+EDUCAÇÃO NO GOVERNO DE LULA DA SILVA: A RUPTURA QUE NÃO ACONTECEU

Roberto Leher 1

O estudo analisa algumas das principais nervuras da política educacional do governo Lula da Silva. O texto abrange o período de governo do atual mandatário, iniciando no contexto da eleição de 2002 – momento de enorme expectativa dos educadores, considerando a regressividade das políticas de Cardoso – até o final de 2009, incluindo, entretanto, medidas consideradas relevantes em 2010. Inicialmente, são pontuadas algumas preocupações metodológicas sustentando os limites de estudos linearmente comparativos entre dois governos e das investigações que se restringem a examinar os programas de governo e os atos normativos e, ainda, a necessidade de evitar estudos sobre a influência dos organismos internacionais que desconsideram o protagonismo das frações burguesas locais. A seguir, é examinada, em linhas gerais, a situação da educação antes da posse do primeiro governo de Lula da Silva, enfatizando que no governo Cardoso já estava em curso a adequação da educação ao padrão de acumulação advindo da Crise da Dívida de 1982 e do ajuste provocado pela renegociação da dívida, nos anos 1990, processo que engendrou mudanças importantes na economia e que, na perspectiva dos setores dominantes, exigiria a conformação de um outro ethos educativo.

A educação no governo Lula da Silva é discutida na terceira seção. A análise parte da discussão da eleição de Lula da Silva, do significado da Carta aos Brasileiros e da composição inicial do governo e delineia o modo como as lutas pela educação pública foram alteradas pela ação das entidades sindicais aliadas ao governo. O primeiro eixo de análise discute a aliança com os setores dominantes para que estes pudessem ter maior peso na definição da educação brasileira, incorporando a agenda do Movimento Todos pela Educação no Plano de Desenvolvimento da Educação e difundindo as parcerias público-privadas nas universidades por meio da Lei de Inovação Tecnológica. O segundo analisa o programa de maior alcance publicitário, o Programa Universidade para Todos, e o fortalecimento do programa de empréstimos subsidiados para compra do serviço educacional, o FIES. O terceiro discute o problema do financiamento da educação pelo governo Federal, examinando seus grandes números. A subseção argumenta que a ordem de grandeza não é distinta da existente nos governos anteriores. O quarto eixo aborda a reestruturação das universidades federais estabelecendo nexos com o processo de Bolonha e o modelo sustentado pela USAID como adequado ao Brasil, os community colleges. O quinto discute brevemente a nova sistemática de financiamento da educação básica, o FUNDEB. 1. Doutor em Educação pela Universidade de São Paulo, Professor da Faculdade de Educação e do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Coordenador do Observatório Social da América Latina – Brasil/ Clacso e do Projeto Outro Brasil (Fundação Rosa Luxemburgo).

Na quarta seção, o estudo sistematiza um breve balanço geral da educação levando em consideração expectativas do bloco de poder dominante e aponta desafios para a luta em defesa da educação pública.

1. Considerações metodológicas

Analisar a política educacional de um determinado governo é uma tarefa complexa. As tentações provocadas por cantos de sereia e pelas paixões são poderosas. A sedução mais em voga consiste em estabelecer comparações com o governo imediatamente anterior, indicando avanços e retrocessos. Esta linha é usual nos intelectuais-funcionários a serviço de um novo governo, em geral por meio de artigos laudatórios e de relatórios de gestão, mormente para fins publicitários. O problema central aqui é que a ausência de autonomia intelectual estreita a tal ponto o campo de visão que o resultado do texto é o esperado pelas esferas de poder: o relato edulcorado de uma suposta realidade. Em termos metodológicos, a cadeia de equívocos e mistificações advém do metro utilizado na análise. Ao adotar os parâmetros do governo anterior como base para a comparação o “estudo” aceita, implicitamente, a lógica subjacente aos mesmos.

No caso concreto, a comparação do governo Cardoso com o governo Lula da Silva parte de um metro atrofiado. De fato, o governo Cardoso foi abertamente contra a educação pública. Sua gestão foi marcada por confrontos sistemáticos com o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP) e com os sindicatos da educação. Seu desprezo pela educação popular o levou a confrontar o Plano Nacional de Educação (PNE), construído de forma participativa e criativa nos Congressos Nacionais de Educação (CONED). Sua opção inequívoca foi pela mercantilização da educação e pelo ajuste da educação de massa a um padrão de acumulação do capital que requer grande volume de trabalho simples. Desta feita, a comparação ocorre a partir do quadro de terra arrasada provocado pelo octanato Cardoso. Assim, um pequeno avanço aqui, outro ali, em especial se expresso em números que, conforme o positivismo vulgar “não mentem jamais”, seriam a comprovação empírica da superioridade do governo Lula da Silva.

Entretanto, tal método favorece a ocultação das principais nervuras que estruturam as políticas educacionais e seus nexos com o contexto histórico-social. Um “avanço” quantitativo em um dado indicador pode ser visto como elemento positivo, mas pode reforçar tendências outrora avaliadas como negativas. O governo Cardoso foi asperamente criticado pelo PT por ter ampliado as matrículas na educação superior privada a partir da concessão de empréstimos subsidiados aos estudantes pelo Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES). Mas as matrículas subsidiadas pelo FIES cresceram em ritmo ainda maior no governo Lula da Silva. Por meio de verdadeiras cambalhotas na argumentação, os intelectuais-funcionários agora reivindicam a ampliação privado-mercantil como “um avanço democrático”. Estranhamente, a democratização dos direitos sociais se harmoniza com a mercantilização da educação aprofundada em níveis inéditos na educação brasileira pelos subsídios do FIES e pelas isenções tributárias do Programa Universidade para Todos (ProUni) enraizando, ainda mais, o vasto sistema privado de educação na sociedade brasileira.

Outra tentação correlata à anterior é circunscrever a análise à legislação, investigando os dispositivos legais e normativos dos governos e seus programas de governo como se esta base empírica pudesse, por si só, tornar inteligível a política educacional de um determinado governo. Embora o exame das medidas normativas e dos programas de governo seja imprescindível, ater-se aos mesmos é um método insuficiente, pois oculta os contextos histórico, econômico e político que, afinal, conferem sentido a determinadas medidas governamentais. Ademais, este método em geral desconsidera a correlação de forças no interior dos governos e destes com as classes sociais. Não é raro verificar medidas legais que indicam certos compromissos de caráter “progressista”, mas que, ao serem implementadas, somente o são em seus aspectos mais retrógrados.

Igualmente comum é o jogo interno dos governos expresso pelos contingenciamentos orçamentários que, objetivamente, paralisam as medidas anunciadas como “progressistas”. É como um jogral: o Ministério da Educação, por exemplo, aloca recursos em seu orçamento para assegurar medidas democratizantes, contemplando reivindicações de forças sindicais aliadas, mas antecipadamente sabe que tais recursos jamais serão liberados. O roteiro se confirma quando o Ministério do Planejamento informa que imperativos de ordem econômica obrigaram o ministério a contigenciá-los. Na aparência, tais confrontos entre ministérios alimentam a crença do governo em disputa, opondo, de um lado, o braço social e, de outro, o braço econômico e conservador do governo. O exame da materialidade das políticas contribui para compreender a previsibilidade desses jograis.

Também o pensamento crítico pode cair prisioneiro de perigosas seduções. A partir da correta consideração de que as políticas educacionais estão relacionadas com as diretrizes, recomendações e condicionalidades dos organismos internacionais, muitos estudos buscam correlações imediatas e lineares entre as medidas de um dado governo e as referidas diretrizes. A imagem é que as políticas neoliberais dos governos têm origem externa e os governos seguem aplicando passivamente essas medidas, desconsiderando que estas são recontextualizadas em virtude de dimensões históricas, políticas, econômicas, culturais etc. A agenda bancomundialista está sendo implementada pelas frações burguesas locais que a opera ativamente. Não se trata de mera aplicação de um dado receituário, mas de uma ativa recontextualização da agenda, considerando aspectos históricos, conceituais e correlação de forças. Ignorar que o aprofundamento do capitalismo dependente somente é possível com o protagonismo das frações burguesas locais é um erro teórico que provoca pesadas consequências políticas e estratégicas como a circunscrição do campo de análise ao Estado-nação. Nesta clave, os problemas sempre são “externos” e os governos podem ser acusados, no máximo, de omissos, ocultando que os mesmos são sujeitos relevantes dessas medidas.

Recuperar determinadas políticas educacionais do governo Cardoso é indispensável para que fique claro o contexto em que foram forjadas as políticas de Lula da Silva. Compreende-las, em suas linhas gerais, é parte da análise histórica. Não se trata aqui de cotejá-las mecanicamente com as medidas do governo Lula da Silva, mas de buscar suas determinações e seus sentidos mais profundos. No estudo das políticas o financiamento será necessariamente enfocado, objetivando a compreensão da materialidade concreta das medidas governamentais

proclamadas. Nesta seção, especial ênfase será dada ao estudo das prioridades expressas no orçamento da União e, quando necessário, nos estados e municípios. Sempre que possível, o estudo indicará como as classes fundamentais se posicionaram diante da política em exame. Finalmente, ao estabelecer comparações entre os governos, o estudo terá como referência o acúmulo dos educadores em sua dinâmica de luta em defesa da educação pública, considerando, particularmente, o PNE: Proposta da Sociedade Brasileira.

2. Balanço preliminar da educação antes da posse de Lula da Silva

O octanato de Cardoso e, particularmente, de Paulo Renato de Souza, no MEC, foi exitoso em implementar uma determinada política educacional de corte classista “pró-sistêmico” e fortemente pró-mercado, desobrigando, de forma relevante, a União do dever de assegurar as condições materiais da educação básica e superior. A partir da consolidação da hegemonia neoliberal, nos anos 1990 – particularmente após o Plano Brady de renegociação da dívida que liberalizou os títulos da dívida pública, concorrendo para o reforço do eixo econômico das commodities – a educação foi paulatinamente compatibilizada com o padrão de acumulação em andamento. A convergência dos organismos internacionais, da escola de Chicago (em especial, das proposições de Gary Backer) e do governo foi de tal ordem que é possível afirmar que os setores dominantes lograram um consenso: a oferta educativa teria de ser ampliada no nível fundamental e na formação profissional de natureza instrumental e as parcerias público-privadas deveriam ser incentivadas em todos os níveis e modalidades de ensino, legitimando iniciativas empresariais específicas, como o Movimento Brasil Competitivo auspiciado pelo Banco Mundial (BM) e pela USAID, entre outras.

O governo Cardoso atuou no sentido de redefinir os marcos normativos da educação em distintos níveis. No plano mais geral, disputou e venceu os embates pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) e pelo Plano Nacional de Educação (PNE), avançando também no novo desenho institucional do Estado, por meio do Plano Diretor da Reforma do Estado e na redefinição do financiamento da educação fundamental por meio do FUNDEF. Mas as medidas operativas mais específicas não foram negligenciadas: parâmetros curriculares, sistemas centralizados de avaliação, escolha de reitores nas universidades, composição e natureza do Conselho Nacional de Educação, disjunção educação profissional e propedêutica, em suma, seu governo encaminhou um conjunto de medidas que realmente alcançou todos os níveis e modalidades da educação. Assim, ao examinar o governo subsequente, mais do que considerar as realizações quantitativas, importa analisar se o projeto conduzido por Cardoso foi modificado em sua lógica fundamental.

Para compreender o sentido da política educacional no período Cardoso é imprescindível considerar as motivações que levaram seu governo a disputar com os educadores do FNDEP os rumos da educação brasileira. Os dois principais embates no campo educacional foram, como assinalado, a LDB e o PNE. A partir de um largo arco de alianças que reunia a direita convencional do então PFL, passando por setores do PMDB, bem como pelas bancadas do PSDB e PDT, Cardoso conseguiu derrotar o chamado “projeto de LDB da Câmara” que vinha sendo objeto

de negociações entre a Câmara e o FNDEP. Nos termos de Florestan Fernandes, menos que negociações, o projeto da Câmara foi fruto de uma conciliação aberta entre o Fórum e as bancadas parlamentares. Ainda assim, o FNDEP avaliava que o referido projeto mantinha diretrizes e bases que poderiam fortalecer a construção de um sistema nacional de educação com relativo protagonismo dos educadores.

Cardoso tinha clareza de que a proposta de LDB em discussão na Câmara não era compatível com seu projeto mais amplo, pois ao fortalecer o conceito de sistema nacional de educação a nova lei acabaria reforçando o papel do Estado Federal na educação e o controle do Estado sobre o setor privado. Para as forças que dirigiam seu governo, no lugar de um sistema nacional, melhor seria estruturar iniciativas descentralizadas e fragmentadas, adaptadas a situações específicas, por meio de diferentes tipos de instituições para a massa de trabalhadores, tendo como pressuposto que essa força de trabalho desempenharia atividades características do trabalho simples ou de reduzido caráter abstrato, corroborando, grosso modo, as proposições educacionais feitas pelo Banco Mundial desde os anos 1980. Ademais, esta opção asseguraria maior liberdade aos empreendedores educacionais privados. Em relação à educação da maioria da população prevaleceria, no geral, a diretriz de que esta deveria ser “minimalista”, aligeirada e superficial, dotada de caráter pragmático e utilitarista.

A LDB manteve a obrigatoriedade e a gratuidade restritas ao ensino fundamental, sustentando, genérica e despreocupadamente, a necessidade de progressiva expansão da educação infantil e do ensino médio. A LDB foi vaga nas diretrizes e omissa em relação às bases. A rigor, a reestruturação da educação básica dar-se-ia por meio do FUNDEF2, instituído pela Emenda Constitucional no 14/96 e pela Lei 9424/96. Este Fundo aprofundou a municipalização espúria, deixando desguarnecidas, em termos orçamentários, a educação infantil, a educação de jovens e adultos e o ensino médio.

Mais do que um mecanismo para financiar a educação, o FUNDEF tem de ser compreendido como um instrumento para garantir o superávit primário. De fato, com este Fundo, a União pode seguir se desobrigando de sua função suplementar em termos de financiamento ao ensino fundamental. O dever da União restringe-se a complementar os recursos do Fundo, quando, em algum Estado da Federação, o valor for inferior a R$ 300,00/aluno-ano (1997) e, nos anos seguintes, ao definido pela Lei 9424/96.

2. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) foi instituído pela Emenda Constitucional nº. 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei nº. 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto nº. 2.264, de junho de 1997, e foi implantado nacionalmente em 1º de janeiro de 1998. O FUNDEF altera a estrutura de financiamento do Ensino Fundamental no País, subvinculando uma parcela dos recursos constitucionalmente destinados à Educação. Com a Emenda Constitucional nº. 14/96, 60% desses recursos (o que representa 15% da arrecadação global de Estados e Municípios) devem ser destinados ao Ensino Fundamental. O Fundo estabelece novos critérios de distribuição e utilização de 15% dos principais impostos de Estados e Municípios, adotando o custo-aluno do ensino fundamental. Como pode ser visto no presente estudo, a correção do custo-aluno nos períodos Cardoso e Lula da Silva sempre foi abaixo da determinada pela Lei 9.424/96.

Para não repassar recursos aos estados a União não hesitou em burlar a Lei do FUNDEF, corrigindo o valor do custo-aluno-ano conforme um índice inferior ao previsto na referida Lei. A não correção do valor do FUNDEF provocou um calote da União de R$ 12,8 bilhões no período 1998-2002. Acrescente-se a isso a Desvinculação de Receitas da União, aprovada em 1994, que ampliou o saqueio governamental das verbas educacionais. Criada sob o nome de Fundo Social de Emergência esta medida foi sendo prorrogada sucessivamente (pelas Emendas Constitucionais 10 [1996], 17 [1997], e 27 [2000]), a desvinculação acarretou imensos prejuízos ao financiamento da educação ao desobrigar 20% da receita de impostos e contribuições, reduzindo a obrigação constitucional do governo federal de aplicação em manutenção e desenvolvimento de 18% para 14,4%, o que implicou em uma perda superior a R$ 40 bilhões no período de seu governo.

Diante dessas medidas o quadro educacional, ao final de seu governo, configurava um claro corte classista, afirmando um verdadeiro apartheid educacional. Frente a tal cenário, os trabalhadores da educação buscaram formas de enfrentamento ao desmonte da educação pública, por meio de uma arrojada iniciativa: a elaboração de um Plano Nacional de Educação alternativo. A força desta iniciativa deve-se a sua metodologia inovadora: sua elaboração nos Congressos Nacionais de Educação. O I CONED foi realizado em 1996 e a proposta alternativa foi concluída um ano depois, no II CONED, recebendo o nome de Plano Nacional de Educação: Proposta da Sociedade Brasileira. Este Plano foi apresentado na forma de um Projeto de Lei ao Congresso Nacional em 1998 pelo Deputado Ivan Valente. Embora derrotado no parlamento, em virtude da mobilização do FNDEP, o PNE do governo incluiu alguns poucos itens do PNE elaborado no CONED, como a ampliação das verbas educacionais para o setor público para 7% do PIB (meta inicial do PNE: Proposta da Sociedade Brasileira previa 10% do PIB), medida vetada por Cardoso em nome do pagamento da dívida.

Em 2002, a possibilidade da eleição de Lula da Silva gerou muita expectativa entre educadores e entidades representativas dos trabalhadores da educação. A esperança de mudanças devia-se menos ao programa de governo, elaborado fora da esfera partidária, por meio de uma ONG ligada a Lula da Silva, o Instituto da Cidadania, mas ao fato de que o PT tinha relevante inserção no FNDEP e nos CONED. Ademais, grandes referências educacionais foram organicamente ligadas ao partido, como Paulo Freire e Florestan Fernandes, ambos falecidos antes da chegada de Lula da Silva ao governo (1997 e 1995, respectivamente). Alguns sindicatos destoaram dessas expectativas, como o Andes-SN que assinalava que as opções macroeconômicas contidas na Carta aos Brasileiros e o arco de forças que sustentou sua eleição indicavam um porvir difícil para a educação pública.

3. Educação no governo Lula da Silva: o mercado educador

Na Carta aos Brasileiros – um documento-compromisso elaborado em nome de Lula da Silva poucas semanas antes das eleições de 2002 para fortalecer a confiança da alta finança e das corporações reunidas na Câmara de Comércio Brasil-Estados Unidos, na Federação das Indústrias do Estado de São Paulo - FIESP, na Federação Brasileira de Bancos - FEBRABAN, entre outros grupos de interesse –

Lula da Silva afirmava que, se eleito, manteria a agenda macroeconômica em curso no governo Cardoso, respeitando todos os contratos elaborados no período de neoliberalismo duro. Longe de ter sido uma peça puramente eleitoral, a Carta vem balizando as medidas de seu governo. Com efeito, a convocação de Henrique Meirelles, ex-presidente do Banco de Boston, para o Banco Central, de Roberto Rodrigues para a agricultura, de Antonio Pallocci para a fazenda, junto com o staff

das finanças do período Cardoso, confirmaram que seu governo seguiria a mesma trilha aberta por Cardoso, embora promovendo ajustes que fortalecessem a governabilidade, aliás, o principal motivo que levou setores de Washington e da alta burguesia a verem com bons olhos sua eleição e seu governo (Leher, 2003).

Já na posse do primeiro ministro da educação do novo governo, Cristóvam Buarque, era perceptível a desenvoltura do Banco Mundial. A concepção de que a educação superior deveria ser ampliada por meio de educação a distância, a lógica do controle por meio da avaliação e a adesão a agenda da OCDE/UNESCO da “educação ao longo de toda a vida” (Relatório Jacques Dellors) sugeriam que a agenda do CONED não teria lugar nas políticas educacionais, embora expressasse os melhores anseios dos educadores. A reforma da previdência dos trabalhadores do setor público (2003), objetivando conjugar os regimes de distribuição e de capitalização e preparar o terreno para que os novos servidores fossem deslocados basicamente para o regime de capitalização, provocou o primeiro grande conflito entre o novo governo e os servidores públicos, em especial da educação, que deflagraram grande greve contra a medida.

Com o início do novo governo, a antiga unidade de ação dos sindicatos do serviço público começou a se desfazer, situação que se agravou na educação. Os sindicatos dirigidos pelas correntes da base governista, em especial do PT e do PC do B, como a Confederação Nacional dos Trabalhadores da Educação - CNTE, Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino – CONTEE, e parte da Federação dos Sindicatos dos Trabalhadores das Universidades Públicas Brasileiras –FASUBRA Sindical, bem com da direção majoritária da União Nacional dos Estudantes, rapidamente atuaram no sentido de desconstituir o FNDEP, intento realizado com êxito no Fórum Social Mundial (FSM) de 20053. Alegando que não tinham mais acordo com determinados eixos e princípios do PNE: Proposta da Sociedade Brasileira, as entidades dirigidas pela base do governo se afastaram do Fórum. As tensões entre as entidades que atuavam no Fórum se agudizaram com a política de parcerias público-privadas na educação encampada pelo segundo ministro da educação, Tarso Genro, e por seu Secretario Executivo, Fernando Haddad. O Programa Universidade para Todos (ProUni) previa quase que total isenção tributária para todas as instituições de ensino superior privadas, incluindo, portanto, as ditas sem fins lucrativos (comunitárias, filantrópicas e confessionais) e as explicitamente mercantis (particulares). O ProUni foi o pomo da discórdia entre as entidades, pois afrontava um princípio basilar do FNDEP: verbas públicas para as escolas públicas. O operativo do governo em defesa desse programa pode ser explicado pelo lugar que o mesmo ocuparia nas políticas governamentais, como analisado adiante.

3 A ruptura ocorreu na Plenária do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, em Porto Alegre-RS, 26 de Janeiro de 2005 – Auditório da Unafisco.

Mas a inflexão em direção ao setor privado e ao capital não se limitou a essa parceria avançando, no segundo governo, a níveis dificilmente imaginados anteriormente: a definição de que o principal interlocutor do governo em matéria educacional seria o empresariado organizado no movimento “Compromisso de Todos pela Educação”. A mensagem subjacente a essas medidas é clara: os professores fracassaram e as universidades públicas são responsáveis por isso.

3.1 Aliança com os empresários para a formação das crianças e jovens e para a definição do que é dado a pensar na universidade

A presença empresarial na formação direta de um quarto da população brasileira possui dimensão jamais conhecida na história recente da educação brasileira. A incorporação da agenda empresarial ocorre por meio do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). Este plano, embora instituído por um Decreto, na prática revoga o PNE e institui uma miríade de iniciativas fragmentadas. Na Exposição de Motivos do PDE o governo assume explicitamente que sua elaboração objetiva implementar a agenda empresarial do movimento “Compromisso Todos pela Educação”, iniciativa que reúne os principais grupos econômicos que constituem o bloco de poder dominante.

O PDE assume, inclusive na denominação, a agenda do “Compromisso Todos pela Educação”, movimento lançado em 6 de setembro de 2006, em São Paulo. Apresentado como uma iniciativa da sociedade civil e conclamando a participação de todos os setores sociais, esse movimento é constituído, de fato, como um aglomerado de grupos empresariais.

Como destacado em outro artigo4, essa investida sobre a educação pública vem sendo efetivada por meio de entidades âncoras em que um pequeno grupo de gestores se reveza na direção das mesmas. Assim, por exemplo, Milú Villela, do Instituto Itaú Cultural, é presidente do Museu de Arte Moderna de São Paulo (novembro de 2009), do Faça Parte-Instituto Brasil Voluntário e agora também do Comitê Executivo do “Compromisso Todos pela Educação”. As entidades que organizam essa ofensiva ocultam seu caráter corporativo e empresarial por meio da filantropia, da responsabilidade social das empresas e da ideologia do interesse público. As mais relevantes são: a) o Instituto Ayrton Senna (respaldado por corporações do setor financeiro, do setor agro-mineral, do setor de agroquímicos, editoras interessadas na venda de guias e manuais, provedores de telefonia, informática e internet, engajadas no cyber-rentismo)5; b) a Fundação Roberto Marinho, principal grupo de comunicação localizado no Brasil (e que não publiciza seus apoiadores); c) a Fundação Victor Civita, vinculada a um grupo econômico que, entre outras, edita uma revista que vem difundindo que a educação é um tema técnico-gerencial (Revista Nova Escola), apoiada pelas editoras, pelo capital financeiro, agro-mineral, pelas corporações da área de

4 LEHER, Roberto Desafios para uma educação para além do capital. Revista Margem Esquerda, SP: Boitempo Ed. (no prelo).5 . Ale (combustíveis), Banco Triângulo, Bradesco Capitalização, Brasil Telecom, Celpe, Coelba, Cosern, Credicard, Grendene, HP Brasil, Instituto Unibanco, Instituto Vivo, Instituto Votorantim, Intel, Lenovo, LIDE - Grupo de Líderes Empresariais / Empresários pelo   Desenvolvimento Humano, Martins Distribuidora, Microsoft Educação, Nívea, Oracle, Santa Bárbara Engenharia, Siemens, Suzano, Vale de Rio Doce.

informática etc.6; d) Grupo Gerdau que, por meio de Jorge Gerdau Johannpeter, preside o Movimento e que outrora foi organizador do Movimento Brasil Competitivo (2001) que, em certo sentido foi o germe do “Movimento Todos pela Educação” em conjunto com o Programa de Promoção da Reforma Educacional na América Latina e no Caribe (PREAL)7, Itaú - Social, que, valendo-se, como as demais, de isenções tributárias, atua no setor educacional objetivando implementar as parcerias público-privadas na educação básica por meio das Escolas Charter8. Compõem ainda o Conselho de Governança da iniciativa outras representações do capital: Fundação Bradesco, Grupo Pão de Açúcar, FEBRABAN, SESC, ABN Amro, Fundação Educar DPaschoal, Faça Parte-Instituto Brasil Voluntário, Grupo Ethos, entre outros.

Também na educação superior a aliança com os representantes do capital se verifica como axial. Não apenas a chamada burguesia de serviços se beneficia dessa aliança, situação evidente no caso do ProUni e do FIES, mas outras frações relacionadas com as indústrias e com as commodities igualmente têm relevante influência na definição do modelo de Ciência e Tecnologia do país, como é possível depreender da análise da Lei de Inovação Tecnológica e legislação afim9.

A lei da inovação e seus complementos estabelecem parcerias público-privadas (PPP)10 na produção de conhecimento e nas atividades relacionadas com a aplicação do conhecimento em contextos produtivos. Por parte do governo a Lei prevê a aplicação de fundos federais nas Instituições de Ciência e Tecnologia (ICT) em projetos de “interesse comum” com as empresas para acelerar a incorporação de tecnologias. Com a “Lei do Bem” as empresas podem investir diretamente nas ICT com verbas públicas, por meio de isenções tributárias (como da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), objetivando a aquisição de serviços, assessoria e projetos dirigidos aos seus fins mercantis. As empresas podem ir às compras nos laboratórios das instituições públicas! Não é demais registrar que os investimentos da Lei de Inovação são operacionalizados por um órgão regulador, o Conselho

6 . Alfabetização Solidária, Bovespa, Cosac Naify, Editora Ática, Editora Scipione, EDP, Fundação Bradesco, Fundação Cargill, Fundação Educar DPaschoal, Fundação Telefônica, Gerdau, Instituto Unilever, Intel, Itautec, Microsoft, OSESP, Rádio Bandeirantes, SESI.7 . “As atividades do PREAL são possíveis por meio do generoso apoio da United States Agency for International Development (USAID), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da GE Foundation, da International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) e do Banco Mundial, entre outros”. (PREAL, Boletim da Educação no Brasil, 2009)

8 . As escolas "charter" são construídas e geridas por entidades privadas, filantrópicas, mas as matrículas e mensalidades de seus alunos são pagas pelos Estados que são responsáveis por monitorar seu desempenho. Entre as medidas previstas, cabe salientar a autonomia para contratar professores, elaborar currículos próprios e mudar a carga horária.9 BRASIL. Lei de Inovação Tecnológica, LEI No 10.973, de 2 de Dezembro de 2004. Outras medidas relacionadas a esta lei: Lei 11.080/2004 (institui o Serviço Social Autônomo denominado Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI), Lei 11.196/2005 (“dispõe sobre incentivos fiscais para a inovação tecnológica”, “Lei do Bem”) e Lei 11.487/2007 (“altera a Lei no 11.196/05 para incluir novo incentivo à inovação tecnológica e modificar as regras relativas à amortização acelerada para investimentos vinculados a pesquisa e ao desenvolvimento”).10 . Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004, “institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública”. Esta lei foi insistentemente reivindicada pelo FMI, aprofundando o Plano Diretor da Reforma do Estado de Cardoso.

Nacional de Desenvolvimento Industrial, cujo conselho deliberativo é compartilhado pelo governo e pelos empresários.

Para que a universidade possa estabelecer parcerias com as empresas é importante que os professores assumam um outro ethos, caracterizado nas referidas leis como “empreendedor”. A conversão do professor em um empreendedor não é algo espontâneo, por isso a Lei de Inovação estabelece meios para que essa conversão aconteça. Os principais incentivos são de natureza pecuniária. É a oportunidade de ganhos adicionais que pode convencer os professores a se engajarem no empreendedorismo. Por isso, a referida Lei prevê um “adicional variável” de remuneração que pode ser na forma de “bolsa de estímulo à inovação” ou na participação dos negócios. O inventor ou autor de projeto, processo ou serviço poderá participar dos ganhos econômicos auferidos pela instituição com a parceria. O horizonte desejado é a transformação do professor em empresário. O docente pode se afastar por até 6 anos da universidade para tentar uma carreira empresarial e até mesmo para constituir uma empresa. Durante o período de afastamento, é assegurado ao professor o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei e, ainda, progressão funcional e benefícios da seguridade.

A privatização do recurso público fica patente na medida em que valores que deveriam ser investidos nas universidades – em pagamento de salários a docentes e funcionários e em pesquisas – são utilizados para financiar docentes que tentam uma colocação no mercado como empreendedores, sem qualquer risco ou ônus para sua carreira profissional e sem qualquer custo para as empresas. O conhecimento produzido é o demandado pelo contratante, a saber, a empresa que, assim, define o que é dado a pensar na pesquisa. Para assegurar a propriedade intelectual, é vedado ao dirigente, ao criador ou a qualquer servidor, empregado ou prestador de serviços de ICT, divulgar, noticiar ou publicar qualquer aspecto de criações de cujo desenvolvimento tenha participado diretamente ou tomado conhecimento por força de suas atividades, sem antes obter expressa autorização da ICT. Com isso, a lei admite a censura de questões relativas à ética de pesquisa, notadamente em seres humanos e no meio ambiente, por exemplo, proibindo a divulgação de efeitos nocivos de determinado procedimento ou substância.

Por tudo o que foi dito sobre a inovação tecnológica é coerente a edição do Decreto 5.205, de 14/9/2004, que regulamenta as fundações de apoio privadas nas instituições federais, eximindo-as de licitação, facultando-as contratar, por meio das fundações “complementarmente pessoal não integrante dos quadros da instituição”, bem como auferir bolsas de ensino, de pesquisa e de extensão, inclusive para pessoal do quadro permanente. Estas fundações institucionalizam nichos privados assegurando ao capitalismo acadêmico um ambiente jurídico apropriado aos seus fins: o lucro.

3.2 Programa Universidade para Todos: subsídio público para a mercantilização

O Programa Universidade para Todos (ProUni) operacionaliza a recomendação implícita no documento “Análise dos Gastos Sociais, 2001-2002” do Ministério da Fazenda, escrito por Marcos Lisboa e Joaquim Levy, então dirigentes desse

Ministério, e principais operadores da política econômica atribuída a Pallocci. No documento, os dirigentes ponderavam que as universidades públicas são muito onerosas e elitistas e que, por isso, melhor seria alocar recursos públicos para adquirir vagas no mercado, visto que as privadas, na avaliação do citado documento, são notoriamente mais eficientes do que as públicas.

O Programa criado em 2004 estabelece que o eixo da política de ampliação das matrículas na educação superior deve estar a cargo do setor privado, particularmente o de natureza empresarial. O ProUni é um programa de compra de vagas nas instituições privadas por meio da pior forma de uso das verbas públicas, as isenções tributárias, justo a mais opaca ao controle social. Neste sentido, o ProUni desconsidera, inclusive, a Constituição Federal que admitiu a possibilidade de repasse de verbas públicas para as instituições comunitárias, confessionais e “filantrópicas”, mas não para as “particulares”, isto é, as instituições com fins lucrativos. Entretanto, o ProUni inclui as “particulares” entre as instituições que podem se beneficiar das isenções tributárias. Isso desmente o discurso de Tarso Genro e de Fernando Haddad de que o objetivo do ProUni era acabar com a farra das chamadas filantrópicas. Conforme o Censo do INEP de 2008, das 2016 instituições privadas existentes no país, 1579 têm fins lucrativos (que pela Constituição não deveriam receber verbas públicas) e, por isso, são as principais beneficiárias do Programa.

Outra justificativa reiterada pelo governo para o programa é o argumento de que existem vagas ociosas nas privadas. Obviamente, as privadas contratam docentes e mantêm infraestrutura para as vagas efetivamente ocupadas, inexistindo a referida ociosidade. O que o MEC denomina de vaga ociosa são as vagas proclamadas pelas privadas em seus editais de vestibular, um número sempre hiperdimensionado, pois estabelece uma reserva futura de vagas para novos negócios. Tanto é fato que o ProUni nada tem a ver com a ocupação desta falsa ociosidade: o número de vagas “ociosas” nas privadas somente cresceu com o ProUni, passando de 42% para 50% no período 2003 – 2006.

É importante registrar que a contrapartida das privadas às isenções fiscais11

beneficiou imensamente o setor privado. Pelo Projeto inicial, as contrapartidas seriam de 25% das vagas; na medida provisória nº 213, de 10 de setembro de 2004, o total de bolsas integrais caiu vertiginosamente para 10% e, finalmente, na versão final, votada no Congresso (Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005) em acordo com a bancada governista, a contrapartida despencou para 4,25% de bolsas integrais. Vitórias acachapantes dos que fazem da educação um negócio lucrativo! Outra benesse para o setor empresarial foi a garantia de isenções tributárias para qualquer instituição que venha aderir ao programa, independentemente das vagas

11 . Instrução Normativa SRF nº. 456, de 5 de outubro de 2004: Art. 1º A instituição privada de

ensino superior, com fins lucrativos ou sem fins lucrativos não beneficente, que aderir ao Programa Universidade para Todos (ProUni) nos termos dos arts. 5º da Medida Provisória nº. 213, de 2004, ficará isenta, no período de vigência do termo de adesão, das seguintes contribuições e imposto:I - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); II - Contribuição para o PIS/Pasep; III - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); e IV - Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ).

disponibilizadas. Por isso, as privadas sempre tentam incorporar o menor número possível de estudantes ao programa. Com efeito, o percentual de vagas do ProUni é fortemente descendente, mostrando que, após a vitória na redução do percentual de vagas previstas em lei, os empresários aprenderam a burlar, com a conivência governamental, as contrapartidas legais:

Tabela 1

Os números do ProUni precisam ser examinados detalhadamente. A primeira entrada de estudantes via ProUni ainda contou com o percentual de 10% de vagas com bolsas integrais; atualmente são apenas 4,25% de bolsas integrais. A maior parte desses jovens ingressou não em universidades, mas em escolões de baixíssima qualidade, muitos, inclusive, farão cursos sequenciais e tecnológicos de curta duração, modalidades aligeiradas de ensino dito superior. Como são escolões a maior parte das matrículas está concentrada nos cursos das áreas de humanas/sociais ou em cursos de curta duração, como os cursos tecnológicos, justos os que, nas públicas e privadas, possuem a maior parte dos estudantes de menor renda. Ao contrário da publicidade largamente difundida nos meios de comunicação, os que se dirigem ao curso de medicina são raros e, ainda mais escassos os que vão para áreas atualmente estratégicas e ainda com poucos profissionais, como geologia.

Tabela 2

Como é possível depreender da análise das vagas efetivamente ocupadas pelos estudantes as isenções tributárias são muito compensadoras para as instituições privadas, posto que as isenções, como assinalado, são integrais para a instituição que aderiu ao programa. Conforme relatório do TCU, as isenções tributárias foram as seguintes:

Tabela 3

Embora a isenção seja justificada pelas bolsas disponibilizadas é possível constatar que as bolsas (integrais e parciais) efetivamente concedidas são em número muito mais baixo do que a propaganda oficial faz crer. Apenas 58% foram efetivamente utilizadas até agosto 2008. A ocupação efetiva anual do programa variou de 77% para 58% desde sua implantação. Ademais, entre os beneficiados, muitos não podem seguir os estudos. Do total de bolsas concedidas no período 2005-1º/2008, houve uma evasão de 19,5%. O hiato entre a renúncia de receita e o quantitativo de bolsas a serem ofertadas repercute, obviamente, no aumento do custo médio da bolsa, pois, como assinalado, a isenção foi pensada pelo governo de modo a favorecer as empresas, sendo desvinculada das bolsas efetivas. Com tal benesse, as instituições participantes do programa se desobrigam de preencher as vagas previstas nos editais.

O referido Relatório de Auditoria Operacional do TCU (TC-013.493/2008-4)

apresenta um estudo feito pela Receita Federal agregando todas as instituições por tipo (ditas sem fins lucrativos e particulares) e outro documento informando o custo anual da bolsa ProUni por mantenedora, sem identificá-las. De posse desses dados e da renúncia fiscal obtida por cada mantenedora, a Receita elaborou a tabela abaixo, informando que o custo médio m ensal de cada bolsa ProUni, no ano de 2006 por mantenedora, foi de elevados R$ 786,00. O custo anual da bolsa ProUni nas mantenedoras de IES com fins lucrativos em 2006 – R$ 5.935 – foi menos da metade do custo da bolsa ProUni nas de IES “sem fins lucrativos beneficentes” – R$ 12.515 – enquanto que o custo das sem fins lucrativos não beneficentes ficou muito próximo do custo das beneficentes – R$ 10.992. Novamente, os indicadores confirmam que o programa, longe de ser uma contrapartida à filantropia, amplia os benefícios as mesmas.

Tabela 4

A conclusão do TCU é precisa: “o custo de uma bolsa do ProUni para o Estado é maior que o valor da mensalidade dos cursos em que há bolsistas do programa. Significa dizer que, em média, se tem ‘pago’ – indiretamente – um preço maior pelas vagas nas instituições privadas de ensino superior do que o montante que elas efetivamente valem, especialmente nas instituições sem fins lucrativos”(destaque TCU). Ademais, o governo fortalece o Programa alocando mais recursos para as bolsas recebidas pelos estudantes que frequentam cursos em horário integral. A Lei nº. 11.180/2005 autoriza a concessão de Bolsa-Permanência aos estudantes beneficiários do ProUni.

Em relação à propalada democratização do acesso a educação superior promovida pelo ProUni são perceptíveis os seus limites. O aspecto mais relevante é que os cursos, via-de-regra, são de muito baixa qualidade, não configurando, de fato, educação superior (esses cursos seriam melhor denominados de educação terciária, para utilizar a nomenclatura bancomundialista e adotada pelo INEP). São conhecidas as graves deficiências da avaliação de caráter mercantil feita pelo ENADE. A rigor, este instrumento não pode ser utilizado como uma referência para a análise da qualidade da educação superior, tal sua precariedade. Entretanto, mesmo este péssimo indicador corrobora que é o mercado que comanda a oferta das vagas do ProUni.

Ainda conforme o mencionado relatório do TCU dos 15.876 cursos oferecidos por meio do ProUni, 5.501 (ou 34,65% dos cursos) nunca foram avaliados pelo ENADE. Dos 10.375 cursos que oferecem bolsas e foram avaliados pelo ENADE, 1,7% receberam nota 1; 19% nota 2; 40,8% nota 3; 11% nota 4; 0,7% nota 5 e 17,4% ficaram sem conceito - SC. Concretamente, 20,9% dos cursos avaliados possuem nota menor que 3 no ENADE e apenas 11,7% ficaram com conceitos 4 e 5.

A ordem de grandeza dos recursos públicos alocados, e o inusitado custo das mensalidades pagas pelo poder público, não assegurou o acesso da juventude das

classes populares a cursos de fato superiores e, tampouco, ampliou o acesso na proporção anunciada de modo ufanista na custosa campanha midiática em torno do ProUni.

As modestas metas do PNE do governo Cardoso previam 30% dos jovens, na faixa etária de 18 a 24 anos, matriculados na educação superior, meta que deveria ser alcançada em 2011. A estratégia de Cardoso foi investir no crédito subsidiado para que os jovens pudessem adquirir o chamado serviço educacional. Lula da Silva foi mais generoso com o setor mercantil: ampliou o FIES e criou o ProUni, mas, ainda assim, ambos não chegaram sequer a metade da meta legal.

Das matrículas realizadas no ensino superior em 2005 e 2006, os bolsistas do ProUni, na faixa etária de 18 a 24 anos, ocuparam respectivamente 1,3% e 1,5%. No período 2001-2004, a taxa de frequência líquida à educação superior evoluiu de 9% para 11,8% (+2,8%). Entre 2005 e 2007, a taxa variou de 11,2% para 13,2% (+ 2,0%). Da população de 18 a 24 anos menos de 0,3% tem acesso à bolsa do ProUni, segundo dados da população nessa faixa etária na Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad/IBGE) 2006 (Relatório TCU TC-013.493/2008-4). Cabe assinalar, ainda, que 27,5% das bolsas do ProUni são destinadas a estudantes que já estavam matriculados em alguma instituição de ensino superior privada.

Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior – FIES

O Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES) é uma outra forma de subsídio ao setor privado que, embora independente, está cada vez mais articulado ao ProUni, pois vem sendo utilizado para financiar, com juros subsidiados, as bolsas parciais. O subsídio público se dá por meio do custeio, pelo Estado, dos juros praticados no empréstimo ao estudante que são inferiores aos de mercado. Trata-se, por conseguinte, de um subsídio implícito.

Tabela 5

Esses valores referem-se aos juros subsidiados, mas a estes é preciso acrescentar a inadimplência, parcialmente coberta pela União. Em 2007, dos 467 mil contratos ativos, 55 mil contratos estavam em atraso, totalizando R$ 498,5 milhões. O FIES teve uma execução de 685,5 milhões de reais em 2007. O Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 aponta como meta do FIES atingir 700 mil beneficiários em 2011, com 100 mil novos beneficiários a cada ano, o que significa aumentar em quase 50% o número de contratos ativos existentes em 2007. Cabe destacar que no final do governo Cardoso, inequivocamente comprometido com o setor privado, o FIES possuía 200 mil contratos. A Lei 11.552 de 2007 possibilitou o financiamento pelo FIES de até 100% dos encargos para os estudantes que são bolsistas parciais do Programa Universidade para Todos (ProUni), inclusive para os que possuem bolsa complementar de 25% oferecidas pelas IES participantes deste mesmo programa12, atestando a complementaridade dos programas.

12 TCU, GRUPO I – CLASSE V – Plenário TC-013.493/2008-4 (com 1 volume).

Em um contexto de enorme descompasso entre a oferta da educação “terciária” privada e o mercado consumidor (a concentração de renda no país não permite ampliar o chamado mercado educacional), e atendendo ao lobby privado, atualmente amplamente engajado na base do governo Lula da Silva, em maio de 2010 o MEC ampliou ainda mais o programa de subsídio público às instituições privadas por meio do FIES. Entre as principais medidas para ampliar o FIES, e que têm repercussão nos gastos públicos, cabe citar a redução da taxa de juros à metade (6,5% para 3,4% ao ano), o prolongamento do crédito de 9,5 para 14,5 anos, e a instituição de mensalidades fixas, independentemente da inflação e da taxa de juros real. Seguramente, essas medidas aumentarão os gastos públicos para compensar a diferença entre o empréstimo e a taxa de juros real. A expectativa do MEC em 2010 é investir R$ 1,6 bilhão no programa, objetivando subsidiar 200 mil novas matrículas nas privadas13.

O ProUni e o FIES estão em antípoda com os valores da esquerda. Em primeiro lugar, porque sustentam que a educação dos jovens trabalhadores é um serviço e, como tal, além de ser muito lucrativo, como sublinhado anteriormente, contém os germes do projeto de sociabilidade desejado pelo capital. Em segundo lugar, pressupõem que para os “pobres” basta uma “educação de pobre”. Muitas instituições que participam do ProUni não poderiam estar funcionando caso houvesse controle social sobre as privadas. Ademais, o ProUni permite que, para os pobres, as instituições privadas forneçam cursos seqüenciais, ou cursos ditos tecnológicos de curta duração, conferindo, absurdamente, diplomas e, também, oferta por meio de educação a distância14. Em terceiro lugar, o ProUni e o FIES foram transformados nas principais estratégias do governo para a massificação da educação superior e, por isso, legitimam o sucateamento planejado e sistemático das universidades públicas, visto que a renúncia fiscal do Programa tem como contrapartida a estagnação, ou nos dois últimos anos, o crescimento quase que vegetativo dos recursos das Federais.

3.3 Financiamento: mudanças dentro da mesma ordem de grandeza

Um estudo sistemático e exaustivo do financiamento da educação é um objetivo muito maior do que é possível no espaço do presente texto e é uma tarefa somente exequível a partir de trabalhos coletivos e especializados. Os propósitos são, portanto, muito mais modestos. Nesta seção, serão apresentados os grandes números e algumas tendências gerais de financiamento de determinadas subfunções da educação.

Antes de examinar os grandes indicadores, cabem algumas rápidas considerações sobre a constituição do fundo público que, em 2005, correspondia a 35,4% do PIB. Em países em que os tributos privilegiam os que têm alta renda, como é o caso do Brasil, a receita tributária do Estado provém, em grande parte, da taxação sobre o consumo. De fato, conforme Salvador (2007), dos R$ 685,9

13 . Ver WEBER, D. (2010). 14 O estudo de Stella Cecília Duarte Segenreich (2009) comprova a significativa presença desses cursos, particularmente no Norte e Nordeste. 

bilhões arrecadados perto de 60% foi proveniente do consumo. Como o consumo é proporcionalmente decrescente em relação ao aumento da renda, o peso maior recai sobre os trabalhadores de menor renda. Salvador (2007, p.83) cita estudo do IBGE (POF, 2002/2003) que demonstra que os trabalhadores que ganham até 2 salários-mínimos gastam 46% de sua renda em impostos indiretos. Os que ganham mais de 30 salários gastam apenas 16% em tributos indiretos.

A regressividade dos tributos faz com que os mais pobres paguem mais tributos que os mais ricos. Entretanto, as verbas públicas seguem sendo carreadas para os ricos, demonstrando o caráter classista do Estado e do governo Lula da Silva. O gráfico abaixo permite uma visão de conjunto da proporção dos gastos do Executivo Federal.

Gráfico 1

Cabe observar que a distribuição dos gastos públicos, por função, comprova a permanência da política de distribuição do fundo público em benefício do capital por meio dos juros da dívida pública (35,57%). Se fossem consideradas as despesas com refinanciamento da dívida esse índice chegaria a 47% do total (Boletim da Auditoria Cidadã da Dívida, 2009). As exceções são os gastos de pessoal e da previdência. Não casualmente, uma nova geração de contra-reformas está em gestação no próximo governo, objetivando o congelamento dos gastos de pessoal (PLP 549/2009) e de uma nova (contra) reforma da previdência. A função educação flutua em uma mesma ordem de grandeza, conhecendo um leve acréscimo em 2008 e 2009.

Gráfico 2

Examinando mais de perto a evolução do orçamento geral da educação e do MEC ao longo da presente década, em valores constantes, é possível confirmar que a expansão dos recursos foi concentrada, como uma bolha, nos anos de 2006 a 2008 (Gráfico 3), justo o período de maior expansão econômica da década. Com o contingenciamento realizado pelo governo federal no orçamento de 2009 em função da crise global, o MEC teve um corte de 10,6%, o que corresponde a R$ 1,25 bilhão (Folha de São Paulo, 31/03/2009, p. A4, citado por Pinto, 2009).

Gráfico 3

A expansão verificada foi tão modesta em ordem de grandeza que a mesma não se refletiu na variação dos gastos em educação em relação ao PIB (Gráfico 4). Com efeito, examinado o orçamento do Ministério da Educação em relação ao PIB é possível constatar empiricamente que não houve esforço adicional de verbas públicas para a educação.

Gráfico 4

Examinado o orçamento da educação em relação ao PIB, no período em tela, é verificável que o mesmo foi decrescente até 2005, havendo uma leve elevação em 2006 e 2007, confirmando que a educação não ganhou espaço nas prioridades do governo Federal.

Tabela 6

Examinando os indicadores de financiamento por subfunção torna-se patente a reduzida ordem de grandeza de recursos para os distintos níveis e modalidades. Em geral, houve certo acréscimo nos anos de 2006 e 2007, mas isso após drásticos contingenciamentos, como se depreende da análise do financiamento ao ensino fundamental que foi residual, em 2004 e 2005, ou pelo brutal rebaixamento da educação infantil. Assim, por exemplo, nos três últimos anos do governo Cardoso os repasses para o ensino fundamental foram da ordem de R$ 2,33 bilhões, enquanto nos três últimos anos do primeiro governo Lula da Silva foram menos da metade daqueles de seu antecessor (R$ 1,17 bilhão) que, como dito, foi abertamente contra a escola pública. Embora recursos adicionais a estes níveis provavelmente estivessem embutidos na rubrica “Outras” despesas prevalece a política de contenção de gastos públicos federais na educação básica. Mesmo na educação superior os gastos do governo Lula da Silva nos três últimos anos de seu primeiro mandato foram apenas 5,4% superiores ao dos três últimos anos do segundo mandato de Cardoso. No mesmo intervalo de tempo, a maior diferença ficou por conta da educação profissional. Os recursos alocados nesta rubrica foram 19,3% maiores no governo Lula da Silva; entretanto, a considerar as metas de expansão já mencionadas, é previsível um custo aluno consideravelmente menor, o que tem inevitável relação com a qualidade. Em função da dispersão de gastos em uma enorme miríade de programas focalizados e organizados a partir de PPP, o maior gasto do governo Lula da Silva nos três últimos anos de seu primeiro mandato, em comparação com os três últimos anos do governo Cardoso (+23,7%), pouco refletiu no fortalecimento da rede de educação pública.

A partir da consideração dos grandes números da educação é possível examinar, com maior grau de detalhe, as duas maiores iniciativas do governo Federal na educação superior (REUNI) e na educação básica (FUNDEB). A escolha dessas políticas se justifica pelo fato de que a União tem como principal atribuição a manutenção de sua rede de educação federal, na qual tem destaque as universidades federais. O FUNDEB, por sua vez, reorganiza todo o financiamento

da educação básica e deveria restabelecer o papel da União na equalização das desigualdades regionais.

3.4 REUNI: universidade à bolonhesa temperada pelo capitalismo dependente

Embora desde meados dos anos 1990 o Banco Mundial tenha recomendado a diferenciação da educação superior pública como fundamental para acabar com o considerado anacrônico modelo europeu (indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão e gratuidade)15, somente com o REUNI tal objetivo foi encaminhado de modo direto e concreto.

O atrativo do REUNI, em termos midiáticos, é a criação de novas vagas nas universidades públicas, demanda obviamente genuína em um país em que tão somente 3% dos jovens de 18 a 24 anos chegam a uma instituição pública. A promessa governamental de criação de vagas nas públicas ganha força em um contexto em que o ProUni já demonstra que os empresários não estão dispostos a aumentar as vagas do programa. O enorme operativo publicitário em torno da reestruturação das universidades confirma que o programa ocupa importante lugar na agenda dita social do governo Federal.

A importância da reestruturação não se limita aos seus esperados efeitos político-eleitorais. Encaminhado no terreno preparado pelo Plano Diretor da Reforma do Estado de Cardoso, por meio da metodologia dos contratos de gestão – em que o Estado se compromete a repassar um determinado montante de recursos com a condição de que certas metas de gestão sejam alcançadas –, o REUNI pressupõe metas que somente podem ser compreendidas em sua extensão, considerando os seus principais pressupostos políticos: a política de criação de um espaço europeu de educação superior (Processo de Bolonha) e a referência dos community colleges.

Embora originado na Europa, o modelo do Processo de Bolonha16 rapidamente foi recebido com indisfarçável entusiasmo pela UNESCO, pelo Banco Mundial e logo pelos governos latino-americanos, como se depreende da Declaración de la Conferencia Regional de Educación Superior en America Latina y Caribe (4 a 6 de junho), realizada em Cartagena de las Índias, Colômbia. A idéia chave é desmembrar a graduação em dois ciclos, um genérico, bastante superficial, voltado para um maior contingente de jovens, outro de natureza profissional, direcionado para parcelas muito mais reduzidas, abrindo espaço para as instituições privadas ocuparem o novo filão de jovens que concluíram o primeiro ciclo, mas não encontraram vagas no segundo ciclo. O modelo pressupõe a mobilidade estudantil de forma a otimizar a ocupação do mercado educacional, favorecendo a competitividade entre as instituições.

15 . Ver WORLD BANK, 1995. 16 . “Processo de Bolonha”, um desdobramento do ideário neoliberal europeu impulsionado pelo Tratado de Maastricht (1992). Lançado a partir de um encontro realizado em Bolonha (Declaração de Bolonha, 1999), o processo é desprovido de institucionalização, sendo completamente desregulamentado, não tem quaisquer documentos orientadores de natureza legal, e é guiado, sobretudo, pelas diretrizes da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), do Banco Mundial, da UNESCO e das empresas educacionais.

No Brasil, Cláudio Moura Castro e Simon Schwartzman foram pioneiros na defesa desse modelo conjugado (Bolonha e community colleges)17, sendo então vigorosamente criticados pelo PT, mas, ironicamente, o modelo acabou sendo apropriado pelo MEC no governo de Lula da Silva, no Programa de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais.

Para melhor compreender o alcance da reestruturação das universidades federais encaminhada pelo governo de Lula da Silva, é importante conhecer o contexto do decreto que regulamenta a referida reestruturação e, ainda, os seus termos.

Contexto do Decreto 6.096/2007 (REUNI, 24/04/07): USAID de volta à educação brasileira

O propósito de converter as universidades em organizações de ensino terciárias18

está presente no governo de Lula da Silva desde o relatório do Grupo de Trabalho Interministerial (2003). A idéia original era expandir as vagas públicas basicamente por meio da educação a distância (EaD). Esta idéia acabou perseverando e foi efetivada por um decreto que promove a sua (des)regulamentação19, provocando um crescimento exponencial das vagas ofertadas por meio de EaD, como pode ser visto mais adiante.

No âmbito do MEC a proposta de uma educação terciária pode ser encontrada no Projeto de Lei Orgânica (versão de dezembro de 2004) que previa graduação em três anos (Art. 7) e o desmembramento da graduação em dois ciclos, o primeiro deles de “formação geral” (Art. 21). A primeira menção explícita ao Projeto Universidade Nova (UN)20 pode ser encontrada na Minuta de Decreto Presidencial Plano Universidade Nova de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais Brasileiras (versão de março de 2007).

Examinando o relatório Higher Education for Development – USAID (Annual Report, 2007) é possível constatar que o entusiasmo do governo Lula da Silva pelos community colleges estadunidenses levou o Ministro da Educação a solicitar a USAID e a Embaixada dos EUA, no Brasil, a constituição de uma “comissão de especialistas” objetivando estabelecer estudos comparativos (sempre eles!) entre os community colleges e as escolas profissionais, estudos que, muito 17. A proposta de um curso “genérico” e de curta duração foi defendida por Cláudio Moura Castro e, mais sistematicamente, por Simon Schwartzman, ex-presidente do IBGE, na gestão Cardoso. Ver GÓIS, 2002. Em linhas gerais, a mesma alternativa é defendida no modelo Universidade Nova, difundida pelo reitor da UFBa, em 2007.18 . A expressão educação terciária foi adotada pelo Banco Mundial, a partir de 2002, objetivando caracterizar as mudanças necessárias na educação superior, tida como um grau demasiadamente elevado para as condições dos países dependentes. O documento de referencia dessa orientação é Banco Mundial 2002 - Construindo sociedades do conhecimento: novos desafios para a educação terciária. Este documento introduz o deslocamento central para a passagem: de educação superior a terciária. Ver também BARRETO & LEHER, 2008.19 Brasil, Presidência da República. Decreto no 5622/05 – regulamenta a educação a distância no Brasil.20. O projeto intitulado Universidade Nova foi apresentado em um seminário na UFBa como se fosse de autoria de um pequeno grupo de reitores, embora, como ficou evidente posteriormente, estivesse sendo articulado junto com o MEC. A proposta prevê um genérico Bacharelado Interdisciplinar invertebrado massificado, de 2 a 3 anos, no qual o estudante ganharia um diploma que o habilitaria a seguir seus estudos, se aprovado em seleção, conforme seu perfil “vocacional”.

provavelmente, repercutiram no modelo do REUNI e, seguramente, no desenho institucional de um dos programas de maior visibilidade nas estratégias publicitárias do Executivo: os IFET21. Hoje, 40 anos após os convênios e acordos MEC-USAID que impulsionaram a chamada reforma de 1968 (Lei 5540/68), os especialistas estadunidenses estão de volta22.  

Com o chamado PAC da Educação o governo editou o Decreto 6.096/2007 (24/04/07) que “Institui o Programa de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais” (REUNI) objetivando implementar a Universidade Nova (incisos II, III e IV do art. 2º do decreto 6.096/2007). O Inciso II garante condições para a mobilidade e a “harmonização” dos ciclos básicos, criando um vasto mercado para as privadas que disputariam os excedentes do ciclo básico minimalista; o Inciso III permite o desenho curricular previsto na UN e, o IV, a diversificação das modalidades de graduação.

Tornando letra morta o principal termo constitucional que diz respeito às universidades, o Artigo 207 que assegura a autonomia universitária, o REUNI institui nas IFES um objetivo muito acalentado por FHC, Paulo Renato de Souza e Bresser Pereira, mas frustrado pela mobilização extraordinária dos docentes na Greve Nacional do Andes-SN de 2001: os contratos de gestão. Na versão atual, os recursos para a reestruturação somente são liberados após o MEC aprovar o plano de metas da instituição que adere ao seu edital e a continuidade dos repasses depende do cumprimento das referidas metas.

No período Cardoso, as IFES seriam as pioneiras na área educacional da adoção da nova modalidade de organização social de direito privado (as chamadas instituições públicas não-estatais de Bresser Pereira). No governo Lula da Silva, em termos mais amplos, esse objetivo vem sendo alcançado pelas parcerias público-privadas e, mais especificamente, pelo Projeto de Fundação Estatal23 que, em sua versão atual, inclui além dos hospitais universitários e, por extensão, as próprias instituições de ensino superior e de C&T, e que, sendo aprovado, institucionalizaria a mudança jurídica da universidade pública de sua atual condição de autarquia ou de fundação pública para fundação de direito privado: o mesmo objetivo pretendido por Bresser Pereira.

No caso das IFES, o REUNI adianta-se ao projeto das fundações estatais, fixando metas de desempenho a serem alcançadas (planos de reestruturação, Art. 3o, decreto 6.096/2007), com base em duas condicionalidades:

a) 90% de formados em relação aos ingressantes (Art. 1o, §1o), um índice que não tem paralelo nas comparações internacionais (OCDE: 70%, IFES:

21 A meta proclamada é expandir a rede das 140 escolas existentes, em 2002, para 354 escolas, em 2010, com um total de 500 mil vagas (MEC, 2009). 22 Ver http://www.hedprogram.org/Portals/0/PDFs/2007_AnnualReport.pdf, p.10, acesso em agosto de 2008.

23. Projeto de Lei Complementar nº. 92, de 2007 – regulamenta o inciso XIX do art. 37 da

Constituição Federal, parte final, para definir as áreas de atuação de fundações instituídas pelo poder público. Projeto de autoria do Poder Executivo.

75%), somente possível com a implementação também na educação superior da aprovação automática, transferências de estudantes mesmo no final do curso, e uma agressiva política de assistência estudantil que atualmente inexiste, e

b) a meta de relação professor/estudante que deverá passar dos atuais 12 estudantes por docente para 18 alunos por docente, em um prazo de cinco anos, mais do que duplicando o número de graduandos sem a ampliação proporcional do número de docentes. Vale lembrar que este índice expressa a relação professor-aluno das instituições particulares mais mercantis.

As metas são ambiciosas e estão articuladas com a UAB e os IFETs. Através do sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), que se estrutura na modalidade de educação a distância (Decreto 5.800 de 8/6/2006), e do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), o governo federal se propõe a ampliar as matrículas federais de 491 mil, em 2002, para 1,2 milhão, em 201024. Só no âmbito do REUNI pretende-se ampliar as vagas presenciais nos cursos de graduação de 101 mil, em 2002, para 227 mil, em 2012 (Pinto, 2009).

No caso do REUNI, o Dec. nº. 6.096 de 24/04/2007 estabelece um limite de ampliação de 20% nos gastos de custeio e pessoal (excluindo a folha de aposentados e pensionistas) em cinco anos. A desproporção entre as metas e os recursos é enorme. A meta, portanto, é de uma proporção professor-aluno equivalente a das privadas mercantis e, inclusive, de ultrapassá-la. O MEC projeta a relação alunos/professor de 20:1, em 2012, o que está acima do valor estipulado pelo decreto (Pinto, 2009) e ultrapassa, inclusive, as privadas mais mercantilizadas, inviabilizando o conceito de universidade como instituição de ensino, pesquisa e extensão. Nesse marco somente o ensino massificado pode ser viável.

A enorme desproporção entre a expansão de vagas projetadas e os recursos pode ser mensurada por meio do gráfico 5, que confirma que os recursos para a expansão estão na ordem de 20% acima do verificado em 2003. É importante lembrar que em 2003 o orçamento já estava aviltado e que a expansão do período após 1995 tinha sido sumamente relevante, em virtude de acordo de expansão dos reitores com o MEC. À semelhança com o REUNI, Cardoso prometeu recursos e concursos adicionais caso os reitores cumprissem as metas de expansão, entretanto, a contrapartida do MEC nunca aconteceu. No período 1995-2006, o número de estudantes de graduação cresceu 65%, os de mestrado 170% e os de doutorado 280%, enquanto o número de novos professores aumentou somente 20%. Como as metas do REUNI foram estabelecidas a partir dessa expansão anterior, não surpreende, pois, que com o REUNI, o custo aluno deverá ser reduzido de R$ 9,7 mil (conforme estudo do Tribunal de Contas da União) para R$ 5 mil, redução da ordem de 50% que, na Europa, aconteceu em duas décadas e que se deu a partir de um per capita muito maior e em instituições com infraestrutura consideravelmente superior, mas que, ainda

24. Consultar http://reuni.mec.gov.br.

assim, deflagrou importantes lutas estudantis e de professores em diversos países.

Não é difícil demonstrar que as verbas previstas para o REUNI pouco alteram esse quadro. A tabela 6 e o gráfico 5, a seguir apresentados, indicam os enormes limites dos recursos adicionais do programa, particularmente em função do brutal sucateamento dos últimos governos. Como o modesto recurso está atrelado às metas de expansão, as universidades vivem um quadro paradoxal: novos prédios para expansão estão sendo construídos ao lado de instalações degradadas e sucateadas para a enorme maioria dos cursos já existentes.

Gráfico 5

O grau de estagnação dos recursos das universidades federais pode ser melhor dimensionado se compararmos as verbas das Federais com o orçamento das três universidades paulistas. Estas possuem um orçamento de R$ 5,5 bilhões (2007), mais da metade do orçamento total das 54 IFES e das novas instituições e campi que foram criados.

Admitindo que todas apresentem planos de adesão ao REUNI, que o MEC trabalhe com o teto de 20% e, ainda, que os 20% serão distribuídos todos os anos ao longo do período de contrato, grosso modo, o montante total de recursos seria de aproximadamente R$ 1,12 bilhões ano, cerca de R$ 21 milhões/ano por instituição que, com esses recursos, arcaria com a expansão da infraestrutura e com as despesas de pessoal adicional (Art.3, inciso III).

Ademais, a fragilidade dos contratos é patente. O atendimento do Plano de cada IFES é condicionado à capacidade orçamentária e operacional do MEC (Art.3, §3o), o que pode confirmar um montante inferior a 20%; assim, as universidades podem contratar docentes e investir em infraestrutura, mas o MEC não estará obrigado a se responsabilizar com a garantia dos recursos acordados.

Outro aspecto importante: a decisão sobre a pertinência ou não do contrato de gestão elaborado pela IFES compete exclusivamente ao MEC. Considerando que já se passou mais de um ano desde que as universidades Federais apresentaram suas metas, e que as mesmas seguem como um cuidadoso segredo é de se prever que em poucos anos a comunidade universitária poderá se surpreender com o tamanho do problema criado pela reestruturação, pois o orçamento projetado para 2011 seguramente será insuficiente para custear a expansão exigida, conforme pode ser visto adiante.

De fato, com o REUNI teremos em 2011 um orçamento para todas as IFES (incluindo as que foram criadas no papel) de R$ 12 bilhões (excluindo os recursos da previdência advindos da contrapartida patronal, verbas que são puramente contábeis). Contudo, se corrigirmos o orçamento de 2007 pela inflação projetada pelo governo nas diretrizes orçamentárias, teríamos em 2011 um orçamento de R$ 12,9 bilhões. Ou seja, grosso modo, o mesmo orçamento de

2007, mas agora com um novo aumento de 90% no número de ingressantes e de 150% de matriculados! Outro detalhe: 56% do orçamento do REUNI será de responsabilidade do próximo governo federal.

Tabela 7

Observamos o mesmo no Programa do MEC Universidade do século XXI. Dentro desse programa estão as principais ações relacionadas à graduação, como a assistência estudantil, a extensão, a folha dos trabalhadores efetivos e, desde 2008, o REUNI. É relevante observar que, mesmo com o anunciado aumento de recursos para as IFES por meio do REUNI, o orçamento previsto para 2009 cresceu menos do que nos anos anteriores, confirmando que a expansão de 2006-2008 foi excepcional, em virtude do significativo crescimento das receitas tributárias.

Tabela 8

Também a relação do Programa com o PIB é estacionária. Em 2003, quando o Programa era chamado “Desenvolvimento do ensino de graduação” sua participação no PIB era de 0,43%, sendo de 0,44% (2009) (Fiúza, 2010). A tabela 9 demonstra a previsão da distribuição de recursos REUNI pelo MEC, ano a ano. Os recursos se concentram no ano de 2009 e, no caso dos investimentos, são reduzidos até inexistirem em 2012.

Tabela 9

A base material da reestruturação pretendida pelo REUNI é, como visto, sumamente frágil e a tendência de estagnação dos recursos é concreta, como se depreende do exame das tabelas 8 e 9. A expansão das matrículas é real, mas em bases precárias. O número de campi das universidades federais cresceu significativamente (115 desde 2003). Contudo, a distância entre a criação no papel e sua efetivação é grande. A grande maioria dos novos campi funciona de modo particularmente precário, em prédios emprestados, escolas estaduais, com poucos docentes efetivos, lembrando a expansão vertiginosa do período Menen na Argentina. De fato, tal expansão é uma possibilidade que dependerá da luta fora dos marcos do REUNI. O contrato de gestão se encerra em dois anos e a infraestrutura física, os concursos e os investimentos ainda são incipientes. Sem luta as universidades federais conhecerão um quadro profundamente difícil. Novos campi, novos cursos, cursos redimensionados para atender ao dobro dos alunos, mas sem base material e de pessoal para dar conta dessa enorme demanda.

No que se refere à frente de luta por recursos, a aprovação da Emenda Constitucional nº. 59, que extingue progressivamente a Desvinculação de Receitas

da União, pode ampliar a base do financiamento desde que ocorram lutas articuladas entre os trabalhadores da educação básica e superior públicas para exigir que esses recursos sejam um acréscimo e não para cobrir futuros cortes em rubricas da educação. Sem protagonismo organizado os cortes e os contingenciamentos no orçamento serão uma dura realidade, tendo em vista o contexto de crise estrutural e a enorme pressão do capital para que os recursos públicos sejam utilizados no manejo da crise.

A realização de mais de 10 mil concursos docentes é uma das contradições positivas do REUNI. Embora longe de ter recuperado a força de trabalho necessária para o funcionamento universitário das IFES e, em especial, para cobrir o déficit histórico e as futuras aposentadorias, a entrada de novos professores é, em si mesma, uma variável importante. Muitos mestres e doutores sem os concursos acabariam sendo forçados a vender sua força de trabalho nas privadas, interrompendo total ou parcialmente a pesquisa e os estudos. O problema é que na contradição existe negatividade. O hiato entre o número de concursos e o déficit atual e futuro é e será enorme nos próximos anos. É preciso lembrar que mais de 70% dos atuais servidores universitários devem se aposentar nos próximos cinco a dez anos. Outro problema é que grande parte desses concursos foram para expansão e que, como salientado, a taxa de expansão das matrículas é muito superior a de concursos. A superintensificação atinge todos os docentes, novos e antigos, notadamente os que atuam na pós-graduação stricto sensu. Muitos desses professores estarão atuando em campi muito precários e que, na prática, inviabilizam a pesquisa e, ainda, estarão muito sobrecarregados com atividades didáticas e administrativas. Não é ocioso lembrar que a expectativa do MEC era de concentrar os novos contratos em regime de 20h ou de 40h sem dedicação exclusiva, instituindo a docência precária, muito semelhante à existente nas privadas. A mensagem subliminar do MEC é a de que: as universidades podem contratar em regime de D.E., mas isso intensificará o trabalho docente. Sem a continuidade da taxa de expansão de vagas docentes nos próximos dez anos, as consequências serão profundamente nefastas.

A resistência estudantil e de docentes acabou contribuindo para uma expansão em muitos sentidos distinta da preconizada pelo MEC no projeto da Universidade Nova. Muitos novos cursos mantiveram uma organização curricular semelhante ou igual a dos cursos existentes e os colegiados seguiram priorizando concursos para 40h D.E. Isso confirma que a política governamental, a despeito do apoio das reitorias, não se realiza nos moldes pretendidos no projeto governamental e que as resistências podem ser fecundas se mobilizarem mais amplamente a comunidade universitária e os movimentos sociais e sindicais. Entretanto, seria um equívoco ignorar que os objetivos mais gerais do REUNI foram alcançados. A relação entre o número de professores e o de estudantes está caminhando rapidamente para o existente nas privadas, fazendo acender o sinal vermelho para o futuro das instituições públicas. A resistência local, no âmbito dos cursos, segue sendo fundamental, mas sem enfrentar os problemas estruturais da expansão logo o formato dos cursos aligeirados se imporá como solução natural, tal a desproporção entre a expansão e as bases materiais e de pessoal asseguradas pelo Estado.

3.5 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB

As críticas ao FUNDEF empreendidas por educadores, sindicatos, entidades acadêmicas e mesmo por alguns governos estaduais e municipais estiveram centradas na focalização do Fundo no ensino fundamental, desorganizando os demais níveis e modalidades (educação infantil, EJA, ensino médio) e na reduzida participação da União em seu financiamento. Resultou dessa pressão política uma alteração do escopo da abrangência do novo Fundo quando o FUNDEF deixou de ter vigência. O FUNDEB abrange o ensino médio, EJA e, após muita luta, a educação infantil, bem como a educação especial, indígena, quilombolas e a educação profissional integrada ao ensino médio. Entretanto, como visto a seguir, o financiamento seguiu sendo um gargalo em virtude da reduzida participação do governo Federal na capitalização do novo Fundo. A despeito da maior participação da União no novo fundo, podendo chegar a 9% e, ainda, ao fato de que os recursos do salário educação não podem entrar no cômputo das verbas federais para o fundo, a ordem de grandeza pouco se altera. A vigência do novo Fundo é de 14 anos, com implantação gradual, iniciada em 1º de janeiro de 2007, alcançando a plenitude em 2009, quando o Fundo passou a funcionar com a totalidade dos recursos financeiros que lhes são destinados e com todo o universo de alunos da educação básica pública presencial.

O FUNDEB não representou aumento dos recursos financeiros para assegurar um custo aluno que assegurasse real qualidade da educação. Ao contrário. Conforme foi divulgado no dia 20 de junho de 2007, na ocasião da sanção da lei que regulamentou o FUNDEB, o número de estudantes atendidos pelo Fundo passou de 30 milhões para 47 milhões, portanto, um aumento de 56,6%. Em contrapartida, o montante do fundo passou de 35,2 bilhões para 48 bilhões, o que significa um acréscimo de apenas 36,3%.

A participação da União ainda é muito modesta considerando o peso desta esfera na recepção dos tributos do país. O novo fundo obriga a União a aumentar os seus repasses para os estados e municípios de modo significativo, em termos percentuais cerca de dez vezes mais do que o governo Cardoso e o próprio governo Lula da Silva em seu primeiro mandato. Entretanto, essa expansão precisa ser relativizada pelo irrisório recurso destinado à educação básica pela União, conforme já foi demonstrado.

De fato, quando o Estado nacional deixou de repassar R$ 75 bilhões na última década para a educação pública, em virtude da Desvinculação de Receitas da União e da correção insuficiente do valor do FUNDEF, muito abaixo do previsto em lei (nos governos Cardoso e Lula da Silva), o anúncio de que o governo pretende ampliar progressivamente as verbas federais para a educação, partindo de um patamar da ordem de R$ 2,3 bilhões para chegar, em quatro anos, a R$ 5 bilhões, revela o quão longe está o governo da prioridade social. Nos termos de Pinto (2009):

Não obstante, mesmo com a significativa ampliação dos recursos da União no novo fundo (de R$ 249 milhões em 2006 no Fundef para mais de R$ 5 bilhões em 2009), não se pode esquecer que esses recursos responderão por não mais de

9% do montante total do Fundeb. (...) Esse adicional representará, a partir de 2009, cerca de 0,12% do PIB, o que é muito pouco. Basta observar que é menos do que a União deveria destinar ao Fundef em 2006, nos termos do artigo 6o da Lei no 9.424/1996. Como ressalta o Relatório do TCU referente a 2006 (TCU, 2007, p. 139), “caso fossem cumpridas as determinações do mencionado Acórdão TCU no 1252/2005-Plenário, o valor da complementação da União ao Fundef em 2006 superaria os R$ 5 bilhões”.

O problema do FUNDEB não se restringe ao fato de que os recursos são insuficientes. Sua organização não concorre para o fortalecimento de um sistema nacional de educação público estruturado de modo a avançar na construção da escola unitária. O fundo não assegura igualdade no financiamento entre os estados, visto que sua abrangência é estadual, assim, as enormes disparidades regionais seguem existindo. Ademais, não enfrenta o problema crucial da expansão paulatina das matrículas municipais que passaram de 35%, em 1991, para 60% em 2006, mas que não dispõem de receitas tributárias para arcar com esses gastos e, após o fim do FUNDEB, em 2020, pode gerar um verdadeiro colapso na educação básica brasileira (Pinto, 2009). O governo Lula da Silva nada tem feito para alterar a participação da União nos gastos com a educação básica. Embora a União retenha 60% dos tributos, já descontadas as transferências constitucionais obrigatórias, sua participação nos gastos com a educação básica entre 2000 e 2005 foi de modestos 6% (Castro, 2006, apud, Pinto, 2010).

4. Problemas e desafios

Os indicadores sobre renda, distribuição de empregos por setor (em que sobressaiu o setor terciário), e perfil do desemprego, em especial, dos jovens, bem como a persistência de elevada fração de trabalhadores sem carteira assinada indica que a qualidade geral do emprego segue muito precária, corroborando um dos traços mais marcantes do capitalismo dependente: a superexploração da força de trabalho. A continuidade desses indicadores negativos nos anos 1990 e 2000 contrasta, contudo, com os indicadores educacionais que melhoraram no mesmo intervalo de tempo (uma tendência geral na América Latina), particularmente na expansão do ensino médio (que dobrou) e, com mais limites, do ensino superior. Com efeito, essa melhoria não se refletiu de modo relevante na qualidade dos postos de trabalho, inclusive no padrão salarial. São dois problemas interligados a serem considerados: os postos de trabalho não estão requerendo força de trabalho com bom nível de conhecimento e a elevação da escolaridade não está correspondendo à elevação da cultura científica, tecnológica, histórico-social das crianças e jovens, em particular, das classes trabalhadoras.

De fato, muitos dos novos postos de trabalho não estão demandando realmente elevada escolarização científica, tecnológica e histórico-social. A escolaridade formal muitas vezes é um requisito para garantir que o trabalhador tenha certas disposições disciplinares e determinada sociabilidade, mas não conhecimentos sobre os fundamentos do trabalho. A expropriação do conhecimento dos trabalhadores é vista, antes, como positividade, tendo em vista o grau de exploração do trabalho existente no país. No capitalismo dependente vale a

fórmula: mais expropriação, mais exploração. Isso explica o motivo pelo qual os setores dominantes não realizaram uma verdadeira reforma educacional no Brasil. Existe uma nefasta sinergia entre o padrão de acumulação e a precariedade generalizada da educação popular, a despeito dos enunciados dos movimentos empresariais em prol da educação.

Os governos neoliberais e social-liberais negam o descaso pela educação popular apresentando a evolução dos indicadores numéricos da educação, em termos de anos de escolaridade, como comprovação de seus empenhos em prol da educação do povo. Entretanto, estes indicadores não podem ser considerados em si mesmos como se realmente fossem avanços auto-evidentes corroborados por números irrefutáveis. É preciso considerar as condições em que o trabalho pedagógico está sendo realizado e as possibilidades, por parte das crianças e jovens, de experiências educativas realmente fecundas e, ainda, levar em consideração as tendências históricas do avanço na escolarização. A tabela 10 permite visualizar a distribuição da população em idade ativa (PIA) por escolarização e sexo. Os grandes números permitem uma melhor compreensão de como está evoluindo a força de trabalho potencial no país.

Tabela 10

Antes de analisar os indicadores da tabela cabe destacar, preliminarmente, que o analfabetismo, embora decrescente, ainda é extremamente alto, perto de 10% da população de 10 anos ou mais, e que 22% da população com 15 anos ou mais são analfabetos funcionais. Isso faz do Brasil um dos países da América Latina com os índices mais altos de analfabetismo, sem a complexidade de ter de alfabetizar grandes contingentes que utilizam idiomas de seus ancestrais, como a Bolívia e o Peru, países que igualmente possuem analfabetismo na ordem de 9,5%. No Nordeste, estes alcançam 34,4% (CEPAL/PNUD/OIT, 2008). A tabela confirma o encolhimento do grupo com 0-4 anos de estudo, da ordem de 20%, indicando que os mais jovens estão avançando na escolarização elementar, chegando, em grande número, ao ensino médio que tem um crescimento muito importante, dobrando entre 1992 e 2006. Mas estudos qualitativos sobre esse avanço na educação básica registram muitos problemas. Muitas dessas crianças e jovens foram beneficiados por políticas de aprovação automática, mas não lograram conhecimentos compatíveis com os anos de estudo informados. Em 2009, 2,8 milhões frequentavam o ensino fundamental em programas de Educação de Jovens e Adultos.

A PNAD 2007 atestou que a escolarização da população de 15 anos ou mais era de 7,3 anos de estudo em média, abaixo dos oito anos obrigatórios. O acréscimo, entre 2005 e 2007, de apenas 0,3 anos na escolaridade média dessa população indica um porvir difícil para os jovens trabalhadores. Entre os que vivem na zona rural a escolaridade média é de apenas 4,5 anos. Na área rural do Nordeste este número cai para 3,7 anos. O hiato, imenso, corrobora as conseqüências sociais diferenciadas do desenvolvimento desigual do capitalismo. Disparidades semelhantes ocorrem nos níveis subsequentes. Enquanto 52,5% da população

urbana têm instrução completa de nível médio ou superior, no meio rural somente 17% alcançam esta escolaridade.

Conforme Otaviano Helene (2010), as taxas de conclusão dos níveis de ensino fundamental, médio e superior, que vinham em uma curva ascendente até meados dos anos 1970, conheceram um período de estagnação a partir da crise estrutural desta década que se agudizou na Crise da Dívida de 1982, permanecendo assim até o início dos anos 1990. A reestruturação neoliberal, com aprovação automática, metas de desempenho atreladas aos vencimentos dos professores, medidas coniventes com o rebaixamento sistemático do grau de rigor dos níveis de ensino, levaram a uma forte expansão da taxa de conclusão dos níveis fundamental e médio até 2000. Entretanto, as bases sobre as quais a expansão da taxa de conclusão cresceu começaram a ruir mais rapidamente no início da presente década, havendo inflexão nos anos 2000, exceto para a educação superior que seguiu aumentado até 2005 a uma taxa de 15% ao ano, caindo para cerca de 3% ao ano entre 2005 e 2007. A exigência de uma taxa de conclusão de 90% nas universidades federais (REUNI) é mais um exemplo de medida gerencial para manter a taxa de conclusão elevada, mas sem assegurar mudanças estruturais que permitam a conclusão com real apropriação do conhecimento, pois na ótica dominante, bastam competências básicas.

O maior obstáculo à continuidade da expansão da taxa de conclusão da educação básica, conforme Helene (2010), foi o esgotamento dos dispositivos de melhoria de “eficiência” sem novos aportes de recursos. A partir de 2000, nem mesmo a admissão de uma expansão da taxa de conclusão sem qualidade seguiu dando resultados. Ainda hoje, 25% das crianças e jovens são eliminados do sistema escolar antes do final do ensino fundamental. No ensino médio, quase a metade não chega a concluí-lo.

No ensino médio, em que houve um boom de matrículas, embora estas estejam em uma linha fortemente descendente (caindo 1,8 milhões entre 2003 e 2009), parte considerável das matrículas regulares vem sendo ofertada no período noturno, com reduzida carga horária de aulas, dramática falta de professores, especialmente nas áreas das ciências da natureza, e com infraestrutura precária das unidades escolares. Em 2009, um milhão e cem mil cursavam o ensino médio nos programas de educação de jovens e adultos, reconhecidamente aligeirados. Entre os jovens de 15 a 17 anos, somente pouco mais de 30% estão cursando a série prevista (15 anos: 1o ano, 16 anos: 2o ano, 17 anos: 3o ano) e, como assinalado, perto da metade dos estudantes acaba abandonando este nível.

Tabela 11

A rigor, caso a baixa escolaridade fosse um problema de grande monta para a acumulação do capital no Brasil, 58% da população em idade ativa (PIA) não teria uma escolarização que ultrapassasse o ensino fundamental e apenas 12% da PIA teria educação pós-secundária, a maior parte formada em cursos aligeirados de

instituições privado-mercantis de muito baixa qualidade, em cursos de tecnologia de curta duração e em cursos por educação a distância muito precários.

O bloco de poder constituído pelo reequilíbrio de forças provocado pelo transformismo do PT e da CUT não deixou de ser efetivamente dirigido pelos setores mais organicamente vinculados ao imperialismo. Por isso, as iniciativas do governo Lula da Silva seguiram os trilhos da política educacional do governo Cardoso, como o apoio ao setor privado por meio de isenções tributárias, os contratos de gestão entre municípios, estados e MEC, a avaliação produtivista dos resultados (ENADE, ENEM, SAEB, Provinha Brasil), as medidas focalizadas, o entusiasmo pela educação a distância, a disjunção da formação profissional e do ensino propedêutico, o conceito de educação rural proveniente do programa Escola Nova colombiano.

São quinze anos de política social-liberal. A agenda de Cardoso foi radicalizada nas isenções tributárias para o setor empresarial (ProUni), na expansão da rede de educação tecnológica de curta duração (agora muito semelhante aos community colleges estadunidenses, inspirados no convênio de cooperação do MEC com a USAID), no grau de massificação do uso da educação a distância (Universidade Aberta do Brasil, liberalização da modalidade no setor privado-mercantil), na expansão das matrículas das universidades federais por meio de um contrato de gestão – o Programa de Reestruturação das Universidades Federais – e no aprofundamento do deslocamento do par ciência e tecnologia como pesquisa e desenvolvimento (inovação), ressignificando a universidade como lócus de venda de serviços de baixa relevância tecnológica e científica.

Todo esse quadro educacional ratifica a educação minimalista para os trabalhadores, agora denominados de pobres ou excluídos. O desafio, como Florestan Fernandes defendeu ao longo de toda sua vida, é a entrada na cena histórica da educação dos trabalhadores organizados. O primeiro passo para isso é rearticular o movimento dos educadores comprometidos com a educação pública unitária. As lutas dos educadores estiveram muito eclipsadas pelas consignas liberais, como a gratuidade, a laicidade e o dever do Estado. Mas atualmente os liberais convergiram na defesa da educação minimalista para os trabalhadores e, por isso, os educadores comprometidos com a emancipação humana frente à expropriação e à exploração precisam alargar o campo de alianças, inserindo a luta pela educação pública unitária na agenda das lutas sociais mais amplas contra a mercantilização da educação. As reformas imediatas, imprescindíveis, não podem perder seus laços dialéticos com a transformação profunda da sociedade para que a desmercantilização radical da educação possa ser levada a termo. De imediato, a luta pelo financiamento público de modo a atingir 10% do PIB na educação pública é um eixo central. Entretanto, o financiamento tem de ser direcionado para a construção de um sistema nacional de educação pública unitário, organizado e dirigido pelo protagonismo dos educadores e de conselhos sociais com ampla participação popular.

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