixaclaro que ao conceito depropriedade se fez incor-porar uma condição coleti-va ou, como alguns autorespreferem, uma condiçãopública.

A função social, agoracomo elemento da defini-ção do direito de proprie-dade privada e da limitaçãolegal de seu uso, demonstraa substituição de uma con-cepção abstrata de âmbitomeramente subjetivo delivre domínio e disposiçãoda propriedade por umaconcepção social de pro-priedade privada, reforçadapela existência de um con-junto de obrigações paracom os interesses da coleti-vidade, visando, também, àfinalidade ou utilidade so-cial que cada categoria de

bens, objeto de domínio, de-ve cumprir.

O professor Barcellosde Magalhães8 comentandoo inciso XXIII, do art. 5º, daConstituição Federal, obser-va que o direito de proprie-dade não é um fato da natu-reza privada, isto é, que afe-te exclusivamente o ho-mem, como o é, por exem-plo, a honra.

E, continua dizendo que:“Se assim o conceitu-

ássemos, sem dúvida lheemprestaríamos um cunhoegoístico. Forçoso é relacio-ná-lo com o organismo so-cial, porque, ao contrário,não se chegaria mesmo aser compreendido, certo co-mo que um dos seus carac-teres fundamentais – a ex-clusividade – se concebe emrelação ao homem, conside-rado como unidade da suarazão lógica de existir, se-não também a ela deve o fa-to de ser o interesse priva-do do proprietário protegi-do e assegurado.

A função social da pro-priedade, exercendo-seatravés da faculdade deuso e fruição das coisas,converte-se, afinal, em sim-ples medidas de índole po-lítica e econômica, restriti-vas da liberdade individual,criadas, momentaneamen-

6 “Art. 147. O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto noart. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos.”7 A Função Social da Propriedade e a Constituição Federal de 1988, Editora Malheiros, 1999.8 Comentários à Constituição Federal de 1988, v. I, Editora Lumen Juris, 1997, p. 31-32.

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te, segundo critério justo eas necessidades do equilí-brio social.”

O professor José Cre-tella Júnior9, seguindo amesma linha de raciocínio,sustenta que:

“Antes, ‘propriedade’ e‘individual’ andavam ladoa lado, conjuntamente,identificando-se. Com o cor-rer dos tempos, a ‘pro-priedade’ perde seu traçoindividualista e se torna‘social’. É a função socialda propriedade.

A propriedade, relaçãode direito privado, median-te a qual uma coisa perten-cente a uma pessoa, esta-va, antes, sujeita total-mente à vontade desta, emtudo que não fosse proibidopelo direito público e pelaconcorrência de direitoalheio; era o senhorio gerale independente da pessoasobre a coisa, para fins dedireito, reconhecidos, noslimites estabelecidos pelodireito. Projeção da perso-nalidade humana no domí-nio das coisas, tem sido con-siderada por muitos comoo mais importante e o maissólido de todos os direitossubjetivos outorgados aoindivíduo e que, por longotempo, conservou a mesmafisionomia que lhe delinea-ra o direito romano.”

Diz, ainda o referido

mestre que:“Antigamente, bem di-

versa era a situação. A pro-priedade, eixo em torno doqual girava todo o direitodas coisas, caracterizava-sepelo seu feitio nitidamenteindividualista; tratava-se,então, de relação jurídicapuramente privada e indi-vidual, de caráter sagradoe absoluto. Gradativamen-te, porém, modificou-se essaconcepção egoísta e indivi-dualista, que logo se tor-nou obsoleta, graças àstendências fundamentaisda civilização atual, quereconheceu e proclamou,urbi et orbi, o predomíniodo interesse público sobreo interesse privado.”

Os dois juristas citadosservem para demonstrar, deforma bastante elucidativae clara, a evolução do con-ceito de propriedade, e a in-clusão do elemento funçãosocial ao seu conteúdo.

Evidencia-se a discus-são em torno do que sejadireito privado e direito pú-blico, e a interação existenteentre eles. Não se verificapor uma divisão estanqueentre o que seja público eo que seja privado, mesmoporque o reflexo de umsempre gera a imagem dooutro, se entrelaçando naperspectiva da construçãode uma sociedade justa e

sem discriminação, onde osassim chamados direitosprivado e público, na ver-dade são um só.

Isto porque, na defesado direito público, indubita-velmente estar-se-ia defen-dendo o direito individual,privado, e assim sucessiva-mente.

Como diz o filósofo dedireito Ronald Dworkin:

“A distinção entre res-ponsabilidade pública eprivada em questões de pro-priedade estabelece umadistinção crucial entre asresponsabilidades de cadacidadão em dois tipos deocasiões: primeiro, quandodecidem como usar aquiloque lhes foi claramenteatribuído pelo sistema pú-blico de propriedade e se-gundo, quando devem de-cidir o que este lhes atri-buiu, seja porque suas re-gras explícitas são obscu-ras ou incompletas, sejaporque os direitos abstratosque mobiliza são de algummodo conflitantes. No pri-meiro tipo de ocasião, umcidadão pode imaginar-sehabilitado a agir por simesmo, ou por outras pes-soas que venha a escolher,como membro de umacomunidade de princípioscujo sistema assegura,segundo a última conven-ção social, aquilo que pare-

9 Comentários à Constituição, 1988, arts. 1º a 5º (I a LXVII), Editora Universitária. p. 300-302.

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ce como uma atitude per-missiva e egoísta. No se-gundo tipo de ocasião, po-rém, ele não pode permitir-se essa liberdade, pois énecessário saber em queconsiste o sistema de pro-priedade, perguntar de quemodo suas condições po-dem ser mais precisamentedefinidas. Cada cidadãodeve responder a essa per-gunta interpretativa porigualdade que, em sua opi-nião, oferece a melhor in-terpretação da estruturaprincipal do sistema esta-belecido.”10

Portanto, o Estado “pro-vidência” tem a obrigaçãode impor ao particular quea sua propriedade cumprao seu objetivo único, qualseja a função social a quese destina.

Interagindo, particu-lar e Estado, o direito deusar, gozar e dispor comobem entender o seu deten-tor, deve estar de acordocom a proposta da coletivi-dade, impondo e incorpo-rando a função social a suadestinação.

Para tanto, e para nãoser cláusula morta, impôs aConstituição Federal que apropriedade rural cumpraa sua função social, o res-ponsável por tal omissão se-ja destituído de sua proprie-

dade pela imposição da pe-nalidade da ação de desa-propriação.

Diz, ainda, Alexandrede Moraes, em sua obraDireitos Humanos Funda-mentais,11 que:

“A transformação quea idéia de um Estado socialintroduz no conceito dedireito à propriedade pri-vada, ao assinalar umafunção social com efeitosdelimitadores de seu con-teúdo, e as complicaçõescada vez mais freqüentesda vida moderna, especial-mente no setor econômico,determinaram uma impor-tante revisão do institutoda desapropriação, em ins-trumento positivo, posto àdisposição do poder públicopara o cumprimento desuas finalidades de ordena-ção a conformação da so-ciedade a imperativos cres-centes de justiça social,frente aos quais o direito depropriedade perde suascaracterísticas clássicas deabsolutismo e exclusivida-de. Lembremo-nos que apossibilidade de relativiza-ção do direito à proprie-dade privada, em virtudede funções sociais, serve deinstrumento para efetiva-ção dos objetivos funda-mentais da República Fede-rativa do Brasil, consagra-

dos constitucionalmente noart. 3º, entre eles: a cons-trução de uma sociedadelivre, justa e solidária, bemcomo a erradicação dapobreza e da marginaliza-ção e a dedução das desi-gualdades sociais e regio-nais.”

Portanto, tem-se pordefinido que a propriedadedeixa de ser um mero direi-to, ou uma regra exclusivade proteção individual, maspassa a ser norma jurídicada espécie princípio, quevem ampliar e garantir odireito, agora não somenteno individual, mas princi-palmente na esfera coletivado direito de propriedade.

O desrespeito ao prin-cípio da garantia da pro-priedade e ao seu cumpri-mento da função social,vem regrado da imposiçãoda penalidade de sua perda(perda da propriedade),ainda que indenizada, pormeio da desapropriação.

E deve ser indenizadaa perda da propriedade,pelo instituto da desapro-priação, para não se carac-terizar o confisco, e em mo-do próprio para se garantiro princípio do direito àpropriedade.

Registre-se que a “per-da compulsória” é substituí-da por outro bem a que o

10 O Império do Direito, tradução de Jerffeson Luiz Camargo, 1999, Editora Martins Fontes.11 Direitos Humanos Fundamentais, Coleção Temas Jurídicos, Editora Atlas, 2000, p.174.

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texto constitucional dá onome de indenização.

A crescente intensifi-cação do processo de mo-dernização do Direito, noque pertine à propriedadeda terra, acentua o deverjurídico inerente ao pro-prietário, de cultivá-la e ex-plorá-la adequadamente,sob pena de incidir nas dis-posições restritivas, edita-das pelo Estado, que sancio-nam os senhores de imóveisociosos e não cultivados.

Dentro dessa linha deraciocínio, avulta, pelasignificativa importância deque se reveste o instrumen-to jurídico que o ordena-mento positivo brasileirocoloca à disposição do Esta-do, como resposta ao des-cumprimento da cláusulaconstitucional que impõe àpropriedade uma funçãosocial específica: a desapro-priação-sanção.

Na obra organizadapor Leandro Paulsen, combastante propriedade, fala-se sobre a utilização do imó-vel rural.12 “A liberdade deiniciativa econômica priva-da, num contexto de umaConstituição preocupada coma realização da justiça so-cial (o fim condiciona osmeios), não pode significarmais do que liberdade dedesenvolvimento da empresano quadro estabelecido pelo

poder público, e portanto,possibilidade de gozar dasfacilidades e necessidadesde submeter-se às limita-ções postas pelo mesmo.”

Assim, ponderados osfundamentos da ordem eco-nômica, a consagração dadignidade humana comoconteúdo finalístico dessedomínio normativo exercepapel do mais alto relevo,possibilitando a adequaçãodos diversos direitos eco-nômicos e a consagração dajustiça social como únicomeio conducente ao fimeleito.

Vale sublinhar que anoção de dignidade huma-na, nesse contexto, há deconsiderar os condiciona-mentos históricos hic etnunc presentes, pena de es-vaziar-se a cláusula cons-titucional. Concebida comoreferência constitucionalunificadora de todos os di-reitos fundamentais, o con-ceito de dignidade humanaobriga a uma densificaçãovalorativa que tenha emconta o seu amplo sentidonormativo-constitucional enão uma qualquer idéiaapriorística do homem, nãopodendo reduzir-se o senti-do da dignidade humana àdefesa dos direitos pessoaistradicionais, esquecendo-anos casos de direitos sociais,ou invocá-la para construir

uma teoria do núcleo da per-sonalidade individual, igno-rando-a quando se trate dedireitos econômicos, sociaise culturais.

A menção constitucio-nal da justiça social, por suavez, significa a adoção dajustiça distributiva no seioda ordem econômica. Bastauma breve notícia da his-tória do constitucionalismobrasileiro para demonstrara constância dessa orienta-ção. Carlos Maximiliano, co-mentando o art. 145 daConstituição de 1946 (cujaredação determina a orga-nização da ordem econô-mica), aduz que:

“Conforme os princí-pios da justiça social’, foiexplícito nesse ponto, opor-tunidade em que tambémapontou o papel criativoda doutrina e jurisprudên-cia formadas mesmo du-rante a vigência da Cons-tituição de 1891 (qualifi-cada de individualista pelocitado jurista), as quais‘...afeiçoram ao texto rígidouma inteligência relativa-mente acorde com as idéiascontemporâneas’. Pontesde Miranda, em seus Co-mentários à Constituiçãode 1967, com a Emenda nº1 de 1969, foi categóricoa esse respeito, ao afirmarque “os princípios de justiçasocial, ou a Justiça Social,

12 In: Desapropriação e Reforma Agrária, Ed. Livraria do Advogado, 1997, p. 34 a 36.

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a que alude o art. 160, sãoos princípios de justiça dis-tributiva.”

O Supremo TribunalFederal, perante a Consti-tuição de 1988, igualmen-te, não tergiversou nesseponto: “Ora, sendo a justi-ça social distributiva – e porisso mesmo é que se chegaà finalidade da ordem eco-nômica (assegurar a todosexistência digna) por meiode ditames dela – e haven-do a possibilidade de incom-patibilidade entre algunsdos princípios constantesdos incisos desse art. 170,se tomados em sentido ab-soluto, mister se faz, eviden-temente, que se lhes dê sen-tido relativo para que sepossibilite a sua condiçãoa fim de que, em confor-midade com o ditames dajustiça distributiva, se asse-gure a todos – e, portanto,aos elementos de produçãoe distribuição de bens eserviços e aos elementos deconsumo deles – existênciadigna.”13

Assim, tem-se que a fun-ção social da propriedade ru-ral é cumprida quando, si-multaneamente, segundo cri-térios e graus de exigênciaestabelecidos em lei, o imó-vel atende ao rol de requisi-tos, considerados vitais pa-ra o papel desempenhado.

Em breve estudo, tem-se que os requisitos enume-rados no art. 186, da Cons-tituição Federal nem sem-pre apresentam condiçõesfechadas, que independemde melhor esclarecimentopela legislação ordinária.Exemplo disso, a definiçãode utilização racional e ade-quada. Tais termos são degrande subjetivismo que,dependendo da situação oumomento histórico, sofrerá,com grande certeza, muta-ções sobre como utilizar aterra racional e adequada-mente.

No entanto, fica claroque estes requisitos – racio-nal e adequado – vêm de-monstrar a intenção do le-gislador constituinte de nãopermitir a utilização do imóvelrural, sobre a proteção doprincípio da propriedade,para fins ilegais ou contrao bem-estar social.

Cumpre ainda a pro-priedade rural sua funçãosocial quando atende ao re-quisito da utilização ade-quada dos recursos natu-rais disponíveis e de preser-vação do meio ambiente.

A questão nesse itemdiz respeito a resguardar ointeresse e a preservaçãopara o futuro dos bens ofe-recidos pela natureza e seusrecursos naturais, na tenta-

tiva de impedir a total de-gradação trazendo prejuí-zos irreparáveis para a so-brevivência do próprio ho-mem.

Exige-se, como cumpri-mento da função social dapropriedade rural, a relaçãode trabalho no campo, istoporque não se pode mais ad-mitir o trabalho escravo oua exploração da mão-de-obra de menores, ou rela-ções espúrias que estabele-çam condições de degrada-ção do ser humano, que im-peçam o seu crescimento,ou tragam prejuízos a suasaúde e de suas famílias.

E, por fim, estabeleceque a exploração do imóvelrural deve atender ao bem-estar dos proprietários edos trabalhadores. Para es-clarecer esse item, busca-seo ensinamento de J. Cre-tella Jr.14, quando diz:

“De clareza meridianae revelando grande alcancesocial, a exploração de imó-vel rural, que favoreça, aomesmo tempo, o bem-estardos proprietários e dos tra-balhadores, de modo pleno,é o último requisito exigidopela regra jurídica cons-titucional para que a pro-priedade do campo cum-pra, em conjunto com as de-mais exigências, sua fun-ção social.”

13 ADIn nº 319 – DF, RTJ 149/674. – Voto do Ministro Moreira Alves.14 In: Comentários à Constituição, 1988, arts. 170 a 232, Editora Forense Universitária, 1993, p.4.254 a 4.264.

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De maneira geral, estesseriam os itens a seremcumpridos para que a pro-priedade rural contemple asua função social, acrescen-te-se que estas definições seaplicam a toda e qualquerpropriedade.

O desrespeito ao prin-cípio constitucional, documprimento da função so-cial por parte da proprieda-de rural, impõe ao Estadodesapropriar o imóvel ruralem prol de uma melhor dis-tribuição, que se convencio-nou chamar de política dereforma agrária.

Na obra Desapropria-ção e Reforma Agrária, or-ganizada por Leandro Pau-len, este traz a seguinteconclusão no item da Fun-ção Social da Propriedade eReforma Agrária, que vemilustrar o que até agora seapresentou.

“Dentre as razões quepodem ser consideradas pa-ra o sucesso de uma políti-ca de reforma agrária, háque se enumerar, necessa-riamente, a superação daconcepção individualistado direito subjetivo de pro-priedade; este deve ser vi-sualizado como verdadeirodireito-função, instituidorde nova dinâmica nas rela-ções sociais entre seus titu-lares e a sociedade.”

Daí a atenção na apli-cação de todas as normas

infraconstitucionais acercada propriedade, bem comodas conexões presentes notexto constitucional em tornoda matéria. Superar even-tuais descompassos, confe-rindo autêntica efetividadeà Carta Magna, é o que seexige de todos os poderesdo Estado, bem como dasociedade civil. Tarefa deresponsabilidade precípuado Poder Judiciário, no exer-cício de sua missão consti-tucional de velar pelo siste-ma jurídico.

O distanciamento des-sa realidade é verdadeiro ris-co para a própria função doDireito na vida em socieda-de. Afinal, como afirmouFrantz Wieacker, ao concluirsua célebre obra História doDireito Privado (1980, p. 716e segs.), a solidariedade so-cial, valor fundamental noEstado de Direito Contem-porâneo, é fator que redi-mensiona todos os direitosclássicos privados, exigindode juízes e juristas uma no-va consciência geral do di-reito, uma percepção doconjunto da realidade so-cial e uma metodologia segu-ra que acerte o passo como pensamento de sua época.

Tal preocupação, noentanto, é ainda mais neces-sária precisamente no con-texto nacional em que vive-mos, de exemplar injustiçasocial na estrutura agrária.

Aqui, a defesa da Cons-tituição e de sua funçãonormativa, à semelhança dalivre iniciativa ao deixarfazer e da valorização dotrabalho, possui duplo re-levo: poder-dever de agirna realidade, aberto à mul-tiplicidade de escolhas e ca-minhos jurídicos perante osproblemas, e faculdade deresistir a qualquer ação ten-dente a minar o caráterprospectivo do texto cons-titucional.

A desapropriação porinteresse social para fins dereforma agrária é a manei-ra coercitiva do Estado im-por ao indivíduo que exer-ça com liberdade o seu direi-to de propriedade, respei-tando o interesse maior,que é o da coletividade, fa-zendo com que se torneefetivo o princípio constitu-cional da propriedade cum-prir a função social.

Portanto, ressalvado odireito à propriedade, nostermos constitucionais, épossível desapropriar qual-quer outra propriedade ru-ral, por interesse social, pa-ra fins de reforma agrária,ainda que esta seja produ-tiva, ou que seja pequenaou média propriedade.

Valendo-se, novamen-te, dos ensinamentos de Ro-nald Dworkin15, este diz que:

“As concepções libertá-rias de igualdade pressu-

15 Op. cit. p. 357.

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põem que as pessoas têm di-reitos ‘naturais’ sobre qual-quer propriedade que te-nham adquirido de modo ca-nônico e que o governo tra-ta as pessoas como iguaisquando protege sua possee fruição de tal proprieda-de. Por outro lado, as con-cepções que têm por baseo bem-estar negam qual-quer direito natural à pro-priedade e insistem, pelocontrário, em que o gover-no deve produzir, distribuire regular a propriedadepara obter resultados defi-nidos por alguma funçãoespecífica da felicidade oudo bem-estar dos indiví-duos. Do modo como o dis-cutimos há pouco, o utilita-rismo é uma concepção deigualdade baseada no bem-estar: sustenta que o gover-no trata as pessoas comoiguais em seu sistema depropriedade quando suasregras asseguram, grossomodo, o máximo bem-estargeral possível, consideran-do a felicidade ou o sucessode cada pessoa da mesmamaneira. A igualdade debem-estar é uma teoria di-ferente dessa mesma classe:exige que o governo desig-ne e distribua a proprie-dade de modo a tornar, namedida do possível, o bem-estar de cada cidadão maisou menos igual.”

Assim sendo, o Estado,ao deixar de resolver as suasquestões fundiárias, prote-

lando soluções previstas naConstituição Federal, deixade implementar a democra-cia e, via de conseqüência,impede o exercício legítimoda cidadania, vindo a preju-dicar tanto aquele que de-tém a propriedade que nãocumpre a função social, co-mo todos os outros que ne-cessitam do cumprimentodaquele preceito.

Por sua vez, ao cumprir opreceito constitucional acimamencionado, o Estado res-gata e implementa a demo-cracia e faz pleno o exercícioda cidadania, ao modificara destinação de um bem an-tes usado em prejuízo detodos, para saciar o anseioegoístico de poucos.

Volta-se a dizer que a li-mitação imposta valoriza efavorece a todos, pois a de-fesa do público sempre al-cança a defesa do indivíduo,ainda que essa muitas vezesnão pode ser mensurável.

A atuação do Estado,assim, não pode e não deveficar limitada a fatores me-ramente econômicos. Deveser exercida nos exatos limi-tes esperados pela socieda-de, devendo resgatar o cum-primento da função socialde todas as propriedades.

O Estado, agindo e exi-gindo que o imóvel rural cum-pra a função social pre-conizada na ConstituiçãoFederal, faz com que se de-mocratize o uso da proprie-dade e seja implementado

o exercício da cidadania.


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APUNTES PARA UNATEORIA GENERAL

DEL DERECHO PROCESALAGRARIO

(Antecedentes, importancia y

Contenido)Enrique Ulate Chacón*

* Profesor de Derecho Procesal Agrario, Posgraduado en Derecho Agrario de la Universidad de Costa Rica. Miembro delTribunal Superior Agrario. Miembro del Comité Científico de la UMAU. Vice-Presidente de la Asociación Costarricense deCultores en Derecho Agrario y Ambiental. Actualmente realiza estudios de Especialización en Derecho Agrario Comunitario,en Pisa, Italia.

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I. IntroduccionEl Tema de la Teoría Ge-

neral del Derecho ProcesalAgrario no es tarea fácil. Re-sulta un gran reto para uniusagrarista ocuparse, nosolo del Derecho Sustanti-vo, sino también de escudri-ñar las bases científicas delDerecho Procesal Agrario.

Me ocuparé de éste te-ma solo superficialmente,reservándome la posibilidadde poder profundizarlo mása los fines de su publicación.

Lo elegí por dos razo-nes: La primera, porque alrecibir la invitación paraparticipar en éste Congreso(hace un poco más de quin-ce días) el Dr. GuillermoVásquez Alfaro, me propo-nía de escoger un tema, yno tenía mucha elección. Enel programa no se indicabaque éste, de la Teoría Gene-ral estuviese a cargo de al-gún conferencista, es decir,había una plaza vacante.Luego de pedir la autoriza-ción al Comité Científico,estuvo de acuerdo en acep-tar mi intervención;

La segunda razón esque, habiéndome ocupadode escribir sobre temas deDerecho Procesal Agrario(con motivo de mi experien-cia docente como Profesorde Derecho Procesal Agrarioy como Juez Agrario) desdehace varios años he sentidouna particular atención so-bre el rol tan importante dela Doctrina Procesal Agraria

y de la Teoría General delProceso Agrario.

Como veremos, la Teo-ría General (del DerechoProcesal Agrario) constitu-ye un instrumento de afir-mación de la autonomíacientífica del Derecho y delProceso Agrario. Ella tam-bién contribuye, indudable-mente, a formar una sensi-bilidad más profunda delagrarista, y particularmentede los jueces agrarios, alidentificarse las bases fun-damentales, la razón de ser,la “esencia” o “jus proprium”de la justicia agraria.

Con este pequeño apor-te, me he propuesto comoobjetivos fundamentales:

1. Poner de relieve losantecedentes históricos quesirvieron de base para ini-ciar la Teoría General del De-recho Procesal Agrario, dondejuegan un rol importante losprecursores y fundadoresEuropeos.

2. Exaltar el aporte de laDoctrina, especialmente La-tinoamericana, en la forma-ción de la Teoría Generaldel Derecho Procesal Agrario.

3. Establecer la impor-tancia de la Teoría Generaldel Derecho Procesal Agrario.

4. Proponer las basesy el posible contenido parauna Teoría General del De-recho Procesal Agrario.

5. Analizar la vigenciaactual de la Teoría Generaldel Derecho Procesal Agra-rio, frente a fenómenos de

Unificación Procesal.Pretendemos demos-

trar con ello que: la impor-tancia, vigencia y evoluciónde la Teoría General del De-recho Procesal Agrario sejustifica en la medida que elDerecho Agrario Sustativocobra más fuerza y vitali-dad al momento de ser in-corporados nuevos princi-pios y valores orientados aalcanzar la Justicia Socialcon Desarrollo Sostenible yPaz Social.

Es decir, el derecho ad-jetivo (Procesal Agrario) de-berá transformarse y adap-tarse en la medida de las exi-gencias del Derecho (Agra-rio) sustantivo.

II. Precursores yFundadores delDerecho ProcesalAgrario

No es posible iniciarun análisis de la TeoríaGeneral del Derecho Pro-cesal Agrario, dejando decitar a ilustres procesa-listas Europeos y Latino-americanos que, por pri-mera vez se ocuparon dediscutir su existenciafrente a la sostenida Uni-cidad del Derecho Pro-cesal.

La doctrina, en parti-cular la Latinoamericana(ZELEDON) da cuenta delaporte tan importanteque dieron estos juristascomo precursores y pio-

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neros de la materia1.En Europa, el ilustre pro-

cesalista Pietro Calamandrei,fue uno de ellos, cuandoabordó los temas del “Dere-cho agrario y proceso civil”(en el I congreso nacional deDerecho Agrario, Italia,1935)2. Él defendió la Uni-ficación Procesal, si bien de-sechaba la posibiliad de crea-ción de Tribunales Agrarios,se ocupó de señalar las nece-sidades de un proceso (civil)más adecuado a las necesida-des de la agricultura.

Sus enseñanzas fueronseguidas por su alumno,también ilustre procesalis-ta, Mauro Cappelletti quiense ocupó de “El problemaprocesal del Derecho Agra-rio a la luz de las tendenciasplanificadoras de las Cons-tituciones modernas”, en19643. Quien sostuvo ati-nadamente la especialidaddel proceso agrario. Ca-pelletti y Fix Zamudio de-fendieron la posición de sumaestro, Pietro Calamadrei,indicando que si hubiere

estado en otra época Ca-lamandrei sería uno de lospropulsores del DerechoProcesal Agrario4. Por otraparte, Capelletti sostiene lanecesidad de alcanzar unproceso más rápido, máseconómico y menos formal,con un procedimiento su-mario, orientado funda-mentalmente por el princi-pio inquisitivo, justificadoen las limitaciones del dere-cho de las partes y en el equi-librio de la agricultura5.

El alumno de Capelleti,Alberto Germanó, destacadojurista e investigador del Ins-tituto Internacional de Dere-cho Agrario Comparado deFlorencia (Italia), escribióaños más tarde su libro “Ilprocesso agrario. StudioComparado”6, en el cual pro-fundiza sobre temas cen-trales de la teoría general delDerecho Procesal Agrario,tales como los órganos es-pecializados, su competencia,los principios procesalesespecíficos y las particula-ridades del procedimiento.

Entre los precursoresLatinoamericanos se desta-can Fix Zamudio y Guiller-mo Figallo, que construye-ron las bases originarias pa-ra la Teoría General del De-recho Procesal Agrario y so-bre todo de sus principios.Fix Zamudio, en efecto, fueuno de los primeros enhablar de un DerechoProcesal Agrario7, alertan-do a la doctrina de la necesi-dad de sentar las bases es-tructurales del procesoagrario vinculadas a la teo-ría general8.

III. El aporte de laDoctrinaLatinoamericana(En particular deMexico y Costa Rica) enla Teoria General delDerecho ProcesalAgrario

1. Teoría General delDerecho Procesal Agra-rio en México

Uno de los primeros y

1 Para un estudio detallado de la Doctrina Procesal Agraria, véase: ZELEDON, Ricardo. Proceso Agrario Comparado enAmérica Latina, Cap. II , Universidad de Costa Rica, 1982, pgs. 30-42.2 Citado por ZELEDON, Ricardo. Proceso Agrario Comparado en América Latina, p. 313 Citado por ZELEDON, Ricardo. Derecho Procesal Agrario. Ilanud, 1990, p. 14.4 ZELEDON, R. Proceso Agrario Comparado…, p. 37.5 Ibid, p. 39-40.6 GERMANO, Alberto. Il Proceso Agrario. Studio Comparato. Milano, Giuffré, 1973. Recientemente véase su conferencia sobre“Il principio di oralitá nella speciale giurisdizione per l’Agricoltura”. En: Memorias del I Congreso del Comité Americano deDerecho Agrario”, San José, 1996, p. 331 y sgts.7 FIX ZAMUDIO, Héctor. Lineamientos fundamentales del proceso agrario mexicano publicado en Atti della Seconda Assembleadell’Istituto di Diritto agrario internazionale e comparato, Giuffré, Milano, 1964, p. 369-429. Citado por ZELEDON, R.Proceso agrario comparado..., op. Cit., p. 37.8 FIX ZAMUDIO, hector. Estructuración del proceso agrario. Revista de la Facultad de Derecho de México, 1961, No. 41-42, p.177 sgts. Citado por ZELEDON, op. Cit., p. 38, quien manifiesta: “La conceptualización en cuanto a la teoría general fue aúnmás amplio pues descubria la existencia de todo un sector al interno del Derecho procesal caracterizado por rasgos homogéneoscuyo estudio debía ser informado por principios especificos”.

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más importantes aportes ala Teoría General del Dere-cho Procesal Agrario y laconsecuente creación deTribunales Agrarios especia-lizados en América Latina,corresponde a la doctrinaMexicana. En este campo,sin duda, son los pioneros.

Algunas referencias alos precursores y funda-dores, serían suficiente pa-ra tener en cuenta esteaporte tan significativo, queestá ligado a los propiosorígenes del Derecho Agra-rio Mexicano.

Dentro de los más va-liosos aportes, asumiendo elriesgo y la responsabilidadde dejar por fuera otros qui-zás más relevantes, convie-ne destacar las Memoriasdel Instituto Mexicano deDerecho Procesal relativasal VIII Congreso Mexicanode Derecho Procesal, dondeel tema central fue, preci-samente, el “Derecho Pro-cesal Agrario”9.

En ese Congreso, cele-brado precisamente hace21 años en ésta mismaCiudad del Estado de Vera-cruz (Xalapa)10, se funda-ron las bases para un Códi-

go Procesal Agrario y lasperspectivas de Creación delos Tribunales Agrarios. Lacreación de Tribunales Agra-rios con jueces especializa-dos, la competencia agrariaamplia, la desconcentracióne itinerancia de los juecesagrarios fueron, entreotras, temas profundizadosy propuestos en aquél en-tonces por la doctrina pro-cesal. Además, se señalaroncuatro “caracteres del pro-ceso agrario”: 1. El principiodel realismo jurídico; 2. ElPrincipio de igualdad; 3. Elproceso por audiencias y 4.Facultades del Juez y de laspartes11.

Uno de los primeros enocuparse de escribir sobreel Derecho Procesal Agrarioen México ha sido el Dr.Gonzalo Armienta Calde-rón12, quien aparte de la ex-periencia en materia pro-cesal13, ha ocupado el cargode Magistrado Numerariodel Tribunal Superior Agra-rio y ha escrito muchos te-mas de la Teoría General delDerecho Procesal Agrario,entre los cuales: “Algunosaspectos relevantes de lacompetencia en materia

agraria”14 Tema fundamen-tal en el cual analiza am-pliamente y con gran clari-dad conceptual los temas dela jurisdicción y compe-tencia (material, funcional,territorial) de los tribunalesagrarios “…dentro de laesfera del nuevo derechoprocesal agrario, creado araíz de sustanciales refor-mas a nuestra Carta funda-mental”15.

Al finalizar su relación,el Dr. Hace referencia a otrotema fundamental de laTeoría General del DerechoProcesal Agrario: Los juecesagrarios. Y al respecto in-dica: “Los primeros y promi-sorios frutos de la nuevajusticia agraria depositadaen jueces dignos, pru-dentes, imparciales, hones-tos y de buena palabra a losque vinieren a juicio anteellos, como rezaban lasPartidas del rey don AlfonsoEl Sabio, alientan la espe-ranza de que en un futurono lejano amplíe su manda-to protector, tutelando coneficacia y con acentrado hu-manismo todo el universode situaciones jurídicas quesurgen en relación con la

9 INSTITUTO MEXICANO DE DERECHO PROCESAL. Memorias del VIII Congreso Mexicano de Derecho Procesal. Secretaría dela reforma Agraria, México, 1980.10 El Congreso fue realizado en Xalapa, Capital del Estado de Veracurz, los días 12 al 16 de noviembre de 1979.11 Véanse las Memorias del VIII Congreso Mexicano de Derecho procesal.12 ARMIENTA CALDERON, G. “Perspectiva para la creación de Tribunales agrarios”. En: Memorias del VIII Congreso Mexicano,op. cit., p. 339-358.13 Su cargo como Presidente del Instituto Mexicano de Derecho Procesal es un reflejo de su amplia experiencia en la materia.14 Publicada en la Revista de los Tribunales Agrarios, No. 8, 1995, p. 7-42.15 ARMIENTA CALDERON, G. La competencia en Materia Agraria, op. cit., p. 41.

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tenencia de la tierra y laproducción en el agromexicano.”16

Como el Dr. ArmientaCalderón17, otros Magistra-dos han dado valiosos apor-tes a la Construcción de laTeoría General del DerechoProcesal Agrario en México.Así, por ejemplo, Luis Poncede León Armienta18, RaúlLemus García19, la Dra. Mar-tha Chavez Padrón20, SergioGarcía Ramírez21, Arely Ma-drid Tovilla22, Rodolfo VelozBuñuelos23.

Particularmente, entrenosotros, merece mérito ladestacada misión que eneste campo han cumplido elDr. Y Maestro, GuillermoVázquez Alfaro24, a quientuve la dicha de conocer ha-ce once años en Costa Rica,en un Seminario sobre la“Evolución de la JusticiaAgraria en América Latina”.

De sus aportes hay quedestacar su libro Leccionesde Derecho Agrario “El nue-vo Derecho agrario mexi-cano”25. En el cual dedica laúltima parte al tema de losTribunales Unitarios Agra-rios, con una visión muycrítica a favor de la autono-mía del Derecho ProcesalAgrario, sobre todo con re-lación a sus fuentes.

2. La experienciaPeruana

Perú, al igual queMéxico, se caracterizó pordar impulso y crear efecti-vamente los TribunalesAgrarios. Con su creación,y mucho antes, se creó al-rededor una Doctrina delDerecho Procesal Agrario,entre cuyos más fieles sos-tenedores y precursores seencuentra mi entrañable

amigo Guillermo FigalloAdrianzen, Expresidente delTribunal Agrario de Perú.Desde la creación del FueroPrivativo Agrario, hasta suextinción, con la promul-gación del Nuevo CódigoProcesal Unificado, la doc-trina ha sostenido la exis-tencia de un Derecho Pro-cesal Agrario y, por consi-guiente, de una Teoría Ge-neral, caracterizada porprincipios propios y especí-ficos, a saber, la itineranciadel Juez agrario y las facul-tades de fallar extra y ultrapetita, conceptos que segúnpalabras del propio FI-GALLO, dejan aún perplejosa los procesalistas civiles26.

3. Aportes de laDoctrina Costarricense

La Doctrina de la Teo-ría General del Derecho

16 ARMIENTA CALDERON, op. cit., p. 42.17 Véase además su ensayo “La justicia Agraria”. En: Revista de los Tribunales Agrarios, No. 5, 1994, p. 9-14.18 PONCE DE LEON ARMENTA, Luis. Derecho Procesal Agrario, Editorial Trillas, 1991; “El Derecho Agrario Iberoamericano”,Revista de los Tribunales Agrarios, No. 2, 1993, p. 39-54.19 LEMUS GRACIA, R. “La Magistratura y los Tribunales Agrarios”. En: Revista de los Tribunales Agrarios, No. 2, p. 19-38.20 Entre otras, pueden consultarse: CHAVES PADRON. El Derecho Agrario en México, Purrúa, 1977; “Algunos comentariossobre el tema de los Tribunales Agrarios. En: Memorias del VIII Congreso…, op. cit., p. 443-81; “Consideraciones jurisdiccionalesen materia agraria”. En: Revista de los Tribunales Agrarios, No. 8, p. 43-70.21 GARCIA RAMIREZ, Sergio. Fundamentos y Características del proceso Agrario. Revista de los Tribunales Agrarios, No. 8,1995, p. 71-144; “Fundamentos y Principios del Proceso Agrario”, Tribunales Agrarios, 1996; “Justicia Agraria”, TribunalSuperior Agrario, México, 1995. Entre sus últimas obras y quizá la más importante por su amplio contenido en temas deTeoría General del Derecho Procesal Agrario, véase: Elementos de Derecho Procesal Agrario, México, Porrúa, 1997).22 Entre otros, pueden verse sus ensayos sobre: “Resultados y proyecciones de las reformas en materia agraria”. En Revista delos Tribunales Agrarios, No. 8, p. 145-160.23 Entre otros, pueden verse sus aportes sobre los órganos: VELOZ BUÑUELOS, R. “El Tribunal Superior Agrario”. En: Revistade los tribunales Agrarios, No. 8, p. 161.24 VASQUEZ ALFARO, Guillermo. “Reflexiones sobre los principios generales en torno al nuevo régimen jurídico agrario deMéxico”. En: Revista de los Tribunales Agrarios, No. 2, p. 55.25 VASQUEZ ALFARO, Guillermo. “Lecciones de Derecho Agrario. Editorial Pac, México, 1977.26 Entre sus más recientes aportes, quiero citar: “Justicia Agraria y Ambiental en Perú”. En: Memorias del I Congreso Americanode Derecho Agrario “Justicia Agraria y Ambiental en América”, San José, Costa Rica, 1996, p. 255-260. Además, “El FueroPrivativo agrario”, publicado en Ciclo de Conferencias sobre Derecho Agrario, San José, Corte Suprema de Justicia, 1983, p.47-53.

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Procesal Agrario y del Pro-ceso Agrario Comparado enAmérica Latina tiene, a mijuicio, un nombre: RICAR-DO ZELEDON ZELEDON.Maestro de todos nosotros,que nos ha enseñado a es-tudiar y a cultivar la cienciadel Derecho y del ProcesoAgrario.

En efecto, luego de susEstudios Doctorales en la Uni-versidad de Pisa y Complu-tense de Madrid, después dehaber conocido a los pre-cursores del nuevo DerechoProcesal y profundizado enla disciplina, construyó lasbases de la Teoría Generaldel Derecho Procesal Agra-rio, para demostrar, en pri-mer lugar, la existencia delDerecho Procesal Agrariocomo nueva ClasificaciónJurídica y, en segundo lugar,para establecer los principa-les elementos de compara-ción del proceso agrario enAmérica Latina.

En su obra denomina-da “Proceso Agrario Com-parado en América Lati-na”27, luego de haber pro-fundizado sobre la relaciónentre derecho y procesoagrario y realizado unareconstrucción histórica delos aportes a la doctrinaprocesal agraria, introducecuatro elementos funda-mentales de comparación:los órganos agrarios, las par-tes

del proceso agrario, los prin-cipios procesales agrarios y,finalmente, los tipos de pro-cesos agrarios (ordinarios,especiales y otros procesos).

Su obra fue conociday difundida, en muy pocotiempo, por toda AméricaLatina y ha servido comobase para la modernizacióny creación de tribunalesAgrarios en muchos denuestros países.

Los lineamientos másclaros de ésta obra cons-tructiva de la Teoría Gene-ral del Derecho ProcesalAgrario, los encontramosen su libro de Derecho Pro-cesal Agrario, que escribióen un Proyecto de Fortale-cimiento de los TribunalesAgrarios, en 1990.

El primer volumen es-tá dedicado a los temas delderecho agrario y el proce-so agrario, evolución de lajusticia agraria en AméricaLatina, Jurisdicción y Com-petencia Agraria, Conflictosde Competencia, compe-tencia agraria material ycompetencia jurisdiccional.El segundo volumen se de-dica a los principios proce-sales agrarios y las partes enel proceso agrario.

Todos esos temas, in-dudablemente, entraríandentro del (posible) conte-nido de la Teoría General delDerecho Procesal Agrario,

pues en cada uno de ellos re-saltan particularidades es-pecíficas para el procesoagrario, como veremos másadelante.

La labor científica de mimaestro, fue seguida porquien les habla. En 1999asumí el reto de escribir unTratado de Derecho Proce-sal Agrario, del cual se hanpublicado II Tomos, el pri-mero está dedicado en sumayor parte a la Teoría Ge-neral y el segundo desar-rolla el Proceso ordinarioagrario, la prueba y su librevaloración, la sentencia y losrecursos. Estoy trabajandoen éste momento en el to-mo III, sobre procesos su-marios en materia agraria.

4. Las experiencias deVenezuela

En la doctrina venezo-lana, uno de los más im-portantes iusagraristas quese ha ocupado del DerechoProcesal Agrario y su TeoríaGeneral, es el Dr. RománJosé Duque Corredor, aquien también conocí enCosta Rica hace diez años.Un rol no menos impor-tante ha desempeñado AlíJosé Venturini, quien hapublicado recientementeun libro sobre Temas sus-tantivos y adjetivos del De-recho agrario, y Israel Ar-

27 ZELEDON ZELEDON, Ricardo, Proceso Agrario Comparado en América Latina., Universidad de Costa Rica, 1982, 270p.

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güello Landaeta28.El Dr. Duque Corredor

escribió las Bases para lacreación de la jurisdicciónagraria en Venezuela en1968 y luego se ocupó delos Proyectos de Ley y lasReformas a la JurisdicciónAgraria.

En su libro denomina-do “Derecho Procesal Agra-rio”, destaca el fin de laobra: “…interesar a los abo-gados en general, especial-mente a los que litigan, enmateria agraria, para que através de sus alegatos,ayuden a formar, consolidary enriquecer la doctrina delDerecho Agrario. A medidaque la jurisprudencia aclaradudas, uniforma la aplica-ción de la ley e integra lasinterpretaciones, se forta-lecen las ramas jurídicasespeciales. Por tanto, tam-bién persigo con este libroque los jueces cuenten conuna guía para que median-te sus sentencias, vayancreando los principios y lascategorías de esta nuevaciencia, que por su conte-nido económico-social, esun gran auxiliar de nuestrodesarrollo”29.

Aunque sostiene que elDerecho Procesal Agrario es

“Especial” y carece de sufi-ciencia propia frente al pro-ceso común, por falta de unsistema de fuentes propio,y su remisión al proceso ci-vil, demuestra lo contrarioal plantear en su contenidouna serie de temas funda-mentales a nuestra TeoríaGeneral, a saber:

a. La competenciaagraria: analizando el con-cepto de actividad agrariay del derecho agrario, encuanto a la competenciamaterial.

b. La competenciaagraria específica

c. Los tribunales agra-rios (su conformación ycompetencia funcional)

d. Los principios delproceso y los poderes delJuez Agrario.

e. La asistencia jurídicaagraria.

En todos esos temas, elautor demuestra las pecu-liaridades propias que pre-senta el Derecho ProcesalAgrario respecto al ProcesoCivil.

5. La Teoría Generaldel Derecho ProcesalAgrario en Colombia

En Colombia también

han existido valiosos apor-tes a la construcción de laTeoría General del Derechoprocesal agrario, despuésde la Promulgación del Esta-tuto de la Jurisdicción Agra-ria en 1989.

Entre algunos nom-bres, destaca la labor deGuillermo Benavides Me-lo30, Joaquín Vanín Tello31,Gabriel Moncada Quinte-ro32, Liborio Belalcázar33 yDomingo Campos Rivera.Este último, en su obra “De-recho Procesal Agrario”34,luego de criticar la carenciade una Ley Procesal orgáni-ca – por su remisión al Códi-go Procesal Civil en muchosaspectos – enfrenta en for-ma sistemática la Teoría ge-neral del Proceso Agrarioen los siguientes temas:

a. Jurisdicción Agraria:conceptos básicos, jurisdic-ción agraria, competencia,Ministerio Público.

b. Derecho procesal yProcedimientos agrarios:donde analiza el conceptode derecho procesal agrariocomo: “…el conjunto o sis-tema de normas de carácterjurídico que regulan el ejer-cicio de la función jurisdic-cional del Estado, por mediode su jurisdicción agraria,

28 ARGUELLO LANDAETA, Israel. Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, Caracas, Venezuela, Ed. Alva, 1985.29 DUQUE CORREDOR, Román, Derecho Procesal Agrario. Caracas, 1986, p. 10.30 BENAVIDES MELO, Guillermo. La oralidad en el Proceso agrario y ambiental. En: Memorias…, op. cit., pag. 315.31 VANIN TELLO, Joaquín. Derecho Agrario.,32 MONCADA QUINTERO, Gabriel. Código Judicial Agrario, Bogotá, 1997.33 BELALCAZAR, Libro. Jurisdicción Agraria. Universidad Nacional de Colombia, Escuela Judicial, 1991.34 CAMPOS RIVERA, Domingo. Derecho Procesal Agrario. Bogotá, 1993.

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en relación con la soluciónde los conflictos de diversaíndole que se origina porcausa o con ocasión del de-sarrollo de actividades denaturaleza agraria.” Y sostie-nesu autonomía en la existen-cia de unos principios, unasinstituciones, unos objeti-vos, unas autoridades y unajurisdicción propios, quepermiten diferenciarlo cla-ramente de otra disciplinajurídica.

c. También analiza eltema de las partes y del pro-ceso.

6. Otras experiencias:

Conviene destacar, porúltimo la labor tan impor-tante que han jugado algu-nos Juristas destacados deAmérica del Sur, sobre todoen Uruguay el ilustre agra-rista y procesalista, AdolfoGelsi Bidart35, quien hicieragrandes aportes a la TeoríaGeneral del proceso agrarioy lo defendiera frente a laUnificación procesal. A él leha seguido los pasos mi que-rido amigo Enrique GuerraDaneri.

En Argentina, uno delos últimos cultores de lamateria es el joven jurista,

Leonardo Pastorino, quienpublicó un libro recientemen-te sobre el “Fuero Agrario”36,ocupándose en su mayorparte de la Teoría General.

En Brasil, son significa-tivos los aportes de MarcosAlfonso Borges37 y OctavioMelo Alvarenga, quienes sehan ocupado particular-mente del proceso agrario.

IV. Importancia de unaTeoria General delDerecho ProcesalAgrario

En resumen, puede ob-servarse que en la DoctrinaLatinoamericana, de todosnuestros países, existen va-liosos aportes para la cons-trucción de la Teoría Gene-ral del Derecho ProcesalAgrario, que permite esta-blecer las bases científicaspara afirmar la existenciade la disciplina, sobre todoa través de cuatro aspectos:los órganos, las partes, losprocesos y los principiosprocesales agrarios.

En efecto, mi maestro,Ricardo Zeledón, al concluirsu estudio comparativo delProceso Agrario Latinoame-ricano sostiene:

“Las características ten-

denciales del proceso agra-rio se orientan en tres direc-ciones fundamentales: a) sebasa en una concepción mo-derna, sobre el principio dela oralidad (inmediatez yconcentración) para sermás rápido, más económico,menos formal y menos fis-cal; b) con mayores poderesotorgados al Juez para ate-nuar el principio dispositi-vo y con una función activapara adquirir un caráctersocial asistencial; y c) ga-rantía de tutela de los suje-tos agrarios.”38

“Corresponde entonces aljurista encontrar esos ras-gos de completes y organici-dad, requisito indispensa-ble para la existencia de unverdadero Derecho Proce-sal Agrario, pues el simplehecho de explicarse comopuede existir un determi-nado territorio dentro delDerecho procesal no es sufi-ciente para afirmar clarosrasgos de autonomía”39.

En otros términos, estarea nuestra construir laTeoría General del DerechoProcesal Agrario. Pero estaes una tarea científica conti-nua, pues es necesario tener lasbases firmes del entero sis-tema ius agrario: Tanto del

35 GELSI BIDART, Adolfo. “Justicia Agraria y Ambiental”. En: Memorias del I Congreso del Comité Americano de DerechoAgrario, San José, 1996, p. 261 y sgts.36 PASTORINO, Leonardo. Fuero Agrario. Buenos Aires, 1998.37 BORGES, Marcos Alfonso. A oralidade no proceso agrário e ambiental sob a ótica do direito brasileiro. En: Memorias…, op.cit., pág. 307 y sgts.38 ZELEDON ZELEDON, Ricardo. Derecho Procesal Agrario, San José, T. I., Ilanud, 1990, p. 15.39 Ibid, pág. 270-271.

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Derecho Sustantivo, comode su instrumento procesal.

La importancia actualde la Teoría general del De-recho Procesal Agrario, y surevisión, es fundamentalpara ajustarla a los nuevoscambios que ha operado ysigue operando constante-mente el Derecho Agrariosustantivo (los que conlle-van a un sensible aumentode la competencia agrariahacia otros temas de inte-rés, sobre todo relacionadoscon el agroambiental), queafectan indudablementetodos los tópicos de la Teo-ría General del procesoagrario. Se han generadonuevos instrumentos proce-sales (como la conciliacióny las medidas cautelares)que deberá ser tomados encuenta en una nueva cons-trucción científica de la dis-ciplina. Además, la Unifica-ción Procesal operada enmuchos de nuestros paísesLatinoamericanos, y en pro-ceso de ser reformada enotros (como el caso de CostaRica) imponen un reto mayorpara garantizar y salvar lasparticularidades de la Juris-dicción Agraria, sobre tododotándolo de un sistema defuentes para su interpreta-ción y elevando el valor dela Jurisprudencia, de lo con-trario se corre el riesgo desu desaparición – comoocurrió en Perú.

La importancia y vigen-cia actual de la Teoría Gene-

ral del Derecho ProcesalAgrario, y la introducción denuevos temas que produ-cen su enriquecimiento, seestableció claramente en elI Congreso del Comité Ame-ricano de Derecho Agrario,denominado “Justicia Agra-ria y Ambiental”, celebradoen San José y Liberia, CostaRica, del 19 al 23 de mayode 1997.

La Comisión para lasConclusiones y Recomenda-ciones fue integrada porcuatro Jueces Superiores deVenezuela (la Dra. Consue-lo López de Chacón), de Co-lombia (el Dr. Gabriel Mon-cada Quintero), de México(el Dr. Rodolfo Velóz Bu-ñuelos) y de Costa Rica (En-rique Ulate Chacón, comorelator).

En sus conclusiones seestableció que:

1. La Jurisdicción agra-ria y ambiental especiali-zada se constituye en el ins-trumento fundamental pa-ra lograr en América la pro-tección adecuada de los re-cursos naturales y el medioambiente. Siendo el meca-nismo jurídico adecuado pa-ra lograr la seguridad jurí-dica y el desarrollo agrariosustentable, con justicia ypaz social.

2. En el tema de la com-petencia se indica que debeprevalecer una concepciónmuy amplia para conocer lorelativo a la protección de losrecursos naturales, aguas,

territorios indígenas, deli-tos agroambientales, entreotros.

3. Unificar los esfuerzospara crear un solo tipo proce-sal basado en la oralidad.

4. Se enfatizó en la defen-sa de principios propios de lajusticia agraria y ambientaltales como: el juez itineran-te, la facultad de saneamien-to, la conciliación agraria,las facultades de fallar extray ultra petita, el poder cau-telar para la tutela de la pro-ducción y el tema de las fuen-tes, para garantizar la inter-pretación jurídica conforme alas exigencias de lo agrarioy ambiental.

Las Conclusiones de és-te Congreso, así como del VIIICongreso Mexicano de Dere-cho Procesal, celebrado ha-ce más de veintiún años enesta Ciudad, coinciden en mu-chos temas de Teoría Gene-ral del Derecho Procesal Agra-rio, de ahí la importancia detomar en consideración es-tos valiosos antecedentespara una modernización dela disciplina y para sentarlas bases científicas de sudesarrollo, pues en elloshan participado los másdestacados iusagraristas denuestras épocas.

V. El Contenido(posible) de la TeoriaGeneral del DerechoProcesal Agrario

Resultado de éste Pri-

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mer Congreso Internacio-nal de Derecho ProcesalAgrario será sentar basesfirmes para el impulso deuna Teoría General, válidapara todos los países Latino-americanos donde se hacreado o está por crearse laJurisdicción Agraria.

Yo me aventuraré adar solo algunos lineamien-tos sobre el posible conteni-do de una Teoría Generaldel Proceso Agrario, sacan-do provecho de mi expe-riencia como Juez Agrario ycomo Profesor de la Cáte-dra de Derecho ProcesalAgrario de la Universidadde Costa Rica. A diez añosde experiencia sentí la exi-gencia de obligarme a darun aporte al Derecho Pro-cesal Agrario Costarricensey escribí los dos primerosVolúmenes de mi “Tratadode Derecho Procesal Agra-rio”40, cuyo primer tomo,como había señalado, seocupa de la Teoría Generalo, más sencillamente, de laparte general. De ahí res-cato los siguientes argu-mentos:

1. Es necesario abor-dar el tema de la evolucióndel Derecho Agrario sustan-tivo y su influencia en elProceso Agrario que sufrelos fenómenos de la publici-zación (con una interven-ción más activa del Juez

dentro del Proceso), la so-cialización o democratiza-ción (como garantía de ac-ceso a la justicia agraria alos campesinos de escasosrecursos económicos), laoralidad (son sus principiosconsustanciales), y la nuevaconcepción agroambiental(como criterio de amplia-ción de la competencia agra-ria).

2. Deberá ocuparse delproceso agrario comparado,especialmente en su últimaetapa, partiendo de las ex-periencias recientes deMéxico y Colombia, y anali-zando los nuevos criteriosde la Unificación Procesal yla especialización, que haoperado en algunos paísesLatinoamericanos, talescomo Perú y Uruguay.

3. El análisis de la Juris-dicción Agraria, su delimita-ción con otras disciplinas,los conceptos y principiosde la competencia agraria.En fin, a distinguir los dife-rentes tipos de competencia(material, territorial, porcuantía y funcional) así co-mo las reglas especiales enla solución de conflictos decompetencia.

4. Dentro del tema ge-nérico de la competenciaagraria, deberá dedicarseun apartado a la competen-cia agraria específica, enun-ciando la particularidad de

cada tipo de pretensiones(ordinarias, sumarias, nocontenciosas, de ejecución,especiales y las nuevas deri-vadas de la legislación agro-ambiental). Este tema revis-te particular interés, sobretodo porque no ha tenidomucho tratamiento en ladoctrina, y es de suma im-portancia para entender lamagnitud de los conflictosque pueden ser tramitadosy resueltos en la jurisdic-ción agraria.

5. Se debe profundizarsobre las particulares fun-ciones de los jueces agrarios(o más genéricamente losórganos), especialmente ensu especialización e itineranciacomo características parti-culares y propias, distintasde los jueces comunes.

6. Los derechos y debe-res del Juez agrario y el pa-pel de las partes dentro delproceso agrario, constituyenun tema fundamental paracomprender con exactitudel papel de los sujetos proce-sales. Quizás uno de los te-mas más importantes loconstituye los deberes de le-altad, probidad y buena feprocesal, que deben orientarcualquier proceso moderno.

7.Pero también es im-portante conocer las parti-cularidades de algunos suje-tos y organizaciones quepueden intervenir en el

40 ULATE CHACON, Enrique. Tratado de Derecho Procesal Agrario, Tomo I, San José, Ed. Guayacán, 1999.

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proceso agrario, tales comolos campesinos de escasosrecursos, el defensor públi-co agrario o la procuraduríaagraria, y las Organizacio-nes campesinas y ambien-talistas, en defensa de inte-reses de grupo, colectivos odifusos.

8. El tema de los prin-cipios del proceso agrario esuno de los más difíciles, puesen ellos se encuentra el res-paldo científico de la auto-nomía del Derecho ProcesalAgrario. Por ello su análisises muy amplio. El impulsoprocesal de oficio, los am-plios poderes del juez, laoralidad y sus caracterís-i-cas sustanciales de concen-tración, inmediatez e iden-tidad física del juzgador, lagratuidad y garantía deacceso a la justicia agraria,la lealtad y probidad, y otrosprincipios específicos, de-ben orientar la labor diariade los juzgadores y litigan-tes en el proceso agrario.

9. La conciliación agra-ria es un tema que debe serprofundizado en sus basesfilosóficas para ResoluciónAlterna de Conflictos y Pro-moción de la Paz Social. Ensu desarrollo se debe ajus-tar el instrumento a la figu-ra del juez agrario como“juez conciliador”, en don-de su especialidad e itine-rancia facilitan más la bús-queda de una solución con-venida y pacífica entre laspartes del conflicto.

10. En la tarea de al-canzar una tutela judicialefectiva, es necesario dedi-car un capitulo al tema delas Medidas Cautelares, típi-cas y atípicas. La tutela judi-cial efectiva, en materiaagraria, se ha caracterizadopor el desarrollo jurispru-dencial de las medidas cau-telares atípicas cuyos pre-supuestos (fundado temor,apariencia de buen dere-cho, peligro de demora) ycaracterísticas (instrumen-talidad, provisionalidad,accesoriedad, cognición su-maria, ejecución inmedia-ta), permiten a los aboga-dos y a los juzgadores con-tar con un instrumentopráctico sumamente impor-tante para garantizar elmantenimiento de la pro-ducción agraria y la tutelade los recursos naturales decarácter agrario.

11. En fin, el tema delas fuentes parece ser de im-portancia vital. Es necesariodotar al sistema, de fuentespropias y fortalecer el papelde la Jurisprudencia.

En síntesis, los temascentrales para una TeoríaGeneral (sin perjuicio de ladiscriminación de unos einclusión de otros de in-terés nacional) pueden ser:

-Derecho y procesoagrario.

-Proceso Agrario com-parado

-Jurisdicción y compe-tencia agraria

-Competencia agrariaespecífica

-Los órganos de la ju-risdicción agraria

-Las partes del procesoagrario

-Los principios proce-sales

-Las medidas cautela-res (especialmente deriva-das del poder cautelar parala tutela de la producción yde los recursos naturales).

-La conciliación agra-ria.

- Un sistema de fuentespropio y el valor de la Juris-prudencia.

VI. Vigencia actual dela Teoria General delDerecho ProcesalAgrario, frente a lastendencias de launificacion procesal.ConsideracionesConclusivas

En relación con todosestos temas, tanto el aboga-do litigante, como los juzga-dores agrarios, los profeso-res y estudiantes, deben lo-grar una claridad concep-tual y, particularmente, co-nocer cuales son las parti-cularidades propias del De-recho Procesal Agrario.

La doctrina procesalagraria ha demostrado laautonomía de la disciplina,con el desarrollo de una se-rie de principios procesalesque se manifiestan con mayorintensidad en esta materia,

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bajo los fenómenos de laoralidad, la publicización yla democratización.41 “Laexistencia de principios pro-cesales específicos y concre-tos referidos al procesoagrario, en forma inmedia-ta pueden permitir la afir-mación de la existencia deun verdadero Derecho pro-cesal Agrario.42” Son losprincipios procesales, losque permiten identificar ladisciplina interna y exter-namente43.

El Derecho procesalagrario, posee principioscomunes44 pero tambiénprincipios propios y exclusi-vos, que permiten identifi-carla como autónoma ydiferenciarla de otras, igual-mente autónomas, delordenamiento jurídico45.Frente a la tendencia de ca-

rácter universal en la unifi-cación del proceso, se con-serva la especialidad46 de lamateria procesal agraria47.

La Teoría General delDerecho procesal agrariocobra vigencia actual en lamedida que el Derecho Agra-rio se ve renovado y forta-lecido con nuevas dimensio-nes. Es necesario que lasombra, es decir, el Derechoprocesal agrario, siga demuy cerca el cuerpo, al De-recho Agrario Sustantivo,aún frente a fenómenos deUnificación Procesal, mu-chas veces influenciadospor el liberalismo procesalque buscan desaparecer lasfacultades de los JuzgadoresAgrarios para acercarse a laVerdad Real. O buscan, deltodo, alargar “la sombra”del Derecho Procesal Agra-

rio y de los Tribunales Agra-rios, hasta verla desvane-cerse.

Si la doctrina procesal,es la encargada de esta-blecer la Teoría General delDerecho Procesal Agrario,también es la responsablede su desaparición, si por suinactividad científica dejaque se confundan las pecu-liaridades del Proceso agra-rio con el proceso común.De ahí la importancia decultivar nuestra materia yrenovarla constantemente,conforme a los cambios queoperen en el Derecho Sus-tantivo.

La Doctrina iusagraris-ta debe asumir un rol fun-damental para llevar los cri-terios de equidad y de jus-ticia social, así como los ins-trumentos procesales por

41 ZELEDON, Ricardo. Proceso Agrario Comparado…, op. cit., pág. 24-25. GERMANO, señalaba: “…no es posible dar unarespuesta definitiva a la cuestión de la autonomía del derecho agrario sustancial; se quiere -más simplemente- estudiar elfenómeno del proceso agrario, en la eventual búsqueda de sus principios que lo diferencian del proceso ordinario, para poderconcluir en orden a la existencia al menos de un proceso agrario “especial”. GERMANO, Alberto. Il Processo Agrario. StudioComparativo Sul Diritto Europeo Occidentale. Editores Giuffrè, 1973, pág. 5.42 ZELEDON, Ricardo. Derecho Procesal Agrario, Tomo II, Vol. 1, pág. 267.43 Ibid, página 276.44 La existencia de principios comunes, nace de la unificación de las leyes procesales en un Código General del Proceso, peromanteniendo las características especiales de cada disciplina. En los países en donde ya existe un Código General ello esevidente: “Y tenemos que el nuevo Código Procesal Peruano contiene muchos de esos principios que hemos venido proclamandocomo propios del Proceso Agrario. Y tenemos en primer lugar la oralidad pura, la concentración, la inmediatez, la economía,el informalismo relativo, y hasta tenemos el principio que el Código llama de “socialización” y que yo prefiero denominar, porsu sentido peyorativo, de “democratización”, o sea que el juez logre lo que decía Duque Corredor, resolver la desigualdad delas partes elevando a la parte más débil al mismo nivel que la parte más fuerte.” FIGALLO, Guillermo. “La Justicia Agraria yAmbiental en Perú, op. cit., pág. 259.45 CAMPOS RIVERA, Derecho Procesal Agrario, op. cit., pág. 46. Entre dichos principios, el autor menciona: oralidad, publicidad,inquisición, inmediación, concentración de las pruebas, libre apreciación judicial de la prueba, celeridad preclusión, gratuidady lealtad procesal. Sin embargo, como veremos, muchos de estos principios son compartidos con el proceso civil.46 La especialidad procesal agraria ese una manifestación del derecho al acceso a la justicia y del derecho al debido proceso.DUQUE CORREDOR, Román. Justicia Agraria y Ambiental, op. cit., pág. 297.47 En Uruguay, donde ya existe un Código General del Proceso la doctrina señala: “El Código, denominado Código General delProceso, reconoce: (1) La especialidad de la materia agraria; (2) su particular interés social (junto con los de familia,menores, seguridad social laboral) en virtud de lo cual establece dos disposiciones importantes: a) posibilidad de modificar lapretensión en la audiencia si se advierte que el interesado careció del adecuado asesoramiento; b) facultades asimiladas a ladel Juez-Instructor en materia Penal.” GELSI BIDART, Adolfo. “Justicia Agraria y Ambiental en Uruguay”. En: Justicia Agrariay Ambiental, op. cit., pág. 285.

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ellas ideados, a todas aquel-las situaciones donde el de-sequilibrio económico o so-cial entre las partes hacendeclinar la Justicia.

En este caso, la TeoríaGeneral del Derecho Proce-sal Agrario puede servir,frente a fenómenos de Uni-ficación Procesal, o de glo-balización, internacionali-zación o comunitarización,como un modelo válido,portador de Justicia Social,desarrollo sostenible y Pazsocial. Si es así, nuestra Teo-ría General no se vería dis-minuida en ninguno de susrasgos, sino que se veríaampliada, cubriendo con“su sombra” a otros camposprocesales.

Muchas gracias.


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ASSENTAMENTOSHUMANOS RURAIS NOACRE, CONCILIAR

OCUPAÇÃO,CONSERVAÇÃO E USO DOSRECURSOS NATURAIS.

Roberto França Silva*

*Engenheiro Florestal – Instituto de Meio Ambiente do Acre - IMAC e Mestrando do Curso de Mestrado em Ecologia e Manejode Recursos Naturais – UFAC.

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Resumo

Os assentamentos hu-manos rurais em execuçãopelo Incra – Instituto Nacio-nal de Colonização e Refor-ma Agrária, representamuma área significativa den-tro do Estado, seja em ter-mos de dimensões, seja pelocaráter social e ambientalenvolvido.

Essas áreas também es-tão inseridas na nova ideo-logia presente hoje no Esta-do no que diz respeito aoZoneamento Ecológico Eco-nômico – ZEE, que estabele-ce a forma de uso dos recur-sos naturais. No entanto,não se deve esquecer de queo uso dos recursos naturaisnos assentamentos tambémé disciplinado pela legisla-ção ambiental pertinente,que estabelece critériosmais pontuais do uso dessesrecursos, bem como prevêas sanções para o uso inde-vido.

1 - Introdução

Nos últimos anos, a co-bertura florestal no Estadodo Acre vem sofrendo algu-mas mudanças, quer sejapela ocupação de novos es-paços pelos assentamentoshumanos, quer seja pela ne-cessidade de produção dealimentos e outros produ-tos necessários à satisfaçãodas necessidades humanas.

Estima-se hoje que a

área de ação antrópica este-ja em torno de 10% da áreatotal do Estado, fato esteque já deve ser tomado co-mo alerta para se elaborarpolíticas que disciplinem aexploração dos recursos na-turais, estabelecendo re-gras que viabilizem a ocupa-ção e a exploração das ter-ras de forma sustentável.

O Zoneamento Ecoló-gico-Econômico em execu-ção é um instrumento es-tratégico de planejamentoregional e de gestão territo-rial, devendo ser o nortea-dor da política ambientalno Estado, estabelecendocritérios de uso dos recur-sos naturais baseados nasustentabilidade desses re-cursos.

O Decreto Estadual nº503 de 06/04/99, criou oPrograma Estadual de Zo-neamento Ecológico-Econô-mico. Os trabalhos do ZEEdevem ser conduzidos deacordo com os seguintesprincípios: participativo;eqüitativo; sustentável; ho-lístico e sistêmico.

A Constituição Fede-ral (1998), nos seus artigos21 e 23, respectivamente, dáembasamento para o esta-belecimento dos planos dezoneamento ecológico-eco-nômico, em níveis nacionale estadual, bem como esta-belece a competência co-mum da União, dos Estadose do Distrito Federal parapromover a proteção do

meio ambiente e o comba-te à poluição; a preservaçãodas florestas, da fauna e daflora; o fomento à produ-ção agropecuária; e a orga-nização do abastecimentoalimentar.

É importante salien-tar que a Lei 6.938, de31.08.81, menciona oZoneamento Ambiental noseu art. 9º, como um dosinstrumentos da PolíticaNacional do Meio Ambiente.

O Decreto nº 99.540/90 definiu a Amazônia Legalcomo “área prioritária” pa-ra a realização do ZEE.

A maioria dos assenta-mentos rurais no Acre foi con-cebida num momento em queainda não existia uma pro-posta concreta de Zonea-mento para o Estado. No en-tanto, hoje essa realidade édiferente e os assentamen-tos sofrerão influências namaneira de ser criados.

A Proposta de Modelospara Assentamentos Sus-tentáveis na Amazônia, ela-borada por WOLSTEIN etalii (1998), busca atenderos aspectos de sustentabili-dade do ZEE, em que a pro-posta de assentamento es-ta baseada não somente napropriedade da terra, masna valorização do seu usoracional e produção em ba-ses sustentáveis, estabele-cendo-se uma organizaçãoterritorial apoiada em parâ-metros de relevo, solos, ve-getação e hidrografia, com-

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binando-se as exploraçõesextrativista, florestal e agrí-colas.

Assim, essa proposta deassentamento não visa so-mente assentar por assen-tar, mas também envolveuma série de estudos, taiscomo: levantamento sócio-econômico, estudo de solose inventário florestal, queservirão de base para os pla-nos de utilização e de gestãoda área, bem como parasubsidiar o plano de mane-jo de uso múltiplo, atenden-do também, dessa forma, oque estabelece o Decreto nº2.788, de 28.09.1998; aPortaria 048/98

1; bem co-

mo as Instruções Norma-tivas do Ibama 04 e 05, de28.10.1998, que tratam domanejo de uso múltiplo ecomunitário e simplificado.

2 – Os assentamentoshumanos rurais emexecução pelo Incrano Acre

O Capítulo III da Cons-tituição Federal trata da “Po-lítica Agrícola e Fundiária eda Reforma Agrária”. Doart. 184 ao 191, estabelececritérios, formas de desa-propriação e destinação dasterras à reforma agrária,bem como abrange a políti-ca agrícola.

A Lei 1.117, de26.01.94, na seção II doseu art. 26, estabelece tam-bém critérios quanto aouso do solo no caso de proje-tos de colonização ou refor-ma agrária.

Os assentamentos ru-rais no Estado representamuma parcela significativa depessoas que vivem das ativi-dades rurais, quer seja naprodução extrativista (bor-racha, castanha, copaíba,madeira etc.), quer na agri-cultura e pecuária.

No Acre, nos dias dehoje, o Incra tem em execu-ção 61 assentamentos hu-manos na área rural,conforme tabela 01 (pgs. 76e 77) envolvendo um total16.202 famílias e perfazen-do aproximadamente1.572.531 de hectares, oque estabelece uma áreasignificativa dentro doEstado, cuja área total é deaproximadamente 152.889km2 (15.288.900 ha). No en-tanto, conforme dados doIncra, muitos assentamen-tos ainda não estão com asua capacidade esgotada,podendo absorver ainda, deforma geral, mais 3.723famílias.

Dentre os assentamen-tos humanos rurais pratica-dos no Estado, deve-se dardestaque ao Projeto Coloni-

zação Pedro Peixoto (P.C.Pedro Peixoto), criado em1977 (Resolução 176 de31.10.77), com uma área de317.588 ha, que tem comomunicípio-sede SenadorGuiomard, e ao Projeto deColonização Boa Esperança,criado no mesmo ano (Reso-lução 177 de 31.10.77), comuma área de 275.646 ha,tendo como município-sedeSena Madureira. São os doismaiores Projetos de Coloni-zação em execução peloIncra no Estado, envolven-do em torno de 593.234famílias.

Outras modalidades deassentamentos humanosrurais criadas pelo Incra eem execução no Estado sãoos P.A.E. (Projetos de Assen-tamento Agro-Extrativistas)e os P.A. (Projetos de Assen-tamentos).

Entre os Projetos deAssentamento Agro-Extrati-vistas podem-se destacar pe-las suas dimensões os P.A.E.Remanso, criado em 1987(Portaria 472 de 04.06.87)e P.A.E. Santa Quitéria, cria-do em 1988 (Portaria 886de 24.06.88). No entanto,pelo seu caráter históricodeve-se destacar também oP.A.E. Chico Mendes, criadoem 1989 (Portaria 158 de08.03.89).

Entre os Projetos de

1 Alterada pelo Decreto 2.788/98, mas que ainda continua em vigor, principalmente quanto ao uso alternativo do solo eutilização da castanheira morta. SOUZA, J. R de. Manual de Monitoramento e Vistoria de Plano de Manejo Florestal. SECTMA/IMAC. Rio Branco, 1999.

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Assentamentos destacam-se, pela metodologia pro-posta, os projetos Caquetá,criado em 1997 (Portaria09 de 10.03.97) e Alco-brás, criado em 1998 (Por-taria 58 de 25.11.98), ha-vendo uma preocupaçãomaior no planejamento deutilização dos recursos na-turais, bem como no moni-toramento e fiscalizaçãoambiental.

A organização socialnos assentamentos huma-nos é uma coisa que deveser pensada desde a suaideologia e sua implemen-tação, uma vez que a comu-nidade, estando suficien-temente, organizada terácondições de se tornar in-dependente para buscar re-cursos a fim de satisfazer assuas necessidades.

As associações e coope-rativas têm papel funda-mental dentro dos assenta-mentos humanos rurais. Sebem conduzidas, têm a ca-racterística de organizar acomunidade e a produção.

3 – Contribuição dapesquisa nosassentamentos

A Constituição Fede-ral de 1988, no CapítuloIV (DA CIÊNCIA E TECNO-LOGIA), no Art. 218 § 2.ºestabelece que: “A pesquisatecnológica voltar-se-á pre-ponderantemente para asolução dos problemas bra-

sileiros e para o desenvolvi-mento do sistema produti-vo nacional e regional”.

A pesquisa tem busca-do meios de como aprovei-tar de forma sustentável osrecursos naturais na Ama-zônia, buscando conciliarocupação dos espaços comuso dos recursos naturais.No Acre, temos algunsexemplos de como a pesqui-sa tem buscado e avançadonesse sentido.

No Projeto de Coloni-zação Pedro Peixoto aEmbrapa/AC tem desenvol-vido estudo relacionado aoManejo Florestal com Ren-dimento Sustentado da co-bertura florestal existente,que está sendo implemen-tado junto com os colonos,buscando utilizar melhor osrecursos naturais disponí-veis, sendo este um traba-lho de pesquisa, mas quetambém visa o aumento darenda familiar.

Nos Projetos de Assen-tamento Agro-ExtrativistasCanary e Limoeiro, admi-nistrados de forma conjun-ta pelo Incra/Funtac na Flo-resta do Antimary, foramelaborados e executadospela Funtac diversos estu-dos (tais como InventárioFlorestal Detalhado; EstudoSócio-Econômico; Estudo daIndústria Florestal; Estudode Ecossistemas; Estudo deSolos; Estudo Etnobotânico;Estudo de Bacias Hidro-gráficas; Estudo de Fauna;

Fundamentos do Plano deManejo; Estudo de BotânicaEconômica; Estudo de Bam-bu Nativo; Estudo de Serin-gal Nativo) que forneceraminformações importantespara elaboração do Plano deManejo de Uso Múltiplo quevisa nortear a utilização dosrecursos naturais existen-tes. Esses estudos e o Planode Manejo fazem parte doProjeto DesenvolvimentoIntegrado da Amazônia Oci-dental Baseado nos Recur-sos Florestais (Projeto PD94/90 Itto/Funtac, 1994)financiado pela Organiza-ção Internacional de Madei-ras Tropicais (Itto) e o Go-verno do Estado.

É interessante salien-tar que o Plano de Manejode Uso Múltiplo em execu-ção na Floresta do Antima-ry, tem na sua ideologiaelencada em atividades ma-deireiras e não madeireiras,conforme BRAZ et alii(1995).

Nos Projetos de Assen-tamento Agro-ExtrativistasSão Luís do Remanso, SantaQuitéria e Porto Dias, aFuntac e o Centro dos Tra-balhadores da Amazônia –CTA, com o Projeto ATN/TF-3934-BR/BID – 1992, de-senvolveram vários estudos,tais como Levantamentosócio-econômico, Levanta-mento de Solos e Inventá-rios Florestais que foramrealizados com o objetivo defornecer informações para

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elaboração dos Planos deManejo, elaborados pelaFuntac e o CTA, com o apoiodo Conselho Nacional dosSeringueiros – CNS.

Os Planos de Manejo deSão Luís do Reman-so(BRAZet alii, 1997) e o de SantaQuitéria (AMARO et alii1997), são também Planosde Manejo de Uso Múltiploe também prevêem ativida-des madeireiras e não ma-deireiras.

Mais recentemente, con-forme já foi citado anterior-mente, técnicos da Funtac,Embrapa e do Incra, emparceria, elaboraram estu-do propondo Metodologiapara o Planejamento, Im-plantação e Monitoramen-to de Projetos de Assenta-mento Sustentáveis na Ama-zônia (WOLSTEIN, et alii,1998).

O referencial metodo-lógico utilizado na propostados P.A. Caquetá e Alcobrásenvolve as seguintes etapas:

- estudos de recursosnaturais;

- manejo florestal;- estudos de solo;- planejamento de dis-

tribuição dos recursos hí-dricos

- elaboração dos estu-dos de alternativas de explo-ração;

- concepção do assen-tamento e definição dasáreas de uso;

- distribuição da redeviária;

- inscrição e seleção decandidatos;

- definição do móduloideal de produção;

- monitoramento e Fis-calização Ambiental;

- validação de Tecno-logia e divulgação de resul-tados.

A pesquisa vem buscandocontribuir para o aprovei-tamento racional e susten-tável dos recursos naturais.No entanto, ainda é neces-sário mais investimentosem pesquisa no sentido deque novos estudos possamproduzir resultados aindamelhores na forma de ex-plorar os recursos naturais.

4 – Uso dos recursosnaturais e olicenciamentoambiental nosassentamentoshumanos rurais

A forma de uso dos re-cursos naturais está regu-lamentada em várias leis edecretos da legislação bra-sileira relativas ao DireitoAmbiental, bem como nasregulamentações previstasnas resoluções, portarias einstruções normativas dosórgãos ambientais.

Dessa forma, os proje-tos de Colonização, de As-sentamentos e de Assen-tamentos Agro-Extrativistastêm, entre suas atividades,a supressão de áreas de flo-restas e conversão destas

em áreas para agriculturae pecuária e, ainda, o mane-jo de áreas com coberturaflorestal para finalidadesextrativistas. Faz-se neces-sário, então, que os referi-dos assentamentos tenhamque obedecer à regulamen-tação legal ambiental paraque possam ter o licencia-mento ambiental e poderexplorar os recursos natu-rais existentes.

Para o licenciamentoambiental e exploração dosrecursos naturais, bem co-mo a sua proteção, educa-ção ambiental e outras re-gulamentações, temos, co-mo principais leis que nor-teiam essas atividades, a Po-lítica Nacional de Meio Am-biente – Lei 6.938, de31.08.81, que trata maisespecificamente de prote-ger o meio ambiente, pre-vendo o uso racional dos re-cursos naturais, bem comoo monitoramento, a fisca-lização e a educação ambi-ental. Mais especificamenteno seu art. 10 trata do li-cenciamento ambiental pro-priamente dito; o Decreton.º 99.274, de 06.06.90,também trata da necessi-dade de licenciamento dasatividades utilizadoras derecursos ambientais, espe-cialmente no seu art. 17que define: “A construção,instalação, ampliação efuncionamento de ativida-des utilizadoras de recursosambientais, consideradas

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efetiva ou potencialmentepoluidoras, bem assim comoos empreendimentos capa-zes, sob qualquer forma, decausar degradação ambien-tal, dependerão de préviolicenciamento dos órgãosestaduais que integrem oSistema Nacional do MeioAmbiente”; o Código Flores-tal (Lei 4.771, de 15.09.65),que estabelece de formagenérica a política florestale o uso das florestas; a LeiCrimes Ambientais (Lei9.605, de 12.02.98), queestabelece as sanções pe-nais e administrativas deri-vadas de condutas e ativi-dades lesivas ao meio am-biente e, a Lei de Proteçãoà Fauna (Lei 5.197/67),trata exclusivamente daproteção da fauna.

A implementação daPolítica Nacional do MeioAmbiente é realizada pormeio do Sistema Nacionaldo Meio Ambiente que écomposto pelos órgãos eentidades da União, dosEstados, do Distrito Federal,dos Territórios e dos Muni-cípios, bem como as funda-ções instituídas pelo PoderPúblico, que são responsá-veis pela proteção e melho-ria da qualidade ambiental,conforme trata o Art. 6 º daLei 6.938/81.

No Estado do Acre te-mos como principais órgãosresponsáveis por cumprir efazer cumprir a LegislaçãoAmbiental, o Instituto Bra-

sileiro de Meio Ambiente eRecursos Naturais Renová-veis - Ibama e a SecretariaEstadual de Ciência, Tecno-logia e Meio Ambiente –Sectema, sendo que o Ins-tituto de Meio Ambiente doAcre – Imac, ligado àSectma, é responsável pelocumprimento da PolíticaAmbiental do Estado; temosainda as Secretarias deMeio Ambiente dos Municí-pios e outros órgãos do po-der público que têm rela-ções estreitas com as ques-tões ambientais.

O Conselho Nacionaldo Meio Ambiente –Conama detém grande po-der de influência no que dizrespeito à política ambien-tal, por meio da edição denormas e padrões a seremseguidos e tem no Ibama eImac no Estado seus princi-pais executores das diretri-zes da PNMA e da legislaçãopertinente à proteção domeio ambiente.

Dessa forma, os Assen-tamento Humanos Ruraisestão sujeitos ao licencia-mento ambiental na imple-mentação de projetos deassentamento, fiscalizaçãoambiental e no que diz res-peito ao cumprimento dasresoluções do Conama, por-tarias e instruções norma-tivas do Ibama, bem comoa legislação estadual perti-nente.

A Resolução Conamanº 237, de 19.10.97, estabe-

lece os critérios para exercí-cio da competência para olicenciamento a que se re-fere o artigo 10 da Lei no

6.938, de 31.08.81 e aindaestabelece a integração e aatuação dos órgãos com-petentes do Sistema Nacio-nal de Meio Ambiente –Sisnama na execução da Po-lítica Nacional do Meio Am-biente, estando estabeleci-do no art. 1 as seguintes de-finições:

I - Licenciamento Am-biental: procedimento ad-ministrativo pelo qual oórgão ambiental competen-te licencia a localização, ins-talação, ampliação e a ope-ração de empreendimentose atividades utilizadoras derecursos ambientais, consi-deradas efetiva ou poten-cialmente poluidoras oudaquelas que, sob qualquerforma, possam causar de-gradação ambiental, consi-derando as disposições le-gais e regulamentares e asnormas técnicas aplicáveisao caso.

II - Licença Ambiental:ato administrativo peloqual o órgão ambientalcompetente, estabelece ascondições, restrições e me-didas de controle ambientalque deverão ser obedecidaspelo empreendedor, pessoafísica ou jurídica, para loca-lizar, instalar, ampliar e ope-rar empreendimentos ouatividades utilizadoras dosrecursos ambientais consi-

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deradas efetiva ou poten-cialmente poluidoras ouaquelas que, sob qualquerforma, possam causar de-gradação ambiental.

III - Estudos Ambien-tais: são todos e quaisquerestudos relativos aos as-pectos ambientais relacio-nados à localização, insta-lação, operação e ampliaçãode uma atividade ou empre-endimento, apresentado co-mo subsídio para a análiseda licença requerida, taiscomo: relatório ambiental,plano e projeto de controleambiental, relatório ambi-ental preliminar, diagnós-tico ambiental, plano demanejo, plano de recupe-ração de área degradada eanálise preliminar de risco.

III - Impacto Ambien-tal Regional: é todo e qual-quer impacto ambientalque afete diretamente (á-rea de influência direta doprojeto), no todo ou emparte, o território de doisou mais Estados.

Já em seu art. II, aindasobre a competência relati-va ao licenciamento ambi-ental a Resolução Conamanº 237, de 19.10.97 estabe-lece a relação dos empreen-dimentos e atividades queestão sujeitas ao licencia-mento ambiental, estandoconstantes dessa relação:

Atividades agropecuá-rias:

- projeto agrícola;- criação de animais;

- projetos de assenta-mentos e de colonização.

Uso de recursos natu-rais:

- silvicultura;- exploração econômi-

ca da madeira ou lenha esubprodutos florestais;

- atividade de manejode fauna exótica e cria-douro de fauna silvestre;

- utilização do patri-mônio genético natural;

- manejo de recursosaquáticos vivos;

- introdução de espé-cies exóticas e/ou genetica-mente modificadas;

- uso da diversidadebiológica pela biotecno-logia;

Todas essas atividadessão envolvidas diretamentecom os assentamentos hu-manos rurais. Caberá ao ór-gão ambiental competentedefinir os critérios de exigi-bilidade, o detalhamento ea complementação da rela-ção dos empreendimentos eatividades a serem licen-ciados, levando em conside-ração as especificidades, osriscos ambientais, o porte eoutras características doempreendimento ou ativi-dade.

O Art.5º, reza que com-pete ao órgão ambientalestadual ou do DistritoFederal o licenciamentoambiental dos empreen-dimentos e atividades:

I - localizados ou de-senvolvidos em mais de um

município ou em unidadesde conservação de domínioestadual ou do Distrito Fe-deral;

II - localizados ou de-senvolvidos nas florestas edemais formas de vegetaçãonatural de preservaçãopermanente relacionadasno artigo 2º da Lei nº 4.771,de 15/09/65 e em todas asque assim forem considera-das por normas federais, es-taduais ou municipais;

III - cujos impactosambientais diretos ultrapas-sem os limites territoriais deum ou mais municípios;

IV - delegados pelaUnião aos Estados ou aoDistrito Federal, por instru-mento legal ou convênio.

Parágrafo único: “Oórgão ambiental estadualou do Distrito Federal faráo licenciamento de que tra-ta este artigo após conside-rar o exame técnico proce-dido pelos órgãos ambien-tais dos Municípios em quese localizar a atividade ouempreendimento, bem co-mo, quando couber, o pare-cer dos demais órgãos com-petentes da União, dos Esta-dos, do Distrito Federal edos Municípios, envolvidosno procedimento de licen-ciamento”.

Art. 6º - Compete aoórgão ambiental municipal,ouvidos os órgãos compe-tentes da União, dos Esta-dos e do Distrito Federal,quando couber, o licencia-

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mento ambiental de empre-endimentos e atividades deimpacto ambiental local e da-quelas que lhe forem dele-gadas pelo Estado por instru-mento legal ou convênio.

Art. 7º - Os empreendi-mentos e atividades serãolicenciados em um único ní-vel de competência, confor-me estabelecido nos artigosanteriores.

As modalidades de li-cenças estão definidas tam-bém na Resolução Conomanº 237, sendo definidas noart. 8º:

“O Poder Público, noexercício de sua competên-cia de controle, expedirá asseguintes licenças:

I - Licença Prévia (LP)- concedida na fase prelimi-nar do planejamento do em-preendimento ou atividadeaprovando sua localização econcepção, atestando a via-bilidade ambiental e estabe-lecendo os requisitos bási-cos e condicionantes a se-rem atendidos nas próxi-mas fases de sua implemen-tação;

II - Licença de Instala-ção (LI) - autoriza a instala-ção do empreendimento ouatividade de acordo com asespecificações constantesdos planos, programas eprojetos aprovados, incluin-do as medidas de controleambiental e demais condi-cionantes, da qual consti-tuem motivo determinante;

III - Licença de Opera-

ção (LO) - autoriza a opera-ção da atividade ou empre-endimento, após a verifica-ção do efetivo cumprimentodo que consta das licençasanteriores, com as medidasde controle ambiental econdicionantes determi-nados para a operação.

Parágrafo único – As li-cenças ambientais poderãoser expedidas, isolada ou su-cessivamente, de acordocom a natureza, caracterís-ticas e fase do empreendi-mento ou atividade”.

No art. 9º o Conamadefinirá, quando necessá-rio, licenças ambientais es-pecíficas, observadas a na-tureza, características e pe-culiaridades da atividade ouempreendimento e, ainda, acompatibilização do proces-so de licenciamento com asetapas de planejamento, im-plantação e operação.

Os procedimentos nolicenciamento ambientalestão definidas no art. 10,sendo:

“I - Definição pelo ór-gão ambiental competente,com a participação do em-preendedor, dos documen-tos, projetos e estudos am-bientais, necessários ao iní-cio do processo de licencia-mento correspondente àlicença a ser requerida;

II - Requerimento dalicença ambiental pelo em-preendedor, acompanhadodos documentos, projetos eestudos ambientais perti-

nentes, dando-se a devidapublicidade;

III - Análise pelo órgãoambiental competente, in-tegrante do Sisnama, dosdocumentos, projetos e es-tudos ambientais apresen-tados e a realização de vis-torias técnicas, quando ne-cessárias;

IV - Solicitação de es-clarecimentos e complemen-tações pelo órgão ambien-tal competente, integrantedo Sisnama, uma única vez,em decorrência da análisedos documentos, projetos eestudos ambientais apre-sentados, quando couber,podendo haver a reiteraçãoda mesma solicitação casoos esclarecimentos e com-plementações não tenhamsido satisfatórios;

V - Audiência pública,quando couber, de acordo coma regulamentação pertinente;

VI - Solicitação de escla-recimentos e complementa-ções pelo órgão ambientalcompetente, decorrentes deaudiências públicas, quandocouber, podendo haver rei-teração da solicitação quan-do os esclarecimentos e com-plementações não tenhamsido satisfatórios;

VII - Emissão de pare-cer técnico conclusivo e, quan-do couber, parecer jurídico;

VIII - Deferimento ouindeferimento do pedido delicença, dando-se a devidapublicidade”.

§ 1º - No procedimen-

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to de licenciamento ambi-ental deverá constar, obri-gatoriamente, a certidão daPrefeitura Municipal, decla-rando que o local e o tipode empreendimento ou ati-vidade estão em conformi-dade com a legislação apli-cável ao uso e ocupação dosolo e, quando for o caso, aautorização para supressãode vegetação e a outorgapara o uso da água, emitidaspelos órgãos competentes.

§ 2º - No caso de em-preendimentos e atividadessujeitos ao estudo de impac-to ambiental - EIA, se verifi-cada a necessidade de novacomplementação em decor-rência de esclarecimentosjá prestados, conforme inci-sos IV e VI, o órgão ambien-tal competente, mediante de-cisão motivada e com a par-ticipação do empreendedor,poderá formular novo pedi-do de complementação.

5 – Considerações sobreo cumprimento dalegislação, dascondições estabelecidasno planejamento dosassentamentoshumanos rurais e o usodos recursos naturais

Devemos atentar paraalgumas peculiaridades noque diz respeito ao cumpri-mento da Política Nacionaldo Meio Ambiente, Lei6.938, de 31.08.81, bemcomo o Decreto n.º 99.274,

de 06.06.90, já que algunsAssentamentos Rurais fo-ram criados anteriormenteàs normas que estabelecema Política Nacional do MeioAmbiente e, ainda, ao De-creto n.º 99.274 (Licencia-mento Ambiental) e a Reso-lução Conama Nº 237, de19.10.97. Portanto, quan-do da criação dessas normasacima referidas já haviauma situação instalada. Des-sa forma, deverá o órgãoambiental avaliar a situa-ção e, se for o caso, solicitaros estudos necessários paraatender à legislação perti-nente.

O Imac - Instituto deMeio Ambiente do Acre, Ór-gão estadual de meio am-biente responsável pelo Li-cenciamento Ambiental te-ve a sua criação pela Lei n.º851, de 23.10.86, portantodepois da Lei de PolíticaNacional do Meio Ambiente(Lei 6.938, de 31/08/81),o que é outro fato a ser con-siderado pois nesse períodopouco se fez a respeito daPolítica Ambiental relativaao Licenciamento Ambien-tal no Estado.

Levando em conside-ração essa peculiariedade eno caso dos assentamentosque já se encontram ins-talados deverá ser obser-vado a Resolução ConamaN.º 237, de 19.10.97 no art.2º e § 2.º: “Caberá ao órgãoambiental competente defi-nir os critérios de exigibili-

dade, o detalhamento e acomplementação da relaçãodos empreendimentos e ati-vidades a serem licenciadas,levando em consideração asespecificidades, os riscos am-bientais, o porte e outrascaracterísticas do empreen-dimento ou atividade”.

Dessa forma, os proje-tos de assentamentos hu-manos rurais instalados pe-lo Incra no Estado, onde jáexiste uma situação criadacom famílias que já foramassentadas, o Plano de Con-trole Ambiental-PCA e o Re-latório de Controle Ambien-tal-RCA são os instrumentosmais adequados para seexigir o cumprimento daPolítica Nacional do MeioAmbiente - PNMA.

No entanto, para no-vos assentamentos ondeainda não exista uma situa-ção instalada, o instrumen-to que melhor se adapta aesse fato está previsto noart. 3º da ResoluçãoConoma nº 237, de19.10.97: “A licença am-biental para empreendi-mentos e atividades consi-deradas efetiva ou poten-cialmente causadoras designificativa degradação domeio dependerá de prévioestudo de impacto ambien-tal e respectivo relatório deimpacto sobre o meio am-biente (EIA/RIMA), ao qualdar-se-á publicidade, garan-tida a realização de audiên-cias públicas, quando cou-

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ber, de acordo com a regula-mentação”.

Parágrafo único. “O ór-gão ambiental competente,verificando que a atividadeou empreendimento não épotencialmente causadorde significativa degradaçãodo meio ambiente, definiráos estudos ambientais perti-nentes ao respectivo pro-cesso de licenciamento”.

A Resolução Conomanº 001, de 23.01.1986, noseu art. 2.º também trata daquestão do Estudo de Im-pacto Ambiental- EIA e doRelatório de Impacto Am-biental–Rima para projetosagropecuários com áreasacima de 1.000 ha. ou me-nores quando se tratar deárea de significativa impor-tância ambiental.

Da mesma forma, a Leinº 1.117, de 26.01.94, quedispõe sobre a política ambi-ental do Estado do Acre e dáoutras providências, no seuart. 4.º trata da avaliaçãodos impactos ambientais.

Os Assentamentos Hu-manos Rurais no Acre têmuma importância significa-tiva em termos de fixar o ho-mem no meio rural, dimi-nuindo a pressão nas cida-des, especialmente em RioBranco. No entanto, para aconsolidação dessa meta sãonecessários investimentosainda maiores no que serefere à infra-estrutura re-ferente a estradas, educa-ção, saúde, acesso a créditos

mais favoráveis e ainda àassistência técnica.

Dessa forma, é necessá-rio que o Incra, órgão fede-ral responsável pela refor-ma agrária e assentamentoshumanos, execute as metaspreestabelecidos para cria-ção do assentamento no que dizrespeito à infra-estruturarelativa a estradas, criaçãode escolas, postos de saúdee créditos de incentivo àprodução.

Sem o mínimo de infra-estrutura, as condições depermanência do assentadona área objeto de assenta-mento torna-se difícil, crian-do, assim, novamente, condi-ções para o surgimento degrandes latifúndios, umavez que o assentado irá ven-der o lote, pois não terá con-dições de produzir nem es-coar a produção.

Ainda assim, é necessá-rio também um suporte doEstado e do Município con-tratando professores, agen-tes de saúde e adquirindoos medicamentos e materialmínimo para a educação.

É necessário que oIncra efetue também maio-res investimentos na orga-nização comunitária, incen-tivando a criação de asso-ciações e cooperativas deprodutores e, ainda, dandoo suporte necessário paraque estas possam se estru-turar e se tornar indepen-dentes, a fim de que possamandar com as suas próprias

pernas e buscar a emanci-pação dos assentamentosrurais.

No que diz respeito aoaumento da ação antrópica,na forma de plantios de sub-sistência e residência próxi-mos da margem dos rios eigarapés e em áreas de pre-servação permanente, é im-portante observar que, mes-monos assentamentos existen-tes, essas desobediências àlegislação ambiental sãoobservadas, após a criaçãodo Código Florestal, pois an-teriormente a estes fatoseram, como o são ainda, en-carados como uma tradiçãodos habitantes ribeirinhos.

Essa situação de plan-tios nas áreas de preserva-ção permanentes não secombate apenas aplicandoa Lei de Crimes Ambientais(Lei nº 9.605, de 12.02.98)e outros mecanismos legais,deve-se estabelecer um pro-grama de educação ambien-tal conforme trata o CódigoFlorestal (Lei nº 4.771, de15.09.65) e a Política Na-cional do Meio Ambiente(Lei nº6.938, de 31.08.81),uma vez que se deve teruma mudança de hábitos ecostumes.

O Manejo Florestal é ci-tado no Código Florestal e co-mentado por MORAES (1999),sendo implementado naforma de decretos, porta-rias e instruções normati-vas do Ibama, sendo o ma-nejo comunitário ou o ma-

75


nejo simplificado a formaque melhor se enquadranos assentamentos que oIncra executa.

Para a exploração dosrecursos florestais madei-reiros já se tem todas asnormas e regras bem defi-nidas para se proceder a ex-ploração, desde o sistemade amostragem, exploração,processamento e transpor-te. No entanto, para os pro-dutos não madeireiros quepodem, também, aumentara renda dos pequenos pro-dutores muita coisa aindafalta ser definida, sendodessa forma mais um desa-fio para o setor de pesquisado Estado.

O Decreto nº 2.788(de 28.09.1998), a portaria048/98, bem como as Ins-truções Normativas doIbama 04 e 05, de28.10.1998 trabalham aquestão do manejo de usomúltiplo e comunitário esimplificado.


AMARO, M.A.; SILVA, R.F; BRAZ,E.M.; D’OLIVEIRA, M.V.N.Plano de Manejo de Uso Múl-tiplo do Projeto de Assenta-mento Agro-Extrativista San-ta Quitéria. Funtac/ Embraba.Rio Branco, 1997.

BRASIL. Constituição Fede-ral. Senado Federal, Brasília.1988.

BRAZ, E.M.; SILVA, R.F;D’OLIVEIRA, M.V.N. Planode Manejo de Uso Múltiplodo Projeto de AssentamentoAgro-Extrativista São Luisdo Remanso. Funtac/Ebrapa.Rio Branco, 1997.

Decreto Estadual nº 503 de06.04.99 – D.O.E. 1999.

Decreto nº 99.540/90 –D.O.U. 1990.

Decreto nº 2.788, de28.09.98 - D.O.U.1998.

Decreto nº 99.274, de06.06.90 - D.O.U. 1990.

Instruções Normativas doIbama 04, de 28/10/98 -D.O.U.1998.

Instruções Normativas doIbama 05, de 28.10.98 -D.O.U. 1998.

Lei nº 9.605 de 12.02.98 -D.O.U. 1998.

Lei nº 851, de 23.10.86 -D.O.E. 1986.

Lei nº 4.771, de 15.09.65 –D.0.U. 1965.

Lei nº 1.117, de 26.01.94 –

D.O.E. 1994.

Lei nº 6.938, de 31.08.81 -D.O.U. 1981.

MORAES, L.C.S. de. CódigoFlorestal Comentado: comas alterações da Lei de Cri-mes Ambientais, Lei nº9.605/98. São Paulo: Atlas,1999.

PROJETO PD 94/90 Itto/Funtac. Desenvolvimento Inte-grado Da Amazônia Ociden-tal Baseado nos RecursosFlorestais – Fase II – Tecno-logia de Utilização Susten-tada de Matérias-PrimasFlorestais. Rio Branco, 1994.

PROJETO ATN/TF-3934-BR/BID. Apoio às ReservasExtrativistas do Estado doAcre. FUNTAC. Rio Branco,1992.

RESOLUÇÃO CONAMA Nº 237,de 19.10.97 - D.O.U. 1997.

WOLSTEIN, A.R.P.; LIMA,E.M.; AMARAL, E.F. do;BRAZ, E.M.; PINHEIRO,F.L.N.; FRANKE, I.L.;SANTOS, M.H. dos; SILVA,R.F. Metodologia para oplanejamento, implantaçãoe monitoramento de proje-tos de assentamentos sus-tentáveis na Amazônia. RioBranco: Embrapa-CPAF/AC/Incra/Funtac, 1998. 29p.

76


N°

D E

O R D .

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

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15

16

17

18

19

20

21

22

23

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25

26

27

28

29

30

31

32

N° DE

FAMÍLIAS

NO PROJ.

4.225

951

516

405

83

212

83

140

395

263

116

1.395

952

223

68

46

38

188

300

28

100

121

161

326

829

244

50

260

100

50

39

67

C A P A C I D A D E

DE FAMÍLIAS

4.225

951

516

521

83

212

83

435

395

263

120

2.756

952

223

68

46

42

213

300

35

100

100

161

366

829

244

50

260

100

57

41

97

Á R E A

(Ha)

317.588

63.861

28.686

26.087

6.097

14.893

22.145

39.570

25.973

11.256

35.896

275.646

76.447

44.205

24.898

7.530

1.356

11.405

5.127

997

7.154

3.221

8.869

18.300

69.700

27.698

5.474

26.000

5.029

1.345

873

6.800

LOCALIZAÇÃO DO

P R O J E T O

9°58´41´´/7°14´20´´

9°43´53´´/7°41´23´´

9°40´02´´/7°26´33´´

9°27´36´´/7°48´10´´

9°47´56´´/6°58´16´´

9°53´31´´/6°36´45´´

10°00´05´´/66°48´49´´

10°27´15´´/67°52´28´´

9°55´16´´/68°23´12´´

9°56´59´´/68°11´58´´

9°26´20´´/68°34´20´´

9°14´38´´/68°56´43´´

10°53´12´´/68°52´40´´

10°51´15´´/68°22´22´´

10°53´11´´/62°52´05´´

11°02´11´´/68°27´04´´

9°51´34´´/67°38´12´´

9°15´37´´/68°33´37´´

10°04´02´´/67°47´15´´

9°56´11´´/67°39´13´´

8°47´14´´/69°17´19´´

7°49´01´´/72°44´15´´

10°38´21´´/67°47´29´´

10°11´36´´/67°52´03´´

7°49´53´´/72°22´18´´

7°44´16´´/72°54´16´´

7°49´44´´/72°48´50´´

8°54´51´´/72°50´13´´

7°58´04´´/72°40´53´´

7°48´38´´/72°40´32´´

7°46´12´´/72°39´16´´

7°42´35´´/70°28´52´´

FORMA DE

AQUISIÇÃO

Desap.

Desap.

Desap.

Desap./Arrec.

Arrec.

Arrec.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Arrec.

Arrec.

Arrec.

Arrec.

Arrec.

Arrec.

Arrec.

M U N I C Í P I O

(SEDE)

Senador Guiomard

Porto Acre

Porto Acre

Porto Acre

Acrelândia

Acrelândia

Acrelândia

Capixaba

Rio Branco

Rio Branco

Sena Madureira

Sena Madureira

Brasiléia

Epitaciolândia

Epitaciolândia

Rio Branco

Sena Madureira

Sena Madureira

Rio Branco

Rio Branco

Manoel Urbano

Rodrigues Alves

Capixaba

Rio Branco

Cruzeizo do Sul

Rodrigues Alves

Rodrigues Alves

Thaumaturgo

Cruzeiro do Sul

Rodrigues Alves

Rodrigues Alves

Rodrigues Alves

ATO DE CRIAÇÃO

Resol. 176/31.10.77

Resol. 117/08.06.81

Port. 09/10.03.97

Port. 42/14.11.97

Resol. 230/24.09.92

Resol. 229/24.09.92

Resol. 40/20.10.89

Port. 472/04.06.87

Port. 083/29.01.87

Resol. 41/11.07.91

Resol. 39/20.10.89

Resol. 177/31-10-77

Resol. 65/13—04-81

Port. 886/24-06-88

Port. 158/08-03-89

Resol. 43/11-07-91

Port. 65/31-10-95

Port. 66/31-10-95

Port. 082/29-12-94

Port. 167/25-02-87

Resol. 264/21-10-92

Port. 04/03-02-99

Port. 41/28-06-96

Port. 39/30-10-97

Resol. 242/30-08-82

Port. 887/24-06-88

Port. 263/24-04-89

Port. 44/25-07-96

Port. 48/23-08-96

Port. 50/13-09-96

Port. 49/13-09-96

Port. 58/04-11-96

NOME DO

P R O J E T O

Pedro Peixoto

Humaitá

Caquetá

Tocantins

Cumarú

Santo Antônio do

Peixoto

Porto Dias

Remanso

Figueira

Carão

Riozinho e Granada

Boa Esperança

Quixadá

Santa Quitéria

Chico MendesPorto

Rico

Colibri

Favo de Mel

Benfica

Vista Alegre

Nazaré

Treze de Maio

São Gabriel

Moreno Maia Santa

Luzia

São Pedro

Pavão

Amônia

Tracuá

Nova Cintra

Iucatan

Rio Azul

Tabela 01 - Assentamentos Humanos Rurais em Execução pelo Incra no Acre.

FONTE: ZEE/INCRA - 1999


77

N°

D E

O R D .

33

34

35

36

37

38

39

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41

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46

47

48

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50

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52

53

54

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56

57

58

59

60

61

N° DE

FAMÍLIAS

NO PROJ.

19

116

250

255

0

199

28

240

143

276

59

20

34

84

165

239

8

346

31

127

264

32

25

130

55

0

18

27

38

16.202

Á R E A

(Ha)

1.900

1.665

5.380

22.500

34.000

12.918

497

27.749

4.067

16.494

37.460

8.053

2.000

5.650

5.000

11.965

11.150

11.331

1.700

6.341

18.919

138

27.393

1.845

6.530

9.975

1.315

56.950

1.520

1.572.531

LOCALIZAÇÃO DO

P R O J E T O

8°11´47´´/70°28´52´´

7°34´18´´/72°59´18´´

8°23´16´´/70°24´53´´

7°48´37´´/72°24´31´´

7°46´47´´/73°11´24´´

8°06´47´´/70°38´08´´

8°21´04´´/72°46´20´´

8°16´50´´/70°52´23´´

9°52´47´´/67°39´57´´

10°06´23´´/66°57´22´´

9°28´09´´/70°27´14´´

9°24´06´´/68°11´49´´

9°38´43´´/68°51´07´´

9°56´06´´/68°42´46´´

9°59´24´´/67°31´58´´

10°19´42´´/67°22´13´´

9°25´53´´/67°48´19´´

10°22´02´´/67°48´19´´

9°42´12´´/68°06´19´´

9°38´18´´/68°02´02´´

9°51´22´´/66°55´59´´

9°54´07´´/67°48´53´´

8°45´27´´/69°25´11´´

10°11´53´´/67°44´01´´

10°47´37´´/69°01´11´´

9°33´45´´/67°25´46´´

10°51´12´´/69°01´26´´

7°48´02´´/72°06´36´´

10°46´18´´/69°01´58´´

FORMA DE

AQUISIÇÃO

Arrec.

Arrec.

Desap.

Arrec.

Arrec.

Desap.

Arrec.

Arrec./Desap.

Desap.

Desap.

Arrec.

Desap.

Desap.

Arrec.

Desap.

Desap.

Arrec.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Desap.

Arrec.

Arrec.

Desap.

Desap.

Desap.

Arrec.

Desap.

M U N I C Í P I O

(SEDE)

Feijó

Mâncio Lima

Feijó

Rodrigues Alves

Rodrigues Alves

Tarauacá

Porto Walter

Tarauacá

Rio Branco

Acrelândia

Santa Rosa

Bujarí

Porto Acre

Rio Branco

Rio Branco

Plácido de Castro

Bujarí

Capixaba

Bujarí

Bujarí

Acrelândia

Rio Branco

Manoel Urbano

Senador Guiomard

Brasiléia

Porto Acre

Brasiléia

Tarauacá

Brasiléia

ATO DE CRIAÇÃO

Port. 61/26-12-96

Port. 63/26-12-96

Port. 64/26-12-96

Port. 10/10-03-97

Port. 08/10-03-97

Port. 31/07-07-97

Port. 44/14-11-97

Port. 035/10-05-95

Port. 24/30-05-97

Port. 01/22-01-98

Port. 43/14-11-97

Port. 11/10-03-97

Port. 38/30-10-97

Port. 45/09-09-98

Port. 40/28-06-96

Port. 12/10-03-97

Port. 11/19-03-98

Port. 58/24-11-98

Port. 730/23-09-86

Port. 57/19-11-98

Resol. 44/11-07-91

Port. 44/21-08-98

Port. 56/10-11-98

Port. 46/11-09-98

Port. 03/03-02-99

Port. 11/11-03-99

Port. 05/03-02-99

Port. 47/16-09-98

Port. 02/03-02-99

NOME DO

P R O J E T O

Amena

São Domingos I e II

Envira

Paraná dos Mouras

Havaí

Tarauacá

Vitória

Novo Destino

Boa Água

Orion

Santa Rosa

Canary

Porto Acre

Oriente

Baixa Verde

Triunfo

Limoeiro

Alcobrás

Espinhara

Espinhara II

São João do

Balanceio

Casulo Hélio Pimenta

Liberdade

Limeira

Pão de Açúcar

Porto Alonso

Princesa

Taquarí

Três Meninas

Total

Continuação - Tabela 01

C A P A C I D A D E

DE FAMÍLIAS

19

116

250

320

306

250

38

277

150

319

370

27

50

108

165

239

37

374

31

132

264

34

273

123

108

225

21

412

43

19.925

FONTE: ZEE/INCRA - 1999

78


POLÍTICA AGRÁRIA E MEIO AMBIENTE

Julier Sebastião da Silva*

79

*Ex-Procurador do Estado de Mato Grosso, Juiz Federal da 1ª Vara da Seção Judiciária de Mato Grosso e Diretor da RevistaJudice, publicada pela Seccional.


80


A sociedade modernatem revelado uma especialatenção acerca da qualida-de de vida de seus membros.As convenções e tratadosinternacionais contemplam,cada vez mais, os variadosaspectos da temática ambi-ental, sendo precedidos deinúmeros estudos e articu-lações políticas de nível glo-bal. São frutos da crescentedemanda por políticas quepermitam a convivênciasaudável e não predatóriaentre o homem e a nature-za, tema este corrente nosorganismos internacionaise governos locais nos últi-mos tempos. Os países eseus respectivos governosbuscam adequar as suaslegislações à nova realidadeinternacional, conforme osseus graus de desenvolvi-mento econômico, estágiosculturais e aperfeiçoamen-to das instituições oficiaismediante regular processodemocrático.

Foi dentro desse con-texto que o Brasil concreti-zou a sua base constitucio-nal para a política de meioambiente em seu território.Desnecessário citar-se que ocapítulo da Magna Cartaque dispõe sobre o meio am-biente é um dos mais mo-dernos das constituições na-cionais contemporâneas.Constitucionalizaram-se de-finições claras e conceitosseguros sobre os recursosnaturais e sua utilização pe-la sociedade brasileira, de

modo que, do Poder Públi-co, com a Carta de 1988,passou-se a exigir, inclusivejudicialmente, o cumpri-mento de suas obrigaçõesquanto à proteção e preser-vação dos ecossistemasexistentes no país.

Do mesmo modo quese procurou dar a amplitu-de devida à proteção ambi-ental, tratou a ConstituiçãoFederal de fazer a correla-ção entre a política agráriae meio ambiente, incluindoeste último como um dosatributos a serem respeita-dos e resguardados pelapropriedade imobiliária ru-ral. Reconheceu-se a urgên-cia no trato da questão fun-diária, inclusive permitin-do-se a consecução de pro-cessos expropriatórios coma finalidade exclusiva depromover a reforma agrá-ria. Procedimentos tenden-tes a abreviar e facilitar aintervenção estatal na gran-de propriedade improdutivatornaram-se imperativos eforam rapidamente inser-tos no próprio corpo da Car-ta Política e na legislaçãoinfraconstitucional, sendoexemplos a Lei Complemen-tar nº 76/93 e a Lei nº 8.629/93, que regulamentaram,respectivamente, o processodesapropriatório judicial eos critérios destinados àapuração da indenizaçãodevida aos expropriados.

Ainda que a questãofundiária e a ecológica se-jam tratadas em tópicos di-

ferentes dentro de sua es-trutura, a Constituição Fe-deral, por seu art. 186, espe-cificou, como requisito in-dispensável para que o Es-tado possa proceder a desa-propriação por interesse so-cial para fins de reforma agrá-ria, que a grande proprieda-de rural improdutiva nãoesteja cumprindo a sua fun-ção social. Este atributo res-tará contemplado na utili-zação saudável dos recursosnaturais disponíveis na pro-priedade e na preservaçãodo meio ambiente. Note-seque a temática fundiáriaou, mais propriamente, a in-tervenção estatal na gran-de propriedade rural, so-freu uma condicionante deordem ambiental, o que im-plica o reconhecimento deque todos os princípios jurí-dicos pertinentes ao meioambiente insertos no capí-tulo VI da Carta Magna tam-bém deverão ser objeto deestrita observância por par-te do Poder Público Federalna implementação da políti-ca nacional de reforma agrá-ria. Assim, a desapropriaçãopara fins de assentamentorural e a política nacionalde meio ambiente, por for-ça constitucional, estão in-dissoluvelmente ligados.

O cotidiano jurídico-processual da materializa-ção da política de reformaagrária, no entanto, nãotem refletido a harmoniados temas sob enfoque. Inú-meras expropriações e pro-

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jetos de assentamento detrabalhadores rurais con-cretizados pelo governo fe-deral em áreas de proteçãoe preservação ambientaltêm sido considerados ofen-sivos e degradantes ao meioambiente por organizaçõesnão-governamentais e peloMinistério Público. A des-truição existe e os projetoscomeçam a ser questiona-dos quanto à compatibili-dade com a legislação ambi-ental, o que, por vezes, aca-ba sendo interpretado, pe-los assentados e pelos ór-gãos responsáveis pelas de-sapropriações e assenta-mentos, como uma críticade ambientalistas descom-promissados com a reformaagrária, o que não é verdade.A preocupação com a urgên-cia da reforma agrária nopaís é legítima, assim comotambém o é, no mesmo graude intensidade, a dedicaçãoespeculativa quanto à harmo-nia desta com a política na-cional de meio ambiente.São questões, destarte, quedevem ser discutidas conco-mitantemente.

Encontram-se subjacen-tes à presente abordagemaspectos constitucionais li-gados à problemática domeio ambiente e à reformaagrária, envolvendo a com-petência concorrente entrea União Federal e os demaisentes federados no tocanteà primeira e ainda a influên-cia dessa delimitação esta-tal sobre as atribuições do Ins-

tituto Nacional de Coloniza-ção e Reforma Agrária – Incra,no que se refere à proposi-tura de ações de desapropri-ação e implantação de pro-jetos de assentamento de tra-balhadores rurais inciden-tes em áreas tidas como deproteção ambiental federal,estadual ou municipal.

A matéria pode ser di-vidida em duas partes. A pri-meira, caracterizada no ques-tionamento acerca da lega-lidade de o Incra desapro-priar, para fins de reformaagrária, imóveis rurais se-diados em áreas de proteçãoambiental, assim reconhe-cidas em leis federais, esta-duais ou municipais e, nelas,promover projetos de assen-tamento de agricultores. Jáo segundo ponto evidencia-se na possibilidade de a Au-tarquia Federal levar a ter-mo projetos de assentamen-to de pequenos agricultoresem reservas ou regiões deproteção ambiental, semque tenha procedido ao re-gular Estudo de Impacto Am-biental e o conseqüente Re-latório de Impacto Ambien-tal, o conjunto denominadoEIA-Rima. Estas são as ques-tões que serão doravantedebatidas.

CompetênciaLegislativa, Ambiental eDesapropriação

A Constituição Federaldeve ser invocada no senti-do de equacionar a primeira

dúvida acima lançada, tantoem seu aspecto definidordas responsabilidades doPoder Público, configuradopelo art. 225 e seus incisos,quanto na matéria concer-nente à repartição de com-petências legislativas entrea União Federal, os Estados-Membros, o Distrito Federale os Municípios quanto àtutela ambiental.

O meio ambiente foraconceituado pela Consti-tuinte de 1988 como “bemde uso comum do povo”. Ex-pressamente garantiu-se atodos o direito ao meio am-biente ecologicamente equi-librado e essencial à quali-dade de vida. Pelo dispostono art. 225, § 1, inciso III,deve o Poder Público, ou se-ja, as entidades políticasconstitucionalmente reco-nhecidas, “definir, em todasas unidades da Federação,espaços territoriais e seuscomponentes a serem espe-cialmente protegidos, sen-do a alteração e a supressãopermitidas somente atravésde lei, vedada qualquer uti-lização que comprometa aintegridade dos atributosque justifiquem sua prote-ção”. A premissa constitu-cional torna clara a atribui-ção dos entes políticos deharmonicamente protegere preservar o patrimônionatural nacional, mediantea efetivação de ações legis-lativas e executivas inte-gradas, tendentes a dar con-secução aos princípios am-

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bientais albergados peloBrasil.

Coerentemente com aharmonia necessária àsações ambientais das uni-dades federativas, o art. 24,inciso VI, da ConstituiçãoFederal, estabelece que aUnião Federal e os Estadostêm competência concor-rente para legislar sobre“florestas, caça, pesca, fau-na, conservação da nature-za, defesa do solo e dos re-cursos naturais, proteçãodo meio ambiente e contro-le da poluição”. Dessa for-ma, podem os entes fede-rados instituir espaços deproteção e preservação am-biental em seus respectivoslimites territoriais, median-te o exercício de suas com-petências legislativas con-correntes, sendo-lhes veda-do apenas a invasão da cha-mada área de edição de nor-mas gerais relacionadas aomeio ambiente – reserva cons-titucionalmente asseguradaà União Federal.

Ante a autorização orareportada, inúmeras áreasdestinadas à preservaçãoecológica foram criadas pe-la União Federal, Estados,Distrito Federal e Municí-pios. Certos problemas, noentanto, surgiram quandoda implantação do PlanoNacional de Reforma Agrá-ria, porquanto alguns dos

imóveis desapropriados pa-ra essa finalidade estavamincrustados em áreas consi-deradas de preservação am-biental por legislação ema-nada da entidade políticaresponsável pela afetaçãodo bem. Com isso, nasceu anecessidade de compatibi-lização do exercício da com-petência legislativa ambi-ental pelas pessoas jurídicasde direito público internoe aquela atribuída exclusivae privativamente à UniãoFederal para a promoçãodas desapropriações porinteresse social para fins dereforma agrária e seusconseqüentes assentamen-tos de agricultores nos lotesexpropriados.

Destacada a legalidadedas afetações realizadas nasvárias esferas da Adminis-tração Pública para fins decumprimento da políticanacional de meio ambiente,o que inclui a destinação deespaços naturais para apreservação ambiental e aatribuição constitucionalda União Federal em promo-ver a política de reformaagrária, impõe-se que sechegue a um denominadorcomum acerca de qual bemjurídico deverá prevalecerou ainda se devem ser com-patibilizados no sentido deambos verem-se reconheci-dos e respeitados.

A desapropriação, di-ga-se oportunamente, ca-racteriza-se como uma for-ma de intervenção estatalnos domínios da economia,importando na “transferên-cia compulsória da propri-edade particular (ou públi-ca de entidade de grau in-ferior para superior) parao Poder Público ou seus de-legados, por utilidade ounecessidade pública ou, ain-da, por interesse social1”.Pelo conceito destacado, tem-se que os bens públicos sãotambém desapropriáveis,devendo-se, no entanto, sefazer apenas a ressalva deque as entidades públicassuperiores podem expropri-ar bens daquelas que lhesão inferiores, conforme alição do mestre Hely Mei-relles, que ora se trans-creve:

“Os bens públicos sãopassíveis de desapropria-ção pelas entidades esta-tais superiores desde quehaja autorização legislati-va para o ato expropria-tório e se observe a hierar-quia política entre estasentidades”2 .

Dessas lições, nasce ese confirma, a convicção deque a União Federal, atra-vés do Incra, poderá desa-propriar, por interesse so-cial, para fins de reformaagrária, imóveis rurais si-

1 In Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 20 ed., p. 508.2 Op. Cit., p. 511

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tuados em áreas de pro-teção ambiental, assim de-finidas por legislação fe-deral, estadual ou muni-cipal. Tanto os bens públi-cos, estes se de domínio deEstados ou Municípios, quan-to os privados poderão serobjeto de expropriação pa-ra fins de reforma agrária,desde que sejam respeita-das as condições para oaproveitamento das áreasafetadas pela finalidadeecológica protetiva impos-ta pelo Poder Público res-ponsável pela instituiçãoou regulação daquele es-paço ambiental, agindodentro de sua competêncialegislativa concorrente.Logo, pode a União Federaldesapropriar os imóveisrurais encravados em áreade proteção e preservaçãoecológica federal.

Resultando o espaçoecologicamente protegidode manifestação administra-tiva ou legislativa dos Esta-dos, do Distrito Federal oudos Municípios, também es-tará autorizado o Incra aproceder a desapropriação,por interesse social, parafins de reforma agrária, dequalquer propriedade ruralque nele estiver inserida,embora esteja a autarquiaa contemplar em sua açãoos princípios ambientaisconstitucionais. A ação dedesapropriação poderá serproposta, mormente por-que não se pode impediruma pessoa, notadamente

um ente estatal federal, derecorrer ao Poder Judiciá-rio, a fim de que este dêuma resposta à sua preten-são, a teor do art. 5, incisoXXXV, da Carta Federal de1988.

Mesmo frente a essa as-sertiva, permanece válido oquestionamento quanto àexistência de algumas con-dições específicas na legisla-ção ambiental, a serem aten-didas pelo Incra, para a pro-moção de ações desapro-priatórias e conseqüentesassentamentos de colonosnos imóveis expropriadosque se localizem em áreasde proteção do meio am-biente, assim definidas naslegislações federal, esta-duais ou municipais. Essa éa segunda parte da matériaenvolvendo desapropriaçãoe meio ambiente.

Potencial LesivoPresumido

A resposta à dúvida aci-ma reportada passa necessa-riamente pela parte finaldo inciso III, § 1, art. 225,da Constituição Federal, on-de se verifica que é vedadaa utilização dos espaçosterritoriais e seus compo-nentes protegidos nas uni-dades da Federação quandorestar configurada a possibi-lidade de comprometimen-to da integridade dos atri-butos que justifiquem a suaproteção. Essa linha de de-senvolvimento da funda-

mentação, ora em anda-mento, guarda relação dire-ta e imediata com a exigên-cia constitucional do EIA-Rima, para a promoção dequalquer obra, projeto ouatividade que tenha poten-cial degradante, caracterís-tica esta que se mostra pre-sente obviamente tanto nadesapropriação quanto nosassentamentos em áreas deproteção do meio ambientedefinidas em lei, de qual-quer nível político.

Tendo restado demons-trado que a União poderádesapropriar imóveis ru-rais, para fins de reformaagrária, insertos em áreasprotegidas ambientalmentepor legislação federal, esta-dual ou municipal, deve-seconsignar que esse proce-dimento, todavia, deve serpautado pelo mesmo art.225, § 1, agora por seuinciso IV, que assim dispõe:

“IV - Exigir, na formada lei, para instalação deobra ou atividade poten-cialmente causadora designificativa degradaçãodo meio ambiente, estudoprévio de impacto ambien-tal, a que se dará publici-dade.”

Dessa forma, a propo-situra das ações desapro-priatórias e a implementa-ção de assentamentos de co-lonos nos limites de zonasalbergadas por afetação eco-lógica deverão ser prece-didas de Estudo de ImpactoAmbiental e do Relatório de

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Impacto Ambiental, nosmoldes definidos pelo art. 9,inciso III, da Lei nº 6.938/81 e do dispositivo da Ma-gna Carta acima destacado,não importando essa res-trição em tolhimento do di-reito de a União Federal,por meio de sua autarquia,invocar a devida prestaçãojurisdicional para a soluçãoda lide expropriatória. Aexigência do EIA-Rima, por-tanto, tem substrato cons-titucional evidente, restan-do inserto esse requisitocomo um daqueles cons-tantes do art. 5 da Lei Com-plementar n.º 76/93, a qualdisciplina o rito judicial dadesapropriação por interes-se social para fins de refor-ma agrária.

Paulo de Bessa An-tunes, reconhecidamenteum dos mais respeitadosjuristas nacionais no tocan-te ao direito ambiental,assim se reporta ao incisoda Constituição Federal quea pouco se destacou:

“Brasil – Diferentemen-te da França e dos EstadosUnidos, no Brasil a obriga-toriedade do prévio estudode impacto ambiental éuma imposição constitucio-nal.

No sistema jurídicobrasileiro, o EIA tem a na-tureza de exigência cons-titucional, constituindo-seem ‘instrumento da política

Nacional do Meio Ambi-ente’ (Lei nº 6.938/81, art.9, III).

A amplitude do EIA ébastante grande, abran-gendo, na forma do art. 2º.da Resolução Conama001/86, diversas obras eatividades: ...exploraçãoeconômica de madeira oude lenha em áreas acima de100 hectares ou menores,quando atingir áreas signi-ficativas em termos percen-tuais ou de importância doponto de vista ambiental;projetos urbanísticos, aci-ma de 100 hectares ou emÁREAS CONSIDERADAS DERELEVANTE INTERESSEAMBIENTAL a critério daSema e dos órgãos muni-cipais e estaduais compe-tentes;

Entendo que a CartaConstitucional de 1988 mo-dificou o enfoque que deveser dado aos Estudos de Im-pacto Ambiental pois ficouestabelecida constitucio-nalmente a obrigatorie-dade da elaboração préviados EIAs.3”

Surge, cadente e bri-lhante, assim, a constataçãode que o Incra pode desa-propriar imóveis rurais si-tuados em áreas de prote-ção ambiental definidas porleis oriundas de qualquerdas esferas políticas daFederação, subordinando-se, contudo, a interposição

da ação expropriatória res-pectiva e a promoção dosprojetos de assentamentosnessas terras à elaboraçãoprévia do Estudo de Impac-to Ambiental e do Relatóriode Impacto Ambiental. Aexigência não importa emrestrição do acesso à Justiçapor parte do poder expro-priante e nem mesmoacarreta a diminuição donível de sua discricionari-dade administrativa, carac-terizando-se a imposição daelaboração prévia do EIA-Rima apenas como umacondicionante às atividadesque tenham potencialidadeofensiva ao meio ambiente.

Outro aspecto, aindade relevante ponderaçãoacerca da matéria, é a veda-ção à concretização deobras ou atividades danosasem alguns ecossistemas deíndole nacional, assim reco-nhecidos no próprio textoconstitucional. Dessa for-ma, em imóveis localizadosdentro da denominadaAmazônia Legal, por exem-plo, tem a Constituição Fe-deral regramento especialno tocante à preservaçãoambiental, a teor do seu art.225, § 4, que dispõe:

“§ 4 A Floresta Ama-zônica brasileira, a MataAtlântica, a Serra do Mar,o Pantanal Mato-Grossensee a Zona Costeira são pa-trimônio nacional, e sua

3 In Curso de Direito Ambiental, Renovar, 2 ed., pp. 105-107.

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utilização far-se-á, na for-ma da lei, dentro de condi-ções que assegurem a pre-servação do meio ambi-ente, inclusive quanto aouso dos recursos naturais”.

Qualquer desapropria-ção, assim, e conseqüenteassentamento de colonosem imóveis rurais situadosem qualquer das áreas re-conhecidas como patrimô-nio nacional, por força demandamento constitucio-nal, deverão ser precedidosdo competente EIA-Rima,funcionando esse requisitocomo uma das exigências aserem observadas peloIncra em suas atividades,inclusive do ponto de vistaprocessual, notadamentena confecção das exordiaisdas ações expropriatórias,além ainda de outras espe-cificidades constantes doart. 5 da Lei Complementarnº 76/93, tudo em confor-midade com o art. 225, §1, incisos III e IV, e § 4, daConstituição Federal; com-binado com o disposto noart. 9 da Lei nº 6.938/81.

Finalmente, um outropotente argumento a subsi-diar a necessidade de seconsiderar a legislação am-biental, na implantação doprograma nacional de re-forma agrária sobre áreasprotegidas ecologicamente,reside na presunção de lesi-vidade ao meio ambientedos projetos de assenta-mento, justamente poratingirem região considera-

da de interesse público parafins preservacionistas, con-forme reconhecido pelo en-te político responsável pelaafetação. A partir do mo-mento em que uma área édeclarada de interesse pú-blico para fins de proteçãoe preservação ambiental, alei instituidora da restriçãoao seu uso garante-lhe apresunção de essenciali-dade ao ecossistema respec-tivo, tornando legal e legíti-ma a sua afetação, aindaque suscetível a sua expro-priação para a finalidadedescrita no art. 184 daConstituição Federal. Dessefato, cristaliza-se a presun-ção de que qualquer obraou atividades realizadas emseu interior lhe são poten-cialmente lesivas ante oreconhecimento estatal danecessidade de sua guardae preservação. A declaraçãopela lei federal, estadual oumunicipal, de essencialida-de do espaço para o atendi-mento do postulado consti-tucional protetor do meioambiente vincula as ativida-des que, porventura, ve-nham a se instalar no local,pouco importando que se-jam executadas por órgãofederal ou de outro nível fe-derativo.

Ante o reconhecimen-to da área como sendo deproteção ambiental pela le-gislação, cabe ao Poder Pú-blico demonstrar que nãoexiste perigo ou possibili-dade de dano em face das

atividades que se pretendeinstalar. Presume-se que aobra ou a atividade causaráimpactos ambientais no es-paço destinado pela lei àproteção do meio ambiente.Nesse contexto, inserem-se,sem qualquer dúvida, as de-sapropriações e projetos deassentamentos rurais de-correntes da política de re-forma agrária incidentes emespaços destinados ao res-guardo ecológico. O poten-cial lesivo é presumido, de-vendo o expropriante com-provar pelo EIA-Rima a ine-xistência de possibilidade deagressão ao ecossistema res-pectivo. É seu dever, sob pe-na de lhe ser negada a expro-priação pretendida.

Complementando a pre-sunção de lesividade da obraou atividade, há que se apli-car à vertente polêmica osprincípios ambientais da pre-venção e da precaução, ob-viamente no sentido de seimpedir a consecução deempreendimentos danososem área de proteção ecoló-gica sem o salvo-conduto doEIA-Rima. Aplicando-se osprincípios mencionados,tem-se que a desapropria-ção e o conseqüente assen-tamento estarão subordina-dos à confecção do estudode impacto ambiental res-pectivo, não podendo serimplementados até que aobrigação constitucional se-ja atendida.

Além dos postuladosretro-destacados, a necessi-

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dade do estudo prévio deimpacto ambiental resultada estrita observância, porparte da União Federal, dosprincípios da legalidade emoralidade administrativasno trato dos recursos natu-rais, da publicidade devida,da finalidade ambiental pú-blica, da supremacia do in-teresse público sobre o pri-vado, da indisponibilidadedo interesse público e, final-mente, do princípio da obri-gatoriedade.

Nas palavras dos emi-nentes professores Édis Mi-laré e Antônio Herman V.Benjamim, “esses princípios

são regras de observaçãopermanente e obrigatória,particularmente para a Ad-ministração, mas, também,de uma maneira geral, pa-ra os cidadãos, constituin-do, por assim dizer, os fun-damentos da validade daação administrativa, ou,por outras palavras, os sus-tentáculos da atividade pú-blica ambiental. Devem sercumpridos e perquiridossempre em uma perspec-tiva global e nunca isola-damente. A adequação doato administrativo ao mol-de conceitual dos princípioshá que ser integral.”4

4 In Estudo Prévio de Impacto Ambiental, Editora Revista dos Tribunais, V. I, p. 101

A conclusão necessáriaé que o Incra deve observara legislação Magna e infra-constitucional em suas ati-vidades de desapropriaçõese assentamentos em áreasdefinidas como de proteçãoe preservação ambientalpor legislação federal, esta-dual ou municipal, confec-cionando o competenteEIA-Rima, o qual deve serconsiderado uma condiçãoespecífica da ação a seratendida pela petição ini-cial do feito expropriatórioe analisada no momentoprevisto pelo art. 5 da LeiComplementar nº 76/93.

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DIREITO AGRÁRIO:TEMAS CONTROVERSOS

Wellington dos Mendes Lopes*

A Fernando PereiraSodero, Messias Junqueira,Pedro Carlos MachadoPeixoto e Wilson RibeiroLopes, que me fizeramagrarista.

*Advogado. Procurador Federal aposentado. Consultor do PNUD. Membro da Associação Nacional de Direito Agrário e daAssociación Rioplatense de Derecho Agrario.

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Em 1997, um artigopublicado no Enfoque Jurí-dico n.º 7, Suplemento doJornal Mensal Informe TRF– 1ª Região, trouxe algumasquestões jurídicas agráriascontrovertidas. Retorno aotema quanto ao módulo ru-ral diante do módulo fis-cal, acrescentando, por opor-tuno, para reflexão, a pro-blemática relativa ao usu-capião agrário.

1. Módulo Rural xMódulo Fiscal

O módulo rural, ins-tituto fundamental do Di-reito Agrário Brasileiro (art. 4º,III, da Lei n.º 4.504, de30.11.64 – Estatuto da Ter-ra), sofreu a sua primeiraadversidade quando, pelaLei n.º 5.868, de 12 de de-zembro de 1972 (§ 1º, art.8º), criou-se a fração míni-ma de parcelamento.

Sob o pretexto de fixarnovos critérios à tributaçãoda terra, com a Lei nº 6.746,de 10.12.79, surgiu o fami-gerado módulo fiscal.

O pior viria a aconte-cer, porém, com a edição daLei nº 8.629, de 25.02.93(que não é lei complemen-

tar, diferentemente do quepensam Octávio MelloAlvarenga1 e Roxana Cardo-so Brasileiro Borges2) que,inadequadamente, usa omódulo fiscal para deter-minação do que seja peque-na ou média propriedade.Ora, módulo rural é insti-tuto de Direito Agrário, seufundamento sócio-econô-mico, pois, além de repre-sentativo quanto à relaçãoque deve existir entre aárea agricultável do imóvele o seu uso econômico, temcaráter social. O módulofiscal, apesar de criado im-propriamente, tem objetivotributário. Assim, aplicá-locomo fator de dimensiona-mento de áreas insusce-tíveis de desapropriação éincorreto. O módulo ruraldeve ficar bem diferenciadoda prescrição contida noart. 2º da Lei nº 9.393 de1996, que trata da imuni-dade do ITR sobre peque-nas glebas.

Sem dúvida, a aplica-ção de módulos fiscais paradefinir pequena e médiapropriedades, como constada Lei n.º 8.629 de 1993,quebra a sistemática ado-tada pelo DA. Aplicá-los des-

sa forma, demonstra totaldesconhecimento acercados institutos básicos deDireito Agrário.

Além disso, o módulofiscal é fixado para cadamunicípio pelo órgão fede-ral competente, o que o tor-na passível de livre e arbitrá-ria modificação, colocandoem risco a garantia da Cons-tituição da República, desen-volvida por via da Lei Comple-mentar nº 76 de 1993.

Se é verdade o apareci-mento de novas relações ju-rídicas oriundas de fenôme-nos como a globalização e aregionalização, ou oriundasdo direito ao meio ambienteecologicamente sustentável,não é menos verdade que oDireito Agrário precisa atua-lizar seus institutos sem, con-tudo, desfigurá-los sob o fal-so argumento de moderni-dade.

Oportunas as palavrasde Octávio Mello Alvarenga,ao se referir à insistência“em garantir valor cientí-fico universal ao ‘módulo ru-ral’”, que Fernando PereiraSodero escolheu como títu-lo de seu livro mais bem cui-dado. A equação “módulorural” = “área familiar” con-

1 Política e Direito Agroambiental. Rio de Janeiro. Editora Forense. 1995, p. 1.2 In “Função ambiental da propriedade e reforma agrária”. O Direito Agrário em debate. Porto Alegre. Livraria do AdvogadoEditora. 1998, p. 293.• A Lei nº 8.629/93, apesar de regulamentar dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, não é lei complementar.O legislador constituinte quando quis se referir à lei complementar foi claro e expresso (art. 14, § 9º; 18; § 2º; 22, parágrafoúnico; 23, parágrafo único; art. 25, § 3º; arts. 43, § 1º; 93; 121; 128, 5º; 131; 134, parágrafo único; 142, § 1º; 146; 148; 155,XII; 161; 163; 184, § 3º; 192; 195, III, § 11º; 201, § 1º; 202 e 202, § 4º).

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cede ao capítulo definitóriodos imóveis rurais brasi-leiros uma invejável segu-rança3.

E acrescenta Alvaren-ga4: “O ilustre professor uru-guaio Adolfo Gelsi Bidart,mestre da processualística eo mais bem credenciado dossintetizadores de conclavescom que me defrontei, le-vou às Primeiras Jornadasde Direito Agrário do Co-ne Sul algumas considera-ções conceituais que, indoalém dos limites visados,chegaram à denúncia deuma “disgregación que pue-da llevar a nuevas coordina-ciones, sustituciones y aúndesaparición del proprioDerecho Agrario.”

Creio que aí está a ver-dade, nua e crua. Para con-tinuar existindo, o DireitoAgrário deve manter ínte-gros seus alicerces. Ques-tões interdisciplinares, co-mo as comerciais e ambi-entais, não podem intervirde modo tangencial ousecante na sua essência ci-entífica. Caso contrário – eainda seguindo o raciocíniode Bidart – tantas altera-ções podem “llevar, tam-bién, a una eventual disgre-gación e incluso a una desa-parición del Derecho Agra-

rio que – o vuelve a sus fu-entes (Derecho Civil) – o seintera en outro setor (De-recho Ambiental? DerechoAlimentario? Derecho Agro-industrial?).”

Basta perscrutar o ca-ráter arbitrário, sem ne-nhum rigor científico jurí-dico-agrário, de medidasprovisórias editadas, reedi-tadas e alteradas, cujo úni-co mérito é conturbar a ta-refa intelectual do jurista ecriar instabilidade no orde-namento jurídico.

Para Fernando PereiraSodero5 o módulo rural:

I – é uma medida deárea;

II – a área fixada paraa propriedade familiarconstitui o módulo rural;

III – varia de acordocom a região do país ondese situa o imóvel rural;

IV – varia de acordocom o tipo de exploração;

V – implica um mínimode renda a ser obtido, ouseja, o salário mínimo;

VI – a renda deve pro-porcionar ao agricultor esua família não apenas asua subsistência, mas ain-da o progresso econômicoe social.

Remarque-se que o art.47, § 3º, item V, do Ato das

Disposições Transitórias daConstituição da República,dispõe que a isenção da cor-reção monetária será con-cedida “se o beneficiárionão for proprietário demais de cinco módulos ru-rais”. Evidente, pois, que oconstituinte ao empregar aexpressão módulo ruraldeixou clara sua distinçãode módulo fiscal, criadopara outra finalidade espe-cífica, ou seja, tributária.

2. Usucapião em terrasdevolutas

As terras devolutas jáeram conhecidas na Romaantiga, e do Digesto consta-vam como bens que não po-deriam ser alienados semprévia autorização do impe-rador. Pertencentes ao pa-trimônio público, dele saí-ram por destinação especí-fica e retornaram por ina-proveitadas, sendo devol-vidas.

Não cabe, no momen-to, rememorar a origem dapropriedade rural no Brasil.O importante é que, a par-tir da Lei n.º 601, de 18 deoutubro de 1850 (regula-mentada pelo Decreto n.º1.318, de 30 de janeiro de1854), o estudo das terras

3 “Justiça Agrária especializada: um ideal postergado”. O Direito Agrário em debate. Porto Alegre. Livraria do AdvogadoEditora. 1998, p. 262.4 Cf. id. ibid., p. 262.5 O módulo rural e suas implicações jurídicas. São Paulo. LTR. 1975, p. 41.

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devolutas passou a ser umaconstante preocupação dosjuristas.

Costa Porto6 acentuaque a palavra devoluta cor-responde ao passado do ver-bo devolver e aponta algunscasos da expressão nestaacepção: “no termo de cincoanos, aliás se darão por de-volutas” (Doc. Hist. I, 48);“pela lei estão devolutas asterras pretendidas por pas-sarem cinco anos que nãoforam aproveitadas”, lê-senum parecer (ib., 193); “eo não cumprimento assim,se dará por devoluta” diz-se numa carta (ib. 2;18), tu-do decorrente de conces-são de terras a D. ManuelLebriam e outros, em agos-to de 1875, feita pelo go-vernador Caetano de Meloe Castro.

Daí o entendimento deMessias Junqueira7: “é pre-ciso advertir, todavia, quea expressão terras devolu-tas, há séculos, trazia o sig-nificado de terras vagas,vazias, ermas, não ocupadas,consideradas por esse fato,evidentemente, terras pú-blicas”.

A Lei 601 definiu noseu art. 3º, por exclusão,quais as terras consideradasdevolutas: as que não se

acharem aplicadas a algumuso público nacional,provincial, ou municipal; asque não se acharem nodomínio particular porqualquer título legítimo,nem foram havidas porsesmarias e outras conces-sões do Governo Geral ouProvincial, não incursas emcomisso por falta do cum-primento das condições demedição, confirmação e cul-tura; e as que não se acha-rem dadas por sesmarias,ou outras concessões do Go-verno, que, apesar de incur-sas em comisso, forem reva-lidadas por esta lei; as quenão se acharem por posses,que, apesar de não a fun-darem em título legal, fo-rem legitimadas por esta lei.Também, por exclusão, asterras devolutas são defi-nidas no art. 5º do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de se-tembro de 1946.

Portanto, pode-se defi-nir terras devolutas comoaquelas terras que se afas-tam do patrimônio das pes-soas jurídicas públicas, semse incorporarem, por qual-quer título, ao patrimôniodos particulares. Ou, terrasdevolutas, como fixadas pe-la legislação federal, esta-dual ou municipal, vem sen-

do objeto da concessão ouutilização particular, comobens integrantes da União,dos Estados e dos Muni-cípios.

A dominalidade dasterras devolutas, quanto àUnião, está prescrita no art.20, II, da Carta Política:

“II – terras devolutasindispensáveis à defesa dasfronteiras, das fortificaçõese construções militares, dasvias federais de comuni-cação e à preservação ambi-ental definidos em lei”.

O art. 26, IV, da Consti-tuição Federal, preceituaentre os bens dos Estados“as terras devolutas nãocompreendidas entre as daUnião”. Assim, terras devo-lutas da União só por exce-ção; a regra é que constituiterras devolutas estaduaisaquelas que a lei federal es-pecificar que não se desti-nam às finalidades inseridasno art. 20, II, da Consti-tuição.

Maria Sylvia Zanella DiPietro8 considera, como amaioria dos doutrinadores,as terras devolutas comoespécie do gênero das ter-ras públicas, classificadascomo bens públicos domi-niais por não terem nenhu-ma destinação pública

6 O Sistema Sesmarial no Brasil. Brasília. Editora UnB, 1976, p. 144.7 O Instituto Brasileiro das Terras Devolutas. São Paulo. Leal. 1976, p. 74.8 Direito Administrativo. São Paulo. Editora Atlas. 1999, p. 564. Aliás, Di Pietro comete equívoco ao afirmar que a legitimaçãode posse “prevista no art. 171” da Constituição de 1967, substitui o usucapião pro labore, in ob. cit. – p. 533. Na verdade,o usucapião pro labore estava previsto no art. 98 do Estatuto da Terra, que só foi revogado com o advento da Lei nº 6.969,de 10.12.1981.

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antes de serem discrimi-nadas. Após a discrimi-nação, o Poder Público devedar-lhes uma destinação, jáque o Estado não pode serproprietário de terras semdestinação que a lei espe-cifica.

Entretanto, após anali-sarem a evolução da propri-edade rural no Brasil, o con-ceito e a natureza jurídicadas terras devolutas, certosdoutrinadores, sem maioraprofundamento, apenasamparados no parágrafoúnico do art. 191 da Cons-tituição Federal, asseveramque tais terras não são usu-capíveis.

O usucapião agrárioou constitucional está fi-xado no art. 191, da CartaMagna:

“Art. 191. Aquele que,não sendo proprietário doimóvel rural ou urbano co-mo seu, por cinco anos inin-terruptos, sem oposição,área de terra, em zona ru-ral, não superior a cinqüen-ta hectares, tornando-aprodutiva por seu trabalhoou de sua família, tendonela moradia, adquirir-lhe-á a propriedade”.

No entanto, o parágra-fo único do art. 191 da CF,preceitua:

“Parágrafo único. Osimóveis públicos não serão

adquiridos por usucapião”.O usucapião agrário

ou constitucional exigeposse por cinco anos inin-terruptos, sem oposição.Assim, de logo, não é demaisanotar que um dos requi-sitos do usucapião agrárioé a posse agrária. Mas, nãobasta. Outro requisito é olapso de tempo. Exige-se,também, que o possuidormore no imóvel usucapi-endo, tornando-o produti-vo (função social) por seutrabalho (atividade agrária)ou de sua família.

O art. 188, caput, daCarta Federal fixa: “A des-tinação de terras públicas edevolutas será compatibili-zada com a política agrícolae com o plano nacional dereforma agrária”.

Portanto, existem ter-ras públicas e terras devo-lutas e existem, a contráriosenso, terras devolutas que,no preceito constitucional,não seriam públicas, embo-ra pertencentes à União eaos Estados.

Celso Ribeiro Bastos,com propriedade, leciona:“Cremos que o Texto Cons-titucional tornou hoje im-positiva a definição das ter-ras públicas a partir da suadestinação porque, não foraessa intenção, não haverianecessidade de referir-se às

terras devolutas depois dejá o ter feito relativamenteàs públicas. Em outras pala-vras, se públicas são todasas terras do domínio daspessoas de direito público,nelas já estariam incluídasas devolutas, visto que estassão, inequivocamente, inte-grantes do domínio públi-co. A Constituição abraça,portanto, de forma desen-ganada a teoria segundo aqual as pessoas de direitopúblico podem possuir ter-ras à moda de um parti-cular, isto é, estarem sub-metidas a regime de direitopúblico decorrente da des-tinação a que está atre-lada”9.

Quando a Carta Políti-ca menciona terras públicasou imóveis públicos nos ar-tigos 188, e §§ 1º e 2º, 191,parágrafo único, e 183, §3º, não está se referindo àsterras devolutas. Sem em-bargo, são usucapíveis asterras particulares e as ter-ras devolutas, estas enquan-to não discriminadas, arre-cadadas e registradas emnome da União ou do Esta-do. Por via de conseqüência,a Lei nº 6.969, de 10 dedezembro de 1981, foi re-cepcionada pela Constitui-ção, corrigindo-se a área de25 hectares para 50 hec-tares.

9 Comentários à Constituição do Brasil. 7º vol. São Paulo. Editora Saraiva. 1990, pp. 318/319.

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Trago, mais uma vez, alição de Celso RibeiroBastos10 :

“Esta distinção entreos bens públicos e as terrasdevolutas já era defendidapor autores de grande tomode nosso direito público. Amatéria, contudo, em facedo advento da atual consti-tuição, parece ter-se desa-pegado das areias move-diças dos debates doutri-nários para ingressar naarena segura da positivaçãojurídica. Assim, é que o art.188 da Lei Maior faz refe-rência no mesmo preceitoàs terras públicas e às terrasdevolutas, deixando certoque acolheu a distinçãoesposada cientificamente.Se as terras devolutas fos-sem públicas, não haverianecessidade de sua referên-cia. Essa só se explica pelofato de o texto constitu-cional ter perfilhado a tesesegundo a qual não são pú-blicos os imóveis quandosujeitos a um regime de di-reito público. Portanto, éforçoso reconhecer que, na-da obstante um imóvel serpúblico por compor o domí-nio de uma pessoa de direi-to público, ele pode ser do-minial do ponto de vista dasua destinação ou utiliza-ção. Esses são usucapíveis.”

Cabe, todavia, exami-

nar o prescrito no art. 225,§ 5º, da CF:

“§ 5º. São indisponí-veis as terras devolutasou arrecadadas pelosEstados, por ações discri-minatórias, necessáriasà proteção dos ecossiste-mas naturais.”

Entre outras atribui-ções, incumbe ao Poder Pú-blico preservar e restauraros processos ecológicos es-senciais e prover o manejoecológico das espécies e e-cossistemas. Ecossistema é ainteração existente entredeterminado meio ambien-te com comunidades bióti-cas e elementos abióticos.

Assim, no que se refereàs terras devolutas destina-das à proteção dos ecossis-temas naturais, como pre-ceituado no texto consti-tucional supracitado, deve-se analisar em conjuntocom o fixado nos art. 20, II,e 26, IV, isto é, aquelas ter-ras devolutas são as referi-das entre os bens da União.Aquelas que não forem, porlei federal, indispensáveis àproteção do meio ambiente,são bens dos Estados e, por-tanto, podem ser destinadascomo lhes aprouver, de con-formidade com a legislaçãoestadual. Nos termos do art.225, § 4º, da CF, as áreasconsideradas de patrimônio

nacional (Floresta Amazôni-ca, Mata Atlântica, Serra doMar, Pantanal Mato-Gros-sense e a Zona Costeira),em princípio, não seriam in-disponíveis, porém, “suautilização far-se-á, na formada lei dentro de condiçõesque assegurem a preserva-ção do meio ambiente, in-clusive quanto ao uso dosrecursos naturais”.

Por conseqüência, fei-tas as ressalvas, as terras de-volutas são indisponíveis naforma do art. 225, § 5º daCarta Federal, e “não podemser utilizadas para a refor-ma agrária ou para qual-quer outra finalidade. Sãoreservatórios ambientais paraa Nação, e, nessa condição,a indisponibilidade constitu-cional não permite tratamen-to de exceção pelo direitoinfraconstitucional”11.

Tomadas as cautelas jámencionadas, consideropossível o usucapião agrá-rio em terras devolutas. Aocontrário da opinião do Jo-sé Carlos de Moraes Salles12,de que “a intenção do legis-lador constituinte teria sidomuito mais ampla, objeti-vando consagrar em dispo-sitivo constitucional o quejá fora estabelecido, há mui-tos anos, na Súmula 340 doSTF (“Desde a vigência doCódigo Civil, os bens domi-

10 Cf. id. Ibid., p. 240.11 MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. 8º vol. Editora Saraiva. São Paulo, 1998, p. 931.

12 Usucapião de Bens Imóveis e Móveis. São Paulo. Editora Revista dos Tribunais. 1999, p. 239.

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niais, como os demais benspúblicos, não podem seradquiridos por usucapião”);entendo que a intenção foipropositadamente retró-grada e excludente, diantede nossa estrutura agráriadeformada desde a épocadas capitanias hereditárias.

O que se está a discu-tir não é a titularidade, masa destinação das terras de-volutas.

O Direito é estáticoem seus fundamentos bási-cos de proteção e defesa dasociedade humana, coorde-nando-a à consecução dobem comum; entretanto,por outro lado, é dinâmico,tangido pelo idealismo dia-lético dos povos. Direito di-nâmico afinado com as rea-lidades de nossa época e dofuturo que desponta numaantecipação histórica13.

Passados 500 anos,ainda estamos presos a con-ceitos ultrapassados. Ou,para ficar com algo con-creto: desde a Lei nº 601/1850, o legislador buscaformas de proteger a inér-cia, o abandono e a irres-ponsabilidade do Poder Pú-blico quanto às suas terrasdevolutas. O particular épunido pela sua omissão. OEstado se esconde sob osmais variados pretextos.

Afinal, a obrigatoriedade decumprir com a função so-cial da terra não é só doparticular, mas também doPoder Público.

O usucapião agrárioproposto fundamenta-se nafunção social da posse docamponês que, em rincõesafastados, labuta diaria-mente para o seu sustentoe da sua família. De um mo-mento para outro, e apesarde já estar ocupando hámais de cinco anos ininter-ruptos a terra que lhe dásustento e respeitando omeio ambiente, sem que oEstado em nenhum mo-mento tenha criado condi-ções concretas para sua so-brevivência, vê-se impedidode adquirir por usucapiãoa terra a que o Poder Públi-co não deu destinação porpura inércia.

De outro, há de se exa-minar o custo-benefício re-lativo a essa terra. Um as-sentamento, em projeto dereforma agrária, tem customédio de R$ 30 mil, por fa-mília. O usucapião agrárionada custa para o Estado.Ao contrário, só benefíciostraz, não só ao camponêscomo ao Estado.

Se é verdade que a nor-ma jurídica é um dos ins-trumentos institucionali-

zados de controle social, omais importante, não é me-nos verdade que outras fun-ções exerce o Direito, comoeducativa, conservadora etransformadora14.

Tem certa razão Tupi-nambá Miguel Castro doNascimento15 ao opinar so-bre o disposto no art. 188da Constituição: “O argu-mento de que o constitu-inte teria se equivocado ou,mais deselegantemente, co-metido uma erronia, carac-teriza duas realidades. A pri-meira, o desconhecimentode que o que se extrai daConstituição está em con-formidade com o que já di-zia PONTES DE MIRANDA,sustentando que, entre osbens pertencentes à pessoajurídica de direito públicointerno, há os públicos eos não-públicos.

A segunda, o que mui-tas vezes acontece, de quea dificuldade que se tem pa-ra aceitar uma nova reali-dade que não está de acor-do com nossas idéias prece-dentes nem com o interesseque se pretende tutelar,afastamos com a imputaçãode erro do legislador. Talmaneira de interpretar éajurídica.

O caput do artigo 188,portanto, admite a existên-

13 LOPES, Wellington dos Mendes. In “Função Social da Propriedade”, Revista de Informação Legislativa, 22ª, nº 85, jan./mar. Senado Federal. 1985, p. 290.14 LOPES, Wellington dos Mendes. In “Crédito Agrário”. Revista de Direito Agrário nº 10, 2º sem. Incra. 1983, p. 100.15A Ordem Econômica e Financeira e a Nova Constituição. Rio de Janeiro. Aide Editora. 1989, p. 146.

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cia de três tipos de terras.As públicas, as devolutas, quepassam a ser não-públicas,e as particulares. Isto é fun-damental se entender, por-que quando a mesma Consti-tuição fala em terras públi-cas ou imóveis públicosnos artigos 188, § 1º e 2º,191, parágrafo único, e183, § 3º, não está se refe-rindo às terras devolutasnem às particulares”.

Na realidade, mesmo seadmitindo que terras devo-lutas são espécie, e terraspúblicas são gênero, deve-se notar que, independen-temente de sua titularidade,existe a obrigatoriedade dedar-lhes destinação. Comefeito, o patrimônio dessasterras, é um patrimônio infieri, não conhecido, nãoidentificado, daí porque, pa-raconhecê-lo, identificá-lo,necessita-se do processo dis-criminatório.

Ismael Marinho Fal-cão16 é incisivo: “O usuca-pião especial opera sobreterras particulares e sobreterras devolutas tanto quantoo usucapião pro labore. Ecomo entender-se essa inci-dência se a lei diz claramen-te que os bens públicos sãoinusucapíveis? É que terradevoluta, em que pese sejaespécie do gênero terra pú-blica, como já frisamos ante-

riormente, não é bem públi-co strictu sensu, logo, nãosendo bem público no sen-tido de bem patrimonial, etendo a lei aberto essa pos-sibilidade, é perfeitamenteusucapível dentro dos limi-tes estabelecidos”.

Feita a exceção contidano art. 225, § 5º, da CF, na-da elide, portanto, o usuca-pião agrário de terras de-volutas, sobretudo daquelasainda não conhecidas, nãoidentificadas e não matricu-ladas em nome da União oudo Estado, tampouco semdestinação específica.


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16 Direito Agrário Brasileiro. Bauru. Edipro. 1995, p. 96. Não me parece correta divisão feita por Falcão: usucapião especiale usucapião pro labore. Hoje há de se falar em usucapião agrário ou constitucional.

95


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SODERO, Fernando Pereira.O módulo rural e suas impli-cações jurídicas. São Paulo.LTR. 1975.

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JURISPRUDÊNCIA

98


Supremo Tribunal FederalCOORD. DE ANÁLISE DE JURISPRUDÊNCIA

D.J. 10.08.2000EMENTÁRIO Nº 1 9 9 9 - 1

09/02/2000 TRIBUNAL PLENO

MANDADO DE SEGURANÇA N. 23.306-9 PARAÍBA

RELATOR: MIN. OCTAVIO GALLOTTIIMPETRANTES: SEVERINO PORPINO DA SILVA E OUTROSADVOGADOS: BISMARCK MARTINS DE OLIVEIRA E OUTROIMPETRADO: PRESIDENTE DA REPÚBLICA

EMENTA: Litisconsórcio passivo requerido peloInstituto Nacional de Colonização e reforma Agrária – INCRA, masindeferido, dada a subordinação da autarquia à autoridade apontada comocoatora.

Mandado de segurança concedido, porquanto aspartes ideais do imóvel, decorrentes de herança, não ultrapassam olimite estabelecido para a caracterização da propriedade média,insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária (Constituição,art. 185, I, e Lei nº 4.504-64, art. 46, § 6º).

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos,acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária,na conformidade da Ata de Julgamento e das notas taquigráficas, porunanimidade de votos, indeferir o pedido formulado pelo INCRA deadmissão no processo como terceiro prejudicado. E, por maioria, oTribunal deferiu a segurança, nos termos do voto do Relator.

Brasília, 9 de fevereiro de 2000.

MARCO AURÉLIO – PRESIDENTE

OCTAVIO GALLOTTI - RELATOR

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Supremo Tribunal Federal

09/02/2000 TRIBUNAL PLENO

MANDADO DE SEGURANÇA N. 23.306-9 PARAÍBA

RELATOR: MIN. OCTAVIO GALLOTTIIMPETRANTES: SEVERINO PORPINO DA SILVA E OUTROSADVOGADOS: BISMARCK MARTINS DE OLIVEIRA E OUTROIMPETRADO: PRESIDENTE DA REPÚBLICA

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO OCTAVIO GALLOTTI: Trata-se de

mandado de segurança requerido contra decreto presidencial que declarou

o interesse social de área rural, para fins de reforma agrária.

Tornou-se o primeiro impetrante proprietário do

imóvel com a superfície de 691 hectares, desde 5 de julho de 1951

(certidão de registro às fls. 24).

Em 22 de junho de 1998, morreu-lhe a mulher

(certidão de fls. 146), sendo os demais cinco impetrantes filhos do

casal ou o espólio de um destes.

Fora, já então, realizada a vistoria do imóvel

pelo Instituto Nacional de Colonização e reforma Agrária (12-5-98),

seguindo-se o decreto expropriatório impugnado neste feito (D.º de 21-

8-98).

Daí afirmarem haver ocorrido o fracionamento da

área ”divida, tacitamente, em seis (6) partes iguais, visto ser este o

número de herdeiro” (fls. 6), de acordo com o art. 1.572 do Código Civil

e o art 46, § 6º, do Estatuto da Terra, tornando-se a propriedade

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insuscetível de desapropriação, na forma do art. 185, I, da Constituição

e não possuindo os herdeiros outros imóveis (certidão do Juízo do

Inventário de fls. 154).

Fundados na perícia realizada em medida cautelar

de antecipação de prova, ajuizada contra o INCRA na Primeira Vara

Federal da Circunscrição da Paraíba, afirmam os requerentes a produtividade

do imóvel, nos limites dos graus de utilização e eficiência estabelecidos

nos artigos 9º, § 1º e 6º, §§ 1º a 7º, da Lei nº 8.629-93, para o

cumprimento da função social da propriedade. Daí deduzirem:

“3.1. Buscam os IMPETRANTES, por meio

deste “writ”, a decretação judicial de nulidade

desse Decreto Presidencial, publicado no exemplar

nº 160, do Diário Oficial, de 21 de agosto de 1998,

haja vista Ter o mesmo violado, flagrantemente,

dispositivos constitucionais e da Lei nº 8.629/93,

causando lesão a direito líquido e certo dos mesmos.

Por pontos:

I – Estabelece a Constituição Federal,

no seu art. 185, I, a insuscetibilidade de

desapropriação da pequena e média propriedade. Ora,

com o falecimento da esposa e genitora,

respectivamente, dos IMPETRANTES, o que veio

desencadear a sucessão e a imediata transmissão do

Supremo Tribunal FederalMS 23.306-9/PB

101



domínio e posse de seus quinhões, de acordo com o

texto legal (art. 1.572 do CCB), para os mesmos,

resultou, do fracionamento do Imóvel em questão,

seis (6) pequenas propriedades, todas com tamanhos

inferiores a quatro módulos rurais locais, que é de

35 (trinta e cinco) hectares;

II – Estabelece, também a Constituição

Federal, no seu art. 185, que a propriedade rural

produtiva é insuscetível de desapropriação, para os

fins de reforma agrária. Ora, conforme consta do

relatório de Perícia Judicial (Vide doc. 16), restou

sobejamente demonstrado que a “Fazenda Guarany” é

altamente produtiva, com um Grau de Utilização da

Terra (GUT) de 82,589% - o mínimo exigido é de 80%

- e um Grau de Eficiência de Exploração de 100%,

conforme exigência da Instrução Normativa do INCRA

de nº 8, de 03.12.93;

III – Também, “in casu”, a propriedade

defendida pelos IMPETRANTES qualificam-se por cumprir

a sua função estipulada no ordenamento jurídico, o

que a torna portadora de imunidade, também por isso.

3.2. A liquidez e a certeza do direito

dos IMPETRANTES são inquestionáveis. Diante do acima

exposto e da farta prova documental, demonstradora

102


da ilegalidade que atropelou o direito ao

contraditório, desrespeitou a imunidade e atentou

contra a garantia da tutela da propriedade, verifica-

se ser manifesta a relevância dos fundamentos deste

“writ”, principalmente em matéria de direito

constitucional. Assim o direito dos IMPETRANTES não

se apresenta como a fumaça de um direito, mas como

o próprio direito. Presente, pois o ‘fumus boni

iuris’”. (fls. 10/11)

Deferida a liminar (fls. 161), vieram as

informações de fls. 175/204. A par de considerarem inconciliável com o

rito da segurança a discussão de fato acerca da produtividade do

imóvel, dizem elas, a respeito do fracionamento da propriedade:

“Como sabido, com o falecimento da pessoa

natural a herança é conferida a quem possa adquiri-

la, assim, o domínio dos bens da herança se transfere

ao herdeiro do de cujus automaticamente no momento

do óbito (art. 1.572 do CC).

Inobstante esta transmissão imediata,

também fixa o Digesto Civil Brasileiro, que a sucessão

aberta é tida como bem imóvel (art. 44) e, da mesma

forma, conforme estipula o art. 57, a herança é


103



também uma universalidade juris indivisível até a

partilha (artigo 1.580 do Código Civil).

Ora, se assim o é, não podemos considerar

que o falecimento da Sra. ANALINA DE AZEVÊDO PORPINO

tenha gerado, ipso facto, o desmembramento da área

da “Fazenda Guarany”, posto que, fazendo parte da

herança deixada pelo de cujus, permanece ela

indivisível até a partilha.

Não podemos olvidar, por outro lado,

que contrariamente ao afirmado pelos impetrantes, a

morte anunciada atinge apenas a meação da falecida,

e não a totalidade do imóvel, sendo que a falecida

deixou apenas 5 herdeiros.

Há que se observar, ainda, que não mais

se aplica o artigo 46, parágrafo 6º, da Lei nº

4.504/64, às desapropriações fulcradas no novo

diploma legal regulamentador dos dispositivos

constitucionais relativos à reforma agrária, previstos

no Capítulo II, Título VII, da Constituição Federal,

a Lei nº 8.629/93, senão veja-se.

São os termos do dispositivo legal

citado:

“Art. 46. O Instituto Brasileiro

104


de Reforma Agrária (antecessor do INCRA)

promoverá levantamentos, com utilização, nos

casos indicados, dos meios previstos no

Capítulo II, Título I, para a elaboração do

cadastro dos imóveis rurais em todo o País,

mencionando: (...)

Parágrafo 6º. No caso de imóvel

rural em comum por força de herança, as

partes ideais, para os fins desta Lei, serão

considerados como se divisão houvesse,

devendo ser cadastrada a área, que, na

partilha, tocaria a cada herdeiro e admitidos

os demais dados médios verificados na área

total do imóvel rural.” (sem grifos no

original)

Como se vê, somente para os fins do

próprio Estatuto da Terra se deverá considerar como

se divisão houvesse nos imóveis que formem herança.

A Lei nº 4.504/64 trouxe

regulamentação em seu texto de diversas matérias

relativas aos direitos e obrigações concernentes

aos bens imóveis rurais para os fins de execução

da Reforma Agrária e promoção da Política


105



Agrária, entre outros: “os objetivos e meios de

acesso à propriedade rural”; “a distribuição de

terras”; “do financiamento da reforma agrária”;

“a execução e a administração da reforma

agrária”; “da execução e da administração da

reforma agrária”, “da tributação da terra”; “da

colonização”; “da assistência e proteção da

economia rural” e etc.

Trazia o Estatuto da Terra, também, a

classificação dos imóveis rurais, art. 4º, em empresa

rural; latifúndio; minifúndio e propriedade familiar,

sendo que definia, ainda, (art. 19, parágrafo 3º)

aqueles “isentos” à expropriação agrária.

No entanto, desde a promulgação da

Constituição Federal de 1988, a classificação dos

imóveis rurais, bem como a definição daqueles sujeitos

ou não à desapropriação por interesse social para

fins de reforma agrária foi alterada.

Desde então a classificação é definida

pelo tamanho do imóvel, em pequena, média e grande

propriedade rural (art. 185), e a inexproprialidade

se liga à produtividade alcançada e ao tamanho da

área.

Visando regulamentar os dispositivos

106


constitucionais disciplinadores da reforma agrária,

foi editada a Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de

1993, que veio tratar pormenorizadamente da

expropriação para fins de reforma agrária a reger

as desapropriações desde então.

Destarte, como se vê, as expropriações

agrárias iniciadas desde fevereiro de 1993 não

encontram seu supedâneo legal no Estatuto da Terra,

mas sim neste novo diploma.

Logo, o disposto no artigo 46, parágrafo

6º, da Lei nº 4.504/64, não se aplica às expropriações

agrárias fulcradas na Lei 8.629/93, posto que se

aplica somente aos fins daquela lei.

Desta forma, aplica-se à expropriação

incidente sobre a “Fazenda Guarany”, assim como a

todas aquelas regidas, sob a Lei nº 8.629/93, a

regra geral trazida pelo Código Civil, que estipula

a indivisibilidade da herança e, por conseguinte,

dos bens que lhe compõem, até a concreção da partilha.

Assim, por inexistir divisão, permanece

a “Fazenda Guarany” classificada como grande

propriedade, desde logo, suscetível à desapropriação

por interesse social para fins de reforma agrária.

Sem embargos destes fundamentos, que já


107



evidenciam a improcedência dos argumentos trazidos

pelos impetrantes, outro vem a eles somar-se.

Com efeito, também ao contrário do

afirmado pelos impetrantes, a falecida Sra. ANALINA

DE AZEVÊDO PORPINO e esposo, Sr. SEVERINO PORPINO

DA SILVA, primeiro impetrante, eram proprietários

de outros dois imóveis rurais denominados “Cachoeira”

e “Bonanza”, conforme atesta a certidão expedida

pelo Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de

Guariba, Estado da Paraíba, que ora se anexa.

Assim sendo, derivada da imediata

transmissão da herança, não se aplica ao caso a

imunidade trazida pelo inciso I, do artigo 185, da

Constituição Federal, posto que não se subsume o

fato à norma, dado que os impetrantes (o primeiro

por propriedade anterior e os demais por força da

sucessão) possuem mais de um imóvel rural.” (fls.

180/3)

Após bem resumir a controvérsia, opina, às fls.

214/17, o ilustre Subprocurador-Geral da República FLAVIO GIRON, com a

aprovação do eminente Procurador-Geral:

Inicialmente, cumpre assentar que a

108


questão de ser o imóvel rural em apreço produtivo ou

não, e daí decorrer a possibilidade ou vedação à sua

desapropriação para fins de reforma agrária, é

insuscetível de ser discutida em sede de mandado de

segurança, o qual não admite dilação probatória

para caracterização de fatos que não se demonstrem

inconcussos na impetração.

Com efeito, conforme reiterada

jurisprudência da Suprema Corte, o exame da

produtividade da propriedade rural é incabível em

sede mandamental vez que ausente a liquidez dos

fatos tutelada através deste remédio constitucional.

Veja-se o precedente a seguir:

“DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE

SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA.

INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 6º, § 2º,

INCISOS I E II DA LEI 8.629/93. ALEGAÇÃO

IMPROCEDENTE. PRODUTIVIDADE DA TERRA.

COMPROVAÇÃO AFERIDA MEDIANTE LAUDO DO INCRA.

MATÉRIA CONTROVERTIDA A EXIGIR DILATAÇÃO

PROBATÓRIA. POSSIBILIDADE DE DESAPROPRIAÇÃO

DA MÉDIA PROPRIEDADE RURAL E IMUNIDADE À

AÇÃO EXPROPRIATÓRIA. REQUISITOS NÃO


109



PREENCHIDOS PELO IMPETRANTE. MANDADO DE

SEGURANÇA INDEFERIDO, ASSEGURANDO-SE A

UTILIZAÇÃO DAS VIAS ORDINÁRIAS.

1. Inconstitucionalidade do art.

6º, § 2º, incisos I e II da Lei nº 8629/93.

Inexistência. Matéria já dirimida pelo

Plenário desta Corte no sentido de que a

elaboração dos índices fixados nesta lei,

referentes à produção agrícola e à lotação

de animais nas pastagens, está sujeita às

características variáveis no tempo e no espaço

e vinculadas e valores censitários

periódicos, não condizentes com o grau de

abstração e permanência que se espera de

providência legislativa, mantendo-se, assim,

essa atribuição, ao Poder Executivo.

Precedente.

2. Índice de produtividade do

imóvel rural. Fato complexo que reclama

produção e cotejo de provas. Liquidez dos

fatos descaracterizada. Mandado de Segurança.

Inadequação da via eleita. Precedente: MS

22.022 (DJU de 04.11.94).

3. Expropriação de média

110


propriedade rural. Proprietário possuidor

de outros imóveis rurais. Unititularidade

dominial não satisfeita. Imunidade à ação

expropriatória de média propriedade rural,

ainda que improdutiva. Inexistência.

4. Mandado de Segurança

indeferido.”

(MS-22478/PR, Relator Ministro

MAURÍCIO CORRÊA, data 26-09-97 pp-47479 EMENT

VOL-01884-01 PP-169 30/06/1997 – Tribunal

Pleno)

Por outro lado, razão assiste aos

impetrantes quando invocam a regra contida no § 6º

do artigo 46 da Lei nº 4.504/64 (Estatuto da Terra),

pois, com o advento do óbito da cônjuge meeira, os

herdeiros e os eventuais legatários têm direito à

divisão do imóvel rural, mesmo quando já iniciado o

processo de expropriação.

Teoricamente, da divisão do referido

imóvel rural, de 691 (seiscentos e noventa e um)

hectares, entre o cônjuge sobrevivente e os cinco

filhos resultam cinco pequenas propriedades rurais

(medindo 69 hectares cada uma) e uma média propriedade


111


rural (medindo 345 hectares), insuscetíveis de serem

desapropriadas, desde que os proprietários não possuam

outra conforme reza o artigo 185, inciso I, da

Constituição Federal.

Sem embargo, a certidão trazida às fls.

202/203 pela autoridade coatora, a fim de demonstrar

que o cônjuge varão é também proprietário de outros

imóveis rurais, não autoriza a desapropriação por

si só, eis que necessária uma nova avaliação destinada

a auferir o grau de produtividade do imóvel em tela,

nos moldes estabelecidos no artigo 46, § 6º, da Lei

4.504/64, verbis:

“No caso de imóvel rural em comum

por força de herança, as partes ideais, para

os fins desta Lei, serão consideradas como

se divisão houvesse, devendo ser cadastrada

a área que, na partilha, tocaria a cada

herdeiro e admitidos os demais dados médicos

verificados na área total do imóvel rural.”

Essa mesma regra é reiterada no artigo

24, inciso II, do Decreto nº 55.891/65, que reza:

“(...) nos casos de propriedade em condomínio,


112


inclusive por força de sucessão causa mortis, será

considerada, para cada um dos condôminos, a dimensão

da parte ideal ou já demarcada que lhe pertença”.

Não há falar que o artigo 46, § 6º, da

Lei 4.504/64, foi revogado pela Lei nº 8.629/93,

pois esta não cuidou acerca das modificações no

domínio ocorridas por força de transmissão “causa

mortis”. É imperioso ressaltar que o Supremo Tribunal

Federal, em sessão plenária, já decidiu pela

incidência da norma do artigo 46 do Estatuto da

Terra, em hipótese fática semelhante à versada neste

“mandamus”, como se pode depreender da Ementa a

seguir transcrita:

DESAPROPRIAÇÃO – ENQUADRAMENTO

DO IMÓVEL COMO REVELADOR DE PEQUENA OU MÉDIA

PROPRIEDADE SUCESSÃO “MORTIS CAUSA”. Aberta

a sucessão, o domínio e posse da herança

transmitem-se, desde logo, aos herdeiros

legítimos e testamentários – artigo 1.572

do Código Civil. Daí a insubsistência de

decreto para fins de dasapropriação, no qual

restou considerado o imóvel como um todo,

olvidando-se o Estatuto da Terra Lei nº

4.504, de 30 de novembro de 1964, no que,

mediante o preceito do par. 6º do artigo 46,

dispõe que, no caso de imóvel rural em comum,


113


por força de herança, as partes ideais para

os fins nele previstos são consideradas como

se divisão houvesse. Propriedades diversas

enquadradas como médias por não suplantar,

cada qual, considerada de per si, o teto de

quinze módulos fiscais – inciso III do artigo

4º da Lei nº 8.629/93.

(MS nº 22045/ES, Relator Ministro

MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, unânime, data

de 26/05/95, “DJ” de 30-06-95)

Assim, considerada a existência de vício

formal no procedimento expropriatório a macular o

decreto presidencial que declarou como de interesse

social para fins de reforma agrária o imóvel dos

impetrantes, merece vingar a impetração.

Isto exposto, opina o Ministério Público

Federal, por seu órgão, pela concessão da segurança.”

(fls. 214/7)

Já estava o processo em pauta para julgamento,

quando sobreveio o pedido de ingresso no polo passivo do INCRA, na

qualidade de terceiro prejudicado (fls. 220/8).

É o relatório.


114


V O T O

O SENHOR MINISTRO OCTAVIO GALLOTTI – (Relator):

Indefiro o pedido da autarquia cuja pretensão se mostra incompatível

com a situação de entidade subordinada à autoridade apontada como

coatora (cfr. MS 20.675, DJ 3-4-87).

Não é, realmente, compatível, com o âmbito do

mandato de segurança, o confronto probatório que pretendem os impetrantes

instaurar, entre os dados apurados na vistoria oficial e os enunciados

em laudo pericial oferecido a juízo de primeiro grau.

Razão lhes assiste, contudo, no tocante ao

fracionamento da área em virtude do óbito do cônjuge-mulher do proprietário

(ora primeiro impetrante), tornando, então, meeiro, em concorrência de

quinhões com os filhos do casal (cinco outros impetrantes, considerado

o Espólio de um deles). É o que claramente decorre da leitura do § 6º

do art. 46 da Lei nº 4.504-64 (Estatuto da Terra):

“§ 6º. No caso de imóvel rural em

comum por força de herança, as partes ideais para

os fins desta Lei, serão consideradas como se

divisão houvesse, devendo ser cadastrada a área

que, na partilha, tocaria a cada herdeiro e

admitidos os demais dados médios verificados na

área total do imóvel rural.”


115


Para o INCRA, “o disposto no artigo 46,

parágrafo 6º, da Lei nº 4.504/64, não se aplica às expropriações

agrárias fulcradas na Lei nº 8.629/93, posto que se aplica somente

aos fins daquela lei” (grifo constante de fls. 182 do parecer que

acompanha as informações).

Não há, porém, razão plausível para recusar a

incidência de tal norma (§ 6º, citado), desde que inegavelmente

recebida pela Constituição e compatível com a lei que a regulamentou

(nº 8.629-93).

Já o proclamou, ademais, este Supremo Tribunal,

por votação unânime de seu Plenário, ao julgar o Mandado de Segurança

nº 22.045, sendo relator o eminente Ministro MARCO AURÉLIO. Eis a

ementa do acórdão:

“Desapropriação – Enquadramento do imóvel

como revelador de pequena ou média propriedade –

Sucessão mortis cuasa. Aberta a sucessão, o domínio

e posse da herança transmitem-se, desde logo, aos

herdeiros legítimos e testamentários – art. 1.572

do Código Civil. Daí a insubsistência de decreto

para fins de desapropriação, no qual restou

considerado o imóvel como um todo, olvidando-se o

Estatuto da Terra – Lei nº 4.504, de 30 de novembro


116


de 1964, no que, mediante o preceito do § 6º do art.

46, dispõe que no caso de imóvel rural em comum, por

força de herança, as partes ideais para os fins nele

previstos são consideradas como se divisão houvesse.

Propriedades diversas enquadradas como médias por

não suplantar, cada qual, considerada de per si, o

teto de quinze módulos fiscais – inciso III do art.

4º da Lei nº 8.629/93.” (RTJ 161/157-9)

Apontam as informações certidão do registro

imobiliário, onde consta o primeiro impetrante como proprietário de

duas outras Fazendas, uma com 135,10 hectares, outra com 191,29 hectares

(fls. 202/3).

Somariam, ainda assim, tudo considerado, 101,39

hectares, a propriedade de cada herdeiro e 508 a do viúvo-meeiro, todas

inferiores ao limite que separa, da grande, a média propriedade, a teor

do art. 4º, III, a, da Lei nº 8.629-93 (15 módulos X 35 há = há).

Demandariam, ademais, as propriedades – todas

elas em comunhão – avaliação compatível com circunstância, contemplados

os vários imóveis pertencentes a cada titular, de acordo com o § 2º do

já citado art. 46 da Lei nº 4.504-64.

Acolhendo o parecer, defiro o pedido.


117


Supremo Tribunal Federal09/02/2000 Tribunal PlenoMANDADO DE SEGURANÇA N. 23.306-9 PARAÍBA

V O T O

O SENHOR MINISTRO ILMAR GALVÃO: Senhor Presidente,

tenho votado, em hipóteses análogas, no sentido de reconhecer que,

quando o imóvel é dividido em frações ideais, ocorre, tão-somente, a

divisão do direito de propriedade, permanecendo o bem submetido a

regime de condomínio pro indiviso. Fica o imóvel sujeito a uma futura

divisão física, inexistente no condomínio dessa espécie.

No caso dos autos, com a morte do cônjuge, houve

a partilha em partes ideais. Enquanto não houver divisão, para o efeito

de reforma agrária, o imóvel há de ser considerado como um só. Assim,

para fim de verificação dos índices de produtividade, há de ser tido

como uma única propriedade.

Para efeitos cadastrais, aí sim, cada parte

ideal é de ser considerada um imóvel distinto, como previsto no § 6º do

art. 46 do Estatuto da Terra, obviamente para efeito tributário (cf.

art. 99, §§ 1º a 3º, do mesmo estatuto).

Aliás, o próprio § 6º do art. 46, em sua parte

final, embasa esse entendimento, ao estabelecer que os demais dados

indicadores da classificação do imóvel dividido em partes ideais serão

verificados “na área total do imóvel rural”.

Tendo em vista que, no caso sob apreciação, o

teste resultou negativo, indefiro a segurança.

118


V O T O

O SENHOR MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE: Sr.

Presidente, contento-me com as normas de direito comum, deixando para

exame oportuno o problema do art. 46, § 6º, do Estatuto da Terra.

Se a meação, observado o art. 1.572 do Código

Civil, já caracteriza média propriedade, isso é bastante para impedir

a sua expropriação.

CR/

Supremo Tribunal Federal09/02/2000 Tribunal PlenoMANDADO DE SEGURANÇA N. 23.306-9 PARAÍBA

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PLENÁRIO

EXTRATO DE ATA

MANDADO DE SEGURANÇA N. 23.306-9PROCED.: PARAÍBARELATOR: MIN. OCTAVIO GALLOTTIIMPTES.: SEVERINO PORPINO DA SILVA E OUTROSADVDOS.: BISMARCK MARTINS DE OLIVEIRA E OUTROIMPDO.: PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, indeferiuo pedido formulado pelo INCRA de admissão no processo como terceiroprejudicado. E, por maioria, o Tribunal deferiu a segurança, nos termosdo voto do Senhor Ministro Relator, vencido o Senhor ministro IlmarGalvão. Votou o Presidente. Ausentes, justificadamente, neste julgamento,os Senhores ministros Celso de Mello e Carlos Velloso (Presidente).Presidiu o julgamento o Senhor ministro Marco Aurélio (Vice-Presidente).Plenário, 09.02.2000.

Presidência do Senhor ministro Carlos Velloso.Presentes à sessão os Senhores Ministros Moreira alves, Néri da Silveira,Sydney Sanches, Octavio Gallotti, Sepúlveda Pertence, Celso de Mello,Marco Aurélio, Ilmar Galvão, Maurício Corrêa e Nelson Jobim.

Procurador-Geral da República, Dr. GeraldoBrindeiro.

Luiz TomimatsuCoordenador

Supremo Tribunal Federal

120


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LEGISLAÇÃO


MEDIDA PROVISÓRIA No 2.027-43, DE 27 DE SETEMBRO DE 2000

Acresce e altera dispositivos do Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941,das Leis nos 4.504, de 30 de novembro de 1964, 8.177, de 1o de março de 1991, e8.629, de 25 de fevereiro de 1993, e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:

Art. 1o O Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, passa a vigorar com asseguintes alterações:

“Art. 10. .................................................................................................

Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação deindenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta,bem como ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atosdo Poder Público.” (NR)

“Art. 15-A. No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidadeou utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendodivergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença,expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao anosobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedadoo cálculo de juros compostos.

§ 1o Os juros compensatórios destinam-se, apenas, a compensar a perda derenda comprovadamente sofrida pelo proprietário.

§ 2o Não serão devidos juros compensatórios quando o imóvel possuirgraus de utilização da terra e de eficiência na exploração iguais a zero.

§ 3o O disposto no caput deste artigo aplica-se também às ações ordináriasde indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta,bem assim às ações que visem a indenização por restrições decorrentes deatos do Poder Público, em especial aqueles destinados à proteção ambiental,incidindo os juros sobre o valor fixado na sentença.

§ 4o Nas ações referidas no parágrafo anterior, não será o Poder Públicoonerado por juros compensatórios relativos a período anterior à aquisiçãoda propriedade ou posse titulada pelo autor da ação.” (NR)

“Art. 15-B. Nas ações a que se refere o artigo anterior, os juros moratóriosdestinam-se a recompor a perda decorrente do atraso no efetivo pagamento daindenização fixada na decisão final de mérito, e somente serão devidos à razão de atéseis por cento ao ano, a partir de 1o de janeiro do exercício seguinte àquele em que opagamento deveria ser feito, nos termos do art. 100 da Constituição.” (NR)

“Art. 27. .................................................................................................

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123

§ 1o A sentença que fixar o valor da indenização quando este for superiorao preço oferecido condenará o desapropriante a pagar honorários doadvogado, que serão fixados entre meio e cinco por cento do valor dadiferença, observado o disposto no § 4o do art. 20 do Código de ProcessoCivil, não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento ecinqüenta e um mil reais).

..........................................................................................................

§ 3o O disposto no § 1o deste artigo se aplica:

I - ao procedimento contraditório especial, de rito sumário, para oprocesso de desapropriação de imóvel rural, por interesse social,para fins de reforma agrária;

II - às ações de indenização por apossamento administrativo oudesapropriação indireta.

§ 4o O valor a que se refere o § 1o será atualizado, a partir de maio de2000, no dia 1o de janeiro de cada ano, com base na variação acumuladado Índice de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA do respectivo período.”(NR)

Art. 2o A Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964, passa a vigorar com asseguintes alterações:

“Art. 6. ...................................................................................................

§ 1o Para os efeitos da Reforma Agrária, o Instituto Nacional de Colonizaçãoe Reforma Agrária - INCRA representará a União nos acordos, convêniosou contratos multilaterais referidos neste artigo.

§ 2o A União, mediante convênio, poderá delegar aos Estados, ao DistritoFederal e aos Municípios o cadastramento, as vistorias e avaliações depropriedades rurais situadas no seu território, bem como outras atribuiçõesrelativas à execução do Programa Nacional de Reforma Agrária, observadosos parâmetros e critérios estabelecidos nas leis e nos atos normativosfederais.

§ 3o O convênio de que trata o caput será celebrado com os Estados, como Distrito Federal e com os Municípios que tenham instituído órgãocolegiado, com a participação das organizações dos agricultores familiarese trabalhadores rurais sem terra, mantida a paridade de representaçãoentre o poder público e a sociedade civil organizada, com a finalidade deformular propostas para a adequada implementação da política agrária.

§ 4o Para a realização da vistoria e avaliação do imóvel rural para fins dereforma agrária, poderá o Estado utilizar-se de força policial.


§ 5o O convênio de que trata o caput deverá prever que a União poderáutilizar servidores integrantes dos quadros de pessoal dos órgãos e dasentidades da Administração Pública dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios, para a execução das atividades referidas neste artigo.” (NR)

“Art. 95-A. Fica instituído o Programa de Arrendamento Rural, destinado aoatendimento complementar de acesso à terra por parte dos trabalhadores ruraisqualificados para participar do Programa Nacional de Reforma Agrária, na formaestabelecida em regulamento.

Parágrafo único. Os imóveis que integrarem o Programa de ArrendamentoRural não serão objeto de desapropriação para fins de reforma agráriaenquanto se mantiverem arrendados, desde que atendam aos requisitosestabelecidos em regulamento.” (NR)

Art. 3o A Lei no 8.177, de 1o de março de 1991, passa a vigorar com as seguintesalterações:

“Art. 5. ...................................................................................................

§ 3o A partir de 5 de maio de 2000, os Títulos da Dívida Agrária - TDAemitidos para desapropriação terão as seguintes remunerações:

I - três por cento ao ano para indenização de imóvel com área deaté setenta módulos fiscais;

II - dois por cento ao ano para indenização de imóvel com áreaacima de setenta e até cento e cinqüenta módulos fiscais; e

III - um por cento ao ano para indenização de imóvel com áreaacima de cento e cinqüenta módulos fiscais.

§ 4o Os TDA emitidos até 4 de maio de 2000 e os a serem emitidos paraaquisição por compra e venda de imóveis rurais destinados à implantaçãode projetos integrantes do Programa de Nacional de Reforma Agrária, nostermos das Leis nos 4.504, de 30 de novembro de 1964, e 8.629, de 25 defevereiro de 1993, serão remunerados a seis por cento ao ano.

§ 5o Os TDA a que se referem os §§ 3o e 4o terão remuneração anual oufração pro rata, mantido o seu poder liberatório nos termos da legislaçãoem vigor, podendo, a partir de seu vencimento, ser utilizados na aquisiçãode ações de empresas estatais incluídas no Programa Nacional deDesestatização.” (NR)

Art. 4o A Lei no 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, passa a vigorar com asseguintes alterações:

“Art. 2. ...................................................................................................

§ 2o Para os fins deste artigo, fica a União, através do órgão federalcompetente, autorizada a ingressar no imóvel de propriedade particular

124


para levantamento de dados e informações, mediante prévia comunicaçãoescrita ao proprietário, preposto ou seu representante.

§ 3o Na ausência do proprietário, do preposto ou do representante, acomunicação será feita mediante edital, a ser publicado, por três vezesconsecutivas, em jornal de grande circulação na capital do Estado delocalização do imóvel.

§ 4o Não será considerada, para os fins desta Lei, qualquer modificação,quanto ao domínio, à dimensão e às condições de uso do imóvel, introduzidaou ocorrida até seis meses após a data da comunicação para levantamentode dados e informações de que tratam os §§ 2o e 3o.

§ 5o No caso de fiscalização decorrente do exercício de poder de polícia,será dispensada a comunicação de que tratam os §§ 2o e 3o.

§ 6o O imóvel rural objeto de esbulho possessório ou invasão motivada porconflito agrário ou fundiário de caráter coletivo não será vistoriado nosdois anos seguintes à desocupação do imóvel.

§ 7o Na hipótese de reincidência da invasão, computar-se-á em dobro oprazo a que se refere o parágrafo anterior.

§ 8o A entidade, a organização, a pessoa jurídica, o movimento ou a sociedadede fato que, de qualquer forma, direta ou indiretamente, auxiliar, colaborar,incentivar, incitar, induzir ou participar de invasão de imóveis rurais oude bens públicos, ou em conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo,não receberá, a qualquer título, recursos públicos.

§ 9o Se, na hipótese do parágrafo anterior, a transferência ou repasse dosrecursos públicos já tiverem sido autorizados, assistirá ao Poder Público odireito de retenção, bem assim o de rescisão do contrato, convênio ouinstrumento similar.” (NR)

“Art. 2o-A. Na hipótese de fraude ou simulação de esbulho ou invasão, por partedo proprietário ou legítimo possuidor do imóvel, para os fins dos §§ 6o e 7o do artigoanterior, o órgão executor do Programa Nacional de Reforma Agrária aplicará penaadministrativa de R$ 55.000,00 (cinqüenta e cinco mil reais) a R$ 535.000,00(quinhentos e trinta e cinco mil reais) e o cancelamento do cadastro do imóvel noSistema Nacional de Cadastro Rural, sem prejuízo das demais sanções penais e civiscabíveis.

Parágrafo único. Os valores a que se refere este artigo serão atualizados, apartir de maio de 2000, no dia 1o de janeiro de cada ano, com base navariação acumulada do Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna -IGP-DI, da Fundação Getúlio Vargas, no respectivo período.” (NR)

125


“Art. 5. ...................................................................................................

§ 3o .................................................................................................................................

I - do segundo ao décimo quinto ano, quando emitidos paraindenização de imóvel com área de até setenta módulos fiscais;

II - do segundo ao décimo oitavo ano, quando emitidos paraindenização de imóvel com área acima de setenta e até cento ecinqüenta módulos fiscais; e

III - do segundo ao vigésimo ano, quando emitidos para indenizaçãode imóvel com área superior a cento e cinqüenta módulos fiscais.”(NR)

“Art. 6. ...................................................................................................

§ 3o ..............................................................................................

V - as áreas sob processos técnicos de formação ou recuperação depastagens ou de culturas permanentes, tecnicamente conduzidas edevidamente comprovadas, mediante documentação e Anotação deResponsabilidade Técnica.

................................................................................................” (NR)

“Art. 7. ...................................................................................................

IV - haja sido aprovado pelo órgão federal competente, na formaestabelecida em regulamento, no mínimo seis meses antes dacomunicação de que tratam os §§ 2o e 3o do art. 2o.

................................................................................................” (NR)

“Art. 11. Os parâmetros, índices e indicadores que informam o conceito deprodutividade serão ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o progressocientífico e tecnológico da agricultura e o desenvolvimento regional, pelos Ministrosde Estado do Desenvolvimento Agrário e da Agricultura e do Abastecimento, ouvido oConselho Nacional de Política Agrícola.” (NR)

“Art. 12. Considera-se justa a indenização que reflita o preço atual de mercadodo imóvel em sua totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestase as benfeitorias indenizáveis, observados os seguintes aspectos:

I - localização do imóvel;

II - aptidão agrícola;

III - dimensão do imóvel;

IV - área ocupada e ancianidade das posses;

126


V - funcionalidade, tempo de uso e estado de conservação dasbenfeitorias.

§ 1o Verificado o preço atual de mercado da totalidade do imóvel, proceder-se-á à dedução do valor das benfeitorias indenizáveis a serem pagas emdinheiro, obtendo-se o preço da terra a ser indenizado em TDA.

§ 2o Integram o preço da terra as florestas naturais, matas nativas equalquer outro tipo de vegetação natural, não podendo o preço apuradosuperar, em qualquer hipótese, o preço de mercado do imóvel.

§ 3o O Laudo de Avaliação será subscrito por Engenheiro Agrônomo comregistro de Anotação de Responsabilidade Técnica - ART, respondendo osubscritor, civil, penal e administrativamente, pela superavaliaçãocomprovada ou fraude na identificação das informações.” (NR)

“Art. 17. O assentamento de trabalhadores rurais deverá ser realizado em terraseconomicamente úteis, de preferência na região por eles habitada, observado o seguinte:

I - a obtenção de terras rurais destinadas à implantação de projetosde assentamento integrantes do programa de reforma agrária seráprecedida de estudo sobre a viabilidade econômica e apotencialidade de uso dos recursos naturais;

II - os beneficiários dos projetos de que trata o inciso anteriormanifestarão sua concordância com as condições de obtenção dasterras destinadas à implantação dos projetos de assentamento,inclusive quanto ao preço a ser pago pelo órgão federal executordo programa de reforma agrária e com relação aos recursos naturais;

III - nos projetos criados será elaborado Plano de Desenvolvimentode Assentamento - PDA, que orientará a fixação de normas técnicaspara a sua implantação e os respectivos investimentos;

IV - integrarão a clientela de trabalhadores rurais para fins deassentamento em projetos de reforma agrária somente aqueles quesatisfizerem os requisitos fixados para seleção e classificação, bemcomo as exigências contidas nos arts. 19, incisos I a V e seu parágrafoúnico, e 20 desta Lei;

V - a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dosprogramas de reforma agrária dar-se-á com a concessão de créditosde instalação e a conclusão dos investimentos, bem como com aoutorga do instrumento definitivo de titulação.

................................................................................................” (NR)

“Art. 18. .................................................................................................

§ 1o O título de domínio de que trata este artigo conterá cláusulas

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resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reformaagrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços demedição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado.

§ 2o Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com obeneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão deuso, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas,estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dosconcessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir, em definitivo,o título de domínio, nas condições previstas no parágrafo anterior,computado o período da concessão para fins da inegociabilidade de quetrata este artigo.

§ 3o O valor da alienação do imóvel será definido por deliberação doConselho Diretor do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária- INCRA, cujo ato fixará os critérios para a apuração do valor da parcela aser cobrada do beneficiário do programa de reforma agrária.

§ 4o O valor do imóvel fixado na forma do parágrafo anterior será pago emprestações anuais pelo beneficiário do programa de reforma agrária,amortizadas em até vinte anos, com carência de três anos e corrigidasmonetariamente pela variação do IGP-DI.

§ 5o Será concedida ao beneficiário do programa de reforma agrária aredução de cinqüenta por cento da correção monetária incidente sobre aprestação anual, quando efetuado o pagamento até a data do vencimentoda respectiva prestação.

§ 6o Os valores relativos às obras de infra-estrutura de interesse coletivo,aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamentoe aos serviços de medição e demarcação topográficos são considerados nãoreembolsáveis, sendo que os créditos concedidos aos beneficiários doprograma de reforma agrária serão excluídos do valor das prestações eamortizados na forma a ser definida pelo órgão federal executor doprograma.

§ 7o O órgão federal executor do programa de reforma agrária manteráatualizado o cadastro de áreas desapropriadas e de beneficiários da reformaagrária.” (NR)

“Art. 26-A. Não serão cobradas custas ou emolumentos para registro de títulostranslativos de domínio de imóveis rurais desapropriados para fins de reforma agrária.”(NR)

Art. 5o Fica criado o Programa “Nossa Terra - Nossa Escola”, mediante incentivofinanceiro a ser concedido às famílias dos trabalhadores rurais beneficiárias dos projetosde assentamento integrantes do programa de reforma agrária, que mantenham todos os seusfilhos com idade entre sete e catorze anos na escola, em ensino regular de primeiro grau.

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Parágrafo único. O incentivo de que trata este artigo será concedido acada família beneficiária do programa, sob forma de redução na proporçãode cinqüenta por cento do valor da parcela anual do imóvel a esta alienado.

Art. 6o Fica instituído, no âmbito do Programa Nacional de Reforma Agrária, oSubprograma de combate à pobreza rural, destinado a conceder aos trabalhadoresrurais assentados apoio à instalação de suas famílias, implantação de infra-estruturacomunitária e capacitação dos beneficiários, com vistas à consolidação social e produtivados assentamentos.

§ 1o São beneficiários do Subprograma de que trata este artigo ostrabalhadores rurais, organizados em associações, contemplados com créditofundiário na forma definida pela Lei Complementar no 93, de 4 de fevereirode 1998.

§ 2o Os valores dispendidos na execução das ações definidas no caputdeste artigo são considerados não reembolsáveis.

Art. 7o O órgão federal executor do programa de reforma agrária fica autorizadoa baixar atos normativos internos disciplinando a aplicação dos arts. 17 e 18 da Lei no

8.629, de 1993.

Art. 8o Ficam convalidados os atos praticados com base na Medida Provisória no

2.027-42, de 28 de agosto de 2000.

Art. 9o Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 27 de setembro de 2000; 179o da Independência e 112o da República.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

José Gregori

Amaury Guilherme Bier

Paulo Jobim Filho

José Sarney Filho

Raul Belens Jungmann Pinto

Pedro Parente

D.O.U. 28/09/2000

(Obs.: Ver o art. 62, parágrafo único, da Constituição Federal.)

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