Roberto Mestrado

INDEG / ISCTE Mestrado em Cincias Empresariais

"SISTEMA DE CONTROLO DE GESTO" PARA UMA ORGANIZAO DO

SECTOR PBLICO ADMINISTRATIVO

Orientador: Prof. Dr. Azevedo Rodrigues

Mestrando: Jos Afonso Roberto

vora, Setembro de 1995

Canta, poeta, canta! Violenta o silncio conformado. Cega com outra luz a luz do dia. Desassossega o mundo sossegado. Ensina a cada alma a sua rebeldia.

Miguel Torga

INDEG / ISCTE Jos Afonso Roberto Dissertao de Mestrado ___________________________________________________________________________

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RESUMO

A mudana da Administrao Pblica Portuguesa tem interessado muitos investigadores e gestores de instituies pblicas e privadas. A maioria deles defende que as organizaes pblicas devem ser orientadas para os resultados e sugerem prmios para os gestores de sucesso. Propem tambm a implementao de sistemas de controlo de gesto para essas organizaes, desde que eles possam incrementar a sua eficincia e os seus nveis de performance global.

Esta dissertao faz a reviso da bibliografia mais recente sobre os sistemas de controlo de gesto e aplica alguns dos seus princpios e tcnicas a um organismo pblico.

So trs os objectivos especficos deste estudo. O primeiro analisa a estrutura organizacional e identifica os centros de responsabilidade. O segundo define algumas metas de curto prazo e algumas variveis-chave para as unidades de gesto. O ltimo selecciona e enquadra indicadores de desempenho para avaliar cada centro de deciso.

Esta dissertao conclui que os responsveis do organismo estudado esto abertos a processos de controlo de gesto que os podem ajudar a gerir mais eficazmente as suas unidades. Entretanto, eles acham que a implementao de um bom sistema de controlo parece muito difcil, pelo menos no curto prazo. Mais, essa implementao pode tornar-se impossvel, na medida em que o governo que define os objectivos estratgicos e as misses das instituies pblicas.

Finalmente, esta tese sugere a possibilidade de conceber um conjunto de tableaux de bord que constituiria o ncleo de um sistema integrado de controlo de gesto para o organismo pblico estudado.


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ABSTRACT

The challenge of Portuguese Public Administration has interested many researchers and managers in public and private institutions. Most of them support that public organisations must be results oriented and suggest awards for the successful managers. They also propose the implementation of management control systems for those organisations, since they would increase their efficiency and global performance.

This dissertation reviews the most recent bibliography of management control systems and applies some of their principles and techniques to a public organisation.

The specific objectives of this research work are three. The first one analyses the organisation structure and identifies the responsibility centres. The second one defines some short-term goals and some key variables for the management centres. The last one selects and fits performance indicators to assess each decision centre.

This research work concludes that the studied organisation directors are open-minded to management control processes that could help them to manage their departments with more effectiveness. However, they think that the implementation of a good control system seems very difficult, at least, in the short-term. Moreover, that implementation might become impossible, since the government defines strategic objectives and missions of public organisations.

Finally, this thesis suggests the possibility for designing a set of performance reports that would be the core of an integrated management control system for the studied public organisation.


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NDICE GERAL

Prembulo ...................................................................................... 9

Introduo ..................................................................................... 12

PARTE I OS SISTEMAS DE CONTROLO DE GESTO

1. Estratgia ............................................................................... 18 1.1. Introduo ..................................................................... 18 1.2. Gesto estratgica ......................................................... 24 1.3. Instituies sem fins lucrativos e organizaes governamentais ..............................................................

29 1.4. Mudana organizacional ................................................ 33 2. Estrutura ................................................................................ 36 2.1. Processo de deciso ....................................................... 36 2.2. Estruturas organizacionais ............................................. 41 2.3. Centros de responsabilidade ........................................... 44 2.4. Avaliao de desempenhos ............................................ 46 2.5. Transaces internas ...................................................... 53 3. Programao e acompanhamento das actividades .................... 57 3.1. Instrumentos de controlo ............................................... 57 3.2. Controlo oramental clssico ......................................... 58 3.3. Tableaux de bord .......................................................... 62 4. O papel do controlo de gesto ................................................ 70 4.1. Panorama actual ........................................................... 70 4.2. As consequncias da evoluo das organizaes ............ 72 4.3. O controlo de gesto e os indivduos .............................. 76 4.4. A funo do controlador de gesto ................................ 82

PARTE II O CASO CCR ALENTEJO

5. Enquadramento do "Caso" ...................................................... 86 6. Comisso de Coordenao da Regio do Alentejo .................. 88 6.1. Pequena resenha histrica .............................................. 88 6.2. Estrutura organizativa .................................................... 91 6.3. Evoluo em curso e perspectivas de futuro ................... 94 6.4. Diagnstico ................................................................... 96


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6.5. Organizao em Centros de Responsabilidade ................ 101 6.5.1. Presidncia ........................................................ 102 6.5.2. Vice-Presidncia (A) ......................................... 105 6.5.3. Vice-Presidncia (B) ......................................... 108 6.5.4. Administrador ................................................... 110 6.5.5. Centro de Documentao e Informao ............. 113 6.5.6. Gabinete de Estatstica e Informtica ................. 115 6.5.7. Dir. Reg. do Planeamento e Desenvolvimento ... 118 6.5.8. Dir. Reg. do Ordenamento do Territrio ........... 121 6.5.9. Ncleos desconcentrados .................................. 124 6.5.10. Gabinetes de Apoio Tcnico ............................. 126 6.6. Acompanhamento das responsabilidades ......................... 128 6.6.1. Presidncia ........................................................ 130 6.6.2. Vice-Presidncia (A) ......................................... 132 6.6.3. Vice-Presidncia (B) ......................................... 135 6.6.4. Administrador ................................................... 137 6.6.5. Centro de Documentao e Informao ............. 139 6.6.6. Gabinete de Estatstica e Informtica ................. 140 6.6.7. Dir. Reg. do Planeamento e Desenvolvimento ... 142 6.6.8. Dir. Reg. do Ordenamento do Territrio ........... 143 6.6.9. Ncleos desconcentrados .................................. 145 6.6.10. Gabinetes de Apoio Tcnico ............................. 146

Concluses ...................................................................................... 149

Bibliografia .................................................................................... 152

Anexos ............................................................................................ 157


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ndice de Figuras

1. Elementos essenciais de um Sistema Dinmico ..........

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2. Processo de formao da Estratgia .......................... 20

3. Ciclo de comunicao formal do Sistema de Controlo de Gesto ................................................... 23

4. O "tringulo estratgico" ........................................... 26

5. Estratgia Emergente ................................................ 37

6. Configurao estrutural base ..................................... 42

7. Meio envolvente e estruturas organizacionais ............ 43

8. Estrutura piramidal dos TABLEAUX DE BORD .............. 65

9. A regra dos trs U's .................................................. 69


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PREMBULO

Nos termos do n 2 do artigo 5 do Decreto-Lei n 216/92 de 13 de Outubro, a concesso do grau de mestre pressupe, para alm da frequncia e aprovao nas respectivas unidades curriculares, a elaborao, discusso e aprovao de uma dissertao especialmente escrita para o efeito. O presente trabalho visa, antes do mais, corresponder a essa exigncia legal.

O tema escolhido - Sistema de Controlo de Gesto para uma Organizao do Sector Pblico Administrativo - resultou da aprovao, ainda no decorrer da parte escolar do curso, de uma proposta apresentada, nesse sentido, pelo mestrando, tendo por base as seguintes motivaes:

A temtica relativa ao Controlo de Gesto sempre nos despertou o maior interesse, inclusive durante a Licenciatura, tendo mesmo chegado a ser uma das hipteses para o respectivo Trabalho de Fim de Curso; 1

A problemtica da Modernizao da Administrao Pblica Portuguesa tem vindo a ser um "cavalo de batalha" das mais diversas instncias pblicas e privadas, sendo defendido, por quase todos, que o Estado deve adoptar para si prprio, na medida do possvel, uma filosofia de gesto de tipo empresarial que combata os desperdcios, premiando os responsveis capazes e penalizando os decisores incompetentes;

O mestrando exerceu funes em vrios servios de um organismo da Administrao Pblica - a CCR Alentejo - durante mais de 15 anos (at Dezembro de 1991), tendo tido oportunidade de colaborar em mltiplas actividades de apoio gesto, como o controlo oramental por funes e projectos, por exemplo. Dessa experincia ficou a ideia de que a implementao de um Sistema de Controlo de Gesto naquele organismo seria perfeitamente vivel, e mais, era altamente desejvel e poderia vir a constituir-se como factor de modernizao e incremento do grau de eficincia e eficcia no cumprimento da sua misso.

Nesta conformidade, a dissertao que agora se apresenta visou, desde logo:

1. Pr em evidncia os aspectos tericos mais importantes que caracterizam o actual estdio de desenvolvimento da temtica em apreo - os Sistemas de Controlo de Gesto;

1 Por razes vrias, acabaria por ser concretizado um outro, subordinado ao tema "Funo

Financeira e Sistema de Informao Organizacional".


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2. Aplicar algumas das tcnicas e instrumentos habitualmente usados na concepo e implementao de Sistemas de Controlo de Gesto, a um organismo do Sector Pblico Administrativo.

No desenvolvimento do presente trabalho foi adoptada a metodologia tpica dos "estudos de caso", suportada por pesquisas bibliogrficas e documentais, mltiplos contactos pessoais e entrevistas, de forma a, por um lado, responder ao primeiro dos objectivos atrs enunciados e, por outro, relativamente ao "caso" em estudo, cumprir os seguintes passos essenciais:

Diagnsticos externo e interno da organizao; Anlise SWOT e identificao do enquadramento estratgico; Seleco dos objectivos e das variveis-chave da organizao, em

geral, e de cada centro de responsabilidade, em particular; Definio de critrios de avaliao dos desempenhos; Lanamento de pistas para a implementao de um sistema

integrado de controlo.

O corpo da dissertao acabou, assim, por ficar estruturado como segue:

Na Introduo problematiza-se o prprio conceito de Controlo, referem-se as preocupaes da Administrao Pblica em matria de Modernizao e Qualidade e lana-se a hiptese da aplicabilidade de um Sistema de Controlo de Gesto s Organizaes do Sector Pblico Administrativo

Uma Primeira Parte, relativa aos Sistemas de Controlo de Gesto em geral, apresenta e analisa os principais vectores que "marcam" a problemtica em jogo.

Estudam-se, sucessivamente, a Estratgia (captulo 1), a Estrutura (captulo 2) e o Acompanhamento das Actividades (captulo 3); fazendo-se depois, no captulo 4, uma abordagem mais especfica do Controlo de Gesto actual e das suas perspectivas para o futuro.

A Segunda Parte dedica-se ao estudo da Comisso de Coordenao da Regio do Alentejo" e do seu contexto.

No captulo 5 faz-se o enquadramento do "caso", tendo em conta a gnese do organismo em estudo. O captulo 6 integralmente dedicado ao estudo da CCR Alentejo, visando o lanamento das bases de implementao de um Sistema Integrado de Controlo de Gesto.

Nas Concluses faz-se a sntese das dificuldades encontradas ao longo do desenrolar dos trabalhos, sublinham-se os principais resultados obtidos e abrem-se perspectivas de desenvolvimento da temtica estudada.


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Agradecimentos

Muito longa seria a lista daqueles que, directa ou indirectamente, contriburam para este trabalho. Sem poder enumer-los exaustivamente, no deixarei, no entanto, de expressar os meus mais sinceros agradecimentos Maria do Rosrio e ao Paulo Silva (colegas de equipa no mestrado) que, com amizade, me foram apoiando e incentivando de diversas formas; Ftima Jorge (colega de equipa na Universidade de vora) que muito me ajudou com a sua experincia e conhecimentos nesta rea; ao Dr. Figueira Antunes (vice-presidente da CCR Alentejo), cujo apoio, em termos institucionais e pessoais, foi absolutamente indispensvel para chegar a "bom porto"; e ao Dr. Azevedo Rodrigues (ilustre professor do INDEG/ISCTE) que, sem hesitaes, se aprestou a "orientar-me" neste "labirinto".

Quereria ainda estender o meu profundo reconhecimento a todos os docentes do INDEG/ISCTE, com quem tive o prazer e a honra de "aprender" entre Setembro de 1993 e Outubro de 1994; aos diversos responsveis da CCR Alentejo, que comigo partilharam as suas experincias e preocupaes relativas aos departamentos que dirigem; e aos meus alunos da cadeira de Controlo de Gesto do 4 ano da Licenciatura em Gesto de Empresas da Universidade de vora, que muito me ensinaram com a sua juventude irreverente mas, tambm, com a sua capacidade de trabalho e inteligncia.

Por fim (the last but not the least), tenho de destacar o apoio, a compreenso, o carinho, o amor, de que, tenho sido alvo por parte da Isabel, minha mulher, e dos meus trs filhos - Patrcia, Miguel e Rita. A estes, alm de tudo, ainda fico a dever numerosos e inestimveis servios - dactilografia, reviso, etc., etc..


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INTRODUO

De acordo com Robert N. Anthony 2 o controlo, em sentido lato, a orientao de um certo nmero de variveis em direco a um objectivo ou finalidade; o controlo de gesto um conjunto de mtodos, procedimentos e/ou dispositivos, utilizados pela organizao para garantir a prossecuo dos seus objectivos e estratgias; e um sistema de controlo de gesto um processo sistemtico, associado a uma estrutura organizada, que visa controlar a actividade desenvolvida, recolhendo, analisando, avaliando e usando informao.

O controlo de gesto nem sempre visto (quase nunca visto) com bons olhos pelos gestores. Por vezes, atribuem-lhe conotaes de policiamento e burocratizao da gesto, criando-se barreiras e resistncias sua implementao.

Esta viso do controlo de gesto nada tem a ver com o sistema em si, mas com a forma como ele concebido e implantado na organizao. Um sistema de controlo de gesto no pode ser implementado revelia dos gestores operacionais. Pelo contrrio, sendo eles os clientes privilegiados do controlo de gesto, os produtos deste devero dar resposta s suas necessidades e aos seus interesses, como utilizadores.

O sistema de controlo de gesto deve ser entendido como factor de desenvolvimento da organizao, na medida em que, afectando o comportamento dos gestores, os orienta no sentido da implementao da estratgia. 3

Uma organizao compreende vrios departamentos, divises, seces, cada uma das quais com um certo grau de autonomia, o que exige que o sistema de controlo faa a respectiva coordenao, determinando e evidenciando erros e

2 Adaptado de ANTHONY, R.N., The Management Control Function, Cambridge, Mass.,

Harvard University Press, 1988. 3 Adaptado de JORDAN, H. , NEVES, J.C., e RODRIGUES, J.A., O Controlo de Gesto - Ao

servio da estratgia e dos gestores, 2 Edio, Lisboa, CIFAG, 1993.


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irregularidades, por forma a que os gestores daquelas unidades actuem para atingirem os objectivos globais da organizao, em lugar das suas prprias metas.

O planeamento est envolvido na determinao quer dos objectivos, quer dos meios a que a organizao deve recorrer para os atingir. O planeamento est, assim, to estreitamente interligado com o controlo que, at certo ponto, podem ser considerados como duas faces de uma mesma "moeda" a gesto prospectiva.

Orientar o presente no sentido da estratgia, significa conceber um conjunto de instrumentos mais virados para o futuro do que para o passado. Para gerir esse futuro torna-se ento fundamental:

Diagnosticar as realidades passadas e presentes; Definir domnios de actuao; Fixar objectivos; Escolher planos de aco; e Conceber relatrios de acompanhamento e de apoio deciso.

Para influenciar o comportamento organizacional dos gestores preciso conceber instrumentos orientados para a motivao e o empenho dos mesmos no cumprimento dos objectivos. A definio de uma adequada estrutura organizacional e a flexibilizao do funcionamento interno, constituem factores-chave para o desenvolvimento. 4

Num processo de controlo de gesto podem identificar-se as fases de planeamento, execuo e avaliao, as quais ocorrem, respectivamente, antes, durante e depois da aco ou do acontecimento. Todas elas se aplicam aos diferentes nveis da organizao, desde a gesto de topo at mais pequena unidade operacional, o que inviabiliza, desde logo, a aplicao de uma "receita" universal e definitiva.

Muitos dos "problemas" que afligem as empresas, e as organizaes em geral, prendem-se fundamentalmente com a dificuldade de responsabilizar os gestores intermdios, a qual deriva, em ltima anlise, da natureza intangvel daquilo que, em muitos casos, "produzido" pelos seus departamentos, divises, seces, etc., e cujos resultados (bons ou maus) raramente lhes podem ser imputados exclusivamente.

4 Adaptado de JORDAN, H. , NEVES, op. cit.


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No obstante existirem essas e outras dificuldades, cremos que possvel (e desejvel) implementar sistemas integrados de controlo que permitam, aos gestores de topo, avaliarem o grau de cumprimento dos objectivos, por parte de todos e cada um dos responsveis (incluindo eles prprios), e "pilotarem" as organizaes com base nos resultados dessa avaliao; mas tambm (e sobretudo) possibilitem que cada um deles tome, em tempo oportuno, as medidas correctivas que se mostrem aconselhveis face aos desvios ocorridos nas suas actividades.

hoje consensual a urgncia de encontrar, para velhos problemas, novas solues mais compatveis com a dinmica de modernizao que se procura imprimir actualmente a todos os servios da Administrao Pblica Portuguesa.

O prprio Primeiro Ministro, Prof. Dr. Anbal Cavaco Silva, sublinhava essa dinmica, quando, no dia 28 de Outubro de 1993, por ocasio das comemoraes do "Dia Nacional da Desburocratizao", afirmava que:

"A aposta na Qualidade um factor decisivo que enfrentamos no grande desafio de preparar Portugal para o Sculo XXI a todos os nveis da nossa sociedade e naturalmente em vrios domnios em que se desenvolve a aco do Estado.

[...] desejamos que o Cidado e a Qualidade sejam um tema central para a Administrao Pblica portuguesa nesta dcada.

[...] o nosso objectivo comum: melhorar o desempenho e a Qualidade nos Servios Pblicos, fazer o melhor, para alm do melhor que j se pratica nalguns casos.

A Administrao Pblica tem em si a energia, competncia e criatividade para o realizar." 5

Em conformidade com este esforo de modernizao, muitos so os Servios Pblicos que, ultimamente, vm procurando assimilar os princpios da Qualidade. Veja-se, a propsito e a ttulo de exemplo, o que escrevia o Instituto de Informtica do Ministrio das Finanas na sua "Carta da Qualidade", publicada em Julho de 1995:

5 Citado na Carta para a Qualidade nos Servios Pblicos, 5 edio, Lisboa, Secretariado para

a Modernizao Administrativa, 1994.


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"O cumprimento sistemtico dos Compromissos para a Qualidade assumidos h-de assegurar, naturalmente, a satisfao dos Clientes.

Isso no nos dispensar, no entanto, de procurar aferir o nvel atingido em tal satisfao e bem assim de cotej-lo com o grau de cumprimento conseguido relativamente ao conjunto dos Compromissos.

Para tanto instituimos um Sistema de Controlo de Qualidade, que integra:

Uma vertente externa, onde se prev: Audio anual do grau de satisfao do Cliente,

atravs de inqurito ad hoc, e Realizao de um Encontro anual de Clientes, para

recolha de sugestes e troca de experincias;

E uma vertente interna, consubstanciada em: Oportuna realizao de Auditorias de Qualidade

nas diversas reas de actividade, quanto possvel integradas nas rotinas estabelecidas."

Mas ... ser razovel admitir a aplicabilidade s organizaes do Sector Pblico Administrativo de um "Sistema de Controlo de Gesto", o qual teria de basear-se em instrumentos de cariz essencialmente qualitativo, tendo em conta a natureza, quase sempre intangvel (e, por isso, dificilmente quantificvel ou valorizvel), dos outputs de tais entidades ?


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PARTE IPARTE IPARTE IPARTE I

" OS SISTEMAS DE CONTROLO DE GESTO "


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"As organizaes do futuro sero aquelas que descobrirem como despertar o empenho e a capacidade de aprender dos recursos humanos em todos os nveis da organizao."

Peter Senge, professor do MIT (Massachusetts Institute of Technology)

in "Os Alicerces da Aprendizagem", Executive Digest, n 10, Agosto/95, p.12.


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1

ESTRATGIA

1.1. Introduo

A interdisciplinaridade e a crescente complexidade do campo de actuao da gesto empresarial fizeram dela um terreno privilegiado para a aplicao da Teoria Geral dos Sistemas (Ludwig Von Bertallanfy) 6.

Segundo Martzloff 7, "um sistema forma um todo indissocivel, no pode ser desligado do seu ambiente e compe-se de mltiplas partes interligadas, nenhuma das quais se deve ignorar. S se pode abarcar no mbito de uma abordagem global e dinmica, a nica que permite compreender todos os seus aspectos e dominar a sua diversidade."

Numa acepo mais simples e mais sinttica, podemos dizer que um Sistema um conjunto de elementos dinamicamente relacionados que, basicamente, podemos representar como consta da figura 1.

Figura 1 - Elementos essenciais de um Sistema Dinmico

Bla ck Box

Informao

Homeostase

Feedback

OutputInput

6 Adaptado de SILVA, Jacinto A. e ZORRINHO, Jos C., Introduo ao Estudo da Empresa -

Texto Base, Universidade de vora, 1987, p. 83 7 CHARLES MARTZLOFF citado por FAURE, Gilles, Estrutura, Organizao e Eficcia da

Empresa, Mem Martins, Edies CETOP, 1992, p. 23


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Na ptica da Teoria Geral dos Sistemas, a organizao tem que ser flexvel para se adaptar e, sempre que possvel, condicionar o ambiente que com ela interactua. Para tirar partido dessa flexibilidade a organizao tem que dispor de informao adequada e actualizada.

A abordagem da organizao como sistema aberto implica, entretanto, os seguintes principais pressupostos analticos:

O comportamento num sistema social tem natureza probabilstica;

As organizaes so sub-sistemas de sistemas maiores; mas so, ao mesmo tempo, sistemas constitudos por sub-sistemas mais pequenos;

Todas as componentes de uma organizao so interdependentes;

O equilbrio dinmico (homeostase) duma organizao exige a definio de objectivos e a evoluo constante no sentido do seu cumprimento;

As fronteiras da organizao com o seu ambiente podem ter diferentes permeabilidades;

A organizao um sistema morfognico, ou seja, um sistema que pode modificar a sua estrutura endgena. Por isso, no deve encarar-se o sistema organizacional exclusivamente segundo uma abordagem de "black box". A organizao no manipula apenas os seus inputs, actua tambm sobre os processamentos internos.

Quando falamos em Gesto, no contexto das organizaes empresariais, estamos geralmente a referir-nos ao conjunto de reflexes, decises e aces coordenadas e orientadas para tornar eficazes e rentveis as actividades de uma empresa e para satisfazer, tanto quanto possvel, as necessidades de terceiros a montante (pessoal e fornecedores) e a jusante (clientes e consumidores). 8 O conceito , porm, generalizvel a todas as organizaes, visem elas o lucro ou a satisfao de objectivos de qualquer outra natureza. Em todas elas preciso reflectir, decidir e agir no sentido do cumprimento da misso, ou seja, gerir.

Do mesmo modo, podemos definir a Estratgia como uma sucesso de aces concertadas para melhorar a posio da empresa no mercado, um conjunto de escolhas ou decises incidentes sobre todos os aspectos da gesto, particularmente sobre os factores de penetrao no mercado ou de resistncia s presses da concorrncia 9, mas, tambm neste caso, cremos que o conceito extensvel a toda a espcie de organizaes.

Cabe aqui salientar que, segundo Pillot 10, enquanto a poltica define o que queremos ser, a estratgia elabora o itinerrio para l chegarmos, numa

8 Adaptado de PILLOT, Gilbert, O Controlo de Gesto, Lisboa, Ediprisma, 1992, p. 28

9 Idem, p. 27

10 PILLOT, Gilbert, op. cit., p. 27.


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perspectiva de, pelo menos, mdio prazo. De algum modo, esta afirmao (algo redutora, a nosso ver) corrobora a ideia segundo a qual a estratgia faz parte integrante da Poltica Global que, por sua vez, "visa conhecer as determinantes, endgenas e exgenas [da organizao], (...) a fim de explicar os seus comportamentos passados, prever e, sobretudo, orientar os seus comportamentos futuros." 11

Para Henri Mintzberg 12, a estratgia realizada por uma organizao o produto de um "processo de formao" que tem como inputs bsicos, por um lado, a inteno estratgica e, por outro, as condicionantes impostas pelo contexto envolvente (figura 2).

Figura 2 - Processo de formao da Estratgia (Mintzberg)

Estratgia DeliberadaInteno

Estratgica

Estratgia Abandonada

Estra tgia Rea lizada

Estratgia Emergente

Deste processo podem resultar diferentes "formas estratgicas" que Mintzberg define do seguinte modo:

Estratgia Planeada Formulada e articulada superiormente, assegurando uma

implementao sem surpresas, num ambiente benigno, controlvel e previsvel.

11 AAVV, Strategor - Poltica Global da Empresa, 2 Edio, Lisboa, Publicaes Dom Quixote,

1993, p. 17 12

MINTZBERG, Henry e QUINN, J. B., The Strategy Process - Concepts and contexts, New Jersey, Prentice Hall, 1992.


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Estratgia Empreendedora Concebida a partir de uma viso individual, mas desarticulada,

aberta a novas oportunidades, controlada pessoalmente pelo lder, e virada para um nicho de mercado.

Estratgia Ideolgica Formulada a partir de uma viso colectiva de todos os membros da

organizao, controlada atravs de normas rgidas, e com uma postura proactiva face ao ambiente.

Estratgia do Guarda-Chuva Formulada a partir da definio de objectivos, dentro dos quais a

organizao age de forma flexvel.

Estratgia do Processo Entendida apenas como o controlo do processo de formao, a qual

especificada pelos nveis inferiores da gesto.

Estratgia Desconexa Resultante de padres produzidos no seio da organizao, de forma

colectiva, mas desorganizada.

Estratgia Consensual Gerada com base em padres produzidos por convergncia e

ajustamentos mtuos no interior da organizao.

Estratgia Exgena Inteiramente determinada por padres impostos pelo ambiente

externo.

Alguns autores definem o Planeamento Estratgico como procedimento formalizado de deciso pelo qual uma organizao fixa as grandes orientaes do seu desenvolvimento, em particular a natureza dos domnios de actividade nos quais se empenhar e a intensidade desse empenhamento. 13

Eduardo Cruz 14 fala de um processo sistemtico de tomada de decises estratgicas que afectam a empresa como um todo, durante largos perodos de tempo. Segundo ele, o planeamento estratgico dever envolver as seguintes dez etapas:

1. Definio do negcio 2. Objectivos e alvos 3. Previses 4. Anlise do contexto externo 5. Auto-anlise

13 Adaptado de AAVV, Strategor - Poltica Global da Empresa, 2 Edio, Lisboa, Publicaes

Dom Quixote, 1993, p. 419 14

CRUZ, Eduardo, Planeamento Estratgico - Um guia para a PME, pp. 11-15


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6. Estratgias alternativas 7. Seleco das estratgias 8. Avaliao das estratgias 9. Planos de aco e oramentos

10. Controlo

Uma outra noo de planeamento estratgico -nos fornecida por H. Jordan 15 : Processo de deciso sobre os objectivos da empresa e das estratgias para os atingir, envolvendo a responsabilidade dos nveis mais altos da gesto e uma elevada capacidade de diagnstico e julgamento. Para este autor, as fases seriam apenas quatro:

1. Informao / diagnstico 2. Formulao de alternativas estratgicas 3. Avaliao das alternativas 4. Deciso

Qualquer que seja a perspectiva em que nos colocamos, parece lquido que uma interveno estratgica pressupe um diagnstico mais ou menos profundo da organizao e do seu contexto, isto , uma avaliao objectiva e imparcial sobre a situao actual e a evoluo do sistema ou sub-sistemas analisados.

A questo que se levanta a de saber se o diagnstico condiciona ou condicionado pela deciso estratgica. Pela nossa parte, no nos sentimos em condies de ser to conclusivos como Nelson Trindade quando afirma: Fazer um diagnstico dos pontos fortes e fracos de uma empresa, para sobre eles tomar decises, uma fraude tcnica. A classificao de pontos fortes ou fracos s pode ser tomada em funo de um ponto de vista que exactamente dado pela deciso j tomada. 16

Podemos, ento, distinguir o planeamento estratgico do Planeamento Operacional, definindo este ltimo como procedimento pelo qual a organizao traduz as suas orientaes estratgicas em programas de aco, executados por todos os servios, departamentos e unidades, no quadro das suas actividades habituais. 17

Autores h que falam ainda do Planeamento Estratgico Integrado, definindo-o como sistema de planeamento no qual os planos estratgico e operacional so elaborados no mbito de um mesmo procedimento e de acordo com o mesmo quadro de apresentao (oramentos, demonstraes de resultados e balanos previsionais). 18

15 JORDAN, H. , NEVES, J.C., e RODRIGUES, J.A., O Controlo de Gesto - Ao servio da

estratgia e dos gestores, 2 Edio, Lisboa, CIFAG, 1993, p. 47 16

TRINDADE, Nelson, Diagnstico: antes ou depois da deciso ?, Dirigir, n 31, Junho, 1994. 17

Adaptado de AAVV, Strategor - Poltica Global da Empresa, 2 Edio, Lisboa, Publicaes Dom Quixote, 1993, p. 419

18 Ibidem.


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de certo modo numa filosofia de Planeamento Estratgico Integrado que se enquadra aquilo que Robert Anthony 19 designa por Sistema de Controlo de Gesto, cujo processo envolve um ciclo de comunicao formal composto por quatro fases que se alimentam umas s outras, sucessivamente (figura 3).

A este propsito G. Pillot 20 afirma que hoje em dia, quando se cria ou se reformula profundamente uma empresa, a concepo e a implementao do Sistema de Controlo de Gesto efectuam-se segundo um processo lgico:

definio de uma poltica global da empresa;

elaborao de um plano estratgico e repartio de tarefas;

escolha de objectivos de gesto e de indicadores relevantes;

implementao de um controlo de gesto e de um controlo oramental.

Sublinhe-se ainda que, segundo o mesmo autor, "um controlo permanente dos objectivos primordiais mais eficaz do que anlises peridicas e sistemticas incidindo sobre os pormenores." 21

Figura 3 - Ciclo de comunicao formal do Sistema de Controlo de Gesto

Execuoe

Medio

Estratgias

Programao

OramentaoDivulgao de

Resultadose Anlise

INFORMAO

INFORMAOINFORMAO

INFORMAO

Reviso Oramental

19 ANTHONY, Robert N., DEARDEN, J., e BEDFORD, N., Management Control Systems, 6

Edio, Homewood, Ill., Irwin, 1988. 20

PILLOT, Gilbert, O Controlo de Gesto, Lisboa, Ediprisma, 1992, p. 70 21

Ibidem.


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24

O processo de controlo de gesto , antes de tudo, comportamental. Envolve interaces entre os decisores e entre estes e os seus subordinados. Os responsveis diferem nas suas competncias tcnicas, nos seus estilos de liderana, nas suas capacidades interpessoais, experincias, abordagens de tomada de deciso, atitudes perante a organizao, simpatia ou antipatia pelos nmeros, e em muitos outros aspectos. Por causa destas diferenas, os detalhes do processo de controlo de gesto variam entre organizaes e entre centros de responsabilidade dentro da organizao.

No obstante, o sistema de controlo de gesto formal basicamente o mesmo em toda uma organizao; as diferenas residem principalmente na forma como o sistema usado. Por exemplo, os decisores diferem nas suas atitudes perante a importncia relativa da cooperao e da competio. Pela nossa parte, pensamos que uma certa dose de cada uma essencial.

Eis os passos que, segundo Robert Anthony 22, caracterizam o processo de controlo de gesto, na sequncia em que eles ocorrem na prtica:

planeamento estratgico

preparao do oramento

avaliao de performances

anlises dos relatrios de desempenho e avaliao da performance global

mecanismos de motivao e incentivo.

1.2. Gesto estratgica

Gerir as actividades internas de uma organizao apenas uma parte das responsabilidades de um gestor moderno. Ele tem que responder igualmente aos desafios colocados pela envolvente externa (mediata e imediata).

Para lidar efectivamente com tudo o que afecta a performance da organizao, os responsveis utilizam processos de gesto que julgam poder posicion-la melhor no seu ambiente mais ou menos competitivo, maximizando a sua capacidade de antecipao s mudanas ambientais e s variaes na procura dos seus produtos ou servios.

A gesto estratgica geralmente definida como um conjunto de decises e aces que resultam na formulao e implementao de planos orientados para definir e realizar os objectivos de uma organizao. Compreende nove aspectos crticos:

22 ANTHONY, Robert N., e GOVINDARAJAN, Vijay, Management Control Systems, 8

Edio, Chicago, Irwin, 1995, p. 317.


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25

1. Formulao da misso, propsitos, filosofia e objectivos da organizao;

2. Elaborao de um perfil ilustrativo das competncias e condies internas;

3. Avaliao do ambiente externo, incluindo a concorrncia e os factores de contexto global;

4. Anlise das alternativas com base no contraponto entre os recursos disponveis e o ambiente externo;

5. Identificao das opes mais desejveis, atravs da avaliao de cada uma das alternativas luz da misso da organizao;

6. Seleco de um conjunto de objectivos de mdio e longo prazos e linhas estratgicas que concorram positivamente para as opes escolhidas;

7. Definio de objectivos anuais e planos de aco de curto prazo compatveis com o conjunto de objectivos e estratgias de horizonte temporal mais alargado previamente seleccionados.

8. Implementao das estratgias escolhidas e atribuio de recursos, tendo em conta a indispensvel conjugao de actividades, pessoas, estruturas, tecnologias e sistemas de recompensa;

9. Avaliao do sucesso do processo estratgico como input para futuras tomadas de deciso.

Mas, para ser bem sucedida, uma organizao precisa de focalizar os seus esforos naquilo que sabe fazer bem, evitando o esbanjamento de recursos e energias em actividades contraditrias e incoerentes. Essa focalizao pressupe a definio e a partilha interna de um "tringulo estratgico" (figura 4) com os seguintes vrtices: 23

Viso - imagem (propsito nobre, hiptese plausvel) daquilo que as pessoas que trabalham na organizao gostariam que ela fosse no longo prazo;

Misso - declarao identificadora, concisa, incentivadora da aco e facilmente memorizvel, que se traduz no modo como a organizao se dispe a tentar satisfazer a Viso;

Valores - vectores caractersticos da personalidade da organizao, definidores da filosofia com que sustenta a sua forma de "estar" e de "actuar".

23 Adaptado de ALBRECHT, Karl, "Aprenda a dirigir o comboio do sucesso", Executive Digest,

n 5, Maro 95, p. 40


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26

Figura 4 - O "tringulo estratgico"

VISO MISSO

VALORES

Dos diferentes aspectos acabados de mencionar, resulta claro que a gesto estratgica envolve, afinal de contas, o planeamento, a direco, a organizao e o controlo das decises e aces relativas Estratgia, conceito que, para a generalidade dos gestores corresponde aos planos de larga escala, orientados para o futuro e para a interaco com a envolvente, visando alcanar os objectivos globais da organizao.

Uma estratgia reflecte a conscincia da organizao sobre como, quando, onde e com que propsitos deve actuar, levantando problemas com variadas dimenses:

Requer decises de topo;

Envolve largas fatias de recursos;

Afecta o desenvolvimento da organizao;

Orienta-se para o futuro;

Acarreta consequncias multifuncionais e multidivisionais;

Requer a considerao do ambiente externo.

O processo de deciso estratgica numa organizao contem tipicamente trs nveis: o topo da hierarquia (corporate level); a hierarquia intermdia (business level) e os responsveis funcionais (functional level).


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27

No nvel superior da hierarquia destacam-se as decises concernentes ao desempenho financeiro global e outras de carcter mais qualitativo tais como as que se referem imagem e responsabilidade social da organizao. A esse nvel so definidos os objectivos e formuladas as estratgias que abarcam a globalidade das actividades e reas funcionais, desenvolvendo planos de mdio e longo prazos.

O nvel intermdio da hierarquia encarrega-se de transformar as directrizes de topo em programas com objectivos concretos para as grandes reas organizacionais, definindo as balizas dentro das quais estas devem actuar.

Por fim, na base da pirmide decisional so tomadas as decises especficas de cada unidade (produto/servio, zona geogrfica, funo), sendo definidos objectivos anuais e planos de aco de curto prazo relativos a aspectos como, por exemplo, produo, operaes, investigao e desenvolvimento, finanas e contabilidade, marketing, relaes humanas, etc..

Enquanto nos dois primeiros nveis os responsveis centram a sua ateno na eficcia (fazer o que deve ser feito); no nvel inferior, a nfase vai para a eficincia (fazer bem feito).

As caractersticas das decises estratgicas variam consoante o nvel considerado. No topo, as decises so mais orientadas para o valor, mais conceptuais e menos concretas que as decises tomadas nos nveis inferior e intermdio. So tambm mais arriscadas, mais dispendiosas mas potencialmente mais rendveis; necessitam de mais flexibilidade e de um horizonte temporal mais alargado.

Pelo contrrio, no nvel inferior as decises so relativamente concretas, quantificveis e orientadas para a aco, envolvendo baixo risco, curto prazo e custos geralmente modestos. Este nvel est particularmente vocacionado para a gesto das actividades correntes.

A formalidade/informalidade do processo de gesto estratgica muito varivel de organizao para organizao. Tem que ver com os graus de especificao dos participantes, da responsabilidade e da autoridade envolvidos na tomada de decises. Um elevado nvel de formalidade est em geral correlacionado positivamente com o custo, a clareza, a exactido e o sucesso do planeamento.

Um certo nmero de foras determina o nvel de formalidade necessrio ao processo de gesto estratgica: a dimenso da organizao, os estilos de gesto predominantes, a complexidade do ambiente, a natureza das operaes, os seus problemas especficos, as finalidades do sistema de planeamento. Em particular, a formalidade est associada dimenso da organizao e ao seu nvel de desenvolvimento. Nalguns casos, a organizao est sob o controlo de um nico indivduo, produz um nmero limitado de bens ou servios e, por isso, o processo de gesto estratgica geralmente informal, intuitivo e limitado. Quando se trata de organizaes de maior dimenso, produzindo bens ou servios diversificados ou em grande nmero, a tendncia para um processo de planeamento mais formal e abrangente.


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28

Em qualquer dos casos, a gesto estratgica pressupe, pelo menos, a considerao dos seguintes aspectos essenciais:

Misso da organizao: declarao identificadora do seu trinmio fundamental produto / mercado / tecnologia e dos seus valores e prioridades;

Perfil da organizao: repositrio dos sucessos e insucessos do passado, competncias actuais e capacidades para o futuro; diagnstico dos pontos fortes e dos pontos fracos, da quantidade e da qualidade dos recursos fsicos, humanos e financeiros;

Contexto envolvente: identificao das condies e foras que afectam as opes estratgicas mas que esto fora do controlo da organizao.

Porque implica tomadas de deciso complexas, orientadas para o futuro a longo prazo, e requer meios e recursos considerveis, a gesto estratgica exige o envolvimento total por parte dos responsveis de topo mas tambm a participao motivada de todos os nveis hierrquicos.

A melhor forma de cumprir a misso de uma organizao passa por um processo sistemtico de avaliao das suas capacidades internas, de identificao de oportunidades estratgicas, e de escolha de objectivos (globais e sectoriais, de longo e de curto prazo). Tudo isto dever culminar na definio de planos de aco que devem ser implementados, monitorados e controlados, tendo em vista a deteco de desvios significativos e a tomada de medidas correctivas.

Segundo Drucker 24, uma declarao de misso deve conter os seguintes trs elementos:

1. As oportunidades que a organizao pode explorar ou as necessidades que pode satisfazer;

2. Os pontos fortes da organizao;

3. As crenas e valores dos membros da organizao.

Entretanto, na formulao dos objectivos globais devem ser tidos em conta os legtimos interesses de todos os stakeholders da organizao, mas a misso no deve ser (no pode ser) apenas a soma dos objectivos daqueles. Se tal acontecesse, a instituio, enquanto tal, perderia razo de ser e os seus pressupostos elementares deixariam de fazer sentido.

Apesar disso, muitas vezes a misso tem de ser implementada de modo a satisfazer prioritariamente os objectivos particulares de alguns stakeholders crticos. Por exemplo, na misso de uma Escola do Ensino Bsico, o importante

24 DRUCKER, P. F., The Nonprofit Drucker (audiotape series), Vols. I-IV, Tyler, Leadership

Network, 1989.


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29

parece ser a satisfao dos alunos, dos pais, dos professores, dos contribuintes, do Estado e dos rgos de gesto da escola. Porm, os interesses de cada um dos grupos devem ser compatibilizados com a misso mais alta da organizao, ou seja, neste caso, a educao dos alunos.

1.3. Instituies Sem Fins Lucrativos e Organizaes Governamentais

As chamadas Instituies Sem Fins Lucrativos, adiante designadas por ISFL, podem subdividir-se em dois grandes grupos: os organismos pblicos das administraes central, regional e local, onde se enquadram os diversos departamentos governamentais, mas tambm as cmaras municipais, as juntas de freguesia, as escolas e os hospitais pblicos etc.; e as organizaes privadas, de que so exemplos os clubes desportivos, as instituies particulares de solidariedade social, e toda a espcie de associaes, unies e federaes de carcter no comercial.

Muito embora sejamos de opinio que estas instituies podem e devem ser geridas, de acordo com os mesmos princpios gerais que devem orientar a gesto das organizaes empresariais propriamente ditas, a verdade que preciso reconhecer a existncia de numerosos problemas no que se refere s medidas de performance das ISFL. Os seus outputs so muitas vezes difceis de medir e, por isso, tais instituies acabam frequentemente por no fazer o "acompanhamento" adequado das suas actividades, resultando da um certo sub-funcionamento crnico. Para contrariar essa tendncia, pensamos ser necessrio estabelecer indicadores de desempenho para cada factor crtico de sucesso e para cada objectivo definido, devendo ser claramente identificados os responsveis directos por cada uma das actividades da organizao.

Porm, se alguns aspectos dessas actividades so fceis de quantificar (pense-se, por exemplo, no nmero de doentes observados por um mdico durante um certo perodo de tempo); outros, apesar de igualmente crticos, no so to fceis de medir ( o caso, por exemplo, da qualidade dos cuidados de sade prestados por aquele mesmo mdico aos seus pacientes). Mas embora a medio, em termos quantitativos, seja frequentemente difcil, e os indicadores alternativos levantem toda a espcie de problemas, designadamente a necessidade de introduzir factores de interpretao mais ou menos subjectiva; sem dvida prefervel assumir esse risco, calculado e controlado, do que nada fazer e deixar a organizao "navegar ao sabor do vento".

Algumas variveis externas podem ser muito crticas para o sucesso das ISFL. So variveis que a instituio pode monitorar mas no pode influenciar. Devem ser avaliados os seus impactes na organizao e tomadas as decises convenientes para capitalizar as suas vantagens e mitigar as eventuais consequncias negativas.

So exemplos de factores crticos de sucesso potencialmente incontrolveis, as alteraes demogrficas e as mudanas de mentalidade de largos segmentos da populao.


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30

O instrumento formal de controlo mais generalizado nas ISFL o oramento. Mas o processo oramental nestas instituies particularmente complicado, uma vez que, regra geral, no existem objectivos claros e quantificados.

Em muitos casos, os sistemas de contabilizao dos custos 25 so completa-mente incapazes de responder a algumas questes bsicas levantadas pela avaliao dos programas, nomeadamente quanto s relaes de custo/benefcio ou s taxas de eficincia de determinadas actividades. Os custos dos programas so usualmente subdivididos em directos e indirectos, de um modo muito pouco ortodoxo, e nos casos em que h imputao de despesas gerais aos programas, ela feita simplesmente com base em factores directos.

Ora, o sistema de custos deve ser desenhado para medir o desempenho de uma actividade dentro da ISFL como um todo, ou dentro de um centro de responsabilidade com verdadeiros poderes de deciso e aco, o que obviamente incompatvel com uma filosofia de acumulao arbitrria de custos.

A identificao dos responsveis pelos custos (consumos de recursos) o primeiro passo para o seu controlo. Uma vez cumprida essa etapa, devem ser elaborados e negociados mtodos para influenciar o comportamento dos decisores, visando corrigir os itens cujos custos esto acima do razovel.

O Controlo de Gesto em organizaes de servios diferente daquele que prprio de organizaes industriais e comerciais, desde logo pela ausncia de um amortecedor" (armazm) entre a produo e as vendas, pela dificuldade de medio da qualidade, e por causa do grau de intensidade do factor trabalho. As organizaes profissionais no tm como objectivo dominante o retorno sobre os activos usados; os profissionais tm as suas prprias caractersticas comportamentais, as medidas de output so subjectivas, e no h uma linha separadora clara entre actividades de marketing e de produo.

As ISFL no tm as vantagens que a medida do lucro proporciona e as organizaes governamentais tm os bem conhecidos problemas associados s influncias polticas e burocracia. No obstante, pensamos que a essncia dos sistemas de controlo de gesto comum s organizaes de servios e de produo.

As chamadas organizaes governamentais so, em geral, organizaes de servios que, excepto para as actividades tipicamente empresariais (empresas pblicas), so ISFL como quaisquer outras, embora com algumas particularidades que passaremos a referir.

Influncias polticas

Nas organizaes governamentais, as decises resultam de mltiplas (e muitas vezes) conflituosas presses. Em parte, estas presses polticas so um inevitvel (e at certo ponto desejvel) substituto das foras do mercado.

25 Note-se que os "custos" representam a traduo financeira do "consumo de recursos".


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31

Os responsveis eleitos no podem actuar se no forem reeleitos e, para serem reeleitos, eles devem advogar as necessidades percebidas dos seus constituintes (eleitores), mesmo que essas necessidades possam no ir ao encontro dos interesses da sociedade como um todo. Estas presses, muitas vezes contraditrias, resultam em decises que nem sempre so as melhores. Os eleitos podem inibir os gestores de tomarem decises em consonncia com o real interesse da organizao; e podem mesmo ser solicitados a favorecerem certos fornecedores ou contratarem apoiantes polticos, tendncias que so geralmente contrariadas atravs de polticas e regulamentos muito apertados do ponto de vista formal.

Informao pblica

Numa sociedade democrtica a imprensa e o pblico acham que tm o direito de conhecer tudo o que h para saber sobre uma organizao governamental. Este sentimento geralmente conhecido por liberdade de informao. Porm, os canais para a distribuio desta informao sofrem, por vezes, distores graves.

frequente, por exemplo, um certo exagero em artigos que apontam erros de gesto. Ento, para reduzir oportunidades para artigos desfavorveis, os responsveis tomam medidas para limitar o nmero de informaes sensveis ou controversas que fluem atravs do sistema formal de controlo de gesto, o que reduz sensivelmente a eficincia do sistema.

Atitude face aos clientes

As empresas em geral e muitas ISFL so suportadas pelos clientes, isto , obtm deles as suas receitas. Mais clientes significam mais receitas, por isso nessas organizaes os clientes, actuais e potenciais, so bem recebidos e bem tratados.

A maioria das organizaes governamentais so suportadas pelos contribuintes, ou seja, elas obtm as suas receitas da populao em geral. Por essa razo, clientes adicionais so um fardo que se aceita com apreenso, porque eles criam uma procura adicional para uma dada capacidade de servio.

Embora esta tendncia possa ser mitigada pelo desejo profissional de realizar um bom trabalho, ela existe apesar de tudo e resulta nas bem conhecidas acusaes de mau servio e atitude grosseira dos burocratas. Os responsveis tm conscincia disto e fazem o seu melhor para persuadirem os empregados a prestarem um servio satisfatrio, mas reconhecem tambm uma certa impotncia para mudar as coisas.

Remunerao dos gestores

Por razes vrias, os gestores e outros profissionais nas organizaes governamentais tendem a ser menos bem remunerados do que os seus homlogos nas empresas. Consequentemente, os melhores gestores no vo para os servios pblicos (a menos que eles tenham adquirido riqueza noutras fontes). Nos nveis mais baixos, as remuneraes tendem a ser semelhantes ou mesmo mais elevadas


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32

do que as que prevalecem no sector privado, o que resulta em compresso do "leque salarial que complica o problema da recompensa de boas performances.

Planeamento estratgico e preparao oramental

O planeamento estratgico especialmente importante nas organizaes governamentais. Gestores e legisladores tm de tomar decises difceis sobre a atribuio de recursos. Algumas dessas decises reflectem presses polticas, enquanto outras, entretanto, so resultado de anlises sofisticadas. Nalguns casos, tcnicas de anlise custo/benefcio so muito mais desenvolvidas e muito mais engenhosamente aplicadas do que na maioria das organizaes empresariais.

O processo relativo ao oramento anual um instrumento de controlo extremamente importante para o Administrao Central e para as organizaes governamentais dependentes do chamado OE (Oramento do Estado).

Medio da performance

O "resultado" a diferena entre receitas e despesas. As despesas podem ser medidas to rigorosamente nas organizaes governamentais como nas empresas (embora, normalmente, os sistemas de contabilidade na maioria das organizaes governamentais no o faam da melhor maneira). Mas a receita no uma medida do output nas organizaes governamentais. Na ausncia desta medida monetria, os governos tm desenvolvido indicadores no-monetrios, os quais podem ser classificados de vrias formas, em funo do que se propem medir: resultados, processos, ou variveis sociais. 26

Uma medida de resultados (tambm conhecida por medida de consequncias) uma medida do output que est supostamente relacionado com os objectivos da organizao. Nmero de estudantes formados, nmero de quilmetros de estrada concludos, nmero de chegadas pontuais nos aeroportos, so exemplos. Estes indicadores raramente so uma medida exacta do output; o nmero de alunos formados nada diz sobre se os estudantes foram ou no bem educados. De qualquer modo podem ser substitutos satisfatrios.

Uma medida de processos est relacionada com uma actividade levada a cabo pela organizao. So exemplos, o nmero de cabeas de gado inspeccionadas numa semana, o nmero de ordens de compra processadas num dia, ou o nmero de linhas carregadas num computador por hora. As medidas de processos so teis na medio de performances correntes, no curto prazo. So mais fceis de interpretar do que as medidas de resultados, porque habitualmente existe uma apertada relao de causa-efeito entre inputs (por exemplo, custos) e a medida de processo.

As medidas de processo relacionam-se com a eficincia e no com a eficcia, isto , medem o que foi feito, no se o que foi feito ajudou a alcanar os

26 ANTHONY, Robert N., e GOVINDARAJAN, Vijay, Management Control Systems, 8

Edio, Chicago, Irwin, 1995, p. 693.


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33

objectivos da organizao. Elas esto orientadas para os meios, em contraste com as medidas de resultados que esto orientadas para os fins.

Um indicador social uma medida ampla do output que reflecte o resultado do trabalho da organizao. Uma vez que os indicadores sociais so afectados por foras externas, eles do, na melhor das hipteses, apenas uma indicao aproximada das realizaes da organizao, ela prpria. A "esperana de vida" uma indicao de eficcia do sistema de cuidados de sade de um pas; mas ela tambm afectada pelo modo de vida, hbitos alimentares, e outras causas. Os indicadores sociais so teis principalmente em anlises de longo prazo sobre problemas estratgicos. Eles so to vagos, to difceis de obter numa base corrente, to pouco afectados por esforos correntes, e to afectados por influncias externas, que acabam por ser de utilidade muito limitada na gesto do dia-a-dia.

1.4. Mudana organizacional

"Chamem-lhe reorganizao, reestruturao, reengenharia ou downsizing. Isso so tudo desculpas para despedir pessoas. Este um comentrio tpico sobre a forma como os trabalhadores encaram os processos de reestruturao empresarial." 27

"A mudana organizacional, tal como foi engendrada pela viso Tayloriana da organizao, com o seu cortejo de dificuldades e de condicionantes, tornou-se incompatvel com o mundo mais incerto, mais complexo e superinformado ao qual as empresas tm cada vez mais de fazer face. Neste mundo onde todos os processos se aceleram, j no h tempo para pensar em se organizar para fazer frente mudana, mas vital aumentar a permeabilidade da empresa para lhe permitir antecipar a mudana. Imaginao, intuio, criatividade, competio, atitudes outrora reprimidas com a preocupao de no multiplicar esforos, de no desperdiar recursos raros, so hoje os motores das organizaes com melhores performances." 28

Para a maioria dos gestores ocidentais o xito a longo prazo provm da estabilidade organizao de equilbrio estvel.

O problema que este modelo de organizao leva a estratgias de repetio e de imitao e ao sistemtico afastamento de riscos.

27 CARDOSO, Jaime Fidalgo, "Editorial", Executive Digest, n 5, Maro 95, p. 6


1993, p. 268


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Ralph Stacey 29 defende que indispensvel um novo quadro de referncia e prope um modelo de organizao longe-do-equilibrio, segundo o qual a criatividade est ligada instabilidade, e combate a outra maneira de ver o mundo organizacional, a do equilbrio estvel, que leva o gestor a repetir o seu passado ou a imitar outros que j esto a mudar para coisas melhores.

Para Ralph Stacey, gerir lidar com a mudana, sem tentar exercer controlo, antes reconhecendo a incerteza como fora que pode estimular a criatividade.

Na prtica, os gestores combinam duas abordagens diferentes quanto ao problema do controlo. Exercem, por um lado, uma actividade de planeamento e de acompanhamento que exige hierarquias claras e papis bem definidos; mas, por outro, adoptam a partilha de crenas e de um certo conjunto de valores, o que se traduz pelo exerccio de um controlo mais flexvel mas, tambm, menos governvel a partir do topo.

De qualquer modo, controlar garantir que a organizao seja capaz de se adaptar permanentemente ao seu meio envolvente e, ao mesmo tempo, caminhar em direco a um determinado ponto no futuro, aceitando que este razoavelmente previsvel, i.e., que existe uma estreita relao entre causas e efeitos, aces e resultados. Neste sentido, no h diferenas significativas entre controlo estratgico e controlo operacional, sendo o primeiro apenas um pouco menos exacto, tendo em conta o maior afastamento do seu horizonte temporal.

Ora, Stacey defende que esta forma de encarar o controlo no compatvel com a instabilidade prpria dos sistemas dinmicos. Diz ele que "o comportamento do sistema de negcios como um todo controlado quando h uma efectiva interaco poltica entre as pessoas da organizao e quando essas pessoas empreendem uma aprendizagem do tipo complexo." Assim, o controlo entendido como uma actividade que amplia e dissemina novas perspectivas pela organizao. O planeamento e o acompanhamento, com a sua relativa inflexibilidade, so essenciais para o controlo efectivo das operaes no dia-a-dia; mas uma atitude de rotura criativa com o passado, absolutamente indispensvel ao desenvolvimento dos negcios.

De acordo com esta perspectiva, o controlo, em sentido lato, envolve a contnua resoluo de tenses, resultantes da necessidade de gerir as foras antagnicas da estabilidade e da instabilidade, do curto e do longo prazo, do operacional e do estratgico.

Os sistemas dinmicos enfrentam, segundo Stacey, trs tipos de mudana: a mudana fechada (pacfica e fortemente previsvel); a mudana contida (discutvel e com causas e consequncias determinveis probabilisticamente); a mudana aberta (controversa e praticamente imprevisvel). Por outro lado, o controlo de tais sistemas pressupe o varrimento formal e analtico da envolvente, o estabelecimento de objectivos, a elaborao de planos de aco perante a eventualidade da ocorrncia de mudanas, a verificao regular dos progressos e dos desvios relativamente aos objectivos pr-definidos. A este propsito, diz

29 STACEY, Ralph, A Gesto do Caos - Estratgias Dinmicas de Negcios num Mundo

Imprevisvel, Lisboa, Publicaes Dom Quixote, 1994.


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Stacey que "quando precisarmos de um sistema que desempenhe continuamente as mesmas tarefas de maneira fivel, precisamos de controlos desencorajadores para sustentar o equilbrio estvel [...] Mas as organizaes de negcios so diferentes. Constituem sistemas humanos de feed-back que tm que continuar a inovar se quiserem sobreviver. Para o fazer, tm que funcionar longe do equilbrio na rea da instabilidade limitada."

Nas organizaes, em geral, o poder exercido de acordo com regras, regulamentos e procedimentos; e baseado em estruturas hierrquicas com definio rigorosa de funes e responsabilidades.

Esta abordagem claramente benfica num contexto de mudanas fechadas ou contidas, mas mostra-se bastante limitada sempre que prevalece a mudana aberta. Neste caso, as organizaes deveriam, na opinio de muitos, flexibilizar as suas estruturas; admitir uma definio mais vaga das funes e dos papis; e distribuir o poder de modo mais equitativo. 30 Porm, tal atitude conduziria a um paradoxo que Stacey resume na expresso controlo 'vago-apertado', uma vez que associa definio vaga de funes e elevado grau de descentralizao com apertado controlo financeiro a curto prazo (considerado indispensvel para garantir uma certa estabilidade no sistema).

Uma combinao de estrutura flexvel e poder muito disperso com falta de viso e de cultura partilhada, resultar, segundo Stacey, em escassez de estratgia organizacional. Pelo contrrio, nas organizaes inovadoras, o conflito e a disseno, a contradio e a tenso criativa, determinam a necessidade de uma abordagem do tipo "poltico", cujo processo , por si s, auto-organizativo e auto-controlado, num contexto de instabilidade limitada (caos).

"Tentar gerir o resultado em situaes abertas comporta a certeza de fracasso, em ltima anlise, enquanto que tentar dar a possibilidade da emergncia de nova orientao estratgica comporta, pelo menos, a possibilidade de xito." 31

30 Segundo STACEY, op. cit., "Poder equitativo significa que ningum tem poder suficiente para

fazer nada." 31

STACEY, Ralph, op. cit., p. 217


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2

ESTRUTURA

2.1. Processo de Deciso

Desde que se comeou a aplicar s organizaes no militares o conceito de Estratgia, vrios foram os modelos de anlise estratgica desenvolvidos, numa tentativa de responder a vrias necessidades, de entre as quais se destacam as seguintes:

estabelecer um quadro conceptual e encontrar instrumentos adequados para racionalizar as escolhas estratgicas;

comparar domnios de actividade diferentes e gerir uma carteira de tais actividades.

Um dos modelos mais conhecidos nasceu na Harvard Business School, foi proposto pelos acadmicos Leraned, Christensen, Andrews e Guth (LCAG) e assenta na dupla dicotomia entre o interior e o exterior da organizao, por um lado, e entre o que dito (a declarao estratgica) e o que feito (a execuo da estratgia), por outro.

Pela mesma altura, Igor Ansoff props um modelo alternativo baseado na experincia profissional do dirigente da organizao.

Fora do mbito das Escolas de Gesto, tambm se desenvolveram alguns modelos de anlise, sendo mais conhecidos os da Boston Consulting Group (BCG), da Arthur D. Little (ADL) e da Mckinsey. Nasceram e fizeram carreira nos anos 70 e tm uma natureza eminentemente microeconmica, estando portanto virados para a economia da empresa, em particular para algumas das suas variveis-chave.

Mais recentemente, surgiram dois novos modelos estratgicos, at certo ponto antagnicos. Um, da autoria de Michael Porter (Harvard School), desenvolve a teoria da anlise concorrencial e aposta no "regresso em fora do contexto, como factor explicativo da estratgia." 32 O outro, subscrito por Henry Mintzberg 33, avana a teoria da estratgia emergente, fundamentada na interaco entre trs


1993, p. 25 33

MINTZBERG, Henry, "The Manager's Role: Folklore and Fact", Harvard Business Review, July-August 1975, pp. 49-61.


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37

variveis-chave: o papel dos gestores, a estrutura organizacional e o contexto envolvente (figura 5).

Figura 5 - Estratgia Emergente (Mintzberg) 34

Papeldos gestores

Estrutura organizacional

Contextoenvolvente

Estratgia

Emergente

Nas organizaes de tipo empresarial frequente classificar-se o dirigente de uma unidade orgnica de acordo com a sua funo (gestor de produo, gestor de marketing, gestor financeiro, etc.). Em qualquer caso, assume-se que de sua competncia planear, organizar, coordenar e controlar as actividades desenvolvidas no mbito do seu departamento, aceitando-se que estas quatro funes fayolianas traduzem adequadamente o conjunto de tarefas do gestor.

Mintzberg, porm, resolveu discutir o assunto e colocar as seguintes questes:

O que fazem os gestores ?

Como se pode ensinar gesto, sem uma definio concreta do papel do gestor?

Como se pode esboar planos e/ou sistemas de informao para gestores, desconhecendo as suas verdadeiras tarefas ?

Como se pode melhorar a prtica da gesto, sem conhecer o papel dos seus agentes ?

34 Adaptado de CARVALHO, M. Rosrio, ROBERTO, J. Afonso e SILVA, Paulo, Pensamento

Estratgico - Faculdade de Gesto McGill University (80/90), Lisboa, INDEG/ISCTE, 1993 (trabalho no policopiado).


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38

Em 1973 35, Mintzberg afirmava: "Normalmente os gestores no atribuem grandes fatias de tempo a tarefas de planeamento, organizao, motivao e controlo, ao contrrio do que muitos especialistas pensam que eles deveriam fazer."

Segundo Reix 36 um gestor deve ser essencialmente um decisor, um angariador e disseminador de informao, um coordenador e um comunicador.

No processo de tomada de deciso, consubstanciado na definio de objectivos, no estudo de alternativas e na escolha de caminhos, podem distinguir-se basicamente dois estilos de decisores os pensadores sistemticos e os pensadores intuitivos. Os primeiros vem o problema de modo lgico e ordenado; os segundos so mais empricos e espontneos. Para Mintzberg 37, o confronto entre estas duas perspectivas traduz-se, para a organizao, em dificuldades de compreenso e de estruturao.

No plano terico, costuma-se tipificar o processo de deciso segundo os seguintes principais modelos: 38

Modelo de Actor nico, segundo o qual a organizao se confunde com um s protagonista, racional e homogneo, que conhece o contexto e est dotado de objectivos e/ou preferncias relativamente estveis. A deciso resulta de quatro etapas sucessivas: diagnstico do problema; identificao e explicitao de todas as aces possveis; avaliao de cada eventualidade por critrios derivados dos objectivos ou das preferncias; e escolha da soluo que maximiza o resultado.

Modelo organizacional, desenvolvido por H. Simon, envolve por um lado a considerao de que os gestores so dotados de uma racionalidade limitada e tm condutas orientadas pelo ambiente psicolgico; e, por outro, a constatao de que a organizao uma coligao de indivduos com objectivos diferentes e uma justaposio de racionalidades locais.

Modelo poltico, do qual a teoria incrementalista de Lindblom 39 uma das formulaes, encara a organizao como um conjunto de indivduos colocados em situaes particulares na estrutura, sendo os objectivos (inexistentes de forma clara priori) discutidos e redefinidos a partir da interpretao que deles fazem os decisores. Trata-se de um processo caracterizado por pequenos passos, por um sistemtico apalpar-de-terreno,

35 MINTZBERG, Henry, The nature of managerial work, New York, Harper & Row, 1973.

36 REIX, R. "L'impact organisationnel des nouvelles technologies de l'information", Revue

Franaise de gestion, n 77, Jan-Feb 1990, pp. 100-106. 37

MINTZBERG, 1973, op. cit. 38

AAVV, Strategor - Poltica Global da Empresa, 2 Edio, Lisboa, Publicaes Dom Quixote, 1993, pp. 273-346.

39 LINDBLOM, C., "The science of muddling through", Public Administration Review, vol. 19,

Primavera 1959, pp.79-88.


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39

atravs do qual os decisores procuram mais um resultado satisfatrio do que uma soluo ptima.

Modelo de afectao de recursos 40, combinao dos trs modelos anteriores (genericamente conhecidos por modelos elementares), devolve dimenso organizacional o papel dominante e define a organizao como um grupo social coordenado por um conjunto de elementos que condicionam a deciso: a estrutura formal, o sistema de informao e o sistema de compensaes e sanes.

Modelo do caixote do lixo 41, considera que a deciso o produto do encontro fortuito de problemas, solues e decisores mais ou menos interessados, pondo em causa a racionalidade e a organizao dos processos, em favor de uma formulao onde o acaso tem um papel fundamental.

Modelo do incrementalismo lgico 42, postula que a habilidade do dirigente determinante para a definio de boas estratgias e que o processo de deciso condicionado por trs grupos de factores: a cultura da empresa; o contexto; e a estrutura organizacional associada ao estilo de gesto.

Um problema fundamental no que se refere s ambiguidades do processo de deciso parece ser a dificuldade de identificar as competncias no contexto colectivo da organizao. Um foco sobre a deciso pode ocultar os caminhos atravs dos quais aquelas competncias so elaboradas, exercidas e definidas, ao longo do tempo, num processo complexo dentro e fora das organizaes.

Segundo Mintzberg: 43

problemtica a conexo entre deciso e aco;

Numa organizao, o processo de tomada de deciso pode ser difuso;

Acontecimentos exgenos podem despoletar decises;

As decises so tomadas dentro de um certo contexto e ajudam a influenciar esse contexto para futuras decises.

No que se refere s tarefas do gestor cimeiro, Mintzberg 44 identificou e classificou um conjunto de mitos e de papis que, segundo ele, caracterizam a respectiva funo.

40 BOWER, J., Managing the resource allocation process, Harvard University Press, 1970.

41 COHEN, M. D., et. al., "A garbage can model of organizational choice", Administrative

Science Quarterly, vol. 17, 1972, pp. 1-25. 42

QUINN, J.B., Strategy for chance: logical incrementalism, R. Irwin, 1980. 43

MINTZBERG, H. et al., "Studying Deciding: an exchange of views between Mintzberg and Waters", Organization Studies, vol. 11, n 1, 1990, pp. 1-16.


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40

Quanto aos mitos:

A ideia de que o gestor , por natureza, um planificador reflectido e sistemtico, no parece estar correcta, uma vez que a sua actividade envolve ritmo acelerado, brevidade, variedade e descontinuidade.

Igualmente falso parece ser o preconceito de que o verdadeiro gestor no tem deveres sistemticos a cumprir, j que na realidade ele est condicionado por uma srie de obrigaes regulares.

Tambm no ser verdadeira a presuno de que o gestor de topo necessita de informao integrada que s um sistema formal de informao de gesto est em condies de lhe proporcionar. De facto, a generalidade dos dirigentes tende a preferir os meios de comunicao verbais.

Por ltimo, tambm incorrecta parece ser a ideia de que a gesto caminha no sentido de se tornar rapidamente uma cincia e uma profisso. Ao contrrio, a arte e a vocao parecem continuar a ser as principais linhas-fora desta actividade.

Em contraponto aos mitos, Mintzberg identifica os seguintes principais papis:

Papis interpessoais figura principal lder ligao

Papis de informao centro nervoso difusor porta-voz

Papis de deciso empreendedor controlador das perturbaes atribuidor de recursos negociador

Para alm destes, Chung 45 identifica ainda um quarto conjunto:

Papis administrativos preparador de documentos de trabalho administrador regulador de polticas e procedimentos

44 MINTZBERG, 1975, op. cit.

45 CHUNG, H. K., Management: Critical success factors, Boston, Allyn and Bacon, Inc., 1987.


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41

As atribuies identificadas no devem, porm, ser tomadas isoladamente. Elas formam um todo integrado, embora cada uma contribua com peso diferente para o conjunto das actividades do gestor. A eficcia do dirigente fortemente influenciada pela anlise introspectiva que o mesmo faz do seu prprio trabalho. Ele precisa de se auto-avaliar para continuar a aprender e, assim, poder prosseguir o exerccio do seu cargo de forma a responder aos "becos sem sada" que vai encontrando pela frente.

2.2. Estruturas organizacionais

Para Mintzberg 46, "there is no best way to structure an organization to make it effective." Segundo ele, uma estrutura pressupe o uso de mecanismos de coordenao e varia com a incerteza das tarefas; mas, em geral, tudo o que acontece na organizao pode ser interpretado luz das seguintes sete foras:

Direco Eficincia Percia ou capacidade Concentrao Inovao Cooperao Competio

As estruturas das organizaes podem e devem ser modelizadas em funo do contexto envolvente, de modo a poderem adaptar-se razoavelmente sua cada vez maior complexidade e incerteza. Porm, normalmente, em termos de design, as estruturas organizacionais enquadram-se nos tipos funcional, divisionalizado e matricial ou variantes destes. Mintzberg considera que as estruturas funcionais tendem a gerar foras contraditrias que propiciam a ineficincia.

A teoria de gesto enriquece-se regularmente e, nos ltimos tempos desenvolveram-se duas linhas de orientao bastante diversas, no que concerne problemtica da estratgia das organizaes empresariais ou afins. Uma no sentido da anlise industrial como ponte entre a estratgia das empresas e anlise sectorial (Porter); outra centrada nos mecanismos internos de funcionamento e de estruturao das organizaes (Mintzberg).

De acordo com esta ltima orientao, a linha hierrquica decomposta de cima para baixo, naquilo que designado por configurao estrutural base, envolvendo trs nveis 47 (figura 6).

46 MINTZBERG, Henry, "The effective organization: forces and forms", Sloan Management

Review, vol. 32, n 2, 1991, pp. 54-67. 47

BARANGER, P., et al., Gesto, Lisboa, Edies Slabo, 1990.


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42

Figura 6 - Configurao estrutural base (Mintzberg)

topo estratgico

linha hierrquica

centro operacional

A configurao estrutural base, visa fundamentalmente criar condies para que "os indivduos saibam de quem dependem". Para alm da linha hierrquica, incorpora a tecnoestreutura e o apoio logstico, como instrumentos de percepo e tentativa de resposta mudana.

Neste tipo de estruturas cada uma das suas componentes manifesta determinadas tendncias, mais ou menos acentuadas e mais ou menos perversas. Assim, o topo tende para a centralizao; o centro operacional inclina-se para a especializao (profissionalizao); a tecnoestrutura, com o tempo e com o desenvolvimento das suas variveis, acaba na standardizao; o apoio logstico propende para a colaborao entre os seus membros; e a linha hierrquica balcaniza-se, tornando-se um espao onde caem todos os conflitos.

Uma questo importante saber at que ponto a estrutura segue ou, pelo contrrio, determina a estratgia.

A resposta no fcil. Para Chandler 48, a mudana verifica-se, na maioria dos casos, no momento em que as empresas alteram a sua estratgia mas, apesar de esta ter uma forte influncia sobre a estrutura da organizao, o meio envolvente em que ela evolui que mais condiciona a concepo da estrutura.

Num ambiente estvel, a estrutura tende a ser formalizada. Num ambiente dinmico e turbulento as organizaes procuram adoptar estruturas mais flexveis.

No quadro da figura 7 resume-se o modo como Mintzberg interpreta a influncia do meio envolvente sobre as estruturas organizacionais. 49

48 Citado por LORSCH, J. e LAWRENCE, P., Adapter les structures de l'entreprise, Paris,

Editions de l'Organization, 1973. 49

BARANGER, 1990, op. cit.


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43

Figura 7 - Meio envolvente e estruturas organizacionais (Mintzberg)

Meio envolvente

Estvel

Dinmico

Complexo

Estrutura: Descentralizada Burocrtica (normalizao das

qualificaes)

Estrutura: Descentralizada Orgnica (ajustamento mtuo)

Simples

Estrutura: Centralizada Burocrtica (normalizao dos

processos de trabalho)

Estrutura: Centralizada Orgnica (superviso directa)

Um pouco como na estria popular conhecida por "a galinha ou o ovo", pensamos que no razovel afirmar peremptoriamente que a Estratgia que determina a Estrutura, ou vice-versa. De facto, trata-se de variveis, de algum modo complementares, que podem ser simultaneamente inputs e outputs do mesmo processo interactivo de deciso. Ao definir-se uma determinada Estratgia deve ter-se em conta a Estrutura pr-existente (se fr o caso), mas esta no deve ser assumida, passivamente, como um dado; pelo contrrio, deve garantir-se a sua flexibilidade para permitir os necessrios ajustamentos, face emergncia de novas orientaes estratgicas.

claro que, no campo dos princpios, a Estratgia que deve determinar a Estrutura, tendo em conta que esta ltima essencialmente um instrumento para concretizar as orientaes estratgicas; mas estas, devendo ser ambiciosas e arrojadas, no podem ser de tal modo utpica

Roberto Mestrado

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