Revista de Gestão Pública/DF - vol.1_n.1

RGP/DF

Brasília/DF 2007�

Volume 1, número 1julho/dezembro 2007

Revista de Gestão Pública/DFISSN: 1982-4092

DFEscola de GovernoCompromisso com o Futuro

1

C:\Clientes\pasta teste GDF\arquivo da escola de governo.cdrsegunda-feira, 25 de fevereiro de 2008 17:40:29

Perfil de cores: DesativadoComposição Tela padrão

Governador do Distrito Federal

Vice-Governador do Distrito Federal

Revisão:

Projeto gráfico:

Revisão de referências:

Editor

José Roberto Arruda

Paulo Octávio Alves Pereira

Marília Danielli Lopes TeiveCláudia Leite Falcão de Souza e Francisco Erik de Lima Rocha

Gerência de Recursos Audiovisuais GERAGerência de Recursos Audiovisuais GERA

Ione do Carmo

Secretário de Estado de Planejamento e Gestão

Diretor Executivo da Escola de Governo

Expediente

Diretor de Pesquisa, Informação e Editoração, Interino:

Coordenadora-Geral de Editoração:

Revisão gráfica:

Revisão de originais:

Ricardo Pinheiro Penna

João Paulo M. Peixoto

Roberto Aparecido Algarte

os autores são responsáveis pela revisão de seus trabalhos.

Escola de Governo EGOV�

�

�

João Paulo M. Peixoto

Revista de gestão pública/DF. - Vol. 1, n. 1 (jul./dez. 2007)- .- Brasília : EGOV, 2007-v.; 25 cm

Semestral.

Editor: Escola de GovernoISSN: 1982-4092

1.AdministraçãoPública.Gestão - Periódicos. I. Escola deGoverno

CDU: 35 (817.4) (05)

Escola de GovernoSGON Área Especial 1 Quadra 1CEP: 70.610-600 Brasília/DFTelefones: (61) 3342-1916/3343-1787Endereço eletrônico: [email protected]

�

Tiragem: 1.000 exemplaresAs opiniões expressas nos artigos aqui publicados sãode inteira responsabilidade de seus autores e nãoexpressam, necessariamente, as da Escola deGoverno.

A reprodução total ou parcial é permitida desde quecitada a fonte.

DFEscola de GovernoCompromisso com o Futuro

2



Ações governamentais e o debate ético

"Lições" de gerenciamento de crises

Duro de crescer: obstáculos políticos ao crescimento econômico do Brasil

Implantação do Modelo de Gestão para Resultados do Distrito Federal

MONOGRAFIAAs transferências de receita da União: descrição e classificação

ANEXOAgenda Estratégica do Governo do Distrito Federal

Antonio Paim

José Alberto Cunha Couto e José Antônio de Macedo Soares

Paulo Roberto de Almeida

Alexandre Borges Afonso e Ceres Alves Prates

Carlos Mello Marshall

7

17

29

37

51

85

SUMÁRIO

3



Em junho de 2007, o recém-eleito governador do Distrito Federal, José RobertoArruda, definiu o 7

e firmou ocompromisso de criar condições para reduzir os desníveis sociais e regionais e promovero crescimento econômico equilibrado em todas as Regiões Administrativas, de forma areduzir a pressãopor serviços e empregos sobre as áreas centrais doDF.

Duas estratégias foram imediatamente definidas pelo governador comoprioritáriaspara a concretização doPlano deGoverno: a) a participação do cidadão na gestão pública,fazendo a aproximação entre Estado e cidadãos, e, simultaneamente, b) a criação decondições para adescentralização administrativa no âmbito doGDF.

Quanto à primeira prioridade, foi instituído, e está em plena execução,, que envolve as comunidades locais em processos participativos de tomada

de decisão. Em cada uma das Regiões Administrativas são feitos, pelas própriaslideranças locais, diagnósticos sobre as situações predominantes nas diversas áreas davida comunitária: humana, social, cultural, econômica e infra-estrutural. A partir dessesdiagnósticos, o governador define prioridades e faz a alocação de recursos institucionaise financeiros para a açãogovernamental efetiva nas comunidades.

No que se refere à descentralização administrativa, a decisão foi tomada antesmesmo da posse: a transferência da sede do governo para Taguatinga e a construçãodefinitiva do Centro Administrativo, em localidade de grande concentraçãopopulacional, ondehabitam famílias demenor poder aquisitivo.

A partir desse contexto, as equipes de governo lançaram-se em um processosingular de modernização da máquina pública, atuando em várias frentes, no intuito decriar condições institucionais necessárias à implementação das estratégias definidaspelo governador. Uma dessas frentes se refere, de maneira vigorosa e intensiva, àampliação de competências gerenciais e sociotécnicas de servidores públicos. Porintermédio de eventos de capacitação e de processos interativos e integrados decomunicação institucional, as equipes de governo buscam organizar comunidades deaprendizagem capazes de mantê-las permanentemente atualizadas em consonânciacomasnovas estratégias governamentais.

A Revista de Gestão Pública/DF representa mais um esforço da Escola de Governoque se integra à ampliação de capacidades intelectuais no âmbito da AdministraçãoPública. Coloca-se também como um instrumento de geração de idéias que respalda aconstrução de conhecimentos aplicáveis à formação e à consolidação das basessustentáveis da participação popular e do controle social das comunidades sobre a açãogovernamental.

Ao ser concebida como integrante dessa nova visão de governar o Distrito Federal,a Revista de Gestão Pública/DF está sendo editada para atingir dois propósitos: oprimeiro refere-se ao fomento da cultura da informação sobre gestão pública no DistritoFederal e o segundo está relacionado à disseminação de experiências inovadoras emformulação e implantação de políticas públicas. Acrescente-se que a linha editorial daRevista, que ora publica seu primeiro volume, será, predominantemente, a

"Plano de Desenvolvimento Econômico e Social 200 -2010 O

Distrito Federal como referência de desenvolvimento com igualdade social"

o Governo

nas Cidades

� �

APRESENTAÇÃO

DFEscola de Governo

Revista de Gestão Pública/DF v. 1 n. 1 jul./dez. 2007�

5



sustentabilidade das ações governamentais, ou seja, a sua incorporação à vidacomunitária como algo relacionado à idéia de "nosso" e não mais à idéia de que o bempúblico é "dos outros" oudogoverno.

Com isso, este periódico destina-se a ser instrumento que subsidie a solução deproblemas concretos de gestão de políticas públicas, permitindo que experiências bem-sucedidas possam ser conhecidas, avaliadas e, se for o caso, adaptadas a situaçõesespecíficas doGovernodoDistrito Federal.

Os cinco artigos selecionados para publicação neste primeiro volume sãoilustrativos do esforço intelectual daqueles que se comprometem com a boaAdministração Pública, seja ela em âmbito federal ou distrital. Desde já, agradecemos acolaboração e a disposição em expor suas idéias e experiências acadêmicas nos textosapresentados.

Aproveitamos a oportunidade para fazer um convite à participação. Aos quedesejam compartilhar conhecimentos, experiências, técnicas e tecnologiasdesenvolvidas, a Revista é, sem dúvida, um promissor instrumento. Usem-naintensivamente para que se possa ampliar o debate sobre temas que estão diretamenteligados à proposta arrojada de se fazer governo sobre duas bases de sustentação:participaçãopopular e descentralização administrativa dogoverno.

Ricardo Pinheiro PennaSecretário de Estado de Planejamento e Gestão

DFEscola de Governo


6



AÇÕES GOVERNAMENTAIS E O DEBATE ÉTICO

Antonio Paim

DFEscola de Governo

Revista de Gestão Pública/DF v. 1 n. 1 jul./dez. 2007� 7

A meu ver, não se pode dizer que hajasido superada a fase batizada pelo saudosoUbiratan Macedo (1937/2007) de "ausên-cia da ética no pensamento brasileiro".Contudo, certamente avançamos na deter-minação dos temas que integrariam apauta correspondente.

Em 1964, apareceu o livro

, de Mário Vieira de Melo(1912/2006). Apesar de sua densidade teó-rica, não despertoumaior interesse. Talveza crueza do diagnóstico haja chocado osqueporventura se considerassemvisados.

Vieira deMelo defendia a tese de que acultura brasileira desestimulava umaautêntica vivência moral. Parecia-lhe quea questão era considerada de modo super-ficial. Atribuía a circunstância à influênciado Romantismo. Embora considerasse queo diagnóstico traduzia uma situação real, olivro não se apoiava no registro do desdo-bramento dessa temática na meditaçãonacional, mas na aplicação (sem dúvidabrilhante) da tese, de Kierkegaard, segun-do a qual a modernidade caracterizava-sepelo confronto entre o princípio ético e oprincípio estético. A par disto, não havianaquela época (como não se dá no presen-te) evidência alguma de que a Contra-reforma tivesse sido superada (peloRomantismo, nahipótese do autor).

A tese de Vieira de Melo veio a serreforçada pela adesão que lhe prestouUbiratan Macedo, no texto antes referido.Embora se trate de uma citação algo exten-sa, transcrevo-a adiante, porquanto confir-ma a referida impressão. Depois de assina-lar o contraste entre o Brasil e oMéxico, noperíodo recente, no que se refere à ediçãode textos dedicados à ética, escreve:

1

Desenvolvi-

mento e Cultura o problema do estetismo

no Brasil

�

O outro lado da moeda no Brasil da ine-xistência de textos deÉtica filosófica , umprimeiromomento, é sua ausência nos cur-

�

�

rículos secundários e universitários, e emum segundo momento, o desinteresse atéhá pouco da sociedade sobre o tema. Maisdo que desinteresse, moralismo, nome deumaperversão cultural comqueaté hápou-co, entre nós, se acusava os adversários. Talpartido político ou tal personalidade esta-ria inquinada de moralismo, isto é, desin-teressada do progressomaterial, do desen-volvimento econômico.

Por outro lado, alguns contrastes emobras literárias reforçavamesta percepção.Os principais romances de Machado deAssis, autor dos mais significativos da cul-tura nacional, tratam do adultério. Porexemplo:

. Na literaturaamericana, encontramos o romance

(1850) de NathanaelHawthorne, que trata à mesma época doadultério. No livro de Hawthorne, o adul-tério damulher de ummarinheiro, ausentepor mais de dois anos sem notícias, seriatalvez escusável. Mas tal não acontece.Todo o enredo gira em torno do horror dopecado, da culpa que sofrem os infelizesenvolvidos, na violência da punição pelacomunidade, e, pela vida inteira, das boasações da protagonista (Hester Prynne)para expiar a culpa. Nos romances brasi-leiros, mais tarde apenas algumas dezenasde anos, o clima é totalmente diverso. Nãohá punição da comunidade, nem concursode magistrados na sua punição, talvezalgum mexerico. Em , oadultério é tão tênue e misterioso, como osolhos cor de ressaca de Capitu, a protago-nista. Termina-se a leitura com a dúvida:houvemesmoadultério?

Nas , não há mais dúvida: oadultério é escachado.A adúltera (Virgília)indica oponto domuroda casa onde o adúl-tero poderia penetrar no lar. Mas o maisgrave é no capítuloXCVI, ao ser denuncia-do o adultério aomarido, a reação da adúl-

Dom Casmurro e as Memórias

Póstumas de Braz Cubas

A

Letra Escarlate

Dom Casmurro

Memórias

7



tera: "falta de comoção, de sustos e até deremorsos", narraMachado deAssis; e, comastúcia, elimina as suspeitas do marido eassume uma atitude de firmeza, que admi-ramos, ante o perigo, contrastando com osusto do adúltero. Sai engrandecidado epi-sódio a personagem, culpada aliás, pelalei, pela religião vigente e pelamoral tradi-cional. Esse contraste literário reforça aidéia de leviandade moral e crise ética emnossa comunidade de que os recentes econtinuados escândalos seriam a cabaldemonstração.

No período desde então transcorrido,se há algo a assinalar, nessa matéria, é aconfirmação da tolerância (ao que pareceinfinita) da maioria de nosso povo na con-denação de atos confirmados de corrupçãode políticos e autoridades governamen-tais. Deputados que comprovadamenterecebiammesadas do governo (o chamado"mensalão") para votar projetos oficiaisforam simplesmente reeleitos. OPresidente da República que, obviamente,autorizou esse tipo de operação limitou-sea dizer que não sabia de nada. E tudo ficoupor isso mesmo. Tampouco causou maiorespanto que tivesse o patrocínio doPT (tor-nado partido governamental), justamentea agremiação que, nos tempos daOposição, pretendia monopolizar a ban-deira damoralidadenapolítica.

A sobrevivência de empresas estatais, apar do excessivo poder de interferência doEstado na vida das empresas privadas,equivale à institucionalização da corrup-ção. Apesar do sucesso das privatizaçõesefetivadas no primeiro governo deFernando Henrique Cardoso, poucos sãoos políticos que defendem a iniciativa. Opróprio FHC tem feito circular a notícia doseu arrependimento e o faria por semanterfiel ao ideário socialista. Além do mais,manifestação de completo distanciamentodo que se passa no Ocidente, onde, nemmesmo o Partido Socialista Francês, quecontinua aferrado ao que os trabalhistasbritânicos chamam de "velha esquerda",ainda identifica socialismo com estatiza-ção da economia. Defende a existência deempresas estatais, na França, ao que dizsua liderança, "por razões estratégicas".

Pode-se, portanto, considerar estabele-cido que se estratificaram na cultura brasi-leira algumas componentes que compro-vam o desinteresse por discussões teóricasdestinadas a problematizar as questõesrelacionadas à moralidade, e, ao mesmotempo, uma grande tolerância em face decomportamentos flagrantemente imorais.

Assim, a divergência não se situa nesseplano. O que contesto é a inferência daídeduzida, expressa por Mário Vieira deMelo nestes precisos termos: "Entre nós oespírito da Contra-reforma não resistiu aoembate do Romantismo do século XIX". Eque veio a merecer o apoio de UbiratanMacedo.

Admito a hipótese de que tanto MárioVieira de Melo como Ubiratan Macedohajam partido de uma consideração daContra-reforma, dissociada do que efetiva-mente representou na cultura portuguesa.Teoricamente, a pretensão do Concílio deTrento seria reformar a Igreja, expurgá-lada corrupção do Papado, que determinarao surgimento da Reforma Protestante. EmPortugal, não havia qualquer manifesta-ção relacionada ao protestantismo. O ini-migo visado correspondeu à moderniza-ção econômica patrocinada pelos judeus,em especial a indústria açucareira implan-tadanoBrasil do séculoXVII.

Antes de mais nada é preciso ter pre-sente que os valores da Contra-reformaforam inoculados na população por meiodo autêntico terror implantado pelaInquisição, do que entre nós não se temuma idéia muito precisa, razão pela qualinsisto nas conclusões inferidas do seuestudo.

No livro(2000), passo em revista as obras

dedicadas à Inquisição, discussão na qualse envolveram figuras das mais expressi-vas da intelectualidade lusa: AlexandreHerculano (1810/1877); José Sebastião daSilva Dias (1915/1993); João Lúcio deAzevedo (1855/1933) e, mais recentemen-te, Antonio José Saraiva (1917/1987) eFrancisco Bethencourt (nascido em 1962),

Persistência da moral contra-reformista

Momentos decisivos dahistória

do Brasil

DFEscola de Governo

Revista de Gestão Pública/DF v. 1 n. 1 jul./dez. 2007�8

8



além do texto clássico sobre a Inquisiçãoespanhola, da autoria de Henry Kanem. Aperseguição aos patrocinadores dos enge-nhos de açúcar, no Brasil, está igualmentecomprovada nos diversos livros que AnitaNovinskydedicou ao tema.

A periodização possibilitada pela con-sulta às obras em apreço permite afirmarque, embora criada na primeira metade doséculo XVI, a Inquisição Portuguesasomente se estruturou, de modo acabado,tornando-a apta a afrontar toda espécie deresistência, no reinado de D. João V (rei-nou de 1706 a 1750), resultado alcançadopelo Cardeal Nuno da Cunha, InquisidorGeral noperíodo considerado.

Os estudos de Francisco Bethencourt,por sua vez, permitem verificar que aInquisição não atuava somente por meiodas membros da Inquisiçãovindos diretamente da Metrópole.Dispunha de uma rede de agentes locais,os chamados "familiares". Enfim, não é exa-gero algum supor que seria algo seme-lhante às redes constituídas pelos soviéti-cos na Rússia e nos países satélites, sobre-vivente emCuba, graças à qual o povo veioa ser transformado em massa amorfa, pas-sível de ser mobilizado a fim de fazer crerque o ditador de plantão goza de amplapopularidade. No caso brasileiro, a aceita-ção passiva da condenação à riqueza, queestava surgindo nos países protestantes,que acabaria tornando-se o grande projetodos temposmodernos.

Enfim, os levantamentos pioneiros efe-tivados pela professora Anita Novinsky,com base nos processos de pessoas prove-nientes do Brasil, demonstram que os réuseram pessoas abastadas, na proporção daordem de 70%, isto é, senhores de enge-nho, mercadores, pessoas classificadascomo "homens de negócio" etc. O certo éque disso resultou ter sido virtualmenteaniquilada a indústria açucareira, justa-mente o que nos tornara mais ricos que osEstados Unidos no século anterior.Naquela altura, teve lugar o que denominode "opção pela pobreza", em contraste comos americanos do Norte, que preferiram ariqueza.

A par disto, a pregação efetivada, no

Visitações �

Brasil da época, foi reeditada (. Rio de Janeiro, Editora

Documentário, 1976). As teses centraisdifundidas foram as seguintes: 1 Ohomem está na terra por simples castigo,sendo uma verdadeira dádiva superar omais rapidamente possível essa situaçãotransitória; 2 O homem é um vil bicho daterra e um pouco de lodo, consoante a tra-dição iniciadapelo Papa Inocêncio III (Pon-tífice de 1198 a 1216); 3 Condenação dariqueza (lançamento da consigna segundoa qual "é mais fácil um calabre passar pelofundo de uma agulha do que o rico entrarno reino dos céus", seguida de sentença,atribuída a Aristóteles, de que "o rico ou éinjusto ou do injusto é herdeiro"); e 4 Apobreza consistiria em uma "santa virtu-de".Na pesquisa que efetivou emPortugal,dedicada a idêntico período (séculoXVIII), José Maurício de Carvalho corro-boraria essa conclusão.

Em síntese, a moral contra-reformistacorresponde à ante-sala da condenação dolucro e da riquezaque, comocorrer do tem-po, desembocaria na recusa frontal do capi-talismo.

Dessa pesquisa, sobressaem duasoutras constatações: 1 A crítica à Contra-reforma é fenômeno esporádico. Passouincólume no século XIX e em grande partedo século XX. Neste, dois únicos autorescorrelacionaram-na com as dificuldadesencontradas no país para a conquista damodernidade econômica (Viana Moog ePaulo Mercadante); e, 2 São abundantesos indícios de persistência da moralidadecontra-reformista, caracterizada, sobretu-do, pelo ódio ao lucro e à riqueza.

O sentimento de ódio irracional diantedo lucro e da riqueza é algo de mais difun-dido do que se pode imaginar na atual rea-lidade brasileira. Registro depoimentoexpressivo de uma personalidade que,acredito, simbolizou a mentalidade quepresidiu a modernização econômica pro-movida pelos governosmilitares, o generalAlencastro e Silva. O conhecidomilitar, emseu livro

(1990), diz, entre outras coisas,que "o lucro muitas vezes cheira mal. Avida me ensinou a aceitar, embora com

Moralistas

do século XVIII

Telecomunicações histórias pa-

ra ahistória

a

a

a

a

a

a

2

�

DFEscola de Governo


9



repugnância, este determinismo do regi-me capitalista".

Onde será que o general Alencastroadquiriu essa vivência com o capitalismoque lhe provocou tamanha repugnância?Emsuabiografia consta ter transitadodire-tamente dos quartéis para cargos na buro-cracia a exemplo da Telebrás. Tudo leva acrer que ele sempre soube que o capitalis-monãoprestava, que o lucro cheiramal.

O capitalismo inventou o telefone edifundiu-o. Realizou maravilhas no planodas comunicações. O general tem na devi-da conta essas conquistas da técnica. Masnem de longe as associa ao capitalismo.Na sua visão, este veio do esterco. É inte-ressante registrar essa idéia de que ariqueza provém de algum lugar tenebroso,que nos é tão familiar, desde pelo menos oséculoXVIII.

A recusa do capitalismo antes mesmode vivenciá-lo não é fenômeno recente emnosso país, mas relativamente velho. Emuma primeira aproximação, vamos encon-trá-la nas últimas décadas do século passa-do, fenômeno denunciado por SilvioRomero (1851/1914) e cuja referência para-digmática seria o grande poeta portuguêsAntero deQuental (1842/1891).

Outro exemplo expressivo nos é dadopor José Maurício de Carvalho, no debateem que se envolveu com a professoraMaria Helena Falcão Vasconcelos, educa-dora de reconhecido valor. Acha-se regis-trado no (Informativo daAcademia Mantiqueira de EstudosFilosóficos. Barbacena,Minas Gerais, AnoII, n 4, fevereiro de 1999).

A tese principal, ponto de partida dasconsiderações da professora MariaHelena, acha-se formuladadestemodo:

A argumentação está dirigida no senti-do de comprovar que o capitalismo não é

Jornal da AMEF

o

O capitalismo expandiu-se pelo mundointeiro. Tornou-se um império sem frontei-ras fixas. Apossou-se das forças físicas e dofuturo da ação dos trabalhadores. Pior quetudo isso, porém, mais que qualquer outraestruturação social precedente, investiu econtinua investindo pesado na produçãosocial de nossa subjetividade, tomandoposse de nossas entranhas, até de nossoinconsciente.

"onipotente e infalível". Como diz, "assu-mindo propostas", embora não tenhagarantias de sua consecução, mas sobretu-do para manter viva a esperança, concebeoque seria uma sociedade igualitária e jus-ta. Entre outras características, deveriafacultar vivência proporcionada pela "ale-gria da gratuidade, do fazer pelo prazer dese expressar e produzir o belo, o agradável,o bom. Sem missão a realizar, sem dever acumprir.Gratuidade só".

JoséMaurício deCarvalhoprocurou cor-rigir a caricatura do capitalismo resultanteda descrição da professora Maria Helena.Mostrou ter proporcionado igualdade deoportunidades e distribuição de renda, "re-duzindo as distâncias entre ricos e pobres,ao contrário do que preconizava KarlMarx".Deminhaparte, aduziria que opara-íso terrestre que imagina tem pouca proba-bilidade de vingar, mas por razões contrá-rias às que invoca. Os homens jamais serãoseres morais. Entregues a si mesmoscomo ensinava Kant , cederão às inclina-ções. Certamente a gratuidade de suasações serão encaminhadas no sentido daviolência.

Tanto o General Alencastro como a pro-fessora Maria Helena são pessoas dasmais representativas de nossa elite, comacervo de serviços prestados ao país.Entretanto, reproduzem um tipo de enten-dimento de vários séculos atrás, inteira-mente dissociado da realidade. Além domais, baseiam-no no desconhecimento deque os países capitalistas são parcela redu-zida no conjunto das nações, do mesmomodo que aqueles onde vingou o Estadode Direito (correspondem apenas a 30%das 200nações existentes na atualidade).

Nos países capitalistas (vale dizer, nomundo desenvolvido), o capitalismo pro-porciona à imensamaioria acesso aos bense serviços disponíveis na sociedade, gra-ças à razoável distribuição de renda e aoacesso à educação. Por issomesmo, os índi-ces brasileiros educacionais e de con-centração de renda demonstramprecisa-mente que não somos um país capitalista.Este é o primeiro equívoco dos partidáriosda moral contra-reformista, sendo osegundo a crença na possibilidade de uma

�

�

�

�

DFEscola de Governo


10



sociedade racional (sem guerras, sem vio-lências, sem arbitrariedades, sem injusti-ças) postulada pelo Iluminismo. O queresultoudoprogressomaterial, porém, des-mente essa crença quando o que se vê éa profusão da irracionalidade , cumprin-do abandoná-la ao invés de rejeitar o pro-gresso material (na vida cotidiana, os con-tra-reformistas sequer imaginam renunci-ar ao conforto da vida moderna: os auto-móveis, os eletrodomésticos, o progressoda medicina etc.), fingindo acreditar quetudo isto nada temaver comocapitalismo.

Mas vejamos como é alimentada asobrevivência damoral contra-reformista.

A rigor, nem poderia ser de outra forma,dada a pregação da Igreja Católica, breve-mente referida adiante.

É de todo desnecessário recorrer-se auma publicação do interior de MinasGerais para detectar a sobrevivência damoral contra-reformista. Basta assistir àsmissas dominicais do Padre Marcelo,transmitidas pela televisão. O cerne de suapregação consiste na condenação ao inte-resse pecuniário, que seria uma espécie derota na direção do Inferno. AmensagemdeCristo seria no sentido do completo desin-teresse pelas coisasmateriais.

É sabido que muitos católicos conside-ram que a missa do Padre Marcelo corres-ponderia a um espetáculo do

, não sendo representativo da IgrejaCatólica. Mas que dizer da disputa entre aPastoral da Terra entidade constituídadiretamente pela Igreja e o Movimentodos SemTerra (MST) a propósito da limita-ção do tamanho da propriedade rural, queadvoga abertamente. Parte do MST já sedá conta de que a obtenção de um pedaçode terra, para trabalhar de modo dissocia-do das cadeiras produtivas do agronegó-cio, corresponde a uma "enganação", parausar uma expressão da sabedoria popular.Seria adequado rever o projeto e cuidar daintegração. Comprovadamente, o agrone-gócio não é incompatível com as denomi-nadas economias familiares. Setores dinâ-micos como a avicultura e a suinoculturabaseiam-se precisamente nessa conjuga-

�

�

�

�

A pregação da Igreja Católica

show busi-ness

ção. Ao contrário disto, os que viam nareforma agrária um caminho revolucioná-rio, embora reconhecendoque omovimen-to se tenha esgotado, tratam de canalizar osuposto potencial revolucionário em outradireção, que é mais ou menos o que pre-tende aPastoral daTerra.

Se ainda assim for considerado que nãorepresenta a Igreja Católica, recorramos àCampanha da Fraternidade de 2007,patrocinada pela CNBB, que mereceu edi-torial do jornal (25/02/2007), como expressivo título de "Afronta à lei".Resumoo seu teor. Ao lançar amencionadacampanha, afirma o editorial, "convocouuma mobilização nacional para 'a proibi-ção de emissão de liminares nos conflitoscomo latifúndio', não apenas extrapolandoo âmbito de sua atividade legítima como semanifestando, de forma radical, contra umprincípio jurídico básico que precisa serrespeitado". E, prossegue: "Não é de admi-rar que, seguindo a mesma linha, o textobase da campanha façamenção a algo quechama, semdefinir, de 'modelo consumistaneoliberal', nem que o secretário-geral daCNBB, Dom Odílio Scherer, defenda comtodas as letras 'um diferente conceito depropriedade'".

Conclui o jornal carioca que se trata "cla-ramente de mais uma demonstração dopoder de contaminação da ideologia". Nãome parece que seja apenas isto. Consisteem uma fixação absurda na "vulgata mar-xista", que nenhum setor representativo dosocialismo ocidental leva em conta no pre-sente. A origem do anacronismo é flagran-te: é preciso destilar ódio à riqueza e aocapitalismo, na melhor tradição contra-reformista, embora corresponda à antípo-da da mensagem fundamental do cristia-nismo, decorrente do princípio do amor aopróximo.

Omais grave éque a IgrejaCatólica bra-sileira arroga-se o direito de não levar emconta o que afirmou o Papa João Paulo IIna Encíclica . Transcre-vo a referência ao capitalismo:

O Globo

Centesimus Annus3

Voltando agora à pergunta inicial: pode-sepor acaso dizer, após o fracasso doComunismo, que o capitalismo é o sistemavitorioso, e que o capitalismo poderia ser ameta dos países que agora se esforçam por

DFEscola de Governo


11



reconstruir suas economias e a sociedade?Este é o modelo que deveria ser propostoaos países do Terceiro Mundo, que buscamocaminhodoprogresso econômico e social?A resposta é obviamente complexa. Se por'capitalismo' entendemos sistema econô-mico que reconhece o papel fundamental epositivo das empresas, domercado, da pro-priedade privada e a correspondente res-ponsabilidadepelosmeios deprodução, domesmomodoque a livre criatividadehuma-na no setor econômico, então a respostaserá certamente afirmativa, embora talvezfosse mais apropriado falar de 'economiaempresarial', 'economia de mercado', ousimplesmente 'economia livre'. Porém, sepor capitalismo entende-se um sistema noqual a liberdade no sistema econômico nãose acha limitada por uma sólida estruturajurídica que o coloca ao serviço da liberda-de humana em sua totalidade e a empregacomo um aspecto particular daquela liber-dade, cujo núcleo é religioso e ético, entãoa resposta é certamente negativa.

A definição do Papa João Paulo II é lapi-dar. Pergunto: o Brasil dispõe de um orde-namento jurídico que assegure regras está-veis à economia de mercado? Dispõe deBanco Central independente, capaz deafrontar a voracidade estatal, que compro-meta a estabilidadedamoeda?As agênciasreguladoras forma moderna de ingerên-cia estatal na vida econômica das empre-sas têm suas prerrogativas essenciaisreconhecidas e respeitadas?

A resposta é necessariamente negativa,bem como a conclusão daí resultante: oBrasil não éumpaís capitalista.

A definição de capitalismo de JoãoPaulo II não autoriza a inferência de que ocapitalismo deva transformar as pessoasem seres morais. O grande teólogo norte-americano Reinhold Niebuhr (1892/1971)ensinou-nos que, olhando para a desor-dem do mundo, é admissível que algumaspessoas duvidem da existência de Deus.Mas, se é assim, não têm porque duvidarda existência doDiabo.

Acredito ter demonstrado que a Contra-reforma propiciou uma componente funda-mental de nossa moralidade social básica.Aomesmo tempo, contudo, sobressai a exis-

�

�

4

De onde proviria o cinismo moral desetores da elite

tência de flagrante cinismo, em matériamoral, sobretudo em segmentos da eliteque, na visão de dois notáveis estudiososdessa temática, proviria do Romantismo.Parece-me, contudo, que ambos têm umavisão teórica, tanto daContra-reforma comodo Romantismo. Isto é, dispensaram-se deexaminar o formato que assumiram emnossomeio os doismovimentos culturais.

A expressão brasileira doRomantismoé oindianismo. A crítica que lhe foi dirigida (so-bretudo por Varnhagen) consistia na impro-priedade da atribuição aos índios de valoresmorais aos quais eram de todo alheios,sendo incontestavelmente ocidentais.Machado de Assis, por sua vez, costuma serarrolado entre os criadores de uma nova tra-dição literária, oposta ao Romantismo. Poristo mesmo teria revelado tamanha capaci-dade de criar figuras imorredouras, perfeita-mente afinadas com a nossa maneira de ser(notadamente da elite).

Suponho que seria mais realista associ-ar à tradição patrimonialista a falta de éticade contingentes expressivos denossa elite.

A caracterização acabada do patrimo-nialismo foi feita por Simon Schwartzman,no livro(1982). Tendo em outras oportunidadesprocurado caracterizá-lo, limito-me aquiao essencial.

A propósito da adesão de São Paulo àrevolta militar de 1924, José CarlosMacedo Soares (1883/1968) publicou umlivro em que procura esclarecer em queconsistiria a diferença entre o que preten-dia a elite política paulista e aquela quedominou durante a República Velha. Olivro considerado intitulou-se

(1925).Depois de citar o trecho em apreço,

comentaSchwartzman:

Bases do autoritarismo brasileiro

Justiça a

revoltamilitar emSãoPaulo

5 6

7

�

Oque é notável neste texto é a clareza comque distingue dois tipos de política queexistiam no país. Um 'o alvo e ambição dequase todos os homens públicos do país',são os 'cargos de nomear', de estabelecerclientelas pela distribuição de empregos.Neste tipo de política o cargo público eraalgo para ter e gerir, para aumentar o pres-tígio e a riqueza do político uma espéciede patrimônio pessoal. O que os paulistasqueriam, no entanto, era outra coisa. Eles

�

DFEscola de Governo


12



tinham seus próprios patrimônios e esta-vam interessados em controlar osmecanis-mos de decisão, em poder influenciar asações governamentais no sentido de facili-tar e ajudar na consecução de seus objeti-vos econômicos próprios e privados. Paraos paulistas, a política era uma forma demelhorar os seus negócios; para quasetodos os outros a política era o seu negócio.É nisto que reside a diferença e, em últimaanálise, a marginalidade política daqueleestado.8

A maneira como se constituiu o EstadoPatrimonial no país foi magistralmentecomprovada por Schwartzman. Na maio-ria dos estados, a estrutura estatal corres-pondia à principal riqueza. Historicamen-te, considero que o fenômeno tornou-semais claro naRepúblicaVelha.Oque ahis-toriografiamarxista denominou de "oligar-quia", como correspondendo a grupos eco-nômicos que colocaram oEstado a seu ser-viço, não tem qualquer comprovação, tra-tando-se de simples postulado, como deresto o seu empenho emenquadrar a nossarealidadenas categoriasmarxistas.Na ver-dade deu-se o contrário. A estrutura estatalé que correspondia ao seu .

Coube aVargas, sob oEstadoNovo, con-gregar as chamadas "oligarquias" esta-duais no Estado Unitário. Assim se com-pleta a feição típica do Estado Patrimonial,que consiste em uma estrutura mais forteque a sociedade.

Resumoas conclusões deSchwartzman.Toma como referência o fenômeno da

urbanização sem industrialização que, aseu ver, permite desvendar o fato, tido naverdade como um mistério, de que a linhade estruturação das instituições políticas,seguida pelo Brasil, não obedece aopadrão fixado por aqueles países daEuropa feudal que se transformaram nassociedades capitalistas ocidentais.Conclui que estaria mais próxima da outravariante de sistema político, denominadade . Afirma com toda pro-priedade que "essa distinção, de inspira-ção weberiana, não foi suficientementeexplorada a ponto de, pelo menos, colocarem questão o paradigma teórico dominan-te que, ainda que derivada da primeira tra-dição histórica, é aplicada à segunda comgrande perda de compreensão e poder

negócio

patrimonialismo

explicativo."Tomando por base o aludido fenômenourbanização sem industrialização , tipi-

fica quatro regiões.A primeira corresponde aMinas Gerais

e estados nordestinos e a segunda, ao Riode Janeiro.

A antiga área nordestina de cultura dacana-de-açúcar, de um lado, e, de outro, aszonas em que se desenvolveram ativida-des mineradoras, em Minas Gerais, têmem comum passado de riqueza e de proe-minência econômica nacional. Desse pas-sado ficou como herança concentraçõesurbanas, desprovidas de atividade econô-mica importante e de alta lucratividade, aomesmo tempo que estrutura burocráticaproveniente mesmo dos tempos da admi-nistração colonial. O Rio de Janeiro reves-tiu-se das mesmas características,enquanto capital dopaís.

A reconstituição do processo segundo oqual se constitui no país uma base socialdependente da estrutura estatal burocráti-ca, formadahistoricamente, passa pelo reco-nhecimento da existência daquelas regiõesdetentoras de concentrações urbanas e, aomesmo tempo, desprovidas de outra fontede sustentação, capaz de competir com oEstado. Rio de Janeiro, Minas Gerais eNordeste assumem tal característica.

A esse conjunto acresce o Rio Grandedo Sul que, afirma o autor, "historicamentetem desempenhado, no sistema nacional,um papel político bastante desproporcio-nal à seu tamanho e importância econômi-ca." Prossegue Schwartzman: "O RioGrande parece ter desempenhado umpapel semelhante ao que Portugal eEspanha desempenharam na Europa cris-tã: como um posto militar de fronteira,desenvolveu sua própria ortodoxia, o posi-tivismo em uma combinação peculiar,soma tradição militar e a culturaboiadeira e uma forte oligarquia estadu-al, que reunia forças tanto para a luta con-tra o inimigo espanhol e quantopara a luta pela autonomia em relação aoImpério brasileiro. A região era base da alamais importante doExército brasileiro, for-necendo, também, uma parte consideráveldos seus quadros. Desempenhouumpapel

� �

�

�

porteño

DFEscola de Governo


13



bastante ativo na vida política nacional,desde a criação do Partido RepublicanoRio-Grandense, em 1882, na derrubada doImpério, em1889, e daí emdiante."

Esclarece que, sem embargo da contri-buição para a formação no país de umaagricultura moderna, de alta produtivida-de, "permanece o fato de que o papel polí-tico do Rio Grande, a nível nacional, temhistoricamente mais a ver com a sua tradi-ção militar, caudilhista, revolucionária eoligárquica, do que com os aspectosmodernos e europeizados de sua econo-mia e sociedade."

Por fim, destoando desse conjunto,temos São Paulo. Afirma então: "Desde oinício da história do país, a antigaCapitania de São Vicente se desenvolveuindependentemente da administraçãocentral."

A síntese dessa caracterização acha-seapresentada desta forma: "O Nordestedecadente, a economia mineira em deca-dência, o centro administrativo dopaís con-centrado no Rio de Janeiro, o Rio Grandedo Sul militarizado e em pé de guerrasão estes os núcleos principais deste paísimenso que se manteria unido a duraspenas noprocesso de independência."

O interesse na análise do tema doEstado Patrimonial Brasileiro, a partir dosanos setenta do século passado, advém dofato de que, nesse ciclo, completa-se aRevolução Industrial. Tal se deu, comosabemos, sob a égide do Estado. OliveiraViana supunha que dessa intervençãoresultaria no país o surgimento da basesocial requerida pelas instituições liberais.A Revolução Industrial deveria criar novospólos de interesses, o que automaticamen-te iria requerer fosse institucionalizada anegociação entre tais interesses, em lugardo emprego da força, razão de ser doEstadodeDireito.

No auge dos governos militares, oEstado detinha cerca de 60% do patrimô-nio das cinco mil e trezentas maioresempresas não-agrícolas. No setor side-rúrgico, por exemplo, em 1975, o patrimô-nio líquido das empresas governamentaissomava US$ 7,6 bilhões contra US$ 3,3

9

10

11

12

�

bilhões dos grupos privados. Depoisdaquela data, criaram-se mais duas gran-des siderúrgicas estatais (Tubarão eAçominas). Nos setores elétrico, petrolífe-ro, petroquímico e de telefonia, o domínioestatal era absoluto. A égide estatal nosetor bancário era igualmente inconteste.

Após a abertura, a Constituição de 88consagrou a estatização da economia.Dada a gravidade dos problemas daídecorrentes, veio a ser reformada em1994,o que permitiu fossem efetivadas algumasprivatizações sem dúvidas relevantes ,a exemplo dos setores siderúrgico, de tele-fonia e de mineração. Manteve-se o domí-nio estatal na geração de energia e a exis-tência da Petrobrás, alémdo controle sobrea parcela fundamental da infra-estruturade transportes (rodovias e portos). Destemodo, a União preservou em suas mãoscobiçados "cargos de nomear", o que tipifi-ca e justifica seja denominado de "patrimo-nial" instituição que detém patrimônio tãocolossal.

Dificilmente será factível reverter talquadro. A industrialização brasileira pro-cessou-se sob o lema da "substituição deimportações". O que não estava direta-mente em mãos do Estado dependia edepende estritamente da sua proteção. OBNDES tornou-se a única agência deinvestimentos no país e orienta-se estrita-mente por aquele princípio.

Assim, a chamada indústria nacionalnão se transformouemcontraponto à buro-cracia estatal. A circunstância explica, emgrande medida, a baixa participação docomércio exterior na formaçãodoPIB.

Ao que tudo indica, somente o agrone-gócio conseguiu criar mecanismos finan-ceiros autônomos.

Portanto, em que pese tenha o Brasil setransformado em uma nação industrial, anatureza doEstado não se alterou substan-cialmente. Ao invés de estar em mãos deestamentos da classe dominante, o Estadocontinua sendo o grande negócio da buro-cracia estatal, associada, como indicaraSchwartzman, a segmentos expressivos daclasse política,muitos dos quais, aliás, pro-vêmdiretamente daquele grupo social.

� �

DFEscola de Governo


14



DFEscola de Governo


1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Título do primeiro ensaio inserido no livro(EditoraUEL, 2001, págs. 1-9)

. BeloHorizonte, Itatiaia, 1995.Consta dos primeiros parágrafos do item42.Cf. (1930; reeditadopelo autor em1960.O seu primeiro estudo aprofundado dessa questão apareceu em 1975 (

). Seguiram-se diversos ensaios. seria a versão definitiva. Desdeentão, tem-se dedicado à educação, camponoqual conquistoumerecida autoridade.Emespecial no livro (2 edição, TempoBrasileiro, 1994).Destacado líder empresarial e político paulista. Depois da Revolução de 30, registra grande pre-sença na esfera federal, inclusive exercendo o cargo de interventor federal em São Paulo, emseguida àdeposição deVargas.Idem, págs. 103/104.Bases do , ed. cit. pág. 34.Obra citada, edição citada, pág. 68.No , Gianfranco Pasquino expressa essa alternativa do seguinte modo:"...como é sabido, a experiência clássica do constitucionalismo anglo-saxão está marcada pelatentativa, no essencial coroada de êxito, de substituir as balas ( ) por boletins de voto (

) como instrumento de resolução de conflitos, contando cabeças ao invés de as cortar". (tradu-çãoportuguesa, Lisboa, Principia, 2003, pág. 53)Gilberto Paim .Rio de Janeiro, 1975.

A presença da moral na cultura brasileira. Ensaio de

ética ehistória das idéias noBrasil

Caminhos damoralmoderna: a experiência luso-brasileira

MoralManand Immoral Society

São Paulo e o Estado naci-

onal Bases do autoritarismo

Aquerela do estatismo

autoritarismobrasileiro

Curso de Ciência Política

bullets bal-

lots

Estoquebrasileiro de capital segundo suaorigem

a

�

Referências

Caminhos da moral moderna

A letra escarlate

A presença da moral na cultura brasileira

Desenvolvimento e cultura

Desenvolvimento e cultura

Moral man and immoral society

Momentos decisivos da história do Brasil

A querela do estatismo

Curso de Ciência Política

Moralistas do século XVIII

Bases do autoritarismo brasileiro

CARVALHO, José Maurício de. : a experiência luso-brasileira. Belo Horizonte: Itatiaia, 1995.

HAWTHORNE,Nathaniel. . 2. ed. Rio de Janeiro: J.Olympio, 1948. 279p.

JORNAL DA AMEF (Informativo da Academia Mantiqueira de Estudos Filosóficos).Barbacena, Minas Gerais, ano II, n. 4, fev. 1999.

MACEDO, Ubiratan B. de. : ensaio de éticae história das idéias no Brasil. Londrina: Ed. UEL, 2001.

MELLO, Mário Vieira de. : o problema do estetismo noBrasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1980.

______. . O problema do estetismo no Brasil. São Paulo:Nacional, 1963.

NIEBUHR, Reinhold. : a study of ethics and politics.Westminster: John Knox Press, 2002.

PAIM, Antonio. . São Paulo: MartinsFontes, 2000.

______. . 2. ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1994.

PASQUINO, Gianfranco. . Lisboa: Principia, 2002.

RODRIGUES, Anna Maria Moog (Org.). . Rio de Janeiro:Ed. Documentário, 1976.

SCHWARTZMAN, Simon. . Rio de Janeiro:Campus, 1982.

15



DFEscola de Governo


SILVA, J. A. Alencastro e. : histórias para a história. Curitiba:Editel, 1990.

Telecomunicações

SOARES, José Carlos de Macedo. : a revolta militar em São Paulo. Paris:Imprimerie PaulDupont, 1925.

Justiça

Resumo

Palavras-chave

Abstract

Keywords

O texto propõe-se a traçar o panorama da questão da ética no pensamento do Estadobrasileiro. O autor mostra o avanço do pensamento ético desde antigos escritos daliteratura nacional e internacional até a recente crise dos casos de corrupção do governobrasileiro. O artigo também perpassa pela persistência da moral contra-reformista quedestaca o capitalismo como um ente passível de erros e considera o acúmulo de dinheironão sendo algo de boa moral. A pregação da Igreja Católica é citada, ainda, comocoadjuvante nesse processo de recusa do capitalismo.Apesar de, no texto, oBrasil não serconsiderado um país capitalista, mostra-se que a visão da Contra-reforma é componenteessencial damoralidade social básica da sociedadebrasileira.

: Ética.Contra-reforma.Capitalismo.

The text proposes to trace it the panorama of the ethics issue in the Brazilian statethought. The author explains the development of the ethical thought since ancientwritings of national and international literature until the recent crisis of Braziliangovernment's cases of corruption. The article also explains the persistence of theCounter-Reformation's moral that detaches the capitalism as an actor liable to mistakesand considers the accumulation of money not being something of good moral. Thepreaching of the Catholic Church is cited, still, as another actor in this process of refusalof the capitalism. Although, in the text, Brazil is not considered a capitalist country,reveals that the Counter-Reformation's vision is an important component of the basicsocialmorality of Brazilian society.

: Ethics. TheCounter-Reformation.Capitalism.

Antonio Paim é filósofo pela Universidade Lomonosov, em Moscou, e pela Universidade do Brasil, noRio de Janeiro. Tem desenvolvido amplo trabalho de pesquisa e reedição de textos na área de filosofiabrasileira no InstitutoBrasileiro deFilosofia (IBF), é professor daUniversidadeNovadeLisboa emembrodo Instituto TancredoNeves (ITN).

16



DFEscola de Governo


Na linguagem formal da burocraciafederal e sob risco de entediarmos o leitorjá na primeira linha do artigo, os autoressão, respectivamente, o Secretário eSecretário Adjunto da Secretaria de Acom-panhamento e Estudos Institucionais doGabinete de Segurança Institucional daPresidência da República (SAEI/GSI/PR).Em formato mais simples, são, há quaseoito anos, o Chefe e Sub-Chefe do "gabine-te de crise" doPalácio doPlanalto.

A noção de "gabinete de crise" da Presi-dência, com freqüência, faz aflorar um dis-creto sorriso nos lábios dos interlocutores.Nos tempos que correm, tudo parece serclassificado como "crise", desde as flutua-ções das bolsas da Ásia ao estado das pis-tas dos aeroportos brasileiros; da falta desegurança dasmetrópoles à dissolução dospadrões éticos no comportamento dajuventude; da qualidade das escolas às flu-tuações da meteorologia etc. Caso algumaunidade da administração pública fosseencarregada de tal agenda, o sorriso seriamerecido enecessário.

Na prática, a SAEI (nome curto para onosso "gabinete") foi criada no final dosanos noventa como foro ou local de articu-lação para temas com potencial de criseque envolvam dois ou mais ministérios.Cumpre sublinhar o uso do termo "articu-lação", entendido como substantivo quesimboliza a ligação entre as partes, pontode união dos componentes que cooperam,reunião dos órgãos de um sistema que tra-balham para o mesmo propósito. Por con-seguinte, o termo "articulação" émais poli-do e cauteloso do que "coordenação".Neste leque de atribuições estão excluídosassuntos econômicos e políticos, cuja coor-denação é da responsabilidade de outrosórgãos doPalácio doPlanalto.

Caberia recordar também as curiosascircunstâncias do "nascimento" da SAEI.

José Alberto Cunha Couto eJosé Antônio de Macedo Soares

Em todos os palácios presidenciais existealguma unidade encarregada de lidar comcrises, conhecidas por designações como"sala de situação"; "sala de guerra", "centrode crise" etc. Há muitos anos, estava claroqueno organogramadoPlanalto faltava talunidade, mas a flexibilidade dos métodosde trabalho da Presidência parecia sercapaz de ir suprindo tal necessidade nodia-a-dia. Em 1998, como se recordarãomuitos, ocorreu grande incêndio florestalemRoraima e que, atémesmo por ameaçarimportantes reservas indígenas, foi objetode grande interesse da mídia brasileira einternacional. No trato do assunto, ficouóbvio quemuitos eramos órgãos responsá-veis por incêndios florestais: os bombeirosde Roraima; o Ministério do MeioAmbiente; o Governo Estadual; a FUNAI;as administrações municipais; e até asForças Armadas por serem a instituiçãofederal com melhor capacidade de respos-ta. Enquanto o Governo Federal discutiaas competências para lidar com a "crise", oCorpo de Bombeiros de Buenos Airesman-dou equipes que, de imediato, começaramocombate ao fogo.

A ajuda dos vizinhos sempre será bem-vinda nas horas de dificuldade, mas ficouclaro que era necessário ter alguma unida-de na Presidência capaz de "prevenir egerenciar" crises. A velocidade de respostaera fator vital, visto que incêndios flores-tais e muitos outros problemas exigemação governamental rápida. Foram estu-dadas as instituições equivalentes emoutros países e, até mesmo por intuição,ficou claro que não havia "modelo" a sercopiado. Como resultado, a SAEI funcio-nou, por quase quatro anos, com omínimode formalização burocrática, raro exemplode eficiência sem as necessárias bênçãosdoDiárioOficial daUnião.

Nos últimos oito anos, o "gabinete" tra-

17

C:\Clientes\pasta teste GDF\arquivo da escola de governo.cdrterça-feira, 26 de fevereiro de 2008 18:00:05


tou de muitas coisas. Muitas e variadas.Organizou a ajudahumanitária para as víti-mas do tsunami de dezembro de 2004 naÁsia; preparou as instituições públicas eprivadas no Brasil para a Guerra doIraque deflagrada no início do primeiromandato do Presidente Lula; trabalhou natarefa de minimizar os efeitos de diversasgreves de caminhoneiros; ajudou a coor-denar as ações para que as grandes mani-festações políticas na Esplanada dosMinistérios ocorressem de forma pacífica;coordenou grupos de trabalho para mis-sões tão diversas como preparar projetosde lei tipificando terrorismooupara definirque áreas não poderiam sofrer "apagões"elétricos etc. Tivemos até mesmo a oportu-nidade de lidar com um outro incêndio flo-restal emRoraima... revisitando a crise quedeu origem ao nosso nascimento. Comodito acima,muitas e variadas foramasmis-sões nestes anos e, como regra geral, con-duzidas sob o signo, não do segredo, masdadiscrição.

Ainda nesta parte introdutória, cabedestacar que a SAEI é uma unidade míni-ma. Trata-se de um grande (para ospadrões do Planalto) salão, onde mesasque se tocam são ocupadas por uma vinte-na de funcionários das mais diversas car-reiras de Estado: militares, gestores, dele-gados da Polícia Federal, funcionários debancos, especialistas em inteligência,diplomatas etc. O local é conhecido como"aquário" e lembra muito as antigas reda-ções de jornais. Todos sabem em que osdemais colegas estão trabalhando e a divi-são das tarefas parece flutuar a cadamomento. A missão comum é a de "preve-nir" crises e, quando necessário, "gerenci-ar" as que o nosso engenho e arte não con-seguiram evitar. Os vinte funcionáriosincluem pequeno grupo encarregado demanter contato com o mundo acadêmico eorganizar encontros de estudo em suma,somos poucos, mas sabemos onde ir pedirajuda...

Até mesmo pelo reduzido tamanho daSAEI, a eficiência depende, em muito, dofato de que outros órgãos conheçam onosso trabalho e estejam em condições denos apoiar. Por esse motivo, são sempremuito bem-vindas as oportunidades de rea-

�

�

�

lizar palestras como a do dia 10 de julho de2007, na Escola de Governo do DistritoFederal. Aliás, as autoridades do DF são esempre serão um dos principais parceirosnas tarefas do "gabinete de crise". Portanto,o presente artigo é de certa forma prolon-gamento dos debates que se seguiramnaquela oportunidade com os mais varia-dos interlocutores doDF.

Os dois autores aproveitam, por conse-guinte, o honroso convite para prepararartigo para buscar compartilhar com os lei-tores quais são as "lições" aprendidas nes-tes oito anos de atuação noquarto andar doPalácio do Planalto. A experiência de tan-tas palestras parece apontar para o fato deque, em vários casos, estes "ensinamentos"aprendidos são passíveis de serem utiliza-dos por outros funcionários ou entidadesencarregadas de prevenir ou administrarcrises. As palavras "lições" e "ensinamen-tos" são colocadas entre aspas para lem-brar que estamos lidando comobservaçõesmuito informais... um aprender pouco aca-dêmico, um pouco mais do que um guiapara a intuição. Por muito tempo, as pales-tras mencionavam oito "lições". Hoje esta-mos já com dez "ensinamentos", empatan-do com os textos trazidos do Monte Sinaipor Moisés... e desconfiamos que a undé-cima recomendação esteja a caminho deser inaugurada...

Vejamos, pois, as dez (ou onze) "lições","regras" ou "ensinamentos".

A experiência mostra que, em toda cri-se, surgem "participantes" muitas vezesinesperados. Ao que consta, os novos ato-res são atraídos pelas "luzes da ribalta" davisibilidade política e pela exposição namídia domomento de crise. A título ilustra-tivo cabe recordar várias passeatas naEsplanada dos Ministérios, com dezenasde milhares de pacíficos participantes, emdefesa dasmais diversas e legítimas causassociais. Com toda a discrição, o "gabinete"coordenava a logística de tais eventos,fazendo a ponte entre autoridades e mani-festantes para lidar com assuntos práticos,tais como: locais para estacionamento de

1. As crises em virtude de suavisibilidade política tenderão a seraproveitadas pelos mais diversos atores

�

�

DFEscola de Governo


18



ônibus, para instalação de banheiros portá-teis, para circulação ou não-circulação decaminhões de som, para instalação de pos-tos de pronto-socorro, para, se necessário,pousodehelicópteros de socorro etc.

Após várias de tais exitosas "negocia-ções" chegou-se a pensar que as passeatasseriamsemprepacíficas e organizadas...

Sem aviso ou explicação, o final de umadessas passeatas contou com a presençade , agressivos herdeiros de modaslondrinas dos anos sessenta. Na primeira"aparição", os retiraram as grades demetal dos holofotes em frente aoCongresso e atacarampoliciais. Foramdes-feitas as nossas ilusões (quiçá pretensio-sas, em excesso) de paz e ordem nas mani-festações daEsplanadadosMinistérios.

Um outro curioso exemplo o temos nasdiversas greves de caminhoneiros. Cabedestacar que o "gabinete de crise" não agiapara impedir omovimento grevista, absolu-tamente legal e legítimo. Amissão era ape-nas de minimizar os efeitos, sobretudo dedesabastecimento, que poderiam compro-meter o bem-estar da população. Deve sersublinhado que amaior parte dos caminho-neiros é de autônomos, ou seja, proprietá-rios de seus próprios caminhões. Em outraspalavras, são pequenos empresários.

A partir de certo ano, estes decaminhoneiros começaram a contar com oapoio do MST, cujo perfil ideológico oupolítico não poderia estar mais afastado dode seus parceiros grevistas. Os "sem-terra"forneceram massa de manobra para blo-quear rodovias, ocupar postos de pedágio,acampar na beira das estradas etc. A grevetomou outra dimensão com a adesão desseinesperado ator.

Em suma, fica o "ensinamento" de quena prevenção ou no gerenciamento de cri-ses vão surgir personagens que poderãoser atémesmomuito inesperados. Esta "ob-servação" 1 está bem sintetizada emconhecida frase inglesa, que ainda aguar-da alguma inspirada tradução:

O "olhar acadêmico" do leitor já deve ternotado que, de propósito, foi evitado defi-

punks

punks

lockouts

politicsmakes strangebedfellows...

2. Necessidade de coordenaçãogovernamental antes da eclosão da crise

nir o que é "crise". Tal opção, além de pou-par muitas notas de rodapé, permite-nosconcentração no lado prático do "prevenir"e do "gerenciar" crises. Em brevíssimaspalavras, tais ações se resumem a colocarjuntos os setores que possuem responsabi-lidade ou interesse na razão-de-ser da cri-se. Talvez sejamcinco ou seisministérios e,pelas regras de ouro da Esplanada,nenhum tem ascendência formal sobre osdemais. Faz-se necessário, por conseguin-te, que um órgão da Presidência sirva de"anfitrião" para os encontros de trabalhoem terrenoneutro.

Por vezes, é grande onúmero de "órgãosinteressados". A título ilustrativo, uma pas-seata-monstro na Esplanada envolve bom-beiros e policiais do DF; o Departamentode Polícia Federal; o Departamento dePolícia Rodoviária Federal; oMinistério daJustiça, propriamente dito; a Casa Civil e aSecretaria-Geral da Presidência; os órgãosgovernamentais de comunicação social; aAdvocacia Geral da União; as diversas ins-tituições federais relativas ao temadamani-festação e, por último, cumpre não esque-cer os representantes dosmanifestantes.

A experiênciamostra quase semexce-ção que os representantes do Governonão se conhecerão. Como é possível tantosfuncionários, trabalhando, por vezes, hádécadas em áreas afins, nunca se encon-trarem? Pelo visto, a arquitetura e as regrasda burocracia em Brasília não facilitam ainteração entre ministérios. Faz-se misterconvocar, sempreque o tempopermite, reu-nião que chamamos de "aquecimento"antes da eclosãoda crise.

Ocorrerá o encontro na sala 121, doquarto andar do Planalto, e para muitosserá a primeira visita à sede do PoderExecutivo. A reunião será formal, cerimo-niosa e improdutiva. Uma segunda reu-nião, já tendo havido a troca de cartões devisita e a identificação dos interessescomuns, ocorrerá em ambiente de tododiferente... Temos agora um grupo de tra-balhonomelhor sentido da expressão.

O "aquecimento" é ainda ajudado pelos"grupos informais" criados a cada crise.Emsíntese, trata-se de simples redede con-tatos, pela internet, com o objetivo de com-partilhar informações entre as reuniões.

�

�

DFEscola de Governo


19



Tais grupos provaram ser de especial utili-dade por recolherem as opiniões e impres-sões dos participantes e não apenas desuas instituições. Em outros termos, há umtrabalho infindo do "gabinete", qual seja,ajudar no compartilhar de informações.

É interessante notar que alguns destes"grupos informais", criados para durar umacrise, estão tendo vida mais longa. OGrupo Informal Colômbia foi originalmen-te estabelecido com seis integrantes paraacompanhar o conflito naquele país vizi-nho. Sete anos após, conta com 250 desti-natários que a cada dia recebem um clip-ping comas principais notícias daAméricado Sul como um todo. Toda esta experiên-cia de trabalhar pela internet conduziu àcriação do "gabinete de crise ampliado", ouseja, todos os antigos membros do "aquá-rio" são informados diariamente sobre ostrabalhos em curso... A SAEI, pequenapara comportar uma vintena de mesas,pode contar com a assessoria por meio deespaço cibernético, de mais meia centenade experientes funcionários espalhados doOiapoque ao Chuí e de Tabatinga à NovaZelândia.

Voltando ao tema das ações que devempreceder a eclosão de uma crise, está claroque nem sempre é possível um bom "aque-cimento". Certas crises, tais como terremo-tos ou invasões de hidroelétricas, não dãopré-avisos. O grupo de gerenciamentocomeçará a funcionar com tristes solavan-cos. Em tais circunstâncias, para a equipepermanente do "gabinete" sempre serámotivo de assombro renovado o fato deque, no serviço público, tantos devamconhecer tão poucos.

Raro,muito raro, será o exemplo de "pre-venção" ou de "gerenciamento" de crisecom um final que bem atenda a todos osinteresses envolvidos. Como regra geral, oGoverno se comprometerá a tomar nume-rosas medidas e providências promessasnem sempre cumpridas em tempo hábil.Portanto, a "solução" da crise, com freqüên-cia, é a semente da vindoura crise.Oexem-plo mais claro foi a seqüência de greves decaminhoneiros repetidas por vários anos,visto que nunca foram atendidas em pleno

3. Necessidade de seguimento pós-crise

�

as reivindicações desta categoria profis-sional. Como resultado, a situação inicialdesta nova crise não será igual à anterior-mente vivida.

Em vista do que precede, o "gabinete",formalmente encarregado da prevenção egerência de crises, é obrigado também aassumir, de maneira informal, a tarefa deseguimento das providências governa-mentais. Tal follow up não é tarefa glamou-rosa, nemmesmo quando exercida a partirdoPlanalto.

Uma segunda razão-de-ser do segui-mento pós-crise é a necessidade de consoli-dar o aprendizado do grupo permanente daSAEI sobre os métodos do nosso trabalho.Mesmo uma operação simples como man-dar ajuda humanitária para as vítimas dotsunami doNatal de 2005 possui uma longa"cauda", um seguimento sem fim de provi-dências que poderia ter sido evitado quiçácom outros rumos no nosso trabalho. Emespecial neste caso, houve a decisão doGoverno de permitir a coleta de doaçõesindividuais. Agenerosidadedo coração bra-sileiro transformou-se em 20 milhões desaquinhos de supermercado, espalhadospelo País, e, muitas vezes, com conteúdoinadequado. Um pouco menos generosasforam empresas que doaramprodutos dani-ficados, instituições religiosas que tentaramcolocar missionários à sombra do terremotoou doações institucionais para testar a pos-sibilidade de abrir o mercado para certosprodutos... Omundo real, como bem sabemtodos, nemsempre é belo ou altruísta...

Em suma, o seguimento pós-crise éessencial. Descuidar desta etapa significaque todo o trabalho anterior, para usar aconhecida expressão de Simon Bolívar,terá sido "arar nomar".

Há muitos anos, um antigo prefeito dasimpática cidade de Foz do Iguaçu obser-vou que um dos seus mais difíceis proble-mas era o "excesso de polícia". Apontandopara a área da cabeça da Ponte daAmizade, que liga o Brasil com o Paraguai,sublinhou que umproblemanaquele pontoestaria sob a jurisdição de possivelmentetodas as seguintes instituições: 1) Polícia

4. A insuficiente mobilidade das forçasde repressão

DFEscola de Governo


20



Rodoviária Federal; 2) Departamento dePolícia Federal; 3) PolíciaMilitar do Estadodo Paraná; 4) Polícia Civil do Estado doParaná; 5) Secretaria da Receita Federal;6) Polícia Ambiental do IBAMA e 7) PolíciaMunicipal da Cidade de Foz. Nesta lista-gem, o Prefeito deixou de fora, quiçá poresquecimento, as unidades na vizinhançadoExército e daMarinha.

Em contraste com essa multiplicidadede instituições, umadasmaiores dificulda-des no gerenciamento de crises será sem-pre a insuficientemobilidade das forças derepressão.

Em determinadas situações, as forçaspoliciais sob o comando do GovernoEstadual não estão "com plena motivaçãopolítica" para intervir em causas poucopopulares. Pelas regras do bom convíviofederativo, a PM do Estado X não podeatuar nem mesmo na área fronteiriça doEstado Y. No âmbito federal, o DPF e seuequivalente rodoviário possuem efetivosmuito aquém das dimensões continentaisdo País. Em certa crise, há não muito tem-po, foi feito esforço especial para transpor-tar, com aeronaves da Força Aérea, cercade oitenta policiais federais, mobilizadosem oito unidades da Federação, para oEstado de Roraima. A operação foi umsucesso... Em verdade, um pequeno mila-gre, considerando-se que a área de atua-ção dos oitenta policiais era praticamentea do Reino Unido. Há que ser levado emconta tambémanatureza territorial das for-ças de polícia: um policial rodoviário deBelém terá, em primeiro momento, dificul-dadede operar emCascavel, noParaná.

Em síntese, as forças de repressão,sejam federais, estaduais ou municipais,raras vezes estarão no quadrado certo dotabuleiro dogerenciamento de crises.

Por razões nunca bem esclarecidas,todos osmapas oficiais ou não do Brasilmostram o País cercado de vazios. Emgeral, tais "vazios", ou seja, os países vizi-nhos, são manchas amarelas, cinzas oubrancas, reforçando a noção de que oBrasil, como a Austrália, é uma ilha dedimensões continentais. Esta visão dosmapas tem eco nomodo de pensar dos bra-

5. A dimensão internacional das crises

� �

sileiros, inclusive, dos funcionários gover-namentais. As linhas demarcadas peloBarão do Rio Branco no início do SéculoXX não são vistas como ficção jurídica,mas sim como marcas efetivas do fim doPlaneta. Em outras palavras, os brasileirosem geral e, muitas vezes, o Governo, pen-samcomo se o exterior não existisse.

A experiência do gerenciamento de cri-ses, por outro lado, revela que sempre, repi-to, sempre, existem dimensões internacio-nais de qualquer crise. Por tal motivo, estacegueira quanto aomundo além-fronteirasé séria dificuldade no lidar com crises,mesmo as de perfil aparentemente apenasdoméstico.

Vamos a alguns exemplos.A primeira e mais simples dimensão

externa é a da mídia estrangeira. Nomomento de grande visibilidade políticaque oferece uma crise, não é possívelesquecer as repercussões da cobertura jor-nalística no exterior. No que faz parte daprópria essência da crise, tal cobertura trazconsigo problemas e oportunidades.Infelizmente, tais fatos não são notados deimediato. Como veremos na "lição" 6, aseguir, é vital a comunicação social emsolução de crises, mas cumpre não esque-cer a mídia além-fronteira... Há de se terum olho atento ao de Londres eoutros formadores de opiniãonomundo.

Um segundo aspecto da dimensãointernacional é o fato de que, por vezes, asolução de certos problemas está justa-mente nopaís vizinho.Nasgreves de cami-nhoneiros uma das maiores dificuldadesresidia no abastecimento de combustívelpara o aeroporto de Foz do Iguaçu. Emdeterminados momentos, foram montadoscomboios, escoltados pela polícia, paralevar gasolina de aviação de Curitiba paraFoz. No entanto, em Ciudad Del Este, apoucos quilômetros de distância, haviaaeroporto com suficiente capacidade deestocagem para atender também Foz.Neste caso, nunca foi possível aproveitar aproximidade dos dois aeroportos visto queas leis brasileiras tornavam lentíssimas oumesmo impossíveis as "importações" decombustível. Eram leis feitas para um paísquenada tinha alémde suas fronteiras.

Se a "solução" pode estar no exterior, o

The Times

DFEscola de Governo


21



"agravamento" da crise também pode situ-ar-se nas proximidades da fronteira.Algumas manifestações de movimentossociais ocorreram em pontes internacio-nais... O que seria uma irrelevante passea-ta, ao ser bloqueadaumavia internacional,transforma-se emmatéria deprimeira pági-na dos jornais de vários países. Voltando aocaso da cidade de Foz do Iguaçu na grevedos caminhoneiros, foi descoberto que ascidades contíguas no Paraguai e naArgentina eram abastecidas de gênerosalimentícios, na maior parte vindos doBrasil. No que concerne ao abastecimentode alimentos, a greve ficou mais grave doque originalmente se supunha possívelpelo fato de estar ocorrendo desabasteci-mento nas áreas vizinhas da Argentina edoParaguai.

Em conclusão, no que tange à preven-ção e ao gerenciamento de crises, a "lição"5 é simples: nunca esquecer de que nãoestamos nós os brasileiros sós no mun-do. Parece recomendação simplista?Talvez, mas cumpre não esquecer, a títuloilustrativo, que, por muitos anos, não foipossível coordenar, nas áreas de fronteira,o planejamento de vacinações. Na áreainternacional, até os movimentos demicróbios ou bactérias podem ser triste-mente confundidos com manifestações desoberania...

Para qualquer Governo, o calcanhar deAquiles do gerenciamento de crises será aquestão da comunicação social. Por estarazão, desde as primeiras "reuniões deaquecimento" estarão sempre presentes osfuncionários responsáveis pela imprensade todas as entidades governamentais inte-ressadas. Ademais, há sempre a designa-ção de um Ministro de Estado ou de umalto funcionário para ser o porta-voz únicodogrupodegerenciamento de crises.

Vamos aos exemplos.Nas diversas greves de caminhoneiros,

as reivindicações domovimento não pode-riamsermais populares:melhoria da segu-rança nas estradas e baixa dos preços dospedágios das rodovias privatizadas. Coubeà comunicação oficial mostrar que oGovernonão estava agindo contra tais obje-

� �

6. A questão da comunicação social

tivos e, ademais, que o "gabinete de crise"não estava agindo para debilitar a açãoparedista. A opinião pública deveria estarconsciente de que a ação doGoverno obje-tivava manter funcionando setores essen-ciais como granjas (que devem ser reabas-tecidas de rações a cada 24 horas) e garan-tir suprimentos de emergência (e. g. remé-dios). Mais importante, a comunicaçãosocial deveria mostrar que não havia razãopara qualquer pânico diante da possibili-dade de desabastecimento grave de gêne-ros de primeira necessidade e de combus-tíveis, ou seja, buscando evitar corrida aossupermercados e postos de gasolina.Eram, portanto, objetivos de mídia umtanto divergentes e que também teriamque ressaltar a boa vontadedos negociado-res governamentais. Em suma, a greveparece ter sido mais administrada na opi-nião pública doquenas rodovias...

A SAEI, em 2003, "gerenciou" a delica-da crise resultante das enchentes, sobretu-do no Nordeste. Os governos estaduais e amídia regional tendiam a enfatizar a "inér-cia" ou "inépcia" da ajuda federal. Comoseria de se esperar, governos locais pinta-vam em tons pessimistas a situação parabuscar receber maior ajuda de Brasília. Noresto do País, distante dos males dasenchentes, havia o risco de ser consolidadaimagem de ineficiência e insensibilidadedo Governo Federal no trato de uma cala-midadepública.

Olhando com a distância dos anos taiseventos, não resta dúvida de que a ajuda àsvítimas foi exemplar. Um grupo de traba-lho de meteorologistas e os peritos daAgência Nacional de Águas conseguiamindicar com 48 horas de antecedênciaquais seriam as áreas afetadas por enchen-tes. Deste modo, o socorro, quase sempretransportado pelas Forças Armadas, che-gava e era distribuído antes da enchente.Onúmero de vítimas fatais foi quase nulo equase inexistentes as acusações contra oGoverno Federal de malversação de fun-dos. Neste mesmo processo, os órgãos daDefesaCivil cresceramem responsabilida-de e competência... Em síntese, um colarde boas realizações. No entanto, nas áreasmais afetadas pelas enchentes, a mídiapouco reflete tais êxitos. Em vista do queprecede, um historiador do futuro, toman-

DFEscola de Governo


22



do como fonte a imprensa, talvez nãoentenda a dimensão dos esforços de geren-ciamento de tal crise.

Buscando o futuro, está óbvio que algu-mas prováveis crises, sobretudo no queconcerne a epidemias e pandemias,dependerão de boa, digo excelente, comu-nicação social para serem bem gerencia-das. Na triste possibilidade de o Governo,em futuro, falhar na orientação para apopulação, estaremos quiçá revivendo ostempos daGripe Espanhola de 1918. A boacomunicação social pode ser a componen-te vital até mesmo para evitar uma catás-trofe.

Já deve ser conhecida de todos os leito-res a expressão "névoadaguerra" para des-crever as inevitáveis incertezas de qual-quer conflito bélico. Algo similar existepara as tarefas de prevenção e gerencia-mento de crises. Trata-se de um "ter quedecidir" sem todas as informações que seri-am desejáveis; trata-se de receber asordens vitais para determinada ação comatraso ou sem sentido prático; trata-se debuscar conciliar as mais contraditóriasvisões políticas sem tempo hábil de nego-ciar consensos.

Em suma, a "névoa da crise" é algo per-ceptível. Como a sua congênere da guerra,raras vezes, será de todo dissipada. Tanto naguerra, como na crise, tal névoa será dissi-pada tão-somente pela açãoda inteligência.

Diante de tal quadro, a "equipe" dogabi-nete de crise necessariamente contará comfuncionários da Agência Brasileira deInteligência (ABIN). Nas reuniões de"aquecimento", mencionadas anterior-mente, será necessária a presença tambémde integrantes de outros órgãos de inteli-gência. Parte importante do dito "aqueci-mento" será orientar os recursos da inteli-gência para os problemas específicos decada crise. O leitor não terá que ser especi-alista nesta matéria para imaginar que osórgãos de inteligência grandes têmdificul-dades grandes para atender determinadacrise que chega semser anunciada...

A inteligência, contudo, tem papelímpar no que concerne a poder visualizar acrise que ainda está além do horizonte. No

7. O papel da inteligência

presente artigo, sempre sublinhamos adualidade de "prevenir" e "gerenciar", dei-xando como fato óbvio o "ver" a crise que seaproxima. O leitor, contudo, concordaráque tal "visão", ou melhor dito, "pré-visão"de uma crise é vital. Após as tragédias do11 de Setembro, este dever da inteligênciade "pré-ver" ganhou importância com cla-ros benefícios para o campode crise.

Emoutro artigo talvez fosse cabível per-guntar se o conjunto de órgãos que inte-gram o chamado SISBIN (SistemaBrasileiro de Inteligência) já conta comtodos os recursos para ajudar a prever, pre-venir e gerenciar crises. No mesmo texto,caberia indagar quais são os mecanismospara permitir que as diversas instituiçõescompartilhem informações. Não menosimportante, como seria a divisão de tarefasentre os órgãos de inteligência no decorrerda crise? Por último, como seria obtida ainteligência no campo externo necessáriapara a administraçãoda crise?

Esse papel da inteligência avulta tam-bémde importância se nos recordarmos da"lição" 4. Quanto melhor dispusermos dasforças de coerção antes da eclosão da crise,maiores as chances de sucesso nas nego-ciações. E este posicionamento somenteterá êxito se dispusermos oportunamentededados de inteligência.

Em conclusão, o papel da inteligênciacomo já é observado desde os tempos deSun Tzu alcança todos os aspectos deuma crise. Em especial, tal atividade teráfunção ímpar, que é a de "ver" alémdohori-zonte... e a de alertar para os problemasquepoderão estar-se aproximando.

A melhor governança é aquela em queos problemas são resolvidos no nível hie-rárquico o mais baixo possível. Por outrolado, questões não resolvidas comobalões de ar quente tendem a ir subindonos organogramas até chegarem aoPalácio do Planalto. Em outros termos, umproblema que aporte na sede do PoderExecutivo, muitas vezes, é prova de inefi-ciência dos órgãos subalternos doGoverno.

�

�

�

�

8. Coordenação centralizada versusatuação descentralizada

DFEscola de Governo


23



A esse respeito, cabe recordar que umproblema que ascenda no organogramaexime de obrigação a todos os níveis buro-cráticos inferiores. Por conseguinte, quan-do um tema chega no Planalto, todos osministérios envolvidos entram em "estadode observação", aguardando as eventuaisordens, diretrizes ou instruções a emana-rem da Presidência da República.Obedecendo a regras universais, a buro-cracia não age quando qualquer assuntode seu interesse estiver sob a consideraçãono topo do organograma do PoderExecutivo.

No que diz respeito ao gerenciamentode crises, é necessário evitar tal inação. Acoordenação está na Presidência, mas aatuação deve continuar ocorrendo emtodos os níveis da máquina governamen-tal. Em essência, este "milagre" é conse-guido quando todos na estrutura enten-dem quais são os objetivos da gerência dacrise. Por exemplo, em greve de caminho-neiros, osministérios interessados nãodei-xarão de agir, os departamentos continua-rão a informar e até mesmo o patrulheirode uma rodovia estará informado do por-quêde sua atuação.

No campomilitar, tais dificuldades ten-dema sermais bemequacionadasnamedi-da em que as instituições reconhecempapéis diferentes para os níveis "estratégi-co", "operacional" e "tático". Esses três ní-veis de coordenação permitem que deci-sões possam ser tomadas sem que che-guem ao mais alto nível das decisões. Emlinguagem não-militar, os três níveis equi-valentes seriam "político-executivo", "decoordenação" e "de resposta de campo".Mas, como podem bem imaginar os leito-res, as dificuldades existem neste campo enão encontram solução simples pelamudança de terminologia. Em verdade,"coordenação centralizada" e "atuaçãodes-centralizada" não são metas necessaria-mente incompatíveis. No entanto, caberealizar esforço constante para evitar anatural paralisia da máquina governa-mental, quando é menos do que perfeita aarticulação entre os três níveis.

Voltando a utilizar uma expressão eminglês: ...easier said thandone

9. A realidade sempre surpreendeos planejamentos

Na administração pública, mais especi-ficamente no Poder Executivo, observa-seuma "fé cega" na capacidade de prever e deplanejar. No entanto, a experiência dequase nove anos de "gabinete de crise" naPresidência aconselha e vivamente pru-dência e humildade... Em nenhuma dasmais de trinta vezes que o "gabinete de cri-se" foi acionado, deixou de haver a surpre-sa. Sempre, repito, sempre, ocorre algo deinesperado, algo quenãohavia sido imagi-nado. Na Escola de Guerra Naval, no Riode Janeiro, está exposta cópia de carta naqual o Almirante Hyman G. Rickover des-taca que, não obstante a Guerra naval noPacífico ter sido ensaiada em "jogos deguerra" centenas de vezes, foi uma surpre-sa total o aparecimento dos pilotos kami-kaze japoneses. Este e outros casos pare-cem atestar para a sabedoria de velho afo-rismomilitar: "o planejamento acaba comoprimeiro tiro".

Por vezes, a "surpresa" é positiva, aju-dando a gerenciar a crise. No trabalho defazer chegar ajuda humanitária às vítimasna Ásia do tsunami do Natal de 2005, foirecebida doação inesperada de trinta

. Tal generosidade de diversasempresas permitiu levar para o outro ladodoMundo as muitas toneladas de doaçõesda população. Em outras ocasiões, o ines-perado transforma-se em elemento com-plicador. Emuma das greves dos caminho-neiros, até então transcorrida da formamais ordeira possível, ocorreu uma mortede manifestante. Em decorrência mudoude todo o ambiente do movimento de

. Anteriormente, já foi mencionado o"aparecimento" de transtornandoalgumas das mais pacíficas manifestaçõesnaEsplanadadosMinistérios.

A "lição" 9 válida para kamikazes naGuerra do Pacífico ou na Esplanadados Ministérios reflete a incapacidadehumana de tudo prever. No entanto, per-manece válido o desafio do cotidiano debuscar entrever o futuro nos assuntos afe-tos ao "gabinete de crise". Esta pequenasala do quarto andar do Planalto transfor-ma-se, com freqüência, no campo de pro-vas de todos que acreditamconhecerméto-

� �

�

�

con-tainers

loc-kout

punks

punks

DFEscola de Governo


24



dos científicos para adivinhar o porvir. Aexperiência dos últimos anos, contudo,mostra que um especialista com fina intui-ção é ainda o melhor instrumento parabem satisfazer o "apetite de conhecer ofuturo".

O enunciado da "lição" 10 é válido paraa burocracia inglesa, para o Governo rus-so, para as estruturas administrativas japo-nesas, para a Esplanada em Brasília, paraa Prefeitura de uma pequena cidade etc.Trata-se, por conseguinte, de observaçãode validade universal e que pode ser expli-citada como "as burocracias obedecem, deforma automática, apenas as ordens queelas mesmas sugeriram". Tal regra nãopoupa nem mesmo as ordens presiden-ciais, como poderá atestar qualquer buro-crata veterano ou confirmar as memóriasde chefes deEstado.

Para os que desejarem aprofundar-senestas questões, cumpre recomendar umasérie cômica da televisão inglesa

transformada em livro, na qualsão explorados os muitos meios e modosutilizados pela burocracia para não obede-cer ou postergar o cumprimento dasordens. Para que não venha a se imaginarque tal desobediência estrutural é coisamoderna, cabe recordar a regra do

da administração colo-nial Ibérica, ou seja, obedeço, mas não ireiimplementar de imediato algum comandovindodeMadrid ouLisboa.

Tendo-se em mente que, muitas vezes,uma "crise" decorre de falha no planeja-mento da máquina burocrática, a "obe-diência" a novas ordens não costuma serentusiasta. Em verdade, as regras do fun-cionamento governamental prevêem pelomenos uma dúzia demodos para postergarordens indesejadas. Estamos mencionan-do iniciativas como buscar a opinião dasconsultorias jurídicas; o vazamento denotí-cias para a mídia; a constituição de gruposde trabalho; os estudos de viabilidade orça-mentária etc.

Fica, pois, no ar a questão: se nem oPresidente da República é automatica-

10. Ordens não são automaticamentecumpridas

�

�

Yes

Minister

obedez-

co pero no cumplo

mente obedecido, como garantir que asdiretrizes do gerenciamento de crisesserão atendidas?

Novamente, qualquer burocrata vete-rano saberá como fazer mover a máquina.Em primeiro lugar, é necessário "transfor-mar" a ordem indesejada; "traduzi-la" paraa linguagem que a burocracia quer ouvir;mostrar como a obediência é vantajosa...Trata-se de exercício de alta criatividade eque é, de forma especial, necessário paraamolecer os duros corações das autorida-des encarregadas do orçamento.Cabedes-tacar que são iniciativas buscando o ladopositivo do convencimento... A experiên-cia mostra que a burocracia raras vezesterá medo de sanções pelo não-cumprimento de ordens... aindamais quan-do estavam sendo analisadas pelo TribunaldeContas ou algo equivalente...

Seja como for, existe umaóbvia necessi-dade de constante monitoramento dasações durante a crise. Parte da equipe do"gabinete" deve-se dedicar a estamissão. Arespeito, cabe destacar que sempre surpre-endem certas reticências de cumprirmesmoasmais comezinhas diretrizes.

Aliás, nem mesmo o temor do castigodivino parece mover burocracias. Em1650, pregando na própria Capela Real emLisboa para a elite da Corte portuguesa, oPadre Antônio Vieira esclarece: "SabeiCristãos, sabei Príncipes, sabei Ministros,que se vos hádepedir estreita conta doquefizestes; mas muito mais estreita do quedeixastes de fazer. Pelo que fizeram, se hãode condenar muitos, pelo que não fizeram,todos."

Seria ótimo, como podem bem imagi-nar todos, que Vieira, com plena a força desuas palavras, pudesse vir trabalhar no "ga-binete de crise".

No início do artigo, foi mencionada apossibilidade de uma undécima lição...mesmo sob o risco demelindrarMoisés.

A regra agora batizada, pela primeiravez, de "lição" 11 talvez possa ser suma-riada como a necessidade de esquecer avelha geografia. Os mapas-múndi pendu-rados nas paredes de nossos locais de tra-balho servem apenas para enganar os nos-sos olhares enossos raciocínios.

Tomem-se exemplos de Brasília. Se no

�

�

DFEscola de Governo


25



Plano Piloto estão sendo encontradas latascom merla, faz-se mister concluir que oChaparre boliviano é, do ponto de vista docrime organizado, contíguo ou fronteiriçoà Asa Sul da capital. Se no Gama foi apre-endido uma pistola Glock, de fabricaçãoaustríaca, somente nos resta deduzir queesta cidade-satélite é vizinha de Viena etambém de Miami, por onde transitam asarmas ilegais com destino à América doSul. Caso dólares falsos sejam apreendi-dos em Taguatinga, esta cidade somentepode ser vista como situada na vizinhançade Cartagena, local dos melhores fabri-cantes de papel-moeda falsificado no con-tinente.

Outro exemplo desta "nova geografia"será encontrado nas questões de saúdepública. Com freqüência parece ser esque-cido que as fronteiras não sustam o cami-nho de micróbios, bactérias, vírus ou ger-mes. Uma nova doença detectada no inte-rior da China, graças à velocidade dotransporte aéreo, poderá chegar em pou-cas horas ao Aeroporto Internacional deBrasília. A esse respeito, a OrganizaçãoMundial de Saúde emuitas outras institui-ções enfatizam que, em algum momentodo futuro, ocorrerão novas pandemias.Portanto, mais uma vez Sobradinho e acidade de Cantão poderão estar contíguasno maravilhoso mundo novo em que vive-mos...Mais uma vez, as autoridades distri-tais não podem tentar lidar apenas com osproblemas "locais" a definição de "local"já está globalizada.

Mais um caso teremos no exame dosriscos do terrorismo. A Embaixada daTurquia, a dos EUA ou a de Israel poderãosofrer atentados que nada têm a ver com aAvenida das Nações. Em outros termos,em todo planejamento de Governo, sejamunicipal, estadual ou nacional, há de seter emmentenovas escalas de raciocínio.

Em suma, não mais existe, no sentidoantigo, longe ou perto. A geografia nãomais é algo estável e passível de ser repre-sentado em mapas de duas dimensões ecom apenas quatro cores. Não existemregras prefixadas. Não existem orienta-ções que valham para Taguatinga e tam-bém para Belo Horizonte ou Manaus ouRio de Janeiro.

�

Como ver esse "maravilhoso mundonovo" onde se confundem próximo e dis-tante?

O conselho mais simples talvez seja ode evitar pensar apenas em escala local ounacional. A nossamente deve fazer esforçopara transcender atémesmoos 8,5milhõesde quilômetros quadrados do territórionacional. A escalamínima do pensar agoraé aAmérica doSul, um território que vai doPanamá à Patagônia. Em outras palavras,mesmo o responsável por Delegacia,encarregado do cumprimento da lei empequena fração da cidade-capital, estáobrigado a refletir sobre o seu trabalho naescala continental. Ou amplia a moldurageográfica do seu pensar ou não maisentenderá oMundoqueo cerca.

Como prometido, alinhavaram-se asonze "lições", "observações" ou "regras"fruto da vivência de alguns anos de prever,prevenir e gerenciar crises no Palácio doPlanalto. Cumpre destacar que não foihomogêneo o período que serviu de basepara opresente artigo.Como resultado, tal-vez as "lições" devessem ter sido desdobra-das para cadaumdosdiferentesmomentosna existência da SAEI/GSI/PR. Quiçá, ofuturo mostre que necessário é rever outravez todas estas experiências, levando emconta novas realidades na sede do PoderExecutivo. Cabe recordar que aPresidência brasileira não possui quadropróprio de funcionários e, mais importan-te, o seu organograma está sempre em flu-tuação. Portanto, as "lições" apresentadastalvez sejam de valor permanente e talveznão o sejam...

A respeito, cabenão esquecer que todosos demais órgãos da Presidência daRepública, de uma ou de outra forma,estão também encarregados de "resolver"crises. Na prática, cada dos órgãos doPlanalto aprende com os demais e tende aparticipar do esforço de gerenciar crisesem qualquer parte do Palácio. Como podebem imaginar o leitor experiente, cadacrise é um universo próprio e não parecemexistir regras permanentes para decidirqual dos órgãos da PR será encarregado dedeterminada articulação.

Portanto, que o nosso último parágrafosublinhe a necessidade de humildade ao

DFEscola de Governo


26



tentar explicar comoocorre a previsão, a pre-venção e o gerenciamento de crises.Nenhumensinamento pode ser classificadode permanente e a experiência mostra que,também neste campo, não se aprende na

fantasia, sonhando, imaginando ou apenasestudando. Buscamos, pois, transmitir nopresente texto com toda a franqueza o "ven-do, tratando epelejando" destamatéria.

Resumo

Palavras-chave

Abstract

Keywords

Os autores evitam formular teorias ou doutrinas sobre crises e apenas alinhavam, no for-mato de onze "lições", a experiência de prever, prevenir e gerenciar crises no Palácio doPlanalto. Buscam também ressaltar que cada crise é um caso único e que não existem fer-ramentas científicas para prever o futuro ou para gerenciar crises. O mesmo texto aindadá algumas indicações de como funciona, naprática, a sededoPoderExecutivo.

: Presidência da República. Crise. Previsão de crise. Prevenção de crise.Gerenciamento de crises.

The authors avoid presenting theories or doctrinal material relating to crises and simplytry to summarize, in eleven "lessons", their experience in the fields of forecasting,prevention and management of crisis. They try to emphasize that each crisis is uniqueand that there are no scientific tools capable of foreseeing the future or of managingcrisis. The same text presents some indications on how the seat of the Executive Branchfunctions inBrazil.

: Presidency of the Republic. Crisis. Forecasting crisis situations. Prevention ofcrisis. Crisismanagement.

Os autores ocupam, respectivamente, as posi-ções de Secretário e Secretário-Adjunto do "gabinete de crise" da Presidência da República, desde a fun-daçãodeste órgão em1999.

� �Comandante Cunha Couto e Ministro Macedo Soares

DFEscola de Governo


27



Paulo Roberto de Almeida

DB

URO DE CRESCER: OBSTÁCULOS POLÍTICOSAO CRESCIMENTO ECONÔMICO DO RASIL*

Em outubro 1988, ao saudar a promul-gaçãodanovaCartaConstitucional a séti-ma ou oitava desde a independência,dependendo de como se considera aEmendaConstitucional de 1969 àCarta de1967 , o deputado Ulysses Guimarães,então seu pai putativo, apelidou-a de"Constituição cidadã". Serámesmo?

A julgar pelos efeitos provocados porela na economia real do país, nos últimosvinte anos, ela mereceria talvez a alcunhade "Constituição madrasta", uma vez queela coloca obstáculos ponderáveis a umprocesso sustentado de crescimento eco-nômico. Ou quem sabe, então, "Constitui-ção corporativa", tendo em vista os inúme-ros arranjos feitos em favor degrupos espe-ciais de cidadãos? O que distingue oBrasil, hoje, no contexto das economiasemergentes, é precisamente o fato de queestamos crescendo menos da metade damédia mundial e três vezes menos do queasmais dinâmicas economias emergentes.

Vejamos alguns dados recentes. Nosúltimos anos, o Brasil conheceu uma for-midável vitória na luta contra a inflação ena preservação de um dos pilares funda-mentais do processo de estabilizaçãomacroeconômica iniciado com o PlanoReal (1994). A elevação dos preços ao con-sumidor, que ameaçou este processo aindaem 2002 e 2003, como conseqüência dostemores despertados com a disputa eleito-ral naquele primeiro ano, despencou demais de 16% para menos de 4% atualmen-te. Já o índice de risco-Brasil medidopelospread sobre a taxa básica dos títulos doTesouro americano caiu de 24 pontospara menos de 2 atualmente, o que é umaformidável inversão. Esta redução se deve,essencialmente, à política monetária doBanco Central, algo que foi difícil de acei-tar em certos setores do pensamento eco-nômicouniversitário, quepassaramosúlti-mos cinco anos condenando a autonomia

�

�

�

�

de fato concedida aoCopom.Esses dados são eminentemente positi-

vos, sobretudo porque eles confirmam queo Brasil caminha para converter-se em umpaís "normal", isto é, uma economia queapresenta taxas de inflação razoavelmentealinhadas com as médias mundiais, pelomenos para países emergentes, algo quenão exibimos no último meio século, pelomenos. Emcompensação, na frente do cres-cimento econômico, nosso desempenho émenos que brilhante, praticamente pífio,com uma taxa média de crescimento doPIB de menos de 3% ao ano desde o iníciodos anos 1990, em face de robustos 9%para a economia chinesa, de cerca de 6,5%para a economia indiana e de mais de 5%para a Coréia do Sul, não considerando os7%da Irlanda.

A tendência declinante do crescimentoeconômico no Brasil não é de hoje, infeliz-mente, como sabem todos aqueles que con-vivem com as estatísticas do IBGE. Se con-vertermos o comportamento errático dastaxas de aumento anual do PIB em umalinha tendência, veremos que sua inclina-ção é constantemente para baixo, desde ofinal dos anos 1970, quando ela deixa acasa dos 5% anuais, ostentados durante amaior parte do pós-guerra, para cifras infe-riores à metade desse valor nos anosrecentes.

De modo geral, dos anos 1940 aos anos1980, o Brasil crescia a taxas superiores àmédia mundial, passando a exibir, a partirdaí, umcomportamento inferior ao do cres-cimento do PIB mundial. Em termos percapita, que é o que vale, finalmente, navida das pessoas, as médias do períodorecente são extremamente preocupantes,uma vez que a taxa efetiva é próxima de1,5% ao ano, o que significa que a rendaper capita somente dobraria em 75 anos,ou seja, o espaço de três gerações. Apenas

DFEscola de Governo


29



para fins de comparação, a taxa do cresci-mento per capita atual da China, de cercade 7,6% real ao ano, entre 1995 e 2004, sig-nifica que a renda dos chineses dobra em17 anos ou em menos de uma geração. Acontinuar nesse ritmo, aChina fará oBrasilpassar a vergonha de ter a sua renda per

capita ultrapassada por um país manifes-tamente pobre, ou dispondo, pelo menosde muitos pobres (algo como 300 ou 400milhões de chineses, ainda).

A tabela a seguir reproduz o comporta-mento recente de algumas dessas econo-mias:

Tabela Crescimento do PIB per capita, 1995 a 2004, taxas médias anuais�

Estados Unidos

Alemanha

Coréia do Sul

Chile

Rússia

China

Índia

BBrasil

31,6

25,7

15,5

8,5

6.9

2,9

2,1

7,2

38,6

28,4

20,8

10,7

9,9

5,5

3,0

8,2

2,3

1,1

3,7

2,6

4,1

7,6

4,1

1,5

PIB per capita de paísesselecionados

Crescimentoanual %

US$ 1.000 PPP1995 2004

Fonte: Banco Mundial

Como se pode constatar, o Brasil foi aeconomia que menos cresceu em termosreais per capita, de todos os países emdesenvolvimento, ficando até mesmo atrásde alguns desenvolvidos, como os EstadosUnidos, ganhando apenas da Alemanha,que em uma certa época já foi chamada de"a economia enferma da Europa". Algumarazão deve existir para esse desempenhomedíocre.

Os economistas do desenvolvimentocostumam identificar um conjunto de fato-res qualitativos, como constituindo requi-sitos necessários, mas não suficientes,para um processo sustentado de cresci-mento econômico (não confundir com "de-senvolvimento", que requer um processosustentado de crescimento, com transfor-mações estruturais no sistema produtivo,isto é, ganhos de produtividade e distribui-ção social dos benefícios do crescimento).Estes requisitos podem ser resumidos noselementos seguintes:

1. Estabilidademacroeconômica2.Microeconomia competitiva3.Capacidade institucional

Requisitos para o crescimento:

4.Qualidadedos recursos humanos5. Abertura ao comércio internacional eaos investimentos diretos estrangeiros

Vejamos, rapidamente, cada um deles ecomo o Brasil tem-se comportado em facedesses elementosmacro emicroeconômicos.

Desde o Plano Real, o Brasil tem apre-sentado políticas macroeconômicas relati-vamente sólidas, com inflação baixa, con-tas nacionais razoáveis, isto é, tendentesao equilíbrio, mas ainda caracterizadaspor desequilíbrios setoriais (previdenciá-rios, sobretudo) ameaçadores, e, desde1999, taxa de câmbio competitiva, a des-peito da valorização observada no períodorecente (e entre 1995 e 1999), o que, detoda forma, induz a ganhos de produtivi-dade e ajuda a combater a inflação.Mas, adespeito de ter superado o histórico pro-blema da vulnerabilidade financeiraexterna, o Brasil ainda sofre de grande fra-gilidade no comportamento futuro dasfinanças públicas, marcadas, como sesabe, por gastos exagerados em relação ao

1. Estabilidade macroeconômica

DFEscola de Governo


30



crescimento do PIB. Com efeito, os gastospúblicos têm crescido duas vezes mais doque o PIB e do que a inflação, acarretandoenorme pressão sobre o orçamento e, con-seqüentemente, sobre a dívida. Uma pro-jeção das tendências atuais indica, infeliz-mente, o crescimento contínuo das despe-sas públicas, sendo que a Constituição éem grande medida responsável por "gas-tos encomendados".

Umamicroeconomia competitiva signi-fica uma estrutura de mercados aberta edesprovida de barreiras a novos negócios,que devem ser o mais possível concorren-ciais, ou seja, com a defesa efetiva da com-petição pelas autoridades governamentaisencarregadas institucionalmente do setor,a ausência quase completa de cartéis e oli-gopólios setoriais e um mercado de capi-tais amplo e de fácil acesso. Infelizmente, oBrasil conhece diversos oligopólios seto-riais e o ambiente de negócios é próximodo horroroso, se considerarmos a estruturatributária, não apenas extremamente pesa-da, mas sobretudo ineficiente e altamenteburocratizada. Conhecendo-se as tendên-cias predominantes no Estado brasileiro,parece pouco provável que esse ambientevenha amudar substancialmente no futuroprevisível.

Uma governança eficiente significa,emprincípio, a remoçãode incertezas polí-ticas e a mudança no quadro de instabili-dade legal que desestimulam os investi-mentos e prejudicam o crescimento. OBrasil conhece, indubitavelmente, umasituação de democracia estável, ainda quecaracterizada por sua baixa qualidade ins-titucional, com comportamentos rentistasinaceitáveis por parte de políticos e altosburocratas do Estado. A capacitação insti-tucional de muitos quadros da burocraciapública apresenta deficiências preocupan-tes. Determinados serviços públicos apre-sentam situação deplorável de ineficiên-cias e desvio de funções. A situação é tantomais preocupante que oBrasil, no contextodos países em desenvolvimento e aqui

2. Microeconomia competitiva

3. Capacidade institucional

�

cabe reconhecer o legado da era militar ,havia conseguido construir umEstado rela-tivamente eficiente, dotado de burocraciabem organizada e "produtiva" (para ospadrões desses países).

A qualidade da mão-de-obra, comosabem todos os economistas, é essencialpara ganhos de produtividade. No Brasil,existe boa capacitação científica e geren-cial, mas o ambiente legal deixa muito adesejar. A despeito domaior acesso educa-cional nos últimos dez anos, continuam aexistir muitas diferenças regionais e so-ciais nos resultados de desempenhos exi-bidos nos diferentes ciclos da educaçãopública. Não é preciso lembrar que esta-mos muito atrasados na educação demassa e que a universalização foi seguidada baixa qualidade nos padrões. O Brasiltem desafios imensos nessa frente, umavez quenossamão-de-obra ostenta poucosanos de estudo cerca de 5,5 anos, emmédia, comparados aos 11 anos, ou mais,dos trabalhadores da Coréia do Sul e osresultados dos exames internacionais dedesempenho escolar nos colocam nos últi-mos lugares da lista. Nossa educaçãopública é calamitosa!

Como sabem também os economistas, odesempenho econômico de um país istoé, os ganhos de produtividade responderapidamente aomaior incremento tecnoló-gico da base produtiva e à maior inserçãono intercâmbio global de mercadorias.Nesse particular, os progressos nessasáreas têm sido muito lentos, com a persis-tência de baixa inserção internacional nocomércio de produtos mais demandadosno mercado mundial. Atraímos poucosinvestimentos relativamente ao tamanhode nossa economia, realizamos, basica-mente, exportação competitiva de

e, futuramente, energia renovávelmas somos fracos nas manufaturas maisdinâmicas.

Em uma palavra, como o Brasil se apre-senta, hoje, no cenário mundial? O Brasil

�

�

�

�

�

� �

4. Qualidade dos recursos humanos

5. Abertura ao comércio internacionale aos investimentos diretos estrangeiros

commo-

dities

DFEscola de Governo


31



aparece, hoje, no âmbito da nova econo-mia globalizada, como o país emergentemenos preparado para crescer e exercerum papel mundial de relevo, com exceção,talvez, no campo das energias renováveis(biomassa, isto é, etanol e biodiesel, comênfase no primeiro). O curioso de ser cons-tatado é que nenhum dos problemas brasi-leiros comumente identificados proble-mas nas contas públicas, má qualidade daeducação, corrupção, ineficiência doEstado, ausência de competição no siste-ma econômico, baixo desempenho tecno-lógico deriva da globalização; todos elesão "made inBrazil"

Nos últimos vinte e cinco anos de histó-ria econômica mundial, tivemos paísesque podem ser chamados de "convergen-tes" isto é, economias que melhoraram odesempenho e que se aproximaram dospadrões econômicos conhecidos naOCDE; são elas as daÁsia Pacífico, daÁsiado Sul e dos países europeus que deman-daram ingresso naUE e países que clara-mente podem ser identificados como "di-vergentes": eles estão na África, naAmérica Latina e no Oriente Médio e sãoeconomias quepermaneceramestagnadasou retrocederam relativamente (alguns emdecorrência de choques externos, peso dadívida, por exemplo) ou atémesmo absolu-tamente (é o caso do fenômeno conhecidocomo falência política ,comdiversos exemplos africanos e, no casodaAmérica Latina, doHaiti).

No caso do Brasil, não chegamos aesses extremos,maspode-se, deve-se, reco-nhecer que nosso desempenho caminhouabaixo das possibilidades. Basta lembrar,por exemplo, que no início dos anos 1960,o Brasil exibia o dobro da renda per capitada Coréia do Sul grosso modo, cerca de600 dólares, contra menos de 300 , aopasso que, quarenta anos depois ela nossupera por um fator de 3 (quase 20mil dóla-res em paridade de poder de compra, con-tra menos de sete para o nosso caso). Devehaver razões para esse desempenho pífioem termos de crescimento. De fato, noperíodo recente, a taxa de crescimentoanual do PIB brasileiro tem sido a metadeda taxa mundial, enquanto o valor corres-pondente para os demais países emergen-

�

�

�

�

� �

�

�

failed States

tes representa 1,5 vezes aquela taxa. OBrasil é o "lanterna" dos emergentes e nãohá indicações que este comportamentopossa ser alteradono futuro previsível.

As razões do não-crescimento e da inér-cia, no caso brasileiro, podem ser: a) episó-dicas ou conjunturais, isto é, derivadas dainflação, da desorganização ou até da ins-tabilidade econômica, o que, sinceramen-te, não parece ser o caso, pelomenos desdeo Plano Real ou, então, desde a mudançado regime cambial em 1999 (com a intro-dução da flutuação); ou b) sistêmicas ouestruturais, o que provavelmente é o caso.O que o sistema político tem a ver comisso?

Comecemos pela Constituição "cida-dã". Ela tem estas particularidades: em seutexto, a palavra "direito" aparece 76 vezes;já a palavra "dever" aparece apenas 4vezes; o conceito de "produtividade" com-parece duas vezes, somente, e "eficiência"uma única e solitária vez (apud: JoséPastore, "O trem da alegria", ,21.08.07, p. B-2). Devem existir fortesrazões para esta disparidade conceitual.Ao ver de alguns observadores, esta situa-ção apresenta alguma coincidência com ofato de a elaboração constitucional ter ocor-rido antes da quedadomuro deBerlimedaderrocada final do sistema socialista.

Pode ser: em todo caso, não deveria serpara nós motivo de orgulho especial verifi-car que o governo anuncia, até com certaeuforia, que o programa "Bolsa-Família"atende a 11,1milhões de famílias, umentrequatro brasileiros, ou seja, 25% da popula-ção total. Teria isto algo a ver, em outra ver-tente, com o fato de que a nossa "Carga deimpostos é a maior da história" (

, 22.08.07)? De fato, apesar da pro-messa do governo Lula de não elevar acarga tributária, os brasileiros pagaram,em2006, o equivalente a 34,23%doPIB emimpostos, contribuições e taxas. Todos oseconomistas conhecem a correlação empí-rica existente entre gastos públicos eleva-dos e baixo crescimento do produto.Não setrata aqui de opinião,mas de fatos observá-veis com simples consulta às estatísticasnacionais dos principais países.

Os problemas brasileiros podem serresumidos como segue: a) institucionali-

OESP

Folha de S.

Paulo

DFEscola de Governo


32



dade precária, ou seja, Estado predador,caracterizado por gastos públicos excessi-vos, na média dos países mais ricos (38%do PIB), para uma renda per capita seisvezes menor; b) burocracia intrusiva, ini-miga dos negócios e facilmente capturadapor grupos e pessoas representando "inte-resses especiais" (geralmente apresenta-dos como "estratégicos"); c) elites políticasautocentradas, dotadas de atitudes rentis-tas, o que inevitavelmente resultam emaltos custos de transação, diminuindo oPIBpotencial.

Todos esses fatores, combinados, provo-cam informalidade (que no Brasil supera50%da população economicamente ativa ealgo como 40% do PIB, para uma médiamundial de 32%) e baixa produtividade dotrabalho humano. Para inverter essa ten-dência, o governo precisaria eliminar asbarreiras à produtividade, o que exigemedidas depolítica econômica e social.

Resumindo: o Brasil aparece, no atualcontextomundial, comoumpaís totalmentepreparado para "não crescer", em virtude deimpedimentos estruturais ou sistêmicos (ouseja, baixa produtividade do trabalho) e defatores não estruturais (em outros termos,derivados de políticas do governo). Essesdois conjuntos de elementos se combinampara manter o Brasil em baixos níveis decrescimento, agora eno futuro previsível.

Traçando uma lista dos obstáculos polí-ticos ao crescimento econômico no Brasil,eles poderiam ser resumidos nos seguinteselementos:1. Constituição detalhista, intrusiva, con-

cedendo muitos "direitos" e demandan-dopoucas obrigações;

2. Estado extenso, também intrusivo, per-dulário, gastador, "burrocrático" egigantesco;

3. Regulação microeconômica hostil aosnegócios e ao trabalho, dando poucoespaço às relações autoreguladas e dire-tamente contratuais;

4. Monopólios em excesso: cartéis e res-trições de mercado, pouca competiçãoemuitas barreiras a novos ofertantes debens e serviços;

5. Reduzida abertura externa, seja paracomércio, investimentos ou fluxos decapitais, criando ineficiências, altos cus-

tos e preços, ausência de competição ede inovação;

6. Sistemas legal e judicial atrasados, per-mitindomanobras processuais que atra-sam a solução das disputas e queaumentamos custos de transação.Se ouso apresentar uma lista de refor-

mas políticas, elas poderiam ser expressasnos elementos seguintes:1. Política (partidos e regimeeleitoral);2. Tributária (difícil, por causa da organi-

zação federativa);3. Educacional (que será obstaculizada

pelas corporações existentes);4. Seguridade social (que se choca com

privilégios remanescentes no setorpúblico);

5. Trabalhista (uma das mais duras, pois oBrasil converteu-se em uma Repúblicasindical);

6. Governança (aindamais difícil, emvistadoperfil da representaçãopolítica).Em todo caso, apresentando sintetica-

mente os principais elementos de umaagenda de reformas, e sem nenhuma ilu-são quanto à sua factibilidade, o esforçopoderia ser dirigido a:

Começar pelaConstituição (operar "lim-peza" em regra, remetendo diversos dispo-sitivos para a legislação infra-constitucio-nal); efetuar redução das legislaturas nostrês níveis da federação (já que a represen-tação não apenas é excessiva, mas provocagastos em excesso); elaborar reforma elei-toral, com a introdução do sistema distritalmisto de seleção e de representação; porfim, tentar reforma partidária (ainda queela seja manifestamente difícil, também,em vista do autismo político que caracteri-za as lideranças partidárias).

Por ser obviamente dificultadapelo pro-blema da federação, não poderia ser umsimples arranjo formal, e sim uma reformacompleta (macro e micro), com simplifica-ção tributária e disposição de se reduzir acarga tributária total, ainda que de formagradual e talvez até mesmo lenta. Em todocaso, ela deveria ser colocada no contexto

1. Reforma Política

2. Reforma Tributária

DFEscola de Governo


33



de continuidade da abertura econômica,com liberalização ampliada do comércioexterior e dos investimentos diretos estran-geiros e com novos incentivos à inovação(na linha de respeito à propriedade inte-lectual).

Deveria estar centrada no ensino bási-co, tendo como eixos centrais a capacita-ção dos professores dos ciclos fundamentale médio e o reforço do ensino técnico-profissional. A dificuldade principal aquiparece ser a introdução de regime merito-crático de avaliação e de remuneração.Não é preciso dizer que a tarefa principaldos governantes seria concentrar os recur-sos nos dois primeiros ciclos, uma vez quea pirâmide de gastos do governo no ensinopúblico que é, de fato, uma grande pirâ-mide está completamente invertida.Quem conhece os resultados dos examesinternacionais de avaliação de desempe-nho dos nossos alunos do primário e dociclomédio sabe que essamissão é absolu-tamente crucial. Por fim, deve-se conceder,de imediato, autonomia universitária àsIFES,mas obrigando-as, aomesmo tempo,a elaborar orçamentos administrados porclaros princípios de premiação por desem-penho, de avaliação dos resultados indivi-duais e de aferição demérito em bases nãoisonômicas.

Para acabar, em primeiro lugar, com ofestival de privilégios remanescentes,seria preciso reduzir vários benefícios abu-sivos do setor público, ou seja, suprimiralguns regimes especiais que insistem empermanecer. De forma geral, seria impor-tante, do ponto de vista do equilíbrio dascontas públicas, ampliar os prazos de apo-sentadoria e as idades mínimas, modularas contribuições em função de regimescomplementares de poupança compulsó-ria (comoos regimes de capitalização admi-nistrados setorialmente) e diminuir osdesincentivos derivados dos direitosgarantidos, que atuam como indutor per-verso da informalidade e do não-recolhimento (já que os situados nos estra-

3. Reforma Educacional

4. Reforma da Seguridade social

�

�

tos de salário-mínimo preferemnão contri-buir, uma vez que terão direito ao benefí-cio, independentemente de terem, ou não,contribuído para o sistema durante suavida ativa).

Trata-se, obviamente, da flexibilizaçãoda legislação laboral (por mais que istopossa chocar as "almas cândidas"), no sen-tido de se ter mais contratualismo e maisnegociações diretas entre as partes, emlugar da rigidez das normas atuais. Noplanodos conflitos, emgrandemedida cria-dos artificialmente por essa mesma legis-lação, o objetivo deve ser, pura e simples-mente, o da eliminação da Justiça doTrabalho, ela mesma criadora de conflitos,além de custar acima dos valores que sãoobjeto de julgamento. No plano sindical,consoante velha demanda do "novo sindi-calismo" que se converteu rapidamenteem "velho" e parece ter-se acomodado àsbenesses da República sindical , a meta éclaramente a da extinção da ContribuiçãoSindical, que cria sindicatos de papel(quandonãodeliberadamente corruptos).

Sem nenhuma ilusão de que isto venhaa ocorrer, o objetivo seria a redução radicaldo governo (ou colocá-lo sob dieta estrita).Infelizmente, a sociedade brasileira aindanão se convenceu de que o Estado, emlugar de ser o indutor do desenvolvimento,que ele foi em um passado distante, con-verteu-se, de fato, no mais poderoso obs-trutor do processo de crescimento econô-mico, dilapidando recursos da sociedade edesviando investimentos para seus gastoscorrentes. Caberia, assim, retomar as pri-vatizações (uma vez que as PPPs constitu-em, se tanto,maquiagem, privatização dis-farçada), reforçar as agências reguladoras(que foram deliberadamente sabotadas ouaparelhadas no período recente) e introdu-zir um conjunto de reformas ainda maisousadas no plano administrativo (como,por exemplo, o fim da estabilidade do fun-cionalismopúblico).

Existe alguma chance de sucesso paraum programa como esse? Talvez, embora,pessoalmente, eu considere isso pratica-mente impossível, em vista da chamada

5. Reforma Trabalhista (e sindical)

6. Reforma da Governança

�

�

DFEscola de Governo


34



"consciência cidadã", hoje comprometidacom as supostas "benesses do Estado". Aspessoas, em geral, demandam "maisEstado", grande parte dos formandos dese-jam fazer concurso público e aceder a salá-rios que são, na média, o dobro daquelesvigentes no setor privado, desfrutando,ademais, dos demais benefícios vincula-dos ao atual regime do funcionalismopúblico (entre eles o da estabilidade noemprego). As razões para o pessimismo,portanto, são reais.

Em todo caso, na ausência de reformasnão necessariamente as delineadas aqui,

mas funcionalmente equivalentes , oBrasil estará provavelmente condenado aoatraso relativo, em comparação aos demais

�

�

emergentes, e ao baixo crescimento pelofuturo indefinido, com a preservação daatual estrutura social iníqua e baixa dinâ-mica nos processos de inovação e demodernização. Exemplos de lenta deca-dência econômica abundam na históriamundial e o Brasil certamente não é o pri-meiro a enfrentar este tipo de problema: aGrã-Bretanha (até os anos 1980) e aArgentina (a partir dos anos 1930), porexemplo, constituem duas evidências ine-gáveis de longa decadência e de empobre-cimento contínuo de suas populações res-pectivas. Talvez o Brasil siga pelo mesmocaminhonos próximos 20 anos, oumais.

Eu gostaria de acreditar que não. A res-ponsabilidade está comcadaumdenós

Referências

Espaço Acadêmico

Espaço Acadêmico

Economia do setor público no Brasil

Fábulas econômicas

Brasil em desenvolvimento

Desenvolvimento no Brasil e na América Latina

Crônicas da convergência

Reformas noBrasil

Economia brasileira contemporânea

A ignorância custa um mundo

Crise e oportunidade

A economia brasileira

Gasto público eficiente

Lições de economia constitucional brasileira

ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma verdade inconveniente ou: por que o Brasil nãocresce 5% ao ano... , Maringá, ano. 6, n. 67, dez. 2006, Disponívelem: <http://www.espacoacademico.com.br/067/67pra.htm>. Acesso em: set. 2007.

______. Colapso!: prevendo a decadência econômica brasileira. ,Maringá, ano 5, n. 60, maio 2006. Disponível em:<http://www.espacoacademico.com.br/060/60almeida.htm>. Acesso em: set. 2007.

BIRDEMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. (Org.). . Riode Janeiro: Campus, 2004.

CARDOSO, Eliana. . São Paulo: Financial Times-Prentice Hall,2006.

CASTRO, Ana Célia; LICHA, Antonio; PINTO JR., Helder Queiroz; SABÓIA, João(Org.). . Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005. 2 vol.

FISHLOW, Albert. : uma perspectivahistórica. São Paulo: Paz e Terra, 2004.

FRANCO, Gustavo H. B. : ensaios sobre temas já não tãopolêmicos. Rio de Janeiro: Topbooks, 2006.

GIAMBIAGI, Fábio; REIS, José Guilherme; URANI, André (Org.).: balanço e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2004.

GIAMBIAGI, Fábio; VILLELA, André; CASTRO, Lavínia Barros de; HERMANN,Jennifer (Org.). (1945-2004). Rio de Janeiro:Elsevier, 2005.

IOSCHPE, Gustavo. : o valor da educação no desenvol-vimento do Brasil. São Paulo: Francis, 2004.

LACERDA, Antonio Corrêa de (Org.). : o Brasil e o cenário inter-nacional. São Paulo: Lazuli, 2006.

LEITE, Antônio Dias. : de onde viemos e onde estamos. Rio deJaneiro: Elsevier, 2004.

MENDES, Marcos (Org.). : 91 propostas para desenvolvimentodo Brasil. Rio de Janeiro: Topbooks, Instituto Fernand Braudel, 2006.MONTEIRO, JorgeVianna. . Rio de Janeiro: FGV, 2004.

DFEscola de Governo


35



Resumo

Palavras-chave

Abstract

Keywords

Exposição e análise crítica dos principais impedimentos político-institucionais ao cresci-mento econômico no Brasil, cujo desempenho nos últimos dez anos tem ficado abaixo damédia mundial e é três vezes inferior ao crescimento de outros países emergentes. Sãoalinhados, no plano da experiência histórica de outras economias, os elementos tradicio-nais do crescimento econômico (estabilidademacroeconômica;microeconomia competi-tiva; boa governança; qualidade dos recursos humanos e abertura ao comércio e aosinvestimentos). Feita a lista dos problemas sistêmicos e políticos a umprocesso de cresci-mento sustentado, procede-se à proposição de seis conjuntos de reformas consideradasindispensáveis para superar o atual quadro de letargia: política, tributária, educacional,securitária, trabalhista e administrativa.

: Brasil. Crescimento econômico. Obstáculos políticos. Reformas: políti-ca, tributária, educacional, previdenciária, trabalhista, administrativa.

Description and critical assessment of the main political-institutional obstacles toeconomic growth in Brazil: its economic performance in the last decade has been half ofthe world average and a third only of comparable growth in other emerging economies.After considering, in comparative perspective with other countries, traditionalcomponents of economic growth (macroeconomic stability; competitiveness in themicroeconomic domain; good governance; high quality human resources and opennessto trade and to foreign investments), there is a discussion on the structural and policyproblems and obstacles to a sustainable process of economic growth. Finally, there is a setof proposals to overcome this situation, consisting of reforms in: political representationand electoral system, taxation, educational system, social security regime, labor andadministrative reform.

: Brazil. Economic growth. Political obstacles. Reforms: political, taxation,educational, social security, labor, governance.

MONTEIRO, Jorge Vianna. . Rio deJaneiro: FGV, 2004.

PINHEIRO, Armando Castelar; SADDI, Jairo. . Rio deJaneiro: Elsevier, 2005.

PINHEIRO, Armando Castelar;.GIAMBIAGI, Fábio. : a retoma-da do desenvolvimento no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.

PINSKY, Jaime (Org.). . São Paulo: Contexto, 2007.

ROTH, João Luiz. : custo Brasil. SãoPaulo: Saraiva, 2006.

SCHWARTZMAN, Simon. . Rio de Janeiro: FGV, 2004.

VELLOSO, João Paulo dos Reis; ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de (Coord.).: opções de país, opções de desenvolvimento. Rio de Janeiro: J.

Olympio, 2006.

Lições de economia constitucional brasileira

Direito, economia e mercados

Rompendo o marasmo

O Brasil no contexto, 1987-2007

Por que não crescemos como outros países?

As causas da pobreza

Projeto de Brasil

Paulo Roberto de Almeida édoutor emCiências Sociais,mestre emPlanejamentoEconômico ediplomata.

* Artigo já publicado na Revista Espaço Acadêmico, n 76 setembro/2007 Mensal AnoVII. Disponí-vel em:<http://www.espacoacademico.com.br/076/76pra.htm>.

o

DFEscola de Governo


36



I M GR D F

MPLANTAÇÃO DO ODELO DE ESTÃOPARA ESULTADOS DO ISTRITO EDERAL

Alexandre Borges Afonso eCeres Alves Prates

1. Distrito Federal: diagnósticode problemas e desafios

Brasília completou 47 anos no dia 21 deabril de 2007. Não obstante seus poucosanos de vida, a cidade cresceu muito maisdepressa do que se planejara quando dasua construção. Capital da república,Brasília fez crescer o imaginário popularcomo cidade de oportunidades para todasas pessoas. A realidade, contudo, é sempremenos acolhedora. Diversas favelas e ocu-pações irregulares se espalharamem ritmomuito maior do que a capacidade dos go-vernantes públicos em atender às deman-das por habitação, saúde, segurança.

A resposta para o crescimentodesordenado da cidade foi a retirada dasinvasões e a acomodação das pessoas demenor renda em cidades-satélites àCapital. Assim nasceram Ceilândia, SantaMaria, Riacho Fundo entre diversos outrosaglomerados. A classe média, insatisfeitacom a idéia de moradia distante do PlanoPiloto, e aproveitando a falta de umapolítica racional de ocupação do solo, fezcrescer o número de condomíniosirregulares, situação que se agravou aolongodosúltimos anos.

Se a pressão por habitação ainda afligea cidade, o que dizer da pressão por ofertade emprego. As cidades-satélites nãoconseguiram, em sua maioria, criarcondições para a atração de investimentose, conseqüentemente, geração deemprego e renda. Assim as cidades-satélites se transformaram em cidades-dormitórios, ou seja, as pessoas trabalhamem Brasília e se dirigem para as cidades-satélites ao final do dia. Boa parte dosinvestimentos do Governo do DistritoFederal vai para o Plano Piloto, área deconcentração de atividades econômicasque reúne hoje 70% dos empregos doDistrito Federal, conforme demonstra oPlano de Desenvolvimento Econômico e

Social, documento base da candidatura dogovernoArruda&PauloOctavio.

Afora os problemas do próprio DistritoFederal, a situação econômico-social doEntorno, uma das regiões menosdesenvolvidas do país, é especialmentegrave. De acordo com dados do IBGE, apopulação desses municípios já somaquase um milhão e duzentos milhabitantes e tem um PIB médio anual percapita de pouco mais de R$ 3.600,00configurando contraste extremo emrelação à Brasília, que possui renda quasecinco vezesmaior.

Os dados da Organização das NaçõesUnidas reforçam a preocupação. O Índicede Desenvolvimento Humano Municipal-Renda (IDHM-R) do Entorno é o menorentre todas as regiões metropolitanas doBrasil (0,665). O Índice de Desenvolvi-mento Humano Municipal médio (IDH-M) das cidades que compõem a região,estimado em 0,749, está em patamarespróximos ao de municípios que seencontram entre os 50% menosdesenvolvidos do país. Água Fria de Goiás(GO) e Mimoso de Goiás (GO), porexemplo, têm seus IDH municipaismedidos em, respectivamente, 0,695 e0,664, sendo comparáveis às taxas decidades localizadas nas regiões sabida-mente menos desenvolvidas do país, comoo semi-árido nordestino e pontos isoladosdaAmazônia.

A dependência econômica das cidades-satélites e do Entorno do Distrito Federalem relação ao Plano Piloto, a inexistênciade empregos formais, a ineficiência dosserviços de saúde e segurança, incapazesde atender às demandas provenientes detodas essas cidades, contribuem paratornar o Distrito Federal uma região degrandes desigualdades socioeconômicas,com sérias conseqüências para aqualidadede vidade toda apopulação.

DFEscola de Governo


37



2. O histórico do modelo de gestãopública do DF: o inchaço da máquinapública e a auto-referência

A organização administrativa doGoverno do Distrito Federal, em 31 dedezembro de 2006, era composta nadamais, nadamenos de 98 órgãos e entidadesassim distribuídos: 3 Órgãos Especiais, 1Corregedoria Geral, 33 Secretarias deEstado, 29 Administrações Regionais, 7Autarquias sendo uma em regime espe-cial , 7Empresas Públicas, 6 Fundações, 5Órgãos Relativamente Autônomos e 3Sociedades de Economia Mista. Como sepercebe, o inchaço das estruturas adminis-trativas do DF é bastante visível e o resul-tado direto é a sobreposição de funções.Para entender o processo de organizaçãoadministrativa do DF vamos retornar notempo e identificar os momentos de suaestruturação.

O primeiro processo de reestruturaçãoadministrativa do Governo do DistritoFederal foi promovido pela Lei Federal n4.545, de 10dedezembrode 1964, quepre-via uma estrutura com 29 órgãos/entida-des, sendo 2 Órgãos Especiais, 9 Secre-tarias, 5 Fundações, 3 Empresas Públicas,2 Sociedades de Economia Mista e 8AdministraçõesRegionais.

O crescimento da estrutura administra-tiva do Governo do Distrito Federal nosanos 70 e 80 ocorreu de forma lenta e gra-dativa, em função da demanda da popula-

�

�

o

ção do Distrito Federal e Entorno pornovos serviços. Em 1993, a Lei Distrital n408, de 13de janeiro, promoveuoutra gran-de reestruturação administrativa. Esta Lei,combinada com diversas outras leis demenor impacto, modificou sobremaneira aestrutura do Governo do Distrito Federalque passou a se constituir de 3 ÓrgãosEspeciais, 16 Secretarias, 19 Administra-ções Regionais, 6 Autarquias, 9 EmpresasPúblicas, 3 Sociedades de EconomiaMista, 8 Fundações e 13 Órgãos Relati-vamenteAutônomos.

Nãohouve grandes alterações na estru-tura do GDF deste momento até o final dadécada da 90. Nos anos 2000, contudo, oGDF promoveu uma série de reestrutura-ções administrativas e o resultado, no finalde 2005 e que se estendeu até dezembro de2006, foram os surpreendentes 98 órgãos eentidades, que possuíam, somente naAdministração Direta, mais de quinze milcargos comissionados, sendo 80% delesalocados nasSecretarias deEstado.

Cabe ressaltar que o grande volume desecretarias criadas a partir do ano 2000deve-se basicamente à repartição de ativi-dades sob a responsabilidade das secreta-rias anteriormente existentes. Tantosforam as secretarias e órgãos criados que oresultado direto foi a sobreposição de fun-ções entre vários deles. O Quadro 1 aseguir ilustra essa situação, em que váriosórgãos desempenham ações em umamesmamacroatividade:

o

Quadro 1 Ações x Órgãos Executores�

Agência deDesenvolvimento SocialSecretaria de Ação SocialSecretaria de SolidariedadeSecretaria de Juventude

DesenvolvimentoSocial

Meio Ambiente

RelaçõesInstitucionais

DesenvolvimentoEconômico

Macroatividade Órgão/Entidade

Agência deDesenvolvimento Econômico e Comércio ExteriorSecretaria deDesenvolvimento EconômicoSecretaria de Articulação para oDesenvolvimento do Entorno

Secretaria deGovernoSecretaria de Assuntos Parlamentares e Relações PolíticasSecretaria Extraordinária de Relações Institucionais eCooperação entre Poderes

Agência Reguladora de Águas e RecursosHídricosSecretaria deMeio Ambiente e RecursosHídricosSecretaria de Administração de Parques eUnidadesde ConservaçãoSecretaria Extraordinária para Articulação de AssuntosUrbanísticos e Ambientais

DFEscola de Governo


38



É passível que uma mesma macroativi-dade comporte um ou mais órgãos. Mas aexistência de 4 órgãos distintos para tratarda temática "desenvolvimento social" deno-ta claro excesso de subdivisões administra-tivas, com forte tendência à desagregaçãode ações. Para que isso não ocorra, o acom-panhamento de resultados dos projetos edas ações do governo deve ser realizado demaneira eficaz, com indicações de avan-ços,metas e resultados alcançados. As dire-trizes do governo para a atuação dosórgãos devem ser claras e expressas sob aforma de umplano de governo e desdobra-das em uma agenda estratégica. Nadadisso foi desenvolvido nas gestões anterio-res e se traduz no grande desafio do atualgoverno: desenvolver um modelo de ges-tão para resultados do Distrito Federal queotimize os recursos públicos e esteja volta-dopara o cidadão enãopara si próprio.

Um levantamento realizado em marçode 2007 pelo GDF identificou que a estru-tura administrativa estava predominante-mente voltada para si própria, deixandopara segundo plano o atendimento ou aprestação de serviços ao cidadão. Dadosindicam que apenas 21% do quantitativode cargos do governo estava voltado para aárea finalística, enquanto 79% está voltadopara as áreas-meios, distribuídos entre car-gos de assessoramento e suporte.

Essa situação esdrúxula denota falta defoco e de prioridade com a absorção damáquina pública para o desenvolvimentode atividades burocráticas, auto-referenciais, em detrimento do fortaleci-mento das estruturas finalísticas, que efe-tivamente "entregam" produtos e serviçosaos cidadãos doDistrito Federal.

É neste cenário de ajustes, desafios enecessidade demodernização damáquinapública distrital que se insere a implanta-ção do Modelo de Gestão para Resultadosdo Distrito Federal. Este modelo de gestãotem como linha mestre a adoção da meto-dologia do GovernoMatricial, em sintoniacom a experiência do Choque de Gestãoimplantado pelo Governo de MinasGerais.

3. A implantação do Modelo de Gestãopara Resultados do Distrito Federal

O Governo Matricial é uma metodolo-gia que busca integrar o planejamento e agestão, de forma a propiciar a implantaçãoda Agenda Estratégica de Governo expres-sa em programas ou projetos estratégicos.Para tanto, faz-se necessário assegurar acoerência do desenho estratégico a con-formação dos diversos órgãos, suas atri-buições e interseções; promover o alinha-mento da Agenda Estratégica com as orga-nizações encarregadas de implementá-laquem faz o quê, quando, como e por quê; eimplementar os mecanismos de gerencia-mento intensivo e avaliação de resultadosoquê, como, quemequandoacompanhar.

SegundoMarini&Martins (2004),

A implantação do Modelo de Gestãopara Resultados do Distrito Federal inici-ou-se em fevereiro de 2007 com a publica-ção do Decreto n 27.691, de 6 de fevereirode 2007, cujas principais finalidades são:

dotar as ações de governo de seletivi-dade e foco estratégico;promover a transparência e o controlesocial;promover a eficiência e a racionaliza-çãodos gastos públicos; epromover a valorização e profissiona-lização dos servidores com base emresultados.

�

�

�

A concepção de Governo Matricial buscaconstruir uma nova arquitetura governa-mental (o conjunto das organizações e omodelo de alocação de recursos), voltadapara resultados, relacionando resultados("outputs" e "outcomes") de programas aseus "pontos" ou lócus institucionais deimplementação nas estruturas de Gover-no. Esta nova concepção baseia-se nas limi-tações da estrutura funcional, que tende afragmentar processos de agregação devalor por áreas temáticas, dificultando otratamento de questões transversais e difi-cultando o foco em resultados sistêmicos,prevalecendo uma tendência para o confli-to jurisdicional.Mas também se baseia em limitações daestrutura puramente programática, que,por si só, não assegura a coerência entre osresultados dos programas e aqueles dosplanos de desenvolvimento; nem a conver-gência entre as ações necessárias à imple-mentaçãodos programas e aquelas que ope-racionalizam as agendas estratégicas dasorganizações (e que, por sua vez, drenamrecursos orçamentários, financeiros, huma-nos e informacionais na sua execução).

o

�

�

�

�

DFEscola de Governo


39



Para a implantação do Modelo deGestão para Resultados serão desenvolvi-das duas grandes fases. A primeira delas éa formulação e validação pelo governo epela sociedade da Agenda Estratégica deGoverno; a definição das estruturas orga-nizacionais das secretarias e demaisórgãos e entidades para a execução daAgenda; e a adoção de medidas de racio-nalização administrativa como, por exem-plo, redução de cargos comissionados edevolução de imóveis alugados com vistasà geração de saldo para investimento. Asegunda prevê o alinhamento estratégicodas secretarias e demais unidades admi-nistrativas aos projetos estratégicos dogoverno, ou seja, à própria AgendaEstratégica; o desenvolvimento da siste-mática demonitoramento e avaliação, comelaboração do painel de controle do gover-no e a consolidação de uma Sala deSituação; e a pactuação de resultadosmediante celebração de termos de com-promisso.

A primeira das duas grandes fasesmen-cionadas está concluída. A AgendaEstratégica foi definida a partir das diretri-zes e dos compromissos assumidos noPlano de Desenvolvimento Econômico eSocial e o resultado pretendido é tornar oDistrito Federal referência de desenvolvi-mento com igualdade social. Para tanto,serão realizadas quatro macrometas mobi-lizadoras: a) redução das desigualdades,desenvolvimento humano e social; b)desenvolvimento urbano ordenado e sus-tentabilidade ambiental; c) crescimento,inovação e competitividade, geração deemprego e renda; e d) equilíbrio fiscal, ges-tão para resultados, eficiência e qualidadedos serviços e do atendimento públicos.Estas 4macrometasmobilizadoras recebe-

3.1 A definição da Agenda Estratégica

ram o codinome de Pessoas; Cidades;Setor Produtivo e Governo, respectiva-mente, e foram definidas a partir de inú-meras entrevistas com os Secretários deEstado e dirigentes da AdministraçãoIndireta a partir do cotejamento entre os"planos de ação" dos secretários das diver-sas pastas e o Plano de DesenvolvimentoEconômico eSocial.

Para o alcance dasmetasmobilizadorasforam definidos 21 projetos estratégicos, asaber: 1) Parque Tecnológico CapitalDigital; 2) UnB nas Cidades Satélites; 3)Dentista na Escola; 4) Erradicação doAnalfabetismo; 5) Escolas Técnicas; 6)Cartão Saúde; 7) Cidade dos Meninos; 8)Escola Modelo; 9) Vilas Olímpicas; 10)Copa 2014; 11) Centro Administrativo; 12)Metrô Gama-Plano Piloto; 13) ParqueBurle Marx e Taguaparque; 14) PostosPoliciais Comunitários; 15) SetorNoroeste; 16) Regularização dosCondomínios; 17) Pólos de AgriculturaOrgânica; 18) Revitalização da Orla doLago; 19) Ciclovia e Acessibilidade; 20)Tendas Culturais; e 21) Cidade doAgronegócio. Esses projetos foram deta-lhados em oficinas de planejamento indi-viduais com a participação do gerente e dogerente-adjunto de cada projeto, represen-tantes da secretaria primária e demaissecretarias e órgãos intervenientes erepresentantes da Seplag, com vistas àidentificação de escopo, objetivos, atoresde interesse (stakeholders), possíveis gar-galos na implementação, cadeia de valor(insumos, ações, produtos e impactos), edefinição de plano de ação e caminho críti-co do projeto (modelo representativo deinterdependência entre ações para oalcancedos resultados pretendidos).

A Figura 1 a seguir ilustra a visão degoverno, as metas mobilizadoras e os pro-jetos estratégicos definidos para o alcanceda visãode futuro doGDF:

DFEscola de Governo


40



Fig

ura

1A

gen

da

Est

raté

gic

ad

eG

ove

rno

�

Cidade do Agronegócio

Tendas Culturais

Ciclovia e Acessibilidade

Revitalização da Orla do Lago

Pólos de Agricultura Orgânica

Regularização dos Condomínios

Setor Noroeste

Postos Policiais

Parque Burle Marx e Taguaparque

Metrô Gama Plano Piloto�

Centro Administrativo

Copa 2014

Vilas Olímpicas

Escola Modelo

Cidade dos Meninos

Cartão Saúde

Escolas Técnicas

Erradicação do Analfabetismo

Dentista na Escola

UnB nas Cidades Satélites

Parque Tecnológico Capital Digital

Eq

uilí

bri

ofi

scal

,ges

tão

par

are

sult

ado

s,ef

iciê

nci

ae

qu

alid

ade

do

sse

rviç

os

ed

oat

end

imen

to

Cre

scim

ento

, in

ova

ção

eco

mp

etit

ivid

ade,

ger

ação

de

emp

reg

oe

ren

da

Des

envo

lvim

ento

urb

ano

ord

enad

oe

sust

enta

bili

dad

eam

bie

nta

l

Red

uçã

od

asd

esig

ual

dad

es,

des

envo

lvim

ento

hu

man

oe

soci

al

DFEscola de Governo


41



3.2 A definição das estruturasorganizacionais e a racionalizaçãoadministrativa

A definição das estruturas organizacio-nais das Secretarias de Estado foi outraação de suma importância da primeirafase. Por determinaçãodoGovernador, con-forme a situação financeira assim exigia,as estruturas foram estabelecidas em umcontexto de intenção de corte da ordem de40% dos cargos comissionados. Este parâ-metro de corte não foi implementado deforma linear, ou seja, determinadas secre-tarias tiveram cortes maiores ou menoresde acordo com as respectivas situaçõesdentro do contexto geral. Vale ressaltarque diversas secretarias (Secretaria deJustiça e Cidadania e Secretaria deDesenvolvimento Social e Trabalho, prin-cipalmente) contavam com a força de tra-balho de funcionários contratados peloInstituto Candango de Solidariedade(ICS). Com o encerramento do contrato doGDF com o ICS, essas secretarias perde-ram grande contingente de funcionários.Nesse sentido, algumas secretarias, aoinvés de cortarem seus cargos comissiona-dos, tiveram incrementos para compensarperdas comoamencionada anteriormente.De maneira geral, o GDF conseguiu cortar

33% dos custos e 42% do quantitativo decargos comissionados.

No que diz respeito à metodologia paradefinição das estruturas organizacionais, oideal seria a realização do planejamentoestratégico, com detalhamento da cadeiade valor (o que se faz, para quem, como equais resultados se pretende alcançar) decada uma das secretarias antes da defini-ção das estruturas. Contudo, a necessida-de de ajuste das contas públicas doDFpre-valeceu e a definição dos campos de atua-ção de cada uma das secretarias foi delimi-tada em rito sumário para propiciar a no-meação de pessoas e o efetivo funciona-mento da máquina estatal. Nesse sentido,eventuais ajustes nas estruturas organiza-cionais das secretarias serão realizadosquando do alinhamento estratégico (vejaitem 3.3), fase em curso desde o início dejulho com previsão de término em novem-bro deste ano.

Além da redução dos cargos comissio-nados, diversas outras ações de racionali-zação administrativa foram implantadas,com destaque para a revisão de contratos,devolução de inúmeros imóveis locados eredução de despesas com passagens, loco-moção e combustíveis. A Tabela 1 a seguirilustra as principais economias obtidas nosseis primeirosmeses do anode 2007.

Tabela 1 Economia com despesas em ações de curto prazo (janeiro a junho de 2007)�

Combustível/Peças/ServiçosContratos Continuados de Prestação de ServiçosPassagens e LocomoçãoLocação de VeículosServiços de Informática/Processamento de DadosLocação de ImóveisServiços TerceirizadosCargos em Comissão

3.705.112,5032.799.119,587.525.820,954.177.939,00

100.000.000,003.126.380,2788.800.000,0074.425.161,25

Detalhamento da Despesa Economia (em Reais)

Total 314.559.533,55

3.3 O alinhamento estratégicodas Secretarias

Conforme visto anteriormente, a defini-ção das estruturas organizacionais doGDF foi realizada em rito sumário, sem apossibilidade de discussão mais aprofun-dada sobre o papel de cada uma das secre-tarias dentro do contexto dos diversosórgãos e unidades do GDF. Concluída adefinição básica de cada secretaria parainício do funcionamento efetivo da máqui-

na pública, o passo seguinte e necessário éo aprofundamento da discussão dos papéise das responsabilidades das diversassecretarias que compõem o Governo doDistrito Federal. Nesse sentido, a Seplagestá coordenando a realização de oficinasde planejamento estratégico desde mea-dos de junho de 2007. O resultado preten-dido é adefiniçãodamissão e visãode futu-ro, o estabelecimento da cadeia de valordas secretarias, a definição de plano deação alinhado aos projetos estratégicos de

DFEscola de Governo


42



governo, ou seja, o que cada secretaria pre-cisa realizar com vistas a apoiar o alcancedos resultados dos projetos estratégicos, ea possível identificação de necessidadesde ajustes nas estruturas organizacionaisdefinidas. No atual estágio, as oficinasestão em curso nas secretarias deSegurança, Ciência e Tecnologia, Saúde eDesenvolvimento Urbano e MeioAmbiente. Também estão agendadas ofici-nas nas secretarias de Obras, Transportes,Governo e Esportes, e estima-se que até ofinal de novembro todas as demais secreta-rias tenhamsido contempladas.

3.4 A ação matricial dos Gerentesde Projeto

Umdosprincipais pontos quediferenciaa implantação do Modelo de Gestão paraResultados do Distrito Federal de diversasoutras iniciativas públicas de implantaçãode agendas estratégicas é o caráter matrici-al atribuído aos gerentes e gerentes adjun-tos dos projetos estratégicos, conformepode ser visualizado na interseção dos pro-jetos com as diversas secretarias, conformeilustra aFigura 2 a seguir:

Fig

ura

2M

od

elo

de

Ges

tão

par

aR

esu

ltad

os:

ain

ters

eção

entr

ep

roje

tos

estr

atég

ico

se

asse

cret

aria

sd

ees

tad

o�

DFEscola de Governo


43



Os 21 projetos definidos na AgendaEstratégica do GDF serão implantadospor gerentes e respectivos adjuntos a par-tir da utilização da estrutura organizacio-nal da máquina pública do DF, ou seja, osgerentes não terão à disposição equipestécnicas nem infra-estrutura organizacio-nal próprias. Nesse sentido, utilizarão aestrutura e as equipes das diversas secre-tarias e unidades do governo envolvidascom a implantação dos projetos. Portanto,o papel fundamental do gerente é articu-lar com os diversos órgãos do GDF paraconstrução de sinergia intra e extragover-no com vistas a viabilizar a implantaçãodas ações conforme planejado para cadaprojeto.

Outra ação de suma importância émonitorar e promover a execução dasações a cargo dos diversos atores envolvi-dos com o projeto, garantindo que obstá-culos não impeçam o efetivo alcance dosresultados pretendidos. O gerente é, por-tanto, o guardião e o principal responsávelpelo cumprimento das metas acordadasno Termo de Compromisso de Resultados.Para tanto, contará com o apoio doGovernador e da Secretaria de Planeja-mento e Gestão, que, a partir das reuniõesdo Comitê Gestor, tomará as medidas cor-retivas necessárias para o alcance dosresultados de cadaprojeto e, assim, o cum-primento daAgendaEstratégica.

Nesses seis primeiros meses de gover-no a implantação da gestão para resulta-dos no DF tem vivenciado algumas difi-culdades oriundas do modelo matricial deimplantação dos projetos. As secretariasrelutam em colocar os projetos estratégi-cos e respectivos gerentes em situaçãoprioritária e os gerentes têm extrema difi-culdade de aceitarem que a execução dosprojetos é responsabilidade das secretari-as. Nesse sentido, entende-se como cen-tral o papel da Secretaria de Planejamentoe Gestão na construção de alternativas de

integração entre as gerências e as equipesde execução dos projetos para que o GDFalcance e preste conta dos resultados com-rometidos naAgendaEstratégica.

3.5.1OPapel doComitêGestore doConselhodePolíticas Públicas

O Comitê Gestor de Projetos, oConselho de Políticas Públicas e a Centralde Resultados compõem o Sistema deMonitoramento e Avaliação doModelo deGestãoparaResultados.

Neste contexto, cabe ao Conselho de

Políticas Públicas, composto por pessoas

de reconhecida capacidade pública, polí-

tica ou social, exercer a função de instân-

cia de prestação de contas e interlocução

com a sociedade, com a finalidade de pro-

mover o aperfeiçoamento da Agenda

Estratégica deGoverno.

O papel doComitêGestor é promover a

efetiva implementação da Agenda

Estratégica, mediante acompanhamento

sistemático do desenvolvimento dos pro-

jetos estratégicos e cumprimento dos ter-

mos de compromisso dos projetos e das

secretarias. Este Comitê é composto pelo

Governador doDistrito Federal, que o pre-

sidirá, pelo Vice-Governador, pelo

Secretário de Governo, pelos Gerentes de

Projetos Estratégicos e pelos titulares das

secretarias e dos demais órgãos e entida-

des signatários de Compromisso de

Resultados. Cabe à Secretaria de

Planejamento eGestão o papel de secreta-

ria executiva doComitêGestor.

Vale ressaltar que tanto o Conselho dePolíticas Públicas quanto o Comitê Gestorde Projetos serão subsidiados com infor-mações provenientes da Central deResultados, sob a forma de painel de con-trole emambiente deSala deSituação.

3.5 Avaliação dos ResultadosEstratégicos de Governo

DFEscola de Governo


44



3.5.2ASala deSituaçãoe aCentral deResultados

A Sala de Situação é a representaçãofísica do local de acompanhamento estra-tégico das ações de governo. No DistritoFederal, a Sala de Situação é a representa-ção da sala do governador, do vice-governador e dos secretários sediada no

Centro Administrativo em Taguatinga oBuritinga. É lá que as principais decisõesde governo são tomadas. Não obstanteesse fato, a Sala de Situação, para assimser caracterizada, necessita que a altacúpula de governo tenha informaçõesreais e a tempo sobre o que está aconte-cendo de mais importante no governo,seja no âmbito dos projetos estratégicos oudas secretarias de estado. Énessemomen-to que entra em campo a Central deResultados, que segundo o Decreto n27.691, de 6 de fevereiro de 2007, "consti-tui um conjunto de ações e instrumentosvoltados ao monitoramento e avaliaçãointensivos de resultados e ações estabele-cidos nos compromissos de resultado".Segundo este Decreto, a Central deResultados gerará informações geren-ciais, sob a forma de painel de controle,para subsidiar decisões corretivas quegarantam a realização da AgendaEstratégica, bem com a prestação de con-tas à sociedade.

O painel de controle pode ser disponi-bilizado em diversas mídias ou ferramen-tas, desde ilustrativos a sistemassofisticados de acompanhamento de pro-jetos e ações ilustrados em telas de plas-mas ou LCD. Não importa qual seja amídia/ferramenta utilizada, o fundamen-tal é que o painel de controle permita oacompanhamento real e a tempo dos prin-cipais resultados e tomada de decisõespela cúpula degoverno.

A "inauguração" da Sala de Situação sedeu em junho passado com a disponibili-

�

o

banners

zação de dois banners sobre as mesas dogovernador e do vice-governador, infor-mando os principais resultados alcança-dos pelos projetos estratégicos, conformeFigura 3, a seguir. Paralelamente, está emcurso o desenvolvimento do Sistema deGestão para Resultados, que será alimen-tado pelos gerentes e equipes das secreta-rias e permitirá acesso público às princi-pais informações dos projetos estratégicose das secretarias de estado, exceção aomódulo de monitoramento e avaliaçãoque ficará restrito à equipedegoverno con-formeoperfil de cadausuário.

DFEscola de Governo


45



Fig

ura

3R

esu

ltad

os

con

soli

dad

os

do

sP

roje

tos

Est

raté

gic

os

no

mês

de

jun

ho

de

2007

�

DFEscola de Governo


46



Fig

ura

3R

esu

ltad

os

con

soli

dad

os

do

sP

roje

tos

Est

raté

gic

os

no

mês

de

jun

ho

de

2007

(co

nti

nu

ação

)�

DFEscola de Governo


47



3.5.3Odesenvolvimento deumacomunidadede aprendizagem: aRededeGestãoparaResultados

Para facilitar o processo de troca deinformações entre os diversos integrantesdas secretarias e demais unidades do GDFenvolvidos com a implantação do Modelode Gestão para Resultados, a Seplag e oInstituto Publix criaram a Rede de Gestãopara Resultados e desenvolveram espaçode interação, sob a forma de plataforma degestão do conhecimento, que permite visu-alizar, disponibilizar, salvar e imprimirdocumentos referentes às Secretarias, aosProjetos Estratégicos, à Metodologia deTrabalho, às Informações Institucionais deGoverno (Plano de Trabalho, Decreto decriação do Modelo de Gestão paraResultados etc.) e aos Componentes daRede. Nesse sentido, o objetivo primordialdaRededeGestão paraResultados é a cria-ção de ambiente de colaboração e intera-ção com vistas à troca de informações eexperiências sobre o desenvolvimento e aimplantação do Modelo de Gestão paraResultados doDistrito Federal.

Essa Rede será fundamental para amobilização das equipes internas dasSecretarias, para o repasse de informaçõese para a troca de experiências, possibilitan-do a criação de comunidade de aprendiza-gem no Distrito Federal. Para composiçãodessa Rede, cada um dos Secretários indi-cou representantes com perfis de articula-dores e mobilizadores e com competênciapara atuarem como elo entre as equipes deplanejamento e a alta cúpula dasSecretarias.

3.5.4OsTermosdeCompromissodeResultado

Os Termos de Compromisso deResultado são a expressãodo resultadopre-tendido para os projetos estratégicos e assecretarias e estabelecerão indicadores,metas, plano de ação, condições de execu-ção e obrigações, mecanismos de monito-ramento e avaliação, flexibilidades geren-ciais e incentivos relativos à premiação poralcance dos resultados, segundo a normaconstitucional vigente.

O monitoramento dos Termos deCompromisso de Resultado será realizadopelo Comitê Gestor de Projetos que subsi-diado com informações consolidadas e dis-ponibilizadas sob a formadepainel de con-trole adotará as ações corretivas necessá-

rias com vistas ao alcance dos resultadospretendidos pelaAgendaEstratégica.

O Projeto Estratégico "Erradicação doAnalfabetismo" foi o primeiro a assinar oTermo de Compromisso de Resultado, emjunhode2007.A assinatura dos demais pro-jetos está prevista para os próximos mesesde julho e agosto. Também está em curso odesenvolvimento de minuta de Projeto deLei para instituição de prêmio aos servido-res pelo alcance dos resultados na realiza-çãodaAgendaEstratégica deGoverno.

Os primeiros meses da implantação dagestão para resultados no DF têm servidocomo aprendizado para toda a equipe téc-nica de governo. Problemas de entendi-mento do papel a ser exercido pelas secre-tarias de estado e pelas gerências ocorre-rameainda ocorrem.Nãoobstante, omoni-toramento efetivo dos resultados acorda-dos nos Termos de Compromisso e o regu-lar funcionamento do Modelo de Gestão,com papel essencial a ser exercido peloComitê Gestor, tendem a dirimir possíveisdivergências. Mudanças de cultura sem-pre trazem consigo dificuldades operacio-nais de curto prazo, mas os resultados demédio e longo prazos tendem a ser muitomais expressivos e o GDF está disposto apagar esse preço.

Os desafios do Governo do DistritoFederal são inúmeros.Não obstante, gover-nos em situações ainda piores (exemplo deMinas antes da implantação do Choque deGestão) conseguiram dar a volta por cima eestabelecer gestão eficiente, voltada pararesultados dirigidos à população.

Brasília é a capital da República e contacom situação financeira privilegiada secomparada aos demais estados. Emboratenha herdado déficits dos governos ante-riores, a capacidade de arrecadação e astransferências legais a destacam no cená-rio nacional.

O atual governo distrital está demons-trando coragem e determinação para apli-cação de medidas duras, impopulares acurto prazo, mas que tendem a recolocar oDF no rumo do crescimento. A implanta-ção do Modelo de Gestão para Resultadosé importante passo para a modernizaçãoda gestão do DF e contribuirá, se bemimplantado, de maneira decisiva para tor-nar o Distrito Federal referência de desen-volvimento com igualdade social.

4. Conclusão

DFEscola de Governo


48



Referências

Diário Oficial do Distrito Federal

Um governo matricial

Choque de gestão em Minas Gerais

Resumo

Palavras-chave

Abstract

Keywords

Distrito Federal (Brasil). Lei n 3.994, de 26 de junho de 2007. Dispõe sobre o Plano deDesenvolvimento Econômico e Social do Distrito Federal para o Quadriênio2007/2010. , Brasília, 28 jun. 2007. Seção 1, p. 1.

MARINI, Caio; MARTINS, Humberto. : estruturas em redepara geração de resultados de desenvolvimento. In: CONGRESO INTERNACIONALDEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓNPÚBLICA. 9., 2004, Madrid. [Documentos]. Madrid, 2-5 nov. 2004. Disponível em:<http://www.clad.org.ve/fulltext/0049617.pdf>. Acesso em: 2007.

VILHENA, Renata; MARTINS, Humberto; MARINI, Caio; GUIMARÃES, Tadeu.: políticas da gestão pública para o

desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006.

Brasília cresceu muito rapidamente e em seus 47 anos acumula problemas de grandesmetrópoles. A demanda crescente por serviços públicos notadamente em saúde, educa-ção, segurança, desenvolvimento urbano emeio ambiente se fez refletir na estruturaçãoadministrativa doDistrito Federal, com claro inchaço damáquina e sobreposições de fun-ções entre as diversas áreas de governo. A falta de Agenda Estratégica clara com projetosde significativo impacto econômico-social e a ausência de sintonia entre as ações degoverno e a estrutura macrogovernamental marcaram os últimos 15 anos de governo. Éneste cenário de desafios e necessidade de modernização da máquina pública distritalque se insere a implantação do Modelo de Gestão para Resultados do Distrito Federal,cujas principais finalidades são dotar as ações degovernode seletividade e foco estratégi-co e promover a transparência e o controle social; a eficiência e a racionalização dos gas-tos públicos; e a valorização eprofissionalizaçãodos servidores combase em resultados.

: Problemas e desafios. Gestão para resultados. Governo Matricial.AgendaEstratégica. Sala deSituação.

Brasilia has grown very quickly and in its 47 years of existence it has accumulatedproblems typical of large cities. The increasing demand for public services notably inhealth, education, security, urban development and environment is reflected in theadministrative structuring of the Federal District, with a clear expansion of thegovernment apparatus and overlapping of the functions of various government areas.The lack of a clear strategic agenda with projects of a significant economic-social impact,and the absence of alignment between government actions and its macrogovernmentalstructure havemarked the last 15 years of government. These challenges and the need tomodernize the district public apparatus constitute the setting for the implementation ofthe Results-based Management Model in the Federal District, whose main goals are toincrease the selectivity and strategic focus of government actions, to promotetransparency and social control, efficiency and rationalization of public expenditures,and to increase appreciation andprofessional capacity of civil servants, based on results.

: Problems and challenges. Results-based management. Matrix-basedGovernment. StrategicAgenda. SituationRoom.

o

�

�

�

�

Alexandre Borges Afonso

Ceres Alves Prates

é pós-graduado emMarketing pela Fundação Getúlio Vargas e graduado emAdministração de Empresas pela Universidade de Brasília. É associado-fundador e Diretor-Geral doInstituto Publix.

éMestre emAdministração de Empresas e graduada emAdministração Pública pelaFundação Getúlio Vargas de São Paulo (EASP/FGV). É Subsecretária de Planejamento eModernizaçãodaGestão daSecretaria dePlanejamento eGestão doGovernodoDistrito Federal.

DFEscola de Governo


49



Carlos Mello Marshall

DFEscola de Governo


AU

S TRANSFERÊNCIAS DE RECEITADA NIÃO: DESCRIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO*

1. Introdução

Os teóricos afirmam que, nas economi-as de mercado, o setor público desenvolvesua política orçamentária tendo em mentea manutenção da estabilidade econômica(função estabilizadora), a distribuição derenda (função distributiva) e a alocaçãodos recursos extraídos da sociedade (fun-ção alocativa), tudo isso visando àbuscadob em comum (MUSGRAVE , R . ;MUSGRAVE,P., 1980).

Em sintonia com essa busca do bemcomum, aConstituiçãoFederal, em seu art.3 , elenca, como objetivos fundamentais daRepública Federativa do Brasil, a constru-ção de uma sociedade livre, justa e solidá-ria, a garantia do desenvolvimento nacio-nal, a erradicação da pobreza e da margi-nalização, a redução das desigualdadessociais e regionais e a promoção do bemdetodos (BRASIL, 1988).

OEstado, para alcançar esses objetivos,retira da sociedade os recursos necessáriosà sua consecução. Para isso, explora opatrimônio do particular ou o próprio, ouexerce atividades características do setorprivado.

No âmbito federal, todos esses recursosreceitas públicas devemestar presentes

nas leis orçamentárias anuais, em obe-diência ao princípio da universalidade.No Brasil, a União utiliza parte da sua re-ceita na provisão direta de bens e serviçospúblicos à população. Em contrapartida, aUnião transfere, por meio das leis orça-mentárias anuais, grande parte dessa re-ceita. A literatura mostra que as razõesque justificam essas transferências são asmais diversas. Entre elas, pode-se citar abusca de um equilíbrio entre os entes daFederação mais pobres e mais ricos oumais e menos desenvolvidos, o que funda-menta a repartição departe da receita arre-cadada pela União com os entes subnacio-

o

1

2

3

� �

nais (Estados, Distrito Federal e Municí-pios), e amaior eficácia e eficiência na pro-visão de bens e serviços públicos por partedo entemais próximo da população direta-mente beneficiada, o que justifica os con-vênios e os contratos de repasse firmadosentre aUnião e os Estados, o Distrito Fede-ral e osMunicípios.

Como destinatários dos recursos trans-feridos encontram-se os entes subnacionaisou seus órgãos e entidades, empresas esta-tais, agências financeiras oficiais de fomen-to, entidades privadas com ou sem finslucrativos e fundos diversos.

Vários mecanismos são utilizados nes-ses processos de transferência. A essesmecanismos, dá-se o nome de instrumen-tos de açãopública.

Para efeito desta monografia, entende-se por transferência todo repasse de recei-ta por parte daUnião, constante ounão dasleis orçamentárias anuais, independente-mente da destinação, do destinatário e doinstrumento de ação pública utilizado natransferência.

Estamonografia descreve as transferên-cias da União e as classifica sob váriosaspectos. Enfatizam-se, nessa classifica-ção, os instrumentos de ação pública utili-zados nas transferências. O estudo propõe,ainda, uma classificação das transferênciasdaUnião combase na experiência america-na com a utilização desses instrumentos deação pública na execução de programasgovernamentais. Adicionalmente, verificaa importância das transferências no Brasil,tomando como parâmetro a LeiOrçamentáriaAnual para 2007 (LOA2007).

O tema proposto interessa às áreas deFinanças Públicas, Administração Pública,Políticas Públicas e Orçamento Público.Sua relevância e atualidade ficam claras apartir do momento em que se busca obterrespostas a uma série de questionamentos

4

51



importantes sobre as transferências derecursos da União: o conceito de transfe-rência está definido, no marco legal brasi-leiro, de forma clara e completa?Essas defi-nições proporcionam uma classificaçãoadequada das transferências? As transfe-rências, tanto orçamentárias como extra-orçamentárias, sob o enfoque dos recursosenvolvidos, são importantes no contextobrasileiro? É possível, com base na expe-riência americana, classificar os instru-mentos de ação pública utilizados nessastransferências, noBrasil?

O trabalho parte do pressuposto que,pelo princípio da universalidade, todas asreceitas públicas devem integrar a lei orça-mentária anual e, portanto, todas as trans-ferências de recursos da União estariamrelacionadas às receitas lá discriminadas.Entretanto, será demonstrado ao longo dotexto que algumas receitas públicas nãotransitam pela lei orçamentária anual, oque abre espaço à possibilidade da existên-cia de transferências somente passíveis deserem identificadas pesquisando-se alegislação ordinária. Dessemodo, na buscados instrumentos legais que dão respaldo aessas transferências, utilizou-se a seguintemetodologia. Em um primeiro momento,examinou-se a Constituição Federal; emseguida, as principais leis que regem asFinanças Públicas no Brasil: a Lei n4.320/64, a Lei de Responsabilidade Fiscal(LRF) e as leis de diretrizes orçamentárias;por fim, as leis ordinárias, embora essa últi-mapesquisa não tenha sido exaustiva.

A legislação foi obtida na rede Internet,no sítio http://www.presidencia.gov.br/. Osdados de execução orçamentária e finan-ceira foram coletados com a utilização daferramenta de extração de dados e geraçãode relatórios , disponívelno Serviço de Processamento de Dados doSenadoFederal (Prodasen), aplicada sobreinformações oficiais constantes doSistema de Administração FinanceiraIntegrada (SIAFI) do Ministério daFazenda. Os dados da arrecadação extra-orçamentária e os relativos à sua destina-ção foram obtidos nos sítios da redeInternet das entidades responsáveis, tantopela aplicação como pelo repasse dos

o

Business Objects

recursos.Além dessa Introdução, este trabalho

compreende outros seis capítulos.Oprimeiro descreve e classifica os prin-

cipais instrumentos de ação pública utili-zados nos Estados Unidos na execução deprogramasgovernamentais daquele país.

O segundo capítulo analisa a relaçãoexistente entre a receita pública e o conte-údo da lei orçamentária com base naexploração doutrinária dos conceitos dereceita pública e receita derivada.

No terceiro, são pesquisadas as cita-ções de transferências na ConstituiçãoFederal, na Lei n 4.320/64, na LRF, na Leide Diretrizes Orçamentárias para 2007(LDO2007) e emalgumas leis ordinárias.

Noquarto capítulo, as transferências dereceita são classificadas segundo váriosenfoques. Além disso, com base na expe-riência americana e no exame da LOA2007, é proposta uma classificação para astransferências sob o prisma dos instru-mentos de açãopública empregados.

No quinto são apresentados os valoresconstantes da LOA 2007 correspondentesàs transferências citadas ao longo dodesenvolvimento deste trabalho, em asso-ciação com os instrumentos de ação públi-ca identificados, de acordo com a expe-riência americana. Em seguida, vêm infor-mações sobre as transferências extra-orçamentárias emanos recentes.

Finalmente, no último, são apresenta-das as conclusões, informações sobre aslimitações do trabalho e sugestões detemas relacionados com o assunto destamonografia que mereceriam um estudomais profundo.

Nas últimas décadas, nos EstadosUnidos e em outros países do mundo, omodo pelo qual o setor público opera temsofrido grandes transformações. No cora-çãodessasmudanças está a proliferaçãodeum grande número de instrumentos deação pública empréstimos, assistênciafinanceira, contratação, regulação social e

o

2. Os instrumentos de ação pública:a experiência americana

2.1 Introdução

5

�

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

52



econômica, renúncia de receita,etc. por meio do qual o setor público, emseus diversos níveis, e empresas privadas,com ou sem fins lucrativos, têm se unidocom o objetivo de atender às necessidadesda sociedade. A adoção desses instrumen-tos tem transformado o setor público de umprovedor direto emum "facilitador" de bense serviços públicos, o que tem acarretadoprofundasmudanças na natureza e no con-teúdo da gestão pública. O autor chama denew governance essa nova forma de ges-tão, cuja ênfase está no uso extenso desses

vouchers instrumentos de ação pública e na forma-çãode complexas redes de serviço que inte-gram o setor público e o privado. Essasredes estão ancoradas muito mais na cola-boração entre esses entes do que na hierar-quia e no controle, características da admi-nistração pública tradicional. O quadro aseguir sintetiza as principais diferençasentre as duas formas de administração deacordo com o que o autor considera sejamos cinco conceitos-chave que formam onúcleo da .newgovernance

Quadro 1 Administração Pública Tradicional x� New GovernanceNew Governance

Programa / Agência governamentalHierarquiaPúblico x PrivadoComando e ControleCapacidade de gestão

Administração Pública Tradicional

Instrumento de ação públicaRedePúblico + PrivadoNegociação e PersuasãoCapacidade de cooperação e integração

New GovernanceNew Governance

Fonte: (SALAMON, 2002).LesterM. Salamon, The Tools ofGovernment: aGuide to theNewGovernance

Para o autor, um instrumento de açãopública é ummétodo pormeio do qual umaação coletiva é estruturada com o objetivode solucionar um problema público. Eletem características próprias que o defineme o diferenciam de outros. Entretanto, épossível um mesmo instrumento, empre-gado na formulação de dois programasgovernamentais distintos, apresentarcaracterísticas diversas. Por exemplo, umprograma pode prever, em sua concepção,uma assistência financeira da União paraum ente subnacional, sem exigir uma con-trapartida do beneficiário; já um outro pro-grama que utilize idêntico instrumentoassistência financeira pode exigi-la. Nosdois casos, o instrumento adotado é omes-mo: assistência financeira.

Diz-se que a ação é estruturada porqueo instrumento define a quem cabe a opera-ção do programa governamental, quais ospapéis de cada um e como eles se relacio-namuns comos outros. Diz-se que a ação écoletiva porque freqüentemente abrangeoutras entidades alémdasdo setor público.

O item seguinte apresenta uma descri-ção sucinta dos principais instrumentos deação pública utilizados nos Estados Uni-dos e o último trata da classificação dessesinstrumentos.

�

�

2.2 Definição dos instrumentos

2.2.1 Provisãodireta

Sucintamente, significa fornecimentodo bemouprestação do serviço diretamen-te por parte de um servidor público. Hátrês tipos de programas governamentaisque utilizam o instrumento da provisãodireta: os que têm como objetivo a produ-ção e a entrega de bens e serviços públicos(por exemplo, serviços públicos de saúde),os que se relacionam com o exercício douso legítimo da força (por exemplo, arreca-dação tributária e defesa nacional) e aque-les cujo objetivo é permitir que outras insti-tuições cumpram as suas funções (porexemplo, serviços de correios e sistemajudiciário).

2.2.2Corporações governamentais

São empresas de propriedade e contro-le estatais. O Estado as cria para desenvol-verem atividades de natureza privada.Elas se situam a meio caminho entre osórgãos da administração pública e asempresas particulares; fazem parte doEstado, do mesmo modo que um órgão daadministração pública. Delas se esperaque desenvolvam atividades capazes deproduzir receita e possam assim se susten-

DFEscola de Governo


53



tar ou, ao menos, ter potencial para isso.Emalgunspaíses, o setor privadopodepos-suir parte das ações, embora o Estado con-trole as operações. As corporações gover-namentais têm maior flexibilidade opera-cional que os órgãos da administraçãopública. Espera-se também que elas sejammais eficientes que esses últimos. Nãorecebem dotação orçamentária nem estãosujeitas às limitações orçamentárias comoos órgãos da administração pública. Por-tanto, corporações governamentais eórgãos da administração pública não com-petem entre si por recursos orçamentários.Essas corporações atuam principalmentenas áreas de transporte, comunicações,energia elétrica, seguros e correios.NoBra-sil, podem ser citadas como exemplo, naversão mais usual, a Empresa de Correiose Telégrafos e, na vertente que admite aparticipação do setor privado, as empresasestatais.

2.2.3Regulação econômica

Constitui um processo burocrático quecombina legislação e decisões judiciaiscom o objetivo de controlar os preços e aprodução de empresas privadas e a suaentrada nomercado, assim como a sua saí-da. O instrumento é especialmente utiliza-do em setores econômicos tradicionalmen-temonopolistas.

2.2.4Regulação social

É um conjunto de regras que define asatividades que são permitidas e as que sãoproibidas de serem exercidas por indiví-duos, empresas privadas e órgãos da admi-nistraçãopública. Essas regras contêmsan-ções e incentivos para aqueles que asseguem ou as infringem. A regulação so-cial tem o propósito de restringir comporta-mentos que ameacem diretamente a saú-de, a segurança e o bem-estar dos cida-dãos. Isso inclui, por exemplo, controle depoluição, segurançado trabalho, uso da ter-ra, códigos de obras e a segurança alimen-tar dos produtos ofertados à população.

2.2.5 Seguros governamentais

Trata-se de um instrumento pormeio doqual o Estado indeniza empresas ou indi-víduos por perdas provocadas por eventosespecíficos. Os programas de seguro

podem ser operados diretamente porórgãos da administração pública ou indire-tamente, por meio de seguradoras priva-das. Esses programas não são concebidoscom o objetivo de obter lucro para o Esta-do. Além disso, o Estado assume os riscosde cobrir as perdas que excederem o mon-tante de recursos disponíveis para o pro-grama. Normalmente, esses programassão dirigidos a atividades econômicas quenão são de interesse do setor privado.Desastres naturais ou quebra de institui-ções financeiras são eventos típicos, obje-tos desses programas.

2.2.6 Publicidadedeutilidadepública

É um instrumento de ação pública quetem a pretensão de alterar determinadocomportamento individual, direcionan-do-o para aquele que é ameta do programagovernamental. Exemplos deusodesse ins-trumento são os rótulos de alerta para osdanos que o consumo de álcool e fumocausa à saúde, afixados nas garrafas debebidas alcoólicas e nosmaços de cigarros.

2.2.7 Impostos corretivos e taxas

Instrumento que utiliza os preços eoutros mecanismos de mercado para criarincentivos financeiros que, por sua vez,irão influenciar indivíduos a mudarem oseu comportamento e, assim, reduzirdanos sociais ou assegurar benefícios paratoda a sociedade. O objetivo dos progra-mas governamentais que se valem desseinstrumento não é aumentar a arrecadaçãotributária, mas reduzir o nível da atividadetaxada. Esse instrumento é utilizado, porexemplo, para diminuir o consumodebebi-das alcoólicas e do fumo, aumentar a pro-dução de gasolina demelhor qualidade e ovolumede lixo reciclado.

2.2.8Contratação

Sob o prisma de instrumento de açãopública, é um acordo firmado entre umórgãoda administraçãopública eumaenti-dade privada com ou sem fins lucrativos,pelo qual essa se compromete, em troca deuma contrapartida financeira, a fornecerumbemouprestar um serviço para o órgãoda administração pública contratante oupara a entidade que o represente. A contra-

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

54



tação de serviços de segurança, de manu-tenção de computadores, de limpeza devias públicas e de construção de prédiospúblicos são exemplos típicos de utilizaçãodeste instrumento.

2.2.9Aquisição de serviço contratado

É um acordo pelo qual um órgão daadministração pública contrata uma enti-dade privada, por uma quantia determina-da, para fornecer um serviço a umdetermi-nado grupo de pessoas ou "clientes". Esseinstrumento é freqüentemente utilizadoem programas que prestam assistênciasocial a grupos específicos da população.Como exemplos, podem ser citados os pro-gramas de ensino profissionalizante, deaconselhamento para dependentes de dro-gas, de cuidados aos idosos e aos doentesmentais. Ele difere do instrumento da con-tratação porque, no caso da aquisição deserviço contratado, o Estado compra o ser-viço para terceiros e nãopara ele.

2.2.10Assistência financeira

É, basicamente, uma transferência derecursos de uma entidade governamentalpara uma organização, normalmentepública ou privada sem fins lucrativos. Temo objetivo de estimular ou apoiar determi-nadas atividades ou serviços cuja compe-tência é de quem recebe os recursos. Esse éo responsável pela execução propriamentedita da atividade ou do serviço correspon-dente. Portanto, a responsabilidade de for-necer o bem ou prestar um serviço é com-partilhada pelo transferidor e pelo recebe-dor, ou seja, pelos diversos níveis de gover-no ou pelo governo e entidades privadassem fins lucrativos. Essas assistênciasfinanceiras não exigem retorno financeiro,comoos empréstimos, nemumaobrigação,por parte de quem recebe os recursos, defornecer um bem ou prestar um serviçopara a organização transferidora.

As assistências financeiras podem serclassificadas segundo a sua destinação e aformadedistribuiçãodos recursos.

Com relação ao primeiro critério, hátrês tipos de assistência financeira: as quetêmum fimespecífico, as que têmumades-tinação fixada de forma ampla e genérica,que dá ao destinatário um razoável grau de

discricionariedade na alocação dos recur-sos, e as de livre aplicação. Essas últimascorrespondem, normalmente, a assistên-cias financeiras prestadas por um determi-nado nível de governo (por exemplo, aUnião) para um nível inferior (por exem-plo, umEstado).

Quanto ao segundo, as assistênciasfinanceiras se dividem em dois tipos. Noprimeiro, os valores a serem distribuídosentre os beneficiários são determinadospor fórmulas estatísticas, estabelecidas emlei, que levam em consideração o objetivodo programa governamental. Essas assis-tências podemser limitadas aumvalor glo-bal estabelecido em lei ou não ter um tetofinanceiro. Normalmente são utilizadaspara atividades de duração continuada(por exemplo, assistência à saúde). As dosegundo tipo são dirigidas a um projetoespecífico, por umdeterminado período detempo, e têm um valor global fixado (porexemplo, a construção de uma usina parageraçãode energia).

2.2.11Empréstimos egarantiade empréstimos

Nesse caso, o Estado, ou empresta dire-tamente recursos do Tesouro, ou garante àentidade financiadora o pagamento dadívida contratada pelos tomadores dosempréstimos. Esse instrumento é empre-gado com o objetivo de estimular ativida-des de interesse, político ou econômico, doEstado. Habitação, educação e agriculturasão as áreas mais beneficiadas com pro-gramasgovernamentais desse tipo.

2.2.12Renúncia de receita

É uma cláusula em uma lei tributáriaque estimula um determinado comporta-mento por parte das empresas ou dos indi-víduos, pelo adiamento, pela redução oupela isenção de suas obrigações tributá-rias. O instrumento também pode ser defi-nido como a receita não arrecadada quepode ser atribuída a umdispositivo de umalei tributária que autoriza uma exclusão,dedução ou isenção na renda bruta ou queproporciona um crédito especial, uma alí-quota diferenciada ou um adiamento daobrigação tributária. O Estado, ao utilizaresse instrumento, permite que pessoas e

DFEscola de Governo


55



empresas retenham recursos que, de outraforma, seriam recolhidos aos cofres públi-cos. Os custos, para o Estado, inerentes àutilização desse instrumento não sãoexplicitados na lei orçamentária e os gas-tos globais para o Estado, associados acada cláusula específica da legislação, nãosão legalmente limitados.

2.2.13

É um subsídio que dá um determinadopoder de compra a uma pessoa física paraque ela o utilize na aquisição de um bemou serviço de sua preferência, dentro deum conjunto de opções que, normalmente,lhe é oferecido pelo setor privado. Porexemplo, com um de alimentação,o beneficiário de um programa governa-mental de caráter assistencial pode adqui-rir alimentos em um supermercado de suaescolha. Uma característica importante do

é o fato de o controle ser exercido

Vouchers

voucher

voucher

pelo beneficiário e não pelo fornecedor dobemouprestador do serviço.

2.2.14 Legislaçãodeperdas e danos

É o estabelecimento do direito de umapessoa ou entidade de procurar, no sistemajudicial, compensação por umdano sofridopor negligência ou má conduta de outraspessoas ou entidades. O direito está pre-visto na legislação. Ela fixa um preço paraa adoção de condutas que possam acarre-tar riscos não razoáveis de causar danos aoutras pessoas. O Código do Consumidorbrasileiro pode ser considerado um exem-plo desse instrumento.

Uma primeira classificação divide osinstrumentos de ação pública descritos notópico anterior em diretos e indiretos,comopode ser visto noquadro a seguir.

2.3 Classificação dos instrumentos

Fonte: (SALAMON, 2002).LesterM. Salamon, The Tools ofGovernment: AGuide to theNewGovernance

Quadro 2 Instrumentos de ação pública diretos e indiretos�

Diretos Indiretos

Regulação socialContrataçãoGarantias de empréstimosAssistência financeiraRenúncia de receitasImpostos corretivos e taxasSeguros governamentaisLegislação de perdas e danosVouchers

Provisão diretaCorporações governamentaisRegulação econômicaPublicidade de utilidade públicaEmpréstimos

Segundo o autor, um instrumento deação pública contém os seguintes atribu-tos: um tipo de bem, serviço ou atividade(por exemplo, um pagamento em espécieou uma proibição), um meio ou veículo deentregadesse bemouatividade (por exem-plo, um empréstimo ou uma provisão dire-ta por parte do Estado), um conjunto deentidades responsáveis pela provisão dobem, serviço ou atividade (por exemplo,um órgão da administração pública ouuma organização não governamental) eum conjunto de regras que definem o rela-cionamento entre as entidades responsá-

veis. Os instrumentos de ação públicapodem, então, ser classificados segundoqualquer um dos atributos descritos. Éfato, e isso será examinado mais adiante,que os instrumentos de ação pública apre-sentam múltiplas dimensões em funçãodas quais eles podem ser comparados e,além disso, dois instrumentos em particu-lar podem se assemelhar segundo umadimensão e serem totalmente distintossob outra. O quadro a seguir relaciona osprincipais instrumentos de ação públicautilizados nosEstadosUnidos comos seusatributos.

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

56



DFEscola de Governo


Quadro 3 Instrumentos de ação pública e seus atributos�

Legislação deperdas e danos

Legislação específica

Provisão direta

Provisão direta/Empréstimos



Política de seguros

Políticas públicas

Legislação tributária

Contrato

Contrato

Transferênciafinanceira

Empréstimo

Legislação tributária

Subsídio aoconsumidor

Bem ou serviço

Bem ou serviço

Preços justos

Proibição

Proteção

Informação

Penalidadefinanceira

Bem ou serviço

Serviço

Bem ou serviço

Espécie

Espécie/Incentivo

Bem ou serviço

Proteção social

Provisão direta

Corporaçõesgovernamentais

Regulaçãoeconômica

Órgão daAdministração Pública

Empresa controladapela União

Agência reguladora


Regulação social


Seguros


Publicidade deutilidade pública

Sistema tributárioImpostos corretivose taxas

Empresas privadas comou sem fins lucrativos

Contratação

Aquisição deserviço contratado

Empresas privadas comou sem fins lucrativos

Assistênciafinanceira

Entes subnacionais/Organizações privadassem fins lucrativos

Empréstimos egarantia deempréstimos

Órgão da AdministraçãoPública / Banco privado

Sistema tributárioRenúncia dereceitas

Agência governamental/Consumidor

Vouchers

Sistema judiciário

Instrumento Produto/Atividade Veículo Sistema de provisão

Fonte: (SALAMON, 2002).Adaptação do autor.

LesterM. Salamon, The Tools ofGovernment: AGuide to theNewGovernance

Segundo Salamon, o processo de esco-lha de um instrumento de ação públicapara o desenvolvimento de um programagovernamental temduas fases.

Na primeira devem ser analisados osinstrumentos de ação pública disponíveissegundo os níveis de efetividade, eficiên-cia, eqüidade, capacidade de realização elegitimidade e viabilidade política queserão alcançados pelo programa, com ousode cadaumdeles.

A efetividade de uma ação públicamede o quanto ela atinge o seu objetivo.Sob este critério, o instrumento de açãopública mais efetivo é aquele cuja utiliza-ção dá ao programa governamental a

maior probabilidadede sucesso.A eficiência é a capacidade de obter um

dado nível de benefício a um custo míni-mo. Devem ser considerados, na avaliaçãodo instrumento, tanto os custos para oEstado quanto os custos impostos aosdemais entes participantes doprograma.

A eqüidade tem dois significados: dis-tribuição uniforme de custos e benefíciosentre todos os alcançados pela ação públi-ca ou distribuição não-uniforme, com pri-vilégio dos mais necessitados. O primeirosignificado está associado aos programasde caráter distributivo e o segundo aos decaráter redistributivo. Sob este aspecto,verifica-se que alguns instrumentos são

57



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

mais adequados para utilização em pro-gramas do primeiro tipo e outros em pro-gramasdo segundo tipo.

A capacidade de realização diz respeitoamaior oumenor dificuldade de utilizaçãodo instrumento analisado. Alguns instru-mentos, embora em teoria sejam conside-rados muito eficientes e efetivos, inviabili-zam o próprio programa pela complexida-dede suas operações.

Na escolha do instrumento adequado,deve-se também ter em mente o impactoda decisão sob os aspectos da legitimidadee da viabilidade política. Isso se deve aofato de que determinados instrumentospermitem um melhor controle dos gastosassociados à ação pública que outros. Emuma sociedade democrática, esse é umdado importante. A opção por um instru-mento com essa característica passa para asociedade uma percepção da existência deuma relação entre os impostos pagos e osserviços recebidos do Estado. Quanto aosegundo aspecto, um programa governa-mental sem apoio político não tem comoprosperar.

A segunda fase, segundo o autor, é oexame dos instrumentos sob quatro enfo-ques: coercibilidade, objetividade, auto-maticidade e visibilidade.

A coercibilidademede quanto a utiliza-ção de um determinado instrumento res-tringe ou mesmo impõe um determinadocomportamento a indivíduos ou grupo deindivíduos em faceda opçãode apenas esti-mular ou desestimular este comportamen-to. Quanto maior o grau de coerção do ins-trumento, maior a agressão às liberdadesindividuais e menor a sua legitimidadepolítica. Renúncia de receitas e publicida-de de utilidade pública são exemplos deinstrumentos de baixo grau de coerção.Nooutro extremo, encontram-se as regula-ções sociais e econômicas.

A objetividade mede a extensão doempenho da entidade responsável por umprograma governamental com a execuçãopropriamente dita. A provisão direta debens e serviços por parte do Estado é uminstrumento de alta objetividade, ao passoque as assistências financeiras aos entessubnacionais apresentam baixa objetivi-dade.

A automaticidade é a capacidade de o

instrumento não exigir a criação de umanova estrutura administrativa para sua ope-ração. O voucher, por exemplo, é conside-rado um instrumento de alta automaticida-de, ao passo que a regulação econômica,que, freqüentemente, exige a criação deum órgão administrativo específico, é uminstrumento de baixa automaticidade.

A visibilidade mede o grau de transpa-rência dos recursos envolvidos com deter-minado instrumento de ação pública noprocesso político, particularmente, no pro-cesso orçamentário. A regulação social éde baixa visibilidade, ao passo que a con-tratação de bens e serviços diretamentepeloEstado éde alta visibilidade.

Como visto no capítulo introdutório,este trabalho analisa as transferências daUnião com base no exame da lei orçamen-tária, uma vez que parte do pressuposto deque todas as receitas públicas lá estão inse-ridas, em obediência ao princípio da uni-versalidade. Entretanto, sabe-se que essaassertiva não é verdadeira. Portanto, éimportante analisar, preliminarmente, algu-mas questões sobre o tema: o que é receitapública? Que receitas devem integrar a leiorçamentária anual? Para o enfrentamentodessas questões, são apresentados funda-mentos doutrinários e legais.

Quanto aos aspectos doutrinários, nadefinição de Baleeiro (1990, p. 116), recei-ta pública "é a entrada que, integrando-seao patrimônio público sem quaisquerreservas, condições ou correspondênciano passivo, vem acrescer o seu vulto, comoelemento novo e positivo". O consagradomestre, portanto, distingue os ingressosdas receitas, àmedidaque os primeiros cor-respondem a entradas que serão, ou pode-rão ser, restituídas posteriormente.Segundo Piscitelli et al (1995, p. 125), areceita pública pode ser definida, em sen-tido amplo, "como um ingresso de recursosao patrimônio público, mais especifica-mente como uma entrada de recursosfinanceiros que se reflete no aumento dasdisponibilidades". Machado Jr. e Reis

3. A receita pública e a Lei Orçamentária

3.1 Aspectos doutrinários e legais

58



DFEscola de Governo


(2002/2003, p. 29), por sua vez, definem areceita pública, "em sentido lato, como umconjunto de entradas financeiras noPatrimônio, oriundas de fontes diversifica-das, conquanto possam existir reivindica-ções de terceiros sobre alguns desses valo-res". Esses autores também oferecem umaoutra definição. Segundo eles, a receitapública pode ser entendida, "em sentidorestrito, como um conjunto de recursosfinanceiros obtidos de fontes próprias e per-manentes, que integram o Patrimônio naqualidade de elemento novo, que produ-zem-lhe acréscimos financeiros, sem con-tudo gerar obrigações, reservas ou reivin-dicações de terceiros" (MACHADO JR.;REIS, 2002/2003, p. 29).

Passando dos aspectos doutrináriospara os legais, emerge a Lei n 4.320/64como a principal norma reguladora dasfinanças públicas. Ela estabelece normasgerais de direito financeiro para a elabora-ção e controle dos orçamentos e balançosda União, dos Estados, dos Municípios edo Distrito Federal (BRASIL, 1964). Éimportante, para se ter umavisão completado tema, o exame harmônico daConstituição Federal, da Lei n 4.320/64,da LRF e das leis de diretrizes orçamentá-rias anuais. Isso é essencial porque essastrês últimas têm suprido, provisoriamentee de modo parcial, as lacunas abertas pelaausência da lei complementar de que tratao art. 165 da Constituição Federal que, emtese, deve substituir a cinqüentenária Lein 4.320/64 na função de principal instru-mento legal regulador das finanças públi-cas.

Inicialmente, deve-se assinalar que aLei n 4.320/64 não define receita; limita-se, como bem constataram Machado Jr. eReis (2002/2003, p.29), a "determinar eestabelecer umaclassificação econômica".

A Lei n 4320/64, em seu art. 2 , reafirmao compromisso da lei orçamentária anualcom o princípio da universalidade, quandodetermina que ela deve conter a discrimi-nação da receita e da despesa, obedecidosos princípios daunidade, dauniversalidadee da anualidade (BRASIL, 1964). Na liçãode Machado Jr e Reis (2002/2003, p. 19), oart. 3 da Lei n 4.320/64 consubstancia oprincípio dauniversalidadeda receita:

o

o

o

o

o o

o o

6

Art. 3 A Lei de Orçamento compreen-derá todas as receitas, inclusive as de ope-rações de crédito autorizadas em lei.

Parágrafo único. Não se considerampara os fins deste artigo as operações decredito por antecipaçãoda receita, as emis-sões de papel-moeda e outras entradascompensatórias, no ativo e passivo finan-ceiros.

Esse dispositivo, na visão de RosaJúnior (2005), reforça o entendimento que,de acordo com a Lei n 4.320/64, qualquerentrada de dinheiro em cofres públicos éreceita e toda receita deve constar da leiorçamentária anual. Observa-se que asoperações de crédito estão explicitamentecitadas no caput como exemplo de receitaque deve ser incluída na lei orçamentáriaanual, o que não seria possível com oentendimento restrito do que seja receitapública, uma vez que empréstimos geramobrigações para a administração pública.Corroborando esse entendimento, assimse expressa Giacomoni (2005, p. 134),quando trata das receitas que devem inte-grar o orçamento.

De acordo com Hugh Dalton, os recur-sos públicos podem ser definidos latosensu ou stricto sensu. No primeiro casoem sentido amplo estão todos os recebi-mentos ou entradas de dinheiro; no segun-do caso em sentido estrito os recursosrecebidos sem reservas ou redução no ativoe que não serão devolvidos. Considerada adisposição da Lei n 4.320/64, a expressãoreceita é empregada no sentido genéricoamplo de entrada ou ingresso, com algu-maspoucas exceções.

AConstituição Federal, em seu art. 165,discrimina as entidades que devem terseus orçamentos incluídos na lei orçamen-tária anual (BRASIL, 1988).

A LDO 2007 abre exceção ao dispostono art. 165 daConstituição Federal, no quese refere aos orçamentos fiscal e da seguri-dade social, para os fundos de incentivosfiscais, os conselhos de fiscalização de pro-fissões regulamentadas, constituídoscomo autarquias, e as empresas que rece-bem recursos da União apenas sob a formade participação acionária ou de transfe-rências para aplicação em programas de

o

o

o

�

�

� �

�

�

59



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

financiamento. As empresas que recebemrecursos da União apenas sob a forma depagamento pelo fornecimento de bens eprestação de serviços, pagamento deempréstimos e pagamento de financia-mentos concedidos também estão dispen-sadas (BRASIL, 2006a).

Observa-se que tanto a ConstituiçãoFederal como a LDO2007 não enfrentam aquestão da definição da receita pública,tampouco a das receitas que devem serincluídas na lei orçamentária, limitando-se apenas a relacionar as entidades cujainclusão na lei orçamentária anual é obri-gatória e as que estão dispensadas dessaexigência. Verifica-se também que a LRFtambém passa ao largo da questão do con-ceito de receita pública, embora dediqueum capítulo específico a este tema(BRASIL, 2000).

Finalmente, cabe destacar que aSecretaria doTesouroNacional (STN)defi-ne assimas receitas públicas.

Receitas Públicas são todos os ingressosde caráter não devolutivo auferidos pelopoder público, em qualquer esfera gover-namental, para alocação e cobertura dedes-pesas públicas. Dessa forma, todo o ingres-so orçamentário constitui uma receitapública, pois tem como finalidade atenderàs despesas públicas (BRASIL, 2006, p.14).

Pode-se concluir que no entendimentoda STN, recursos sujeitos à devolução porparte do ente arrecadador, tais como cau-ções e fianças, ou que possam ser reivindi-cados por terceiros ou mesmo que estejamsob a guarda do ente arrecadador, nãodeverão ser considerados recursos públi-cos, portanto não devem ser incluídos nasleis orçamentárias anuais.

Concluindo, verifica-se, com base nabreve pesquisa apresentada, que os dou-trinadores divergemquanto ao conceito dereceita pública: uns consideram que a elacorresponde todo e qualquer ingresso derecursos, e outros que, para se obter a re-ceita pública, deve-se subtrair todo aqueleingresso que será ou poderá ser devolvido,como as cauções, os depósitos em garantiaetc. Entretanto, é lícito concluir que oentendimento predominante é o de quetoda receita sem caráter devolutivo é recei-ta pública.

7 Quanto aos aspectos legais, verifica-seque enquanto a Lei n 4.320/64 consideraqualquer ingresso como receita pública edetermina que essa receita deve constarintegralmente da lei orçamentária anual,tanto a Constituição Federal como a LRF ea LDO 2007 não enfrentam a questão doconceito de receita pública, restringindo-se apenas, ambos os instrumentos, a defi-nir que entidades devem ter seus orçamen-tos discriminados na lei orçamentária.

As receitas públicas podem ser dividi-das em dois grupos, em função da formapela qual o Estado as obtém: pela explora-ção de seu patrimônio ou pelo exercício deatividades próprias do setor privado (recei-ta originária) e pela exploração do patri-mônio do particular, modo no qual oEstado atua investido de seu poder deimpério (receita derivada) (ROSAJÚNIOR, 2005).

Os doutrinadores costumam dividir asreceitas derivadas em tributos (impostos,taxas e contribuições de melhoria), contri-buições [parafiscais] (sociais, de interven-ção no domínio econômico e de interessedas categorias profissionais), empréstimoscompulsórios e multas, embora não existaconsenso a respeito dessa divisão.

A Constituição Federal não ofereceuma definição para tributos; limita-se emseu art. 145, a dividi-los nas espéciesimpostos, taxas e contribuições de melho-ria. A Carta Magna também faz menção acontribuições (art. 149) e a empréstimoscompulsórios (art. 148), emboranão os con-sidere explicitamente, espécies do gênerotributos (BRASIL, 1988). Isso porque, naargumentação de Rosa Júnior (2005), elalimita-se a tratar como tributos apenas osimpostos, taxas e contribuições de melho-ria em função do fato de que são as únicasespécies de tributos que podem ser insti-tuídas por quaisquer dos entes federativos,ao passo que as contribuições e os emprés-timos compulsórios são de competênciaprivativa da União. Esse mesmo autordenomina as contribuições de que trata oart. 149 de contribuições parafiscais. Estetema será explorado commais detalhes emtópico específico.

Vários dispositivos legais referem-se a

o

3.2 As receitas públicas

8

60



DFEscola de Governo


tributos, tanto para defini-los como parasepará-los emespécies.

A Lei n 4.320/64 define tributo em seuart. 9 .

Art. 9 Tributo e a receita derivada insti-tuída pelas entidades de direito publico,compreendendo os impostos, as taxas econtribuições nos termos da constituição edas leis vigentes em matéria financeira,destinado-se o seu produto ao custeio deatividades gerais ou especificas exercidaspor essas entidades (Veto rejeitado noD.O.05/05/1964) (BRASIL, 1964).

Por sua vez, a Lei n 5.172/66 (CódigoTributário Nacional CTN) define tributocomo "toda prestação pecuniária compul-sória, em moeda ou cujo valor nela sepossa exprimir, que não constitua sançãode ato ilícito, instituída em lei e cobradamediante atividade administrativa plena-mente vinculada". Essamesmanormadivi-de os tributos em impostos (art. 16), taxas(art. 77) e contribuições de melhoria (art.81) (BRASIL, 1966).

O art. 15 do CTN permite a instituiçãode empréstimos compulsórios. O art. 217,além de admitir a exigibilidade de váriascontribuições que haviam sido instituídasantes da aprovação do CTN, inclusive adestinada ao Fundo de Garantia do Tempode Serviço (FGTS), torna possível a cria-ção, por lei, de outras contribuições de finssociais (BRASIL, 1966).

A análise que se seguenão trata da espé-cie empréstimos compulsórios, por consti-tuir um tributo excepcional, e adota o con-ceito amplo de tributos, o que inclui impos-tos, taxas, contribuições demelhoria e con-tribuições.

Diversos dispositivos da ConstituiçãoFederal referem-se a tributos: o art. 145estabelece, para cada ente federado, com-petência para instituir tributos e especificaas suasmodalidades; o art. 40 institui a con-tribuição dos servidores públicos ao seusistema de previdência; o art. 149 prescre-ve a competência exclusiva da União parainstituir contribuições sociais, de interven-ção no domínio econômico e de interessedas categorias profissionais ou econômi-cas; o art. 195 define as contribuições soci-ais que podem ser instituídas com o objeti-vo de financiar a seguridade social; o art.

o

o

o

o

�

212, § 5 , cria uma contribuição social parao financiamento do ensino fundamentalpúblico; o art. 239 trata da destinação dascontribuições para o Programa deIntegração Social (PIS) e o Programa deFormação do Patrimônio do ServidorPúblico (PASEP); o art 74 do Ato dasDisposições Constitucionais Transitórias(ADCT) institui contribuição provisóriasobre movimentação ou transmissão devalores e de créditos e direitos de naturezafinanceira (BRASIL, 1988).

Há que se fazer referência também àcompetência residual da União para insti-tuir outros tributos destinados a garantir amanutenção ou expansão da seguridadesocial (art. 195, § 4 ) (BRASIL, 1988).

Finalmente, o art. 240 faz menção àscontribuições compulsórias dos emprega-dores sobre a folha de salários, destinadasàs entidades privadas de serviço social ede formação profissional vinculadas ao sis-tema sindical, comumente denominadascontribuições para o sistema "S" (BRASIL,1988). Atualmente a legislação abriga asseguintes contribuições: Contribuiçãopara o Serviço Nacional de AprendizagemComercial (SENAC), Contribuição para oServiço Nacional de AprendizagemIndustrial (SENAI), Contribuição para oServiço Social do Comércio (SESC),Contribuição para o Serviço Social daIndústria (SESI), Contribuição para oServiço Nacional de Aprendizagem Rural(SENAR), Contribuição para o ServiçoSocial do Transporte (SEST), Contribuiçãopara o Serviço Nacional de Aprendizagemdo Transporte (SENAT), Contribuição parao Serviço Brasileiro de Apoio às Micro ePequenas Empresas (SEBRAE) eContribuição para o Serviço Nacional deAprendizagem do Cooperativismo(SESCOOP).

O fundamento constitucional dos deno-minados ingressos parafiscais é o art. 149da Constituição Federal, que se refere,explicitamente, a três espécies de contri-buições: as sociais, as de intervenção nodomínio econômico e as de interesse dascategorias profissionais.

No entendimento de Baleeiro (1984

o

o

3.3 As receitas parafiscais

61



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

apudROSA JÚNIOR, 2005, p. 426), o adje-tivo parafiscal foi empregado, inicialmen-te, na França, em 1946, para "designar cer-tas contribuições, cuja atribuição de arre-cadação foi cometida pelo Estado a deter-minadas entidades autônomas, revertendoem seu favor o produto arrecadado, e refe-riam-se principalmente às receitas desti-nadas à previdência social". Ainda segun-do Baleeiro (apud TORRES, 2006, p. 187),"as contribuições parafiscais, em resumo,são tributos, e, como tais, não escapam aosprincípios daConstituição".

Torres (2006, p. 405) ensina, ao se referiràs contribuições especiais (contribuiçõesde melhoria, contribuições sociais, deintervenção de domínio econômico e deinteresse das categorias profissionais oueconômicas) que "contribuição é o tributodevido pela realização de serviço ou obrapública indivisível em favor de determina-do grupo social, de que decorra benefícioespecial para o cidadãoquedele participa".

Segundo Moraes (1994 apud ROSAJÚNIOR, 2005, p. 433), a contribuiçãopara-fiscal é "tributo cuja obrigação tem por fatogerador uma atividade social do Estado oude entidade que tenha a seu cargo o exercí-cio de funções públicas, efetivas ou poten-ciais, dirigidas a grupos sociais .

A contribuição parafiscal pode assumirtanto a feição de imposto como a de taxa,dependendo de sua hipótese de incidên-cia. Entretanto, o Supremo TribunalFederal já decidiu que "as contribuiçõesparafiscais correspondem a uma modali-dade autônoma de tributo, com um trata-mento distinto ao dado aos impostos, taxasou contribuições de melhoria" (ROSAJÚNIOR, 2005, p. 436).

O fato é que, independentemente dapolêmica sobre a natureza das contribui-ções (se tributo ou não), as receitas parafis-cais devem integrar as leis orçamentárias,receitas públicas que são. Entretanto, nota-se a ausência, em leis orçamentárias recen-tes, de importante parte dessas receitas.

Em seguida, são analisadas três impor-tantes contribuições dessa natureza e asuas relações coma lei orçamentária: a con-tribuição ao FGTS, as contribuições sobreas receitas dos concursos deprognósticos eas contribuições para as entidades priva-das de serviços sociais. No último caso as

"

receitas correspondentes não constam dalei orçamentária anual, ao passo que, noprimeiro eno segundo casos, esse fato ocor-re comumaparcela das receitas.

A importância da análise em separadoda contribuição ao FGTS decorre doexpressivo volume financeiro e do fato deque os recursos dessa contribuição finan-ciam políticas públicas nas áreas de habi-tação, saneamento e infra-estrutura.

As contribuições sobre as receitas dosconcursos de prognósticos apresentamcomo característica o fato de queparte des-sas contribuições é destinada diretamentea diversas entidades privadas em ummomento anterior ao do recolhimento dosrecursos pela Caixa Econômica Federal(CEF) ao Tesouro Nacional. Como conse-qüência, apenas o saldo dessas contribui-ções é incluídona lei orçamentária anual.

3.3.1A contribuiçãopara oFundodeGarantia doTempodeServiço

O entendimento sobre a natureza jurí-dica dessa que é amais importante das con-tribuições parafiscais sob o ponto de vistafinanceiro é bastante peculiar.

Na visão de Torres (2006), essa contri-buição tem como base a competência resi-dual da União para instituir imposto pormeio de lei complementar, prevista no art.154, inciso I, da Constituição Federal(BRASIL, 1988). O mesmo autor assinalaque, segundo oMinistro Carlos Velloso, doSupremoTribunal Federal, trata-se de umacontribuição social geral, espécie, portan-to, distinta das contribuições sociais deseguridade, conforme sua manifestaçãoem medida cautelar na Ação Direta deInconstitucionalidade n 2556 (TORRES,2006).

No entendimento de Rosa Júnior(2005), deve-se separar a contribuição refe-rente aos recolhimentos em contas vincu-ladas dos empregados, de que trata a Lei n5.107/96, daquela introduzida pela LeiComplementar n 110/01. A primeira,segundo decisão do Pleno do SupremoTribunal Federal no julgamento doRecurso Extraordinário 100.249 (Diário daJustiça daUnião 01/07/88), não temnatu-reza tributária, por ser ônus do emprega-dor e direito social do empregado que

o

o

o

�

62

C:\Clientes\pasta teste GDF\arquivo da escola de governo.cdrquarta-feira, 27 de fevereiro de 2008 10:59:23

Perfil de cores: Perfil genérico de impressora CMYKComposição Tela padrão

DFEscola de Governo


decorre de relação trabalhista e social enão de relação tributária. Isso decorre dofato de que o produto da arrecadação doFGTS pertence ao trabalhador e, portanto,não constitui receita pública destinada àsatisfação das necessidades da sociedade(ROSAJÚNIOR, 2005).

Em contrapartida, segundo Paulsen(2002 apud ROSA JÚNIOR, 2005), a con-tribuição social de que trata o art. 1 da LeiComplementar n 110/91 tem natureza tri-butária, uma vez que não corresponde aencargo trabalhista. Seu objetivo é arreca-dar recursos para o Estado enfrentar a dívi-da de que trata o art. 4 da mesma lei (com-plemento da atualização monetária dascontas). Já que essa hipótese não se enqua-dra nas finalidades previstas no art. 149 daConstituição Federal, a contribuição é, emrealidade, um tributo com fim fiscal.

O mesmo raciocínio se aplica à contri-buição de que trata o art. 2 da mesma lei(ROSAJÚNIOR, 2005).

A receita proveniente da aplicação des-ses dois artigos está incluídanaLOA2007.

3.3.2As contribuições sobre as receitasdos concursos deprognósticos

Neste tópico estão englobados os valo-res correspondentes à contribuição sobre areceita da loteria federal, contribuiçãosobre a receita de loterias esportivas, con-tribuição sobre a receita de concursos espe-ciais de loterias esportivas, contribuiçãosobre a receita de loterias denúmeros, con-tribuição sobre a receita de loterias instan-tâneas e aos prêmios prescritos de loteriasfederais. Esses concursos são administra-dos pela CEF. Ametodologia de cálculo e aapuração dos valores arrecadados estãoregulamentadas na Portaria n 223/2002 doMinistro de Estado da Fazenda (BRASIL,2002). De acordo com a legislação emvigor, a CEF recolhe ao Tesouro Nacionalos valores arrecadados, deduzidos os valo-res destinados ao pagamento de prêmios,de impostos, de despesas com a adminis-tração do sistema e os repassados direta-mente pela CEF às seguintes entidades:ComitêOlímpicoBrasileiro (COB), ComitêPa r ao l ímp i c o B ra s i l e i r o (CPB ) ,Associações de Pais e Amigos dosExcepcionais (APAEs), Cruz Vermelha

o

o

o

o

o

Brasileira (CVB) e aos clubes participantesdas loterias esportivas.

3.3.3As contribuições para asentidades privadas de serviço social

Essas contribuições são pagas porempresas privadas integrantes do sistema"S" e incidem sobre o montante das suasfolhas de salários. As alíquotas variam de0,3% a 1,5%. Os recursos são arrecadadospela União e repassados diretamente àsempresas do sistema. Eles devem ser utili-zados no desenvolvimento da aprendiza-gem profissional dos trabalhadores dessasempresas ou no estudo, planejamento eexecução demedidas que contribuamparao seu bem-estar social e para amelhoria doseupadrãode vida.

Este capítulo temopropósito de descre-ver as transferências de receita da União.Essas referências, descritas nos tópicosseguintes, encontram-se, principalmente,na Constituição Federal e nas principaisnormas que regulam as finanças públicasno Brasil: a Lei n 4.320/64, a LRF e as leisde diretrizes orçamentárias anuais. Aofinal, faz-se menção a transferências cita-das emoutras normas legais.

Os artigos 153, 158 e 159 daConstituição Federal tratam de transferên-cias constitucionais para os entes subna-cionais, oriundas da repartição das recei-tas tributárias da União, e das transferên-cias para fundos de financiamento ao setorprodutivo das regiões Norte, Nordeste eCentro-Oeste.

É interessante assinalar que as transfe-rências da União aos entes subnacionais,de acordo com o disposto no art. 160, sãoincondicionais e de livre aplicação porparte daqueles entes (BRASIL, 1988).

São vários os instrumentos legais queregulamentam esses dispositivos constitu-cionais, a saber:

a Lei n 7.766/89, quedetermina as con-dições sob as quais o ouro deve ser con-

4. As transferências na legislação brasileira

4.1 As transferênciasna Constituição Federal

o

o

9

�

63



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

siderado como ativo financeiro e o res-pectivo tratamento tributário que,nessa condição, deve lhe ser dado(BRASIL, 1989c);a Lei Complementar n 62/89, que esta-belece as normas para o cálculo, aentrega e o controle das liberações dosrecursos para os fundos de que tratamas alíneas a e b do inciso I do art. 159,da Constituição Federal, ou seja, doFundo de Participação dos Estados edo Distrito Federal (FPE) e do Fundode Participação dos Municípios(FPM), respectivamente (BRASIL,1989b);a Lei Complementar n 91/97, que fixaos coeficientes de participação dosmunicípios no rateio do FPM (BRASIL,1997a);a Lei n 7.827/89, que cria três fundosde investimentos, em atendimento aodisposto no art. 159, I, c, daConstituição Federal: o FundoConstitucional de Financiamento doNorte (FNO), o Fundo Constitucionalde Financiamento do Nordeste (FNE)e o Fundo Constitucional deFinanciamento do Centro-Oeste(FCO). Nessa lei estão definidas asdiretrizes que devem orientar a formu-lação dos programas de financiamentode cada um dos fundos. A lei tambémdefine a repartição, entre os fundos, daalíquota de 3% sobre os recursos deque trata o art, 159, I, da ConstituiçãoFederal: 0,6% para o FNO, 1,8% para oFNE e 0,6% para o FCO. Os recursossão repassados ao Ministério daIntegração Nacional que, por sua vez,os transfere às instituições financeirasfederais responsáveis pela aplicaçãodos recursos. Essas instituições são: oBanco da Amazônia S.A., o Banco doNordeste do Brasil S.A. e o Banco doBrasil S.A., para o FNO, o FNE e oFCO, respectivamente.Devemser apli-cados no financiamento de atividadeseconômicas na região do semi-áridonordestino 50% dos recursos destina-dos aoFNE.Aaprovação anual dos pro-gramas de financiamento de cadafundo cabe ao Conselho Deliberativodas Superintendências de Desenvolvi-mento da Amazônia e doNordeste e ao

�

�

�

o

o

o

ConselhoDeliberativo do FundoCons-titucional de Financiamento do Cen-tro-Oeste (BRASIL, 1989d);a Lei Complementar n 61/89, que esta-belece as normas de participação dosEstados e do Distrito Federal na repar-tição do imposto de que trata o inciso IIdo art. 159 da Constituição Federal(BRASIL, 1989a);a Lei n 10.336/01, que regulamenta adistribuição, entre os Estados e oDistrito Federal, da contribuição deque trata o inciso III do art. 159 daConstituição Federal (Contribuição deIntervenção no Domínio EconômicoCIDE). De acordo com essa lei, osEstados e o Distrito Federal devem,obrigatoriamente, aplicar os recursosrecebidos em programas de infra-estrutura de transportes (art. 1 A). O§ 2 do mesmo artigo estabelece os cri-térios de partilha desses recursos entreos Estados. Por sua vez, os Estadosdevem repassar 25%dos recursos rece-bidos aos seus Municípios (art. 1 B)(BRASIL, 2001c).Prosseguindo, o § 10 do art. 195 da

Carta Magna trata das transferências, daUnião para os entes subnacionais, derecursos para a saúde e para a assistênciasocial. Vale ressaltar que, de acordo com oart. 198, I, a descentralização das ações eserviços de saúde é uma das diretrizes dapolítica de saúde no Brasil. O mesmo prin-cípio se aplica às ações governamentais naárea da assistência social (art. 204, I)(BRASIL, 1988).

No caso da saúde, duas são as leis queregulam o citado dispositivo: a Lei n8.080/90 e a Lei n 8.142/90. A primeira dis-põe sobre as condições para a promoção,proteção e recuperação da saúde, a organi-zação e o funcionamento dos seus serviços.Essa lei define como Sistema Único deSaúde (SUS) o conjunto das ações e servi-ços de saúdeprestados por órgãos e institu-ições públicas federais, estaduais e muni-cipais, da administração direta e indireta edas fundaçõesmantidas pelo Poder Público(art. 4 , caput). A lei permite a participaçãoda iniciativa privada no SUS, em carátercomplementar (art. 4 , § 2 ). O art. 35estabelece os critérios que devem ser ado-

�

�

o

o

o

o

o

o

o

o

o o

�

�

�

64



DFEscola de Governo


tados no estabelecimento dos valores aserem transferidos aos entes subnacionais.A descentralização dos recursos se faz pormeio de convênios e transferências fundo afundo (do FundoNacional de Saúde FNSpara os fundos estaduais, munici-pais e

do Distrito Federal) (BRASIL, 1990c). Porseu turno, a Lei n 8.142/90 determina queo FNS repasse, regular e automaticamen-te, para Estados, o Distrito Federal e osMunicípios, de acordo comos critérios defi-nidos no art. 35 da Lei n 8.080/90, os recur-sos destinados aos investimentos na redede serviços, à cobertura assistencial eambulatorial e hospitalar e às ações de pro-moção, proteção e recuperação da saúde.Na falta de regulamentaçãodaqueles crité-rios, pelo menos 70% dos recursos devemser entregues aos Municípios e o restanteaos Estados. Além disso, 50% dos recursosdestinados a Estados e Municípios devemser distribuídos segundo o quociente desua divisão pelo número de habitantes(BRASIL, 1990d).

No que tange à assistência social, a leireguladora é a Lei n 8.742/93, que temcomo objetivos: a proteção à família, àmaternidade, à adolescência e à velhice; oamparo às crianças e adolescentes caren-tes; a promoção da integração ao mercadode trabalho; a habilitação e reabilitaçãodas pessoas portadoras de deficiência e apromoção de sua integração à vida comu-nitária; e a garantia de um salário-mínimode benefício mensal à pessoa portadora dedeficiência e ao idoso que comprove nãopossuir meios de prover a própria manu-tenção ou de tê-la provida por sua família.A concessão desse benefício mensal é deresponsabilidade da União (art. 12, I) e alei o denomina benefício de prestação con-tinuada (art. 20). A lei também institui oConselho Nacional de Assistência Social(art. 17) e lhe dá a competência de aprovarcritérios de transferência de recursos paraos entes subnacionais (art. 18, IX)(BRASIL, 1993). O Fundo Nacional deAssistência Social (FNAS) tem, de acordocom o art. 1 do Decreto n 1.605/95, o obje-tivo de proporcionar recursos e meios parafinanciar o benefício de prestação conti-nuada e apoiar serviços, programas e pro-jetos de assistência social (BRASIL,1995a). Por sua vez, de acordo com o art. 2

�

�

o

o

o

o o

o

da Lei n 9.604/98, os recursos do FNASpodem ser automaticamente repassadospara os fundos estaduais, municipais e doDistrito Federal, independentemente decelebração de convênio, ajuste, acordo oucontrato, desde que sejam aplicadossegundo as prioridades estabelecidas nosplanos de assistência social daquelesentes (BRASIL, 1998b).

A Constituição Federal também prevê,em seu art. 212, § 5 , como fonte adicionalde financiamento do ensino fundamentalpúblico, a contribuição social do salário-educação (BRASIL, 1988). A Lei n9.424/96, que regulamenta essa contribui-ção, determina que dois terços da sua arre-cadação devem ser repassados pela Uniãoaos Estados, ao Distrito Federal e aosMunicípios, para financiamento de pro-gramas, projetos e ações do ensino funda-mental (art. 15, § 1 , II) (BRASIL, 1996b).

Prosseguindo, o art. 239 da CartaMagna determina que as contribuiçõespara o PIS e o PASEP sejam destinadas aofinanciamento do seguro-desemprego e aoabono anual no valor de um salário-mínimo, pago aos trabalhadores que per-cebem até dois salários-mínimos.Entretanto, recursos correspondentes a40%dessas contribuições devemser repas-sados ao Banco Nacional de Desenvolvi-mento Econômico e Social (BNDES) paraaplicação no financiamento de programasde desenvolvimento econômico (BRASIL,1988). A Lei n 7.998/90, que regula o arti-go, cria o Fundo deAmparo ao Trabalhador(FAT), constituído com os recursos do PIS,do PASEP e outros definidos na própria lei(BRASIL, 1990a).

Há também, na Carta Magna, váriasremissões a fundos formados ou comple-mentados com recursos da União.Interessa aopresente trabalho aqueles fun-dos cujos recursos são inteiramente repas-sados pela União aos seus destinatários.São eles:

o Fundo Especial de AssistênciaFinanceira aos Partidos Políticos (Fun-do Partidário) (art. 17, § 3 (BRASIL,1988); " o Fundo Constitucional doDistrito Federal (FCDF) (art. 21, inc.XIV) (BRASIL, 1988); eos Fundos de Manutenção e

o

o

o

o

o

o

�

�

65



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

Desenvolvimento da Educação Básicae de Valorização dos Profissionais daEducação (FUNDEB ) (ADCT, art. 60,§ 3 ) (BRASIL, 1988).OFundo Partidário está regulamentado

na Lei n 9.096/95. A parcela de recursosque cabe à União repassar ao fundo inte-gra a lei orçamentária anual e correspon-de, nomínimo, ao número de eleitores ins-critos em 31 de dezembro do ano anteriorao da apresentação da proposta orçamen-tária multiplicado por trinta e cinco centa-vos de real, em valores de agosto de 1995.A lei também trata da aplicação dos recur-sos e da sua divisão entre os partidos políti-cos (BRASIL, 1995).

A Lei n 10.633/02 regulamenta o FCDF.Os recursos se destinam à organização emanutenção da Polícia Civil, da PolíciaMilitar e doCorpo deBombeirosMilitar doDistrito Federal, bem como à assistênciafinanceira para a execução de serviçospúblicos de saúde e educação. O valor glo-bal do fundo, repassado anualmente aoDistrito Federal, está fixado na lei e é corri-gido anualmente (BRASIL, 2002a).

A Medida Provisória n 339/06 cria, emcada Estado e no Distrito Federal, umFundo deManutenção eDesenvolvimentoda Educação Básica e de Valorização dosProfissionais da Educação (FUNDEB) (art.1 ). Os recursos desses fundos destinam-seà manutenção e ao desenvolvimento daeducação básica e à remuneração condig-na dos trabalhadores da educação (art. 2 ).Os fundos recebem complementação daUnião sempre que, em cada Estado e noDistrito Federal, o valor anual por alunonão alcançar o mínimo definido nacional-mente (art. 4 ). O valor dessa complemen-tação está limitado ao disposto nos arts. 6e 31 (BRASIL, 2006c).

Cite-se ainda o § 1 do art. 20 daConstituição Federal, que assegura repas-ses de recursos da União aos Estados, aoDistrito Federal e aos Municípios, nosseguintes termos (BRASIL, 1988).

Art. 20. São bens daUnião:[...]§ 1 É assegurada, nos termos da lei,

aos Estados, ao Distrito Federal e aosMunicípios, bem como a órgãos da admi-nistração direta da União, participação no

10

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

�

resultado da exploração de petróleo ou gásnatural, de recursos hídricos para fins degeração de energia elétrica e de outrosrecursos minerais no respectivo território,plataforma continental, mar territorial ouzona econômica exclusiva, ou compensa-ção financeira por essa exploração.

Essas participações e compensaçõesfinanceiras são devidas pelas empresasque detêm as concessões ou autorizaçõesda União e são regulamentadas por diver-sas leis:

a Lei n 9.478/97 (Lei do Petróleo) esta-belece as participações nos contratosde concessão para a exploração depetróleo e gás natural, na forma debônus de assinatura, royalties, partici-pação especial e pagamento pela ocu-pação ou retenção de área. Essa leiestabelece em 10% a alíquota básicados royalties que, entretanto, sob algu-mas condições, pode ser reduzida atéummínimo de 5%. O valor da alíquotadeve ser fixado nos editais de licitaçãodas áreas a serem exploradas. A parti-cipação especial é devida no caso emque a exploração redunde em grandesvolumes de produção ou grande renta-bilidade. O pagamento pela ocupaçãoou retenção da área é fixado no editalde licitação ou no contrato de conces-são (BRASIL, 1997b);a Lei n 9.648/98 estabelece que o valorda compensação financeira pelo apro-veitamento de recursos hídricos parafins de geração de energia elétricadeve corresponder a um percentual de6,75% sobre o valor da energia elétricaproduzida (art.17) (BRASIL, 1998). Porseu turno, a Lei n 8.001/90 (art. 1 )(BRASIL, 1990b) e a Lei n 9.648/98(art. 17, §1 , inciso II) (BRASIL, 1998)definem os percentuais de distribuiçãodesses recursos entre os beneficiários;a Lei n 7.990/89 trata da compensaçãofinanceira pela exploração de recursosminerais. Ela é calculada por meio daaplicação de alíquotas sobre o valor dofaturamento líquido resultante davenda do produto mineral, obtido apósa última etapa do processo de benefici-amento adotado, e antes de sua trans-formação industrial (BRASIL, 1989e).A Lei n 8.001/90 define como fatura-

�

�

�

o

o

o o

o

o

o

o

66



DFEscola de Governo


mento líquido o total das receitas com asvendas, excluídos os tributos incidentessobre a comercialização do produto mine-ral, as despesas de transporte e as de segu-ros (art. 2 , caput). Nessa última lei tam-bém estão fixadas as alíquotas, em funçãoda substância mineral explorada, e os cri-té-rios de distribuição dos recursos entreos beneficiários (art. 2 , § 1 e § 2 )(BRASIL, 1990b).Não há restrições para a utilização, por

parte dos beneficiários, dos recursos recebi-dos em função dessas participações e com-pensações financeiras, exceto quanto à proi-bição de utilizá-los para pagamento de dívidae pessoal do quadro permanente, como esta-belecido no art. 8 da Lei n 7.990/89 (BRASIL,1989e).

Outra transferência de receita, tratada noart. 91 do ADCT da Constituição Federal, ori-ginou a Lei Complementar n 87/96 (LeiKandir) que, por sua vez, estabeleceu ummecanismo de compensação financeira aosEstados e Municípios exportadores. Sua últi-ma revisão, aprovada em dezembro de 2002,determinou o valor dessa compensação para oano de 2003 e remeteu às leis orçamentáriasdos exercícios de 2004, 2005 e 2006 a compe-tência de fixá-los para aqueles períodos(BRASIL, 1996a).

Finalmente, a possibilidade da existênciade transferências voluntárias de recursos porparte da União está implícita na redação doart. 167, X, que veda a transferência de recur-sos da União para os Estados, o DistritoFederal e os Municípios com o objetivo depagar despesas com pessoal ativo, inativo epensionista daqueles entes (BRASIL, 1988).Cabe destacar que na Carta Magna não háoutros dispositivos que se refiram a esse tipode transferências ouque as regulamentem.

A Lei n 4.320/64 estatui normas gerais deDireito Financeiro para elaboração e controledos orçamentos e balanços da União, dosEstados, dosMunicípios e doDistrito Federal.Ela estabelece, em seu art. 12, os conceitos deTransferências Correntes (§ 3 ) e de Capital (§6 ): são correntes as transferências destinadasa cobrir despesas para as quais não corres-ponda contraprestação direta em bens ou ser-viços, e de capital as dirigidas a investimentos

o

o o o

o o

o

o

o

o

4.2 As transferências na Lei n 4.320/64o

ou inversões financeiras (BRASIL, 1964).É interessante notar que enquanto as

subvenções (consideradas como espéciedo gênero transferência corrente), dividi-das entre sociais e econômicas, estão defi-nidas, respectivamente, nos incisos I e IIdo § 3 , as contribuições (outra espécie dogênero transferência) não recebem omesmo tratamento. Não há, portanto,nessa lei, uma conceituação precisa paraas contribuições (BRASIL, 1964).

Quanto às Transferências de Capital, alei distingue entre auxílios, quando con-signadas nas leis orçamentárias anuais, econtribuições, quando embasadas em leianterior, como se constata no § 6 (BRASIL,1964).

As Transferências Correntes estão deta-lhadas no art. 16, no qual se explicita queas subvenções sociais devem ser, funda-mentalmente, destinadas à prestação deserviços sociais de assistência social,médi-ca e educacional. Já o art. 18 determina osfins para os quais podem ser concedidassubvenções econômicas. O art. 19 proíbeque a lei orçamentária anual destine ajudafinanceira, a qualquer título, a empresa defins lucrativos, ressalvado o caso em que aconcessão tenha sido expressamente auto-rizada em lei especial. (BRASIL, 1964).

A LRF estabelece normas de finançaspúblicas voltadas para a responsabilidadena gestão fiscal. Ela estabelece, no art. 25,o conceito de transferência voluntária e asexigências para a sua efetivação.

O § 1 deste artigo estabelece as exigên-cias para a realização de transferênciasvoluntárias, sem prejuízo das fixadas nasleis de diretrizes orçamentárias (BRASIL,2000).

O art. 4 da LRF determina que a lei dediretrizes orçamentárias disponha sobrecondições e exigências para transferências

o

o

o

o

4.3 As transferências na LRF

Ar t . 25 . Pa r a e f e i t o de s t a Le iComplementar, entende-se por transferên-cia voluntária a entrega de recursos cor-rentes ou de capital a outro ente daFederação, a título de cooperação, auxílioou assistência financeira, que não decorrade determinação constitucional, legal ouos destinados ao Sistema Único de Saúde(BRASIL, 2000).

67



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

de recursos a entidades públicas e priva-das (inciso I, f) e o art. 26 estipula condi-ções para a transferência de recursos desti-nados a cobrir necessidades depessoas físi-cas ou déficits de pessoas jurídicas(BRASIL, 2000).

As regras para as transferências derecursos para entes subnacionais e paraórgãos públicos e empresas privadas estãodefinidas na LRF e nas leis de diretrizesorçamentárias anuais, de acordo com oestabelecidonaprópria LRF, comovisto.

Em consonância com essa exigência, aLDO 2007 traz uma série de artigos queregulam a transferência de recursos para osetor privado: o art. 31 relaciona os tipos dedespesas para os quais está proibida a des-tinação de recursos; os arts. 32, 33, 34 e 35tratam respectivamente, da destinação derecursos a título de subvenções sociais,contribuição corrente, auxílios e contribui-ções de capital; o art. 36 condiciona aentrega de recursos a um conjunto de con-dições de diversas naturezas e o art. 37exige contrapartidas das entidades benefi-ciadas (BRASIL, 2006a).

Os arts. 45 a 53 dispõem sobre as condi-ções para as transferências voluntárias derecursos para osEstados, oDistrito Federale os Municípios. Eles estabelecem as exi-gências de contrapartidas financeiras aserem cumpridas por parte desses entes,bemcomonormas administrativas e de exe-cução orçamentária e financeira quedevem ser seguidas por eles (BRASIL,2006a).

Os instrumentos usualmente utilizadosna descentralização de recursos propor-cionada pelas transferências voluntáriaspara os entes subnacionais são os convêni-os e os contratos de repasse.

A principal norma disciplinadora dosconvênios é a Instrução Normativa n 01da STN, de 1997, que trata dos convêniosque tenham por objeto a execução de pro-jetos ou a realização de eventos (BRASIL,1997c).

Deve-se assinalar que nem toda trans-ferência de recursos necessita ser formali-zada por meio de convênio. Os convê-nios também são utilizados em algumas

4.4 As transferências na LDO 2007

o

11

transferências que, segundo o art. 25 daLRF, não são consideradas voluntárias,como, por exemplo, os destinados ao SUS(BRASIL, 2000).

O outro instrumento empregado nastransferências voluntárias é o contrato derepasse. Ele é firmado entre o beneficiárioe uma instituição financeira oficial federal,mandatária daUnião. Éutilizadopredomi-nantemente para a execuçãodeprogramassociais nas áreas de habitação, saneamen-to e infra-estrutura urbana. O contrato derepasse equipara-se ao convênio, inclusi-ve quanto à subordinação às disposiçõescontidas na Instrução Normativa n 01 daSTN, de 1997.

O meio adotado nas transferências derecursos para o setor privado também é oconvênio, a menos que uma lei específicadetermine outra condição. Esse é o casodas transferências ao Serviço SocialAutônomo Associação das PioneirasSociais, instituído pela Lei n 8.246/91, quetem contrato de gestão firmado com aUnião.

No universo da legislação ordinária,excluídas as normas já examinadas, foi pos-sível identificar referências a outras trans-ferências, tendo como base da pesquisa aLOA2007.

No âmbito do Fundo Nacional deDesenvolvimento da Educação, há quatroprogramas que transferem recursos deforma automática, ou seja, independente-mente de celebração de convênios ou ins-trumentos similares, aos entes subnacio-nais: o ProgramaNacional deAlimentaçãoEscolar (PNAE), o Programa DinheiroDireto na Escola (DDE), o ProgramaNacional de Apoio ao Transporte Escolar(PNATE) e o Programa de Apoio aosSistemas de Ensino para Atendimento àEducação de Jovens e Adultos (FazendoEscola).

O primeiro destina recursos exclusiva-mente para aquisição de gêneros alimentí-cios para atendimento aos alunos da educa-ção pré-escolar e do ensino fundamentalmatriculados em escolas públicas dosEstados, do Distrito Federal e dosMunicípios (Medida Provisória n 2.178-

o

o

o

4.5 Outras transferências legais

68



DFEscola de Governo


36/01) (BRASIL, 2001b).O segundo tem o objetivo de prestar

assistência financeira às escolas públicasdo ensino fundamental das redes estaduais,municipais e do Distrito Federal. Os recur-sos devem ser empregados no financia-mento de despesas de custeio, manutençãoe de pequenos investimentos (MedidaProvisória n 2.178-36/01) (BRASIL, 2001b).

Nesses dois programas, a escola commais de cem alunos, cuja Associação dePais e Mestres esteja devidamente cadas-trada no Ministério da Educação, recebeos recursos diretamente (MedidaProvisória n 2.178-36/01) (BRASIL,2001b).

O terceiro programa fornece assistên-cia financeira aos Estados, ao DistritoFederal e aos Municípios para a provisãode transporte escolar aos alunos do ensinofundamental público em área rural (Lei n10.880/04) (BRASIL, 2004a).

O quarto fornece assistência financeiraaos Estados, ao Distrito Federal e aosMunicípios com o objetivo de ampliar aoferta de vagas em cursos presenciais des-tinados à educação fundamental públicade jovens e adultos (Lei n 10.880/04)(BRASIL, 2004a).

Além dessas, duas outras importantesleis tratamde transferências daUnião.

A Lei n 9.615/98 (Lei Pelé) destina umterço do adicional de 4,5% incidente sobreo preço de cada bilhete das loterias esporti-vas e de números aos Estados e ao DistritoFederal, proporcionalmente ao montantede apostas efetuadas em cada unidade daFederação (art. 6 , § 2 ). A metade do valordestinado a cada Estado é distribuída aosMunicípios, proporcionalmente à popula-ção (art. 6 , § 3 ). A lei também restringe aaplicação dos recursos a ações de interessedo desporto nacional (art. 7 ) (BRASIL,1998a).

A Lei n 11.284/06, que trata das con-cessões florestais, destina, tanto aosEstados como aos Municípios, 30% dopreço pago pela concessão, proporcional-mente à distribuição da floresta públicaoutorgada em suas respectivas jurisdições(art. 39, I, a e b), no caso de unidades loca-lizadas em áreas de domínio da União, ou

o

o

o

o

o

o o

o o

o

o

20%, no caso em que as unidades outorga-das estão localizadas em florestas nacio-nais criadas pela União (art. 39, II, b e c). Alei determina que os recursos devem seraplicados em ações de apoio e promoçãoda utilização sustentável dos recursos flo-restais (BRASIL, 2006b).

As transferências carecem, no marcolegal brasileiro, de uma definição clara eprecisa. As citações de transferências nostextos legais são inúmeras, mas as defini-ções são escassas. A Constituição Federal,por exemplo, quando se refere às transfe-rências, utiliza expressões como "entregade recursos", "pertencem aos Municípios","transferência de recursos", "participação"e a LDO 2007, "destinação de recursos".Entretanto, nem uma nem outra definem otermo "transferência". Quando muito, ostextos legais tentam fazê-lo agregando-lheumadjetivo que especifica o tipo de despe-sa a ser atendido (como a Lei n 4.320/64,ao definir Transferências Correntes eTransferências de Capital) ou enfatiza ograu de coerção subjacente à transferência(como a LRF, em sua definição de transfe-rências voluntárias).

A mesma carência normativa se obser-va nos instrumentos adotados nas transfe-rências. Apenas os convênios e os contra-tos de repasse, utilizados nas transferên-cias voluntárias, estão adequadamentedefinidos.

Mesmo assim, é possível classificar astransferências sob diversos enfoques. Porexemplo, o da base legal, o do destinatário,o da destinação, o da participação doCongresso Nacional, o da contrapartida eo do instrumento de ação pública. Essasclassificações também são aplicáveis àstransferências de recursos extra-orçamentários.

Por esse prisma, as transferênciaspodemser divididas emobrigatórias oudis-cricionárias. As primeiras correspondemàs transferências que aUniãodeve realizar

5. As diversas classificaçõesdas transferências

5.1 De acordo com a base legal

o

69



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

por força de dispositivo constitucional oulegal. É irrelevante o fato de haver ou nãocondicionantes para sua concretização ese eles são explicitados no texto constitu-cional ou em legislação ordinária, tampou-co se os montantes podem ser calculadosexclusivamente com base na interpretaçãodo texto constitucional ou se é necessário oapoio de legislação ordinária. O queimporta nessa classificação é a existênciade um dispositivo legal que obrigue aUnião a transferir parte da sua receita.Também se considera irrelevante a exis-tência ou não de um agente financeiro ofi-cial que atue como gestor dos recursos ouintermediário no repasse. As transferên-cias que não se enquadram nesses critéri-os são consideradas discricionárias, por-que o correspondente repasse de recursos,sem amparo legal que o torne obrigatório,está submetido ao arbítrio do PoderExecutivo. Elas podem ser dirigidas tantoa entidades públicas comoprivadas.

Por esse critério, os destinatários se divi-dem entre os entes subnacionais, seusórgãos e entidades, empresas estatais,agências financeiras oficiais de fomento,entidades privadas comou sem fim lucrati-vo e fundos diversos.

Nesse caso, o que importa verificar é seos recursos transferidos podem ser aplica-dos livremente ou não, por parte do desti-natário. No primeiro caso, situam-se astransferências para os entes subnacionaispor conta de repartição da receita tributá-ria. Em contrapartida, os recursos transfe-ridos para os fundos de investimentos sãosubmetidos a regras específicas de aplica-ção, constantes de legislação específica.

O que se considera aqui é a possibilida-de de o Congresso Nacional, na aprecia-ção da proposta orçamentária anual, alte-rar a proposta do Poder Executivo no que

5.2 De acordo com o destinatário

5.3 De acordo com a destinação

5.4 De acordo com a participaçãodo Poder Legislativo

tange à destinação e aos destinatários dastransferências e aos valores a elas consig-nados. Quanto a esse aspecto, verifica-seque o grau de participação do CongressoNacional variamuito em função das carac-terísticas de cada transferência. Por exem-plo, quanto às transferências correspon-dentes à repartição da receita tributária daUnião com os entes subnacionais, uma vezque tanto a forma de cálculo dos valores aserem transferidos quanto os seus benefi-ciários já estão definidos em legislaçãoespecífica, a possibilidade de o CongressoNacionalmodificar esses parâmetros é pra-ticamente nula. Quanto aos valores, ape-nas uma reestimativa, por parte doCongresso Nacional, da receita calculadapelo Poder Executivo, para corrigir errosou omissões deste Poder, poderá alterá-los.Mesmo assim, não será possível revisar oscritérios de distribuição entre os entes sub-nacionais. Já quanto às transferências dis-cricionárias, o Congresso Nacional tantopode modificar os valores transferidoscomo os beneficiários das transferências ea localização do gasto, constantes da pro-posta enviadapelo PoderExecutivo.

A legislação pode exigir dos entes sub-nacionais que estes consignem, em seusorçamentos, recursos próprios com amesmadestinação daqueles previstos paraos repasses da União. Esse assunto tam-bém é tratado nas leis de diretrizes orça-mentárias. A LDO 2007 exige contraparti-da para as transferências discricionáriasdestinadas tanto a entidades privadasquanto aos entes subnacionais (BRASIL,2006a).

O quadro seguinte apresenta um resu-mo das classificações propostas para astransferências identificadas no texto, deacordo com os critérios da base legal, dodestinatário, da destinação, da partici-pação do Poder Legislativo e da contrapar-tida.

5.5 De acordo com a contrapartida

5.6 Resumo das classificações

70



DFEscola de Governo


CF,art.153,

V,§5

,I

CF,art.158,II

CF,art.159,I,a

oBas

eco

nst

itu

cio

nal

IOF-ouro

ITR

FPE

FPM

FNO,FNE,

FCO

IPI

exportação

CIDE

SUS

Assist.social

Salário-

educação

�Ref

erên

cia

Lein7.766/89

NA

LCn62/89

LCn62/89

LCn91/97

Lein7.827/89

LCn61/89

Lein10.336/01

Lein8.080/90

Lein8.142/90

Lein8.742/93

Lein9.604/98

Decreton1.605/95

Lein9.424/96

o o o o o o o o o o o

o

oLeg

isla

ção

Cla

ssif

icaç

ão

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Bas

ele

gal

Estados,D

istritoFederal

eMunicípiosprodutores

deouro

Municípiosquearrecadam

ImpostoTerritorialRural

Estados

eDistritoFederal

Municípios

Fundos

deinvestimentos

constitucionais

Estados

exportadores

Estados,D

istritoFederal

eMunicípios

Estados,D

istritoFederal

eMunicípioseserviços

privados

desaúde

Estados,D

istritoFederal

eMunicípios

Estados,D

istritoFederal

eMunicípios

Des

tin

atár

io

Livre

Livre

Livre

Livre

Financiam

entode

setoresprodutivos

Livre

Infra-estruturade

transportes

Ações

eserviços

desaúde

Ações

de

assistênciasocial

Ensinofundam

ental

públicoD

esti

naç

ãoP

arti

cip

ação

do

Po

der

Leg

isla

tivo

Baixa

Baixa

Baixa

Baixa

Baixa

Baixa

Baixa

Média

Média

Baixa

Co

ntr

a-p

arti

da

Não

Não

Não

Não

Não

aplicável

Não

Não

Sim

Sim

Não

Qu

adro

4R

esu

mo

das

clas

sifi

caçõ

esd

astr

ansf

erên

cias

de

rece

ita

da

Un

ião

�

CF,art.159,I,b

CF,art.159,I,c

CF,art.159,II

CF,art.159,III

CF,art.195,§10

CF,art.195,§10

CF,art.212,§5o

71



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

Bas

eco

nst

itu

cio

nal

Ref

erên

cia

Leg

isla

ção

Cla

ssif

icaç

ão

Bas

ele

gal

Des

tin

atár

ioD

esti

naç

ãoP

arti

cip

ação

do

Po

der

Leg

isla

tivo

Co

ntr

a-p

arti

da

CF,art.239

CF,art.17, §

3o

PIS

/ PASEP

Fundo

Partidário

FCDF

FUNDEB

Com

pensações

financeiras

LeiKandir

Transferências

voluntárias

PNAE

DDE

Lein7.998/90

Lein9.096/95

Lein10.633/02

MPn339/06

Lein7.990/89

Lein9.478/97

Lein8.001/90

Lein9.648/98

o o o o o o o o

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Discricionária

Obrigatória

Obrigatória

BNDES

Partidos

Políticos

DistritoFederal

Estados, D

istritoFederal

eMunicípios

Estados, D

istritoFederal

eMunicípios,quetêm

seusrecursos

minerais

explorados

Estados, D

istritoFederal

eMunicípios

Estados, D

istritoFederal

eMunicípios,entidades

privadas

comou

sem

finslucrativos

Estados, D

istritoFederal

eMunicípiosou

escolas

públicasdas

respectivas

redes

deensino

Estados, D

istritoFederal

eMunicípiosou

escolas

públicasdas

respectivas

redes

deensino

Financiam

entode

programas

de

desenvolvimento

econôm

ico

Livre

Saúde,Educação,

Segurança

Pública

Ensinofundam

ental

público

Livre, à

exceção

depagam

entode

dívidaepessoal

permanente

Livre

Diversas

Alimentaçãoescolar

Custeiodas

escolas

públicasdas

redes

deensino

Baixa

Baixa

Baixa

Baixa

Baixa

Média

Alta

Média

Média

Não

aplicável

Não

Não

Não

Não

Não

Sim

Não

Não

LCn87/96

LRFeLDOs

o

MPn2.178-36/01

MPn2.178-36/01

o o

CF,art.21, X

IV

CF,ADCT,

art.60, §

3

CF,art.20, §1

o

o

CF,ADCT,

art.91

CF,art.167

CF,art.208,VII

CF,art.211,§1o

72



DFEscola de Governo


Bas

eco

nst

itu

cio

nal

Ref

erên

cia

Leg

isla

ção

Cla

ssif

icaç

ão

Bas

ele

gal

Des

tin

atár

ioD

esti

naç

ãoP

arti

cip

ação

do

Po

der

Leg

isla

tivo

Co

ntr

a-p

arti

da

CF,art.208,VII

CF,art.208,I

PNATE

FazendoEscola

LeiPelé

Concessões

florestais

Lein10.880/04

Lein10.880/04

Lein9.615/98

Lein11.284/06

o o o o

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Obrigatória

Estados,D

istritoFederal

eMunicípios

Estados,D

istritoFederal

eMunicípios

Estados,D

istritoFederal

eMunicípios

Estados,D

istritoFederal

eMunicípios,com

outorgadeflorestas

públicasem

seus

territórios

Transporteescolar

dealunos

doensino

fundam

entalpúblico

Educaçãodejovens

eadultos

Ações

deinteresse

dodesportonacional

Apoioepromoção

dautilização

dos

recursos

sustentáveis

Média

Média

Baixa

Baixa

Não

Não

Não

Não

- -

Elaboração

doautor.

73



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

5.7 De acordo com o instrumento de açãopública

A classificação proposta neste item temcomo base a experiência americana des-crita em tópico anterior desta monografia.Optou-se por apresentar em separado estaclassificação tendo em vista a sua maiorimportância em face do objetivo deste tra-balho.

Para ser possível uma classificação dosinstrumentos de ação pública relacionadoscom as transferências de receita da União,deve-se atentar para o fato de que algumastransferências têmcomodestinatário não obeneficiário final de um programa gover-namental e sim uma entidade intermediá-ria (por exemplo, um agente financeiro ofi-

cial de fomento) que, por sua vez, por meiode um instrumento de ação pública (porexemplo, um financiamento), participa dodesenvolvimento doprograma.

A LOA 2007 foi usada como base para aidentificaçãodos tipos de instrumentos uti-lizados pela União nas transferências dereceita. Também foramclassificados os ins-trumentos utilizados nas transferências derecursos extra-orçamentários identifica-das em tópico anterior.

Para efeito desta monografia os repas-ses efetuados pela União a órgãos, fundosou entidades pertencentes à estruturaadministrativa dos Estados, do DistritoFederal e dos Municípios são considera-dos efetuados aos respectivos entes subna-cionais.

Quadro 5 As transferências de receita da União e os instrumentos de ação pública�

Assistência financeira de livredestinação

Assistência financeira comdestinação específica

Assistência financeira comrestrição de destinação

Empréstimos com destinaçãoespecífica

Empréstimos com destinaçãespecífica

Assistência financeira de livredestinação



FPE, FPM, IPI-Exportação, ITR,IOF-ouro, Lei Kandir

CIDE, FCDF, FUNDEB, Saúde,Assistência Social, Salário-Educação, PNAE, DDE, PNATE,Fazendo Escola, Lei Pelé,Concessões florestais

Compensações financeiras

FNO, FNE, FCO

PIS / PASEP

Fundo partidário

Transferências discricionáriasLRF e LDO

Transferências discricionáriasLRF e LDO

�

�

A entes subnacionais



A fundos deinvestimentos

A agência financeiraoficial de fomento

A entidades privadas comou sem fins lucrativos


A entidades privadas comou sem fins lucrativos

Transferências ReferênciaInstrumento de ação pública,

conforme Lester Salamon(SALAMON, 2002), com

adaptação do autor

Orçamentárias

Extra-orçamentárias

A pessoas jurídicas

A agência financeiraoficial de fomento

A entidades privadas comousem ou sem fins lucrativos

Sistema S

FGTS

COB, CPB, CVB, APAE,clubes esportivos

" " Assistência financeira comdestinação específica

Empréstimos com destinaçãoespecífica


Elaboração do autor.

74



6. As transferências em números

6.1 As transferências na LOA 2007

Os quadros seguintes apresentam asdotações orçamentárias, constantes naLOA2007, referentes às transferências iden-tificadas ao longo deste texto. A metodolo-gia aplicadanapesquisa foi a seguinte:

os valores foramobtidos a partir das pro-gramações correspondentes às respec-tivas transferências, à exceção das dis-cricionárias; como particularidade, res-salte-se que no caso das relativas àSaúde foram consideradas as progra-mações associadas ao SUS, e para asrelativas à Assistência Social, todas asprogramações do FNAS, exceto aque-las relativas aos benefícios de prestaçãocontinuada e rendamensal vitalícia;para as transferências discricionárias,os valores foram obtidos a partir dasprogramações que poderiam possibi-litar uma transferência a ente subna-cional, consórcio público ou entidadeprivada comou sem fim lucrativo; essacondição foi verificada a partir damodalidade de aplicação prevista naLOA2007.

�

�

Vale lembrar que o Poder Executivo,com base no art. 62 da LDO 2007, tem aprerrogativa de alterar, na fase de execuçãoorçamentária, a modalidade de aplicaçãoconstante da LOA 2007 (BRASIL, 2006a).Portanto, é possível que os valores corres-pondentes às transferências voluntáriascresçam ao longo do exercício, pois não éincomum que programações com modali-dade de aplicação 90 (aplicação direta)sejam, por exemplo, executadas por meiode convênio ou contrato de repasse e, nessecaso, essas transferências seriam classifi-cadas comoassistência financeira comdes-tinação específica a entes subnacionais.

Como objetivo de possibilitar uma com-paração com o montante previsto para astransferências, foram indicadas, no primei-ro quadro, as despesas orçamentárias demaior magnitude dentre aquelas que nãose enquadram como transferências, comoos juros e as amortizações, e pagamentosdiretamente efetuados apessoas e famílias.

Ao final, observa-se que as transferên-cias absorvem considerável parcela doorçamento efetivo da União (pouco maisde 20%).

Quadro 6 As transferências e a LOA 2007�

100,0

20,2

79,8

27,9

30,7

21,2

1.186.792

655.751

531.041

339.065

242.932

267.193

184.156

870.106

175.825

694.281

1

2

3=1-2

4

5=3+4

6

7=5-6

Orçamento fiscal

Refinanciamento da dívida

Orçamento fiscal (efetivo)

Orçamento da seguridade social

Detalhamento das Outras Despesas:

Juros e amortizações

Pagamentos a pessoas e famílias (Bolsa-família, benefícios doregime geral da previdência social, seguro-desemprego, abonosalarial, benefícios de prestação continuada, renda mensalvitalícia, previdência do servidor público)

Despesas diversas

Orçamentos da União (efetivo)

Despesas com transferências

Outras Despesas: Orçamentos da União (efetivo) Despesas comtransferências

�

Item Descriminação Valor* %

Fonte: LOA 2007 (BRASIL, 2007) / SIAFI / Prodasen.Valores em R$ milhões.

Elaboração do autor.*

DFEscola de Governo


75



DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

Qu

adro

7A

str

ansf

erên

cias

na

LO

A20

07e

os

inst

rum

ento

sd

eaç

ãop

úbl

ica

�

Des

pes

as/D

esti

nat

ário

sV

alo

r*R

efer

ênci

aIn

stru

men

tod

eaç

ãop

úbl

ica,

con

form

eL

este

rS

alam

on

(SA

LA

MO

N, 2

002)

, co

mad

apta

ção

do

auto

r

Co

mtr

ansf

erên

cias

Ou

tras

des

pes

as

Tota

lO

rçam

ento

sd

aU

niã

o(e

feti

vo)

Aentessubnacionais

Aentessubnacionais

Aentessubnacionais

Afundos

deinvestimentos

Aagênciafinanceira

oficialdefomento

Aentidades

privadas

comou

semfinslucrativos

Aentessubnacionais

Aentidades

privadas

comou

semfinslucrativos

175.

825

694.

281

870.

106

87.865

46.500

13.128

5.414

8.506

144

12.078

2.189

20,2

79,8

100,

0

10,1 5,3

1,5

0,6

1,0

0,0

1,4

0,3

Assistênciafinanceirade

livredestinação

Assistênciafinanceiracom

destinação

específica


restriçãodedestinação

Empréstimos

comdestinação

específica

Empréstimos

comdestinação

específica

Assistênc iafinanceirade

livredestinação


destinação

específica


destinação

específica

FPE, FPM, IPI-Exportação,ITR, IOF-ouro, LeiKandir

CIDE, FCDF,FUNDEB, Saúde,AssistênciaSocial,

Salário-Educação,PNAE, D

DE, PNATE, Fazendo

Escola,LeiPelé,Concessõesflorestais

Com

pensações

financeiras

FNO, FNE, FCO

PIS

/ PASEP

Fundopartidário

Transferências

discricionárias

LRFeLDO

Transferências

discricionárias

LRFeLDO

� �

%d

oTo

tal

Fonte:LOA2007

(BRASIL, 2007)/ SIAFI/ Prodasen.

*Valores

emR$milhões.

Elaboração

doautor.

76



6.2 As transferênciasextra-orçamentárias em anos recentes

O quadro seguinte apresenta, para osanos de 2004, 2005 e 2006, os valoresfinanceiros das transferências de recursosextra-orçamentários analisadas neste tra-balho. As fontes de informações consulta-das para a sua elaboração estão indicadasnas notas.

Os valores das contribuições para asempresas integrantes do sistema "S" nãoestão disponíveis, de forma desagregada,para os anos de 2004 a 2006. Para se obteruma aproximação dos valores das contri-buições para essas empresas, para aqueles

exercícios, foi utilizada a seguintemeto-dologia:

calculou-se, para o ano de 2003, aproporção da contribuição de cadaentidade em relação ao total darubrica "Transferências a Tercei-ros", no fluxo de caixa do InstitutoNacional do Seguro Social, cons-tante doAnuário Estatístico da Pre-vidênciaSocial de 2005; ea partir daí, para os anos de 2004 a2006, aplicou-se essa mesma pro-porção aos valores agregados darubrica "Transferências a Terceiros"constante dos boletins estatísticosdaPrevidênciaSocial.

�

�

DFEscola de Governo


Quadro 8 As transferências extra-orçamentárias em anos recentes�

DestinatáriosAnos

2004 2005 2006

FGTS

Concursos de prognósticosCOBCPBAPAE / Cruz Vermelha / COB / CPB (testes especiais)Clubes de futebol e federações

Sistema S (valores estimados; ver nota 4)SENARSENAISESISENACSESCSESTSENATSEBRAESESCOOP

Total FGTS

Fonte:Ver observações 2, 3 e 4.Observação 1:Valores emR$milhões.Observação 2: Os valores das transferências para o FGTS foram obtidos no Departamento deFiscalização do Trabalho da Secretaria de Inspeção do Trabalho, do Ministério do Trabalho eEmprego, para os anos de 2004 e 2005. Para o anode 2006, noConselhoCurador doFGTS.Observação 3: Os valores das transferências para os concursos de prognósticos foram obtidos naGerência Nacional de Apoio a Loterias e Jogos, da Superintendência Nacional de Loterias e Jogos,daCaixaEconômicaFederal.Observação 4: Os valores das transferências para as entidades do sistema "S" constam dos BoletinsEstatísticos da Previdência Social, Volume 10, n 1 (2004), Volume 11, n 12 (2005), Volume 12, n 2(2006) e doAnuárioEstatístico daPrevidênciaSocial de 2005 (2003).Elaboraçãodo autor.

o o o

Total concursos de prognósticos

Total Sistema STotal Geral

" "

28.300

691216

170447564573

1.1211349098636

28.300

88

4.12132.509

32.200

71130.57

174456577586

1.14613792

100837

32.200

91,5

4.21336.504,5

36.500

691217

220576728740

1.446173116127347

36.500

89

5.31941.908

77



7. Conclusões

Este capítulo temo objetivo de reunir asconclusões que emanam do materialexposto neste trabalho, descrever as suaslimitações e sugerir alguns temaspara pes-quisa, relacionados com o assunto destamonografia. O texto a seguir acompanha aseqüência dos capítulos apresentados.

Inicialmente, esta monografia procu-rou mostrar que, formada a convicção deque determinada receita é pública, não háfundamento doutrinário ou legal capaz desustentar a hipótese de sua não inclusãona lei orçamentária. Mesmo naquelescasos em que a receita, por força de dispo-sitivos constitucionais ou legais, deve sertransferida, a sua inclusão na lei orçamen-tária é obrigatória.Nesses casos, a despesacorrespondente deve ser totalmente aloca-da na lei orçamentária como transferência.Veja-se, por exemplo, o caso do FAT. AConstituição Federal determina que 40%de sua arrecadação sejam destinados aofinanciamento de programas de desenvol-vimento econômico, por meio do BNDES.A LOA2007 consigna, corretamente, o cré-dito correspondente como "Financiamentode programas de desenvolvimento econô-mico a cargo do BNDES" (BRASIL, 2007).Portanto, não há justificativa para que re-ceitas públicas,mesmoquedevamser inte-gralmente transferidas, não transitem pelalei orçamentária anual.

Deve-se ter em conta também que hácasos emqueessas receitas financiampolí-ticas públicas importantes. Os recursos doFGTS, por exemplo, devem ser aplicados,por meio da CEF, em habitação, sanea-mento e infra-estrutura urbana.Omontan-te disponível para essas aplicações, a cadaano, não é explicitado na lei orçamentáriaanual. Também deve se ressaltar o fato deque a escolha dos empreendimentos bene-ficiados com os empréstimos concedidos éde competência do Conselho Curador doFGTS. Os valores arrecadados são eleva-dos (R$36,5 bilhões em 2006) e a transpa-rência praticamente inexistente. O PoderLegislativo não temnenhumpoder dedeci-são sobre odestino dos recursos.

Quanto às receitas correspondentes aosconcursos de prognósticos administrados

pela CEF, salta aos olhos a destinaçãoreservada e antecipada de parte da receitaarrecadada a entidades privadas, comomostrado. O valor desses repasses, em2006, foi deR$89milhões.

Também não há razão para que as con-tribuições para as entidades privadas deserviço social não transitem pela lei orça-mentária e, a partir daí, sejam transferidasaos respectivos serviços sociais, de manei-ra similar aos recursos do FAT transferidosao BNDES.Devem ter sido repassados, em2006, em tornodeR$5,3 bilhões.

Há tambémum importante aspecto polí-tico a considerar nessa questão. A não-inclusão de qualquer receita pública na leiorçamentária dificulta o exercício peloPoder Legislativo de sua função de fiscal econtrolador dos gastos públicos. Além dis-so, semo conhecimento dos valores de arre-cadação previstos, em cada ano, para cadauma das receitas públicas omitidas, nãopode o Poder Legislativo avaliar e decidirsobre a manutenção ou alteração da legis-lação correspondente a cada uma delas, oque pode acarretar uma indesejável conti-nuidade na destinação reservada de deter-minadas receitas. Como ensina Sant´annae Silva (1962 apud Giacomoni, 2005), oprincípio da universalidade é consideradoindispensável para o controle parlamentarsobre as finanças públicas.

Finalmente, como limitação deste tra-balho, está o fato de que foram apresenta-dos apenas alguns exemplos de receitaspúblicas extra-orçamentárias; nada indicaque eles esgotemoassunto.

Após tratar do tema da inclusão dasreceitas públicas, esta monografia procu-rou apontar que, apesar de as transferên-cias de recursos da União corresponderema um volume importante das receitas queela arrecada, o tema ainda carece de umamaior elaboração, tanto doutrinária quan-to legal. Há diversas referências ao termo"transferência", disseminadas na legisla-ção de Finanças Públicas. Entretanto nãohá uma definição precisa e clara para ovocábulo. Essa imprecisãono conceito difi-culta enormemente tanto a obtenção deuma classificação sistematizada das trans-ferências como o estudo dos instrumentosadotados nessas transferências.

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

78



Finalmente, esta monografia, ao tomarcomo base os dados da LOA 2007, e comoparâmetro a experiência americana, des-crita em tópico anterior, apresentou umaclassificação dos instrumentos de açãopública adotados nas transferências iden-tificadas no texto. Em seguida, mostrou amagnitude dos valores associados àstransferências em face do valor global doorçamento brasileiro para 2007, com o in-tuito de deixar patentes tanto a importân-cia do tema central deste trabalho quanto asua atualidade. O percentual das despesascorrespondentes às transferências corres-ponde, na LOA 2007, a pouco mais de 20%do total do orçamento efetivo daUnião.

Quanto às sugestões, os seguintestemas relacionados com o assunto destetrabalho merecem uma exploração maisdetalhada:

a proposição de uniformizar o concei-to de transferência no âmbito dasFinanças Públicas, bem como lhe atri-buir uma classificação clara e abran-gente;a pesquisa de todas as receitas públi-cas que não transitam pela lei orça-mentária anual e a existência ou não

�

�

deuma fundamentaçãodoutrinária oulegal para tal fato;a avaliação da conveniência de umarevisão da legislação associada aosrecursos extra-orçamentários, combase na eficiência, na efetividade e naeficácia observados no emprego des-ses recursos emanos recentes;a avaliação da sinergia entre a atua-ção dos agentes financeiros oficiais defomento na aplicação dos recursosque recebem por meio de transferên-cias da União, mesmo que extra-orçamentários, e a das demais entida-des governamentais responsáveis pordesenvolver políticas públicas;a avaliação da conveniência de umamaior participação do Congresso Na-cional nas decisões sobre a alocaçãodos recursos transferidos às agênciasfinanceiras oficiais de fomento(BNDES, CEF) e fundos (FNO, FNE,FCO,FGTSeFAT); eo estudo, adaptado à realidade brasi-leira, da possibilidade de utilização denovos instrumentos de ação públicano desenvolvimento de programasgovernamentais, com base na expe-riência americana.

�

�

�

�

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Essas receitas compõem a Receita Corrente (Lei n 4.320/64, art. 11, § 1 ). Deve ser computada,ainda, como Receita Pública, a Receita de Capital, proveniente das operações de crédito (Lei n4.320/64, art. 11, § 2 ) (BRASIL, 1964).Entretanto, nota-se a ausência de algumas receitas naquelas leis, fato que provoca discussõesteóricas entre os especialistas na matéria. A polêmica está concentrada nas contribuiçõesparafiscais.Nestamonografia, esses recursos sãodenominados extra-orçamentários.Omesmoocorre comos recursos extra-orçamentários.Portanto, não abrange as transferências de recursos dosEstados para os seusMunicípios.Este capítulo é um resumo do livro de

(SALAMON, 2002). Optou-se por fazer essa referência genérica para evitara repetição de citações no texto.Art. 165. Leis de iniciativa doPoderExecutivo estabelecerão:[...]§ 9 Cabe à lei complementar:I dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização doplanoplurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;II estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indiretabemcomocondições para a instituição e funcionamento de fundos (BRASIL, 1988).A lei se refere às agências financeiras oficiais de crédito, responsáveis pela aplicação dosrecursos dos fundos constitucionais de financiamento doNorte, doNordeste e doCentro-Oeste.Exceção feita às contribuições que os entes da Federação podem cobrar de seus servidores, embenefício desses, para custeio do seu regimeprevidenciário.Ressalvada ahipótese deque trata o art. 160, parágrafo único (BRASIL, 1988).A emenda constitucional n 53, de 2006, promulgada em 19 de dezembro de 2006, criou os

o

o

o

o

o

o

Lester M. Salamon, The Tools of Government: A Guide to

theNewGovernance

�

�

�

DFEscola de Governo


79



FUNDEBs em substituição ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do EnsinoFundamental.O art. 25, §1 , inciso II, do texto da LRF aprovado pelo Congresso Nacional, foi vetado peloPresidente da República. Esse dispositivo exigia que toda transferência voluntária deveria serformalizadapormeio deumconvênio (BRASIL, 2000).

11 o

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

Referências

Uma introdução à Ciência das Finanças

Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de1988

Decreto n 1.605, de 25 de agosto de 1995a

BALEEIRO, Aliomar. . 14. ed. Rio de Janeiro:Forense, 1990.

BRASIL.. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao_Compilado.htm>.Acesso em: 19 mar. 2007.

________. . Regulamenta o Fundo Nacionalde Assistência Social, instituído pela Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Disponí-vel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1995/D1605.htm>. Acesso em:22 mar. 2007.

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp62.htm>. Acesso em: 26 dez. 2006.

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp87.htm>. Acesso em: 28 dez. 2006.

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10336.htm>. Acesso em: 28 dez.2006.

o

o

_______. . Estabelece normas definanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras provi-dências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>.Acesso em: 20 dez. 2006.

_______. . Estabelece normaspara a participação dos Estados e do Distrito Federal no produto da arrecadação doImposto sobre Produtos Industrializados IPI, relativamente às exportações. Disponívelem: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp61.htm>. Acesso em: 26 dez.2006.

_______. . Estabelece normassobre o cálculo, a entrega e o controle das liberações dos recursos dos Fundos de Par-ticipação e dá outras providências. Disponível em:

_______. . Dispõe sobre o impos-to dos Estados e do Distrito Federal sobre operações relativas à circulação de merca-dorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e decomunicação, e dá outras providências. (LEI KANDIR). Disponível em:

_______. . Dispõe sobre a fixa-ção dos coeficientes do fundo de participação dos municípios. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp91.htm>. Acesso em: 28 dez. 2006.

_______. . Institui Contribuição de Inter-venção no Domínio Econômico incidente sobre a importação e a comercialização depetróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível(Cide), e dá outras providências. Disponível em:

_______. . Institui o Fundo Constitucionaldo Distrito Federal FCDF, para atender o disposto no inciso XIV do art. 21 da Consti-tuição Federal. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10633.htm>. Acesso em: 2 jan. 2007.

Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000

Lei Complementar n 61, de 26 de dezembro de 1989a

Lei Complementar n 62, de 28 de dezembro de 1989b

Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996a

Lei Complementar n 91, de 22 de dezembro de 1997a

Lei n 10.336, de 19 de dezembro de 2001c

Lei n 10.633, de 27 de dezembro de 2002a

o

o

o

o

o

o

o

�

80



BRASIL. . Institui o Programa Nacional deApoio ao Transporte do Escolar PNATE e o Programa de Apoio aos Sistemas de Ensi-no para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos, dispõe sobre o repasse derecursos financeiros do Programa Brasil Alfabetizado, altera o art. 4 da Lei n 9.424, de24 de dezembro de 1996, e dá outras providências. Disponível em:

_______. . Dispõe sobre a gestão de florestaspúblicas para a produção sustentável; institui, na estrutura do Ministério do MeioAmbiente, o Serviço Florestal Brasileiro SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvi-mento Florestal FNDF; altera as Leis n 10.683, de 28 de maio de 2003, n 5.868, de12 de dezembro de 1972, n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, n 4.771, de 15 desetembro de 1965, n 6.938, de 31 de agosto de 1981, e n 6.015, de 31 de dezembro de1973; e dá outras providências. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.htm>.Acesso em: 28 fev. 2007.

_______. . Dispõe sobre as diretrizes para aelaboração da Lei Orçamentária de 2007 e dá outras providências. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11439.htm>. Acessoem: 3 jan. 2007.

_______. . Estima a receita e fixa a despesa daUnião para o exercício financeiro de 2007. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11451.htm>. Acessoem: 6 mar. 2007.

_______.

_______. . Dispõe sobre o Sistema Tributário Naci-onal e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados eMunicí-pios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm>.Acesso em: 28 dez. 2006.

_______. . Dispõe sobre o ouro, ativo financeiro, esobre seu tratamento tributário. Disponível em:

_______. . Regulamenta o art. 159, inciso I,alínea c, da Constituição Federal, institui o Fundo Constitucional de Financiamentodo Norte FNO, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE e oFundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO, e dá outras provi-dências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7827.htm>. Acessoem: 2 jan. 2007.

_______. . Institui, para os Estados, DistritoFederal eMunicípios, compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleoou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, de recursosminerais em seus respectivos territórios, plataformas continental, mar territorial ou zonaeconômica exclusiva, e dá outras providências. (Art. 21, XIX da CF) Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7990.htm>. Acesso em: 3 jan. 2007.

_______. . Regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono Salarial, institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), e dáoutras providências. Disponível em:

Lei n 10.880, de 9 de junho de 2004a

Lei n 11.284, de 2 de março de 2006b

Lei n 11.439, de 29 de dezembro de 2006a

Lei n 11.451, de 7 de fevereiro de 2007

Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966

Lei n 7.766, de 11 de maio de 1989c

Lei n 7.827, de 27 de setembro de 1989d

Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989e

Lei n 7.998, de 11 de janeiro de 1990a

o

o

o

o

o

o

o

o

o

�

�

�

� �

�

o o

o o

o o

o o

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.880.htm>. Acessoem: 6 mar. 2007.

. Estatui normas gerais de Direito Finan-ceiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dosMunicípios e do Distrito Federal. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em: 20 dez. 2006.

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7766.htm>. Acesso em: 2 jan. 2007.


Lei n 4.320, de 17 de março de 1964o

DFEscola de Governo


81



BRASIL. . Define os percentuais da distribuiçãoda compensação financeira de que trata a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, edá outras providências. Disponível em:

_______. . Dispõe sobre as condições para apromoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos ser-viços correspondentes e dá outras providências. Disponível em:

_______. . Dispõe sobre a participação dacomunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferênciasintergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providênci-as. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8142.htm>. Acessoem: 06 mar. 2007.

_______. . Dispõe sobre a organização daAssistência Social e dá outras providências. Disponível em:

_______. . Dispõe sobre partidos políticos, regu-lamenta os arts. 17 e 14, § 3 , inciso V, da Constituição Federal. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9096compilado.htm>. Acesso em: 2 jan.2007.

_______. . Dispõe sobre o Fundo de Manu-tenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, naforma prevista no art. 60, § 7 , do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, edá outras providências. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9424.htm>. Acesso em: 28 mar. 2007.

_______. . Dispõe sobre a política energética naci-onal, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional dePolítica Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências. Dispo-nível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9478.htm>. Acesso em: 3 jan.2007.

_______. . Dispõe sobre a prestação de contasde aplicação de recursos a que se refere a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, edá outras providências. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9604.htm>. Acesso em: 8 mar. 2007.

_______. . Institui normas gerais sobre desporto e dáoutras providências. Disponível em:

_______. . Altera dispositivos das Leis n 3.890-A, de25 de abril de 1961, n 8.666, de 21 de junho de 1993, n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,n 9.074, de 7 de julho de 1995, n 9.427, de 26 de dezembro de 1996, e autoriza o PoderExecutivo a promover a reestruturação das Centrais Elétricas BrasileirasELETROBRAS e de suas subsidiárias e dá outras providências. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9648compilada.htm>. Acesso em: 4 jan. 2007.

_______. . Dispõe sobre orepasse de recursos financeiros do Programa Nacional de Alimentação Escolar, instituio Programa Dinheiro Direto na Escola, altera a Lei n 9.533, de 10 de dezembro de1997, que dispõe sobre programa de garantia de renda mínima, institui programas deapoio da União às ações dos Estados e Municípios, voltadas para o atendimentoeducacional, e dá outras providências. Disponível em:<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/2178-36.htm>. Acesso em: 1 fev. 2007.

Lei n 8.001, de 13 de março de 1990b

Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990c

Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990d

Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993

Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995

Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996b

Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997b

Lei n 9.604, de 5 de fevereiro de 1998b

Lei n 9.615, de 24 de março de 1998a

Lei n 9.648, de 27 de maio de 1998

Medida provisória n 2.178-36, de 24 de agosto de 2001b

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o o

o o

o

o

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8001.htm#art2>. Acesso em: 4 jan. 2007.


<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm>. Acesso em: 1 fev. 2007.

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9615compilada.htm>. Acesso em: 14 mar. 2007.

�

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

82



BRASIL. . Regulamenta o art.60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras providências.Disponível em:<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/mpv/339.htm>.Acesso em:: 20 mar. 2007.

_______. Ministério da Fazenda. . Regulamenta,no que se refere às Loterias Federais administradas pela Caixa Econômica Federal, ametodologia de cálculo e apuração dos valores a distribuir e padroniza os prazos derecolhimento dos recursos ao Tesouro Nacional, Disponível em:<http://www.fazenda.gov.br/portugues/legislacao/portarias/2002/portaria223.asp>.Acesso em: 6 mar. 2007.

_______. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional.. Disciplina a celebração de convênios de

natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização deeventos e dá outras providências. Disponível em:

_______. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. :manual de procedimentos aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal eMunicípios. 3. ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenação Geral deContabilidade, 2006. Disponível em:<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/Manual_Receitas_3edicao.pdf>. Acesso em: 8 fev. 2007.

Medida provisória n 339, de 28 de dezembro de 2006c

Portaria n 223, de 9 de julho de 2002

Instrução NormativaSTN n 01, de 15 de janeiro de 1997c

Receitas públicas

o

o

o

<http://www.stn.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/IN1_97.pdf>.Acesso em: 6 mar. 2007

GIACOMONI, James. . 13. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

MACHADO JR., J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei. 31. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2002/2003.

MUSGRAVE, Richard A.; MUSGRAVE, Peggy B. : teoria e prática.2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1980.

PISCITELLI, Roberto Bocaccio; TIMBÓ, Maria Zulene Farias; BRUM, Sandra MariaDeud; ROSA, Maria Berenice. : uma abordagem daAdministração Financeira Pública. 4.ed. São Paulo: Atlas, 1995.

ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. da.. 18. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.

SALAMON, Lester M. : a guide to the new governance. NewYork: Oxford University Press, 2002.

TORRES, Ricardo Lobo. . 13. ed. Rio deJaneiro: Renovar, 2006.

Orçamento público

4.320 comentada e a Leide Responsabilidade Fiscal

Finanças públicas

Contabilidade pública

Manual de Direito Financeiro e DireitoTributário

The tools of government

Curso de Direito Financeiro e Tributário

Resumo

OEstado recorre à sociedade para obter os recursos financeiros necessários à promo-ção do bem comum. No Brasil, em âmbito federal, a União utiliza parte dessa receitana provisão direta de bens e serviços à população e transfere uma parcela a entes sub-nacionais ou seus órgãos e entidades, empresas estatais, agências financeiras oficiaisde fomento, entidades privadas com ou sem fins lucrativos e fundos diversos. Váriosmecanismos são utilizados no processo de transferência desses recursos. A essesmecanismos, neste trabalho, dá-se o nome de instrumentos de ação pública. Estamonografia temcomoobjeto as transferências daUnião, as quais ela descreve e classi-

DFEscola de Governo


83



fica sob vários aspectos. Dá-se ênfase aos instrumentos de ação pública utilizados nastransferências. Com esse objetivo, o estudo propõe uma classificação adaptada ao refe-rencial teórico estudado; no caso, a experiência americana com a utilização desses ins-trumentos. Adicionalmente, verifica a importância das transferências no Brasil, tomandocomoparâmetro a lei orçamentária para 2007. Como resultado, conclui que omarco legaldas transferências no Brasil ainda carece de melhor definição, que há uma parcela dereceitas públicas transferidas que não integram as leis orçamentárias anuais e que astransferências correspondemaumvolume importante das receitas daUnião.

: Receita pública. Transferências. Transferências de receitas. Transferên-cias daUnião. Instrumentos de açãopública.

The State compels the society to obtain the necessary financial resources to promote thecommon good. In Brazil, at the Federal level, the Government uses a part of this revenueto provide goods and services directly to the population and transfers another part to sub-national governments or their organisms and entities, state enterprises, developmentfinancial official agencies, profit or nonprofit private entities and several funds. Manymechanisms are used in the transfer process of these resources. In this article, thesemechanisms are called public action instruments (or tools of Government). Thismonograph focuses on the Federal Government's transfers, which are described andclassified under several aspects. It emphasizes the public action instruments used in thetransfers. For that purpose, this study proposes a classification adapted to the studiedtheoretical benchmark; in this case, the american experience in utilizing theseinstruments. Additionally, it verifies the importance of these transfers in Brazil, taking asa reference the budgetary law for 2007. As a result, it concludes that the transfers legalframework in Brazil still lacks a better definition; that there are transferred publicrevenues that are not accounted for in the annual budgetary law; and that the transferscorrespond to an important volumeof theFederalGovernment's revenues.

: Public revenue. Federal Government's revenues. Federal Government'stransfers. Public action instruments. Tools ofGovernment.

Palavras-chave

Abstract

Keywords

Carlos Mello Marshall é Engenheiro Civil pelo InstitutoMilitar de Engenharia e Especialista emOrça-mento e Políticas Públicas pela Universidade de Brasília. É consultor de orçamentos do Senado Federaldesde 1995. Atualmente exerce o cargo de Consultor-Geral Adjunto de Orçamentos da Consultoria deOrçamentos, Fiscalização eControle doSenadoFederal.

* Monografia apresentada ao II Curso de Especialização em Orçamento e Políticas Públicas doPrograma de Pós-Graduação em Administração da Universidade de Brasília, do Centro de EstudosAvançados de Governo e da Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Ciência daInformação e Documentação da Universidade de Brasília e da Associação Brasileira de OrçamentosPúblicos para obtençãodo título deEspecialista emOrçamento ePolíticas Públicas.

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

84



DFEscola de Governo


Agenda Estratégica do Governo do Distrito Federal

ANEXO

85

85



DFEscola de Governo


A EGENDA STRATÉGICA

SECRETARIA DE ESTADODE PLANEJAMENTO E GESTÃO

Governo do Distrito Federal

Agenda Estratégica do Governo do Distrito Federal

87



APRESENTAÇÃO.............................................................................................................3

DIAGNÓSTICO DO DF......................................................................................................4

PRINCÍPIOS DE AÇÃO DO GOVERNO...........................................................................6

MODELO DE GESTÃO PARA RESULTADOS..............................................................7

AGENDAESTRATÉGICA ..................................................................................................9

PROJETOS PRIORITÁRIOS DO GOVERNO.................................................................10

PLANEJAMENTOESTRATÉGICODASSECRETARIAS ............................................12

ANEXOS .........................................................................................................................13

Decreto n 27.691, de 06.02.2007

Modelo de Detalhamento de Projeto

Modelo de Plano de Ação

o

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

SUMÁRIO

88



DFEscola de Governo


OGoverno do Distrito Federal terá no planejamento a base de todas as suas ações. Oscritérios que nortearão a administração pública serão os da inovação, do desenvolvimen-to e da modernização da máquina administrativa e da gestão pública, tendo em vista opapel central doEstadode articulador dosmúltiplos interesses da sociedade.

Brasília cresceu mais depressa do que se previu, acumulou problemas não imagina-dos por seus criadores.

O principal objetivo do Governo é transformar o Distrito Federal em referência dedesenvolvimento com igualdade social.

O Governo terá comometa principal a criação de condições para reduzir os desníveissociais e regionais e promover o crescimento econômico equilibrado em todas as regiõesadministrativas, de forma a reduzir a pressão por serviços e empregos sobre as áreas cen-trais do Distrito Federal. Como resultado espera-se ter um aumento de 5% nos índices deIDH (Índice de Desenvolvimento Humano) do grupo de regiões administrativas cujo ovalor seja igual oumenor que 0,826 e, conseqüentemente reduzir as desigualdades soci-ais em todo oDistrito Federal.

Dois problemas requerematenção imediata: a concentração domercado de trabalho eda oferta de serviços públicos nas áreas centrais e o crescimento populacional no entor-no. De cada dez empregos no distrito Federal, sete são ofertados dentro da área tombada.Da mesma forma, entre os estudantes que cursam universidades, 90% encontram-se noPlano Piloto. Entre todos os moradores do entorno hoje empregados, 69% trabalham naárea central doDistrito Federal.

A expansão da qualidade de vida para todas as regiões do Distrito Federal exigirá aadoção de políticas públicas abrangentes e, principalmente, ênfase na educação comoferramenta definitiva para construir umGoverno que garanta serviços de qualidade paratoda a população. Alguns problemas, especialmente, requerem atenção imediata: a con-centração domercado de trabalho e da oferta de serviços públicos e faculdades nas áreascentrais.

Com este Plano de Governo serão beneficiadas as pessoas, cidades, setor industrial eGoverno, tendo como resultados a redução das desigualdades, o desenvolvimento urba-no ordenado e sustentabilidade ambiental, o crescimento, inovação e competitividade,geração de emprego e renda, o equilíbrio fiscal, gestão para resultados, eficiência e qua-lidadedos serviços de atendimento.

APRESENTAÇÃO

89



DIAGNÓSTICO DO DF

As características específicas da organização espacial e da base econômica do DF,combinadas com a rapidez das transformações de um território ocupado há apenas 45anos, fazemcomqueos obstáculos ao seudesenvolvimento sejampeculiares.

É necessário criar condições favoráveis para a consolidação e a ocupação territorial doDistrito Federal,mas épreciso dirigir o focoparaultrapassar suas fronteiras.

O desenvolvimento requer a gestão articulada e compartilhada com osmunicípios daregião de influência de Brasília - muito além de seu entorno imediato -, considerandoespecialmente os eixos nacionais de integração. Dois problemas, especialmente, reque-rem atenção imediata: a concentração do mercado de trabalho e da oferta de serviçospúblicos nas áreas centrais e o crescimento populacional noEntorno.

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

90



De cada dez empregos noDistrito Federal, sete são ofertados dentro da área tombada.Da mesma forma, entre os estudantes que cursam universidades, 90% encontram-se noPlanoPiloto.

Entre todos os moradores do entorno hoje empregados. O futuro Governo terá comometa principal a criação de condições para reduzir os desníveis sociais e regionais e asse-gurar a todos os cidadãos igualdade de oportunidades. É meta aumentar em 5% os índi-ces de IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) do grupo de regiões administrativascujo o índice seja igual ou menor que 0,826 e, conseqüentemente reduzir as desigualda-des sociais em todo oDF.


DFEscola de Governo

OGovernopromoverá o crescimento econômico equilibrado em todas as regiões admi-nistrativas, de formaa reduzir a pressão sobre as áreas centrais doDF, aproximar oEstadodo cidadão e oferecer serviços públicos dequalidade a todos.

91



PRINCÍPIOS DE AÇÃO DO GOVERNO

Asmetas estipuladas pelo Governo só poderão ser concretizadas com uma gestão efi-ciente, onde é necessário modernizar a máquina do Estado com a reestruturação de pro-cessos, o gerenciamento eficaz dos projetos, a capacitação dos servidores e o acompa-nhamento da execuçãodos objetivos emetas, gastando-semelhor para servirmelhor.

A implementaçãodoPlanodeGoverno seguirá os princípios dadescentralização, inte-gração emodernização:

dos serviços públicos, aproximando o Estado do cidadão, da ativi-dade econômica, aumentando as oportunidades de emprego e renda em todas as cidadese regiões.

dos órgãos e programas da administração pública, com acompanhamentosistemático de todas as ações do Governo, metas e objetivos, das atividades em saúde,educação, segurança e transportes, visando à melhoria da prestação dos serviços commaior produtividade emenores custos.

da gestão pública e a criação de centros de excelência nos serviços desaúde, educação e segurança.

Informatização de todos os processos administrativos, acompanhamento de metas ereduçãode custos bemcomoa capacitação e valorizaçãodo servidor.

Descentralização

Integração

Modernização

Obviamente, não se esgota aqui as ações doGoverno, pois, sendo omesmodinâmico eaberto a alterações, novas propostas e sugestões certamente virão, levando-se em conta aconstantemudançanasnecessidades da sociedade.

DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

92



MODELO DE GESTÃO PARA RESULTADOS

Tão logo foram definidas as metas do Governo viu-se a necessidade de se adotar ummodelo de gestão que substituísse um ineficiente,marcado por procedimentos burocráti-cos, lentidão, inexistência de integração entre as várias atividades econômicas, de saúde,educação, segurança, etc entre si e comseus respectivos órgãos e programas.

Assim, adotou-se a idéia de : modelo de gestão governamental vol-tado para o alcance de resultados que devem estar de acordo com uma carteira de proje-tos já definida, denominada de . Para que esta seja concretizada, faz-se necessária a adoçãodeummodelo degestão específico.Desta forma, criou-se o

.OModelo de Gestão para Resultados foi criado pelo Decreto n 27.691, de 06 de feve-

reiro de 2007 e constitui-se em um conjunto integrado de iniciativas e instrumentos depesquisa, estudos, formulação, implementação e avaliação de resultados, com a finalida-de de orientar o governo para o cidadão, dotar as ações de governo de seletividade e focoestratégico, promover a transparência e o controle social, promover a eficiência e a racio-nalização dos gastos públicos e promover a valorização e profissionalização dos servido-res combase em resultados.

OModelo compõe-se de: AgendaEstratégica deGoverno,Modelo de ImplementaçãoeSistemadeMonitoramento eAvaliação.

A Agenda Estratégica de Governo constitui-se em um conjunto de metas mobilizado-ras, alinhadas com uma visão de futuro, desdobradas em uma carteira de Projetos Estra-tégicos deGoverno, que, por sua vez, são conjuntos integrados de resultados e ações deli-mitados no tempoque assegurama realizaçãodasmetasmobilizadoras.

O Modelo de Implementação dos Projetos Estratégicos de Governo será executadopelas Secretarias e demais órgãos e entidades do Poder Executivo Distrital, sendo que,por ato do Governador do Distrito Federal, serão nomeados um Gerente e um Gerente-Adjunto para cadaProjetoEstratégico deGoverno.

Ao Gerente de cada projeto compete promover a integração das ações dos órgãos eentidades implementadoras, consolidar parcerias para alcance dos resultados do projeto,monitorando e avaliando os resultados preestabelecidos.

AoGerente-Adjunto cabe apoiar o Gerente de Projeto no exercício de suas atribuiçõese substituí-lo nas suas eventuais ausências.O Sistema deMonitoramento e Avaliação compõe-se do Conselho Consultivo de Gover-no, umComitêGestor deProjetosEstratégicos e deumacentral de resultados.

O Conselho Consultivo de Governo foi criado em abril mediante o Decreto n 27.866de 11/04/2007, DODF de 12/04/2007, e é umÓrgão de Assessoramento Direto do Gover-nador do Distrito Federal, composto por 9 conselheiros, com a finalidade de promoverestudos sobre a realidade nacional, regional e local, que auxiliem o Chefe do Executivona formulação de políticas voltadas ao desenvolvimento econômico, social e cultural doDistrito Federal.

Fazemparte doConselho:João Pimenta de Veiga Filho; Eliezer Batista, Rafael de Almeida Maga-

lhães, Henrique Brandão Cavalcante, cel. Affonso Heliodoro, Reginaldo Oscar de Cas-tro, Roberto Freire, JorgeBornhausen eEnniusMuniz.

O Conselho Consultivo de Governo exercerá a função de instância de prestação decontas e interlocução com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da Agenda Estra-tégica deGoverno.

OComitêGestor dos Projetos será composto peloGovernador doDistrito Federal, queo presidirá, pelo Vice-Governador do Distrito Federal, pelo Secretário de Governo, pelosGerentes de Projetos Estratégicos e pelos titulares das Secretarias e demais órgãos e enti-

governo matricial

agenda estratégicaMode-

lo de Gestão para Resultados

Presidente

o

o


DFEscola de Governo

93



dades signatários deCompromisso deResultados, emcaráter não remunerado.Nos impe-dimentos ou ausência doGovernador doDistrito Federal, caberá ao Secretário de EstadodeGoverno apresidência doComitêGestor dos ProjetosEstratégicos.

A Central de Resultados constituem-se em um conjunto de ações e instrumentos vol-tados ao monitoramento e avaliação intensivos de resultados e ações estabelecidas, fir-madas em Termo de Compromissos de Resultados, que gerará informações gerenciais,sob a forma de um "painel de controle" e ambiente de "sala de situação" para subsidiardecisões corretivas que garantam a realização da agenda estratégica, bem como paraprestaçãode contas à sociedade.


DFEscola de Governo


DFEscola de Governo

Pro

jeto

Est

raté

gic

o1

Pro

jeto

Est

raté

gic

o2

Pro

jeto

Est

raté

gic

o3

Pro

jeto

Est

raté

gic

o4

Pro

jeto

Est

raté

gic

o5

Pro

jeto

Est

raté

gic

o6

Pro

jeto

Est

raté

gic

o7

Pro

jeto

Est

raté

gic

on

Secretaria

Secretaria

Secretaria

Secretaria

Secretaria

Metas Mobilizadoras

Visão

Agenda Estratégica

Conselho

Consultivo de

Governo

Comitê

Gestor

GOVERNADOR

Mo

de

lod

eIm

ple

ma

nta

çã

o

Sistema de Monitoramento e Avaliação

Compromisso de

resultado

Compromisso de

resultado

Compromisso de

resultado

Compromisso de

resultado

Compromisso de

resultado

Painel de Controle

94



AGENDA ESTRATÉGICA

AAgenda Estratégica, como já foi dito, é composta por uma visão de governo e cartei-ra de projetos, denominados Projetos Estratégicos que constituem conjuntos integradosde resultados e ações delimitados no tempoque assegurama realização dasMetasMobi-lizadoras.

É constituída pelos elementos:(seuprincipal resultado a alcançar).

(definição dos elementos que exprimem a visão, servido deelementos de convergência paraProjetosEstratégicos).

(identificação da carteira de projetos destinados a realizar asMetasMobilizadoras pretendidas, e, por conseguinte, aVisãodeGoverno).

�

�

�

Visão de GovernoMetas Mobilizadoras

Projetos Estratégicos

AGENDA ESTRATÉGICA

PROJETOSESTRATÉGICOS

SECRETARIAS

METASMOBILIZADORAS

VISÃO


DFEscola de Governo

95



PROJETOS PRIORITÁRIOS DO GOVERNO

DFEscola de Governo DFEscola de Governo


Educação

Erradicação do Analfabetismo

Escolas Técnicas

UnB nas Cidades

Saúde

Dentista na Escola

Meio Ambiente, Saneamento e Coleta Seletiva de Lixo

Implantação dos Parques Burle Marx e Taguaparque

Desenvolvimento Econômico, Emprego e Geração de Renda

Parque Tecnológico Capital Digital

Revitalização da Orla do Lago

Pólo do Agronegócio

Pólos de Agricultura Orgânica

- Alfabetização de 48.596 alunos do DF, a partir de 15anos e, preferencialmente até 59 anos, que se declarou analfabeta na última PesquisaNacional por Amostra de Domicílio, visando tornar o DF a primeira Unidade da Federa-ção a erradicar o analfabetismo.

-Concessãode 10.000 bolsas emcursos profissionalizantes para alu-nos da Rede Oficial de Ensino que se encontrem devidamente matriculados e freqüen-tando as aulas, preparando jovens para omercado de trabalho. O público-alvo do projetosão estudantes que estejam, preferencialmente, na faixa etária de 16 a 24 anos e perten-çama famílias cuja rendamensal seja até½saláriomínimoper capita.

- Construção e implantação de 2 Campi (Ceilândia e Gama), amplia-çãode 1Campus (Planaltina) e construçãode 8PólosUniversitários (Sobradinho, Paranoá,Guará, Brazlândia, SãoSebastião, Recanto daEmas, SantaMaria eTaguatinga) noDF.

- Implementar e potencializar ações educativas e preventivas emsaúde bucal e prestar atendimento clínico odontológico básico e emergencial aos300.000 alunos doEnsinoFundamental daRedePública deEnsino.

- Implantar os parques Tagua-parque e BurleMarx cujas finalidades são recuperação, preservação, conservação ambi-ental, sustentabilidade do desenvolvimento urbano e valorização da paisagem urbana.Proporcionar espaços para a realização de atividades recreativas, esportivas, educacio-nais e culturais para a comunidade.

- Implantação de um Parque Tecnológico peloGDF, comênfaseno setor deTecnologia da Informação eComunicação - TIC, emparceriacom instituições de ensino superior, iniciativa privada e Centros de Pesquisa, Desenvol-vimento e Inovação.

- Revitalização do Pólo 3 (da Concha Acústica até oMuseu deArtes de Brasília -MAB) e criação das condições necessárias e suficientes paraa implantação e operação dos demais Pólos prioritários, propiciando o desenvolvimentoturístico, econômico, cultural, esportivo e ambiental da Orla do Lago Paranoá e sua inte-gração à cidadedeBrasília.

- Implantação de uma área de convergência dos segmentos decomércio, serviços, planejamento, micro e pequenas indústrias e demais atividades cor-relatas ao agronegócio em Planaltina, visando estimular a vocação econômica da regiãoleste doDF.

- Fortalecimento da agropecuária orgânica em6pólosdeprodução e ampliaçãoda agricultura urbana em todas asRegiõesAdministrativas, pro-piciando o desenvolvimento das comunidades urbanas e rurais do DF trabalhadas comenfoque agroecológico.

96



Gestão Pública

Centro Administrativo

Desenvolvimento Urbano

Setor Noroeste

Regularização dos Condomínios

Ciclovia

Segurança

Postos Comunitários de Segurança

Turismo, Esporte, Lazer e Cultura

Tendas Culturais

- Construção do Centro Administrativo, com área de 118 milm , sendo 10milm de área comercial, excluindo estacionamento, situado na região entreTaguatinga, Ceilândia e Samambaia, por meio de parcerias público-privadas (PPP), des-tinado a abrigar os servidores das Secretarias e demais órgãos doGDF, emumcontingen-te previsto de 15 a 17mil servidores.

- Implantação de um setor habitacional com 20 quadras residências epopulação estimada em 40.000 pessoas, integrado com o parque ecológico Burle Marx,dentro do conceito de cidade-parque e sustentabilidade ambiental.

- Adequar os 317 condomínios informais com carac-terísticas urbanas localizados no DF às normas urbanísticas e ambientais, possibilitandoa legalizaçãodos lotes e a emissãode escrituras individuais.

- Construção de 600 km de infra-estrutura cicloviária, abrangendo as 29Regiões Administrativas do Distrito Federal, proporcionando integração com os demaismodais de transportes e equipamentos públicos.

- Implantação de 300 postos comunitários desegurança (PCSs) nas áreas urbanas e rurais do DF, visando ao atendimento a 2.000 resi-dências por unidade e a integração coma comunidade, a ser realizada por policiais capa-citados e equipados, inseridos na filosofia dapolícia cidadã.

- Implantação de 16 espaços públicos de cultura em comunidadescarentes visando à democratização do acesso à cultura, a participação da comunidade e ofomento à produção cultural local e nacional. Objetiva tornar a cultura um instrumentode transformação social e cidadania.

2 2


DFEscola de Governo

97





PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DAS SECRETARIAS

O alinhamento estratégico das Secretarias de Estado do Governo do Distrito FederalGDF e elaboração dos Compromissos de Resultados correspondentes seguem a metodolo-gia do governo matricial, que busca integrar o "planejamento" (a agenda estratégica doGoverno) e a "gestão" (a arquitetura organizacional e as estruturas implementadoras) a par-tir da definiçãodamatriz deProjetosEstratégicos e organizações.

Os Projetos Estratégicos não esgotamouniverso de atuação das Secretarias. Estas possu-em agendas complementares com ações que também contribuem para o alcance da Visão eoutras direcionadas aos públicos de interesse de seus serviços governamentais, que devemnecessariamente ser objeto de alinhamento.

O Planejamento Estratégico compõe-se das seguintes etapas, adotadas para o desenvol-vimento dos trabalhos e para odetalhamento daAgendaEstratégica:

Definiçãodos componentes estratégicos:missão e visão.Construçãodomapa estratégico.Construçãodoquadro de indicadores emetas.Definição do plano de ação e melhoria (para definição das melhorias, será realizadaumaanálise de situação, pormeio de entrevistas e avaliação organizacional).A fase seguinte é a elaboração dos documentos de Compromissos de Resultados corres-

pondentes. Estes documentos deverão exprimir a pactuação de resultados entre Governo(como "contratante") e Secretarias (como "contratadas"), descriminando a contribuição des-tas organizações para o alcancedos resultados da açãogovernamental.

�

�

�

�

�

98




DFEscola de Governo

ANEXOS

DECRETO N 27.691, DE 06 DE FEVEREIRO DE 2007(*)DODF DE 28.02.2007

Institui o Modelo de Gestão para Resultados,cria os cargos deGerente de Projeto eGerenteAdjunto deProjeto e dá outras providências.

O GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL, no uso das atribuições que lhe confere oartigo 100, incisos IV,XeXVIII, da LeiOrgânica doDistrito Federal,DECRETA:

Art. 1 Fica instituído oModelo de Gestão para Resultados do Distrito Federal, conjuntointegradode iniciativas e instrumentos deprospecção, formulação, implementação e ava-liaçãodos resultados, coma finalidadede:orientar o governopara o cidadão;dotar as ações degovernode seletividade e foco estratégico;promover a transparência e o controle social;promover a eficiência e a racionalizaçãodos gastos públicos; epromover a valorização eprofissionalizaçãodos servidores combase em resultados.

Art. 2 OModelo deGestãoparaResultados doDistrito Federal compõe-se de:AgendaEstratégica deGoverno;Modelo de implementação; eSistemademonitoramento e avaliação.

Art. 3 A Agenda Estratégica deGoverno compõe-se de um conjunto demetasmobiliza-doras, alinhadas com uma visão de futuro, desdobradas em uma carteira de Projetosestratégicos deGoverno.§ 1 Os Projetos Estratégicos deGoverno constituem conjuntos integrados de resultados eações delimitados no tempoque assegurama realizaçãodasmetasmobilizadoras.§ 2 AAgendaEstratégica deGoverno e suas alterações serão aprovadas peloGovernadordoDistrito Federal.

Art 4 AAgendaEstratégica deGoverno será implementada por ProjetosEstratégicos deGoverno e pelas Secretarias integrantes da estrutura do Poder Executivo Distrital, bemassim outras instituições públicas ou privadas, nacionais ou internacionais, por meio deestabelecimento de compromissos com resultados.§ 1 Os Projetos Estratégicos de Governo serão executados pelas Secretarias e demaisórgãos e entidades do Poder Executivo Distrital, aos quais cabe realizar, por meio de seuspróprios processos de trabalho, todas as atividades técnicas, administrativas e operacio-nais necessárias a implementaçãodosProjetosEstratégicos.§ 2 Serão designados, por ato do Governador do Distrito Federal, um Gerente e umGerente-Adjunto para cadaProjetoEstratégico deGoverno.§ 3 OsGerentes de Projeto vincular-se-ão administrativamente à Secretaria de Estado dePlanejamento e Gestão do Distrito Federal, e tecnicamente às Secretarias cujas açõessejamapredominantes para implementaçãodoProjeto, cabendo àsmesmasprover a devi-da infra-estrutura operacional para oGerente e seuAdjunto.§ 4 Compete aoGerente deProjeto promover a sinergia e integração das ações dos órgãose entidades implementadoras, articular parcerias para alcance dos resultados do projeto,emonitorar e avaliar os resultados e ações dos projetos de acordo comas diretrizes, Secre-taria deEstadodePlanejamento eGestãodoDistrito Federal§ 5 Compete ao Gerente-Adjunto de Projeto apoiar o Gerente de Projeto no exercício desuas atribuições e substituí-lo nas suas eventuais ausências.§ 6 Será firmado entre o Governador do Distrito Federal e cada Gerente de Projeto e titu-lares de Secretarias e outros órgãos do Poder Executivo Distrital, instrumento denomina-do Compromisso de Resultados que estabelecerá indicadores, metas, plano de ação, con-dições de execução e obrigações, mecanismo de monitoramento e avaliação, flexibilida-des gerenciais aplicáveis e incentivos relativos à premiação por alcance de resultado, nos

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

�

�

�

�

99



termosdo artigo 37, parágrafo 8 daConstituiçãoFederal.

Art. 5 O sistema de monitoramento e avaliação compõe-se do Conselho Consultivo deGoverno, instituído peloDecreto n 27.591, de 1 de janeiro de 2007, de umComitêGestordeProjetosEstratégicos e deumacentral de resultados.§ 1 Caberá ao Conselho Consultivo de Governo exercer a função de instância de presta-ção de contas e interlocução com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da AgendaEstratégica deGoverno.§ 2 OComitêGestor dos Projetos Estratégicos será composto peloGovernador doDistritoFederal, que o presidirá, pelo Vice-Governador do Distrito Federal, pelo Secretário deGoverno, pelos Gerentes de Projetos Estratégicos e pelos titulares das Secretarias e de-mais órgãos e entidades signatários deCompromisso deResultados, emcaráter não remu-nerado.§ 3 Nos impedimentos ou ausência do Governador do Distrito Federal, caberá ao Secre-tário deEstadodeGoverno apresidência doComitêGestor dosProjetosEstratégicos.§ 4 ASecretaria deEstado de Planejamento eGestão doDistrito Federal desempenhará afunçãodeSecretaria-Executiva doComitêGestor dosProjetosEstratégicos.§ 5 Compete aCompanhia de Planejamento doDistrito Federal - CODEPLANdar supor-te a Secretaria deEstado de Planejamento eGestão doDistrito Federal e o aoComitêGes-tor dos Projetos Estratégicos, para acompanhar e analisar periodicamente o alcance dosresultados pactuados nos Compromissos de Resultados e propor ajustes e providênciascabíveis.§ 6 A Central de Resultados constitui um conjunto de ações e instrumentos voltados aomonitoramento e avaliação intensivos de resultados e ações estabelecidas em Compro-missos deResultado.§ 7 ACentral de Resultados gerará informações gerenciais, sob a forma de um "painel decontrole" e ambiente de "sala de situação" para subsidiar decisões corretivas que garan-tama realizaçãoda agenda estratégica, bemcomopara prestaçãode contas à sociedade.

Art. 6 O Poder Executivo proporá a instituição de prêmio ao servidos pelo alcance deresultados na realizaçãodaAgendaEstratégica deGoverno.

Art. 7 Ficam remanejados do banco de cargos da Secretaria de Estado de Planejamentoe Gestão do Distrito Federal, sem aumento de despesa, 15 (quinze) Cargos de NaturezaEspecial, SímboloCNE- 04, deGerente deProjeto e 15 (quinze)Cargos deNaturezaEspe-cial, SímboloCNE-06, deGerente-Adjunto deProjeto.Parágrafo único. Os cargos de Gerente-Adjunto de Projeto serão providos por servidoresocupantes de cargos efetivos das carreiras da Administração Distrital, mediante processoseletivo baseado em perfis de competência nos termos definidos pela Secretaria de Esta-dodePlanejamento eGestãodoDistrito Federal.

Art. 8 Caberá à Secretaria de Estado de Planejamento eGestão doDistrito Federal defi-nir as diretrizes, regulamentar e prover o apoio operacional necessário ao funcionamentodomodelo degestão para resultados.

Art. 9 O Poder Executivo procederá à revisão da estrutura orgânica de suas Secretariasdemodoa alinhá-las aos resultados daAgendaEstratégica deGoverno.

Art. 10 EsteDecreto entra emvigor nadata de suapublicação.

Art. 11 Revogam-se as disposições emcontrário.

Brasília, 06 de fevereiro de 2007119 da República e 47 de Brasília

JOSÉ ROBERTO ARRUDA

o

o

o o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

o

�

�

�

�

�

�

�

o

(*) Republicado por haver saído com incorreção no original publicado no DODF n 28, de 07 de fevereirode 2007, página 03 e republicadonoDODFn 89, de 10demaio de 2007, páginas 01 e 02 enoDODFn 90,de 22demaio de 2007, páginas 01 e 02.

o

o o



100




DFEscola de Governo

MODELO DE DETALHAMENTO DE PROJETO

MODELO DE PLANO DE AÇÃO

Ações Prazos Responsável Marcos Críticos


Secretaria de Planejamento e Gestão

Gerente do Projeto:

Gerente Adjunto:

Secretarias Secundárias:

Beneficiários:

Data:

Secretarias Primárias:

Produtos:

Marcos Críticos

Versão do Termo:

Escopo do Projeto:

Objetivos de Impacto:

Nome do Projeto:

TERMO DE INICIAÇÃO DE PROJETOSESTRATÉGICOS

101



INSTRUÇÕES EDITORIAIS PARA OS AUTORES

A Revista de Gestão Pública/DF é uma iniciativa da Escola de Governo EGOV paraincentivar a formulação e o aperfeiçoamento de políticas públicas e de melhoria de ges-tão bem como contribuir para a divulgação e o debate de temas relacionados à adminis-traçãopública, à gestão governamental e às políticas públicas.

A publicação ocupa-se em registrar e disseminar artigos; resenhas de temas discuti-dos em palestras, fóruns, encontros e debates; ensaios; experiências positivas de gestão;inovações no campo da gestão pública e documentos estratégicos de governo nas áreasdeplanejamento egestão.

Agradecemos antecipadamente o envio de originais para publicação nos próximosnúmeros e pedimos especial atençãono sentido de seremobservadas as orientações abai-xo descritas. Ressaltamos que, para serempublicados, os originais serão avaliados e ana-lisados previamente pela editoria, podendo sofrer alterações de natureza editorial. AEscola de Governo compromete-se a informar os autores sobre a publicação ou não domaterial enviado.

Os originais enviados para publicação na Revista deGestão Pública/DF devem versarsobre temas relacionados à administração pública, à gestão governamental ou a políticaspúblicas, ter caráter imediato e estar revisados e prontos para diagramação. No caso detrabalho já publicado, devem ser informados os dados de publicação, comodata, nomedoperiódico, editora, entre outros.

Artigo: deve ter, nomínimo, 10 (dez) e, nomáximo, 20 (vinte) páginas e um total de 25a 30 mil caracteres e ser acompanhado de resumo analítico em português e inglês, decerca de 150 palavras, que permita visão global e antecipada do assunto tratado, e de nomáximo 5 (cinco) palavras-chaves, em português e inglês, que identifiquem o conteúdo.Tabelas, quadros, figuras e gráficos devem limitar-se a ilustrar conteúdo substantivo dotexto. As notas devem ser devidamente numeradas e constar no final do trabalho e não norodapédapágina.

Ensaio ou resenha: deve ter, nomínimo, 5 (cinco) e, nomáximo, 10 (dez) páginas e umtotal de 15 a 17mil caracteres.

Texto: deve conter, na primeira página, título, nomedoautor e ano emque foi escrito.

Bibliográficas: devem ser listadas ao final do trabalho, em ordem alfabética, e contertodos os dados de identificação necessários conforme as normas estabelecidas pela Asso-ciaçãoBrasileira deNormasTécnicas (ABNT-NBR-6023 ou versão atualizada, se houver).

Citações literais no corpo do texto: devem ser feitas conforme as normas estabelecidaspela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT- NBR-10520

).

�

Orientações para elaboração e encaminhamento de originais

Originais

Referências

ou versão atualiza-da, se houver

DFEscola de Governo


102



Formatação

Encaminhamento

Outras informações

Arquivo do MS Word, formato .doc; papel tamanho A4; margens esquerda, direita,superior e inferior de 2 cm; fonte Arial; tamanho 12; espaçamento entre linhas simples;alinhamento justificado. Junto com o material enviado, deve-se informar nome, endere-ço, e-mail e telefone do autor além de currículo abreviado, ressaltando formação, titula-ção e atividadeprofissional.

Os originais devem ser encaminhados à editoria da revista, em arquivo digital, para oendereço eletrônico: [email protected].

Escola deGovernoSGONÁreaEspecial 1Quadra 1CEP70.610-600 Brasília/DFTelefone: 3342-1916/3343-1787

�

DFEscola de Governo


103



Revista de Gestão Pública/DF - vol.1_n.1

Documents

Transcript of Revista de Gestão Pública/DF - vol.1_n.1