Silva [2010] História Terceiro Setor_RAP_a03v44n6

issn 0034-7612

Gesto, legislao e fontes de recursos no terceiro setor brasileiro: uma perspectiva histrica*Carlos eduardo Guerra Silva**

S u m r i o : I. Introduo; 2. Metodologia; 3. Perspectiva histrica do terceiro setor brasileiro; 4. Consideraes finais e o outro lado da histria. S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Methodology; 3. A historical perspective of the Brazilian third sector; 4. Final considerations and the other side of the coin. P a l av r a S - c h av e : terceiro setor; histria; gesto; legislao; fontes de recursos. KeywordS:

third sector; history; management; legislation; sources of resources.

Da origem alicerada nos princpios da filantropia e da caridade religiosa no sculo XVI contemporaneidade do marco legal e da gesto orientada ao desempenho, este artigo objetiva demonstrar a trajetria histrica do terceiro setor brasileiro, com foco em seus aspectos de gesto, legislao e fontes de recursos. Em termos metodolgicos, o artigo caracteriza-se como de natureza qualitativa, e a leitura histrica empreendida fundamenta-se em dados de livros, artigos, documentos, leis e relatrios de pesquisa. Para que os elementos-foco da anlise fossem visualizados ao longo da histria, utilizaram-se diagramas baseados nas rvores hiperblicas. Entre diversos aspectos levantados, considera-se que ao longo de cinco sculos o terceiro setor veio ampliando seu espao de atuao, tanto em abrangncia quanto em importncia. Contudo, foram diversas as mudanas institucionais ocorridas. As organizaes sem fins lucrativos, ainda que conservem valores como a solidariedade e o altrusmo, tambm passaram a lidar com lgicas mais instrumentais, auferindo seu desempenho e buscando resultados cada vez mais elevados. Por fim, certos elementos histricos so questionados, tendo em vista que podem ter sido retratados sob perspectivas hegemnicas e ideolgicas, o que gera a possibilidade de releituras e de desenvolvimento de novos estudos historiogrficos.

* Artigo recebido em nov. 2009 e aceito em jun. 2010. ** Doutorando (Cepead/UFMG) e mestre em administrao (Universidade Fumec), com nfase de pesquisa em gesto social. Endereo: Rua do Ouro, 1344/306 Serra CEP 30220-000, Belo Horizonte, MG, Brasil. E-mail: [email protected].

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CarloS eduardo Guerra SilVa

Management, legislation and funding sources in the Brazilian third sector: a historical perspective From its origins funded on the principles of XVI centurys philanthropy and religious charity to the contemporary legal status and management practices oriented towards efficient performance, this article aiming at demonstrating the historical path of the Brazilian third sector, focusing its aspects of management, legislation and sources of resources. From the methodological point of view, the study has a qualitative nature, mainly based on relevant books, papers, documents, laws and research reports that allowed to depict the historical path. In order to visualize the element-focus along the history, diagrams based in the hyperbolic trees were used. Among several raised aspects in its five centuries of history, the third sector has being enlarging its field of action and enhancing the importance attained by the society. However, several institutional changes occurred and the nonprofit organizations, although conserving values as solidarity and altruism, were pressed to work with a more instrumental logics, evaluating their performance and searching for more and more high results. Finally, certain historical elements are questioned, considering that they could have been perceived under hegemonic and ideological perspectives, what generates possibilities for reviews and to the development of new historical studies.

1. IntroduoMltiplos planos de ao e de articulao da sociedade civil so vistos sob a gide de um terceiro setor, no governamental e no lucrativo, cujas caractersticas envolvem a participao voluntria, autnoma e privada, organizada em torno de objetivos coletivos ou de interesse pblico (Salamon e Anheir, 1997). Essas iniciativas podem ser percebidas em suas formas de escolas, centros de pesquisa e de profissionalizao, museus, grupos literrios, orquestras sinfnicas, hospitais, asilos, creches, associaes de bairro, sindicatos, associaes profissionais e mutualistas, clubes de lazer, entre tantas outras. Fernandes (1994) esclarece que a existncia de um terceiro setor relaciona-se com a de outros dois: a do primeiro setor, representado pelas atividades estatais que so realizadas visando fins pblicos, e a do segundo setor, representado pelas atividades da iniciativa privada que atendem a fins particulares. Para Silva (2008:1), o terceiro setor visto como derivado de uma conjugao entre as finalidades do primeiro setor e a natureza do segundo, ou seja, composto por organizaes que visam a benefcios coletivos (embora no sejam integrantes do governo) e de natureza privada (embora no objetivem auferir lucros). Ainda, h de se considerar que o setor sem fins lucrativos posiciona-


GeSto, leGiSlao e fonteS de reCurSoS no terCeiro Setor braSileiro

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se entre o Estado e o mercado, por vezes sob a insgnia da parceria, por outras num sentido de independncia ou oposio. No s no Brasil, mas em todo o mundo, parece ser consenso que o terceiro setor vem crescendo em abrangncia e em importncia (Fernandes, 1994; Drucker, 1997; Falconer, 1999; Santos, 2005). Segundo Santos (2005:13),[...] est emergindo uma outra globalizao, constituda pelas redes e alianas transfronteirias entre movimentos, lutas e organizaes locais ou nacionais que nos diferentes cantos do globo se mobilizam para lutar contra a excluso social, a precarizao do trabalho, o declnio das polticas pblicas, a destruio do meio ambiente e da biodiversidade, o desemprego, as violaes dos direitos humanos, as pandemias, os dios intertnicos.

Como indica Fernandes (1994:16) dados recolhidos nas mais diversas regies [do mundo] coincidem quanto ao tempo: a atividade associativa ganha impulso nos anos 70 e acelera dos 80 para c. Na pesquisa As fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil (Fasfil), desenvolvida pelo IBGE (2008), constata-se que no incio da dcada de 80 havia cerca de 44 mil organizaes atuando no Brasil. Em 2005, j eram 338 mil organizaes, o que caracterizou um crescimento de 623% em pouco mais de duas dcadas. O estgio atual em que o terceiro setor se encontra no Brasil e no mundo passou por sculos de transformaes, onde distintas instncias socioeconmicas, valorativas e simblicas foram se sucedendo e amalgamando. Portanto, torna-se relevante visualizar o terceiro setor no apenas a partir de seu estado atual, mas tambm conhec-lo atravs dos processos de produo e reproduo, permisso e constrio, caractersticos do processo de institucionalizao que veio passando ao longo de cinco sculos. Da origem alicerada nos princpios da filantropia e da caridade religiosa no sculo XVI contemporaneidade do marco legal e da gesto orientada ao desempenho, o presente artigo objetiva justamente realizar uma anlise histrica sobre o terceiro setor brasileiro, com foco em seus aspectos de gesto, legislao e fontes de recursos. Por sua vez, observa-se que a legislao e as fontes de recursos esto ligadas respectivamente s dimenses legal e econmico-financeira da ambincia, que para os estudos organizacionais influenciam a ao das organizaes, incluindo seus aspectos de gesto. O artigo inicia apresentando uma descrio da metodologia adotada. A seo subsequente demonstra, a partir de recortes temporais e diagramas, as diversas configuraes que o terceiro setor assumiu ao longo dos sculos. Por fim, so levantadas questes que demonstram que a histria tem seus pontosrap rio de Janeiro 44(6):1301-25, noV./deZ. 2010

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cegos e, principalmente, pode ser retratada sob perspectivas hegemnicas que, por detrs, escondem a manuteno das estruturas vigentes e jogos de poder.

2. MetodologiaEste estudo de natureza qualitativa e foi desenvolvido a partir de reviso de literatura e de anlise documental, tendo em vista a construo de um quadro histrico que enfatizou os elementos relacionados com a gesto, legislao e fontes de recursos do terceiro setor brasileiro. Para esse fim, foram consultados livros, artigos, documentos, leis, relatrios de pesquisa e websites de internet. A historiografia, segundo Vergara (2005:130), um mtodo de pesquisa que caracteriza-se pela narrativa dos acontecimentos, baseada em documentos escritos. [...] Permite a reflexo e a compreenso acerca da construo, da transformao e da incorporao dos valores e das aes do homem ao longo do tempo. Fernandes (1967:58) elucida que [...] a histria no possui, naturalmente, o recurso da estatstica, de lidar com grandes massas de dados, estabelecendo assim a distino entre o essencial e o acidental pela repetio do nmero de provas. Para facilitar a visualizao dos elementos-foco ao longo da histria, foram elaborados alguns diagramas, orientando-se pelo princpio das rvores hiperblicas. Como explicam Santos, Lima e Rocha (2003), a rvore hiperblica formada por uma rede de ns que se desdobram em suas componentes hierarquicamente dependentes. Assim, o n raiz inicial representa o prprio terceiro setor. medida que as tipologias organizacionais vo se diversificando, o n central tambm se expande. As primeiras derivaes do n central representam os elementosfoco, ou seja, a gesto, a legislao e as fontes de recursos. As derivaes desses ns remetem a desdobramentos desses elementos. Por exemplo, as prticas de gesto se desdobram em avaliao de atividades, prestao de contas, planejamento etc. Em alguns casos, notam-se relaes entre dois ou mais elementos, em que optou-se pela representao grfica em apenas um deles. Por exemplo, os ttulos e certificaes relacionam-se a aspectos econmico-financeiros (estabelecimento de convnios, recebimento de doaes, iseno da cota patronal do INSS etc.). Contudo, eles existem por fora de lei e, portanto, foram agrupados legislao. Por fim, o conjunto de elementos surgidos em cada perodo analisado diferencia-se do perodo anterior por estar hachurado. Tal informao consta na legenda dos diagramas.rap rio de Janeiro 44(6):1301-25, noV./deZ. 2010


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3. Perspectiva histrica do terceiro setor brasileiro 3.1. Do surgimento no sculo XVI ao sculo XIXNos alicerces do terceiro setor brasileiro esto os princpios da filantropia e da caridade religiosa. As primeiras organizaes da sociedade civil nacional foram as Santas Casas de Misericrdia, que remontam aos meados do sculo XVI e se encontram atuantes at hoje. Como lembra Cabral (2007:56), a atuao direta do Estado na rea social era mnima e o atendimento s camadas carentes da populao,[..] apoiava-se em um modelo importado pelas Casas de Misericrdias portuguesas, de iniciativas caritativas e crists, que tratavam a questo social como de resoluo da sociedade, mediante a criao de asilos, educandrios e corporaes profissionais. [...] Nessa origem est a primeira Santa Casa de Misericrdia fundada em Santos por Brs Cubas, em 1543, e a primeira doao voluntria que consta do testamento da senhora Isabel Fernandes que, em 1599, dizia: Deixo Misericrdia mil ris.

Landim e Carvalho (2007:6) ressaltam queO Brasil Colnia foi formatado por um Estado autoritrio e centralizado, em simbiose com a Igreja Catlica. [...]. Diz-se que a sociedade civil foi construda pelo Estado a Coroa portuguesa atravs de mandato concedido Igreja. [...] Educao, sade, assistncia, lazer, passavam fundamentalmente pelos espaos e organizaes ligadas ao catolicismo o qual, ainda hoje, uma referncia relevante na organizao da filantropia, de uma cultura da doao, da assistncia e tambm (atravs de organismos e espaos relacionados Igreja) das redes de organizaes para o desenvolvimento. Nesse sentido, fazer a histria de organizaes civis, do tipo associativo e voluntrio, com autonomia do Estado ou da Igreja, durante a maior parte da construo da sociedade brasileira, como procurar agulha em palheiro.

Por mais de trs sculos do perodo colonial at o final do sculo XIX novas organizaes foram surgindo, tendo em comum a origem religiosa e a prtica assistencialista1 s comunidades carentes que ficavam s margens das

A prtica do assistencialismo implica postura paternalista, distribuindo favores e no reconhecendo direitos. J uma poltica de assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas1


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polticas sociais bsicas, principalmente nas reas de sade, educao e assistncia social. Ressalta-se a presena do Estado,2 da Igreja, assim como dos ricos filantropos na sustentao dos educandrios, asilos e hospitais tipologias organizacionais mais comuns nesse perodo (Ashoka, 2001; BNDES, 2001). A despeito dessas tipologias, intrinsecamente ligadas ao Estado e Igreja, Mnica (2007) e Landim e Carvalho (2007) evidenciam a existncia de alguns grupos de defesa e promoo de direitos. Segundo Mnica (2007:176), h registros histricos de movimentos no organizados e no duradouros, com destaque para a defesa de ideias abolicionistas, na segunda metade do sculo XIX. Como indica a Figura 1, durante esse perodo a configurao do terceiro setor era bastante simplificada, tanto em relao s tipologias organizacionais, quanto s prticas de gesto, legislao e fontes de recursos.figura 1

Configurao do terceiro setor no sculo XIXPrticas de Gesto

terceiro Setor

Fontes de Recursos

Legislao

Governo

indivduoslegenda: elementos surgidos no perodo

igreja

fonte: elaborado pelo autor

setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais e universalizao dos direitos sociais, como direito dos cidados (Lei Orgnica da Assistncia Social Loas , Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993). 2 Corra e Pimenta (2006:6) salientam que o governo diferencia-se do Estado: Se o segundo tem uma certa permanncia estrutural, o primeiro definido em termos de alianas partidrias, de acordos e de uma determinada gesto cuja direo impressa pelo grupo no poder. Contudo, a anlise desta pesquisa no aprofunda-se em tais diferenciaes, embora reconhea, tais como essas autoras, a sua importncia.



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3.2. Do incio aos meados do sculo XXMudanas mais significativas na forma de atuao das organizaes viriam a acontecer somente no incio do sculo XX, principalmente pela intensificao da atuao Estatal nas questes sociais. Segundo Mnica (2007:176), no campo institucional, com a Constituio de 1934, o Estado brasileiro assumiu o modelo de Estado social, passando a voltar sua ateno tambm para a rea econmica e social. Alm de se envolver diretamente com a execuo de polticas pblicas quase que exclusivamente em permetros urbanos e nas reas de sade e educao , o Estado direcionou um maior aporte de recursos para as organizaes assistenciais. Iniciou-se um perodo caracterizado por forte dependncia econmica do Estado, que passou a exigir prestao de contas e a exercer maior controle sobre a gesto financeiro-administrativa das organizaes (Ashoka, 2001; BNDES, 2001). Em 1916, atravs do Cdigo Civil (Lei no 3.071/1916), as organizaes passaram a ter garantida a sua existncia jurdica como associaes, fundaes e sociedades civis sem fins econmicos (Brasil, 1916). Como descrito no Cdigo, em seu artigo 16, nessa ltima forma jurdica estavam contidas as sociedades civis religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias. Como lembra Paes (2006), foi nessa ocasio que as igrejas inclusas na forma de sociedade civil foram reconhecidas como pessoas jurdicas de direito privado. Mais detalhadamente, o Cdigo Civil considerou as associaes como a unio de pessoas em torno de objetivos comuns e sem finalidade lucrativa para seus membros. As fundaes, como um patrimnio que destinado pelo seu instituidor para objetivos de interesse pblico, tambm sem finalidade lucrativa. J as sociedades civis permitiam que apenas um indivduo institusse uma organizao, sem necessidade de associar-se com outros (como ocorre com as associaes) e sem necessidade de dispor de patrimnio (como ocorre com as fundaes). Nas dcadas de 20 e 30, a industrializao e a urbanizao alterariam profundamente o cenrio socioeconmico brasileiro. medida que a massa de operrios e as cidades cresciam, os problemas sociais se agravavam e se tornavam mais complexos, favorecendo o aumento das tradicionais organizaes assistenciais. Novas tipologias de organizaes sem fins lucrativos tambm surgem nessa poca: sindicatos, associaes profissionais, federaes e confederaes defendiam interesses coletivos mais especficos, mas tambm vinculavam o setor privado s prticas da doao e da assistncia, notadamente ao operariado (Ashoka, 2001; BNDES, 2001).rap rio de Janeiro 44(6):1301-25, noV./deZ. 2010

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A integrao ao terceiro setor de inmeras entidades cujas naturezas no eram mais to bem definidas foi determinante para a elaborao de uma legislao especfica para aquelas que tinham finalidade pblica. Em 1935, atravs da Lei no 91/1935, foi institudo o ttulo de Utilidade Pblica Federal, concedido s organizaes que serviam desinteressadamente coletividade. No art. 4o dessa lei, evidenciam-se as influncias governamentais sobre a gesto das organizaes:As sociedades, associaes e fundaes declaradas de utilidade pblica ficam obrigadas a apresentar todos os anos, exceto por motivo de ordem superior reconhecido, a critrio do Ministro de Estado da Justia e Negcios Interiores, relao circunstanciada dos servios que houverem prestado coletividade (Brasil, 1935:1).

O reconhecimento institucional das organizaes foi ampliado em 1959 com a criao do Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos (Lei no 3.577/1959). O ttulo de Utilidade Pblica inicialmente no ofereceu nenhum benefcio econmico para as organizaes. Contudo, com o Certificado de Filantropia, ficaram isentas da contribuio patronal previdenciria [...] as entidades de fins filantrpicos, reconhecidas como de utilidade pblica, cujos membros de suas diretorias no recebam remunerao (Brasil, 1959: art. 1o). Essas leis, vigentes at os dias atuais, estabeleceram os alicerces para o marco legal do terceiro setor brasileiro. Entre o incio e os meados do sculo XX, como indica a Figura 2, a configurao do terceiro setor comea a apresentar mudanas mais significativas. Observa-se um Estado interventor que passou a exigir que as organizaes detivessem certas prticas de gesto. As relaes com o Estado tambm esto presentes no estabelecimento do marco legal a partir do Cdigo Civil de 1916, das legislaes referentes ao Ttulo de Utilidade Pblica e do Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos (atual Cebas), assim como da promulgao da Constituio de 1934. Ocorre tambm a diversificao das tipologias organizacionais e, conjuntamente, a distino entre a natureza pblica e corporativa das organizaes sem fins lucrativos.

3.3. Dos meados do sculo XX dcada de 80Para defender os direitos polticos e humanos tornados precrios pela ditadura militar, surgiram na dcada de 70 as organizaes denominadas de no goverrap rio de Janeiro 44(6):1301-25, noV./deZ. 2010


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namentais ONGs3 , marcando uma postura de distino quanto s aes governamentais. Essas organizaes, surgidas no mago da resistncia poltica, tiveram um papel fundamental nos rumos da sociedade brasileira e na consolidao do terceiro setor. Alm de serem responsveis pela disseminao da noo de cidadania e pela presso para seu exerccio pleno, favoreceram tambm a entrada de recursos de organizaes internacionais, tais como Ford Foundation, Rockefeller ou MacArthur, assim como de agncias de fomento e cooperao internacional, tais como o Banco Mundial ou o Unicef (Ashoka, 2001; BNDES, 2001).figura 2

Configurao do terceiro setor em meados do sculo XXprestao de contas finanas

Prticas de Gesto Constituio 1934 Cdigo Civil 1916 Legislao utilidade pblica Governo empresas igreja indivduos entidade beneficientelegenda: elementos surgidos no perodo

terceiro Setor organizaes nacionais

forma Jurdica

Fontes de Recursos


O termo no existe legalmente e caracteriza-se como um conceito socialmente construdo e difundido. Internacionalmente, o termo originou-se nas Naes Unidas (Non-Governmental Organizations NGO), onde foi utilizado pela primeira vez para se referir s organizaes da sociedade civil comprometidas com a reconstruo social aps a II Guerra Mundial. Essas organizaes no haviam sido criadas por acordos governamentais, logo, eram organizaes no governamentais. Na Amrica Latina e no Brasil, o termo foi introduzido pelas agncias internacionais para denominar as organizaes responsveis pela implementao de projetos de cunho social, por elas financiadas. O termo se tornou popular sobretudo aps a ECO 92 e geralmente utilizado para designar qualquer tipo de organizao sem fins lucrativos (Pereira, 2003).3


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Cabe destacar que as ONGs configuraram um novo modelo de organizao e de gerenciamento de recursos. Ao contrrio dos perodos anteriores, em que as organizaes (principalmente as assistenciais) se vinculavam ao Estado tanto administrativa quanto economicamente, essas organizaes tinham como principal vnculo as agncias e instituies financiadoras internacionais (Ashoka, 2001). Em meados da dcada de 80, com a abertura poltica e econmica de pases do leste europeu e o agravamento das crises sociais no continente africano, parte significativa dos recursos internacionais foi redirecionada para programas de desenvolvimento dessas regies. As organizaes internacionais passaram a atuar com maior rigor na seleo das ONGs e dos projetos financiados, exigindo eficincia, eficcia e efetividade organizacional, especialmente nas reas de planejamento, avaliao de atividades e prestao de contas. No mesmo perodo, os recursos governamentais tornaram-se mais escassos (Ashoka, 2001; BNDES, 2001). Como descreve Pereira (2003:37),Mesmo com seriedade e trabalhos de longa data reconhecidos, entidades de grande porte, longevidade e com projeo nacional e mesmo internacional [...] vm sofrendo grandes baques financeiros, gerados por mudanas nas regras e critrios de financiamento da rede de cooperao internacional, agravados por crises e instabilidade econmicas nacionais, planos econmicos de choque, dificuldades de captao de recursos no pas, aumento da concorrncia por financiamento com a proliferao de entidades do universo de sem fins lucrativos tanto no circuito nacional quanto no exterior , corte de subsdios e alteraes de legislao nacional, entre outros fatores.

Diante desse cenrio, as organizaes do terceiro setor foram levadas a buscar alternativas para sua sustentabilidade, iniciando uma tendncia de gerao de suas fontes prprias de recursos, principalmente atravs de atividades de produo ou comercializao de produtos e servios. Tude (2007:193) demonstra que essas atividades tm se tornado cada vez mais complexas, conformando-se como verdadeiros empreendimentos produtivos com fins comerciais. A prpria busca da sustentabilidade ou da sobrevivncia parece ser um dos fatores que levaram as organizaes a intensificarem o processo de profissionalizao e a busca de instrumentos e prticas de gesto para auxili-las em suas operaes. Com a queda da ditadura militar e a consolidao democrtica do pas, somadas s crescentes dificuldades socioeconmicas brasileiras, abriu-se espao para uma atuao mais ampla das organizaes no governamentais,rap rio de Janeiro 44(6):1301-25, noV./deZ. 2010


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cujo nmero elevou-se rapidamente. Tanto a origem quanto os objetivos e as trajetrias dessas organizaes passaram a cada vez se diversificar mais, acompanhando a prpria fragmentao e pluralidade dos movimentos sociais contemporneos (BNDES, 2001). Cabe destacar, nessa poca, a aprovao da nova Constituio de 1988, no mbito de um amplo processo de mobilizao social, que, entre outros, introduziu novos direitos civis e socioeconmicos, bem como estabeleceu os princpios da descentralizao na promoo das polticas sociais. A Constituio alinhava-se Reforma do Estado, que trouxe a viso de um Estado gerencial e reconheceu a existncia de um setor de servios no exclusivos. O terceiro setor ganha importncia nesse processo, uma vez que o Estado considerou que as organizaes da sociedade civil poderiam prestar os servios ao cidado com maior eficincia, em detrimento da burocracia estatal. Mesmo que repassada para a sociedade civil a execuo de servios pblicos de natureza social, estes deveriam continuar sendo fomentados pelo Estado (Bresser-Pereira e Grau, 1999; Falconer, 1999). Ainda, no contexto do processo de descentralizao poltica instaurado pela nova Constituio, Landim e Carvalho (2007:9-10) lembram que a participao popular no controle e gesto de polticas pblicas encontrou seu lugar atravs dos conselhos,que se contam hoje por dezenas de milhares, formados por representantes do governo e de organizaes da sociedade civil, de existncia prevista em mbito federal, municipal e estadual e com carter deliberativo instituies que materializam, portanto, as disposies constitucionais de cogesto. Ao lado das experincias de oramentos participativos, so espaos cujo funcionamento democrtico e eficaz dependeria da existncia de um campo slido de organizaes associativas. Organizaes da sociedade civil como as ONGs adquirem crescente relevncia na cena nacional, atravs desses espaos. Cada vez mais, portanto, tm sido sujeitas legtima pergunta: quem as controla, e como?

Como indica a Figura 3, nesse perodo observou-se o surgimento das ONGs notadamente na dcada de 70 e a diversificao das tipologias constituintes do terceiro setor. Ocorre a introduo das agncias e organizaes financiadoras internacionais, que passaram a atuar no fomento s atividades do setor. A dcada de 80 configurou-se por mudanas econmico-financeiras e legais, assim como pelo estabelecimento de mais exigncias quanto gesto das organizaes. Diante da escassez de recursos, as organizaes se lanaram prtica de captao e buscaram fontes prprias, principalmenterap rio de Janeiro 44(6):1301-25, noV./deZ. 2010

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atravs da comercializao de produtos e servios. As agncias financiadoras tornaram-se mais exigentes, favorecendo a introduo das prticas de planejamento e avaliao de atividades, alm de reforarem as demandas pela transparncia e prestao de contas das atividades desenvolvidas. Quanto legislao, promulga-se a Constituio de 1988 e, decorrente dela, surgem os conselhos de polticas pblicas.figura 3

Configurao do terceiro setor na dcada de 80planejamento

prestao de contas avaliao de atividades

finanas

Prticas de Gesto

Captao de recursos

Conselhos de polticas pb. Constituio 1998 Cdigo Civil 1916

organizaes internacionais organizaes nacionais recursos prprios Governo empresas igreja

terceiro Setor Fontes de Recursos

forma Jurdica

Legislao utilidade pblica indivduos entidade beneficientelegenda: elementos surgidos no perodo


3.4. Da dcada de 90 ao sculo XXIForam os acontecimentos ocorridos na dcada de 90 que delinearam o atual panorama do terceiro setor brasileiro. Como lembra Abong (2007:1), nessa poca:[...] os diversos fruns de articulao de ONGs comeam a discutir as mudanas globais, o avano do neoliberalismo, o processo internacional de reestruturao do capitalismo, a flexibilizao produtiva, a globalizao da economia, as



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reformas do papel do Estado, a mundializao da cultura, e, particularmente, a conjuntura brasileira e a crise poltica.

Tambm estava entre as discusses a criao de uma associao nacional de ONGs que promovesse o intercmbio entre as organizaes e representasse um canal legtimo de expresso destas em torno de temticas sociais relevantes. Reunindo organizaes com atuao em diferentes reas, em sua maioria situadas em espaos urbanos da regio Sudeste, era criada em 1991 a Associao Brasileira de ONGs (Abong). Foram priorizadas entre as primeiras aes:[...] a realizao de um cadastro de ONGs atuantes no pas; o apoio aos processos regionais, estaduais e locais de articulao; o estmulo reflexo acerca da relao entre a Associao e os movimentos sociais, bem como acerca da interlocuo entre as ONGs de desenvolvimento e organizaes ambientalistas; a participao na ECO-92; a disseminao de informaes de interesse para as organizaes associadas [inicialmente eram 164 associadas] e a anlise da legislao existente com relao criao e funcionamento das ONGs (Abong, 2007:1).

Como observa Pereira (2003:37), dentro do universo Abog encontravamse as ONGs mais antigas e tradicionais do Brasil [como a Fase, fundada na dcada de 60, e o Ibase, na de 80] e com maior oramento, relativa estabilidade quanto s fontes de financiamento, credibilidade na relao com a cooperao internacional e capacidade de captao de recursos, o que favoreceu uma forte projeo na mdia e um impacto social positivo e mais amplo de suas associadas. A expanso e a diversificao das organizaes continuaram atravs do movimento da Responsabilidade Social, onde o setor empresarial introduziuse de maneira organizada no terceiro setor. O envolvimento das empresas se deu atravs da intensificao de doaes de recursos e do estabelecimento de parcerias com as ONGs, alm da criao de suas prprias fundaes e institutos empresarias, que passaram a implementar diretamente os programas e projetos (Falconer, 1999; BNDES, 2001). Como pioneiro na introduo da temtica da cidadania empresarial4 est o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (Gife), que foi a primeira

Para Ashley (2003), a cidadania empresarial vai alm do envolvimento da empresa com projetos socialmente responsveis. Caracteriza-se como a postura pela qual as organizaes atendem s suas responsabilidades econmicas, legais, ticas e discricionrias, exigida por seus diversos stakeholders. Pode ser entendida como uma matriz que contempla essencialmente quatro dimenses: a legal, a econmica, a tica e, finalmente, a de auxlio sociedade, colaborando com desenvolvimento sustentado e com a manuteno do meio ambiente.4


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associao da Amrica do Sul a reunir organizaes de origem privada que financiam ou executam projetos sociais, ambientais e culturais de interesse pblico. O Gife surgiu informalmente em 1989, a partir de um comit de filantropia da Cmara Americana de Comrcio de So Paulo (Amcham) e, em 1995, institui-se legalmente (Gife, 2008). O conceito da Responsabilidade Social viria a se consolidar com a criao do Instituto Ethos, em 1999. Idealizado por empresrios oriundos do setor privado, o instituto se tornou referncia nacional e internacional como polo de conhecimento, troca de experincias e desenvolvimento de ferramentas notadamente os Indicadores Ethos de responsabilidade social que auxiliam as empresas a analisar suas prticas de gesto e aprofundar seus compromissos com o a cidadania empresarial (Iinstituto Ethos, 2007).5 O modo de atuao empresarial e a insero da viso de mercado no terceiro setor tambm vieram a reforar a tendncia de modernizao e profissionalizao das organizaes sem fins lucrativos como um todo. Como observa BNDES (2001:9), as organizaes,[...] passaram a investir na aquisio de atributos que conferissem melhorias de qualidade, transparncia de ao e resultados (inclusive auditorias externas), aumento da visibilidade e da credibilidade e identificao de novas estratgias de sustentabilidade e financiamentos. Destaca-se, nessa dcada, a criao de vrios cursos e instrumentos voltados para o planejamento, a gesto e o marketing de instituies do terceiro setor; para estratgias de captao de recursos; para sistematizao de metodologias utilizadas nestas instituies; para a divulgao e avaliao das experincias (metodologias e instituio de prmios), por exemplo.

Particularmente, o surgimento de prmios de qualidade e eficincia, que na sua maioria concedem recursos financeiros s organizaes premiadas, mostrou-se tambm importante fator indutor da profissionalizao do setor. Entre esses, destacam-se pelo pioneirismo o prmio ECO (Amcham), Bem Eficiente (Kanitz e Associados), Empreendedor Social (Ashoka & Mckinsey), Tecnologia Social (Fundao Banco do Brasil) e o Prmio Ita-Unicef, que remete ao nome de seus instituidores.

Segundo Instituto Ethos (2008:1), em 2008 so 1.332 empresas associadas, sendo a maioria (33,5%), empresas de grande porte e concentradas na regio sudeste (53,9% em SP, 13,1% no RJ e 6,8% em MG).5



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Registra-se que o desenvolvimento da responsabilidade social, bem como da institucionalizao de prmios ou prticas de gesto, se deu em estrita consonncia com a academia, que passou a criar seus centros dedicados ao estudo do terceiro setor. Um exemplo o Centro de Estudos do Terceiro Setor (Cets) da Fundao Getulio Vargas (FGV), criado em 1994 e cuja misso contribuir para o fortalecimento das organizaes, formar especialistas em gesto social, produzir e disseminar conhecimentos, dar conscincia a futuros dirigentes empresariais sobre a responsabilidade social do setor privado, colaborando para uma maior eficincia e eficcia do Terceiro Setor (Cets, 2008:1).6 Posteriormente, em 1998, a FGV consolidou a disseminao desse conhecimento atravs da revista eletrnica Integrao.7 PTNessa mesma direo (e ano), tendo frente o Conselho da Comunidade Solidria, foi criada a Rede de Informaes para o Terceiro Setor (Rits),8T, que dedicou-se divulgao de artigos, notcias, agenda de eventos e, principalmente, disseminao de prticas de gesto. Observa-se que as organizaes do terceiro setor, bem como as empresas e a academia, passaram a se mobilizar, organizar e criar suas prprias instituies ou grupos representativos (Abong, Gife, Cets etc.). No foi diferente com o governo que, em mbito federal, criou em 1995 o referido Conselho da Comunidade Solidria, com o intuito de estabelecer parcerias entre governo, sociedade civil, universidades e empresas [...] visando otimizar os recursos empregados no combate pobreza e excluso social (Comunitas, 2008:1). Por sua vez, em 2002, esse conselho viria a se institucionalizar na Comunitas, organizao no governamental, cuja principal viso passou a ser a de[...] adaptar capacidades e tcnicas de gesto de qualidade, inerentes ao mundo empresarial, s organizaes do terceiro setor, sem desrespeitar a lgica dessas organizaes que no atuam pelo lucro, mas sim pela causa. tica e transparncia, construo de parcerias entre mltiplos atores, gesto eficiente, mensurao e avaliao de resultados so valores direcionadores dos investimentos e aes sociais. (Comunitas, 2008:1).

Tenrio (2006) demonstra que, na trajetria do Programa de Estudos em Gesto Social (Pegs) da FGV, relacionado ao Cets, entre 1990 e 2006, o Pegs produziu 122 trabalhados acadmicos sobre gesto (42 artigos, 39 dissertaes, uma tese, 12 livros, quatro captulos de livros, 15 pesquisas, nove trabalhos tcnicos). 7 Disponvel em: . 8 Disponvel em: .6


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Retrocedendo um pouco aos idos de 1997, enquanto ainda Conselho da Comunidade Solidria, Ferrarezi (2001:1) lembra que esse conselho iniciou um processo de interlocuo entre [...] entidades sem fins lucrativos que tinham expresso e atuao nas mais variadas reas sociais [...]. Pelo lado do Governo Federal participaram representantes de vrios Ministrios. Na sexta rodada de interlocuo, chegou-se aos seguintes consensos gerais: (a) o papel estratgico do terceiro setor, diante da capacidade de suas organizaes para gerar projetos, assumir responsabilidades, empreender iniciativas e mobilizar recursos necessrios ao desenvolvimento social nacional; (b) a mudana do marco legal, necessria para o fortalecimento do setor; (c) a abrangncia do terceiro setor, demandando um entendimento mais amplo sobre o escopo das organizaes que o comporiam; (d) transparncia e responsabilidade, buscando instituir mecanismos de transparncia e de responsabilizao das organizaes; (e) modelos de financiamento, buscando ampliar as isenes fiscais aos doadores, bem como o estabelecimento de novos mecanismos de transferncia de recursos com Estado; e (f) regulamentao do voluntariado, tendo em vista que a cada dia mais cidados se engajam em atividades dessa natureza, bem como as organizaes demandariam mecanismos que as protegessem de eventuais causas trabalhistas. Esse processo de interlocuo resultou na Lei no 9.608/1998, conhecida como Lei do Voluntariado, reforando a tendncia de profissionalizao do setor. Em seu art. 1o, o servio voluntrio foi definido como [...] atividade no remunerada, prestada por pessoa fsica a entidade pblica de qualquer natureza, ou a instituio privada de fins no lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social, inclusive mutualidade (Brasl, 1998). Na sequncia, foi instituda a Lei no 9.790/1999, conhecida como Lei das Oscips, cuja matria, em seu artigo 4o, evidencia que para uma organizao da sociedade civil ser considerada de interesse pblico, [...] deve ser regida por estatuto cujas normas expressamente disponham sobre a observncia dos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficincia (Brasil, 1999:1). Por sua vez, como estipula o artigo 10o dessa lei, diante do estabelecimento do Termo de Parceria com o governo, as organizaes devem prestar contas com grande transparncia e publicidade, estipular metas e resultados a serem atingidos nos projetos desenvolvidos, prevendo ainda critrios de avaliao de desempenho. Como lembram Alves e Koga (2003), pretendia-se que a Lei das Oscips, aos poucos, substitusse a Lei 91 de 28/08/1935, que criou a figura jurdirap rio de Janeiro 44(6):1301-25, noV./deZ. 2010


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ca dos Ttulos de Utilidade Pblica, regulamentados pelo Decreto 50.517 de 02/05/1961. Todavia, como demonstrado pelos autores, no houve revogao desta lei e atualmente as legislaes coexistem. Ou seja, vigoraram concomitantemente os ttulos e certificaes de Utilidade Pblica Federal, Entidade Beneficente e Oscip. A reforma do Cdigo Civil, ocorrida em 2002, tambm trouxe impacto legislao do terceiro setor. O novo Cdigo (Lei no 10.406/2002), alm de estabelecer as associaes e fundaes como formas jurdicas representativas do setor, tambm excluiu das pessoas jurdicas de direito privado as sociedades civis sem fins econmicos, juridicamente reconhecidas pelo Cdigo Civil de 1916. Contudo, na prtica, as sociedades civis continuaram a coexistir com as fundaes e associaes, tendo sido determinado um prazo para que optassem por uma dessas formas, de modo a dar continuidade aos seus propsitos (Brasil, 2002). Tambm decorrente de determinao legal, houve um reforo sobre a demanda pela transparncia das organizaes do terceiro setor. Segundo Ferrarezi (2001), um dos pressupostos da Lei das Oscips foi o estabelecimento de mecanismos de transparncia, em que a sociedade, atravs da internet, passou a ter acesso aos dados cadastrais e outras informaes sobre as organizaes que detinham esse ttulo. Posteriormente, os demais ttulos e certificaes tambm disponibilizaram da mesma forma o acesso s informaes das organizaes certificadas.9 Diante dessa tendncia transparncia das organizaes, a FGV criou em 2003 o Mapa do Terceiro Setor,10 que consiste em uma base de dados eletrnica de organizaes que espontaneamente se cadastram, [...] facilitando a transparncia, favorecendo a credibilidade, identificando, sistematizando e divulgando suas informaes relevantes. (Cets, 2008:1). Por sua vez, como lembram Alves e Koga (2003:14), nessa dinmica institucionalH ainda um incipiente processo de profissionalizao no Terceiro Setor, principalmente com a formao de profissionais especialistas no assunto, tais

As informaes sobre as Oscips ou as organizaes com o ttulo de Utilidade Pblica podem ser acessadas atravs do site do Ministrio da Justia (www.mj.gov.br) e aquelas com o Certificado de Entidade Beneficente, atravs do site do Cnas (www.mds.gov.br/cnas), rgo atualmente ligado ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. 10 Disponvel em: .9


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como administradores, advogados e, principalmente, de captadores de recursos, que so pessoas especializadas em levantar fundos para organizaes sem fins lucrativos. J existe at mesmo uma Associao Brasileira de Captadores de Recursos (ABCR), que at mesmo estabeleceu um cdigo de tica para a atividade.

Como indica a Figura 4, ao longo de cinco sculos, o terceiro setor brasileiro veio ampliando seu espao de atuao, em funo das prprias demandas sociais da populao e de mudanas institucionais diversas, intensificadas principalmente aps a dcada de 70. Contudo, foi a partir da dcada de 90 que se delineou o atual panorama do terceiro setor brasileiro. As tipologias organizacionais continuaram a se diversificar atravs da atuao dos institutos e fundaes empresarias e da constituio de entidades representativas das prprias organizaes do terceiro setor. A academia tambm passou a atuar diretamente no setor atravs de seus centros de estudo. Instituram-se prmios de eficincia e qualidade. Surgiram veculos de comunicao especializados em questes concernentes ao setor. A legislao tambm sofreu modificaes, incluindo a promulgao das leis do Voluntariado e das Oscips e a reformulao do Cdigo Civil. Em nenhum perodo a gesto das organizaes foi posta to em foco. Todas as prticas de gesto at ento desenvolvidas foram reforadas e novas prticas foram introduzidas, como o marketing especializado, a gesto de voluntrios e as auditorias externas. Ainda observou-se a formao de profissionais especialistas em terceiro setor. Ademais, a ambincia estabeleceu uma dinmica que valorizou a orientao instrumental e a atuao profissional do setor. Tudo isso levou as organizaes das tradicionais filantrpicas s ONGs contemporneas a coexistirem em um ambiente em que a sobrevivncia organizacional passou a se vincular adoo de prticas que possibilitem a aferio e demonstrao de seus nveis de eficincia, eficcia, efetividade e transparncia. Drucker (1997: XIV) caracteriza bem esse momento de amlgama entre os distintos valores que orientaram o terceiro setor ao longo do tempo: as organizaes no lucrativas esto, evidente, ainda dedicadas a fazer o bem. Mas j verificaram que as boas intenes no podem substituir a gesto e a liderana, a responsabilidade, o desempenho e os resultados.


figura 4

Configurao do terceiro setor no incio do sculo XXI

prestao de contas finanas

planejamento

auditoria Gesto de pessoas e Voluntariado Marketing terceiro Setor Constituio 1998 Cdigo Civil 2002 Fontes de Recursos Legislao utilidade pblica Governo indivduos lei do Voluntariado oSCip

avaliao de atividades Captao de recursos Conselhos de polticas pb.

Prticas de Gesto

rap rio de Janeiro 44(6):1301-25, noV./deZ. 2010forma Jurdica entidade beneficientelegenda: elementos surgidos no perodo

organizaes internacionais

organizaes nacionais

recursos prprios


empresas igreja


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4. Consideraes finais e o outro lado da histriaConsidera-se que ao longo da construo histrica empreendida tenham prevalecido elementos que enfatizaram a orientao instrumental do terceiro setor. Tal constatao de certa forma coerente, pois os elementos-foco da anlise gesto, legislao e fontes de recursos tm seus alicerces fundamentados em uma base instrumental, notadamente relacionada com as dimenses tcnica, legal e econmico-financeira da ambincia. Ainda assim, como ensina Fernandes (1967), a distino entre o essencial e o acidental se d pela repetio do nmero de provas. Portanto, tambm sugestivo que diante das mudanas institucionais ocorridas, essa orientao instrumental tenha se hipertrofiado, em detrimento da orientao valorativa, que se conservou. Para o aprofundamento dessas questes em novos estudos, sugere-se a utilizao do conceito weberiano (Weber, 1987) de ao social racional, que advm da ponderao e da elaborao consciente e planejada da ao pelo seu agente, seja em relao aos valores que o orientam (valorativa ou substantiva), seja em relao aos fins pretendidos (instrumental). Outro aspecto a considerar que o terceiro setor e os elementos investigados so muito mais amplos e complexos do que graficamente pode-se representar, o que por sua vez abre a possibilidade para o desenvolvimento de novos estudos que desdobrem suas anlises em outros elementos que tambm fizeram parte do desenvolvimento histrico do terceiro setor brasileiro, mas que no foram abordados neste artigo. Por fim, questiona-se que certos elementos histricos apresentados no artigo podem ter sido retratados sob perspectivas hegemnicas legitimadas ideologicamente. Para uma compreenso mais apurada dessa questo, introduz-se brevemente a teoria da legitimidade. Berger e Luckmann (1985) veem a legitimao como um esquema explicativo que conceitua e d sentido e coerncia s diversas manifestaes da realidade. Esses autores explicam que a legitimidade ocorre em quatro nveis e a obteno de um nvel mximo demanda grande interao entre a estrutura do conhecimento. Alinhado ao objeto de estudo, exemplifica-se essa interao atravs das relaes entre os financiadores e as organizaes do terceiro setor. O primeiro nvel de legitimidade situa-se numa dimenso pr-terica e privilegia o conhecimento prtico. Observa-se tal interao quando uma organizao do terceiro setor busca obter recursos e para tanto sabe (sem muitos por qus) que precisa elaborar um projeto, geralmente em conformidade com os critrios dos financiadores. No segundo nvel, acrescentam-se proposies tericas (ainda pouco elaboradas) que atribuem mais sentido interao social. Se a organizao se perguntar por que precisa elaborar um projeto,



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uma resposta que os financiadores precisam avaliar se a proposta est em conformidade com suas linhas de fomento e se a organizao tem capacidade de execut-la. No terceiro nvel, as teorias legitimadoras ficam mais explcitas e as interaes mais complexas. Assim, elaborar um projeto, considerando o atendimento aos critrios do financiador, significa que a organizao demandar conhecimentos como: o contexto de atuao, os objetivos, como mensurar os resultados, os custos, alm da formalizao de tudo isso em extensos formulrios. Para o domnio desse processo, a organizao precisa de um corpo tcnico especializado, que pode ser obtido atravs de consultorias ou do aprendizado formal. Todo esse processo se relaciona a uma demanda institucional que, se atendida, significar a obteno de legitimidade e, consequentemente, dos recursos solicitados. O quarto nvel de legitimidade consiste num corpo terico lgico e consistente, mas pouco pragmtico, que justifica a existncia das manifestaes da realidade. Berger e Luckmann (1985) o denominam universo simblico. Voltando ao exemplo, o projeto e os conhecimentos necessrios para atender aos critrios do financiador, do lugar ao por que esses financiamentos ocorrem. Considerando que o financiador seja o governo, uma das possveis leituras foi feita ao longo da anlise histrica deste artigo e remonta Reforma do Estado, iniciada com a constituio de 1988. Nesse perodo, reconheceu-se a existncia de servios pblicos no exclusivos e considerou-se que as organizaes da sociedade civil poderiam prest-los. Ainda que a execuo fosse repassada, os servios deveriam continuar sendo fomentados pelo Estado e, para tanto, existem diversas modalidades legtimas para que as organizaes tenham acesso aos recursos. A mais recente foi o Termo de Parceria, institudo pela Lei no 9.790/1999 (Lei das Oscips), cujo alicerce est no processo conduzido pelo Conselho da Comunidade Solidria e contou com uma ampla interlocuo entre organizaes do terceiro setor e representantes do governo. Por outro lado, Alves e Koga (2003:11-12, negrito dos autores) asseveram queDesde o incio do governo Fernando Henrique (1995-2001) houve uma tentativa de aproximao do governo com as ONGs por meio da Comunidade Solidria. As ONGs por meio da ABONG (Associao Brasileira de ONGs) corresponderam, a princpio, a essa aproximao. Houve o convite para que um de seus representantes tomasse acento no Conselho da Comunidade Solidria. Esse convite foi aceito com a indicao de Jorge Duro da ONG FASE e representante da ABONG. Esse movimento de aproximao logo perdeu fora, principalmente pela real falta de empenho do governo no encaminhamento e no financiamento de solues para a rea social [...]. Em maio de 1996, com a sada de Betinho do Conselho da Comunidade Solidria, como forma de protesto contra a atuao do governo


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na rea social, o representante da ABONG tambm renunciou. A partir desse estranhamento, a ABONG passou a agir de forma mais cautelosa em relao s tentativas de aproximao do governo. Quando foi convidada para participar dos processos de Interlocuo Poltica que tratavam do novo marco legal do Terceiro Setor, a ABONG aceitou, por entender que se tratava um espao pblico onde suas proposies e suas ideias poderiam ser ouvidas [...] Depois das vrias rodadas de Interlocuo Poltica, chegou-se a um projeto, mas, quando da apresentao da Lei, houve uma surpresa: as consultas no corresponderam ao produto final da Lei das OSCIPs. Dessa maneira, as ONGs se prenderam aos interesses consagrados (vested interests), ou seja, mantiveram um carter de oposio ideolgica ao governo e s suas ideologias.

Diante do exposto, Berger e Luckmann (1985) esclarecem que quaisquer manifestaes da realidade podem esconder seus verdadeiros por qus. Nessa perspectiva, a promessa revolucionria do terceiro setor poderia se mostrar mais retrica do que prtica, encontrando-se amparada pelo que os autores denominam de legitimidade ideolgica, tendo por detrs jogos de poder e a manuteno das estruturas e interesses vigentes. A esse respeito, Corra e Pimenta (2006:1) esclarecem: Se a realidade social tem como princpio estruturante a contradio, significa pensar que os paradoxos, em lugar de tais contradies, emergem como signos de uma construo scio-histrica direcionada por um processo hegemnico. Complementarmente, a abordagem do poder parece tambm apropriada para essa compreenso, pois segundo Faria e Faria (2006:86), poder a capacidade que tem [...] um grupo (social ou politicamente organizado) de definir e realizar seus interesses objetivos e intersubjetivos especficos, mesmo contra a resistncia ao exerccio desta capacidade e independente do nvel estrutural em que tal capacidade esteja principalmente fundamentada. Assim, para o aprofundamento dessas questes, sugere-se a consulta aos autores supracitados, assim como aos trabalhos de Santos (2005), de Pimenta, Saraiva e Corra (2006) e Montao (2007).

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