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SEI 29.0001.0054387.2018-42

PARECER TÉCNICO 0361472

Minuta de Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019

Interessado: CAO CIV TUTELA COLETIVA

Data: 25.03.2019

O CAEx - Centro de Apoio Operacional à Execução, por meio do

Setor Técnico Científico, atendendo à solicitação do

Excelentíssimo Senhora Promotora de Justiça, Doutora Regina

Célia Damasceno, vem, mui respeitosamente, apresentar o

resultado de sua atividade consubstanciado no seguinte:

PARECER TÉCNICO

mailto:[email protected]



SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ................................................................................................... 03

2. ANÁLISE .......................................................................................................... 03

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................. 13

4. ENCERRAMENTO ............................................................................................. 14




1. INTRODUÇÃO

O presente parecer aborda aspectos da Minuta de Deliberação CONSEMA

Normativa no 01/2019, que “Define as atividades e empreendimentos de baixo

impacto ambiental passiveis de licenciamento por procedimento simplificado e

informatizado, bem como autorizações”; atendendo solicitação do CAO-UMA,

sem a pretensão de esgotar o tema.

2. ANÁLISE

A nova Deliberação CONSEMA Normativa proposta (01/2019) integra

elementos de Deliberações CONSEMA Normativas anteriores, que se

referem à 2 propósitos centrais (Tabela 1), quais sejam, fixação de tipologia

para exercício da competência municipal, no âmbito do licenciamento

ambiental, dos empreendimentos e atividades de potencial impacto local;

bem como a definição das atividades e empreendimentos de baixo impacto

ambiental passíveis de licenciamento por procedimento simplificado e

informatizado; conforme segue:

Tabela 1- Principais Deliberações CONSEMA relacionadas

Deliberação CONSEMA Normativa 01/2014, (Revogada pela Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018); Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018, (em vigor).

Fixa tipologia para o exercício da competência municipal, no âmbito do licenciamento ambiental, dos empreendimentos e atividades de potencial impacto local, nos termos do Art. 9º, inciso XIV, alínea “a”, da Lei Complementar Federal 140/2011.

Deliberação CONSEMA Normativa 02/2014, (redação original alterada pela Deliberação CONSEMA Normativa 01/2016; e proposta para revogação pela nova Deliberação CONSEMA Normativa no 01/2019); Deliberação CONSEMA Normativa 01/2016 (proposta para revogação pela nova Deliberação CONSEMA Normativa no 01/2019)

Define as atividades e empreendimentos de baixo impacto ambiental passiveis de licenciamento por procedimento simplificado e informatizado, bem como autorizações. Aprova relatório da CT processante e de Normatização acerca da Proposta de Simplificação dos procedimentos de Licenciamento Ambiental de Estações Elevatórias de Esgoto.




Sobre este conjunto normativo, já foram levantados diferentes questionamentos

em manifestações anteriores desta Assessoria Técnica, que revelam graves

vícios de origem. Desta forma, tal aspecto, por si só, já constitui forte prejuízo à

Minuta proposta para Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019, pelos seus

próprios fundamentos.

O Parecer Técnico exarado em 09/11/2018 (ver Anexo I), em relação à Minuta

que veio a originar a Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018 apresenta

questionamentos que exemplificam tal aspecto. Um dos aspectos centrais

frisados neste parecer é que toda a concepção de classificação de “impacto

ambiental de âmbito local” considerada na referida normativa parte de

equívoco grave, levando em conta somente impactos diretos.

Outros aspectos abordados no citado parecer evidenciam que o licenciamento

de intervenções em Áreas de Preservação Permanente, assim como aqueles

que envolvem a supressão de vegetação nativa, envolvendo normas como a

Lei Federal 12651/12 e Lei Federal 11.428/06, entre outras; por sua própria

natureza, não devem ficar a cargo de licenciamentos municipais; e devem

contar, com a avaliação prévia quanto aos seu possíveis impactos cumulativos

e sinérgicos, assim como, em muitos casos, comprovar a inexistências de

alternativas técnicas e locacionais ao empreendimento proposto.

Soma-se a tais aspectos um amplo conjunto de questionamentos de essência

no que tange ao uso da terminologia de “baixo impacto” na legislação florestal,

desde os seus primórdios. A inovação decorrente da introdução do termo

“baixo impacto ambiental” abriu um amplo leque de permissividades, dispondo

de um bem de uso comum do povo, com agravante de contar com uma

regulamentação fortemente equivocada do ponto de vista técnico, insuficiente

para a devida salvaguarda do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

As alterações das propriedades físicas, químicas e biológicas em um dado

ecossistema em decorrência de intervenções humanas, bem como suas




implicações no contexto ambiental em que este ecossistema se insere, não

podem ser analisadas e interpretadas através de generalizações ou

padronizações, uma vez que ocorre grande variedade de condicionantes,

componentes e interações a serem consideradas, seja pelo seu impacto

localizado, seja por suas consequências indiretas, seja pelos seus efeitos

cumulativos, muitas vezes previsíveis e claramente identificáveis, notadamente

quando os estudos ambientais são feitos abordando várias escalas.

Pequenas intervenções envolvendo, por exemplo, a supressão de vegetação,

podem, dependendo do contexto em análise, apresentar uma grande

relevância e significado do ponto de vista ambiental, quer isoladamente, quer

pelo efeito conjunto, seja por seu papel na configuração da paisagem, na

interação entre ecossistemas, no equilíbrio do clima urbano; seja por seu papel

na proteção dos solos, dos recursos hídricos, no controle da erosão, e

prevenção de escorregamentos; seja pelo seu papel na manutenção do

patrimônio genético, da biodiversidade e dos fluxos gênicos, seja como abrigo

de espécies da flora e fauna silvestres, inclusive as endêmicas, raras ou

ameaçadas de extinção. A adoção de critérios majoritariamente quantitativos,

em detrimento dos demais, pode implicar em prejuízos ambientais em diversas

situações.

Neste contexto, cabe lembrar também a importância de que no caso desta

tipologia de intervenção (baixo impacto) não está afastada a necessidade de

avaliação e comprovação de inexistência de alternativas técnicas e locacionais,

como figura, por exemplo, no parágrafo 3º do artigo 11 da Resolução Conama

369/2006:

§ 3o O órgão ambiental competente poderá exigir, quando entender necessário, que o requerente comprove, mediante estudos técnicos, a inexistência de alternativa técnica e locacional à intervenção ou supressão proposta.




No que tange a Deliberação CONSEMA Normativa 02/14, à guisa de ilustração,

cabe destacar alguns questionamentos referentes às intervenções em Áreas de

Preservação Permanente do Código Florestal.

O fato da Lei Federal 12. 651/12 (artigo 3º, inciso X) elencar atividades que se

enquadrariam nesta modalidade não significa que o seu licenciamento pode

ser simplificado e informatizado, pois nestes termos pode não ser

considerada, por exemplo, a necessidade de avaliação e comprovação de

inexistência de alternativas técnicas e locacionais, assim como a eventual

necessidade de avaliação de efeitos cumulativos e sinérgicos.

Por seu turno, nota-se, na tabela comparativa a seguir (Tabela 2), que o artigo

2º, inciso V da Deliberação CONSEMA Normativa 02/14 (aqui destacado como

exemplo, sem a pretensão de esgotar o tema) além de gerar distorções e

ampliar as modalidades estabelecidas pela Lei Federal 12.651/12 referentes a

situações de “baixo impacto”, promove estes enquadramentos sem que haja

qualquer fundamentação, demonstração ou justificativa técnica para o que se

estabelece como critérios ou linhas de corte.

Tabela 2 – Comparação exemplificativa entre dispositivos normativos

Lei Federal 12.651/12 Deliberação CONSEMA Normativa 02/14

Artigo 3º, VIII - utilidade pública: b) as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de transporte, sistema viário, inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, saneamento, energia, telecomunicações, radiodifusão, bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração de areia, argila, saibro e cascalho; c) atividades e obras de defesa civil; Artigo 3º, IX - interesse social: e) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são partes integrantes e essenciais da atividade;




Continuação... Artigo 3º , X - Atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental: a) abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhões, quando necessárias à travessia de um curso d’água, ao acesso de pessoas e animais para a obtenção de água ou à retirada de produtos oriundos das atividades de manejo agroflorestal sustentável;

b) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e efluentes tratados, desde que comprovada a outorga do direito de uso da água, quando couber;

c) implantação de trilhas para o desenvolvimento do ecoturismo;

d) construção de rampa de lançamento de barcos e pequeno ancoradouro;

e) construção de moradia de agricultores familiares, remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações extrativistas e tradicionais em áreas rurais, onde o abastecimento de água se dê pelo esforço próprio dos moradores;

f) construção e manutenção de cercas na propriedade;

g) pesquisa científica relativa a recursos ambientais, respeitados outros requisitos previstos na legislação aplicável;

h) coleta de produtos não madeireiros para fins de subsistência e produção de mudas, como sementes, castanhas e frutos, respeitada a legislação específica de acesso a recursos genéticos;

i) plantio de espécies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e outros produtos vegetais, desde que não implique supressão da vegetação existente nem prejudique a função ambiental da área;

j) exploração agroflorestal e manejo florestal sustentável, comunitário e familiar, incluindo a extração de produtos florestais não madeireiros, desde que não descaracterizem a cobertura vegetal nativa existente nem prejudiquem a função ambiental da área;

Art. 2º - Poderão ser autorizadas pela CETESB, por meio de procedimento simplificado e informatizado, a supressão de vegetação nativa, o corte de árvores isoladas e a intervenção em área de preservação permanente nas seguintes hipóteses: V) Intervenção em Área de Preservação Permanente – APP, em área urbana ou rural, sem supressão de fragmento de vegetação nativa ou com supressão de vegetação em estágio pioneiro, espécies exóticas ou árvores nativas isoladas, e cuja soma das intervenções na APP não ultrapasse 1.000 m² por propriedade, para a implantação de: a) pontilhões e travessias; b) sistema de drenagem de águas pluviais; c) instalações necessárias para condução de água e de efluentes tratados; d) acesso à água para pessoas e animais; e) cerca ou muro de divisa de propriedade; f) manutenção, melhorias e/ou ampliação de obras públicas já instaladas; g) recuperação de APP com o plantio de

espécies nativas arbóreas.




Em primeiro plano, verifica-se conflito com a própria definição legal de APPs

contida na Lei Federal 12651/12. Como se trata de área protegida, coberta ou

não por vegetação nativa, adotar a existência ou não de vegetação nativa, seu

estágio de regeneração ou a presença de árvores isoladas ou exóticas para

estabelecer critérios, não só para a classificação de impacto (no caso: baixo

impacto), como em relação à modalidade de licenciamento (no caso:

simplificado e informatizado), se mostra equivocado, e desguarnece estes

espaços territoriais especialmente protegidos.

Outro aspecto a ser destacado (ver Tabela 2), como mostram os dispositivos

da Lei Federal 12651/12 no que se refere às atividades consideradas como de

utilidade pública e interesse social 1 , é que há sua coincidência, direta ou

presumível, em parte, com atividades elencadas como de “baixo impacto”, o

que não deve levar ao afastamento de suas exigências correlatas para fins de

licenciamento. Não é especificado pela legislação que as obras de utilidade

pública e interesse social alteram seu regime legal por sofrerem recortes

incluindo a classificação eventual como de baixo impacto, ainda mais com o

estabelecimento de critérios e linhas de corte desprovidos de fundamentação.

O sistema viário de arruamentos de parcelamento do solo, por exemplo, foi

considerado como de utilidade pública pela Lei Federal 12651/12, e exige

avaliação e comprovação de inexistência de alternativas técnicas e locacionais,

o que não conta com previsão de ser contemplado em um licenciamento

simplificado e informatizado.

O uso do critério arbitrário de metragem adotado, a exemplo do que ocorre em

face dos 1000 m2, na Deliberação CONSEMA Normativa 02/14 (o que se

repete na Minuta da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019), não afasta,

por exemplo, o enquadramento da intervenção de travessias de cursos d’água

integrantes do sistema viário de um parcelamento como de utilidade pública.

1 O julgamento da ADI 4903 (Código Florestal) no STF definiu que estas atividades exigem avaliação e comprovação de inexistência de alternativas técnicas e locacionais.




Ademais, utilizando esta lógica, em uma mesma propriedade seria possível

construir, por exemplo, diversas travessias ou pontes, integrando o sistema

viário do parcelamento, por meio de um licenciamento fragmentado,

simplificado e informatizado, sem avaliação de alternativas técnicas e

locacionais. Além disso, as características das malhas fundiárias em diferentes

situações e contextos presentes no território influenciarão na aplicação do

critério.

Nota-se que na Minuta de Deliberação Consema Normativa 01/2019, obras

distintas, não só as pontes e travessias, como sistemas de drenagem de águas

pluviais; condução de águas e efluentes tratados, a manutenção, melhorias

e/ou ampliação de obras públicas já instaladas; contam com o mesmo critério

de enquadramento para fins de classificação de impacto e simplificação do

licenciamento (soma das intervenções em APP não ultrapasse 1000 m2), mas

interferem de modo distinto no meio ambiente, reforçando a ocorrência de

generalizações indevidas e a ausência de fundamentação ambiental para

elaboração da norma.

Em relação às instalações necessárias para a condução de água e de

efluentes tratados, estas também podem estar abrangidas pelo enquadramento

de interesse social (Lei 12651/12), exigindo avaliação e comprovação de

inexistência de alternativas técnicas e locacionais, mas foram definidas como

de baixo impacto passível de licenciamento simplificado pelo uso do mesmo

critério, sem fundamento (soma das intervenções em APP por propriedade não

ultrapasse 1000 m2).

Ainda no que se refere a intervenções em APPs, quanto as faixas de domínio

de concessionárias, a possibilidade de intervenção é generalizada. Em relação

à rede de energia elétrica, o critério limita a intervenção à uma faixa de 2

metros de largura. Por seu turno, tais obras também podem ser enquadradas

como de utilidade pública com base na Lei 12651/12.




Por sua vez, com a edição da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2016, o

texto da Deliberação CONSEMA Normativa 02/2014 foi alterado para incluir as

estações elevatórias de esgoto, com o estabelecimento de critério de corte de

50 L/s, que também foi definido sem fundamentação e justificativa técnica, e

permanece na Minuta da Deliberação CONSEMA Normativa proposta, mas

com redução de requisitos (responsabilidade técnica, possibilidade de

detalhamentos técnicos) 2 . Por outro lado, por integrarem projetos de

saneamento (condução de efluentes não tratados), as obras de estações

elevatórias de esgoto também se enquadrariam como de utilidade pública.

É digno de nota que os critérios e linhas de corte estabelecidos nos diferentes

dispositivos das Deliberações CONSEMA Normativas citadas neste parecer

(metragens, vazões, áreas, etc), não contam com qualquer fundamentação

técnica que as demonstre e sustente.

Por fim, constata-se a nítida fusão de elementos de normas voltadas para

objetivos distintos, o que possibilita efeitos práticos que serão abordados mais

adiante.

Um forte exemplo é o resgate integral, do item II do Anexo I da Deliberação

CONSEMA Normativa 01/2018, que fixa tipologia para o exercício da

competência municipal, no âmbito do licenciamento ambiental, dos

empreendimentos e atividades de potencial impacto local, para a Minuta da

Deliberação CONSEMA Normativa 19 que define as atividades e

empreendimentos de baixo impacto ambiental passiveis de licenciamento por

procedimento simplificado e informatizado, bem como autorizações.

Nota-se que a lista dos empreendimentos industriais (item II) que causem ou

possam causar impacto ambiental no âmbito local, ausentes na Deliberação

CONSEMA Normativa 02/14, foram importados para a nova minuta proposta

2 Os parágrafos 2º a 4º do artigo 2º da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2016 foram removidos na Minuta da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019.




(Minuta da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019), ampliando de forma

notável a abrangência das “atividades de baixo impacto passíveis de

licenciamento simplificado e informatizado”.

Cabe ressaltar que na Deliberação Consema Normativa 0/2018, conforme

citado no item III (Baixo Impacto Ambiental de Âmbito Local) do ANEXO II

(CLASSIFICAÇÃO DO IMPACTO AMBIENTAL DE ÂMBITO LOCAL), item 7,

temos incluídos:

7. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja

área construída seja igual ou inferior a 2.500 m²;

Neste contexto, nota-se que no item II do Anexo único da Minuta de

Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019, há condições que foram

estabelecidas, em relação a certos processos e uso de materiais (exemplos:

incisos f a q) nas atividades industriais, mas não estão afastadas as

possibilidades de supressões de vegetação nativa previstas no artigo 3º da

mesma Minuta, baseada em critérios e “linhas de corte” desprovidas de

fundamentação, demonstração ou justificativa.

Por seu turno, o Anexo III da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018,

estabelece em seu item 3 que:

3. Para realizar o licenciamento ambiental de atividades cujo impacto ambiental seja classificado como BAIXO, nos termos do Anexo II, o Município deverá, simultaneamente: a) ter Conselho Municipal de Meio Ambiente em funcionamento;

b) possuir equipe técnica multidisciplinar própria formada por no mínimo 3

(três) profissionais qualificados, legalmente habilitados por seus respectivos

órgãos de classe, em áreas relacionadas ao licenciamento ambiental.




Nos parece que referidos requisitos são muito frágeis para conferir eficácia e

procedência na instrução dos licenciamentos ambientais. Por outro lado, o

“procedimento simplificado e informatizado” pode tornar tudo mais fácil neste

contexto já temerário.

Considerando todo o exposto anteriormente revela-se um dos objetivos

centrais das alterações propostas na Minuta da Deliberação CONSEMA

Normativa 01/2019, revisando a Deliberação CONSEMA Normativa 02/2014, e

integrando elementos de outras Deliberações anteriores, notadamente da

Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018.

Trata-se de uma estruturação normativa voltada não só para criação, na

prática, de uma correspondência orgânica entre atividades e empreendimentos

de baixo impacto e o seu licenciamento por procedimento simplificado e

informatizado, mas também de uma concepção especialmente voltada para

promover a perspectiva de que estes licenciamentos, ao ficarem a cargo dos

municípios, sejam enquadrados como de “Baixo impacto ambiental de âmbito

local”, também por procedimento simplificado e informatizado.

Neste contexto, ocorre que sequer os enquadramentos das atividades de baixo

impacto se mostram adequados, contando com diversos vícios de ordem

técnica e legal, assim como ocorre em relação aos “impactos locais”

considerados na Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018 (ver Anexo I deste

parecer).

Ademais, a própria caracterização e operacionalização do que seja

“licenciamento por procedimento simplificado e informatizado” não está

devidamente esclarecida. Corre-se o risco, de se tratar de preenchimento de

guias declaratórias eletrônicas via internet, sem maiores compromissos em

relação à análise técnica das informações, vistorias, averiguações, assim como

a previsão de atividades de controle e fiscalização




Assim como se constata na Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018, torna-

se evidente o esforço concentrado para a desoneração de atribuições

perseguida pelo órgão ambiental estadual, em detrimento de suas

consequências para o meio ambiente, ao mesmo tempo em que os municípios

buscam maior autonomia no licenciamento ambiental de atividades em seu

território, bem como as receitas e benefícios que podem advir de tais práticas.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme exposto neste parecer, a Minuta de Deliberação CONSEMA

Normativa 01/2019 integra elementos de Deliberações CONSEMA Normativas

anteriores, e assim como estas, padece de vícios de origem de ordem técnica e

legal.

Em sua concepção constata-se conflito com a Lei Federal 12.651/12 e

incompatibilidade com definições e premissas contidas na mesma, como se

verifica em relação à própria definição de “Área de Preservação Permanente”,

e a necessidade de que obras de utilidade pública e interesse social tenham

seu licenciamento instruído com a avaliação e comprovação da inexistência de

alternativas técnicas e locacionais, cabendo lembrar que a Resolução Conama

369/06 cita esta possibilidade para as atividades consideradas de baixo

impacto.

Por seu turno, o próprio enquadramento das atividades como de baixo impacto

é realizado sem fundamentação, demonstração ou justificativa técnica. É digno

de nota que os critérios e linhas de corte estabelecidos nos diferentes

dispositivos das Deliberações Consema Normativas citadas neste parecer

(metragens, vazões, áreas, volumes, etc), não contam com qualquer

fundamentação técnica que as demonstre e sustente.




O enquadramento de atividades consideradas de baixo impacto, como aquelas

elencadas na Lei Federal 12. 651/12 (artigo 3º, inciso X) não significa que o

seu licenciamento pode ser simplificado e informatizado. Nestes termos, podem

ser desconsideradas, por exemplo, a necessidade de avaliação e comprovação

de inexistência de alternativas técnicas e locacionais, assim como a eventual

necessidade de avaliação de efeitos cumulativos e sinérgicos.

Trata-se de uma estruturação normativa voltada não só para criação, na

prática, de uma correspondência orgânica entre atividades e empreendimentos

de baixo impacto e o seu licenciamento por procedimento simplificado e

informatizado, mas também uma concepção especialmente voltada para

promover a perspectiva de que estes licenciamentos, ao ficarem a cargo dos

municípios, sejam enquadrados como de “Baixo impacto ambiental de âmbito

local”, também por procedimento simplificado e informatizado.

Neste contexto, ocorre que sequer os enquadramentos das atividades de baixo

impacto se mostram adequados, contando com diversos vícios de ordem

técnica e legal, assim como ocorre em relação aos “impactos locais”

considerados na Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018.

Assim como se constata na Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018, torna-

se evidente o esforço concentrado para a desoneração de atribuições de

licenciamento perseguida pelo órgão ambiental estadual, em detrimento de

suas consequências para o meio ambiente, ao mesmo tempo em que os

municípios buscam maior autonomia no licenciamento ambiental de atividades

em seu território, bem como as receitas e benefícios que podem advir de tais

práticas.




4. ENCERRAMENTO

Este Parecer Técnico foi digitado em 15 folhas, e com 1 Anexo, digitadas

apenas em seu anverso, estando todas numeradas.

São Paulo, 25 de março de 2019

____________________ Roberto Varjabedian

AD/CAEX/MP/SP




ANEXO I




SEI 29.0001.0054387.2018-42

PARECER TÉCNICO 0269815

Minuta de Deliberação CONSEMA

Interessado: CAO CIV TUTELA COL

Data: 09.11.2018

O CAEx - Centro de Apoio Operacional à Execução, por meio do

Setor Técnico Científico, atendendo à solicitação da

Excelentíssima Senhora Promotora de Justiça, Doutora Regina

Célia Damasceno, vem, mui respeitosamente, apresentar o

resultado de sua atividade consubstanciado no seguinte:

PARECER TÉCNICO




1 INTRODUÇÃO

O presente parecer aborda aspectos da Minuta de Deliberação

Consema que “fixa tipologia para o licenciamento ambiental municipal de

empreendimentos e atividades que causem ou possam causar impacto

ambiental de âmbito local, nos termos do Art. 9º, inciso XIV, alínea “a”, da Lei

Complementar Federal nº 140/2011”; atendendo solicitação do CAO-UMA.

2 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

2.1 – Fatores Geradores e aspectos da tramitação

A análise do Processo SMA 8837/2017 revela que dentre os

principais fatores geradores da revisão da Deliberação Consema 01/2014 se

conjugam as demandas e interesses, tanto municipais como estaduais, levando

à promoção da ampliação das possibilidades de atuação dos municípios no

âmbito do licenciamento ambiental.

Neste contexto, como impulsionadores da revisão evidenciam-

se atores como integrantes do Programa Município Verde Azul 3, da ANAMA

(Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente)4, e da própria Secretaria

de Estado de Meio Ambiente, a qual caracterizou, ao longo da tramitação do

processo analisado, uma notável abertura para recepcionar e promover as

demandas correlatas em foco.

No “Relatório Preliminar” de outubro de 2018 da Comissão

Temática Processante e de Normatização, de lavra da Sra. Iracy Xavier da

Silva justifica-se que a necessidade de revisão da Deliberação Consema

01/2014 atende especialmente:

3 Lançado em 2007 pelo Governo do Estado de São Paulo, por meio da própria Secretaria de Estado do

Meio Ambiente, o Programa Município VerdeAzul – PMVA tem o propósito de medir e apoiar a eficiência da gestão ambiental com a descentralização e valorização da agenda ambiental nos municípios. A participação dos municípios do estado de São Paulo ao Programa Município VerdeAzul – PMVA ocorre a partir de ofício da prefeitura municipal manifestando seu interesse em aderir ao Programa, e indicando seus respectivos interlocutores (titular e suplente). 4 Ver “Carta Aberta da Anama”, entre outros documentos da citada Associação (Processo SMA 8837/17)




- as solicitações da ANAMA – Associação Nacional de

Órgãos Municipais do Meio Ambiente em relação ao aumento de tipologias

na lista de empreendimentos a serem licenciados pelos municípios, e

adequação nas regras de enquadramento dos municípios (propostas do

Anexo II – Classificação do impacto ambiental Local)

- as propostas da CETESB, com relação à adequação de

lista de obras de infraestrutura do Estado e da supressão de vegetação a

serem licenciados/autorizados pelos municípios (e pela CETESB na sua

competência supletiva), visando otimizar a atuação da Companhia nas

ações de licenciamentos e autorizações de supressão de vegetação de

empreendimentos ou atividades pequenos e de impactos ambientais

pouco significativos, anteriormente definidos da Deliberação Consema

01/2014.

Conforme consta no Processo SMA 8837/2017, depois de

várias tentativas de iniciar os trabalhos voltados para este fim foi criado, em

novembro de 2017, o Grupo de Trabalho (GT) que viria a abordar o tema,

conforme ilustra a Figura 1 a seguir.

Constatou-se que na evolução da tramitação dos trabalhos do

citado Grupo, as proposições envolvendo as alterações da norma deram-se

basicamente por meio de atividades e reuniões realizadas sob a coordenação

do Secretário Adjunto e do Chefe de Gabinete da CETESB, nas quais as

contribuições ofertadas pelos integrantes do GT foram sendo postas em

discussão, contando com contribuições e participações da ANAMA.

Os trabalhos foram desenvolvidos em caráter de urgência

(ocorreram efetivamente entre março e outubro de 2018), com poucas

reuniões. As contribuições dos integrantes foram disponibilizadas

especialmente por troca de e-mails e alimentaram reuniões de gabinete

subsequentes.




As primeiras contribuições (basicamente da Diretoria I e

Diretoria de Controle e Fiscalização da CETESB) foram disponibilizadas a partir

de março de 2018, havendo registro de reuniões realizadas em 20/08/2018 e

19/09/2018, gerando diferentes versões, que incluíram contribuições da

ANAMA ao longo da tramitação, culminando no fechamento da Minuta de

Revisão, a qual veio a ser aprovada na Comissão Temática Processante e

de Normatização em reunião ocorrida em 09/10/2018 (fls. 288/290,

Processo 8837/2017).

Figura 1 – Fls. Do Processo SMA 8837/2017




Em relação à reunião do dia 19/09/2018, anteriormente citada,

exemplifica-se, na Figura 2 abaixo, não só a importância e urgência atribuída à

tramitação da matéria, como a participação da ANAMA no processo.

Figura 2 – E-mail de convocação para reunião de 19/09/2018

Por fim, a Minuta resultante dos trabalhos do citado GT, já em

estágio avançado, contou com uma passagem extremamente célere pela

Comissão Temática Processante e de Normatização, a qual foi iniciada por

uma convocação em regime de urgência para a sua apreciação (Figuras 3 e 4).




Figura 3 – Convocatória para participação da Comissão Temática processante e de Normatização.




Figura 4 – Idem anterior. A convocatória foi feita vinculando a nomeação da Relatoria, que já havia sido indicada especificamente pelo Secretário de Estado de Meio Ambiente




Foram realizadas 2 reuniões da Comissão Temática

Processante e de Normatização sobre o tema, com intervalo de 4 dias,

conforme respectivos registros de ATA (Figuras 5 e 6):

Figura 5 – ATA de reunião ocorrida em 05/10/2018. A Relatoria não foi apresentada nesta reunião e foi postergada para o dia 09/10. Segundo consta, foram explicadas as alterações propostas que acarretariam em aumento de atribuições dos Municípios no licenciamento ambiental.




Figura 6 - ATA de reunião ocorrida em 09/10/2018.

Nota-se acima, que a Relatoria apresentada pela Conselheira

Iracy, da CETESB, foi aprovada no mesmo dia em que foi apresentada, com

recomendação de adequações.

Destas, cumpre-nos destacar que não identificamos a

presença nos autos analisados (Processo SMA 8837/2017) do “relato das

discussões ocorridas na reunião anterior” (item b). Não foi constatado o

registro das discussões havidas na Comissão na reunião do dia 05/10/2018.

Por outro lado, os únicos questionamentos registrados derivaram da




representação da FIESP, e foram anexados e rebatidos no âmbito da própria

Relatoria trazida à Comissão em 09/10/2018.

Na ATA ficou consignado que as discussões ocorreram em

regime de urgência.

Conforme consta abaixo, houve encaminhamento do processo

no mesmo dia (09/10/2018) para a Consultoria Jurídica e para o CONSEMA

(Figuras 7 e 8).

Figura 7 – Envio do processo à Consultoria Jurídica (09/10/2018)




Figura 8 – Envio do processo ao CONSEMA (09/10/2018)




A Consultoria Jurídica emitiu parecer no mesmo dia

(09/10/2018), citando o caráter de urgência da solicitação (fls. 259, do

Processo SMA 8837/2017), e apresentou duas revisões de texto, em relação

ao artigo 4º e 6º (fls. 258/259 do Processo SMA 8837/2017), destacando,

respectivamente, que o Estado de São Paulo não possui atribuição legal para

fiscalizar o licenciamento ambiental conduzido pelo município, o qual, por certo,

conta com seus órgãos de controle internos e externos; e que na sistemática

imposta pela Lei Complementar federal no 140/2011, o município somente

poderá licenciar os empreendimentos e as atividades fixadas em tipologia

definida pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente.

3 – ANÁLISE

3.1 Destaques de equívocos reincidentes

Em primeiro plano, em relação aos objetivos da normativa,

destaca-se a manutenção de orientações que reforçam a possibilidade de que

o município venha a atuar de forma exclusiva no âmbito do licenciamento

ambiental, o que se mostra questionável.

Verifica-se, com a proposta de nova Deliberação Consema, um

movimento fortemente orientado neste sentido, com a abertura para ampliação

de atribuições de licenciamento ambiental no âmbito municipal, envolvendo

implicações indevidamente ponderadas quanto às suas consequências

ambientais.

No campo das definições, são mantidos os termos da

Deliberação Consema 1/2014, reincidindo em problemas que já existiam na

referida norma. Destacamos os 2 aspectos a seguir:

• Item III do artigo 2º da Minuta:

O dispositivo em foco define “potencial poluidor”, se valendo

de elementos da Lei Federal 6.938/81 (artigo 3º), sem fazer a sua citação. Por

outro lado, o texto da minuta se refere ao “potencial impacto ambiental” ou




ao “potencial impacto local” (“Considerandos”; artigo 3º, parágrafos 2º e 3º;

item IV do Anexo II, entre outros).

Neste contexto, cumpre-nos ressaltar que “potencial poluidor”

se prende à definição de degradação da qualidade ambiental (art.3º da Lei

Federal 6938/81), o que se mostra distinto de “potencial impacto ambiental”.

Degradação da qualidade ambiental não é o mesmo que

impacto ambiental. A degradação da qualidade ambiental nem sempre decorre

da atividade humana. Impacto ambiental é sempre resultante de atividades

humanas e pode ser negativo ou positivo. Em síntese, não se deve confundir

ou mesclar a definição de degradação da qualidade ambiental, com a definição

de impacto ambiental, pois se trata de definições distintas.

Na Lei 6938/81, poluidor (artigo 3º, item IV) é o responsável por

atividade causadora de degradação ambiental (alteração adversa das

características do meio ambiente). Por seu turno, a definição de impacto

ambiental, e que vem sendo adotada há mais de 30 anos pelo SISNAMA,

integra a Resolução Conama 01/86, conforme segue:

Artigo 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto

ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas

do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia

resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II - as atividades sociais e econômicas;

III - a biota;

IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V - a qualidade dos recursos ambientais.




• Item I do artigo 2º da Minuta:

Conforme exposto acima, a própria definição de impacto

ambiental, engloba a consideração tanto de impactos diretos como

indiretos.

Apesar disso, na Minuta mantem-se os termos do item I, artigo

2º, do mesmo modo que era estabelecido na Deliberação Consema 01/2014:

I - Impacto ambiental de âmbito local: impacto ambiental direto que não

ultrapassar o território do Município;

Tal proposição é injustificável, prejudica em essência a

normativa proposta, como um todo, e afasta o que deveria ser reconhecido em

relação às várias das tipologias de impactos estabelecidas pela Minuta, ou

seja, ainda que os impactos diretos possam se restringir à área do

município, os impactos indiretos devem ser necessariamente

considerados, e podem extrapolar facilmente estes limites, influindo na

sua forma de enquadramento.

As bases sobre as quais se procura enquadrar impactos como

“locais”, o que constitui o cerne da normativa, e visa dar sustentação à

ampliação das atribuições do licenciamento ambiental aos entes municipais,

se mostram fortemente comprometidas em essência, o que ocorre também em

face da própria tipologia de atividades contempladas por tais possibilidades

(ver adiante).

3.2 – Destaques em relação à Minuta proposta

A revisão da Deliberação Consema 01/2014 e as alterações

propostas na Minuta analisada acarretam nítido aumento de atribuições dos

Municípios no licenciamento ambiental, também envolvendo temas sensíveis




como a intervenção em Áreas de Preservação Permanente e supressão de

vegetação nativa, a exemplo da Mata Atlântica.

No entanto, cabe ressaltar que o caráter da revisão, em seu

conjunto incorpora distorções importantes, assim como carência de

fundamentação.

De pronto, os objetivos mais específicos da revisão ficam

claros ao longo da tramitação das atividades do Grupo de Trabalho, como fica

evidenciado em comunicação da Diretoria de Controle I, conforme ilustramos

abaixo (Figura 9):

Figura 9 – Comunicação da Diretoria I (DIR I), para a Assessoria de Gabinete




Como se observa acima a revisão da Deliberação Consema

01/2014 foi orientada primordialmente por critérios de natureza administrativa,

visando aspectos como uma “otimização e agilização da função de licenciador

de obras de obras de infra-estrutura do estado (e portanto buscando reduzir o

número de licenciamentos muito pequenos e pouco impactantes)”.

Torna-se evidente a desoneração de atribuições perseguida

pelo órgão ambiental estadual, em detrimento de suas consequências para o

meio ambiente, ao mesmo tempo em que os municípios buscam maior

autonomia no licenciamento ambiental de atividades em seu território, bem

como as receitas e benefícios que podem advir de tais práticas.

3.2.1 – Aspectos sobre as alterações e inclusões

Além da persistência de equívoco no que se refere ao

enquadramento de “impactos ambientais de âmbito local” (considerando

somente impactos diretos na área do município); as alterações e inclusões de

critérios (“linhas de corte”), notadamente nos anexos da proposição, baseados

no arbitramento e conveniência do órgão ambiental licenciador, ocorreram sem

a demonstração de sua sustentação e pertinência, e sem avaliar aspectos de

cumulatividade e sinergia destes impactos.

Ademais, constatou-se a utilização da inexistência ou da

característica da cobertura vegetal em Áreas de Preservação Permanente

como critério para orientar a competência do licenciamento ambiental. Ocorre

que o regime de proteção destas áreas independe da cobertura vegetal, por

definição, e enseja restauração da mesma, quando esta se mostra degradada.

Como se ilustra a seguir, a proposta de revisão estabeleceu

“linhas de corte” a critério dos proponentes (Diretoria I e Diretoria de Controle e

Licenciamento da CETESB, ver item “Considerações Iniciais”), conforme

consta na Tabela 1 a seguir:




Tabela 1 – Comparação entre as Deliberações 01/2014 e a Minuta proposta Deliberação Consema 01/2014 – Anexo I Minuta de Deliberação atual – Anexo I

I – NÃO INDUSTRIAIS 1. Obras de transporte: a) Sistema de transporte coletivo urbano de passageiros, com exceção do modal metroferroviário; b) Construção e ampliação de pontes, viadutos, passarelas e demais obras de arte em vias municipais; c) Abertura e prolongamento de vias municipais; d) Recuperação de estradas vicinais e reparos de obras de arte em vias municipais; e) Terminal rodoviário de passageiros; f) Heliponto; g) Terminal logístico e de container, que não envolvam o armazenamento de produtos explosivos ou inflamáveis; h) Corredor de ônibus. 2. Obras hidráulicas de saneamento: a) Adutoras de água; b) Canalizações de córregos em áreas urbanas; c) Desassoreamento de córregos e lagos em áreas urbanas; d) Projeto de drenagem com retificação e canalização de córrego; e) Reservatórios de controle de cheias. 3. Complexos turísticos e de lazer: a) parques temáticos e balneários; b) arenas para competições esportivas. 4. Operações urbanas consorciadas 5. Cemitérios 6. Linha de transmissão, até 230 KV, e de subtransmissão, até 138 KV, e subestações associadas 7. Hotéis - Código CNAE: 5510-8/01 8. Apart-hotéis - Código CNAE: 5510-8/02 9. Motéis - Código CNAE: 5510-8/03

I – NÃO INDUSTRIAIS 1. Obras de transporte a) Obras de implantação de novas vias e prolongamento de vias municipais existentes, com movimento de solo superior a 100.000 m³ ou supressão de vegetação nativa superior a 0,5 ha ou desapropriação superior a 3,0 ha; b) Terminal logístico e de container, que não envolvam o armazenamento de produtos explosivos ou inflamáveis com área construída superior a 1 ha; c) Corredor de ônibus, com movimento de solo superior a 100.000 m³ ou supressão de vegetação nativa superior a 0,5 ha ou desapropriação superior a 3,0 ha. 2. Obras hidráulicas de saneamento: a) Adutoras de água, com diâmetro superior a 1 metro, conforme a Resolução SMA 54/2007; b) Canalizações de córregos em áreas urbanas, com extensão superior a 5 km, conforme resolução SMA 54/2007; c) Desassoreamento de córregos e lagos em áreas urbanas, com extensão superior a 5 km, conforme resolução SMA 54/2007; d) Obras de macrodrenagem; e) Reservatórios de controle de cheias (piscinão), com volume de escavação superior a 100.000 m³ e/ou supressão de vegetação nativa superior a 1,0 ha; 3. Complexos turísticos e de lazer: a) parques temáticos, com capacidade superior a 2000 pessoas/dia; 4. Cemitérios; 5. Linha de transmissão, operando com tensões igual ou superior a 69 KV, e subestações associadas; 6. Hotéis, que utilizem combustíveis sólido ou líquido - Código CNAE: 5510-8/01; 7. Apart-hotéis, que utilizem combustíveis sólido ou líquido - Código CNAE: 5510-8/02; 8. Motéis, que utilizem combustíveis sólido ou líquido - Código CNAE: 5510-8/03; 9. Intervenção em áreas de preservação permanente desprovidas de vegetação nativa; supressão de vegetação pioneira ou exótica em áreas de preservação permanente; supressão de fragmento de vegetação nativa e de árvores nativas isoladas, dentro ou fora de áreas de preservação permanente, nas hipóteses em que a supressão ou a intervenção sejam admitidas pela legislação federal e tenham a finalidade de construção de residências ou implantação de outras edificações ou atividades que não sejam objeto de licenciamento ambiental específico nas esferas federal e estadual, quando localizadas em área urbana. A tipologia da vegetação que poderá ser autorizada pelo município dependerá do nível de impacto ambiental local que o município estiver habilitado a licenciar, na forma indicada no anexo II.




Deliberação Consema 01/2014 – Anexo II Minuta de Deliberação atual – Anexo II

I – ALTO IMPACTO AMBIENTAL LOCAL 1.Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1a" e “2d”; 2. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item I, “3a”, que tenham capacidade superior a 5.000 e igual ou inferior a 10.000 pessoas por dia; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3b”, com capacidade superior a 20.000 pessoas para cada evento; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “6”, cuja área do terreno da subestação seja superior a 5.000 m² e igual ou inferior a 10.000 m²; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1g”, cuja área seja superior a 50.000 m² e inferior ou igual a 100.000 m²; 6. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – “1 a 160”, cuja área construída seja superior a 5.000 m2 e igual ou inferior a 10.000 m2. 7. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar supressão de vegetação do bioma Mata Atlântica em estágio inicial de regeneração em área de preservação permanente, nas hipóteses permitidas pela legislação florestal, mediante prévia anuência da CETESB. 8. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar supressão de vegetação secundária do bioma Mata Atlântica em estágio inicial e médio de regeneração fora de área de preservação permanente, mediante prévia anuência da CETESB.

I – ALTO IMPACTO AMBIENTAL DE ÂMBITO LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1a" e “1c”; 2. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1b” com área construída máxima de 10 ha; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2a" a “2e”; desde que instalados dentro dos limites intramunicipais; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3a"; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “5”, desde que instalados dentro dos limites intramunicipais; 6. Intervenção em local desprovido de vegetação situado em área de preservação permanente; supressão de vegetação pioneira ou exótica em área de preservação permanente; corte de árvores nativas isoladas em local situado dentro ou fora de área de preservação permanente; supressão de fragmento de vegetação nativa secundária do bioma Mata Atlântica em estágio inicial de regeneração, mediante prévia anuência da CETESB, em local situado dentro ou fora de área de preservação permanente, nas hipóteses em que a supressão ou a intervenção tenham a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I; 7. Supressão de fragmento de vegetação nativa secundária do bioma Mata Atlântica em estágio médio de regeneração, em local situado fora de área de preservação permanente, mediante prévia anuência da CETESB, na hipótese em que a supressão tenha a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I




II – MÉDIO IMPACTO AMBIENTAL LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “4”; 2. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item I, “3a”, que tenham capacidade máxima superior a 2.000 e igual ou inferior a 5.000 pessoas por dia; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3b”, com capacidade superior a 5.000 e igual ou inferior a 20.000 pessoas para cada evento; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “6”, cuja área do terreno da subestação seja igual ou inferior a 5.000 m²; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1g”, cuja área seja igual ou inferior a 50.000 m²; 6. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “7”, “8” e “9” que queimem combustível líquido ou sólido; 7. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja área construída seja superior a 2.500 m2 e igual ou inferior a 5.000 m2. 8. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar intervenção em área de preservação permanente sem vegetação nativa, nas hipóteses permitidas pela legislação florestal; 9. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar supressão de vegetação do Bioma Mata Atlântica em estágio pioneiro de regeneração em área de preservação permanente.

II – MÉDIO IMPACTO AMBIENTAL DE ÂMBITO LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1a", com movimento de solo até 1.000.000 m3, ou supressão nativa até 10 ha ou desapropriação até 30 ha; 2. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1c", com movimento de solo até 1.000.000 m³, ou supressão nativa até 10 ha ou desapropriação até 30 ha; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2a", “2b” e “2c”; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2e", com volume de escavação até 500.000 m3, ou supressão nativa até 3,0 ha; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3 a", com público previsto de até 5000 pessoas/dia, ou área construída até 10 ha; 6. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “5”, operando com tensão até 230 KV e subestação de até 10.000 m²; 7. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “6”, “7” e “8” que queimem combustível líquido ou sólido; 8. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja área construída seja superior a 2.500 m² e igual ou inferior a 5.000 m²; 9. Intervenção em local desprovido de vegetação situado em área de preservação permanente; supressão de vegetação nativa pioneira ou exótica em local situado em área de preservação permanente; corte de árvores nativas isoladas em local situado dentro ou fora de área de preservação permanente, nas hipóteses em que a supressão ou a intervenção tenham a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I; 10. Supressão de fragmento de vegetação nativa secundária do bioma Mata Atlântica em estágio inicial de regeneração, mediante prévia anuência da CETESB, em local situado fora de área de preservação permanente, na hipótese em que a supressão tenha a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I.




III – BAIXO IMPACTO AMBIENTAL LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1b”, “1c”, “1d”, “1e”, “1f”, “2a”, “2b”, “2c” “2e” e “5”; 2. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item I, “3a”, desde que tenham capacidade máxima inferior a 2.000 pessoas por dia; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3b” com capacidade até 5.000 pessoas para cada evento; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, itens “7”, “8” e “9” que queimem combustível gasoso; 5. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja área construída seja igual ou inferior a 2.500 m2. 6. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar supressão de exemplares arbóreos nativos isolados, ainda que em área de preservação permanente, nas hipóteses permitidas pela legislação florestal.

III – BAIXO IMPACTO AMBIENTAL DE ÂMBITO LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1a", com movimento de solo até 200.000 m³, ou supressão nativa até 1,0 ha ou desapropriação até 5,0 ha; 2. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1c", com movimento de solo até 200.000 m³, ou supressão nativa até 1,0 ha ou desapropriação até 5,0 ha; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2a", “2b” e “2c”; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2e", com volume de escavação até 300.000 m³, ou supressão nativa até 2,0 ha; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “5”, operando com tensão até 138 KV e subestação de até 10.000 m²; 6. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, itens “6”, “7” e “8” que queimem combustível gasoso; 7. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja área construída seja igual ou inferior a 2.500 m²; 8. Intervenção em local desprovido de vegetação situado em área de preservação permanente; supressão de vegetação pioneira ou exótica em área de preservação permanente; corte de árvores nativas isoladas em local situado dentro ou fora de área de preservação permanente, nas hipóteses em que a supressão ou a intervenção tenham a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I.

Não foi apresentada nenhuma fundamentação ou

demonstração técnica específica que sustente efetivamente os novos critérios

e “linhas de corte” incluídas na minuta de revisão (coluna direita da Tabela 1,

destacadas em amarelo), ensejando inúmeros questionamentos.

Na Relatoria ofertada em relação à revisão da normativa (fls.

238/242 do Processo SMA 8837/2017) é feita rápida abordagem em relação à

inclusão de “linhas de corte” baseadas “critérios técnicos”, sem explicitar que

estes critérios propostos pelas Diretorias da CETESB integrantes do GT,

chegaram prontos para integrar a normativa, sem nenhuma discussão,

demonstração de sua pertinência e sustentação técnica diante das premissas

envolvidas, e foram aceitas tal como foram propostas, sem nenhum




questionamento. Destaca-se abaixo, um recorte da Relatoria apresentada

(Figura 10 A e 10 B):

Figura 10 A – Recorte de trecho da Relatoria.

O exemplo acima é elucidativo, e mostra claramente o quanto

os critérios arbitrados ensejam esclarecimentos, demonstrações de sua

pertinência e análise de seus efeitos, assim como avaliação mais detida de sua

própria admissibilidade, além de seu aprimoramento em termos redacionais.

Por princípio, a possibilidade de supressões de vegetação nativa poderem ser

licenciadas pelos municípios é extremamente questionável (ver mais adiante).

Também chama atenção, no exemplo destacado pela Relatoria, que a

definição de limites mínimos parta, no caso de obras com movimentação de

solo (seja para baixo, médio e alto impacto) sempre de valores superiores a um

mesmo valor arbitrado (100.000 m3).

Outro aspecto destacado e enaltecido pela Relatoria (ver

trechos da mesma, recortados abaixo) que merece questionamentos,

envolvendo a indevida possibilidade do município poder licenciar a supressão

de vegetação nativa, dentro e fora de Áreas de Preservação Permanente; diz




respeito a possibilidade de ser contemplada também a construção de

residências e outras edificações5, entre outras situações similares referentes à

atividades não industriais:

Figura 10 B – Idem anterior.

5 No exemplo do caso de supressão de vegetação nativa da Mata Atlântica para fins residenciais em áreas urbanas devem ser observados entre outros dispositivos os artigos 11, 30 e 31 da Lei Federal 11.428/06




Desta forma, considerando o exposto anteriormente, cabe

destacar, em síntese, no que se refere às intervenções em Áreas de

Preservação Permanente e supressão de remanescentes de vegetação

nativa, que, de modo similar ao que se verificava na Deliberação Consema

01/2014, a minuta proposta mantém e amplia as possibilidades de que o

município licencie tais situações.

Como ilustrado na Tabela 1 (coluna direita, ver destaques em

cor amarela), ocorre ampliação das possibilidades anteriormente previstas com

uma maior abrangência de situações nas quais o município pode se

responsabilizar pelas autorizações de intervenção referentes a estes espaços

territoriais especialmente protegidos.

Neste contexto, reiteramos a discordância no sentido de que

intervenções em Áreas de Preservação Permanente, assim como supressões

de em formações de vegetação nativa, a exemplo da Mata Atlântica, possam

ser autorizadas via licenciamento municipal, pois, muitas vezes, tais

intervenções se refletem sobre bens, atributos e processos no âmbito dos

ecossistemas atingidos, envolvendo sua flora e fauna em escalas mais amplas,

que podem se refletir além dos limites administrativos em questão. É muito

comum a inexistência de diagnósticos e estudos municipais envolvendo tais

aspectos.

A própria natureza dos processos, interações ecológicas e

serviços ecossistêmicos relacionados a estes bens protegidos afasta, via de

regra, a possibilidade de que os impactos negativos decorrentes de

intervenções nos mesmos possam ser enquadrados como “locais” (lembrando

que a norma considera somente “impacto direto” na área do município, por

definição).

Exemplos marcantes envolvem a degradação de nascentes, o

assoreamento e poluição de rios e reservatórios, assim como a proteção da




biodiversidade e dos fluxos gênicos de fauna e flora, cujos efeitos se irradiam

em amplas escalas espaciais.

Ademais, quanto mais próximo dos limites municipais, mais se

revela a possível abrangência dos impactos negativos de intervenções

indevidas nestes espaços territoriais especialmente protegidos, em escalas

mais amplas, com a extrapolação dos mesmos.

Abordagem similar pode ser feita em relação aos poluentes

atmosféricos que se dispersam amplamente em face das condicionantes que

envolvem sua dispersão, entre outros aspectos.

A devida gestão e conservação de Áreas de Preservação

Permanente e de remanescentes de vegetação nativa em diferentes estágios

de regeneração envolvem aspectos fundamentais e de alta relevância no que

se refere à gestão de bacias hidrográficas.

Assim, não deveriam, por sua própria natureza, ficarem sob a

gestão restrita da prefeitura municipal, pois os atributos, processos e interações

inerentes a estes bens protegidos envolvem, via de regra, escalas mais amplas

no território, interferindo na qualidade ambiental de municípios vizinhos e

regiões.

Neste contexto, ao invés de promover a ampliação das

atribuições do licenciamento ambiental para autorizar supressões de vegetação

nativa a cargo dos municípios, caberia apoiar, fomentar e promover políticas

públicas para que os entes municipais cumpram as determinações da

legislação ambiental voltadas para sua conservação, a exemplo do que

estabelecem as normas de proteção da Mata Atlântica, por meio do artigo 38

da Lei Federal 11.428/06 e o artigo 43 do Decreto Federal 6.660/2008:

Art. 43. O plano municipal de conservação e recuperação da Mata Atlântica, de que trata o art. 38 da Lei no 11.428, de 2006, deverá conter, no mínimo, os seguintes itens:




I - diagnóstico da vegetação nativa contendo mapeamento dos remanescentes

em escala de 1:50.000 ou maior;

II - indicação dos principais vetores de desmatamento ou destruição da vegetação nativa;

III - indicação de áreas prioritárias para conservação e recuperação da vegetação nativa; e

IV - indicações de ações preventivas aos desmatamentos ou destruição da vegetação nativa e de conservação e utilização sustentável da Mata Atlântica no Município.

Parágrafo único. O plano municipal de que trata o caput poderá ser elaborado em parceria com instituições de pesquisa ou organizações da sociedade civil, devendo ser aprovado pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente.

Por fim, como já mencionado na exposição da Tabela 1,

ocorreram inclusões e a fixação de novos e distintos critérios (volumes, áreas,

tensões, extensões, entre outras) no âmbito dos Anexos da Minuta proposta, e

cuja adoção não conta com citação de fontes de referência, avaliações e

demonstrativos de sustentação e fundamentação correlata, ensejando amplos

questionamentos.

Fica evidente também que a classificação de impacto ambiental

não considera a necessidade de avaliação de efeitos cumulativos e sinérgicos.

Em razão de sua possível ocorrência, os impactos negativos podem,

cumulativamente, ter seus efeitos negativos amplificados e afetar áreas de

maior abrangência espacial, indo além dos limites municipais.

3.2.2 – O caráter declaratório e ausência de controle em relação ao atendimento das orientações da Minuta

O artigo 4º da Minuta analisada estabelece que:

Art. 4º – Caberá ao Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA divulgar a lista dos Municípios aptos a realizar o licenciamento ambiental, conferindo-se publicidade e sistematização ao licenciamento ambiental no Estado de São Paulo.




§ 1º - Os Municípios deverão encaminhar ao CONSEMA declaração de atendimento da presente deliberação, conforme modelo trazido pelo Anexo IV.

Por seu turno, o artigo 6º estabelece que:

Art. 6º – Nas Áreas de Proteção aos Mananciais – APMs da Região Metropolitana de São Paulo e nas Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais – APRMs do Estado de São Paulo, o licenciamento ambiental de empreendimentos e de atividades executados em território municipal que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local será conduzido pelo Município com a observância da legislação estadual vigente. Parágrafo único – Nas Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais – APRMs do Estado de São Paulo, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades constantes do Anexo I pelo Município encontra-se condicionado à compatibilização da legislação municipal de parcelamento, uso e ocupação do solo com a legislação estadual de proteção e recuperação dos mananciais.

Em face de ambos os dispositivos afloram aspectos centrais,

que envolvem questionamentos feitos pela própria FIESP em face da Minuta,

como membro da Comissão Processante e de Normatização (ver Anexo I da

Relatoria), tais como o estabelecimento de mecanismos de avaliação do

processo de descentralização do licenciamento, em relação aos critérios de

habilitação dos municípios para o exercício do licenciamento, em relação à

insuficiência de procedimentos administrativos formalmente instituídos pelos

órgãos municipais, em relação à falta de aderência entre os procedimentos

e/ou critérios técnicos utilizados pela CETESB e aqueles estabelecidos pelos

municípios, entre outros.

Diferentes faces e experiências negativas envolvendo tais

aspectos foram levantadas, até mesmo por empreendedores e usuários do

sistema de licenciamento, sem serem devidamente consideradas, discutidas e

aprofundadas.

Exemplos podem ser dados, a partir de um recorte de

documento contido nos autos do Processo SMA 8837/2017 (Figura 11):




Figura 11 – Recorte de tabela contida nos autos do Processo SMA 8837/17

Quanto a questão dos mecanismos de avaliação do processo

de descentralização do licenciamento, verificou--se, inclusive por força de

argumentação da própria Procuradoria Geral do Estado/Consultoria Jurídica da

Secretaria de Meio Ambiente (contida nos autos do Processo SMA 8837/2017),

que efetuar tal controle de eficácia seria considerado ingerência indevida em

face do poder público municipal.

Neste contexto, fica caracterizada em grau ainda maior a

ameaça ao meio ambiente em função da possibilidade de repasse de

atribuições de licenciamento ambiental do órgão estadual para os entes




municipais, nos termos propostos na Minuta de Deliberação Consema

analisada.

Como agravante, também não há notícia de mecanismos

sistemáticos e continuados que garantam a transferência efetiva do

conhecimento historicamente acumulado pelo órgão ambiental estadual na

instrução de licenciamentos ambientais para os entes municipais, configurando

o seu não devido aproveitamento, em prejuízo da qualidade da gestão

ambiental.

3.2.3 – Redução do número de técnicos exigidos (Anexo III da Minuta)

Sem entrar no mérito dos questionáveis critérios que integram

o Anexo III, o seu texto na Minuta sofreu as modificações ilustradas abaixo

(Figura 12), refletindo demanda e proposta da ANAMA, que considerou os

números anteriores (respectivamente 20, 10 e 3) uma superestimativa, em seu

entendimento, o que a mesma defendeu por meio de alegações e

comparações genéricas sem aprofundamento de fundamentação.

Figura 12 – Recortes das alterações demandadas pela ANAMA propondo a redução do número de técnicos




Assim, verificou-se que, comparada à Deliberação Consema

01/2014, o número mínimo de técnicos exigidos em relação à possibilidade de

licenciamento ambiental para diferentes níveis de impacto sofreu redução,

atendendo demanda da ANAMA.

4. Considerações Finais

Conforme exposto neste parecer a concepção da Minuta que

propõe a revisão da Deliberação CONSEMA 01/2014 resultou de tramitação

em regime de urgência, e a condução do processo nos moldes constatados

pode ter colaborado para a persistência de equívocos e insuficiências em seu

texto, prejudicando seriamente o seu conteúdo.

A normativa proposta parte de premissas de enquadramento

inconsistentes não demonstradas e nem sustentadas tecnicamente, tanto no

que tange à definição de “impacto ambiental de âmbito local” e restrito à área

do município (baseada apenas em impactos diretos); como no que diz respeito

aos critérios (“linhas de corte”) incluídos à critério do órgão ambiental estadual,

nos dispositivos em geral (anexos da minuta), conforme exemplificado neste

parecer.

Assim, em face da superficialidade e celeridade da discussão e

em face da não avaliação prévia e efetiva de suas consequências práticas, a

normativa se configura como ameaça à manutenção da qualidade ambiental.

A revisão da Deliberação Consema 01/2014 e as alterações

propostas na Minuta analisada acarretam nítido aumento de atribuições dos

Municípios no licenciamento ambiental, de forma indevida, também envolvendo

temas sensíveis como a intervenção em Áreas de Preservação Permanente e

supressão de vegetação nativa da Mata Atlântica. A devida gestão e

conservação de Áreas de Preservação Permanente e de remanescentes de

vegetação nativa em diferentes estágios de regeneração envolvem aspectos

fundamentais e de alta relevância no que se refere a gestão de bacias




hidrográficas, a exemplo da proteção dos recursos hídricos, dos solos e da

biodiversidade.

O licenciamento ambiental envolvendo intervenções em Áreas

de Preservação Permanente cobertas ou não por vegetação nativa, assim

como envolvendo a supressão de remanescentes da vegetação nativa em

geral, não deveriam, por sua própria natureza, ficarem sob a gestão restrita da

prefeitura municipal, pois os atributos, processos e interações inerentes a estes

bens protegidos envolvem, via de regra, escalas mais amplas no território,

interferindo na qualidade ambiental de municípios vizinhos e regiões. A

proposta incorpora uma visão reducionista do licenciamento ambiental,

deixando de considerar uma abordagem em escalas mais amplas, bem como a

visão sistêmica e holística indispensável para o devido tratamento da gestão

ambiental e territorial.

Torna-se evidente a desoneração de atribuições perseguida

pelo órgão ambiental estadual, em detrimento de suas consequências para o

meio ambiente ao mesmo tempo em que os municípios buscam maior

autonomia no licenciamento ambiental de atividades em seu território, bem

como as receitas e benefícios que podem advir de tais práticas, ainda que não

estejam devidamente atestadas as efetivas condições dos mesmos para

assumir tais tarefas com o mínimo de qualidade e eficácia.

5. ENCERRAMENTO

Este Parecer Técnico foi digitado em 31 folhas, digitadas apenas em seu

anverso, estando todas numeradas.

São Paulo, 09 de novembro de 2018

____________________ Roberto Varjabedian

AD/CAEX/MP/SP


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