In: ENCONTRO DE ESTUDOS ORGANIZACIONAIS, 2., 2002, Recife. Anais... Recife: Observatrio da Realidade Organizacional : PROPAD/UFPE : ANPAD, 2002. 1 CD.

Uma Abordagem Organizacional na Segurana Pblica: Notas para Discusso

Marcus Vinicius Gonalves da Cruz Allan Claudius Queiroz Barbosa

Resumo O aumento da violncia e criminalidade nos ltimos anos elevou as discusses sobre

esta temtica no Brasil, mas h pouca produo acadmica sobre a gesto da segurana pblica sob o enfoque da administrao. A idia principal deste artigo contribuir para a compreenso desse fenmeno pela anlise das organizaes policiais. Para um combate efetivo da violncia e da criminalidade o sistema de justia criminal, principalmente as organizaes policiais, necessitam de uma reforma que as levem a atuar em consonncia com as premissas de uma administrao pblica voltada para o atendimento ao cidado, dentro dos parmetros democrticos e tendo em vista as tendncias preconizadas por Bayley (2001). As cincias administrativas dispem de um arsenal variado para anlise do funcionamento do sistema de justia criminal, e condies para instrumentalizar propostas para melhoria de atuao das organizaes, o que revela a atualidade do debate e a riqueza do campo de anlise para a administrao.

Abstract: The increase of violence and criminality rates in the last years elevated the

discussions on this thematic one in Brazil, but there is little academic production on the public safety's administration under the focus of the administration. The main idea of this article is to contribute to the understanding of this phenomenon through the police organizations analysis. For an effective combat of violence and criminality by criminal justice system, mainly police organizations, it needs a reform to act in consonance with the premises of a public administration which had to attendance the citizens right, inside democratic parameters and under some tendencies described by Bayley (2001). The administrative sciences have many tools for operational analysis of criminal justice system, and to make a proposal for improvement of performance of theirs institutions, what reveals the timing of this debate and a wide range to be covered by the organizational studies.

1 Introduo O aumento da violncia e criminalidade nos ltimos tempos elevou as discusses

sobre esta temtica no Brasil, embora desde o incio do sculo XX pode ser encontrada produo nacional sobre violncia, criminalidade, segurana pblica e justia criminal. Kant de Lima (2000) refora o amplo leque de abordagens sobre estas temticas que envolvem desde a delinqncia infanto-juvenil e a categoria menor, criminalidade urbana, mudanas de padro e perfil social dos acusados e seus efeitos de violncia, a questo do crime organizado e do trfico de drogas. Outras temticas referem-se a organizao policial e sistema de justia criminal, polticas pblicas de segurana, alm das imagens, prticas e discursos da violncia urbana.

No Brasil, estas diversas abordagens interpretam aspectos e segmentos do sistema de justia criminal a partir de uma perspectiva sociolgica, poltica ou antropolgica, sem contar a tradicional abordagem jurdica. Estas abordagens tendem a indicar alguns problemas de cunho organizacional. Kant de Lima (1995) constata a precariedade das tcnicas de investigao e a insero das polcias no sistema de justia criminal. Sapori (1995) refora o

perfil burocrtico do sistema de justia criminal, mas destaca que atravs de seus atores (juzes, promotores, defensores pblicos) h diversas situaes balizadas por aes de carter informal, que esto institucionalizadas nas varas criminais. Soares (2000) destacou que as mediaes burocrticas so responsveis pela lentido nos processos, sendo que uma modernizao institucional com novos arranjos estruturais para responder ao ambiente externo torna-se imprescindvel. Beato (2001) afirma que as organizaes policiais funcionam como no sculo XIX, mas enfrentam os complexos problemas do sculo XXI. Em outros pases porm, este foco de anlise vem passando por diversas discusses, seja por profissionais da rea (Skolnick, Fyfe, 1993; Walker, 1992) ou por estudiosos da administrao (Micklethwait, Wooldridge, 1998).

O que se verifica que h pouca produo acadmica sobre a gesto da segurana pblica sob o enfoque da administrao no Brasil. No entanto, este um campo de anlise a ser abordado com maior nfase, no apenas pela sua relevncia como pelas contribuies que a anlise das organizaes pode proporcionar. Bayley (2001, p.229-231) em trabalho realizado em meados de 1980 define polcia como o grupo de pessoas autorizadas por um grupo, geralmente o Estado, para regular as relaes interpessoais dentro de uma comunidade atravs da aplicao da fora fsica. Apesar de uma autorizao legal semelhante em sua essncia as organizaes policiais variam em diversos aspectos como nmero de membros, formas de coordenao, centralizao, responsabilizao, resultados, impacto sobre a poltica, relacionamento com o pblico e poder. A partir de seu estudo aponta as seguintes tendncias para o futuro da polcia:

1. diversificao do formato institucional das corporaes, com o crescimento de polcias privadas e agentes de segurana,alm daquela subordinada ao Estado;

2. aumento do policiamento devido ao crescimento demogrfico; 3. manuteno da estrutura dos sistemas de polcia, pela resistncia da tradio

burocrtica, com uma pequena tendncia da centralizao entre as foras policiais em alguns pases;

4. maior publicizao das aes policiais e responsabilizao da polcia,com maior superviso externa;

5. aumento do papel poltico das foras policiais; 6. extenso do trabalho policial aplicao da lei, investigao criminal, prestao de

servios, controle de multides, regulao de trfego permanecer to variada quanto o na maioria dos pases atualmente, mantendo a tenso entre a aplicao da lei e a prestao de servios;

7. aumento dos requisitos profissionais e mudanas na administrao para efetividade das polcias;

8. as estratgias de policiamento no controle da criminalidade vo variar de acordo com a incidncia de violncia coletiva, preocupao da populao com os crimes comuns e a viso do indivduo dentro da comunidade.

Bayley (2001) finaliza que a questo principal como utilizar as instituies pblicas, principalmente a polcia, para lidar com a criminalidade sem criar um Estado autoritrio e respeitando a liberdade humana. A configurao do sistema de justia criminal no Brasil desde os seus primrdios apresenta caractersticas que privilegiam uma ao voltada para as elites em detrimento populao em geral, dificultando o estabelecimento de relaes igualitrias entre o Estado e seus cidados, predominando o seu carter patrimonialista.

Pelas tendncias apresentadas por Bayley (2001) e a variedade de aspectos a serem estudados na gesto da segurana pblica, cabe a adoo da perspectiva preconizada por Reed (1998) em que a anlise das organizaes um campo de conversaes entre diferentes abordagens formando um pano de fundo e de contexto que permitem um debate crtico e de reflexo na produo dos estudos organizacionais contemporneos.

Este artigo pretende indicar alguns pontos para reflexo na anlise do sistema de justia criminal brasileiro com base na teoria das organizaes, a partir da evoluo e de alguns aspectos das organizaes policiais. Atualmente o sistema de justia criminal formado pelas seguintes instituies - polcia federal, polcia rodoviria federal, polcia militar, polcia civil; Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Judicirio e unidades prisionais. Consenso entre os estudiosos, as organizaes do sistema de justia criminal so caracterizadas como burocrticas, com hierarquia, disciplina, autoridade, regras, carreira, diviso do trabalho, estabilidade, conforme preconizado pelo alemo Max Weber no incio do sculo XX (Weber,1971).

Aps esta introduo descreveu-se de forma rpida a formao do sistema de justia criminal, seguida de uma reflexo sobre as teorias organizacionais e concluindo com algumas das interrelaes entre esta e a segurana pblica e as contribuies da cincia administrativa.

2 Breve Relato da Formao do Sistema de Justia Criminal Uma rpida anlise do sistema de justia criminal vigente no pas revela diversas das

mazelas herdadas dos primrdios da colonizao. Diversos estudos apontam para as caractersticas do Estado brasileiro a partir de sua formao e sua influncia na cultura do pas, como os clssicos de Raimundo Faoro (1994), Caio Prado Jnior (1994), Srgio Buarque de Holanda (1983), Roberto DaMatta (1979) ou Guerreiro Ramos (1983) apenas para citar alguns. Alm disso, a mdia fornece diuturnamente fatos que apontam os resqucios de variadas situaes apontadas por Schwartz (1979) e Bretas (1997).

Kant de Lima (1995) destaca que o entendimento das prticas das organizaes policiais no Brasil devem ser entendidas como reflexo das ideologias poltica, legal e judicial, assim como o exerccio do poder e a administrao da justia na sociedade brasileira.

Para Martins (1996) a origem do sistema de justia a partir da colonizao portuguesa uma fonte importante para o entendimento do funcionamento do modelo hoje vigente. A tica lusitana surgida a partir da expanso ultramarina preconizava a possibilidade do enriquecimento a partir das colnias, alm da necessidade de centralizao e concentrao do poder real. A formao do estado brasileiro segue as mesmas premissas de centralizao, regulaes embaralhadas, alm da forte influncia da igreja do estado portugus. A hierarquia complexa e confusa, composta de muitos auxiliares, valendo-se da proximidade com a Coroa para o exerccio do poder. A administrao pblica estrutura-se fortemente, baseada institucionalmente em um modelo de gesto que sobrevalorizava o carter jurdico da ao pblica, mas socialmente, pautava-se no sistema de privilgios personalistas da corte lusitana. Essa situao refora o esprito patrimonialista que marcaria o estado brasileiro at as tentativas de implementao de uma burocracia pblica no Brasil a partir de meados do sculo XX. O modelo burocrtico implantado avanou em termos de sua racionalidade, mas manteve traos do etos patrimonialista, alm de ter sido limitado pela poltica em sua implementao, o que gerou uma modernizao incompleta, ressabiada, descolada e ressentida da poltica.

Os relatos histricos revelam as dificuldades da administrao judicial, alm da assuno pelos encarregados da justia de encargos burocrticos e administrativos da colnia. Entre os problemas da poca h a proliferao dos funcionrios pblicos, nem sempre com o perfil adequado para uma atuao condizente, o que contribuiu para a turbulenta situao no pas, somada s oportunidades para a prtica de excessos e atos licenciosos. Schwartz (1979, p.25) refora que o brao da lei no chegava a reas remotas e a esparsa colonizao tinha como resultado a falta de presso comunitria para apoiar a moralidade e o respeito pela lei. A desigualdade da justia em relao aos ndios e negros tambm se revela, pois o testemunho de um portugus era equivalente ao de trs ou quatro ndios. Na estrutura social da poca, os brancos na maioria das vezes possuam o poder, a influncia ou o dinheiro para se livrarem das autoridades civis.

Os escravos presos podiam ser soltos por interferncia do seu dono por serem necessrios a seu sustento. Porm, os brancos pobres, os escravos libertos, os artesos e trabalhadores braais, no tinham donos, ou quem interviesse a seu favor, muito menos dinheiro ou conhecimentos necessrios para garantir sua liberdade. Schwartz (1979, p 199) revela que estes eram os que mais sofriam com as desumanas condies das cadeias, como a de Salvador que continuava sendo, sob todos os aspectos, um pedao do inferno. Os acusados de ofensas criminais sofriam privaes extremas, inclusive a fome e a extorso que os carcereiros faziam com os prisioneiros. Assim, vnculos econmicos, sociais e polticos uniram a elite da sociedade brasileira aos agentes da justia, mesmo que as normas vigentes coibissem tais arranjos.

Flory (1981) destaca que as prticas policiais e do sistema judicial brasileiro no sculo XIX reforaram as caractersticas de categorizao elitista e excludente, baseadas em uma suposta incapacidade da populao brasileira para discernir em termos de sua participao na definio das prticas polticas e sociais no pas. Uma amostra que em 1838 na Bahia, uma lei provincial dava poderes ao governador de nomear oficiais para a Guarda Nacional, o que levou por motivos polticos a existir mais oficiais que praas naquela poca (p.168-169), at a lei ser revogada. A Guarda Nacional era a principal fora do pas no Imprio (1831 a 1922), enquanto em algumas cidades havia Guardas Municipais, de carter militar, embrio das futuras Foras Pblicas estaduais. Tambm havia guardas particulares, como a Guarda Noturna no Rio de Janeiro e So Paulo.

Bretas (1997) destaca que em fins do sculo XIX verifica-se a formao de uma classe trabalhadora, assalariada, nos principais ncleos urbanos do pas, e tambm a consolidao de uma elite ilustrada, bacharis possuidores de diplomas e atualizados nas idias do liberalismo e positivismo em voga na Europa. No conjunto de estratgias de afirmao de uma classe burguesa nesta poca, a polcia desempenha um papel importante como agente de dominao, com ao repressiva destacada sobre a classe trabalhadora. A polcia aparece como uma instituio em construo, condicionada pelos limites da tcnica e dos investimentos realizados em segurana realizados no perodo.

Nos primeiros anos aps a Repblica at incio do sculo XX, a organizao policial busca afirmar seu monoplio do exerccio repressivo na disputa com outras instituies armadas, ou dotadas de poderes coercitivos. No Rio de Janeiro destacavam-se os policiais civis, a Brigada Policial da Capital Federal, os militares da Marinha e Exrcito, guardas nacionais e noturnos, com registros de diversos conflitos entre seus membros. Alm destas interfaces e suas atribuies de manuteno da ordem pblica, as atividades da polcia tinham como destino o poder judicirio, outro foco de disputa, com ambas instituies imputando a outra o fracasso de suas aes (Bretas, 1997).

Bretas (1997) ressalta ainda que as atribuies dos policiais, variavam das mais simples como a fiscalizao do trnsito at as mais obscuras atividades de polcia poltica. O trabalho da polcia envolvia um conjunto de aes de ameaa ordem pblica, principalmente nas grandes manifestaes populares, como feiras, festas e greves, alm de eventos de menores dimenses, geralmente de cunho individual, prprio do trabalho policial, como assassinatos, sedues e dvidas no pagas. As principais infraes referiam-se a ofensas fsicas, furtos e roubos, jogo e vadiagem. Mas o tratamento ao cidado variava de acordo com a classe social, nacionalidade, raa e gnero, valendo para a classificao a subjetividade do policial.

No incio do sculo XX a polcia funciona mais como agncia de emprego na rbita do Estado que pela tica de realizao de um servio, com poucas iniciativas de modernizao e com padres discriminatrios de relao com o cidado. O poder discricionrio do policial serve para regular o padro das relaes informais com este cidado, que trazem como nus prticas violentas da polcia e a dificuldade da construo da cidadania. O problema, ressalta

Bretas (1997) que os procedimentos que estavam se formando no perodo da Repblica Velha (1899-1930) esto ainda hoje firmemente assentados, conforme atestam trabalhos como os de Campos Coelho (1986), Paixo (1988), Kant de Lima (1995), Zaluar (2001) e Bicudo (1999) por exemplo.

A transio poltica originada na dcada de 1920, aliada aos conflitos entre as organizaes ligadas segurana provocou a criao por diversos governos estaduais de Guardas Civis, corporao uniformizada, sem carter militar, que seriam extintas em 1969, com sua anexao s Foras Militares estaduais. Para uma idia da dimenso destas instituies, a Guarda Civil de So Paulo criada em 1924 contava com 15 mil integrantes em 1964. Na Era Vargas destacou-se a ao da polcia poltica dentro da polcia investigativa. Com a redemocratizao do pas no se verificaram maiores mudanas no aparato policial. Isto ocorre com o golpe militar de 1964 em que aes de carter repressivo sob o vis poltico ganham vulto e culminam com a edio do Decreto-Lei n. 1.072 (30/12/1969) que extingue as corporaes policiais civis locais e as transformam de Guardas Civis em Polcias Militares, subordinadas s Foras Armadas. Neste perodo reforam-se as caractersticas de arbtrio e violncia das organizaes policiais. Pinheiro (1997) aponta a dificuldade de controle destas organizaes que mesmo aps a transio democrtica em meados da dcada de 1980 no se modificaram, pois as aes contra os crimes comuns seguem as linhas traadas antes e durante o perodo de exceo, enriquecidas pelas arbitrariedades empregadas pela militarizao do policiamento preventivo. As denncias de violao dos direitos humanos e as prticas discriminatrias da polcia constatam esta situao.

Zaverucha (2000) discute a transio democrtica indicando seus pontos de fragilidade a partir da Constituio de 1988 (BRASIL, 1989), que marca um continusmo das elites civil e militar no aparelho do Estado. Apesar de tirar a polcia das Foras Armadas, a Carta Magna manteve a diviso entre Polcia Militar e Polcia Civil, segundo o autor um indutor de conflitos entre as instituies. Alm disso dificultam a preveno e represso da criminalidade, atividades de carter civil, ao determinar que as atividades de polcia administrativa, que realiza a preveno e represso imediata, seja incumbncia das polcias militares e a polcia judiciria que a que apura as infraes pessoais e auxilia o Poder Judicirio, reprimindo aps a ocorrncia da infrao penal, seja responsabilidade da polcia civil. O autor indaga da urgente necessidade de se reformular o modelo policial brasileiro, com uma organizao policial de carter civil que possa executar o ciclo completo de polcia, e esteja mais prxima da comunidade.

O aumento substancial dos ndices de criminalidade e eventos como os movimentos grevistas iniciados nas organizaes policiais militares em 1997 representam um indicativo da necessidade de mudanas (Silva Filho, 1999), que passou recentemente, pela discusso de sua origem em caractersticas organizacionais delineadas no prximo item.

3 Pode a Teoria das Organizaes Auxiliar no Entendimento da Segurana

Pblica? As organizaes podem ser entendidas como objetos empricos, com objetivos,

recursos e capacidades especficas, constituda de normas, com fronteiras, histria, empregados, clientes, fornecedores e outros agentes interessados. Suas prticas permitem sua representao, efeito de interao recproca com o ambiente externo e interno, e molda suas prticas locais, de linguagem, de cultura, de etnia, de gnero. Assim, destaca Clegg e Hard (1998) as organizaes tambm so locais de ao social, com abertura a conhecimentos de disciplinas formais e explicitadas, alm de temas que permeiam o tecido social, e apresentam interpretaes distintas entre as normas e suas prticas.

Uma das dificuldades na anlise das organizaes a escolha da abordagem terica a ser utilizada para determinado enfoque, pois qualquer tipologia a ser adotada apresenta

defeitos e lacunas.i As organizaes j foram estudadas a partir de diversas categorias como estrutura, tamanho e tecnologia, ou ainda sob as dimenses de liderana, poder, estratgia, tomada de deciso, cognio, grupos, comunicaes, conflito, cultura e ambiente. Temas como inovao, aprendizagem organizacional, ambiente ecolgico, globalizao, gnero, etnia, tecnocincia inserem-se nas abordagens mais recentes (Reed, 1998). Os modelos de anlise seguem sua trajetria historicamente construda, de acordo com cada perspectiva, definindo a seu modo as organizaes. Modelos de anlise distintos enfocam a organizao a partir de seus processos bsicos como aqueles voltados para a organizao da produo e operao, gesto de pessoas, mercadologia, logstica, sistema de informaes e recursos financeiros.ii

A anlise do sistema de justia criminal brasileiro pode ser realizada sob quaisquer perspectiva organizacional, mas o carter racional legal deste sistema auxilia na justificativa de existncia destas organizaes, pela precpua necessidade de manuteno da lei e da ordem, que o objetivo maior do sistema. Na prtica, as organizaes deliberadamente concebidas para resolver os conflitos em que racionalmente seus membros estariam devidamente instrumentalizados e isentos de valores e emoes humanas para sua atuao do tipo ideal, revelaram na prtica a dificuldade em lidar com o dinamismo e instabilidade de organizaes cada vez mais complexas.

Isto pode ser verificado nas diversas situaes em que o objetivo de manuteno da ordem pode se contrapor racionalidade vigente, no sentido de cumprimento da lei e vice-versa. Skolnick, Fyfe (1993) refora esta situao em que no h uma justaposio entre lei e ordem. Esta distino na organizao provoca, entre outras situaes, uma disfuno da burocracia. Isto porque o poder discricionrio do agente da lei pode fazer com que sua opo seja pela manuteno da ordem mesmo que isto signifique burlar a lei e, por conseguinte as normas da organizao. A definio vai depender do prprio ator em relao quela situao de conflito existente.

No entanto, as presses do ambiente foram o surgimento de novos formatos organizacionais que aprimoram suas competncias centrais para melhoria de sua atuao. No caso das organizaes policiais, as complexas peculiaridades na mensurao de seus resultados poderiam levar a uma indefinio quanto a melhor forma de alcanar seus objetivos. Isto porque diversos fatores podem influenciar no estgio de violncia e criminalidade de determinada sociedade, como as aes voltadas para preveno (no necessariamente realizadas pelo sistema de justia criminal), ordenao do crescimento urbano, diminuio da sensao de insegurana, aumento da sensao de punio, entre outras.

A tipicidade da organizao policial sob o enfoque burocrtico suscita anlises em que a teoria weberiana se adequa na categorizao desse tipo de instituio a partir de sua caracterstica inicial como rplica de um sistema militar. Centrada na autoridade legal, legitimada pelas regras e regulamentos, que representam normas abstratas e que fixa as atividades e seus limites. O regulamento disciplinar existente nas organizaes policiais um dos fatores instrumentais que as caracteriza como burocracia.

Pesquisa realizada por Sapori (1995) nas organizaes do sistema de justia criminal brasileiro revela que estas apresentam um arcabouo estrutural prprio, com a especificao de mando e subordinao, sendo uma complexa estrutura formal nos moldes weberianos, apresentando caractersticas como diviso do trabalho, racionalidade, profissionalismo, rotinizao, padres formais de autoridade, padronizao de procedimentos, normas exaustivas (Cdigo de Processo Penal como escopo por exemplo) e um produto final definido, a sentena.

No obstante o perfil burocrtico, continua o autor, a justia criminal atravs de seus atores (juzes, promotores, defensores pblicos) balizada em diversas situaes por aes de

carter informal, que esto institucionalizadas nas varas criminais. O objetivo dos atores nestes procedimentos a manuteno do servio em dia, visando a maximizao da eficincia, evitando acmulo de servio, com exceo dos advogados que pretendem em sua maioria retardar o processo. Sapori (1995) conclui que a justia nas varas criminais consolida uma comunidade de interesses, chegando aos mesmos resultados encontrados por Blumberg (1972, citado por Sapori, 1995) ao analisar a justia criminal americana, caracterizando o que este autor denomina de justia de linha de montagem, em que so empregadas tcnicas padronizadas para se chegar ao resultado final de uma grande quantidade de processos em menor tempo, levando a um processamento seriado dos crimes. Estas tcnicas variam de acordo com os atores legais envolvidos, sempre visando a agilidade, no a qualidade.

Em trabalho posterior, Sapori (2002) afirma que o sistema de segurana pblica caracteriza-se como uma network organizacional, pois identifica um padro estvel nas relaes entre os atores que ocupam o sistema atravs de um conjunto de conexes diretas e indiretas entre os mesmos, revelando seus tipos, vnculos e laos existentes. O poder circula de forma distinta entre os componentes do sistema dependendo de sua posio estratificada em relao s demais organizaes, sendo valorizada a posse de informaes e domnio de recursos escassos.

Apesar de delinear uma network, utiliza-se a denominao de sistema para o mesmo, mas o equilbrio e a articulao prevista no arcabouo formal no se realizam plenamente em sua dinmica cotidiana, indicando uma frouxa articulao na segurana pblica. A separao do trabalho policial em duas organizaes distintas e a utilizao do inqurito policial como instrumento para a fase processual so pontos crticos nesta articulao, comprometendo a efetividade da justia criminal.

4 Construindo uma Ponte entre Teorias Organizacionais e Segurana Pblica:

Pontos de Reflexo Administrao pblica no geral, e o sistema de justia criminal em particular, sofrem

das disfunes de um modelo que no atende s premissas burocrticas weberianas em sua essncia, seja por estar eivada das influncias patrimonialistas ou por no estarem imunizadas pela influncia poltica. Desta forma o cidado fica a merc de um sistema de justia criminal cartorial, caracterizado por um formalismo ultrapassado, em que as influncias pessoais e a posio no estrato social passam a ser mais importantes.

O tratamento dos cidados de forma diferenciada pela Justia e os mecanismos de corrupo e favorecimento so descritos por Kant de Lima (1995) em que mostra as discriminaes contra negros, pobres e ignorantes pelo sistema. O que no difere muito, infelizmente, do tratamento recebido por ndios e escravos na poca colonial. Soares (2000) ao denunciar a chamada banda podre atuando na polcia do Rio de Janeiro evoca os ecos de Gregrio de Matos na Bahia do sculo XVII ao criticar a Justia como vendida, injusta e tornada bastarda (Schwartz, 1979, p.260).

Para um combate efetivo da violncia e da criminalidade o sistema de justia criminal, principalmente as organizaes policiais, necessitam de uma reforma que as levem a atuar em consonncia com as premissas de uma administrao pblica voltada para o atendimento ao cidado, dentro dos parmetros democrticos e tendo em vista as tendncias preconizadas por Bayley (2001).

Diversas so as variveis a serem analisadas nas organizaes policiais para distino de seu funcionamento. De forma geral sero descritas situaes relacionadas aos recursos humanos, organizao do trabalho, estrutura, tecnologia, controle e processos de funcionamento.

Como destacado por Bayley (2001) uma das tendncias o aumento da atuao policial o que vai exigir maior ateno no nmero de policiais em relao ao tamanho da

populao. Alguns estudos (Silva Filho, 1999) revelam uma defasagem no nmero de policiais previstos nos quadros das instituies para atuao no combate criminalidade, o que limita a sensao de ostensividade da polcia. O nmero de policiais em servio deve ser dimensionado considerando os turnos de trabalho, que exigem diferentes nmeros de acordo com a hora do dia, alm do envolvimento dos policiais na prestao de servios de assistncia social e cumprimento de determinaes judiciais.

A jornada de trabalho geralmente exaustiva, com atuao do profissional por perodo maior que o previsto, alm das folgas serem utilizadas em atividades para suplementao da renda (bicos) ao invs de serem utilizadas para descanso do policial. Perodos de folgas pouco articulados com a dinmica do trabalho, principalmente na polcia civil, provocam um distanciamento entre o fato e a continuidade do processo investigativo. A organizao do trabalho e padronizao de atuao das instituies deve ser analisada para evitar sobreposio de aes, como atividades de investigao realizadas em paralelo, atuao em reas requeridas a partir do mapeamento da criminalidade, alocando-se maior efetivo policial em regies em que a criminalidade assim o exija, e no atendendo a por presses polticas (Silva Filho, 1999).

Os critrios para recrutamento e seleo tambm devem ser aprimorados visando uma maior necessidade de profissionalizao dos policiais, maior respeito aos direitos humanos e utilizao sem vis preconceituoso do poder discricionrio do policial. Conjugado ao processo de recrutamento e seleo advm a preparao policial com sua formao e treinamento voltados para atuao profissional, atualmente voltados para normas legais e disciplinares, com relativa distncia do cotidiano a ser encontrado na atividade policial. Devem ser valorizadas as habilidades cognitivas e a internalizao de valores fundamentais consolidao de uma polcia adequada aos parmetros democrticos. Treinamento nas reas de direitos humanos e interveno policial no-letal, interveno comunitria, atendimento a crianas e adolescentes de rua e na rua, defesa pessoal, tcnicas de gerenciamento de crises, tiro prtico, anlise de dados criminais, entre outro deveriam ser implementados.

Tambm se verifica um expressivo contingente de policiais em atividades meio no estratgicos, que no exigem formao propriamente policial, poderiam ser substitudos por servidores civis ou terceirizados para que o policial pudesse atuar em sua atividade especfica.

Aliada a essa modificao, estruturas existentes nas instituies que no fossem estritamente ligadas segurana poderiam ser alteradas ou extintas, pois desviam a ateno e recursos pblicos, como capelanias, bandas de msica, assistncia ao legislativo e executivo, rgos de trnsito, guarda de presdios e cadeias, entre outras. Isto sem contar o exagero da maioria da estrutura organizacional das organizaes policiais do pas. A variedade de delegacias especializadas na polcia civil dispersa na maioria das vezes os escassos recursos existentes para a investigao e soluo dos crimes. O isomorfismo das polcias militares com o Exrcito em termos de estrutura de atuao, material blico, nveis hierrquicos, e cdigo disciplinar deveriam ser revistos. Zaverucha (2000) revela que h mais tropa que polcia.

O correto dimensionamento e aparelhamento das polcias fundamental, mas com critrios que priorizem a atuao do profissional, como equipamentos de utilizao individual (coletes a prova de balas, rdios comunicadores, etc.), e sistemas integrados de comunicao e informtica, e no apenas viaturas. Um maior investimento no aparato tcnico de criminalstica com laboratrios adequados para investigao so imprescindveis. A modificao da infra-estrutura fsica do patrimnio a disposio das polcias, com reformas das delegacias e quartis tornam-se fundamentais. Exemplos como a Delegacia Legal relatados por Soares (2000) devem ser estudados para adequao e posterior implementao.

Para aumento da efetividade policial uma atuao conjunta, com planejamento e sistema de informao compartilhado entre as duas organizaes policiais torna-se essencial, pois aumentaria a legitimidade das corporaes e promoveria uma utilizao mais racional

dos recursos. Atualmente as reas de atuao no so coincidentes, os centros de comunicao no so interligados, as escalas de servio so distintas, os bancos de dados trabalham em paralelo, as operaes de uma polcia no so comunicadas outra, havendo uma luta surda em torno de maior visibilidade poltica e na busca de recursos. H acusaes recprocas de ineficincia, evidncias claras de desinformao e desconhecimento das responsabilidades de cada uma das instituies e uma constante sobreposio de papis no exerccio de suas atividades.

Para agilidade no fluxo processual, ou seja aps o trabalho policial, h necessidade de um adequado nmero de varas criminais e de promotorias criminais, para atenuar o problema da sobrecarga de processos e de trabalho dos juzes. Isto trar reflexos na sensao de impunidade dos criminosos, e na motivao dos policiais que vem os resultados de seu trabalho. O aumento de unidades prisionais para acolhimento do criminoso adulto, e de unidades para internao de menores em conflito com a lei proporcionaria o final do processo no sistema de justia criminal. As comparaes entre as precrias condies do sistema prisional no passado e na atualidade podem ser sobrepostos a partir das anlises de Lemgruber (2000) e Adorno (1991), enquanto a tolerncia, aceitao ou resignao da corrupo em diversas prticas na sociedade podem ser revistas em DaMatta (1979), Barbosa (1992) e Schilling (1999) e Frling (1997).

O controle externo das organizaes policiais, que passam a prestar contas dos resultados de sua atuao, dos problemas identificados pela comunidade e dos desvios de conduta de seus membros, outra tendncia preconizada por Bayley (2001). No Brasil o controle externo da atividade policial realizado pelo Ministrio Pblico, atravs da Promotoria de Controle Externo da Atividade Policial e pelas Ouvidorias de Polcia. A criao e expanso da atuao destas ltimas tornam-se fundamentais para melhoria de atuao das organizaes policiais. Porm, suas denncias devem ser apuradas e os resultados divulgados para que sua atuao seja efetiva e proporcione um efeito multiplicador de participao da comunidade (Soares, 2000).

Diversos instrumentos organizacionais poderiam ser utilizados na formatao de avanos do sistema de justia criminal, notadamente no caso das polcias, voltadas para a sua evoluo como instituio voltada para atuao frente a um ambiente complexo ao lidar com o fenmeno da violncia e criminalidade, necessitando de uma atuao flexvel e utilizando-se de recursos de inteligncia e de qualidade no atendimento dispensado comunidade sem a manuteno dos esteretipos vigentes. A importncia e profundidade das questes de segurana pblica exigem maior interao com as cincias administrativas visando a elaborao de estratgias preventivas para a ao no combate criminalidade.

Finalizando, as cincias administrativas dispem de um arsenal variado para anlise do funcionamento do sistema de justia criminal, e condies para instrumentalizar propostas para melhoria de atuao das organizaes, o que revela a atualidade do debate e a riqueza do campo de anlise para a administrao. 5 Bibliografia ADORNO, Srgio. Sistema penitencirio no Brasil. Revista USP, So Paulo, n.9, 1991. BARBOSA, Lvia. O jeitinho brasileiro. Rio de Janeiro: Campus, 1992. BAYLEY, David H. Padres de policiamento. So Paulo: Edusp, 2001. BEATO, Cludio. Reinventando a polcia: a implementao de um programa de policiamento comunitrio. Belo Horizonte: CRISP/UFMG, 2001. BICUDO, Hlio. Polcia, justia e priso. In: VELLOSO, Joo Paulo dos Reis, ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti (Coord.) Pobreza, cidadania e segurana. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1999.

BLUMBERG, Abraham S. The practise of law as confidence game. In: AUBERT, V. (Org.) Sociology of Law. Middlesex: Penguin Books, 1972. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil - 1988. So Paulo: Saraiva, 1989. BRETAS, Marcos Luiz. A guerra das ruas: povo e polcia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Arquivo Nacional, 1997. CAMPOS COELHO, Edmundo. A administrao da justia criminal no Rio de Janeiro: 1942-1967. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 29, n.1, p.61-81, 1986. CLEGG, S. HARDY, Cynthia and NORD, W. (Org.); CALDAS, Miguel, FACHIN, Roberto, FISCHER, Tnia (Org. verso brasileira) Handbook de estudos organizacionais. So Paulo: Atlas, 1998. DaMATTA, Roberto. Carnavais, malandros e heris. Rio de Janeiro: Zahar, 1979. FAORO, Raimundo. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 1994. FLORY, Thomas. Judge and jury in imperial Brazil 1808-1871. Austin, Texas: University of Texas Press, 1981. FRIEDBERG, Erhard. Organizao. In: FRIEDBERG, Erhard et al. (Org.) Tratado de Sociologia. So Paulo: pice, 1996. FRLING, Hugo. Reforma judiciria e democratizao na Amrica Latina. Revista do Servio Pblico, Braslia, v.48, n.1, p.91-126, jan-abr. 1997. GUERREIRO RAMOS, Alberto. Administrao e contexto brasileiro. Rio de Janeiro: FGV, 1983. HOLANDA, Srgio Buarque. Razes do Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1983. KANT DE LIMA, Roberto. A polcia da cidade do Rio de Janeiro: seus dilemas e paradoxos. Rio de Janeiro: Forense, 1995. KANT DE LIMA, Roberto, MISSE, Michel, MIRANDA, Ana Paula M. Violncia, criminalidade, segurana pblica e justia criminal no Brasil: uma bibliografia. Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais BIB, Rio de Janeiro, n.50, p.45-123, 2. semestre de 2000. LEMGRUBER, Julita. O sistema penitencirio brasileiro. In: CERQUEIRA, Daniel, LEMGRUBER, Julita (org.) Criminalidade, violncia e segurana pblica no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2000. MARTINS, Humberto Falco. A tica do patrimonialismo e a modernizao da administrao pblica brasileira. In: MOTTA, Fernandes Prestes (Org.) Cultura organizacional e cotidiano nas organizaes brasileiras. So Paulo: Atlas, 1996. MICKLETHWAIT, John, WOOLDRIDGE, Adrian. Os bruxos da administrao. Rio de Janeiro: Campus, 1998. MINTZBERG, Henry. Criando organizaes eficazes. So Paulo: Atlas, 1995. PAIXO, Antnio L. Crime, controle social e consolidao da cidadania: as metforas da cidadania. In: REIS, Fbio W., ODONNELL (org.) A democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo: Vrtice, 1988. PERROW, Charles. Complex organizations: a critical essay. New York: Random House, 1986. PINHEIRO, Paulo S. Violncia, crime e sistemas policiais em pases de novas democracias. Tempo Social, Revista de Sociologia da USP, So Paulo, v.9, n.1, p.43-52, maio 1997. PRADO JNIOR, Caio. Formao do Brasil contemporneo. So Paulo: Brasiliense, 1994. REED, Michael. Teoria Organizacional: um campo historicamente contestado. In: CLEGG, S. HARDY, Cynthia and NORD, W. (Org.); CALDAS, Miguel, FACHIN, Roberto, FISCHER, Tnia (Org. verso brasileira) Handbook de estudos organizacionais. So Paulo: Atlas, 1998.

SAPORI, Lus. A administrao da justia criminal numa rea metropolitana. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, ano 10, n.29, p.143-157, out. 1995. SAPORI, Luis Flvio. A insero da polcia na Justia Criminal Brasileira: os percalos de um sistema frouxamente articulado. In: MARIANO, Benedito Domingos, FREITAS, Isabel (Org.). Polcia: desafio da democracia brasileira. Porto Alegre: Corag, 2002. SCHILLING, Flvia. O estado do mal-estar: corrupo e violncia. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v.13, n.3, p.47-55, jul.-set. 1999. SCHWARTZ, Stuart B. Burocracia e sociedade no Brasil colonial. So Paulo: Perspectiva, 1979. SCOTT, Walter Richard. Organizations: rational, natural and open systems. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1987. SELZNICK, Phillip. Institutionalism Old and New. Administrative Science Quarterly, v. 41, n. 2, p. 270-277, June 1996. SILVA FILHO, Cel. Jos Vicente. Reflexes para uma Poltica Nacional de Segurana Pblica. VELLOSO, Joo Paulo do Reis, ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti (Coord.). Pobreza, Cidadania e Segurana. Rio de Janeiro: Jos Olympio Editora, 1999. SIQUEIRA, Moema Miranda. Relaes de trabalho na administrao. In: SAMPAIO, Jder, GOULART, Iris (org.) Psicologia do trabalho e gesto de Recursos Humanos. So Paulo: Casa do Psiclogo, 1998. SKOLNICK, Jerome H., FYFE, James J. Above the Law. New York: The Free Press, 1993. SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. WALKER, Samuel. The police in America. New York: McGraw-Hill, 1992. WEBER, Max. Os trs aspectos da autoridade legtima. In: ETZIONI, Amitai. Organizaes complexas. So Paulo: Atlas, 1971. ZALUAR, Alba, LEAL, Maria C. Violncia extra e intramuros. Revista Brasileira de Cincias Sociais. v.16, n.45, 2001. ZAVERUCHA, Jorge. Frgil democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000. Notas: i Friedberg (1993) ressalta que a administrao como cincia social aplicada recebe contribuies de diversos outros campos do conhecimento, sendo fundamentais os aportes da psicologia, para o entendimento da relao entre o indivduo e as organizaes; a economia, e a dinmica de alocao de recursos e seus resultados econmicos; a cincia poltica, e a lgica de funcionamento sob o foco do poder e a execuo das polticas e aes pblicas; a sociologia, que analisa os mecanismos sociais nas organizaes e seu contexto. ii Siqueira (1998) prope outro tipo de segmentao, realizando a anlise das organizaes a partir de sua dimenso macrossocial e microssocial. A instncia macrossocial aponta as influncias de variveis como a trajetria histrica, o contexto sindical, mercado de trabalho e a regulamentao do Estado, entre outros. A esfera microssocial analisa a organizao sob aspectos da organizao do trabalho, condies de trabalho, gesto da fora de trabalho, e formas de regulao de conflitos. Mintzberg (1995) analisa a organizao sob uma perspectiva estrutural, a partir das partes necessrias ao seu funcionamento, como o ncleo operacional, o topo estratgico, o escalo intermedirio, a tecnoestrutura e rgos de apoio. A partir desta distino descreve os parmetros para o desenho da estrutura organizacional. Estas indicaes revelam que a anlise das organizaes apia-se em perspectivas tericas e metodolgicas distintas, como atestam trabalhos como os de Scott (1987), Perrow (1986) e Clegg e Hard (1998).