Tema 1: La comparación de los sistemas administrativos

1. Introducción

Una pretendida política similar esconde condiciones de partida e impactos muy diferentes. Ej: el mismo porcentaje de recorte tiene un impacto muy diferente en Irlanda y en España, ha sido más riguroso en España. El estudio comparativo de las administraciones públicas es aún muy escaso en la lengua española. Este tema se divide en tres partes: 1) tradición existente de estudios comparados, los problemas conceptuales y metodológicos y las razones para comparar; 2) principales temas de estudio; 3) se clasifican los sistemas administrativos en torno a unas tradiciones.

1.1. La tradición del estudio comparativo de la administración públicaLa administración pública es tan antigua como la civilización. Sin embargo, el

estudio sistemático de los sistemas administrativos es un fenómeno más reciente, después de la IIGM en EEUU. Una serie de factores contribuyeron: la ocupación en la posguerra de varios países por EEUU y otras grandes potencias, ampliación de la disciplina de la Ciencia de la Administración, experiencia durante la guerra de académicos y profesionales en le extranjero, misiones de asistencia técnica en el exterior, aumento de financiación de la investigación comparativa de la administración pública. Inicialmente, el aspecto comparativo fue dominante en los estudios, pero pasaron a ser más importantes el dinero, la ideología y la política. Los contenidos se centraban principalmente en la relación entre la política y la burocracia. Se puede decir que la aparición de los estudios de sistemas administrativos comparados coincide con el proceso de descolonización y la expansión de los nuevos Estados-nación en la posguerra mundial. En el contexto de la crisis económica de los 70, marcadas por la revolución neoliberal, se centra en estudiar comparativamente el tamaño del sector público y su crecimiento. Esto produce dos líneas: la explicación del crecimiento del sector público que llevaron a la modificación del modelo burocrático tradicional; y la medición del tamaño del gobierno y su administración que llevaron a estudiar la privatización y la desregulación de los 80. La disciplina ha sido criticada, la falta de las comparaciones reales y sistemáticas y la falta de una teoría general y de conceptos únicos, enfoque que ha sido considerado predominantemente descriptivo y casi siempre centrado en estudios de un solo país.

1.2. Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de las administraciones

Problemas conceptuales y metodológicos sobre la naturaleza de su objeto y relativos a la disposición adecuada de datos empíricos. Falta de tiempo, dinero y apoyo institucional. Complejidad de las propias administraciones públicas para reducir esta complejidad mediante tipologías. Varios ejemplos típicos de esta dificultad se plasman en la identificación de empleados públicos, en las estructuras administrativas básicas, o en la gran variedad de estructuras de gobierno local. Los sistemas administrativos no pueden ser fácilmente caracterizados de una manera global, dado que a su vez contiene varios subsistemas diferenciados. Otros problemas metodológicos son algunos retos para la definición operativa que dificultan la medición de las variables dependientes y, por tanto, la comparación entre países y en el tiempo. (Ej: Ombudsman sueco y defensor del pueblo español). La escasez de datos empíricos y la limitada disponibilidad de información constituyen un problema añadido.

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1.3. Oportunidades: ¿Por qué es necesaria y útil la comparación de las administraciones?

A pesar de estas dificultades, los avances del estudio han sido considerables. No ha permitido llegar a una teoría general de sistemas administrativos, no pueden negarse una serie de avances. En primer lugar avances en la documentación y análisis comparativo de diferentes fenómenos administrativos, habiéndose diseñado tipologías y clasificaciones. En segundo lugar, desde el punto de vista metodológico, puede observarse un uso más sofisticado de estrategias de análisis, métodos cualitativos, comprobación alternativa de diferentes teorías, series temporales de datos cuantitativos… En tercer lugar, la investigación histórica comparativa.

Nos interesa conocer cómo se pueden prestar mejor y más eficazmente los servicios públicos, rendir cuentas, disminuir la corrupción… El contraste del propio país con otros sistemas administrativos es básico para comprender sus características e identificar sus ventajas y desventajas, sus fortalezas y debilidades.

2. Los principales temas en la comparación de los sistemas administrativos

El estudio comparativo se ha ocupado de varios aspectos. Comparación de la burocracia, altos funcionarios y élites. Otros trabajos de estructuras de organización, reglas formales e informales y adopción de decisiones y sus resultados. En algunos casos nivel de gobierno central y otros niveles subcentrales y locales. A veces, la comparación entre países en el mismo punto temporal (sincrónica) o a través del tiempo, en un único o varios países (diacrónica). En ocasiones pocos casos o de muchos países. Los objetos de estudio pueden resumirse, siguiendo a Pierre, en tres conjuntos de variables: 1) dinámica interna de la administración pública, que incluye variables tales como los actores, las estructuras y el comportamiento; 2) relaciones político-administrativas; 3) relaciones entre la administración y la sociedad civil. Podemos añadir: 4) autogobierno local y descentralización de los servicios públicos; 5) reformas administrativas a distintos niveles.

2.1. La dinámica interna de las organizaciones administrativas: actores, estructuras y comportamiento

Los componentes fundamentales de la dinámica interna del sector público son el personal, las estructuras organizativas y el comportamiento. Los dos primeros componentes son más tangibles.Empleados públicos y sistemas de función pública

El estudio de los empleados públicos se ha desarrollado de manera muy notable. El número de empleados, origen socioeconómico, características, carreras profesionales, reclutamiento, remuneración… Desarrollo histórico, el diseño legal e institucional y las raíces culturales, influencia en las políticas…Las estructuras y la organización administrativas

Temas como los del tamaño y las modalidades de prestación de servicios públicos, prioridades de los distintos gobiernos y configuración organizativa del Estado. Condiciones para la ejecución de las políticas públicas, análisis de: la coordinación, intercambio de información, capacidad de prestación de servicios, autonomía profesional de los directivos, transparencia… Se han establecido algunos modelos básicos de estructuras organizativas desde un punto de vista macro o micro. En ocasiones son demasiado diferenciadas y complejas para poder adaptarse a conceptos generales y simplificados.

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El comportamiento administrativoDiversidad de acciones e interacciones, comportamiento hacia los ciudadanos,

transformación de las decisiones en servicios públicos, interacciones entre superiores y subordinados y adopción de decisiones. No existe una conceptualización general, pero en la mayoría de estas teorías se da una evaluación negativa sobre el comportamiento de los burócratas. También existen estudios con una visión más positiva, como factores que inciden en la motivación del empleado o que den cabida a la voz de los usuarios. El comportamiento administrativo presenta aún dificultades mayores que las otras dos variables de la dinámica administrativa. El análisis comparativo del comportamiento burocrático no sólo ayuda a explicar cómo funciona realmente la administración, sino también qué prácticas funcionan mejor, cómo y bajo qué condiciones.

2.2. Las relaciones político-administrativas: politización e influencia de la burocracia

Los distintos grados de “burocratización de la política” o “politización de la burocracia” pueden afectar el funcionamiento y los resultados del diseño institucional. Disyuntiva entre la neutralidad requerida a los funcionarios por los ciudadanos y la sensibilidad política demandada por los políticos electos. En algunos casos, se ha utilizado la construcción de tipos ideales para identificar empíricamente y clasificar las interacciones entre los políticos y los burócratas. La influencia de la burocracia en la adopción de las políticas públicas es una de las cuestiones clásicas de la administración pública comparada.

2.3. Las relaciones entre la administración pública y la sociedad civilCampo de creciente interés. Influida por conceptos como el de gobernanza,

confianza pública, transparencia, rendición de cuentas, gobierno abierto… La relación entre la administración pública y la sociedad civil. Instrumentos legales, comunicativos, basados en las instituciones… En cuanto a la dirección de los contactos, puede estar basada en el intento por parte de la administración de obtener información y de asegurar una ejecución correcta o puede venir de abajo arriba desde los ciudadanos que desean participar en la administración. Las interacciones son diferentes si las administraciones conciben a los individuos como clientes o como ciudadanos activos.

2.4. Autogobierno local, descentralización de los servicios públicos y política multinivel

Se han propuesto diferentes clasificaciones de gobiernos y administraciones locales. Se ha distinguido entre el modelo separado y el dual (ejecuta sólo sus propias tareas o también las delegadas por otros niveles de gobierno). “Sistemas mixtos” o “modelos integrados de administración” (gestión cooperativa). Otros criterios pueden ser proporción del gasto municipal sobre el gasto total de las administraciones o en términos de la tasa de empleo local. También estatus constitucional de los gobiernos locales, grado de autonomía (Ej: tributos), relaciones intergubernamentales, acceso de los actores locales a niveles políticos superiores (Ej: acumulación de cargos). Influencia de los gobiernos locales en el sistema nacional.

2.5. Las reformas administrativas en distintos niveles de gobiernoLa investigación comparativa alrededor de la Nueva Gestión Pública (NGP)

desde finales de los 80. Estudios de difusión de NGP, ejecución de reformas, efectos de reformas tanto en su capacidad de coordinación, sistemas de prestación de servicios, como en sus sistemas democráticos. Otros trabajos sobre razones de herencia cultural o

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tradiciones administrativas. Así, el tipo anglosajón de tradición administrativa se orienta hacia soluciones de mercado de reducción del sector público, privatización y clientelización. En otros países de la Europa continental, reformas gerencialistas en el ámbito local (Alemania) o no se han producido porque el sistema ya tenía un número alto de agencias (Suecia). Distribución de competencias y la autonomía de las diferentes organizaciones del sector público, descentralización de tareas, relaciones de cooperación entre municipios… algunos estudios, hasta qué punto han afectado al rendimiento.

3. La utilidad del estudio de las tradiciones administrativas

Consideraciones geográficas, históricas y culturales a las que se atribuyen consecuencias en la estructura y el funcionamiento de las administraciones públicas. Ventajas del análisis de las tradiciones tal y como han señalado Painter y Peters, son las cuatro justificaciones que se analizan a continuación.

3.1. Razones para el análisis de las tradiciones administrativasLa importancia para la comparación de sistemas administrativas

Agrupación y clasificación, mantener algunas variables constantes y resaltar las diferencias. Elemento clave para las reformas administrativas, la capacidad de actuación. Podemos comparar los casos del mundo real con el tipo ideal de tradición administrativa.La importancia para la comprensión de la evolución y las reformas administrativas

Varios estudios han puesto de relieve el impacto de las diferentes tradiciones administrativas en la capacidad de reforma de distintos sistemas. Importancia del tiempo como una variable que explica características actuales del funcionamiento. Ejemplo: gobierno británico de la coalición conservadora-liberal ha apostado por la Gran Sociedad (Big Society) intentando fortalecer asociaciones e individuos en la gestión. Esta propuesta tendría menos sentido en Alemania donde la implicación de la sociedad civil es alta.La importancia para la comprensión de la capacidad de gestión gubernamental

Las tradiciones administrativas pueden usarse también para investigar su relación con la diferente capacidad de los Estados. En los años 90, el gobierno británico, se decía que el Estado se quedaba “vacío”, pero en los momentos recientes se ha podido comprobar el vigor del Estado que ha lanzado múltiples políticas de corte keynesiano.La posibilidad de interpretar el propio sistema administrativo a la luz de las características de otros sistemas

La perspectiva ha de ser ajustada para entender otro sistema. Ello lleva después a considerar el propio sistema desde la óptica de otras tradiciones.

3.2. Las tradiciones administrativas aquí estudiadasAunque varias tradiciones administrativas, aquí se verán las principales europeas

y americanas: la Napoleónica, la Angloamericana, la Germánica y la Escandinava.Napoleónica

Francia, España y sur de Europa. El derecho es un instrumento del Estado para intervenir en la sociedad y no tanto para la resolución de conflictos entre actores. Un sistema independiente de derecho público regula las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. Organización unitaria del Estado, orientación tecnocrática de la adopción de decisiones e importante papel del Estado en la construcción de la nación. Clase exclusiva de administradores, la mayoría de cuyos miembros ha sido formada en un

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grupo selecto de instituciones educativas. La variante napoleónica del Sur (España, Portugal, Italia y Grecia) alto grado de formalismo jurídico, “clientelismo” sectorial y local. Los resultados se logran mediante acuerdos informales. Politización de los altos cargos. Uso de los puestos de trabajo del sector público como recompensa y como resultado hay abuso del empleo público.Angloamericana

Reino Unido, Irlanda, EEUU, Australia, Canadá y Nueva Zelanda. El “Estado” no es parte del discurso del derecho o la política. Los límites entre el Estado y la sociedad están lejos de ser claros y el mercado y la sociedad civil desempeñan un papel destacado. El sistema de derecho común (common law) se basa en un enfoque inductivo y procedimental a través de la acumulación de casos, a diferencia de la tradición del derecho romano, con su enfoque deductivo de fondo y basado en la codificación detallada. La formación para el ejercicio profesional de la administración pública, basada en la gestión y la política, no en el derecho. A pesar de la ausencia de un estatus constitucional para una función pública permanente, la doctrina ha evolucionado abogando por la separación entre la política por un lado y la administración “experta” y “neutral” por otro.Germánica

Visión estatista del gobierno, con un cuerpo muy fuerte y global de derecho público que rige todos los ámbitos administrativos. Alemania, Austria, Suiza. La formación jurídica es la cualificación necesaria y el legalismo impregna toda la administración pública. Cooperación a través de corporaciones no públicas. Visión organicista de las relaciones Estado-sociedad. Alemania es un Estado federal, en el que los entes territoriales se mantuvieron como entidades poderosas tras la unificación en el siglo XIX, dando lugar a problemas de coordinación.Escandinava

Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia. Herencia estatista, organicista similar a la tradición germánica con una fuerte orientación hacia el Estado de bienestar. Se basa en un “pacto social”, derivado de una profunda tradición democrática y comunitaria. Noruega más unitaria que Suecia y Dinamarca, que tienen fuertes gobiernos locales. Suecia tiene un estilo consensual de política, sistema altamente descentralizado en el nivel central, con una pequeña unidad de política pública actuando en cada ministerio supervisando agencias que operan autónomamente.

(Ver tabla resumen 1 pág 16)

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Tema 2: Política y Administraciones Públicas

Los gobiernos modernos hacen más que poner en práctica la ley. Su poder ejecutivo tiene dos aspectos: el poder político y el poder administrativo. Cuatro interacciones fundamentales de las Administraciones Públicas (AAPP) con el sistema político. Se dejan de lado con otras instituciones y actores (poder judicial, parlamento, otros niveles de gobierno) y son: con los actores protagonistas (partidos políticos); reglas de juego (sistemas electorales); actores entre bambalinas (grupos de interés); y relaciones con la sociedad civil.

1. Los partidos políticos

Institucionalización del sistema de méritos y retención de los administradores de manera que los partidos ya no pueden forzar cambios de personal administrativo a gran escala. Algunos acuerdos de patronazgo político en todos los sistemas, su utilización se considera corrupción. Este punto de vista es difícil de justificar desde 1980, cuando distintos países occidentales han empezado a politizar su función pública. En los inicios del siglo XXI, situación paradójica: acuerdo sobre que los partidos políticos son esenciales, y al mismo tiempo insatisfacción generalizada. Mientras que las actitudes críticas se han generalizado, hay escaso eco de movimientos anti-partido. El hecho de que las críticas aparezcan en tantos países con tipos muy diferentes de partidos, tanto en democracias parlamentarias y presidenciales, sugiere que las razones pueden ser similares y no relacionadas directamente con las formas de organización.

Dos grandes tipos de partidos políticos:- Partidos de cuadros o partido centrado en una élite. Organización en esqueleto,

activa de forma intermitente, fuera del parlamento apenas visible, pero esto cambia cuando se convoca una elección o están en juego las designaciones de candidatos o la dirección del partido. Ej: partidos nacionales de Canadá.

- Partido de masas o de cuadros moderno: Oficina nacional, organizaciones regionales y locales. Las secciones locales celebran reuniones periódicas. Hay un programa del partido detallado. El partido está siempre activo, pero organiza sólo a un pequeño porcentaje de sus votantes como los miembros, y las campañas están a cargo de un equipo pequeño. Ej: Partido del Trabajo holandés (PvdA), Democracia Cristiana (CDA) o Partido Liberal (VVD).Nuevos tipos: Kirchheimer’s propuso el partido atrapalotodo (catch-all),

Penebianco el partido electoral-profesional, y Katz y Mair el partido cártel.Los partidos de nicho han proliferado en Europa en los últimos tiempos.

Rechazan la orientación tradicional de la política basada en la clase social. Las cuestiones planteadas no coinciden a menudo con las líneas de división “izquierda-derecha”. Limitación de los asuntos a los que apelan. Ej: mujeres, paz, medio ambiente, etnoterritoriales, partidos populistas de derecha.

Hay una nueva formulación de las orientaciones de los partidos en torno a votos, cargos y políticas públicas.- El partido centrado en la consecución de políticas públicas se centra en asuntos concretos. Los partidos van desde antiguos partidos de la integración de masas, siempre y cuando hubieran definido claramente los objetivos, a los ecologistas. Suelen dar prioridad a la articulación o la defensa de sus políticas que a la maximización de los votos u obtener cargos. Afiliados activos pero no necesariamente numerosos.- El partido centrado en la búsqueda de votos busca ganar elecciones, las políticas y las posiciones no están cerradas. Suelen manipularse con el fin de maximizar el apoyo

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electoral. En un sistema electoral mayoritario tendría una estructura de coalición, en un sistema multipartidista sería un atrapalotodo o electoral-profesional. Es probable que mantenga sólo el grado mínimo de organización necesario para reclutar y seleccionar candidatos y conseguir que los elijan. Este partido podría contar con fondos privados. Afiliados organizados, si los hubiera, se mantendrían a distancia: aunque puedan tener voz en la selección de los candidatos, tienen poco que decir sobre la política del partido. Organización con poco personal, pero capaz de sumar voluntarios. Los niveles de actividad podrían variar. Ejemplos: partidos de Canadá, estadounidenses, partidos centrados en el líder como el gaullismo en Francia, clásicos partidos atrapalotodo como el alemán UCD. Los partidos en los sistemas presidenciales podrían verse tentados a adoptar esta forma porque se benefician de coaliciones amplias con el fin de competir por un cargo único.- El partido orientado a la consecución de cargos debe evitar compromisos de política pública que podrían hacerle indeseable como socio de coalición y también atacar con fuerza a los posibles socios. El objetivo en un sistema de partidos sería ganar votos suficientes para garantizar coaliciones. Estos partidos pueden tener diferentes formas. Una de ellas sería un partido construido sobre las redes patrón-cliente. Es poco probable que este partido atraiga a activistas políticos. Sus principales afiliados son titulares de cargos. Cuanto mayor sea el partido, lo más probable es que se divida en facciones que compitan por los recursos. Ejemplos son partidos que participan regularmente en coaliciones en los sistemas consociacionales o coaliciones con un solo partido dominante (Unión Cristiana Histórica de los Países bajos o partidos belgas), partidos más pequeños como los italianos, o en mayor escala como la antigua Democracia Cristiana italiana.

Las elecciones son el mecanismo central de la democracia representativa y operan de dos maneras interconectadas. En primer lugar, las elecciones permiten elegir entre agendas rivales de política pública. En segundo lugar, elegir entre titulares de los cargos. En la mayoría de los sistemas democráticos, se combinan en un único modelo de “gobierno democrático competitivo”. El líder del partido que gana se convierte en el jefe del ejecutivo, y el partido implanta la agenda política presentada en el programa. Hay modelos alternativos. En el modelo presidencial, los votantes eligen directamente al jefe del ejecutivo, los partidos seleccionan los candidatos, y una vez elegido el presidente, es directamente responsable ante los votantes, por encima del partido. Otro caso es cuando los votantes pueden elegir las políticas públicas directamente mediante referendos.

La discusión contemporánea más influyente es el modelo cártel de Katz y Mair para explicar los partidos políticos en Europa occidental. Según las tres “caras” del partido: base militante, dirección y cargos políticos. Los partidos han evolucionado del partido de elites o cuadros, hacia el de masas, luego al atrapalotodo y ahora cártel. Predominan los cargos políticos. Los indicadores de esta situación son:

- Distribución de recursos financieros cuya parte del león proviene de los resultados electorales.

- El número de personal empleado en cargos públicos ha superado a los trabajadores en la sede central del partido.

- Quedan pocos partidos significativos de oposición, a lo sumo períodos más o menos limitados fuera del gobierno.

- La televisión y los medios son el principal canal de comunicación, el núcleo de los mensajes es lanzado directamente desde una fuente nacional única.Sobre el Estado de partidos, los partidos atrapalotodo y las campañas de

televisión fueron inventos estadounidenses. El desarrollo del Estado de partidos primero

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en democracias occidentales post-totalitarias de Alemania, Austria e Italia, y a finales de los 70 en Grecia y en menor medida España. La fortaleza del mercado, las empresas privadas y los sistemas de radiodifusión comerciales impidieron que se extendieran a los EEUU. Tampoco en Reino Unido debido a la tradición de un servicio civil políticamente neutral y el sistema de radiodifusión estatal, ni en Francia debido a los grands corps y el papel preponderante del Estado. Los privilegios y los servicios del Parteienstaat van todos los partidos importantes, incluida la oposición, lo que ha ayudado a reducir la posibilidad de un control parlamentario efectivo del gobierno y de los partidos que participan. Proximidad estructural y superposición entre los partidos y el Estado. Los partidos ya no representan los intereses sociales frente al gobierno y la burocracia, sino que forman parte del Estado, se representan como una elite de poder. Esto ha hecho necesario que los intereses de la sociedad sean representados por diferentes grupos. La tendencia es inherente a los sistemas (neo) corporativistas, también encaja con el dominio del poder ejecutivo sobre el parlamento. Esto puede limitar la capacidad de los partidos para la reforma, y favorece la corrupción y el clientelismo. La calidad del Parteienstaat depende de la calidad de los partidos.

2. El sistema electoral

Conjunto de leyes que regulan la transformación de las preferencias en votos y de los votos en escaños. Comprende cuatro elementos: a) fórmula electoral; b) estructura de votación; c) magnitud del distrito; d) umbrales electorales.

2.1. Sistemas mayoritariosA principios del siglo XX, prácticamente todos los Estados europeos adoptaron

los sistemas mayoritarios. Hoy en día pocas: Australia, Canadá, Francia, EEUU y Reino Unido. Francia es singular, pues es país no anglosajón y adoptó sistema de dos vueltas de Charles de Gaulle. Voto acumulativo, voto en bloque, voto único no transferible, voto limitado: son las principales variantes. Hoy en día (después de que Japón cambiara desde 1994 el voto único no transferible por un sistema mayoritario de miembros mixtos) las tres principales variantes son:1) Sistema de mayoría simple (first-past-the-post) como en Inglaterra, Canadá y EEUU.2) Sistema de dos vueltas.3) Voto alternativo como en Australia.

Se percibe generalmente que los sistemas proporcionales y mixtos gozan de buena salud, este no es el caso de los mayoritarios.

2.2. Sistemas proporcionalesLa mayoría de las democracias avanzadas. Combinaciones de fórmulas, tipo de

voto y magnitud del distrito, así como umbrales electorales y múltiples niveles. Mayor nivel de complejidad por las diferentes fórmulas proporcionales. Los sistemas proporcionales son europeos, en su gran mayoría corresponden a sistemas parlamentarios. Gozan de buena salud, a pesar de cambios en fórmula, niveles, umbrales…

2.3. Sistemas mixtosTendencia hacia la mezcla. Los sistemas más caracterizados son el sistema

alemán de representación proporcional personalizada. Nueva Zelanda experimentó cambios en 1993, en Japón en 1994 y el sistema italiano entre 1994 y 2001.

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2.4. CaracterísticasSi se quiere alta representatividad del parlamento: representación proporcional.

Si se quiere que quien gane la mayoría forme gobierno estable de un solo partido: sistema mayoritario. Hay que elegir: representatividad o gobierno responsable. Los sistemas con distrito de un solo miembro tienden a producir un pequeño número de partidos y gobierno de único partido, pero parlamentos poco representativos. Los sistemas electorales con grandes distritos plurinominales tienen parlamentos muy representativos, sistemas de partidos muy fragmentados y gobiernos multipartidistas. Los sistemas con pequeños distritos plurinominales (como España) tienen parlamentos muy representativos y un número moderado de partidos. La representación proporcional de baja magnitud es el mejor equilibro.

Se puede predecir la facilidad que tiene la Administración pública para poder reformarse. Los sistemas electorales mayoritarios tienen tendencia a facilitar las políticas de reforma. En los sistemas acostumbrados a la formación de la coalición de gobierno, impacto en procesos decisorios y puestos de relevancia. Por una parte, el proceso decisorio está marcado por el pacto de coalición. Es muy probable que exista una alta intensidad de negociaciones entre los miembros del gobierno y entre el gobierno y el parlamento. En cuanto al reparto de los altos puestos, se tiende a generar una dinámica de silo dentro del poder ejecutivo. La tendencia centrípeta es favorecida por los gobiernos de coalición y va a depender mucho de cómo se configure constitucionalmente el proceso decisorio en el poder ejecutivo. Por ejemplo, en Suecia la responsabilidad del gobierno es colectiva y no individual, mientras que en Alemania, el principio constitucional de autonomía ministerial se contrapone al principio de dominación del canciller.

3. Los grupos de presión

El papel central en todos los sistemas políticos democráticos, representan a la “sociedad civil”. Proporcionan un equilibrio de poderes. Habrá una “pluralidad de oposiciones” y un solo interés nunca será capaz de monopolizar el proceso. Los pluralistas suponen ingenuamente que los grupos opositores tienen el mismo poder. Marcus Olson proporcionó una explicación: los grupos relativamente pequeños son capaces de organizarse y actuar en apoyo de sus intereses comunes, y los grupos grandes normalmente no. Los grupos privilegiados e intermedios suelen triunfar sobre fuerzas numéricamente superiores. “Lógica de la acción colectiva”: incentivos elevados para unirse a un grupo que busca beneficios sólo para sus miembros (intereses privados) y escasos alicientes para asociarse a un grupo que busca beneficios para toda la sociedad (intereses públicos). Con los intereses públicos las gentes pueden simplemente “gorronear”, en los “intereses concentrados” son más capaces de organizarse que los “intereses difusos”.

Para superar los resultados sesgados, han surgido tres modelos alternativos de mediación de grupos de interés.

- Modelo corporativista: finales de los 70, supone que la división principal se da entre los capitalistas y las patronales y los trabajadores y sindicatos. El Estado reconoce representación a los dos lados: interlocutores sociales. Reuniones tripartitas con las autoridades políticas.

- Sistema consociacional de mediación de intereses: privilegia las divisiones culturales (idioma, religión y nacionalidad) en lugar de los intereses de clase como el corporativismo. Elaborado por Lijphart a mediados de la década de los 70. Conjunto de prácticas constitucionales formales (Ej: gobierno de coalición y

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representación proporcional) para promover la armonía social en las sociedades culturalmente fragmentadas. Se extienden a la burocracia, políticas públicas y asignación de fondos. Ejemplos son Bélgica, Suiza, UE…

- Neopluralistas: el pluralismo puede superarse si los funcionarios del Estado dejan de ser árbitros neutrales. Los burócratas dan acceso a los intereses infra representados. Ej: grupos ecologistas declaran sobre los estándares industriales.Los problemas son que los sistemas corporativista y consociacional privilegian

arbitrariamente a grupos, además han surgido nuevos movimientos sociales fuera de las estructuras tradicionales. En el sistema corporativista, empresas y sindicatos comparten “intereses de los productores” a expensas de los “intereses difusos” de los consumidores y los contribuyentes. En tercer lugar, al requerir el consentimiento de ambas partes, se reduce la capacidad de quienes elaboran las políticas públicas. En cuarto lugar, el neopluralismo introduce un incentivo perverso para que los grupos se organicen con el fin de asegurar las subvenciones. La crítica de Olson al pluralismo es que a medida que se eleva el suministro de una política pública, los incentivos para que el grupo perdedor se organice aumentarán. Como resultado, existirá un equilibrio de intereses, y esto impedirá que los responsables políticos suministren beneficios ilimitados. La información proporcionada por los grupos de interés que han incurrido en altos costes para recopilarla, es más creíble. De aquí que sea más probable que los responsables políticos utilicen la información de los grupos que representan intereses difusos. Algunos autores sostienen que los grupos se asegurarán una mayor rentabilidad presionando a aquellos políticos que tienen puntos de vista opuestos. Hay mayores incentivos para la existencia de una “presión que contrarreste”. En otras palabras, no existe un modelo perfecto.

La tipología de Peters sobre las interacciones de los grupos de presión con las AAPP es, a modo de continuum:

Tipo Alcance Influencia Estilo ImpactoLegítima Amplio Grande Negociación Redistribución /

AutorreglamentaciónClientela Estrecho Moderada Simbiosis Autorreglamentación /

DistribuciónParentela Estrecho Moderada Parentesco Reglamentación /

DistribuciónIlegítima Variable Ninguna /

GrandeConfrontación Ninguno / Redistribución

- Legítima: los grupos de interés son un hecho aceptado, implicados legal y oficialmente en las políticas públicas. Formas diversas: consulta obligatoria, participación en la implantación, grupos institucionales…

- Clientela: cuando un grupo de interés se convierte ante una organización administrativa en la expresión y representante natural de un sector social. Se produce una simbiosis y dependencia.

- Parentela: lazos fraternales entre un grupo de presión y el gobierno o partido dominante. Los grupos de interés obtienen acceso gracias a la voluntad del partido político que intercede en su favor. Ejemplo: partidos socialdemócratas y sindicatos.

- Relaciones ilegales: indicativas de algún fallo del sistema. Puede tratarse aquí de grupos de presión “anómicos”.

4. Participación ciudadana y opinión pública

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Una corriente arguye que las autoridades electas son fideicomisarios de los ciudadanos en vez de sus delegados y que las normas democráticas se satisfacen si esas autoridades han sido elegidas y rinden cuentas ante la ciudadanía, incluso si actúan contra los deseos del público. Aquí encontramos a Burke, Schumpeter, Sartori… Otros como Robert Dahl sostienen que debe haber una receptividad sustancial del gobierno ante una opinión pública deliberativa. Se analiza el papel que desempeñan los ciudadanos más allá del voto.

4.1. ParticipaciónExisten problemas estructurales. Uno típico es el del propio deseo real de

participación entre los ciudadanos, que no sería necesariamente mayor en estos métodos que en los de la democracia representativa. La movilización sólo se desencadena por interés directo, tardíamente en el proceso de decisión, cuando las posibilidades de influencia son limitadas. La implicación ciudadana “no se puede decretar”. A falta de una política seria de acción afirmativa y de estímulo, todos los métodos adolecerán de la llamada selectividad social o movilización selectiva, y la inevitable monopolización del espacio por sólo una parte de los ciudadanos suficientemente organizada. Las causas principales del abandono de la actividad participativa es el coste en tiempo. La lentificación y el incremento de su coste es un lamento común entre los responsables que esgrimen que la eficacia y la eficiencia también son demandas.

4.2. Medios y opinión públicaLas encuestas de opinión contribuyen a la elaboración de las políticas públicas,

pero los gobernantes pueden manipular esas opiniones con técnicas persuasivas de mercadotecnia política. La opinión influye sobre las políticas y esa relación se ve amenazada por el poder de las organizaciones de interés, los movimientos sociales, los partidos políticos y las élites económicas. La opinión pública influye sobre las políticas públicas la mayor parte del tiempo, con frecuencia de manera intensa. La política mediatizada significa que la comunicación a través de los medios se ha convertido en algo fundamental para la política y la vida pública. En muchos sistemas la gobernación no podría ocurrir sin los variados usos de los medios de comunicación, la formación de opinión y las campañas electorales. Hay tres grandes modelos: el modelo liberal (EEUU, UK, Australia, Nueva Zelanda); el modelo corporativo democrático (Alemania y los países escandinavos); el modelo mediterráneo o pluralista polarizado (España, Francia, Italia).

- Modelo liberal: desarrollo temprano de la prensa de masas con circulación mediana. Pluralismo interno y cierta neutralidad política, con profesionalización de los periodistas. El mercado domina al Estado en términos generales.

- Modelo corporativista: desarrollo temprano de la prensa de masas y circulación elevada. Prensa de partido fuerte históricamente hablando por lo que hay un pluralismo externo, profesionalización de los periodistas elevada. El Estado interviene con intensidad.

- Pluralismo polarizado o mediterráneo: Escaso desarrollo histórico del mercado periodístico, reforzado por dictaduras. Prensa dirigida a élites y con índices de lectura muy reducidos. Altos niveles de paralelismo político, los medios se estarían convirtiendo en el “referente ideológico” del partido afín, sin pluralismo político interno. Escasa profesionalidad y autonomía de los periodistas por el tardío comienzo de los estudios y las normas deontológicas. Intervención del

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Estado en los medios de comunicación, de manera directa como propietario o indirecta con la concesión de licencias. Falta de ecuanimidad y profesionalidad.

5. Conclusión

Resulta difícil distinguir tajantemente entre las funciones políticas y administrativas en los Estados contemporáneos. Sin embargo, dos grandes perspectivas. La primera es investigar diferencias culturales en el plano nacional y administrativo, así como fundamentos históricos. La segunda es cómo importa la política a la hora de explicar la reforma de las administraciones y las políticas públicas.

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Tema 3: Presidencia y gobierno

El sistema de gobierno de gabinete ministerial está muy extendido. Compromiso entre dos tendencias opuestas: antiguo derecho a gobernar de los monarcas absolutos y el nuevo valor de la soberanía nacional. De ahí la contraposición entre el gobierno en un régimen presidencial y los gobiernos de gabinete en los regímenes parlamentarios. Sus diferencias fundamentales son que el presidencialismo goza de legitimidad democrática dual y rigidez. Los regímenes semipresidenciales tienen un ejecutivo dual, con presidente elegido por los ciudadanos, pero no por el parlamento, y tiene un grado real de poder ejecutivo, y un primer ministro que necesita la confianza del parlamento y que comparte ese poder ejecutivo con el presidente. En los regímenes parlamentarios los ciudadanos eligen a sus representantes parlamentarios, quienes otorgan su confianza a un primer ministro. Aunque las democracias europeas son parlamentarias, es más preciso describirlas como democracias ejecutivas.

1. La tendencia de presidencialización del poder ejecutivo

1.1. Tipología de los regímenes político-administrativosLa forma más frecuente de sistema ejecutivo en Europa es el gobierno

parlamentario con un gabinete de un partido o de coalición. El primer ministro es típicamente del partido más votado, los ministros son seleccionados más o menos autónomamente por los partidos o por el primer ministro. La negociación para formar la coalición puede asignar las carteras. El otro modelo importante en Europa es el sistema semipresidencial. Combina un primer ministro del modelo de gabinete con presidente electo que tiene ciertos poderes ejecutivos (Finlandia y V República francesa). El poder ejecutivo se divide entre presidente y primer ministro. El modelo presidencial está vigente en los EEUU y en todas las democracias iberoamericanas.

Lijphart diferencia entre sistemas democráticos mayoritarios y sistemas más consensuales. Sus dimensiones son:

- La estructura estatal: grado de dispersión vertical de la autoridad entre niveles de gobierno y grado de dispersión horizontal del gobierno central.

- Las relaciones ministro-mandarines: relaciones entre los ejecutivos políticos (ministros) y los funcionarios superiores (mandarines).

- La tradición y la cultura administrativas: 4 grandes tradiciones (angloamericana, napoleónica, germánica y escandinava) a la que se suma una híbrida mezcla de diferentes tradiciones. Proporciona el contexto de creencias y actitudes, símbolos y rituales de las relaciones que se producen en el sector público.Dos grandes culturas administrativas: Rechtsstaat e interés público. La primera perspectiva tiene por preocupaciones fundamentales la preparación, promulgación, aplicación y cumplimiento de las leyes, con altos funcionarios juristas. El modelo de interés público concede un papel menos extensivo o dominante, y los altos funcionarios carecen de una formación especializada.

- Diversidad del asesoramiento sobre las políticas públicas: canales principales mediante los que las ideas son hechas llegar (partidos, mandarines, consultores de gestión, especialistas académicos, empresas, think tanks…).

1.2. Las tendencias presidencialistasLa política contemporánea se caracteriza por una acusada tendencia a la

presidencialización.- Crecientes recursos de poder para la cabeza del ejecutivo.

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- Autonomía frente al partido en el poder.- Progresiva personalización del proceso electoral.

Existencia de factores contingentes (dependientes de actores políticos particulares o de contextos específicos) y estructurales (cambios duraderos), en oposición a los formales y constitucionales. La presidencialización se produce en las tres esferas:

- La esfera del poder ejecutivo: líder del ejecutivo consigue más poderes formales. Puede provenir del recurso a un mandato personal por el líder mediante apelaciones plebiscitarias. Mediatización, y también implicación creciente en negociaciones internacionales, gubernamentales o partidistas.

- La esfera del partido político: Desplazamiento del poder interno de la organización en beneficio del líder, mediante elecciones directas de los dirigentes por los militantes, los líderes de las facciones ideológicas o territoriales dejan de ser el fundamento decisivo. Desplazamiento hacia modos de comunicación y movilización plebiscitarios. Campañas electorales centradas en el candidato.

- La esfera electoral: desplazamiento desde el control del partido hacia la dominación por los líderes. Apelación de los líderes en las campañas, cobertura de los medios se centra en los líderes. Puede haber una creciente significación del efecto de los líderes a la hora del voto.Las democracias consensuales se definen porque la capacidad del gobierno de

ejercer el poder está constreñido por puntos de veto institucionalizados: revisión judicial, segundas cámaras poderosas, socios de coalición, partidos fundamentales en gobiernos minoritarios, mecanismos de negociación neocorporativistas, bancos centrales independientes… Los jefes del ejecutivo en los sistemas mayoritarios disponen de mayor poder, pero sus homólogos en los sistemas consensuales se beneficiarán también porque, al ser los mediadores entre fuerzas políticas influyentes, les sitúa en el centro de la escena política.

Además de los factores contingentes del contexto político y la personalidad de los líderes, están los siguientes factores estructurales:

- La internacionalización de la política: Problemas políticos de envergadura sólo pueden tratarse mediante la cooperación internacional, estando implícito en el concepto de globalización.

- El crecimiento del Estado: Mayor complejidad burocrática y especialización organizativo fruto de dos procesos: diferenciación institucional (aumento de los tipos de organizaciones), y clonación institucional (crecimiento del mismo tipo de organizaciones). Han provocado: centralización del poder al tratar de coordinar los fragmentos institucionales del Estado, y el deterioro de la responsabilidad colectiva del gabinete con más contactos bilaterales entre la cabeza del ejecutivo y los ministros relevantes.

- La estructura cambiante de la comunicación de masas: Tiende a centrarse en las personalidades y no en los programas electorales. No cabe descartar una elección consciente de los políticos.

- Erosión de las fracturas sociales: El vínculo entre partidos de masas y bases se ha deteriorado. Los electorados son cada vez más heterogéneos.

2. Gobiernos y ministros

Los trabajos académicos sobre el gobierno provienen de distintas disciplinas:

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- Desde el punto de vista normativo y legal: gobierno como centro de responsabilidad y rendición de cuentas colectiva e individual.

- Enfoque administrativo: institución administrativa basada en normas y rutinas, que ordena la circulación y coordinación de las propuestas.

- Óptica de las políticas públicas: el gobierno es un foro para adoptar decisiones sobre las políticas.

- Ciencia política: el gobierno es un campo de batalla político, los incentivos y los recursos son los mejores medios para explicar los comportamientos.

- Dunleavy y Rhodes y su concepto de núcleo del ejecutivo (core executive): el gabinete es un sistema de gobierno cuyo núcleo sirve para trabajar conjuntamente e integrar las políticas del gobierno central, o para actuar como árbitro final dentro del ejecutivo.El control del parlamento es más aparente que real. Los partidos se han

institucionalizado. Los gobiernos se han hecho más impermeables a las críticas, llegándose incluso a la moción de censura constructiva. El principal instrumento del poder del ejecutivo es su capacidad de control de la agenda parlamentaria. Tiene a su disposición a la burocracia cuando elabora la legislación, mientras que los parlamentarios sólo disponen de expertos de su partido.

3. Proceso decisorio en el seno del gobierno

Uno de los problemas centrales de los gobiernos es la coordinación de las numerosas organizaciones y funciones dentro del poder ejecutivo.

3.1. Tipologías de procesos de adopciones de decisionesDiferentes tipologías, en este tema la de Andeweg. Tres dimensiones:

distribución interna de poder, grado de centralización del proceso decisorio, y grado y seriedad de los conflictos internos. Distinción entre las dimensiones colegial y colectiva de los gabinetes. El carácter colectivo es que ninguna persona adopta en solitario las decisiones, la responsabilidad es colectiva. El carácter colegial es que todos los ministros deberían tener igual voz y voto en la adopción decisiones (un hombre, un voto). En un extremo estaría el gabinete monocrático, y en el otro extremo del continuum el colegial.

También divide en tres posibilidades la dimensión colectiva. En un extremo los gabinetes colectivos donde las decisiones se adoptan en las reuniones plenarias, y en el otro gobiernos fragmentados donde cada ministro adopta independientemente las decisiones. Una tercera situación intermedia de decisiones segmentadas, resultado de divisiones en áreas de política pública o en fracturas políticas partidistas. Las dos dimensiones pueden combinarse dando lugar a una tipología de gobiernos sobre la base de sus proceso sin ternos de adopción de decisiones, dando lugar a 12 categorías (3 (Centralizado (primer-ministerial), Oligárquico, Disperso (colegial) x 4 (Fragmentado individual, Segmentado (Sectorial, Partidista), Centralizado colectivo).

3.2. La función que cumplen las reuniones del gabineteTres grandes rúbricas: la del actor racional (acción gubernamental como

elección), la del proceso organizativo (la acción se considera un resultado organizativo), y la de la política burocrática (la acción es una resultante política). En la primera, se determinan las alternativas con sus costes y beneficios y las presiones del “mercado”, y como resultado se decide. En la segunda se definen las organizaciones que componen el Gobierno, se determinan los programas y procedimientos para generar alternativas. En

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la tercera, se determinan los canales, los jugadores y sus posiciones. El estilo decisorio de un gabinete puede conceptuarse en torno a un conjunto de variables estructurales y de comportamiento. Entre las variables estructurales hay que distinguir entre condiciones estables y variables. Las primeras son los procedimientos formales. Las segundas factores políticos y características de personalidad. Entre las variables de comportamiento, la más definitoria es el liderazgo del primer ministro. En último lugar, destacar 6 grandes tipos de decisiones gubernamentales: cuestiones puramente rutinarias; asuntos casi rutinarios; materias muy conflictivas; problemas generales; estrategia sobre planificación a largo plazo; y temas políticos tácticos.

El primer ministro tiene tácticas para hacer prevalecer sus puntos de vista:- Control del debate con detenimiento: dejar hablar a los ministros para mantener

unido al partido (indica debilidad), o utilizar el gabinete como un seminario antes de afirmar la decisión propia determinada de antemano (indica estilo).

- Control mediante anuncio del resultado preferido: primeros ministros anuncian sus posturas y dejan que los ministros arguyan.

- Adopción segmentada de decisiones: discutir con distintos grupos de ministros.- Control mediante el intelecto: cuando los primeros ministros son más

experimentados e inteligentes y pueden vencer en las discusiones.- Control mediante el establecimiento del tono del debate: distintos enfoques.- Discusión bilateral: hablar con los ministros de uno en uno.

4. La influencia de los ministerios y de los partidos

Distintos tipos de ministerios según Peters:- Organismos centrales: responsables de la gestión interna del gabinete y

proporcionan pocos o ningún servicio público. Ej: economía, hacienda, administración pública.

- Funciones de soberanía: funciones añejas y esenciales, suelen ser poderosos y prestigiosos. Ej: justicia, exteriores, defensa, recaudación de impuestos…

- Funciones económicas: Ej: comercio, industria, trabajo, agricultura…- Funciones sociales: Estado de bienestar, suelen ser los mayores empleadores. Ej:

sanidad, servicios sociales, educación…- Nuevos ministerios: nuevas funciones al sector público. Ej: medio ambiente,

mujeres, familias…Desplazamiento de poder desde el parlamento hacia el gabinete, dentro de estos,

otro con más intensidad, concentrándose el poder en manos de los primeros ministros. Los primeros ministros han tendido a reforzar sus propios gabinetes de apoyo. Las variables a considerar, serían dos: el tipo de proceso de adopción de decisiones (colectivo o jerárquico) y la clase de “representación” o de carrera, por la cual se ocupa un puesto en el gobierno (la vía puramente política en oposición a conocimientos técnicos). Los ministerios y los partidos constituyen las dos fuerzas centrífugas que estructuran el debate en la mayoría de los gabinetes.

5. El papel desempeñado por los ministros individuales

- Modelo I (gabinete no-departamental): se alivia a los miembros del gobierno de sus tareas gestoras y administrativas.

- Modelo II (gabinete con ministros superdepartamentales): reducción drástica del número de ministerios.

- Modelo III (gabinete con los ministros políticamente más importantes)

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- Modelo IV (gabinete con núcleo): todos los ministros tienen el mismo rango, pero hay un núcleo que formaría un círculo íntimo.Si se relaciona la trayectoria profesional de los ministros individuales, Blondel

plantea el dilema entre la representación y la especialización. En la práctica los ministros tienen que ser especialistas y generalistas, técnicos y políticos. Otra forma de aproximación complementaria es la estabilidad de su permanencia en los gabinetes. Así, núcleo es el subconjunto de ministros con permanencia igual o superior a los diez años, y la corona con una igual o inferior al año:

- Tipo 1 (núcleo continuo): grupo de ministros permanece en el poder durante largo tiempo, corona pequeña. Ej: Austria, Alemania, Luxemburgo…

- Tipo 2 (núcleo discontinuo): núcleo de menor tamaño con ministros que van y vienen. Núcleo inestable con corona grande. Ej: Italia, Bélgica…

- Tipo 3 (núcleo mixto): caso intermedio. Ej: Gran Bretaña, Irlanda, Dinamarca…La cualificación de cada ministro es producto de dos dimensiones: su

especialización y sus habilidades políticas. Estas dos variables originan la tipología:Conocimientos políticos

- +Conocimientos - Profano Político

Técnicos + Tecnócrata Especialista político

6. Sistema de asesoramiento

Los asesores ministeriales se han convertido en la tercera rama del poder ejecutivo. Son personal eventual, normalmente, del exterior de la carrera funcionarial y cuyo nombramiento está sujeto al patronazgo de un ministro. Su institucionalización supone una clara desviación de la división estructural, pero su existencia implica que proporcionan un apoyo necesario. Los asesores cubren ese espacio amortiguador sobre asuntos políticos sobre los que sería imposible o inapropiado que proporcionara asesoramiento un funcionario público. Los papeles de los asesores son múltiples. Connaughton construye su tipología sobre dos dimensiones: la formulación e implantación de las políticas públicas (entre el asesoramiento y la dirección); y la comunicación (entre la técnica y la gestión y la política).

7. Relaciones entre el poder ejecutivo y el parlamento

- En la mayoría de los sistemas parlamentarios el gobierno tiene el derecho formal de presentar proyectos de ley.

- El control parlamentario se suele ejercer principalmente mediante comisiones más que en sesiones plenarias.

- La relación entre el parlamento y el gobierno es reactiva y no de dirección activa del primero.El voto de investidura y la moción de censura, o en ocasiones el voto de

confianza, son los indicadores principales de cómo llega a existir un gobierno y de cómo puede terminar. Diferentes indicadores de las interrelaciones entre la jefatura del Estado, el gobierno y el parlamento. (Parl -> Gov) poderes del parlamento para crear o romper gobiernos. (JefEst -> Parl) poder independiente del jefe del Estado y su influencia directa sobre el gabinete en términos de su composición y poderes ejecutivos. (Gov -> Parl) cuán independiente es el gobierno del parlamento y cuán dependiente es del primer ministro para gobernar. La variable final (EqGovParl) es un índice compuesto de la fuerza relativa de los poderes ejecutivos y legislativos.

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Tema 4: Las estructuras administrativas en perspectiva comparada

1. Introducción

Los países se diferencian en función de si la Administración central es un sistema integrado bajo la responsabilidad de los ministros o existe un número de agencias autónomas que rinden cuentas frente a actores diversos. También interesa la especialización geográfica, por procesos o por el tipo de usuarios a los que sirven. Las reformas en las décadas recientes son de la Nueva Gestión Pública (NGP), mercantilización, para que sean más eficientes y respondan mejor a los ciudadanos:

- Enfoque orientado hacia la obtención de resultados.- Separación entre la provisión del servicio público y la prestación del mismo.- Mayor flexibilidad en la gestión de los recursos presupuestarios y humanos.- Consideración de las necesidades de los usuarios mediante consultas.- Elección del usuario, fomentando la competencia entre organizaciones dentro y

fuera del sector público.- Introducción de mecanismos de mercado.- Descentralización de la autoridad y de la responsabilidad.

2. La distribución horizontal del poder

Especialización horizontal es el número de organizaciones diferentes con el mismo rango jerárquico. La integración horizontal es la fusión de unidades del mismo nivel, es una forma de coordinación. Seguiremos a Peters para clasificar la especialización horizontal.

2.1. Especialización por áreaDos extremos del continuum: EEUU desde el centro, en el otro extremo Estados

cuyos servicios están distribuidos entre el nivel central, regional o estatal y local de gobierno. Este apartado se centra en el nivel central. Requiere delegaciones periféricas de los ministerios. En algunos países, sistema prefectoral (conjunto de agentes que suelen tener varias funciones: seguridad del territorio asignado, velar por la marcha de los comicios electorales y coordinar las políticas ministeriales en ese territorio), como Francia, Italia, España y Noruega. Uno de los mayores obstáculos es que los ministros son muy celosos de las competencias como para ponerlas bajo un agente local, que normalmente depende de un único ministerio. Por lo tanto, la fragmentación en el ámbito nacional se replica en la administración periférica de los ministerios.

El área de responsabilidad de una organización es “turf”, y Wilson ilustra que la pérdida de presupuesto no es tan importante como al de control. Las agencias tienden a resistirse a perder control y no necesariamente a ganar control sobre nuevas tareas. La manera en que una organización defiende su turf:

- Intentando resaltar la especificidad.- Protegiendo frente a la intromisión de otros.- Evitando responsabilizarse de tareas que difieren de las tareas que se encuentran

en el centro del a misión de un ministerio.- Rehuyendo la cooperación.- Evitando tareas que puedan producir división entre los usuarios.- En caso de que se obligue a la cooperación, decisiones de mínimo común

denominador.

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2.2. Especialización por procesoNo todos los procesos dan lugar a una única agencia o ministerio, pero la

distinción entre organizaciones de línea (prestan servicios directamente a los ciudadanos) y las organizaciones de apoyo (staff) (prestar asesoramiento y coordinación) es útil para entender la especialización del proceso. Las organizaciones de apoyo pueden ser de diverso tipo: labores de asesoramiento del presidente o ministro evitando duplicaciones y coordinando; coordinar la elaboración presupuestaria; asuntos de personal y recursos humanos; relaciones intergubernamentales (central, regional y local).

2.3. Organización por clientelas o grupos de ciudadanosCreación de organizaciones cuyo objetivo principal sea un grupo de ciudadanos

con características particulares (agricultores, jóvenes, tercera edad…). Un primer propósito es satisfacer las demandas de grupos específicos, con influencia en los resultados electorales. Otro propósito es dar mayor influencia a grupos que tienen menos acceso a los procesos decisorios. Hay dos disfuncionalidades. La asignación de competencias nos e puede realizar con claridad en todo momento (Ej: mujer, joven e inmigrante). Por otra parte, riesgo de que las delegaciones periféricas se vean capturadas por clientelas particulares (Ej: retirar guardas forestales tras un tiempo por su contacto con las élites empresariales locales). La protección de clientelas puede poner en peligro el interés general al ejercerse discriminación positiva.

2.4. La organización según funcionesEstructuración a partir de los propósitos o misión. Esta forma de establecer la

organización también puede solaparse con la organización por clientela. Es difícil que una de estas lógicas predomine. La desagregación horizontal ha aumentado recientemente como consecuencia de la especialización vertical. No obstante, en tiempos de crisis, se ha aumentado el número de fusiones.

3. La distribución vertical del poder

Especialización vertical organizativa es la diferenciación entre el lugar donde se localiza la autoridad política y el lugar de la prestación del servicio. En un extremo del continuum, ministerios con sus secretarías de Estado y direcciones generales como órganos decisores y prestadores de servicios. Estos órganos están diferenciados jerárquicamente, pero no organizativamente para adoptar autónomamente decisiones. En el otro extremo, núcleo reducido de ministerios con sus direcciones generales y un nutrido grupo de organismos autónomos, agencias, corporaciones estatales, y demás organizaciones dotadas de autonomía para prestar servicios. El proceso contrario es la integración vertical, se elevan las responsabilidades a la zona cercana del poder político.

3.1. Tipología de entes públicosCategorización de Van Thiel:

- Primera categoría (0): unidades del gobierno nacional o federal. Se incluyen ministerios, secretarías de Estado y direcciones generales. Existe un continuum jerárquico entre ellos.

- Categoría (1): organizaciones, entes y unidades semi-autónomas que no tienen independencia legal del ministerio, pero poseen cierta autonomía de gestión. Agencias ejecutivas de UK, Australia, Irlanda, Bélgica o Países Bajos (NGP).

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Según Pollitt, características de “trípode”: a) desagregación estructural entre las funciones desempeñadas por el ministerio y por el ente; b) pautas contractuales entre ministerio y ente mediante fijación de resultados, indicadores para medir, seguimiento por parte del ministerio y obligación de informar del ente; c) cierta relajación del control ejercido sobre la gestión financiera, personal y recursos.

- Categoría (2): organizaciones legalmente independientes y con autonomía de gestión. Agencias estatales España o entes públicos no departamentales UK.

- Categoría (3): Entidades que se rigen por el derecho privado, pero el gobierno tiene la propiedad mayoritaria, como las fundaciones públicas.

- Categoría (4): Ejecución de tareas del gobierno por parte de entes subnacionales.- Categoría (5): otros entes que se financian a través de fondos públicos, como la

ejecución de funciones públicas por empresas privadas.Los entes autónomos de las categorías 1 y 2 han aumentado. Los entes

estatutarios (categoría 2) eran más populares que las agencias ejecutivas sin dependencia legal (categoría 1) hasta los 90. Dos razones para ello, la NGP y recurrir a la categoría 1 por los problemas de rendición de cuentas ante el parlamento que ofrecen la categoría 2. Según Van Thiel existen pautas para la elección del tipo de organización en función de los servicios (seguridad y registros categoría 0 y algo categoría 1; meteorología, estadísticas, empleo, impuestos y museos tipo 2).

3.2. Las corporaciones estatalesDesde 1980, entes autónomos bajo la propiedad del Estado similar al sector

privado: corporatización. Las corporaciones públicas tienen dos características. Son públicas por ser propiedad del Estado, y su actividad es básicamente comercial, pueden obtener una prestación monetaria. La ola de creación de corporaciones está vinculada al logro de una mayor eficiencia, pero se ha perdido cierto control político sobre ellas.

3.3. Las agencias ejecutivas y los entes estatutariosRazones para la creación de entes autónomos

Desde los 70, los gobiernos se han enfrentado a tres problemas. En primer lugar, los costes del Estado de bienestar no han parado de crecer y la capacidad impositiva del gobierno ha encontrado techo, por lo que se busca una gestión más eficiente de los servicios públicos. En segundo lugar, cierto declive de la confianza de los ciudadanos en las instituciones gubernamentales. Finalmente, expectativas de los ciudadanos para recibir mejores servicios no para de crecer, como consecuencia de la comparación implícita que se hace con el sector privado.

La teoría de la delegación y la teoría de la elección del a estructura organizativa consiste en que los políticos, burócratas y grupos de presión tienen interés en las cuestiones organizativas y canalizar el poder. Cada grupo tiene diferentes preferencias. La autonomía y el diseño resulta de dos dimensiones: la incertidumbre política y el compromiso político. La incertidumbre política es que los grupos de presión no tienen garantizado un permanente acceso al poder. El compromiso político es que los grupos de interés tienen que negociar con otros grupos el diseño de las agencias. Otros grupos de interés, como la oposición, tienen interés en favorecer un diseño que no sea apropiado. Los entes autónomos que se crean bajo esta teoría y bajo los principios de relación entre el principal y el agente se llaman agencias. Estos entes no siempre adquieren el nombre de agencia.La proliferación de entes autónomos

En décadas recientes ha aumentado el número de agencias ejecutivas y reguladoras. En los 90 NGP, aumentar la especialización vertical y adoptar técnicas de

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gestión de las empresas privadas porque mejoraría el rendimiento al alejar la interferencia de los políticos, así se podrían adoptar técnicas gerenciales de las empresas privadas y centrarse más en los usuarios. La separación de la política y de la administración traería consecuencias positivas para todos, y la mayor libertad de gestión sería contrarrestada con un mayor control por parte del ministerio a través de un contrato de gestión. Estos objetivos no siempre se han conseguido. Problemas como clientelismo, corrupción o privilegios de los trabajadores. Según señala Moynihan:

- Muchas agencias tienen múltiples fines y no uno como se esperaba.- No siempre ha supuesto una clara separación entre el diseño de las políticas y su

implantación.- La proliferación de agencias puede obstaculizar la coordinación de gobierno.- Los contratos y la información sobre el rendimiento no siempre son utilizados.- No existe información empírica que permita aducir que se ahorra dinero.- Se ha debilitado la capacidad de los ministerios de supervisar su actividad dado

que existe asimetría de acceso a la información.Los entes relativamente autónomos no son un fenómeno reciente, muchos tienen

décadas o incluso algún siglo, como en los países escandinavos.El grado de autonomía de estos entes autónomos

De acuerdo con Verhoest hay dos nociones distintas de autonomía de una agencia: autonomía de decisión (capacidad de adoptar decisiones del contenido de las políticas y servicios, relajándose el control ex antes ejercido por el superior jerárquico), y autonomía de gestión (gestionar sus recursos). Hay tres formas de autonomía de gestión:

- Autonomía estructural: capacidad que tiene la agencia de protegerse contra la influencia del ministerio con el que se relaciona.

- Autonomía financiera: capacidad que tiene la agencia para generar recursos propios.

- Autonomía legal: capacidad que tiene el gobierno de cambiar más o menos fácilmente la capacidad de decisión que tiene una organización determinada.

El control de la actividad de los entes autónomosDiversos mecanismos: fusión de agencias, recentralización, regulación más

estricta, supervisión jerárquica, contratos de gestión. Hay dos instrumentos de control: ex ante (reglas y estándares que canalizan la actuación de la agencia) y ex post (control del grado de consecución de las metas).

4. La proliferación de agencias en perspectiva comparada

Amplio proyecto de investigación con cuyos resultados es posible conocer algunas tendencias genéricas por familias de países: tradición continental o prusiana, napoleónica o latina, países con régimen comunista en el pasado reciente, anglosajones.

4.1. Reino UnidoProliferación de las agencias consecuencia de la NGP. Informe The Next Steps

(1988), Sir Robin Ibbs recomendó prestación de servicios en agencias ejecutivas y el diseño de las políticas públicas para los ministerios. Se pasó de 3 agencias en 1989 a 112 en 1998 (77% de los funcionarios). La apuesta por las agencias no fue revertida por el partido laborista. La agencia con notable autonomía en la gestión de sus recursos para conseguir los objetivos propuestos. Su director es contratado por 3 años con posibilidad de renovación si cumple. Los objetivos anuales así como los estándares esperados, se establecen en un documento marco. Después de 5 años se revisa para ver si ésta debe

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continuar, se privatiza o se reorganiza. Es más fácil hacer teoría que aplicarla. Tiene las características del modelo ideal descrito en la teoría principal-agente, con división de tareas entre el departamento y la agencia. El nivel de semi-autonomía se deriva de contratos de gestión. El atraer a buenos candidatos del sector privado ha supuesto la creación de un sistema dual en cuanto al as retribuciones en los ministerios y agencias. También hay problemas de coordinación.

4.2. Países escandinavosYa tenían agencias mucho antes que los anglosajones. Estados de Bienestar muy

desarrollados y amplio nivel de transparencia. Proceso fuerte de agencificación en décadas posteriores a la IIGM, cuando el Estado del Bienestar se expandió. La NGP incrementó el uso de la gestión por resultados y el control de objetivos. En los países nórdicos del Este (Finlandia y Suecia), modelo dual con fuertes agencias autónomas que rinden cuentas al gobierno, y no a los ministros individuales. Autonomía de gestión e identidad legal diferenciada basada en el derecho público. En los países nórdicos del oeste (Dinamarca y Noruega) sistema monista, relaciones más estrechas con el ministerio paterno. Cierta autonomía de gestión, pero no estatus de independencia legal.

4.3. Países de la tradición continentalAlemania, Austria, Países Bajos y Suiza. Visión estatista fuerte y cuerpo de

derecho público que gobierna todas las esferas administrativas. Se valora la formación jurídica de los funcionarios públicos. Las organizaciones del tipo 2 (legalmente independientes) toman forma de derecho público en Austria, Alemania y Suiza. En los Países Bajos, público o derecho privado. Existían entes autónomos antes de la NGP. A partir de los 80, creación de agencias en los Países Bajos y conversión de algunos entes en corporaciones públicas de carácter comercial (empresas estatales) en los otros países. Mientras no ha habido problemas en convertir algunos entes en corporaciones públicas, la creación de agencias según el modelo de la NGP no ha tenido lugar realmente. Nivel alto de autonomía de decisión. La autonomía varía entre entes con distinto estatuto jurídico, pero no siempre los entes más cercanos a los ministerios tienen el nivel más bajo de autonomía. La autonomía financiera es mayor en las agencias neerlandesas y las agencias ejecutivas tienen menor autonomía financiera que las organizaciones regidas por el derecho privado, pero actuando a favor del gobierno. Las agencias creadas según el modelo de la NGP tienen mayor autonomía. La generalización del contrato programa varía.

4.4. Los países del centro y del este de EuropaEstonia, Lituania, Letonia, Polonia, Hungría, Rumanía, Croacia, República

Checa, Eslovaquia… No se puede decir que haya un proceso de “agencificación”, por la alta inestabilidad de los gobiernos y porque la NGP no es realmente la responsable de la proliferación de agencias. De forma endógena, los procesos de transición han propiciado la creación de agencias. De forma exógena la UE. Proceso contrario al de proliferación a mediados de los 2000 por la necesidad de introducir cierta racionalización en la Administración que se había descontrolado. Los mecanismos de control ex ante parecen dominar sobre los de control ex post.

4.5. Los países latinosBélgica, Francia, Italia, Portugal y España. Entes autónomos de forma paulatina.

No responden siempre al modelo de agencias impulsado por la NGP. El ministerio matriz tiene considerables poderes de supervisión. Tutela administrativa que restringe la

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autonomía de los entes públicos. La denominación de los entes autónomos es muy variada. Toda la diversidad de la tipología de van Thiel está presente. Se debe a que no son productos de una única reforma. Se ha intentado varias veces homogeneizar la configuración jurídica, con un éxito bastante limitado. La tutela se ha configurado mediante una legislación dispersa y una práctica ya consolidada. En tiempos recientes, reformas relevantes, siguiendo el modelo de las agencias ejecutivas de la NGP con las características del modelo de “trípode”. Estas disposiciones han tenido un impacto diferente. Los contratos programa no están muy extendidos, pero son utilizados, aunque no han sustituido totalmente la tutela ministerial. Impacto considerable en la autonomía de las agencias dado que su director no se siente realmente responsable de los resultados.

5. La elección del usuario

NGP, derecho de elegir el servicio público. Argumento de libertad de elección y “apoderamiento” del ciudadano como principio democrático de devolver el poder a los ciudadanos. Legrand identifica tres argumentos vinculados a la libertad de elección: a) El enfoque del “Estado del Bienestar” se centra en el bienestar de los individuos, pero el individuo no es siempre el actor que puede hacer mejor esa elección, la elección debería ser realizado por los empleados del Estado de Bienestar; b) El enfoque “liberal”, los individuos tomen sus propias decisiones; c) El enfoque “comunitario”, el bienestar de la sociedad por encima del bienestar individual. Los servicios públicos actuales se basan en una mezcla de estas tres opciones. La financiación de los servicios por parte de los usuarios comporta un cambio de mentalidad. La selección de los usuarios por parte del proveedor está sometida a restricciones. Entre 2000 y 2009, el porcentaje de los servicios financiados por el Estado, pero externalizados a terceros, ha aumentado considerablemente. La mera existencia de una externalización no supone que aumente la libertad del usuario, pues pueden hacerlo en régimen de “cuasi-monopolio”.

6. Coordinación

Coordinación: conjunto de instrumentos y mecanismos que fomentan la alineación de las tareas y las acciones de las organizaciones públicas evitando duplicidades o “vacíos”. En cambio, la cooperación es un concepto que transmite más bien la voluntariedad de las partes. La coordinación así entendida se diferencia de una concepción negativa de la coordinación expresada por Scharpf, donde las organizaciones llegan al acuerdo, aunque sea tácito, de no agresión.

6.1. MecanismosTres mecanismos de coordinación. Difieren entre sí en cómo interaccionan los

actores, cuáles son los principales instrumentos de control, y qué papel desempeña el gobierno.

- Jerarquía: autoridad que le superior ejerce sobre las partes .La autoridad supone que tiene legitimidad. Se considera apropiado que se obedezca. Una de las manifestaciones típicas de la coordinación jerárquica es la tutela. Los instrumentos más comunes son las disposiciones normativas y directivas, la supervisión, la inspección y la intervención. El gobierno desempeña un papel normativo y de control de los subordinados mediante reglas.

- Mecanismos de mercado: intercambio y competencia entre distintas unidades. El superior favorecerá aquellas unidades que mejor desempeñen su labor. La

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competencia por conseguir los fondos se asemejan a una situación de mercado. Ej: universidades públicas, hospitales y servicios de salud en UK.

- Redes: interacciones voluntarias de colaboración y de solidaridad entre organizaciones.

6.2. Instrumentos- La gestión estratégica a través de la gestión presupuestaria: instrumento de

coordinación. Incluye la propuesta de resultados a ser alcanzados, su implantación y posterior evaluación. Estas revisiones ayudan a planificar el gasto a medio plazo, separando el presupuesto de inversiones del gasto corriente. En UK, durante la Revisión del Gasto se pide a los Departamentos ministeriales que prioricen sus programas según una serie de criterios estrictos.

- La identificación de ministros como responsables de macroáreas: en España le ministro de presidencia ha solido ocupar la 2ª vicepresidencia y se encarga de la coordinación “política”. El ministro de Economía y Hacienda español normalmente desempeña la vicepresidencia económica y se encarga de la coordinación de la actividad económica.

- La celebración de los pactos gubernamentales de coalición. Por ejemplo, en Alemania y en los Países Bajos, pactos gubernamentales de legislatura. Sometidos a un seguimiento por parte de la Comisión de la Coalición.

- La fusión de ministerios o agencias: respuestas a los problemas de ineficiencias y solapamientos.

- El nombramiento de un “zar” o comisario para coordinar varias agencias. Coordinar la actividad en un sector en el que varias organizaciones tienen un papel a desempeñar, pero ninguna tiene una posición de preeminencia. Por ejemplo, el “zar” de la droga o del sida en los EEUU. Sin embargo, son instrumentos diferentes. El nombramiento se espera que sea temporal, y deja de existir cuando se resuelve el problema. Se encargan de coordinar un problema específico. En el fondo, actúan como árbitros y facilitadores de la cooperación entre diversas agencias. Un aspecto positivo es su capacidad de detectar el potencial para la coordinación positiva. La parte negativa es que no tienen recursos ni autoridad real sobre las organizaciones que coordina.

- La creación de comisiones interministeriales. España, Francia y países escandinavos. Negociación entre las partes para alcanzar acuerdos comunes.

- Introducción de n tema transversal en todas las políticas sectoriales (mainstreaming). Prioridad gubernamental en la gestión de los ministerios sin la creación de una nueva organización.

6.3. Coordinación en perspectiva comparadaEn UK coordinación de los programas entre el primer ministro, cabinet office y

el Tesoro (Hacienda), formando triunvirato. También cierta coordinación entre redes de altos funcionarios, pues eran élites de Oxford y Cambridge. En la década de los 90, la coordinación y la supervisión jerárquica dieron lugar a una coordinación en la que primaban los mecanismos de mercado. Desde mediados de los 90, un sistema más integrado de evaluación y control. En épocas más recientes, coordinación basada en redes, presupuestos conjuntos y acuerdos de servicios públicos entre los ministerios y el cabinet office.

La posición inicial de Suecia era de fragmentación organizativa a través de las agencias, y un grupo de ministerios muy cohesionados con una considerable coordinación mediante redes informales. La coordinación entre los ministerios y las

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agencias gozan de considerable grado de autonomía. Entre 1985 y 1995 algunas medidas como la abolición y fusión de agencias para reducir la fragmentación. A principios de los 90 se introdujo el techo de gasto así como iniciativas conjuntas entre agencias para crear economías de escala.

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Tema 5: La función pública en perspectiva comparada

1. Introducción

La crisis económica ha afectado considerablemente a muchos elementos fundamentales del empleo público. También presiones internas derivadas de las demandas crecientes de los ciudadanos por unos servicios de mayor calidad. Quieren tener más derechos a elegir los servicios que se les prestan y además exigen que las Administraciones sean más eficientes.

2. Tipología de empleados públicos y de sistemas de función pública

La permanencia en el puesto de trabajo, aparte de otros privilegios, fue protegida como consecuencia de los sistemas de cesantías. La función pública se ha establecido para representar los intereses generales. Los sistemas de función pública se han clasificado en sistema de carrera y en sistema de puesto de trabajo si el funcionario público tiene la posibilidad de entrar en un puesto a partir del cual puede hacer una carrera o simplemente concursa por un puesto concreto. En la práctica se está conformando en un sistema híbrido.

2.1. Tipos de empleados públicos del poder ejecutivoAl menos cuatro categorías de empleados públicos: funcionarios públicos,

empleados públicos seleccionados con criterios meritocráticos, cargos de designación política con funciones ejecutivas, personal de confianza con funciones de asesoramiento que son seleccionados de manera discrecional.

Los funcionarios públicos y los empelados públicos con contrato laboralLos funcionarios públicos son nombrados por una autoridad pública, siguiendo

los preceptos de la ley, en consonancia con las reglas que regulan el proceso de reclutamiento, normalmente por el principio de mérito. Se circunscribe normalmente al personal civil de los ministerios, aunque otros empleados públicos tienen características similares. A los empleados públicos de otros sectores se les aplica una legislación especial. Una vez que los funcionarios son nombrados, es difícil el despido o cese. Se protege el principio de neutralidad y la preservación de intereses generales. Existen algunas restricciones a las actividades que puedan realizar: pertenecer a un partido, participar en manifestaciones, afiliarse a un sindicato… Estas restricciones son distintas según los países. Tienen el derecho a una pensión en función de la duración del servicio y de los puestos ocupados en la jerarquía administrativa. Sin embargo, este modelo ideal ha sido desafiado en muchos países. En el modelo ideal, los funcionarios públicos no pueden perder su condición. Este derecho fue instaurado para evitar injerencias del poder político, sin embargo este modelo es retado en la práctica. Algunos países (sólo 4 Europa) se puede despedir a los empleados públicos, pero las condiciones del despido lo hacen impracticable (Dinamarca, Finlandia, Suecia y UK). Otra de las razones del despido, especialmente ahora en momentos de crisis, puede deberse a cuestiones estructurales y económicas. Normalmente los despidos que se realizan como consecuencia de razones estructurales o económicas son despidos colectivos. El personal cesado encuentra apoyo de la Administración. Este instrumento no se aplica intensivamente. Muchos países utilizan la movilidad forzosa como alternativa a los despidos colectivos, o la búsqueda activa de empleo por parte de otros empleadores. No todos los empleados públicos tienen el estatuto de funcionario y no todos los

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funcionarios tienen el derecho a la permanencia en el puesto. En todos los países de la UE emplean funcionarios públicos que tiene un estatuto jurídico basado en le derecho público, pero no son mayoritarios en todos ellos. Las diferencias entre funcionarios públicos y empleados públicos no siempre se traducen en diferentes condiciones laborales para estos grupos.

Personal de confianza políticaDentro de los cargos de confianza, es necesario hacer una distinción entre

aquellos que desempeñan tareas ejecutivas y quienes básicamente ofrecen asesoramiento a los cargos ejecutivos de designación política. El personal que ocupa puestos de confianza política y desempeñan tareas ejecutivas, normalmente cesan cuando se produce cambio de gobierno. Ocupan la cúpula de la Administración, y son responsables de la adopción de decisiones, de su implantación y/o evaluación. El reclutamiento temporal es decidido de acuerdo con criterios no meritocráticos y el nombramiento le corresponde a la instancia superior del poder ejecutivo. El acceso a los puestos de la cúpula está abierto a personas del exterior del sector público. En algunos países es posible nombrar externos, mientras que en otros existe cierta preferencia porque estos nombramientos recaigan en funcionarios. Tienen derecho a reintegrarse en la función pública una vez que cesan en dicho puesto. A pesar de garantizar la permanencia en el puesto de los empleados públicos, se dejó una zona de la cúpula para los cargos de confianza política. Además de los cargos de designación política con funciones ejecutivas, existe un personal eventual, cuyo nombramiento también está basado en la confianza política, y que desempeñan las labores de asesoramiento. En algunos sistemas el cese del superior que lo nombra supone un cese automático. El asesoramiento ofrecido por este tipo de personal eventual es de naturaleza política. Deberían ser diferenciados del personal de apoyo de los ministerios que desarrollan tareas más bien de secretaría. Hay tres tipos de asesores políticos: asesores políticos que trabajan conjuntamente con los funcionarios directivos, desempeñando un papel de asesoría sin interferir; gabinetes ministeriales, mezcla de asesores externos y de funcionarios que desempeñan eventualmente esta tarea de asesoría, los asesores intentan implicarse dando “órdenes” a los funcionarios de línea; en países como España, los asesores políticos trabajan junto con los cargos políticos ejecutivos, pero sin funciones de supervisión sobre otros funcionarios. Es difícil conocer el número de asesores políticos de un sistema.

2.2. Sistema de carrera y sistema de puestos de trabajoExisten dos modelos diferentes de empleo público, aunque la tendencia en la

actualidad son los sistemas híbridos. En el sistema de carrera, los candidatos que ingresan en la Administración acceden a una constelación de puestos ordenados y jerarquizados que constituyen la carrera potencial que pueden desarrollar. Se puede desarrollar dentro de un único ministerio o en varios. La promoción puede producirse mediante un concurso con otros candidatos, en otros casos la realización de un examen, aunque con condiciones diferentes a los candidatos externos. El reclutamiento se suele hacer para los puestos más bajos. A los puestos más altos se accede desde dentro de la función pública. Se suele pedir determinados títulos o un nivel educativo específico.

En el sistema de puestos de trabajo, el candidato ingresa en un único puesto. El requisito de tener determinados títulos no es tan importante. No existe promoción, si un candidato quiere ascender podrá hacerlo cuando se produzca una vacante y compita en condiciones de igualdad con candidatos externos. Si el puesto es abolido en el

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organigrama, esto puede suponer el despido del funcionario, aunque existen salvaguardas.

En la práctica hay numerosos ejemplos de sistema mixto. La combinación puede producirse también en diferentes partes de la función pública. Se puede decir que el modelo de función pública, como modelo ideal, ha dominado en el pensamiento convencional de las democracias occidentales. Sin embargo, esto no significa que haya una convergencia entre este modelo ideal y las políticas de personal.

3. Tamaño del empleo público

No todos los países contabilizan de la misma forma el empleo público. En el año 2000, EEUU era el país desarrollado con menor gasto público como proporción al PIB. En las últimas décadas (exceptuando los años de la crisis), el Estado se ha expandido, han aumentado sus labores regulatorias en numerosos sectores en los que antes no intervenía (regulación social, medioambiental…), y han aumentado los servicios vinculados al Estado del Bienestar.

3.1. El tamaño según el gasto público y el empleo públicoDos posiciones extremas. EEUU, cuyo sistema de provisión de servicios se basa

predominantemente en el mercado; y los países escandinavos, que tienen un desarrollado Estado de Bienestar. EEUU ya no se encuentra ni siquiera entre los 10 países con menos gasto público, al menos en 2009. Si se mide el empleo del sector público como parte de la fuerza laboral total, Suecia tiene la proporción más alta; EEUU no se encuentra al principio de la tabla; otros países tienen realmente un porcentaje bajo como Japón y Corea; España sólo tiene un 13.7% de empleo público. El tamaño del sector público medido en términos de gasto y en términos de empleo público es diferente. Existe mucha mayor correlación entre el consumo público y el empleo (0.91) dado que los salarios constituyen una gran proporción del gasto público. En cambio, el gasto público a secas, sólo correlaciona por término medio un 0.75 con el gasto público total. Cuatro países se desvían, se explica por la alta externalización de servicios. Los gobiernos se encargan de regular y financiar los servicios públicos, pero la gestión la realizan terceros. La forma de estructurar la prestación de servicios sirve para explicar parcialmente la falta de correlación entre la proporción de empleo público sobre la fuerza laboral y el gasto público sobre el PIB. El aumento de empleo público en las áreas típicas del Estado del bienestar va unido a un aumento de contratados laborales en detrimento de funcionarios públicos. El verdadero obstáculo para obtener una comparación adecuada del empleo público se debe a la configuración de los servicios considerados públicos. La forma más pura de servicio público es aquella en la que el servicio es prestado por una organización pública, financiado mediante impuestos y gestionado por funcionarios. Hay también casos en los que los servicios son externalizados. Si se compara el empleo público considerando también las organizaciones privadas que prestan servicios públicos financiados con dinero público, la cifra del empleo público en EEUU es muy superior.

3.2. El tamaño del empleo público y la crisis económicaHay dos medidas referidas al reclutamiento con la crisis económica: uso de la

tasa de reemplazo y la aplicación de una moratoria. La tasa de reemplazo es un límite en las nuevas contrataciones en relación a las vacantes durante el año presupuestario. La moratoria es la congelación de contratos sin reemplaza las bajas. Siempre hay algunos sectores prioritarios en los cuales estos instrumentos no se han aplicado. El tamaño del

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empleo público sigue tres tipos de estrategias: establecer desde el centro un tope de personal; más autonomía para que cada ministerio decida el número de personal dentro de las restricciones presupuestarias globales; procedimiento mixto de negociaciones. Los ministerios manifiestan su petición de personal y un departamento central que concede la aprobación final. Las negociaciones aumentan el volumen del empleo público.

3.3. La jubilación y el tamaño del empleo públicoCinco razones para reformar la edad de jubilación. Dos políticas opuestas.

Políticas para aplazar la edad de jubilación, como Portugal. La pensión del empleado público que no se jubila cuando tiene derecho a ello recibe un plus. En cambio, algunos países han intentado fomentar la jubilación anticipada, al mismo tiempo que se congela la contratación, las promociones y se recortan los salarios, por ejemplo Irlanda. Una segunda serie de razones está relacionada con la aplicación de un principio de igualdad entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. Los empleados del sector público disfrutan de un régimen de pensiones más favorable. Una tercera razón es alentar al personal cualificado de más edad a permanecer en su puesto, mediante un plan de “envejecimiento activo”, como Luxemburgo. En cuarto lugar, la armonización de la edad de jubilación entre hombres y mujeres. Sin embargo es posible que una edad de jubilación más temprana disminuya la duración de cobertura de la mujer, al mismo tiempo que reduce la cuantía de su pensión. Existen también diferencias entre distintos sectores del sector público. En cualquier caso, parece que hay margen para la reforma en los sistemas de pensiones puesto que los empleados públicos se jubilan antes de la edad a la que tienen derecho.

3.4. La dimensión adecuada del empleo públicoLa determinación del tamaño adecuado del empleo público no es un asunto

puramente gerencial, carente de valores y decisiones políticas. Las Revisiones de Gasto podrían ser un buen punto de partida. Combinación de especialistas en recursos humanos, asesores políticos, personal presupuestario y experto externos. Se evalúan los programas en términos de eficiencia y eficacia. Las revisiones del gasto no resuelven todos los problemas. No está concebida como sustituta de la política sino para ayudarla.

4. Neutralidad técnica y sensibilidad política

Dos tendencias contrapuestas configuran el poder ejecutivo. Por un lado, aumento de la racionalidad administrativa. Promociona la neutralidad técnica de los funcionarios. Por otro lado, refuerzo de la racionalidad política, donde la responsabilidad y el liderazgo político son los principales valores. Convergencia de estas racionalidades, especialmente en los puestos superiores.

4.1. La politizaciónEn el poder ejecutivo, tensión entre neutralidad técnica que los funcionarios

públicos deben observar y sensibilidad política frente a las demandas de los cargos de designación política, que son sus superiores. La tensión se deriva del hecho de que los funcionarios sean reticentes a implantar el programa electoral en aras de la defensa del interés general. La selección que no se basa en el mérito y que tiende a primar los criterios se considera politización, que implica un aumento del control político sobre las estructuras administrativas. La ampliación del número de puestos de designación política ejemplifica la politización de la estructura. La forma más obvia de analizar este

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fenómeno es mediante la cuantificación del número de puestos como “botín” electoral así como el número de niveles organizativos en los que se pueden realizar designaciones no meritocráticas. El fenómeno contrario se denomina “administrativización”, el número de puestos en la zona superior son cubiertos mediante criterios meritocráticos. Para realizar un análisis más preciso habría que contemplar si la carrera previa de los cargos de designación política es normalmente funcionarial y cuál es el papel que desempeñan los asesores políticos. En Francia y España la mayor parte de los cargos de designación política deben tener la condición previa de funcionarios. EEUU tiene el nivel más alto de politización. En el extremo opuesto el Reino Unido. La verdadera tensión entre neutralidad técnica y sensibilidad política se halla en la función pública directiva, que se encuentra entre los cargos de designación política y los demás funcionarios.

4.2. La función pública directivaLa función pública directiva como sistema diferenciado es un sistema personal

para las posiciones jerárquicas superiores del poder ejecutivo que son ocupadas por criterios meritocráticos y competitivos. Normalmente abiertos a cualquier candidato ya sea procedente del sector público o del privado. Las funciones de asesoramiento político, prestación de servicios directos y prestación de servicios corporativos al resto de los empleados públicos. La función pública directiva está gestionada de forma centralizada y no por cada uno de los departamentos ministeriales. A este grupo se le aplican reglas diferentes. No todos los países tienen una función pública directiva diferenciada, como España. La creación de una función pública directiva separada se ha debido a distintas razones: mejorar la coordinación de las políticas, aumentar la flexibilidad del reclutamiento, clarificación de los límites entre la política y la administración…

5. El reclutamiento en la función pública

El reclutamiento es fundamentalmente meritocrático, mediante examen estatal, exámenes específicos, diferentes pruebas que permiten ordenaren un ranking o procesos competitivos para ocupar un determinado puesto. El reclutamiento se ha ido descentralizando. La flexibilidad ha aumentado mediante la posibilidad de contratar a personas del sector privado para puestos superiores. En la selección de la función pública directiva, habría que distinguir entre el proceso básicamente meritocrático, y los sistemas mixtos con criterios de sensibilidad política. La decisión final sobre qué candidato se nombra de la lista corta se deja en manos del ministro.

6. Competencias de los funcionarios públicos

Son las habilidades, conocimiento y capacidades para el ejercicio adecuado del poder administrativo. Hay dos tipos:

- Competencias de contenido: conocimiento técnico que tienen los funcionarios para influir en el proceso de adopción de decisiones. Se pueden distinguir dos grupos: generalistas (conocimiento institucional, conocimiento de las reglas del juego, principales actores, fuentes de información y redes de poder; ejemplo son los licenciados en humanidades en Oxford y Cambridge en UK, en Francia y España serían los administradores civiles del Estado que suelen ser licenciados en derecho o ciencias sociales) y especialistas (conocimientos técnicos de

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“contenido”, vinculado a un área específica, sus conocimientos no pueden transferirse entre departamentos).

- Competencias de proceso: habilidades y capacidad de obtener resultados y prestar los servicios conforme a las metas y los objetivos establecidos. Típicas de puestos gerencialistas.Las competencias de contenido constituyen una tendencia en continuo auge. En

los Países Bajos, recientemente, preocupación de que un excesivo énfasis en las competencias (gerencialistas) pueden hacer peligrar el conocimiento técnico. La mayoría de los países se han dado cuenta de que necesitan funcionarios públicos que dominen tanto las competencias de contenido como las de proceso. En líneas generales, la existencia de una política de competencias y de un programa de desarrollo de competencias ha potenciado la proporción de gerencialistas en la cúpula directiva; sin embargo, en algunos países la mayor proporción de gerencialistas no ha estado ocasionada por estos programas específicos.

7. Recompensas y remuneraciones de los empleados públicos

Además de valorar el vínculo entre compensación y rendimiento, la transparencia es crucial. Las recompensas han sido estudiadas por las teorías normativas y las teorías positivas. Las normativas prescriben la elección política del nivel de compensación de acuerdo con valores como la representatividad, la competitividad y la funcionalidad en relación con el resto de la sociedad. Las teorías positivas, intentan explicar la elección política realizada para recompensar a los servidores públicos.

7.1. Tipología de recompensas- Recompensas financieras: remuneraciones recibidas, pueden ser básicas y

complementarias. La básica es el salario e incluye las contribuciones a la seguridad social. Las complementarias son diferentes ítems que varían entre países, y no se suelen incluir en el salario básico.

- Recompensas materiales: tienen una traducción monetaria, vivienda, comidas, deducciones, seguros privados… No están sujetos a tributación.

- Recompensas intangibles: reconocimiento social, autoridad, seguridad en el trabajo…Con la Nueva Gestión Pública, muchos países han implantado sistemas de

remuneración más flexibles para hacer más atractivos los puestos y aumentar el rendimiento. El pago del complemento de productividad está asociado a las teorías de las expectativas y las teorías del refuerzo. Las teorías de las expectativas defienden que un salario vinculado al desempeño motiva a los empleados. Las teorías del refuerzo que el refuerzo positivo implica que una conducta bien valorada será preferida y repetida porque arroja resultados positivos, como por ejemplo una remuneración más alta. La investigación empírica ha encontrado a menudo desajustes. La NGP y las prácticas gerenciales han causado un mayor diferencial de remuneraciones entre funcionarios directivos de agencias ejecutivas y el resto de cargos.

7.2. La evaluación del desempeñoEl desempeño individual parece ser superior en aquellos países en los que los

altos funcionarios son seleccionados competitivamente sin las interferencias del poder político. Es más útil emplear la evaluación del rendimiento en las decisiones sobre la promoción de los empleados públicos que en las compensaciones monetarias. La combinación de un derecho a tener la condición de funcionario a tiempo indefinido con

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la ocupación de un puesto concreto mediante un contrato de tiempo fijo ayuda a promover la movilidad forzosa de personal que no está rindiendo en determinados puestos de trabajo.

7.3. Sistema de remuneraciones y transparenciaLa transparencia se refiere a la publicidad y la disponibilidad de datos. Las

compensaciones monetarias variables o las no monetarias, pueden aumentar y mantenerse alejadas del escrutinio público. También se puede observar algunos comportamientos poco éticos (Ej: diputados del parlamento británico por reclamar gastos privados). Los niveles de transparencia respecto a la compensación están reduciéndose. Son diferentes entre distintos cargos públicos, los diputados cada vez más transparentes, mientras que funcionarios y altos funcionarios cada vez menor.

7.4. El complemento de productividad en la prácticaSe ha promocionado la evaluación del desempeño de los empleados públicos, así

como la valoración del rendimiento de las unidades organizativas. El pago del complemento de productividad cada vez es más frecuente (Finlandia, UK, Suiza, República Checa). La evaluación del desempeño sigue procesos muy diferenciados en distintos países. En Dinamarca y Bélgica, valoración de 360º (opiniones de sus pares, personal a su cargo y superiores). En la práctica, la mayor parte de las remuneraciones se concentra en el salario básico y complementos garantizados, no en el complemento de productividad. La vinculación entre los objetivos individuales y los objetivos a ser alcanzados por las unidades organizativas no es muy común en la mayoría de los países. A pesar del aumento general de los salarios de los altos funcionarios, no ha habido equiparación con los directivos de las empresas privadas.

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Tema 6: Las administraciones territoriales locales

1. Introducción: El estudio comparativo de los sistemas administrativos locales

1.1. La variedad de las administraciones localesLos gobiernos y administraciones locales han aumentado su importancia en los

últimos 20 ó 25 años. Se exige dar respuestas a crecientes y diversificadas demandas políticas y sociales. Los sistemas político-administrativos locales muestran rasgos diversos que responden a diferentes tradiciones estatales y a las características sociopolíticas de cada país, pero también responden a demandas funcionales y territoriales que comparten todos los países.

1.2. Las tendencias hacia la descentralización del poderEl modelo de Estado de bienestar estaba basado en una centralización que

permitiera mejorar la redistribución de los recursos. Las relaciones entre el Estado central y las autoridades subestatales redujeron en muchos países la autonomía de esos niveles locales. Tendencia hacia la centralización fiscal que socavó aún más la autonomía de las autoridades subestatales. En los últimos tres decenios, la globalización, el cambio económico y cultural, las reformas en la gestión pública y otros factores sociales, han llevado a la descentralización, además de algunas transferencias a entidades supranacionales como la UE. En los últimos años tendencia general hacia la descentralización política, en contraste con los intereses anteriores que se centraban en la descentralización administrativa.

1.3. La descentralización y su impacto en la democracia y la eficacia del gobierno local

La descentralización ha tenido justificaciones como la mayor eficacia en la gobernación y prestación de servicios públicos y una mejora de la calidad democrática. Tres modos típicos de descentralización:

- Descentralización política: transferencia de las funciones estatales del nivel central de gobierno al gobierno local. Los organismos locales pueden decidir de forma autónoma.

- Descentralización administrativa: transferencias de funciones y servicios, sin la creación de órganos locales electivos para decidir de forma autónoma. Los gobiernos locales seguirían actuando como agentes de los gobiernos nacionales.

- Desconcentración administrativa: delegación de funciones. Siguen siendo parte de la administración central, pero no están directamente controlados por el poder central, adaptándose a las necesidades territoriales de su jurisdicción.

1.4. Las tipologías tradicionales de sistema de gobierno localEntre las dimensiones principales destacan una dimensión horizontal (relaciones

internas de los actores políticos y administrativos locales) y otra vertical (relaciones entre el nivel local y el central). Goldsmith o Page se centraban en los diferentes roles que el gobierno local desempeña en los sistemas político administrativos. Una dicotomía clásica distingue entre sistemas de jerarquía fusionada y de jerarquía dual. Si el Estado tiene una participación en la administración local mediante delegados o si la esfera de gobierno local es independiente. Otra distinción dicotómica entre sistemas monistas y dualistas. El modelo monista serían los países escandinavos y el Reino Unido, donde una asamblea de cargos electos se encarga de adoptar las decisiones y su ejecución. El modelo dualista sería de Europa continental, donde se distingue entre las

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funciones decisorias y las funciones administrativas o ejecutivas. Las primeras recaerían en el pleno local elegido y las segundas en un órgano ejecutivo funcionalmente autónomo.

1.5. Tradiciones estatales y tipos de sistemas administrativos localesHendriks, Loughlin y Lidström han aplicado el concepto de tradiciones estatales,

distinguiendo cinco “tipos ideales”, a los que se podría añadir el grupo norteamericano: Estados de la cuenca del Rin, Islas Británicas, Estados nórdicos, Estados del sur de Europa y nuevas democracias europeas.Los Estados de la cuenca del Rin

Influenciados por la tradición estatal germánica. Algunos lo combinan con influencias del modelo napoleónico. Los Países Bajos llegaron a parecerse a los departamentos franceses. Bélgica siguió un modelo de Estado jacobino francés. Luxemburgo adoptó el modelo unitario francés. Sin embargo, en los tres casos, hubo influencias germánicas. Los Países Bajos muy descentralizados, Bélgica dividida por el conflicto lingüístico y luego hacia un Estado federal, estados federales de Alemania, Austria y Suiza. Todos los estados de este grupo (excepto Luxemburgo) poseen fuertes gobiernos intermedios, con un fuerte entrelazamiento de los niveles locales y nacionales de gobierno.Las Islas Británicas

Reino Unido e Irlanda, tradición anglosajona, con Estado unitario relativamente centralizado, y un nivel intermedio de gobierno relativamente débil. UK ha empezado a descentralizarse con los parlamentos de Escocia y Gales, y las asambleas de Irlanda del Norte y Londres. Sin embargo, clásico sistema político dualista, gran centralización en Londres y considerable autonomía local. Irlanda tiene un mayor grado de centralización y concentración del poder.Los países nórdicos

Suecia, Noruega, Finlandia y Dinamarca. El gobierno local goza de una fuerte capacidad financiera para proveer los servicios de bienestar. Fuerte posición de los gobiernos locales, operan dentro de los parámetros definidos por el gobierno o parlamento central. A finales de los 80 se experimentó la reducción del control central mediante la “comuna libre” (“autorregulación municipal”). Creación de “regiones” (provincias) desde los 90.Los Estados del sur de Europa

Tradición del Estado napoleónico. Fuerte centralización y concentración del poder. Descentralización adoptando elementos de la tradición germánica, más en España, menos en Francia. Portugal y Grecia Estados unitarios centralizados.El modelo norteamericano

Muchos puntos en común con el británico. Dos niveles de gobierno dentro de cada estado federado: el condado (county) y gobiernos municipales (municipalities, towns, townships). El gobierno local no goza de ninguna protección constitucional. No hay un sistema de prefecturas. Los estados federados poseen jurídicamente un poder absoluto sobre sus propios gobiernos locales. Organismos locales especializados en sectores específicos (agua, transportes, residuos) llamados special districts, en parte elegidos, como los school districts. Cuadro muy complejo y variado de más de 80000 gobiernos locales.Las nuevas democracias de Europa del Este

Tradición estatal napoleónica. Tradición germánica ha influenciado en Hungría y Estonia, influencias escandinavas en Estados bálticos. Reformas ambiciosas tras la caída del comunismo. Fusiones (en algunos casos la división) de municipios, niveles

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regionales, descentralización del nivel central al local, participación ciudadana. Sin embargo, las autoridades locales tienen pocos recursos y autonomía limitada.

2. La estructura y organización de los sistemas de gobierno local

Se distingue entre el nivel básico de gobierno local, de otros niveles intermedios. Las competencias se distribuyen según criterios funcionales. Últimos 30 ó 40 años, la distinción se ha vuelto más compleja. La existencia de un determinado número de niveles, y de autoridades locales, no de pende sólo de la tradición, también del tamaño del país y su organización territorial.

2.1. Niveles de gobierno local y fragmentación de las autoridades localesEs frecuente encontrar una organización asimétrica. Los sistemas de gobierno

local deben analizarse tanto desde el punto de vista de la organización territorial del Estado en su conjunto, como de las diferencias de estatus de las instituciones en cada uno de estos niveles. Seis grandes grupos formados por la combinación de tipos de Estados (unitarios y compuestos) y niveles de gobierno local: a) 3 niveles (municipio, región o entidad federada, nivel intermedio); b) 2 niveles (municipio y nivel superior); c) 1 nivel (municipios y agrupaciones de municipios). La mayoría de los Estados europeos son unitarios y tienen dos niveles o uno en función usualmente de su tamaño. Con la excepción de Bulgaria y Finlandia, la mayoría de los países con un solo nivel de gobierno local son países relativamente muy pequeños, con un número pequeño de municipios, y pertenecientes a casi todas las tradiciones estatales mencionadas. En los países con dos niveles también hay varias tradiciones, con una población (excepto Rumania) de entre 6 y 15 millones, el número de municipios o entes intermedios no parece tener que ver estrictamente con la población o la superficie. En los de 3 niveles la población y superficie son grandes, con organización federal o regionalizada. Sin embargo hay diferencias en la fragmentación y el número de gobiernos locales, que responde a la población y a razones históricas.

2.2. El nivel municipalPara el análisis comparado, el primer criterio es el grado de fragmentación de la

planta municipal. El segundo la existencia o no de un estatuto municipal único para todos los municipios. Países con fuerte fragmentación municipal (Francia, España, Italia) y países que han realizado una reorganización municipal (Alemania, Reino Unido, países nórdicos, Europa del Este). Hay países con un estatuto municipal único para todos (Europa occidental y Europa del Norte a excepción de Reino Unido), y países donde las ciudades disfrutan de un régimen particular (Reino Unido, Europa central y oriental, Alemania). Presión ejercida por la urbanización, las estructuras sociales que han obstaculizado el régimen municipal en las zonas rurales… La reorganización municipal obedecía a una lógica de economía de escala. En la mayoría de los países con competencias municipales más limitadas, la solución ha sido un segundo nivel de administración local.

2.3. El nivel intermedioDos trayectorias típicas de evolución. Se ha creado un gobierno local, próximo a

los municipios, dando origen al sistema de dos niveles. La elección de una asamblea en este nivel supramunicipal se impuso progresivamente. En segundo lugar, desde fines del siglo XX, la regionalización responde a las evoluciones socioeconómicas, pero también políticas. Los gobiernos locales han asumido funciones por dos necesidades: asegurar

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funciones de interés local que superan las capacidades y el área de los servicios municipales, y funciones de solidaridad y redistribución. Los gobiernos locales intermedios se diferencian en: tamaño, régimen de las ciudades y existencia de administraciones sectoriales paralelas. En los países donde la autonomía municipal se introdujo tardíamente en las zonas rurales, o influenciados por Alemania o Austria, los gobiernos locales de segundo nivel son pequeños. Mayor tamaño (como en España) son divisiones territoriales de origen antiguo. A las diferencias de tamaño no siempre corresponden diferencias de funciones.

2.4. La organización de las grandes ciudades y las áreas metropolitanasLas ciudades disfrutan de un estatuto reforzado (Alemania, Reino Unido,

Hungría, Polonia). En las grandes áreas metropolitanas que abarcan a más de un municipio, creación de un segundo nivel de administración. En Francia mancomunidad, en Países Bajos cooperación voluntaria. En varios países, las capitales tienen un estatus particular con relación directa con el poder central (Berlín, Budapest, París…).

2.5. Las tendencias hacia la regionalizaciónTendencia hacia la regionalización. Gran diversidad institucional. En muchos

casos regionalización administrativa, instituciones subordinadas al poder central (Inglaterra, Grecia, Portugal continental…). En otros países es asumida por las autonomías regionales (España, Italia, Escocia). En muchos Estados, la regionalización se traduce en las competencias de los gobiernos locales (Finlandia, Irlanda, Países Bajos…).

3. Poderes y funciones de los gobiernos locales

La mayoría de las competencias locales vienen determinadas por la ley. En los últimos años tendencia a la extensión del volumen de las competencias.

3.1. Principios de la distribución del poder local y tipos de competencias y tareasLas tareas del gobierno local

En los municipios europeos, las principales funciones son: urbanismo; ayudas sociales; vías y obras, así como transporte público (en función del tamaño); agua potable (excepción de Inglaterra); vivienda y hábitat (excepción de Países Bajos, Reino Unido, Italia y Suiza); edificios escolares; desarrollo económico. Las principales variaciones las encontramos en educación, sanidad y ayuda social. En algunos países el orden público está tradicionalmente en manos locales (Bélgica, Países Bajos, Reino Unido). En otros países, ausente (Alemania, Suecia).

3.2. Recursos, gastos y financiaciónEl gasto de las autoridades locales

Varias tendencias permiten agrupar los diferentes sistemas de gobierno local en relación con el gasto público de este nivel. Así, en Europa:

- Países nórdicos, así como Suiza, gasto superior al 20% del PIB.- Segundo grupo entre el 13% y el 6%. Italia, Países Bajos…- Pequeño grupo nivel inferior al 5%: Grecia, Chipre, Macedonia, Malta.

No basta con examinar el porcentaje de gasto sobre el PIB, debe analizarse el tipo de gasto, si es de inversión, y a qué dedican su gasto. Los datos confirman las principales tareas y funciones que se señalaban en el apartado anterior. El grado de discrecionalidad con que los municipios pueden gastar y controlar sus propios recursos

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debe medirse por la capacidad de endeudamiento, gasto y consumo públicos y por la capacidad de invertir, es decir, la llamada formación bruta de capital fijo. Resulta también útil como indicador el gasto per cápita.Los ingresos de las administraciones locales

Todos los gobiernos locales suelen poseer impuestos propios, transferencias de otros niveles, impuestos compartidos y tasas sobre servicios públicos locales. Los países se diferencian en función del peso de estos ingresos. En la mayoría de los Estados europeos, recaudación de impuestos compartidos, cuya regulación corresponde al poder central. Equivale así a la financiación mediante transferencias. Casi todos los gobiernos locales tienen también una cierta capacidad fiscal sobre algunos tributos propios y sobre las tasas que cobran por algunos servicios públicos. Los tributos locales propios es superior a los compartidos y transferencias en ocho países europeos: Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. Más de un 40%. En todos los demás países, por debajo del 35%, se ha constatado una erosión continua de los ingresos por tributos propios. Otras fuentes de financiación local son la colaboración público-privada: la autoridad pública confía a una empresa o a un consorcio una misión de una obra pública.

3.3. Los recursos humanos de los gobiernos localesLas diferencias en cuanto al personal empleado se relacionan con las

competencias ejercidasDiferencias y semejanzas en la función pública local

Países nórdicos, Reino Unido, Suiza, 80% del conjunto de los empleados públicos. En su mayoría educación y sanidad. En Europa del Este en torno al 40%. La organización territorial del Estado no parece tener un efecto claro sobre la cantidad de empleados públicos desgobierno local. La estructura y cualificación de los funcionarios públicos locales dependen de las funciones de los gobiernos locales y las trayectorias históricas.El régimen de función pública de la administración local

En los últimos años, en muchos países, reducir su personal y externalización inspiradas en la “Nueva Gestión Pública”. El estatuto del empleado público es también un elemento importante de la calidad de la función pública local: debe asegurar criterios de mérito y neutralidad, y permitir la movilidad de los empleados entre los gobiernos locales, para facilitar que los municipios pequeños y medianos puedan atraer empleados. Dos tipos de regímenes:

- Régimen de carrera, de derecho público, nombramiento y garantía del empleo.- Régimen contractual, derecho privado, en base a un contrato y sin implicar

garantía de empleo.En la mayor parte de los casos, diversidad y combinación de regímenes. Los

regímenes han evolucionado hacia una flexibilización de las condiciones de empleo y la introducción de incentivos económicos, inspirados en la “Nueva Gestión Pública”: sistemas “mixtos”.

3.4. Reformas en la administración localLas reformas de la Nueva Gestión Pública (NGP) en el nivel local

En los años 80 NGP. Estos conceptos parecen haber alcanzado cierto agotamiento. Superación de la rigidez e ineficacia y sustitución del control jerárquico por una gestión basada en indicadores y el rendimiento organizativo. Separación de las funciones de comprador y proveedor. En Europa central y oriental, se promovieron las privatizaciones y la filosofía del mercado: idea del “Estado modesto”. Se impulsó el

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mercado para el suministro de los servicios para que las autoridades públicas se limitaran a una función capacitadora (enabling function). Mayor impacto en UK y Suecia. En Alemania, tradicionalmente la mayoría de los servicios sociales están garantizados por organismos privados sin ánimo de lucro. Las repercusiones de la NGP en el gobierno local han sido bastante limitadas, y sólo han conducido a una diversificación de los “proveedores”.Otras reformas estructurales locales

Aumento o reducción de la escala de gobierno. La ampliación llevaría a producir economías de escala. Ej: Dinamarca. Otras reformas son el sufragio directo para el alcalde en Londres. También reducción de la escala con el argumento de una gestión eficaz. Desconcentración administrativa y descentralización política. Aproximación del gobierno a los ciudadanos, que estarían más inclinados a participar. Ej: diferentes distritos de las grandes ciudades.

4. La configuración y el funcionamiento democrático de los sistemas político-administrativos locales

En casi todos los países, los gobiernos municipales son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto. La situación más diversa en los gobiernos locales de nivel intermedio. En algunos casos, sufragio indirecto.

4.1. Los modelos de organización de la representación políticaTendencia creciente a la elección directa de los alcaldes: Alemania, Italia y UK.

Parlamentarización de las asambleas locales.Ejecutivos y liderazgo político y formas de elección del alcalde

Los gobiernos municipales se estructuran habitualmente como mínimo en dos órganos: el alcalde y el Pleno o consejo. En Italia y en algunos Länder, distribución a tres: Pleno, alcalde y Junta de Gobierno. Esta misma fórmula en España, Ley 57/2003, municipios con más de 5000 habitantes. En EEUU: “alcalde fuerte” (strong-mayor) y el “manager” (council-manager). En el primer caso el alcalde es el ejecutivo municipal, al a vez que jefe de la administración municipal; en el otro modelo el alcalde es una figura política y la administración es dirigida por un gerente profesional. En EEUU hay cierta independencia para elegir el modelo, en la mayor parte de los países está fijado por normas constitucionales y otras derivadas. Mouritzen y Svara distinguen cuatro tipos de gobierno local:

- Modelo de alcalde fuerte (strong mayor): ejecutivo electo que gobierna la dimensión política y administrativa.

- Modelo de “líder de comisión” (committee-leader): poder ejecutivo compartido entre el alcalde y comisione sectoriales formadas por concejales que tienen el poder decisorio.

- Modelo “colectivo” de gobierno local (collective form): ejecutivo conformado por un pleno municipal integrado por concejales.

- Modelo de “gerente” (council-manager): pleno municipal encabezado por un alcalde sin funciones ejecutivas, pues éstas son desarrolladas por el gerente ejecutivo (el “city-manager”).Heinelt y Hlepas, tipología llamada “polleader”:

- Alcalde político (political mayor): alcaldes representantes políticos de su comunidad y cierta responsabilidad sobre la administración. Países del sur de Europa.

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- Alcalde ceremonial (ceremonial mayor): alcaldes función ceremonial, no hay líder local elegido y la administración municipal es dirigida por un gerente profesional. Básicamente en Irlanda.

- Líder colegiado (collegial mayor): cooperación colegiada de otros actores. Si bien existen variaciones, en general no son elegidos directamente y ofrece diferentes opciones para la conformación de los plenos. Países del Norte de Europa.

- Alcalde ejecutivo (executive mayor): formalmente la cabeza de la administración municipal, amplia responsabilidad. Es elegido de forma directa en países del centro de Europa.Elección directa del alcalde influyó en los nuevos Länder tras la reunificación.

En Europa del Este la elección del alcalde se considera la fórmula que mejor garantiza la responsabilidad política. En Reino Unido limitada a Inglaterra y Gales.El pleno y sus relaciones con el ejecutivo

El pleno se configura como el órgano de control y regulación compuesto por el alcalde y los concejales. En Italia y Alemania, el Pleno puede presentar una moción de censura. En Italia el alcalde puede provocar la disolución del Pleno mediante la presentación de su dimisión. Parece producirse una cierta “parlamentarización”. Esta evolución se observa especialmente en España, y se acompaña de la transferencia de funciones del consejo al alcalde. Se observa la oficialización de los grupos políticos en las asambleas locales. Heinelt y Hlepas proponen una tipología combinando la monista-dualista de Wollman y la de Bäck que distinguía entre forma mayoritaria frente a formas consociacionales:

a) Gobierno del pleno (Assembly Government): el poder ejecutivo en manos de una junta formada proporcionalmente, combinando monismo con consociacionalismo.

b) Parlamentarismo (parliamentarism): ejecutivo colectivo designado por el consejo sin usar técnicas proporcionales; combina monismo con mayoría.

c) Presidencialismo (presidentialism): alcalde elegido separadamente con propio consejo de gobierno. Forma dualista y principio de la mayoría.

d) Semipresidencialismo (semipresidentialism): el alcalde rodeado por un ejecutivo colectivo apoyado por el pleno. Combina dualismo con consociacionalismo de mayoría.

4.2. Participación ciudadanaReducción de la participación en las elecciones locales o estabilización en un

nivel relativamente bajo. Signo de cierta desafección hacia la política, más que hacia los gobiernos locales. En España la evolución es incierta. Referéndum de iniciativa popular, excepcional excepto Suiza y Alemania (en menor grado). Consejos de barrio en Francia. En Italia en los 70, pero entraron en declive. En temas sectoriales se han detectado ciertos progresos en la participación: urbanismo, medio ambiente, calidad de vida…

4.3. Tendencias y reformas en las democracias localesEl incremento de la participación ciudadana en la adopción de decisiones

Variedad de instrumentos como jurados de ciudadanos, paneles ciudadanos, presupuestos de distrito… Tradición de veinte años en Europa occidental y nórdica. En el sur de Europa la participación ciudadana aún no ha sido aplicada.El uso creciente de los referendos locales

Suiza y, en menor medida, Austria, larga tradición y variedad de referendos. Holandeses más a nivel local. En Alemania aumento significativo.

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5. Las relaciones intergubernamentales entre el nivel local y otras

La mayoría de las interacciones están establecidas por las leyes. Asimismo, mecanismos de comunicación y negociación informal.

5.1. Los principios típicos que regulan la interacción entre nivelesLa relación entre niveles y la asignación de responsabilidades siguen los

siguientes principios: autonomía, legalidad, cláusula de competencia general, subsidiariedad y delegación de competencias. Un segundo grupo, instrumentales: colaboración, información, consulta, suficiencia financiera, supervisión… Los primeros establecen la posición y responsabilidades, los segundos regulan las interacciones.

- Principio de autogobierno o de autonomía local: diferencia a una autoridad local como ente territorial elegido con competencias propias de una simple unidad administrativa. Sin embargo, un autogobierno efectivo depende de atribución de responsabilidades con el apoyo financiero suficiente y que no esté limitado por la tutela.

- Principio de cooperación: en las disposiciones constitucionales o legales de muchos Estados. Comprensión mutua y apoyo, respeto y facilitar el acceso de otras autoridades a la información.

- Principio de información y consulta mutua: España o Suiza. Autoridades locales deben ser informadas y consultadas en el proceso de decisión de políticas centrales y regionales.

5.2. La tutela y supervisión del nivel localSuele limitarse al control de la legalidad “ex post”. La mayoría de los países

tiene jurisdicción administrativa para las decisiones de las autoridades locales (España, Portugal). En Dinamarca, la supervisión legal se asigna a los órganos regionales. En los Estados federales, son normalmente las entidades federadas las que realizan los controles. Tendencia general a limitar la supervisión a un control de legalidad, y a atribuir este control a los tribunales. La autoridad administrativa dispone del poder de censurar los actos controvertidos e inclusive de suspenderlos; y sólo después el gobierno local puede acudir al juez para apelar ese acto de control. Son pocos los países que reducen el poder de control: Francia, España o Hungría, dond el as resoluciones del gobierno local siguen aplicándose hasta la decisión del juez.

5.3. Mecanismos y prácticas de interacción- Las estructuras y los mecanismos bilaterales de consulta: la consulta es el modo

más frecuente de interacción. En los casos de reforma del régimen local, la consulta suele ser obligatoria.

- La información y el asesoramiento a las autoridades locales: las relaciones de información son más informales y tienden a tener como interlocutores a los altos funcionarios.

- Las interacciones para garantizar la suficiencia financiera y la definición negociada de los ingresos locales: definición de los mecanismos de apoyo financiero. Estas interacciones se suelen llevar a cabo a nivel político, habitualmente con los ministros y tienen a las asociaciones de municipios como interlocutores locales.

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5.4. El papel de las asociaciones de municipios y provinciasLas asociaciones de municipios se constituyen en el principal interlocutor entre

los niveles central y local. Permiten unificar la posición de los municipios y representan los intereses de las autoridades locales. Consultas y negociaciones de una manera más ordenada, los compromisos alcanzados pueden ser asumidos por un número significativo de autoridades locales. Permiten a las municipalidades más pequeñas participar. El papel de estas asociaciones en los países europeos puede abordarse de dos maneras: por su estatuto y por sus funciones. Desde el punto de vista de su estatuto, en todos los casos son asociaciones de derecho privado, nivel de oficialización más o menos reconocido. Una única organización representativa. En Alemania y Austria, existe una marcada diferenciación entre las ciudades y los municipios que queda reflejada en dos asociaciones diferentes, al as cuales se añaden la de los distritos. Austria es el único país donde el papel de las asociaciones queda enmarcado en la constitución.

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Tema 7: Reino Unido

1. Introducción

Es un Estado unitario en proceso de fragmentación. Se ha transitado desde la prestación directa de servicios hacia una prestación mixta en la que intervienen agencias autónomas, quangos (quasi autonomous non-governmental organisations) (organizaciones semipúblicas), empresas y organizaciones voluntarias. Al mismo tiempo que se ha reducido el número de municipios y se ha creado el nivel regional de gobierno en Gales, Escocia e Irlanda del Norte. En el presente conviven las jerarquías, el mercado y las redes. La coalición gobernante desde 2010 se ha centrado en la Gran Sociedad (Big Society), dando mayor poder a la gente a través de las asociaciones no gubernamentales. Visión de Cameron sobre un papel limitado del Estado.

2. El contexto

Reino Unido, monarquía parlamentaria centralizada que se caracteriza por la heterogeneidad. Westminster-Whitehall se utiliza para denominar al poder legislativo y al ejecutivo respectivamente. En el modelo, la soberanía reside en el parlamento de naturaleza bicameral. Sin los obstáculos de un texto constitucional ni de la revisión judicial existente en los EEUU. El parlamento sustituye al a corona en la adopción de decisiones. La falta de limitaciones del parlamento y la enorme flexibilidad del sistema político se deben a la ausencia de Constitución. No obstante, existen leyes, convenciones y disposiciones judiciales que regulan las relaciones entre la corona y sus súbditos y entre los poderes públicos y los ciudadanos. Sistema de pluralismo moderado, dos partidos tradicionalmente. Los tres partidos más importantes desde la IIGM son el partido laborista, el conservador y el liberal. Recientemente se han incorporado el partido nacionalista galés y escocés. El sistema electoral británico es mayoritario uninominal. El ganador de las elecciones construye la política a partir de cero, sin basarse en los logros de los gobiernos anteriores. El proceso legislativo está dominado por el poder ejecutivo. El gobierno suele poseer la mayoría parlamentaria. La primacía del gobierno se ve contrarrestada por la responsabilidad colectiva e individual de sus ministros ante el parlamento. Esta responsabilidad ministerial se ha modificado con la creación de las agencias ejecutivas y relativamente semiautónomas. Sistema institucional de alta estabilidad y evolución lenta. En cambio, las instituciones administrativas experimentan transformaciones revolucionarias en las últimas dos décadas a modo de una “evolución revolucionaria”: independencia del Banco de Inglaterra, autonomía de Escocia, Gales e Irlanda del Norte, elección directa del alcalde de Londres, representación proporcional para las elecciones al PE, elección directa del alcalde en algunos casos e introducción del sistema de gestión (city manager), reforma de la Cámara de los Lores, Tribunal Supremo…

3. La Administración central

Tamaño reducido de los departamentos ministeriales y gran fragmentación. Tres grupos de ministerios: ministerios que planifican y programan, agencias ejecutivas y organizaciones del sector privado que prestan el servicio, y agencias reguladoras que controlan determinadas áreas de políticas públicas.

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3.1. De la provisión pública de servicios a la provisión mixtaEl gobierno conservador de Margaret Thatcher, prestación de los servicios a

agencias ejecutivas y se dejara en los ministerios las cuestiones estratégicas. Ventajas: los servicios se prestaban mejor y los departamentos podían transferir ciertos problemas a las agencias. La apuesta no fue revertida por el partido laborista en 1997. Autonomía en la gestión de sus recursos, con creación de sistemas específicos de personal. 10% de las agencias pueden generar ingresos derivados de la venta directa de servicios. El gerente es contratado por unos tres años con posibilidad de renovación. Los objetivos, así como estándares y responsabilidades se establecen en un documento marco. Después de cinco años se revisa la actividad para ver si ésta debe continuar, se privatiza o se reorganiza. En ocasiones, las agencias se han quejado de no disfrutar de la independencia plasmada en el documento marco. La división de responsabilidades entre el ministro y el gerente de la agencia no está solucionada en la práctica. En la prestación de servicios se suman los entes públicos no departamentales (Non-Departmental Public Bodies – NDPBs), creados en épocas anteriores, y el sector voluntario: quangos. Diferencias mínimas entre quangos ejecutivos y agencias. Asociaciones voluntarias y empresas privadas gestionan servicios públicos en régimen de subcontratación, el espectro de organizaciones prestadoras de servicios es amplio. La forma de adjudicación del servicio puede ser directa o por concursos competitivos donde participan empresas privadas y en ocasiones agencias. Primero vino la privatización, después la creación de agencias y finalmente la introducción de mercados internos. No existe competencia perfecta y ha causado el incremento de las agencias reguladoras. Mientras se reducía el empleo público global, se aumentaban los recursos humanos destinados a la actividad reguladora. El intento de separar la política de la gestión parece haber fallado, pues al crear agencias ejecutivas se ha aumentado su papel en la adopción de decisiones, dimensión más bien tecnócrata.

3.2. La capacidad de coordinación del gobiernoCada ministerio puede tener uno o varios ministros, aunque sólo uno ostenta el

título de ministro, que representa al ministerio en las reuniones del gobierno. Secretarios de Estado equivalentes a los españoles. Tercer rango, subsecretarios parlamentarios, coordinan las relaciones con la Cámara de los Comunes y de los Lores. Debajo el Permanent Secretary (secretario general), puesto superior de la función pública que suele depender de un secretario de Estado.

Para coordinar la política del ejecutivo, en los 80, tándem formado por Thatcher y el ministro del Tesoro. En 1994 se traspasó la actividad de coordinación al entorno del Primer Ministro, el Cabinet Office, el Tesoro controlaba los gastos totales, pero no de personal. Marinado el departamento del Tesoro y entran en escena el Cabinet Office, la oficina del Primer Ministro y la Oficina para los Servicios Públicos. El Cabinet Office relaciona los diferentes órganos, pero tiene escasos recursos para hacer un verdadero seguimiento de las políticas públicas. Hacer circular los documentos preparatorios de las reuniones del gobierno, y asegurarse de que las políticas del programa político se están cumpliendo. Algunos expertos mantienen que la actividad de coordinación real se ejerce en las comisiones interministeriales y no en el entorno del Primer Ministro. Su capacidad coordinadora no hay que sobreestimarla: sólo entienden sobre políticas sectoriales, sin visión de conjunto, y su importancia depende del Primer Ministro. Thatcher prefería encuentros informales con sus ministros. Blair task forces (grupos de trabajo), con su propia oficina y expertos. Cameron con el viceprimer ministro, Nick Clegg. La capacidad real de los ministros, especialmente durante la fase de la implantación, es mayor que la del primer ministro en ocasiones, parece que no existe un

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sistema “presidencial” sino de “barones”. Con Blair se produjo una centralización creciente del poder ejecutivo en torno al Primer Ministro, Oficina del Gabinete ampliada. Brown lo continuó e intensificó. Cameron, con el gobierno de coalición, crea una presión hacia una mayor colegialidad de asesores especiales.

Tensiones, los funcionarios tienen que compartir con expertos externos (“think tanks”). Rhodes mantiene que el Estado estaba siendo vaciado (hollow out). El peso del sector público en la economía pasó del 39% en 2000 al 51.6% en 2009. Puede haberse aumentado el gasto público, pero los servicios son prestados por organizaciones privadas o del tercer sector.

4. La función pública

Modelo de Whitehall, los funcionarios se caracterizan por su permanencia, neutralidad y anonimato. Por tradición no sólo administran, también ayudan a los ministros, son la cohesión entre la clase política y la administrativa durante décadas.

4.1. La configuración del sistemaTres grupos de función pública: grupo de administradores generales (elite

funcionarial), grupo de las clases especialistas (médicos, científicos y juristas), y conjunto de clases departamentales también especialistas (inspectores financieros). (Ver figura 2) Los administradores generales se dividen en grados, escalones de su carrera administrativa. El sistema de función pública se basa en una combinación de sistema de carrera y sistema de puestos. Los puestos están ordenados de forma jerárquica de acuerdo con una escala de grados. Los grados del puesto y de la persona coinciden, adquiere el grado del puesto que ocupa cuando lo desempeña durante un determinado periodo de tiempo, el aumento de grado no se produce por el simple hecho de cumplir antigüedad independientemente del puesto ocupado.

La Función Pública Directiva, agrupa al Secretario Permanente y a los funcionarios de los grados 2 al 5, movilidad interministerial y posibilidad de flexibilizar la contratación y el salario. Grados también en las agencias, pero notables desigualdades. Incremento de al función pública directiva en un contexto en el que el empleo público se ha reducido, dos interpretaciones: a) se formalizó un sistema informal de “fast-streamers” y el resto de los funcionarios públicos de carrera escalonada; b) función pública directiva creada para fomentar una cultura corporativa en la cúpula de Whitehall, se prestaría mayor atención a la transversalidad de los asuntos públicos y no a los problemas exclusivamente ministeriales.

El ascenso en la carrera administrativa se realiza mediante un proceso selectivo. Grados inferiores al 3, promoción en el seno del ministerio o agencia. Grados 1 y 2, decisión del secretario del Cabinet Office y el Primer Ministro. Algunos del 1 y 2 abiertos a externos. Dos vías distintas de la alta función pública con el mismo fin, el control de la Administración. Politización relativa de los nombramientos en los departamentos centrales. Con las agencias se intentó despolitizar la función pública.

4.2. El control político de la función públicaLa selección tradicional de generalistas para ocupar puestos directivos se debe a

un pacto: los funcionarios son autónomos en la selección de personal siempre que su neutralidad sea apartidista. Esto permite la hegemonía de los generalistas y la primacía de los mandarines. Thatcher buscó minar los “privilegios”. Finalización del empleo permanente, contratos por períodos fijos, complemento de productividad… Apenas

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afectó a los mandarines que se habían quedado en los ministerios. El aumento reciente de asesores ha causado numerosas críticas de los funcionarios.

4.3. La cultura gerencialLa búsqueda de funcionarios emprendedores (can doers) se ha abordado con:

implantación de agencias ejecutivas y movilidad intersectorial. Responde al modelo empresarial privado. Desde el punto de vista organizativo existen varias prácticas privadas implantadas en las agencias: política de personal, relación entre la agencia y el consejo de administración (el ministerio) y relación con otras organizaciones. El gerente decide la política de personal de la agencia. El gerente debe someter a la aprobación del ministerio los planes anuales de la agencia y la memoria anual. Las agencias también han experimentado el rigor de la competencia “market testing”. Para evitar la evolución dispar entre los directivos de las agencias y los funcionarios senior en los ministerios, el gobierno se propuso incrementar la movilidad no sólo hacia las agencias, sino también entre el sector público y el privado. Política de puerta giratoria (revolving door policy).

4.4. ¿Hacia un sistema dual?El tipo de reclutamiento de los directivos no ha afectado al sistema cerrado

elitista. Los mandarines todavía buscan “trabajo para sus chicos” (“jobs for the boys”): altos funcionarios varones, clase media-alta, Oxbridge, experiencia. El porcentaje de directivos privados no es suficientemente grande como para entender que exista un “sistema dual”. Las prácticas empresariales no han minado los privilegios de los mandarines, los ha reforzado. Se quedan con la parte agradable del trabajo: formulación de las políticas públicas. Pueden solicitar un puesto de gerente sabiendo que su contrato permanente con la función pública no correrá peligro. En términos salariales salen perjudicados, pero se compensa con un contrato de por vida. A pesar de que el sistema no se ha hecho dual, han generado dos subculturas: la de los mandarines y la de los directivos. Los mandarines siguen siendo los “intocables”, los directivos están imponiendo un nuevo ethos:

- La búsqueda de eficiencia puede derivar en la cantidad o calidad de los servicios.

- La competencia puede causar desigualdades de trato a los ciudadanos.- Los bonos salariales pueden provocar que los directivos se centren en resultados

relacionados con las remuneraciones y no el servicio.- La promoción de los funcionarios a los puestos directivos es más incierta,

empiezan a estar abiertos a candidatos externos.- La ética de servicio al ciudadano se puede ir perdiendo.- Cultura generalista de cooperación amenazada por una cultura gestora e

individualista.

5. La Administración territorial

La filosofía de la Revolución Francesa de identificar todo núcleo de población con un municipio nunca formó parte de la tradición anglosajona. Tres fusiones en el siglo XX:

- Primera fase (1830-1930): surgieron las entidades locales democráticas elegidas mediante sufragio censitario.

- Segunda fase (1930-1975): el número de funciones de las entidades locales fue disminuyendo por la nacionalización de las empresas municipales de electricidad, gas y agua. Sanidad y transporte público al gobierno central y a

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quangos. El gasto público local se elevó por la política educativa y de vivienda. El gobierno local iba a sostener la expansión del Estado del Bienestar, cuya factura la pagaba el gobierno central. Necesario agrupar municipios. A partir de 1976 el control central sobre las entidades locales ha aumentado. Además de reducir el gasto local, el gobierno central intentó disminuir el nivel de discrecionalidad de las entidades locales en la provisión de servicios mediante quangos que fueran controlados desde el centro.

- Años 90: A pesar de que el número de corporaciones principales ya era reducido, tercera gran fusión. Ambición de un ministro (Michael Heseltine) con la creación de corporaciones unitarias, agrupando a los dos niveles territoriales existentes.

5.1. El entramado territorial del gobiernoLa capacidad que tiene el poder ejecutivo para influir en la actividad local a

través del parlamento es considerable. Las entidades locales sólo estaban dotadas de una “autonomía controlada” y se regían por el principio ultra vires, sólo pueden hacer aquello que les está permitido por ley. En 1997 el gobierno laborista ratificó la Carta Europea de la Autonomía Local. No obstante las entidades locales británicas sólo pueden hacer aquello que esté recogido en una ley. Las entidades locales se distribuyen en dos niveles distintos. El primer nivel los condados (counties), llamadas regiones en Escocia. El segundo nivel districts (distritos), que pueden ser metropolitanos o no. En las zonas no metropolitanas, un tercer nivel, parroquias (parishes), pueblos en Inglaterra y concejos vecinales en Gales y Escocia. El distrito no coincide necesariamente con una ciudad, pues puede agrupar a varios pueblos. En Londres existe un nivel metropolitano. En las áreas metropolitanas hay un único nivel administrativo. Entre Inglaterra, Gales y Escocia se crearon 100 corporaciones unitarias a partir de los dos niveles existentes. Los servicios se reparten. El condado los servicios más costosos como educación y servicios sociales. Los distritos, cobertura local. Problemas en competencias concurrentes como ordenación territorial y ocio.

El consejo de la corporación es elegido por el sistema mayoritario, y el pleno se conforma al mismo tiempo en el poder ejecutivo y el legislativo. Al no existir alcalde, el poder se fragmenta entre los distintos comités. En 1972 se introdujo la figura del gerente para coordinar todos los comités. El gobierno laborista ha buscado una “repolitización” mediante el alcalde electo. En la propuesta, el gerente quedaría bajo la autoridad de un alcalde que concentraría el poder ejecutivo. Varias fórmulas de elección del alcalde. La entidad local subcontrata muchos de los servicios que los departamentos municipales prestaban en el pasado. Concursos serían ganados por las empresas privadas, pero la realidad es que estos equipos internos se han fortalecido gracias al proceso competitivo.

5.2. El nivel regionalLa regionalización del Reino Unido en 1999, obedece a factores endógenos y

exógenos. Especificidad de las élites políticas escocesas y galesas son el factor endógeno, la política europea de distribución de recursos el exógeno. Autogobierno en Escocia, Gales e Irlanda del Norte. En Inglaterra fallido referéndum. Antes de la descentralización, el gobierno designaba unos ministros regionales. Representaban intereses regionales ante el centro, gestionaban políticas públicas nacionales. En la actualidad, estos ministros regionales se encargan de las relaciones con Escocia, Gales e Irlanda del Norte. Durante el mandato laborista, los ministerios establecían Oficinas

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Gubernamentales en las Regiones con el encargo de administrar las políticas en estas regiones. El papel de estas Oficinas no está aún definido claramente.

6. Las relaciones intergubernamentales

La estrategia conservadora se basó en el control directo sobre el gasto y sobre los ingresos. Transferencias condicionadas locales. Multas a las entidades locales que sobrepasaran niveles de gastos, medida destinada a castigar a los gobiernos locales laboristas. Las entidades locales aumentaron los impuestos y maquillaron la contabilidad. El gobierno central limitó el nivel impositivo de determinados municipios. Al no funcionar, se decidió cambiar los impuestos, para que los ciudadanos eligieran a sus políticos en función del gasto local y su repercusión en los impuestos. Nada mejor que crear un impuesto altamente visible (poll tax): impuesto fijo que todo votante debía pagar (impuesto electoral), todo adulto paga en función del lugar de residencia. Se sustituía un impuesto menos visible, el que grava la propiedad. Los votantes no incentivarían el aumento del gasto y votarían a un gobierno capaz de disciplinar el gasto. Poseía efectos distributivos negativos, las viviendas con mayor número de adultos pagarían más. Perjudicó al gobierno central. Supuso la caída de Thatcher. Major sustituyó el poll tax con el impuesto municipal sobre la propiedad. Si la entidad proponía un presupuesto por encima de la estimación central, las transferencias gubernamentales se reducían. Este mecanismo permitió que las entidades locales se moderaran. Abolición en 1986 de las áreas metropolitanas, controladas por el partido laborista. En el año 2000 se restableció en Londres.

El gasto corriente no disminuyó, mientras que se consiguió disciplinar el gasto en inversiones. La capacidad de autofinanciación de las entidades locales se ha reducido. El gobierno ha obligado a transferir ciertas competencias locales intensivas en gasto a otros entes autónomos. En primer lugar se privatizó el importante parque de viviendas públicas de alquiler. En segundo lugar, se intentó transferir competencias municipales a entes autónomos. Se ofreció a los inquilinos que no compraron la posibilidad de que optaran por otro arrendador, es decir, seguir bajo el control de la corporación u optar por un ente privado. La oposición de algunos inquilinos fue un obstáculo, y esta medida fue un fracaso. La posibilidad de elección se implantó en la educación primaria y secundaria. Los padres podían elegir mediante un referéndum los gestores. Si bien esta medida no resultó, la transferencia de parte de la educación universitaria e institutos a quangos financiados por el gobierno local sí prosperó. En el ámbito de la planificación urbana, se establecieron “Zonas de Negocio”, parques empresariales donde las empresas no pagan impuestos locales durante 10 años. Así, se substrae a las corporaciones el poder de planificación de la actividad económica, y se limita el nivel de ingresos de las entidades locales. También creación de corporaciones de desarrollo urbano, para establecer planes de desarrollo urbano a largo plazo. En tercer lugar, se obligó a las entidades locales a subcontratar la prestación de servicios. Su gestión debe someterse a concurso para comprobar si la misma corporación o una empresa privada lo gestionan mejor.

Con esta estrategia, además de reducir el papel del Estado en la economía, el gobierno conservador intentaba disminuir el poder de las corporaciones locales y de los sindicatos mediante la segmentación de su mano de obra. Consecuencias: la estructura de la corporación cambió, separando los papeles de clientes y contratante; el coste anual se redujo, fundamentalmente el coste salarial; en cuanto a la calidad, no se detectó en ningún caso que las empresas privadas pudieran hacerlo mejor.

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No existe ningún mecanismo de integración entre las élites políticas locales y las nacionales. Experiencias con éxito: recorte del gasto de capital, abolición de las corporaciones metropolitanas, privatización de la vivienda municipal, instituciones ajenas para el desarrollo urbano. Fracasos: recortes en gasto corriente, limitación en la fijación de los impuestos y el poll tax. Ambivalente ha sido la política educativa y la subcontratación de servicios.

A partir de 1987 se ha detectado una estrategia intervencionista. Ha consistido en debilitar las entidades locales y otorgar mayor poder de decisión a los consumidores. Entre 1979 y 1996 el gobierno conservador intentó minar la discrecionalidad de las entidades locales desarrollando un estilo duro. Estableció los Acuerdos sobre los Servicios Públicos Locales (ASPL), para asegurar el cumplimiento de los objetivos nacionales. Eran “contratos” vinculados a la obtención de resultados. Para las corporaciones locales es interesante, pues se financian en teoría los planes propuestos por las corporaciones locales, en vez de seguir la política “dirigista”. El sistema jerárquico de relaciones entre el centro y la periferia parece prevalecer aunque se haya dado algo más de voz a las corporaciones locales.

7. La reforma del sector público

La provisión del servicio es ahora mixta. Ha llevado a otorgar un rol más importante a las asociaciones y a los ciudadanos a través del programa de la Gran Sociedad. En primer lugar, los gobiernos conservadores llevaron a un Estado mínimo, con reducción del gasto público, disminución del número de funcionarios, privatización de parte del sector público. En fechas recientes, el gasto público aumentó, la expresión de Estado mínimo ya no es apropiada. En segundo lugar, se ha incrementado la autoridad política. Se ha debilitado a los sindicatos. La función pública se somete al poder político y se ha incrementado el número de asesores. En tercer lugar, se ha creado un Estado evaluador mediante la auditoría y rankings para medir eficacia y eficiencia. Finalmente se ha experimentado un aumento considerable del Estado regulador, relacionado con la separación entre la provisión del servicio y su producción. Las entidades locales han perdido un amplio poder discrecional, pero no ha pasado directamente a los departamentos ministeriales, sino a otras organizaciones públicas, semipúblicas, privadas y voluntarias. Los laboristas implantaron un programa modernizador, la Agenda de Modernización del Gobierno Local (LGMA):

- The Beacon Council Scheme: Programa Beacon para potenciar el aprendizaje entre las corporaciones locales.

- The Best Value regime: El régimen del Best Value para mejorar el rendimiento al mismo tiempo que se reducen los costes.

- Comprehensive Performance Assessments (CPA): Evaluación Comprensiva del Rendimiento, se evaluaba el rendimiento de los servicios.

- Local Public Service Agreements (LPSAs): Acuerdos de Servicios Públicos Locales, se ligaba la financiación a contratos de resultados.

- Local Strategic Partnerships (LSPs): Partenariados Locales Estratégicos, se buscaban alianzas con otros actores del ámbito local para mejorar la prestación de servicios.Todas estas medidas requerían de un importante liderazgo comunitario en el

ámbito local. Los servicios locales habían mejorado. Sin embargo, no había evidencia de que los servicios fueran más eficientes. La percepción de los ciudadanos sobre la calidad no había seguido esa tendencia positiva. Se debe a que este sistema ha primado las prioridades nacionales sobre las locales. El liderazgo comunitario se desarrolló a

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partir de tres estrategias: un poder ejecutivo local reforzado debe coordinar los grupos de interés de la zona; incentivar la participación pública y ofrecer los mejores servicios posibles. Veamos por separado cada estrategia. Partenariados de Servicios Locales y Estrategias Comunitarias, el balance no es del todo unánime. Esta solución impuesta no casa con el espíritu de los trabajos entre redes de organizaciones que se basan en la confianza. El “Best Value” tuvo cierto impacto negativo en el liderazgo comunitario, se concentraron en la mejora de la prestación de servicios y no en el bienestar de la comunidad. La segunda estrategia fue incentivar la participación, en las locales de Inglaterra la abstención fue del 68%. Se debían incorporar otros mecanismos, que casan mal con el refuerzo del poder ejecutivo y con la retención de poderes en el gobierno central. El “Best Value” era eficaz para mejorar el rendimiento, se mostró que la medición del rendimiento aún no estaba perfeccionada. El sistema necesitaba aún más rodaje. En tercer y último lugar, la agenda de modernización en las relaciones entre el gobierno central y las corporaciones locales. Percepción generalizada del incremento del control del gobierno central. Esto ha podido contribuir a un declive e la satisfacción con los servicios públicos locales. La Agenda de Modernización del Gobierno Local, régimen de financiación vinculada a metas “impuestas” desde el centro. No parece que se esté vaciando el Estado, ni tampoco que las redes sustituyan al mercado y a la jerarquía. Como mucho existe una convivencia. El poder ejecutivo británico sigue siendo fuerte.

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Tema 8: Alemania. Un sistema de administración multinivel en transformación

1. El contexto

Le Ley Fundamental de Bonn de 1949 estableció un Estado deliberadamente fragmentado, formado por Estados federados (Länder) y basado en la división de poderes, la negociación y la cooperación, siguiendo la tradición histórica alemana. En 1990, la nueva RFA (República Federal de Alemania) nació a partir de cuatro acuerdos:

1) Unión económica, monetaria y social.2) Acuerdo sobre el proceso electoral para adaptar la RDA.3) Capital en Berlín, uniformización de las Administraciones y la legislación.4) Se incluía a la nueva RFA en el sistema occidental de seguridad.

La Ley Fundamental de Bonn de 1949 se basa en tres principios: a) Estado de derecho (Rechtsstaat); b) Bienestar social (Sozialstaat); c) República con estructura federal (Bundesstaat). El Estado de derecho es la defensa de los ciudadanos frente a los abusos del poder. El Estado social es la expansión de las Administraciones públicas, se obliga al Estado a proporcionar el bienestar a la población. La fórmula federal haría más difícil que cualquier grupo monopolizara el poder. Habría que añadir otros tres fenómenos: creciente importancia del parlamento, expansión de los partidos políticos e integración europea. El jefe del Estado es el Presidente de la República, funciones de representación, neutralidad, elección cada 5 años por la Asamblea Federal (Bundesversammlung) órgano constitucional dominado por el Bundestag que sólo se convoca a tal efecto. Poder legislativo bicameral: Cámara Baja (Bundestag) y Cámara Alta (Bundesrat). (Ver Figura 1). Frente a la omnipotencia del parlamento británico, la Ley Fundamental de Bonn estableció que determinados principios constitucionales, como el federalismo, nunca podrían ser cambiados. El Bundesrat está constituido, no por senadores electos, sino por miembros del poder ejecutivo de los Länder, 69 miembros de pleno derecho y 130 miembros delegados. Sólo hay 69 escaños con derecho a voto. Las votaciones son expresadas en bloque por el líder de la representación de cada Land. Las personas designadas para los escaños cambian en función de los temas tratados. Dada la necesidad de asentimiento por parte del Bundesrat en lo que afecta a los Länder, el gobierno federal intenta involucrar a los Länder en la fase previa de la formulación de las políticas. Tras la reforma constitucional de 2006, se redujo la cantidad de legislación que necesita asentimiento.

Los verdaderos ganadores del proceso son los partidos políticos. Pertenencia a un partido político de los puestos de la Administración, tendencia a partir de los 80. Para evitar fragmentación, cláusula del 5% para entrar en el parlamento. El sistema se caracteriza por su continuidad y estabilidad. Dos partidos principales y dos partidos bisagra. El partido liberal constituía el partido bisagra en las coaliciones lideradas por la CDU-CSU (Unión Democrática Cristiana – Unión Social Cristiana) o por el SPD (Partido Socialdemócrata Alemán). En 1998 Gerhard Schröder coalición con los Verdes hasta 2005. El sistema se extendió a la antigua RDA. El PDS, sucesor del partido de régimen comunista. En 2005 se unió con una facción del SPD, creándose el partido de la izquierda Die Linke. El rechazo a pactar con ellos llevó a formar una Gran Coalición como no se había dado desde 1969-1972. En 2009 CDU/CSU/FDP. Actualmente existen cinco partidos, bipolar por consistir en dos bloques. La alteración del sistema de partidos propiciada por la unificación ha debilitado la identificación partidista, aumenta el índice de volatilidad.

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2. La administración federal: de Bonn a Berlín

Órganos federales superiores son el Canciller y su gabinete, ministros federales, el Tribunal de Cuentas federal y el Banco Central federal. Aparte de la Cancillería y los ministros, la administración federal alemana consiste en entidades y organismos autónomos especializados o agencias públicas. Estas agencias federales pueden tener oficinas territoriales. La mayor parte no dispone de infraestructuras territoriales subordinadas. No está claro cuántas agencias federales existen. En todo caso, todas ellas se encuentran dentro del ámbito de competencia de un ministerio. El diseño legal de estas organizaciones es muy variable:

- Administración federal directa.- Administración federal indirecta.- Administración federal mediante entidades de derecho privado.- Administración privada por encargo.

Empleados públicos de la administración federal, la mayor parte en la administración federal directa, por el ejército, la administración tributaria y la policía federal de aduanas.

2.1. La cancilleríaCanciller elegido por el Bundestag y puede ser cesado mediante moción de

censura constructiva, como en 1982, cuando Helmut Kohl accedió al poder. El Canciller propone los miembros del Gobierno, cuyo nombramiento formal le corresponde al Presidente de la República. La mayoría de un partido político sólo se consiguió una vez en 1957, la composición del Gobierno es negociada con los partidos de la coalición gubernamental. La cúpula del ejecutivo federal se rige por tres principios (Ley Fundamental):

1) El Canciller marca las directrices de política general y es responsable por ello ante el Bundestag.

2) Dentro de las directrices establecidas por el Canciller, cada ministro actúa autónomamente y es responsable de los asuntos de su propio departamento, respondiendo ante el Canciller, no ante el Bundestag.

3) En las cuestiones relevantes, el Gobierno federal adopta las decisiones de forma colegiada en el consejo de ministros.A partir de 1966, cuando se formó la gran coalición, se estableció un sistema

informal de coordinación entre el Canciller, los ministros y los líderes de los partidos de la coalición: Comité de Coalición. En algunos casos ha sido un contrapoder al poder real del Canciller. Dado que el nivel federal legisla y no ejecuta, sus esfuerzos de coordinación se centran en el proceso de adopción de decisiones. Para la coordinación, el Canciller dispone de un gabinete de la cancillería. Las tareas principales de la cancillería son la difusión de información, coordinación interministerial, formulación y supervisión de ciertas políticas. Para ello, el gabinete tiene dos tipos de unidades: unidades espejo (se encargan del detalle de la política de un único ministerio) vs. unidades intersectoriales (seguimiento de las políticas en las que participan varios ministerios). Bajo perfil político de la estructura de apoyo del Canciller, funcionarios por criterios meritocráticos. La influencia real del gabinete depende del Canciller. Con Kohl, el gabinete pasó de ser un servicio de información a convertirse en un centro neurálgico de adopción de decisiones. La Gran Coalición afectó de manera considerable al poder de la Canciller. Se ha producido una especie de centro dual con la Vice-Cancillería del SPD, que coordinaba los ministerios del SPD. El papel coordinador del Gabinete de la Cancillería recuperó su importancia con el gobierno actual.

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2.2. El ministerio federal: políticos, funcionarios políticos y funcionariosCargos políticos del ministerio: ministro, secretario de Estado parlamentario

(SEP) y secretarios de Estado. El ministro no tiene por qué ser diputado, el SEP sí miembro del Bundestag, apoya al ministro en la planificación y le representa. Los ministros son nexo de unión entre la Administración y el Gobierno, los funcionarios políticos son bisagra entre la política y la administración. La unidad básica del ministerio es el servicio. Seis servicios como máximo forman una subdirección general; las subdirecciones generales se agrupan en direcciones generales, y éstas se subordinan a una secretaría de Estado. El secretario de Estado y el director general son funcionarios políticos nombrados discrecionalmente. No todos lo son, se permite el nombramiento del exterior. Los órganos subordinados al director general son funcionarios. Los gabinetes se han ido implantando en el entorno del Canciller y en el de los ministros. La burocracia es eficiente y sensible a la voluntad política del gobierno de turno (politización funcional).

2.3. La bicefalia de la capital del EstadoEl traslado de parte de los ministerios a Berlín tiene consecuencias negativas:

coordinación inter e intraministerial, división entre ministerios y niveles inferiores. El poder ejecutivo está dividido geográficamente por 600 Km.

3. La función pública

La importancia de los funcionarios y su independencia habría que buscarlas en el desarrollo histórico. Burocracia prusiana fuerte, que dota al Estado de unidad y de continuidad, estatuto protector de los derechos de los funcionarios. La función pública alemana se concibió como un factor de equilibrio del poder político.

3.1. La configuración del sistemaEl Gobierno federal tuvo que reducir el empleo público para poder aliviar el

coste económico de la unificación, reduciéndose hasta los 4.5 millones hasta el año 2005, nivel en el que se estabilizó. Esta reducción se explica por la privatización de los 90, reducción del tamaño del ejército, recortes del exceso de personal en Alemania oriental y por la política restrictiva de empleo. Asimismo ha aumentado mucho el empleo a tiempo parcial. Actualmente, los Länder (con un 46%) y las entidades locales (28%) totalizan las tres cuartas partes del empleo público. La proporción de funcionarios frente a otros grupos es inusualmente baja en Alemania, 38%. Los nuevos Länder han aprendido de sus homónimos occidentales y han optado por el empleo no funcionarial. La legislación ha consolidad el contrato permanente para los que hayan estado 15 años en el puesto.

El régimen jurídico de la función público es homogéneo para todos los niveles territoriales. Cada unidad organizativa recluta su propio personal y establece las pautas de promoción. En 2006, las competencias sobre el régimen de la función pública han sido descentralizadas a los Länder. El sistema carece de cuerpos funcionariales que aglutinen y cohesionen a sus miembros y de instituciones educativas elitistas. La entrevista es el procedimiento más empleado en la selección. Probablemente extrañe que no exista oposición. Ésta se celebra antes, como corolario de los estudios universitarios. Los juristas se someten a dos exámenes estatales, cuya superación los cualifica para desempeñar un empleo público. La movilidad se circunscribe a la carrera administrativa ascendente, y ello dificultad a creación de redes de trabajo

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interministeriales. Con la Ley de Reforma del Derecho de la Función Pública de febrero de 2009:

- Reforma del sistema de carrera: adaptación a los cambios en el sistema de educación superior; reducción del número de niveles de carrera; fomento de la carrera horizontal.

- Refuerzo del principio de evaluación del rendimiento: mayores posibilidades de ascenso de los funcionarios con alto rendimiento; aumento de la exigencia de evaluación; obligación de publicidad de los destinos libres; sueldo base no aumenta con la antigüedad sino con la experiencia.

- Nueva regulación de la promoción profesional: ascenso mediante cursos especializados; supresión del ascenso mediante prácticas; refuerzo de la movilidad entre función pública y ámbito empresarial, y entre administraciones.

- Reformas en la regulación de las clases pasivas y en la conciliación familiar: edad de jubilación a los 67 años; conciliación de vida laboral y vida familiar.

3.2. Los funcionarios políticosLos funcionarios políticos median entre la política y la administración. Ocupan

los puestos de secretario de Estado y de director general además de otros cargos de confianza política. Tienen previamente la condición de funcionario. El nombramiento obedece a criterios discrecionales y, en caso de cese, los funcionarios son retirados temporalmente sin que haya degradación de rango. Los ocupantes de estos puestos que proceden del sector privado deben reintegrarse a la actividad privada. En los últimos dos decenios se ha producido una tendencia a incrementarse el número de los altos funcionarios afiliados a partidos. La élite administrativa es plural. Su único rasgo distintivo es la alta proporción de juristas. El número de parlamentarios que son funcionarios es considerable: el 34.1%. El bagaje jurídico común sienta las bases de unas relaciones fluidas entre los funcionarios y los políticos. La élite administrativa son funcionarios de carrera con una carrera ininterrumpida en la administración del 41.1%.

4. Las administraciones territoriales

La organización territorial debe su configuración a la tradición histórica. Dos características que lo distinguen del sistema federal estadounidense: a) el nivel federal legisla y el estatal ejecuta; b) la cámara federal no está formada por senadores elegidos directamente por la población, sino representantes del poder ejecutivo de los Länder. Al igual que en otros sistemas federales, las entidades locales y su legislación dependen de los Länder, no de la federación.

4.1. Los LänderCada uno de los 16 Länder dispone de órganos legislativos, ejecutivos y

judiciales propios. Su competencia: entidades locales, sistema policial, justicia, cultura y educación. La mayor parte de los empleados públicos de los Länder trabajan en el ámbito educativo y científico, seguido de seguridad. Los Länder son responsables de su propia organización administrativa, pero muestran algunos principios comunes de organización en tres niveles. La excepción son los Länder pequeños o medianos sin el nivel intermedio. La dirección política le corresponde al Ministro-Presidente. Cuentan con gabinetes de la presidencia, coordinan la postura del Land en el Bundesrat. Además, organizan la conferencia de ministros-presidentes con el Canciller federal. Tres niveles de tareas administrativas:

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a) Nivel superior formado por los ministerios del Land. También existen organismos autónomos.

b) Segundo nivel: región. En la región hay un delegado del gobierno estatal.c) Autoridades inferiores: municipios. Asumen competencias de los Länder por

delegación.

4.2. El nivel localLas entidades locales autónomas se estructuran de forma diferente en función del

tamaño de los Länder (grandes, pequeños o ciudades-estado). El desarrollo local en Alemania no es unilineal ni homogéneo para todos los Estados, dado que el responsable de la legislación local es el Land. Autonomía municipal ya en Prusia en 1808. En el resto de los Estados se copió la idea, pero no su contenido. La autonomía de las entidades locales se circunscribía más bien a las tareas administrativas, no políticas. A finales del siglo XIX y principios del XX, la Administración municipal adquirió un conjunto considerable de competencias. Las comarcas se establecieron a finales del siglo XIX. Tras la IIGM, las entidades locales fueron inmediatamente restauradas como órganos democráticos electos, antes que los Länder y el gobierno federal. En los años 50 cada Länder siguió una política diferente de fusiones, se pasó de 24000 a unos 8500 municipios. En la ex RDA el problema de la fragmentación municipal es bastante agudo. En la actualidad la fragmentación municipal sigue constituyendo un problema, se intenta solucionar mediante asociaciones de municipios y consorcios. Las entidades locales se caracterizan por tres elementos: gozan del principio de autonomía; se atienen al principio de competencia general, por el que pueden prestar servicios que no hayan sido atribuidos a otros niveles; dependencia de los Länder en cuestiones organizativas. Los tres modelos más importantes:

- Modelo meridional de comuna, o sistema dualista, semejante al modelo estadounidense, el órgano representativo y el ejecutivo son elegidos directamente. El alcalde tiene mucho poder al subordinársele el órgano representativo y la estructura administrativa. Es un modelo de corte presidencialista.

- Modelo septentrional de comuna, o sistema monista, se asemeja al del gobierno local británico. La asamblea es elegida directamente y tiene facultades ejecutivas y legislativas. El alcalde es un primus inter pares y no dirige la Administración. La dirección de la Administración le corresponde al gerente, nombrado por el Ayuntamiento por 12 años.

- El modelo de magistratura, semejanzas con el sistema francés. La asamblea es órgano elegido directamente, que a su vez elige a su presidente, el alcalde. La asamblea elige la “magistratura”, el órgano administrativo compuesto del alcalde y de concejales. Los acuerdos de la “magistratura” son ejecutados por el alcalde.Existe una tendencia a implantar un modelo presidencialista, que el alcalde sea

directamente elegido entre 5 y 12 años.Los municipios tienen ciertas funciones obligatorias (escuelas, red viaria…). Las

comarcas tienen competencias propias y delegadas. Compensan la incapacidad financiera de algunas comunas para prestar servicios que requieren fuertes inversiones (carreteras, hospitales…). En las ciudades se combinan las competencias de los dos niveles anteriores. Las regiones de los Länder grandes: servicios sociales y culturales.

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5. Las relaciones intergubernamentales

5.1. Tendencias y reformas recientesTres principios inspiran el federalismo: a) Principio de lealtad al sistema federal;

b) Principio de supremacía de la Federación sobre los Länder; c) Principio de cooperación entre la Federación y los Länder. Estos principios propician que se desarrolle la cooperación. Tres factores adicionales constituyen la base de las relaciones: a) El grado de polarización del sistema de partidos; b) Coincidencia de las mayorías políticas en el Bundestag y el Bundesrat; c) Divergencia o convergencia entre el Gobierno federal y los Länder. En la distribución de tareas se aprecian dos tendencias: centralización de la legislación en el nivel federal, y primacía del poder ejecutivo sobre el legislativo en todos los niveles. La federación se está beneficiando de mayores competencias legislativas con la excusa de homogeneizar. Ésta es una razón del debilitamiento del Landtag (parlamento estatal), pero no la única. Se añaden tres:

- El parlamento regional queda marginado. El papel del Bundesrat es primordial.- Los poderes ejecutivos de los Länder y el de la Federación se reúnen

periódicamente a través de Conferencias sectoriales.- El poder ejecutivo de los Länder tiene importancia incluso a la hora de predecir

la carrera del canciller. Dada la importancia del poder ejecutivo en el Bundesrat y las posibilidades que ofrece para hacer oposición al gobierno federal.Reforma constitucional de 1994: el gobierno federal podría usar su poder

legislativo concurrente sólo si la legislación federal es “indispensable” para crear condiciones de vida equivalentes en toda la federación (antes el artículo decía condiciones uniformes). La unificación supuso la modificación sustancial de los votos en el Bundesrat. La firma del Tratado de Unificación se condicionó a que los grandes Länder no perdieran el control del Bundesrat, aunque el voto suplementario que ganó cada Land grande no les da la mayoría, si les permite vetar las propuestas de los pequeños. El modelo dual de conflicto entre el SPD y la CSU se pluralizó, se produjo la regionalización del sistema de partidos. Las mayorías se deben negociar para cada caso.

La enorme deuda pública, la falta de crecimiento y el desempleo llevaron a los gobiernos a buscar las reformas institucionales. Al final de los 90 y primeros de los 2000, el sistema federal cooperativo era responsable de la imposibilidad de llevar a cabo las reformas económicas. Aunque muchos estudios desmienten esa relación causal, reforma del sistema federal con separación de las competencias (devolución a los Länder y retirada de la legislación marco), menor implicación del Bundesrat y cambio en el sistema de financiación que promoviera mayor competencia y menores transferencias de nivelación de los Länder ricos a los pobres. La Gran Coalición produjo en 2006 la mayor reforma constitucional en mucho tiempo. Redujo la intervención del Bundesrat y se dio más autonomía a los Länder en varias materias competenciales. La “segunda” modernización del federalismo se concentró sobre todo en la deuda y en algunas cuestiones administrativas. Reforma del federalismo en 2009:

- Se permite al gobierno federal apoyar financieramente a los Länder en casos de catástrofes.

- Se reforma el artículo 109 (criterios de Maastricht).- Se incorpora a la Constitución el “freno de la deuda”, los presupuestos de la

Federación y los Länder tienen que estar equilibrados.- Mecanismos de control para el “freno de la deuda”.- Se otorga a los Länder más endeudados el derecho a una ayuda financiera.- Las sanciones económicas de la UE por violación de la disciplina fiscal son

asumidas en un 65% por la Federación y un 35% por los Länder.

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- Se establece benchmarking para promover la eficiencia de las administraciones.

5.2. Las relaciones intergubernamentales verticales y horizontalesLa mayoría de las conferencias funcionan de acuerdo a reglas formales,

formuladas en reglamentos. La presidencia es rotatoria. Sólo la Conferencia de Ministros de Asuntos Culturales y de Educación tiene su propio aparato burocrático. Otras conferencias funcionan sin un aparato burocrático mixto. Los técnicos sectoriales preparan las decisiones de sus ministros o coordinan las políticas por su cuenta. Estas redes de tecnócratas han sido criticadas por su ineficiencia y por su falta de legitimidad. En la mayoría de los casos se han suprimido o fusionado comisiones y grupos de trabajo.

6. Reformas de la administración pública

En Alemania, la introducción de la NGP no ha sido global como en el Reino Unido, y no se ha aplicado por igual a todos los niveles. La esencia del sector público alemán sigue siendo pública. La profesionalidad de los funcionarios alemanes no hacía necesaria una reforma que había comenzado en el Reino Unido diez años antes. El gobierno federal se ha concentrado en dos problemas: división del poder ejecutivo entre Bonn y Berlín, y la financiación de la unificación. En 1999, Estado capacitador, para contrarrestar la visión negativa que se desprendía del lema anterior “Estado más ligero” del gobierno de la CSU. La cooperación se extendía también a los ciudadanos. El documento apelaba a la cooperación al mismo tiempo que ofrecía más libertad. En la legislatura 2005-2009, programa “Centrados en el futuro: Innovaciones para la Administración”: reducir la burocracia, optimizar la organización, gestión de recursos humanos, modernización de las TIC.

Varias estrategias de reforma en la organización de los Länder:- Concentración del primer y el segundo nivel de administración, suprimiendo

servicios periféricos del nivel intermedio.- Concentración de tareas de otros niveles en el nivel superior del Land.

En las reformas locales se han seguido dos modelos. Por un lado enfoque participativo, por el que los ciudadanos toman parte activa en los asuntos públicos. Por otro lado, enfoque orientado hacia la gestión. La KGST es una asociación compuesta por municipios de más de 10000 habitantes. Sus recomendaciones bajo el lema Neues Steuerungsmodell (NSM el nuevo modelo de dirección): modelo de gestión corporativo al estilo de las empresas privadas. Después de más de 10 años de modernización en Alemania, no hay un solo elemento del NSM que haya sido implantado por la mayoría de los gobiernos locales alemanes.

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Tema 9: Estados Unidos

1. Introducción

Sistema presidencialista y federal. Con el objetivo de preservar la libertad política individual, los constituyentes diseñaron múltiples mecanismos de equilibrio en la distribución horizontal y vertical del poder. El sistema presidencialista se caracteriza por la estricta división de poderes entre el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial. Los miembros del gobierno no pueden pertenecer simultáneamente al Congreso. Pese a la división de poderes, tanto el Presidente como el Congreso influyen directamente sobre las agencias administrativas sin la intermediación de los ministerios. Las relaciones entre los distintos poderes hay que enmarcarlas en el seno de un Estado débil y una sociedad civil fuerte. La formación de los EEUU llevaba aparejada el rechazo a la autoridad central, Inglaterra. Las élites estadounidenses procuraron crear el menor gobierno posible. Durante cerca de un siglo, entre la promulgación de la Constitución en 1789 y la Pendleton Act de 1883, no existía una burocracia profesional, neutral y permanente, sino un spoils system similar al sistema de cesantías en España.

2. El contexto

El principio de libertad inspiró la democracia estadounidense, no el ideal nacionalista de la revolución francesa. La independencia en 1776 propició que los estados defendieran sus intereses propios. Motivó que la constitución de 1789 propusiera un modelo federal y una división de poderes en cada nivel territorial. La Constitución consta de 7 artículos y 27 enmiendas. Los tres primeros enuncian la división de poderes sin entrar en detalles excesivos.

El artículo primero trata del poder legislativo bicameral. La Cámara de Representantes tiene 435 miembros elegidos por sufragio universal directo, y 100 senadores por sufragio universal directo a dos por estado. Las funciones compartidas de las Cámaras son elaboración y aprobación de leyes, declaración de guerra, enmiendas constitucionales, procesos de recusación de funcionarios públicos e impeachment, además de relaciones internacionales y confirmación de algunos nombramientos por parte del Senado. El artículo segundo habla del Presidente, que no es elegido por sufragio universal, sino por un colegio electoral formado por 538 grandes electores.

En el sistema estadounidense, los afiliados a un partido no comparten necesariamente una tradición ideológica común. Los intereses de sus miembros pueden ser divergentes y públicos. Según el número de partidos que se presentan a las elecciones, el sistema estadounidense es multipartidista; en función de los resultados electorales, el sistema es claramente bipartidista. Los partidos estadounidenses son instituciones semipúblicas que están sometidas a las leyes estatales, diferentes entre sí, trasladando esas diferencias al sistema de partidos de cada estado. Los partidos no poseen muchos miembros, pero sus afiliados tienen un mayor grado de participación en sus estructuras.

La fragmentación de las instancias gubernamentales y legislativas del nivel federal y la división “interna” de los miembros de un mismo partido facilitan una fuerte presencia de los grupos de interés. La separación de poderes fue adoptada, no para promover la eficiencia, sino para evitar el ejercicio del poder arbitrario.

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3. La Administración federal

Una de las características fundamentales del sistema es la ausencia de una coordinación centralizada.

3.1. La cúpula del poder ejecutivoEl Presidente dirige la Administración federal, nombra cargos de confianza,

propone medidas legislativas, puede vetar determinada legislación emanada del Congreso, firma los tratados internacionales (con el consentimiento de dos tercios del Senado), y es además el jefe de las fuerzas armadas. Su liderazgo consta de dos elementos fundamentales: tiene la capacidad estratégica de establecer la agenda política, y puede negociar sus propuestas con los grupos de interés para que ganen el favor del congreso y de los medios de comunicación. El Vicepresidente tiene importancia, no por lo que es, sino por lo que podría llegar a ser.

El entorno administrativo del Presidente se organiza bajo la Oficina Ejecutiva del Presidente (OEP) creada en 1939 con el New Deal. En el complejo presidencial existen varias organizaciones, por su importancia se destacarán la Oficina de la Casa blanca y la Oficina de Gestión y del Presupuesto (OGP). En la Oficina de la Casa blanca están los colaboradores más estrechos. Debe asesorar al Presidente, pero sus funciones exceden y hacen el seguimiento de las agencias ejecutivas y revisan las propuestas que presentan los distintos secretarios. La OGP se encarga de la elaboración del presupuesto, subordinada originariamente en 1921 al ministro de Hacienda, y en 1937 a la OEP. Al principio, la OGP se mantenía bastante neutral, más tarde Nixon la convirtió en una institución que ya no servía a la Presidencia, sino al Presidente, con una dirección más política, por lo que el Congreso creó también una oficina presupuestaria que pudiera fiscalizar la propuesta presidencial, pues no confiaba en la OGP de la Presidencia.

El fortalecimiento del entorno presidencial se debe a varios factores: la dispersión de las agencias y sus relaciones directas con el congreso han fomentado el entorno del Presidente, quien desconfía de estas relaciones; la ausencia de un gobierno cohesionado obliga al Presidente a coordinar las políticas a través de la OEP; la posibilidad de que la mayoría política del Congreso sea diferente de la que apoya al Presidente.

En la OEP hay cuatro perfiles distintos de personal:a) Asesores polivalentes, encargados de la estrategia política.b) Asesores políticos que cuidan la imagen y otros que seleccionan y examinan las

candidaturas a aprobar por el Presidente.c) Los mediadores filtran las relaciones de los actores del sistema con el

Presidente.d) Los asesores técnicos son los ministros y los directores de las agencias. No

existe un consejo de ministros que sesione semanalmente, se reúnen por separado con el Presidente y sus colaboradores.

3.2. El gobierno y las agencias ejecutivasEl gobierno dirige la burocracia federal bajo el control del Presidente. Se

compone de los ministros (secretarios del gobierno) y de los máximos responsables de otras organizaciones. Las decisiones del gobierno no son colegiadas, sino de cada uno de sus miembros. La mayoría de los ministros provienen del sector privado. Los más importantes son Asuntos Exteriores (secretary of State) y el Departamento del Tesoro

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(Hacienda). La organización de los departamentos es muy heterogénea. La expansión del gobierno federal se inició en los años 30 con el New Deal de Roosevelt.

Los programas federales son llevados a cabo por las agencias ejecutivas, que gozan de cierta autonomía de los ministerios. Cuatro razones: realza la importancia política de la agencia; nueva cultura gestora; algunas agencias sirven a más de un ministerio; los directivos de las agencias informan directamente al Presidente, por lo que los directivos de la empresa privada pierden en salario pero ganan en estatus. La autonomía de las agencias puede ser más ficticia que real, pues están sometidas a la influencia del Presidente, del Congreso y de los grupos de interés. Las comisiones y las agencias reguladoras son formalmente independientes del Congreso y del poder ejecutivo. Constituyen un legado histórico del intento de despolitizar algunos aspectos. La mayoría de las actividades que pueden ser consideradas comerciales están reguladas por estas comisiones.

Las corporaciones federales, como la Autoridad del Valle del Tennessee, buscan también cierta autonomía del Congreso. Este tipo de organismo no es muy común. Junto a las corporaciones públicas, habría que considerar las organizaciones cuasi-públicas, como las fundaciones.

En cualquier caso, la independencia es estas entidades es ilusoria. Las Administraciones públicas son objeto de las disputas entre la Presidencia y el Congreso.

3.3. Las Administraciones públicas, la Presidencia y el CongresoEl Presidente debe asegurarse el respaldo del Congreso. Además, el Presidente

puede vetar la legislación del Congreso. La capacidad de negociación del Presidente, su control sobre la agenda política y su poder para influir en el Congreso son considerables, aunque depende de su capacidad de persuasión. La falta de disciplina de voto dificulta el apoyo estable de su propio partido. El Congreso puede relacionarse directamente con las agencias por diversas fórmulas:

a) El Senado autoriza ciertos nombramientos presidenciales.b) Los Comités del Congreso de una agencia determinada autorizan la financiación

para un período de tiempo determinado.c) El poder legislativo puede as u vez vetar las decisiones presidenciales.d) La Oficina de Cuentas Públicas dependiente del poder legislativo.

Tres tipos de escenarios: dominación de la Presidencia, dominación del Congreso, o equilibrios constantes. Tanto los miembros del Congreso como los del poder ejecutivo se encuentran en un sistema altamente competitivo. La negociación continua, no el mando jerárquico, domina las relaciones entre los distintos actores. La ventaja es que la confluencia de numerosos decisores reduce el número de errores, pero la fragmentación puede derivar en inmovilismo.

4. La función pública

Con la Pendleton Act de 1883, las cesantías sólo se producen en la cúpula administrativa. La reforma de 1978 forma tres categorías de empleados: cargos de designación política, funcionarios directivos y resto de la función pública.

4.1. Categorías de empleo públicoLa Administración federal cuenta con cuatro grupos de empleados públicos:

funcionarios públicos de la escala general, el servicio excepcional, el servicio ejecutivo senior y los cargos de designación política.

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- La escala general: 15 niveles de funcionarios de carrera reclutados de forma meritocrática. El acceso se produce tras un título educativo y cierta experiencia en una empresa privada. Los exámenes son más de tipo práctico. Hasta 1982 había un examen estándar, ahora las agencias organizan el reclutamiento, por lo que su selección se caracteriza por la heterogeneidad. La función pública está caracterizada por especialistas y no generalistas, así como por las transferencias constantes entre el sector privado y el público. La movilidad fuera de la especialidad del empleado es muy difícil. El sistema es abierto y está bastante fragmentado como consecuencia de los distintos sistemas de las agencias.

- El servicio excepcional: posiciones asignadas a la escala general así como otros sistemas de personal separados.

- El servicio ejecutivo senior (SES): función pública directiva entre los cargos de designación política y el resto de la función pública.

- Cargos de designación política: por encima del servicio ejecutivo senior.

4.2. La función pública directivaEquilibrio entre sensibilidad política hacia el Presidente, neutralidad de los

funcionarios y experiencia en la gestión de organizaciones. A partir de 1978, la cúpula directiva de las agencias está formada por cargos de designación política (la escala ejecutiva) y un segundo círculo formado por funcionarios públicos mediante criterios meritocráticos el servicio ejecutivo senior (SES). La mayoría de los puestos de designación política son ocupados por expertos del sector privado. Aparte de la cultura empresarial, otra razón es que cualquier funcionario que sea nombrado para un puesto de designación política debe abandonar su estatus de funcionario. En 1978 se buscó un punto de encuentro entre los cargos de confianza y funcionarios de carrera: el servicio ejecutivo senior (SES). La Reforma de 1978 fue pionera al intentar diferenciar las condiciones laborales y las características de los funcionarios directivos del resto de los funcionarios y de los cargos de designación política. Varias razones:

- Superar un sistema muy fragmentado.- Mejorar la movilidad en la cúpula.- Adaptar las condiciones salariales al trabajo directivo.- Imbricar las carreras de funcionarios públicos y cargos de designación política

para mejorar las relaciones de trabajo y/o aumentar el control de los cargos de designación política sobre los funcionarios.

- Reemplazar el sistema prevalente del rango (grado) asignado a la posición por uno del rango asignado a la persona.

- Conferir unas habilidades más gerenciales a los directivos públicos.El SES es un nivel directivo intermedio entre cargos de designación política y la

escala general. Necesidad de contar con una función pública directiva no necesariamente partidista, más bien generalista y con cierta movilidad. En el SES se fusionaron altos funcionarios de carrera de los cuatro grados superiores y cargos de designación política de los dos niveles inferiores de la Escala Ejecutiva nombrados por el Presidente y que no requieren la confirmación del Senado. Los puestos meritocráticos del SES se consiguen mediante currículum y entrevista. Hay dos tipos de puestos en el SES: puestos de carrera y puestos generales. Es algo único del sistema estadounidense, pero los conflictos entre estos dos grupos no son numerosos.

Sólo se han cumplido algunos de los objetivos. No se corrigió la excesiva especialización de los directivos. El escaso grado de politización de la clase directiva se ha mantenido constante. No acabó con el nombramiento político de cargos de confianza. El crecimiento paulatino de los puestos directivos, ocupados con criterios de confianza

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política, se debe al sistema pluralista con varios centros de poder que obliga a fortalecer los lazos con el resto de los actores, y a que el Presidente necesita supervisar a los ministerios y agencias. La participación creciente de los funcionarios en las decisiones es consecuencia de la estructura descentralizada del poder ejecutivo. Las agencias forman parte de la burocracia, su supervivencia depende de las asignaciones presupuestarias decididas por el Congreso.

5. Los estados y las entidades locales

La mayoría de los programas públicos se implantan en el nivel estatal o en el local. Las competencias no asignadas explícitamente a la federación pertenecen a los estados. La federación se encargaría de la defensa, la política monetaria, el comercio interestatal y poco más.

5.1. La Administración estatalNotable autonomía y discrecionalidad. Se presume que las prestaciones sociales

son responsabilidad de los estados, aunque el gobierno federal haya intervenido considerablemente en tiempos recientes. Los estados poseen una enorme capacidad de autoorganización. A pesar de esto, la organización de los estados es muy similar. Cada estado se configura en un poder ejecutivo, uno legislativo (normalmente bicameral) y uno judicial. El jefe del estado es el gobernador, por cuatro años. Debilidad en dimensiones claves como la organizativa, la capacidad de adoptar decisiones y la posi8bilidad de obtener recursos. La Constitución de muchos estados ha reducido la autoridad y fragmentado el poder ejecutivo. Los estados han evitado a toda costa elevar la carga fiscal. Diversas reformas en los años 90 han fortalecido el poder ejecutivo estatal:

- Iniciativa presupuestaria de los gobernadores, así como su capacidad para vetar las disposiciones del poder legislativo estatal, se ha fortalecido.

- Se ha aumentado el período de estancia de los gobernadores en el poder, permitiéndose incluso su reelección.

- Incremento del número de puestos de designación política.- Los gobernadores pueden desempeñar la jefatura de la Guardia Nacional del

estado.

5.2. Las entidades localesEl gobierno local forma parte del estado y está sometido a su legislación. Debajo

del nivel estatal existen tres niveles territoriales: los condados, las ciudades y los pueblos, y los distritos especiales.

No se puede decir que el número de municipios sea muy grande en términos comparados. No obstante, el problema de inframunicipalismo es considerable. Existen tres modelos organizativos, de los cuales dos son dominantes:

- Ciudades con modelo presidencial: el alcalde y el pleno son elegidos por sufragio universal. El alcalde dirige la Administración y el pleno legisla.

- Modelo gerencial. El pleno elegido por sufragio universal, designa a un gerente que se encarga de la gestión administrativa y responde ante el pleno. La responsabilidad sobre las políticas públicas descansa en el pleno. El pleno elige un alcalde, que es un primus inter pares y no tiene mayor poder que el resto de los concejales.

- Modelo de comisión: a los miembros elegidos se les atribuyen responsabilidades especiales. Es consecuencia del desastre de 1900 de Galveston. Especie de

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corporación privada. Uno de los cinco miembros de la comisión es nombrado alcalde con poderes de supervisión, mientras que el resto concentra las responsabilidades ejecutivas y legislativas de la ciudad. El escaso éxito de este modelo se debe a la inexistencia de un ejecutivo fuerte.Existe cierta convergencia entre los dos primeros modelos. Muchos estados

clasifican a sus ciudades en función del número de habitantes, y conceden competencias y autonomía en función del tamaño.

La demarcación territorial intermedia entre la ciudad y el estado es el condado, predomina en las zonas rurales. En las zonas urbanas, los poderes del condado son asumidos por la ciudad dominante. Pleno elegido por sufragio universal, puede prestar servicios propios y delegados de la Administración estatal. Ej: carreteras vecinales, justicia, oficina del sheriff, prestaciones sanitarias…

Otras entidades locales son los distritos especiales, cuyos dirigentes son cargos electos. Gestionan normalmente un único servicio. Ej: distritos escolares. Los distritos especiales pueden recaudar impuestos y endeudarse, y deben responder de la prestación ante los ciudadanos directamente. El aumento tan considerable de los distritos especiales parece deberse a que las ciudades reaccionan ante los límites impositivos y de endeudamiento impuestos por los estados.

6. Las relaciones intergubernamentales

6.1. Del federalismo dual al cooperativoLa tesis del federalismo dual fue predominante hasta la época del New Deal. La

dualidad se transformó en cooperación. Dos tendencias han propiciado tensiones centralizadoras y descentralizadoras. Dado que los estados y las entidades locales no tienen los recursos necesarios para implantar los programas, el gobierno federal debe proveer también los recursos necesarios; y dado que los programas iban a ser implantados por gobiernos estatales y locales, estos empezaron a presionar sobre Washington. La etapa centralizadora se desarrolla con el New Deal y con la Great Society. A finales de los 30 y principios de los 60 muchas competencias estatales pasaron al gobierno federal. La Great Society consistió en el aumento de ayudas y transferencias condicionadas a las autoridades locales y estatales. El federalismo cooperativo se aprecia en que en 1933 el gobierno federal era el que menos gastaba de los tres niveles de gobierno, mientras que en 1978 gastaba el doble que los otros dos juntos. Las transferencias eran consideradas como una ayuda y no como una imposición, por lo que los estados no podían reclamar que su soberanía estaba siendo invadida, los estados podían rechazarlas, pero la mayoría aceptó.

Las tendencias descentralizadoras comenzaron en 1972 cuando Nixon propuso la provisión de fondos generales para otros niveles territoriales. Eran transferencias no condicionadas. Gracias al triunfo del partido republicano, movimiento de desregulación. Los estados son potencialmente capaces de actuar de forma más flexible, han dejado de esperar a la federación y han comenzado a aplicar soluciones locales a los problemas definidos en el ámbito nacional.

6.2. El papel de los estadosParalelamente a la implantación de las transferencias no condicionadas, se

produjo una recentralización, pues el gobierno federal congeló la transferencia de funciones gubernamentales a los estados. Finalmente, si bien las subvenciones federales no disminuyeron, sus destinatarios sí cambiaron. Ya no serían los niveles inferiores de gobierno los destinatarios, sino los individuos. Lo que ha supuesto una disminución de

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la capacidad de control. Este hecho pone en cuestión la “revolución de la descentralización”. Las entidades locales se encuentran en una situación ambivalente, reciben fondos federales y están sometidas a las constricciones legislativas del estado. La transferencia de poder del gobierno federal ha afectado más bien poco a las entidades locales.

7. La reforma de la administración

Es paradójico que una sociedad como la estadounidense no haya introducido técnicas de las empresas privadas en las organizaciones públicas. Las razones están en la división de poderes. Las técnicas privadas de gestión precisan de capacidad de autoorganización, pero las agencias se encuentran presionadas por le Presidente y el Congreso. Con Clinton se implantó el NPR (New Performance Review) en 1993, con Al Gore. El motivo conductor de la reforma era “funcionar mejor costando menos”: a) Poner a los usuarios en primer lugar; b) Dar poder a los funcionarios para anteponer a los funcionarios; c) Eliminar la regulación innecesaria que impida la primacía de los usuarios; d) Reducir la actividad del sector público a su misión básica. Todas estas propuestas no están libres de problemas. Los resultados han sido ambivalentes. La primera fase del NPR estuvo dominada por “menor coste” y no por “el mejor funcionamiento”. El NPR ha fallado por el erróneo tratamiento de los problemas. Eran de naturaleza política y debían ser resueltos por el congreso, en cambio se plantearon como una cuestión de eficiencia administrativa, como parte de la responsabilidad de la Presidencia.

El Congreso promulgó en 1993 la Ley sobre los Resultados y el Rendimiento del Gobierno (GPRA). Útil para la búsqueda de la eficiencia y sus consecuencias presupuestarias. Esta forma de actuar se asimila a la gestión de las empresas privadas, sin embargo, qué pasa cuando las metas de varias agencias entran en conflicto, qué ocurre si no se cumplen, y en qué medida pueden participar realmente los congresistas en la definición de las metas de las agencias. Esta cuestión nos devuelve al planteamiento de que los conflictos entre diferentes agencias son políticos.

George W. Bush implantó una agenda de reforma para la Administración federal desde 2001. Los tres principios del a reforma eran que las iniciativas se centrarían en los ciudadanos (no en los burócratas), en los resultados (no en los procesos administrativos) y estarían basadas en mecanismos de mercado (para promover la competencia y la innovación). El énfasis en los resultados constituía un elemento muy importante de la agenda presidencial. En 2002 se implantó otra medida (Program Assessment Rating Tool – PART) (Instrumento para valorar la ejecución de los programas) que tenía como objetivo vincular los resultados de los programas a la asignación de recursos. Los resultados fueron publicados en una página web, estrategia de “nombrar y avergonzar”. En general, estas reformas consiguieron buenos resultados.

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Tema 10: Francia

1. El contexto

Historia institucional convulsa, con la V República de 1958 ha evolucionado sin sobresaltos, pasando de un sistema altamente centralizado a otro más descentralizado y plural. V República de De Gaulle, ejecutivo fuerte. Rechazaba el parlamentarismo hegemónico y desconfiaba de los partidos (20 gobiernos en 12 años de la IV República). Poder ejecutivo independiente de los partidos que tendría la primacía sobre un parlamento con competencias restringidas. Elección directa del Presidente y atribución de ciertas prerrogativas constitucionales. Sistema “semipresidencialista”. Los partidos continúan desempeñando un papel importante. La reducción del número de partidos le ha valido al sistema la catalogación de “pluralismo moderado”. Hasta 1974 dominaron los gaullistas, después François Miterrand, Jaques Chirac y desde 2007 Sarkozy.

Poder judicial fuerte conformado por el Consejo de Estado, el Consejo Constitucional y la Corte de Justicia de la República. El Consejo de Estado cumple de tribunal supremo administrativo y de órgano consultivo. El Consejo Constitucional ha comenzado a operar de forma previa, su actuación sobre la legislación es, en principio, posterior a su promulgación. La Corte de Justicia de la República, establecida en 1993 para juzgar a los ministros acusados de cometer algún delito durante su estancia en el cargo.

2. Las estructuras administrativas de la Administración central

Poder ejecutivo bicéfalo, cuya imagen monolítica se ve amenazada en los períodos de “cohabitación”. Transformación paulatina de un Estado prestador de servicios en uno con funciones de planificación y de regulación de los sectores económicos. Descentralización territorial.

2.1. El poder ejecutivoPoder ejecutivo dual: Presidente de la República y Primer Ministro. El

Presidente de la República encarna la soberanía nacional junto con la Asamblea Nacional, disfrutando de legitimidad de elección directa. La preeminencia del Presidente sobre el Primer Ministro se basa en dos aspectos. Mientras que el Primer Ministro es elegido por la Asamblea Nacional, el Presidente se elige por sufragio universal e independiente del parlamento, además las elecciones presidenciales son antes que las parlamentarias. El presidente no puede ser obligado a dimitir, el Primer Ministro puede ser sometido a una moción de censura. En segundo lugar, la Constitución de 1958 asigna al Presidente importantes atribuciones como el arbitraje entre las altas instituciones, defensa de la integridad del territorio, nombramiento de algunos cargos políticos, sanción de las leyes parlamentarias. El presidente francés no puede vetar una ley parlamentaria, aunque puede pedir una revisión. El Presidente puede disolver la Asamblea. El Primer Ministro es nombrado por el Presidente, no necesita ser investido por la Asamblea Nacional pero sí es responsable ante ella. Le permite no tener un escaño, puede ser destituido. Control de las relaciones con la Asamblea y dirección del aparato administrativo. En la etapa de “primacía presidencial”, el Gobierno ejecuta el programa del Presidente; en etapas de “cohabitación”, el Presidente se limita a cumplir con las competencias encomendadas y a hacer de árbitro.

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La cúpula administrativa está controlada por “los asesores”. La cúpula del poder ejecutivo está formada por el estado mayor político del Presidente y el estado mayor administrativo del Primer Ministro. El Presidente dispone de una secretaría general de la Presidencia (SGP), un gabinete y un estado mayor para temas militares. Este personal suele provenir de la alta función pública. Sarkozy ha recurrido a asesores externos. Presta funciones de asesoramiento, pero no de gestión administrativa, su capacidad de intervención es modesta. El gabinete gestiona la agenda del Presidente y los recursos financieros de Presidencia. SGP asesoramiento político. El estado mayor realiza seguimiento de los temas militares. La secretaría general de la Presidencia es el órgano más importante, puente entre Presidente, Primer Ministro y demás ministros. Le auxilian los consejeros técnicos. Establecen las relaciones con los gabinetes ministeriales. La SGP participa en las comisiones interministeriales y en la preparación del consejo de ministros junto con la secretaría general del gobierno. Además, se encarga de las reuniones interministeriales que se celebran en l’Elysée (conseils) y en Matignon (comités).

Las actividades de la Presidencia se circunscriben a la agenda política y a las grandes líneas de orientación estratégica. El Primer Ministro es un “subordinado poderoso”: tiene recursos políticos y administrativos y está apoyado por un aparato administrativo considerable. El aparato administrativo del Primer Ministro son la secretaría general del gobierno (SGG) y el gabinete. El gabinete es de carácter político y controla la agenda política del Primer Ministro. Pueden adoptar decisiones en su nombre, además de realizar funciones de arbitraje entre ministerios. Los consejeros técnicos hacen el seguimiento de la política implantada por los ministerios. El Primer Ministro sólo interviene en aquellos asuntos más importantes. SGG es un órgano de carácter administrativo que prepara las reuniones interministeriales, las del consejo de ministros y el programa de acción gubernamental. Está “en el centro de los engranajes del Estado”. También asesoría legal. El secretario general suele ser un letrado del Consejo de Estado, durante varias legislaturas, su cese no está ligado al de un Primer Ministro. Los resortes organizativos de los que el Primer Ministro dispone son superiores a los del Presidente.

Todas las funciones que no son atribuidas en exclusividad al Presidente o al Primer Ministro exigen cierta cooperación. Tres tipos: a) El Primer Ministro se encarga de transmitir una información sumaria al Presidente, sus colaboradores reciben más detalles; b) Temas delicados, el Presidente es informado completamente; c) Cuando el Presidente está interesado en un tema, el Primer Ministro suele buscar su aquiescencia. Posición presidencial graduada en cuatro niveles: a) “entonces actúa”: jefe del Estado respeta la postura del Primer Ministro; b) “sí, pero…”: intentando incluir modificaciones; c) “hágase…”: mandato imperativo del Presidente y a menudo público; d) “no se haga…”: explícito, aunque raramente se le da publicidad. “Hágase…” o “no se haga…” más bien durante el período de “primacía presidencial”. ¿Quién gobierna Francia? El Presidente y/o el Primer Ministro. ¿Quién la administra? El Primer Ministro. Con Sarkozy se ha producido una presidencialización del liderazgo político. En tiempos recientes, el Comité de los cuarenta reúne los secretarios generales y los prefectos regionales bajo el secretario general de la presidencia. Coordinan las reformas territoriales.

2.2. Los ministeriosGobierno: ministros, ministros delegados y secretarios de Estado. Tanto el

ministro delegado como el secretario de Estado dependen del Primer Ministro o de un ministro; hay pocas diferencias, aunque los secretarios de Estado suelen tener

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encomendada una parcela administrativa. El tamaño del Gobierno en sentido amplio no ha parado de aumentar hasta 2007. Se fusionaron ministerios y se redujo el número de direcciones y de direcciones generales. La unidad básica de gestión de los ministerios es la dirección o dirección general. Tienen delegaciones periféricas. Las subdirecciones a su vez subdivididas en negociados. Últimamente, delegaciones, administraciones de misión y directores de un programa presupuestario. La gestión de los medios le corresponde al secretario general. Los secretarios generales rinden cuentas directamente ante el ministro, responsables de la implantación de la política. Descentralización de 1982 y desconcentración de 1992 han causado que los servicios centrales se dediquen a la planificación y la asignación de recursos, mientras que la prestación de servicios se ha traspasado a otros niveles. Las direcciones generales funcionan aisladamente, prácticamente como silos, lo que ha bloqueado la movilidad interministerial de personal.

La coordinación del sistema francés es negativa, mediante la evitación del conflicto entre distintos departamentos. La organización ministerial ha seguido un crecimiento desordenado y unas pautas de jerarquía poco claras. Aumento del número de personal eventual en los gabinetes ministeriales. El número de altos funcionarios procedentes de la ENA en el gabinete de Fillon se ha reducido. Las funciones tradicionales del gabinete son complementadas por dos de enorme importancia: coordinación de la política ministerial n nombre del ministro y seguimiento de los programas; funciones que deberían corresponder al secretario general. Cuatro críticas: a) relaciones entre el ministro y las direcciones generales están filtradas por el gabinete; b) la temporalidad de los gabinetes afecta a la continuidad administrativa a favor de la acción inmediata; c) intercambio de funciones de asesoramiento y gestión; d) con el nombramiento discrecional se fomenta su “irresponsabilidad” política y administrativa. Desde 2006 ley presupuestaria que convierte a los directores de programa en responsables directos de la consecución de resultados.

2.3. La proliferación de entes autónomosProliferación de entes públicos relativamente autónomos: établissement public

(EP), Servicios de Alcance Nacional, centros de responsabilidad, agencias reguladoras, corporaciones estatales. EPs, sometimiento a la tutela ministerial. Agencias independientes en el sector regulador gracias a que no están sometidas a la tutela como los EPs. En Francia no se ha producido un proceso de creación de agencias ejecutivas asociadas a la NGP. La proliferación de estas agencias ha debilitado el poder de los prefectos. Corporaciones estatales, su diferenciación con respecto a los establecimientos públicos apenas tiene relevancia, pues ambos tipos de entes pueden generar recursos propios. Desde 1997 Servicios de Alcance Nacional (SCN), dependen del ministro o de un departamento y tienen cierta autonomía de gestión financiera. El documento marco que los crea suele contener la misión que se les asigna, los resultados que se esperan y los instrumentos para evaluar la consecución de estos resultados. No parece que el margen y autonomía de los directores sean muy amplios. No son agencias ejecutivas del estilo de la NGP.

3. La función pública

El empleo público representa una cuarta parte del total, una de las mayores tasas: 40% ministerios, 35% Administración territorial, 20% hospitales, 5% entes públicos autónomos. La función pública se estructura en unos 900 cuerpos. Un cuerpo se compone de funcionarios sujetos a unas mismas disposiciones sobre acceso, promoción

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y otros aspectos con respecto al estatuto general. En la mayoría de los casos, se accede directamente a un cuerpo y a un puesto. En otros casos, unos 30 cuerpos, mediante escuelas especializadas: son los grandes cuerpos (grands corps). Su tamaño reducido permite estar muy cohesionados e influir. Los grandes cuerpos técnicos, de la École Polytechnique, los administrativos de la ENA (École Nationale d’Administration). La ENA o “fábrica de enarcas” fue fundada en 1945 por De Gaulle para reclutar los cuadros administrativos superiores frente a unos partidos desprestigiados. Cumple tres objetivos: a) Recluta mediante concurso competitivo; b) Examina, evalúa y selecciona; c) Proporciona una iniciación en la vida administrativa contribuyendo a formar redes. El concurso competitivo para acceder a la ENA, tres vías: a) Concurso externo: universitarios; b) Concurso interno: funcionarios; c) Tercer concurso: personas con experiencia profesional o cargos electos de asambleas territoriales. Dos años aproximados de estancia con prácticas y formación, creándose un ranking de los mejores. Los cuerpos más prestigiosos seleccionan a los mejores para mantener así su elitismo. Los demás tienden a quedarse en un único ministerio. Los altos funcionarios tienden a permanecer largo tiempo en un puesto, inamovilidad. Pertenecer a un gran cuerpo o ser un enarca abre las puertas a las organizaciones claves del poder ejecutivo. Se han adoptado iniciativas para reclutar funcionarios para puestos altos y emplear contratos privados. Al crearse la figura del secretario general se ha reducido el número de directores generales. En el pasado, los ministros eran “cautivos” de sus asesores. Esta frase parece no encontrar eco en la Francia de esta década. Los miembros de los grandes cuerpos son bastante móviles y ocupan no sólo los puestos claves de la Administración, sino también de empresas públicas y privadas. Este fenómeno es conocido como pantouflage. Una persona formada en la ENA consigue puestos muy interesantes en el sector privado, dejando al Estado con los gastos de su formación. Se ha intentado restringir la práctica del pantouflage estableciendo incompatibilidades. Sin embargo, siempre que los funcionarios vuelvan, consiguen adquirir conocimientos.

4. La administración territorial

En el siglo XIX se pusieron los cimientos de la Administración territorial, cuya configuración duró hasta 1982. La Revolución Francesa dejó una Administración municipal uniforme y dispersa y Napoleón puso su impronta con la implantación del prefecto.

4.1. Desde 1789 hasta 1982: el debilitamiento del jacobinismoDecretos de 1789 establecieron que todo núcleo de vecinos debía constituirse en

municipio. Creación de unos 43000 municipios (comunas), con el mismo estatuto. Esta uniformidad también se aplicó al departamento, diseccionando el mapa de forma cartesiana. Napoleón incorporó la figura del prefecto, suprimió las elecciones municipales y departamentales, que no fueron restituidas hasta fines del siglo XIX. El prefecto era la unión entre la Administración central y la demarcación territorial. Órgano ejecutivo del consejo general del departamento (entidad territorial), y representaba a la Administración central (circunscripción administrativa), desempeñaba fundamentalmente tareas administrativas. Durante el siglo XX: a) Dirigía el poder ejecutivo departamental; b) Tutelaba las administraciones locales; c) Dirigía la prestación de servicios en las comunas pequeñas. Este jacobinismo se “domesticó”, el prefecto no sólo era un emisario del centro, sino también de la periferia.

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En plena expansión del Estado del bienestar, dos medidas: fusión de municipios y regionalización del Estado. Resultados insignificantes, el inframunicipalismo persistió En 1959 se definió la región, al frente de la cual se colocó a un prefecto. En 1964 comités de desarrollo regional con la misión de asesorar al prefecto. En 1972, personalidad jurídica de un établissement public, pero no de una entidad territorial con elecciones. En 1982 se separó a los prefectos, nombrados discrecionalmente por el gobierno, de las autoridades regionales y departamentales, elegidas mediante sufragio universal.

4.2. El fortalecimiento del poder local desde 1982El poder periférico está cobrando importancia por las competencias y también

por el papel tan fundamental de los políticos locales. Razones de la descentralización: a) El sistema no era capaz de integrar el aumento considerable de servicios de Estado de bienestar; b) Los socialistas querían diferenciarse de los conservadores, permitiendo una mayor cercanía al territorio, democracia participativa y representativa; c) En los 70, ola descentralizadora en Europa; d) Se tomaban demasiadas decisiones en París que eran impuestas.

Los elementos clave de la reforma fueron: a) se suprimió la tutela a priori que ejercía el prefecto sobre las autoridades locales, sustituyéndose por la tutela a posteriori de la legalidad de dichos actos; b) se transfirieron poderes del prefecto a los presidentes de los consejos departamentales y regionales; c) se separaron los servicios periféricos del Estado de la Administración del departamento; d) las regiones forman parte del as autoridades locales y no constituyen un escalón intermedio diferenciado.

Se reformaron los recursos humanos en el ámbito territorial. Se aprobó el estatuto de la función pública territorial. Los cadres d’emploi (cuadros de empleo) se realiza en el nivel territorial. Los candidatos admitidos son inscritos por orden alfabético. Las entidades territoriales son libres de elegir al candidato de su elección. Raffarin, primer ministro de Chirac, promovió en 2003 una reforma constitucional que removería los obstáculos puestos por el TC: a) se reconoció el carácter descentralizador del Estado; b) se estableció el principio de subsidiariedad; c) se garantizó la autonomía política local así como la garantía de recursos; d) se introdujeron elementos de democracia directa; e) se aceptó el derecho de la experimentación de las autoridades locales; f) se reconoció el derecho de las colectividades territoriales de ultramar.

Creación del ámbito regional estimulado por los tratados de la UE y la canalización de fondos estructurales. Incapaces de suprimir instituciones existentes, ni tocar el número de departamentos: “milhojas” institucional. La Administración territorial se caracteriza por:

1) Existen 3 niveles de entidades territoriales: comunas, departamentos y regiones.2) Los consejos de las entidades territoriales son elegidos por sufragio universal: en

cada nivel un tipo de escrutinio.3) El órgano ejecutivo es elegido por el consejo y dirige los servicios

administrativos.4) Regulación uniforme: en el ámbito municipal se exceptúan París, Lyon y

Marsella, donde existe un nivel administrativo inferior: el distrito.5) En 1983 se transfirieron algunas competencias importantes.

La comuna (commune) constituye la “célula democrática básica”, y se distingue por su carácter rural. El alcalde desempeña un papel fundamental: representante del Estado y órgano ejecutivo de la comuna. Servicios típicos: transporte, guarderías, educación primaria, planificación urbana, bibliotecas y museos.

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Los departamentos construyeron su administración después de 1982 gracias a la transferencia de efectivos de la prefectura: servicios sanitarios y sociales, infraestructuras viarias, transporte escolar, educación secundaria, agricultura y bosques. Departamento, dos papeles: mediación y depositario de la solidaridad local.

Regiones en inferioridad jurídica, no formaba parte del texto constitucional. No recibieron potestad legislativa y no ejercen ningún tipo de tutela. Competencias programáticas y de planificación económica, hasta que se transfirió la enseñanza profesional. De su organización destacar la importancia del Consejo Económico y Social, cuyos informes son obligatorios aunque meramente consultivos.

5. Las relaciones intergubernamentales

5.1. La redistribución de competencias y de recursosNo existe una lista exhaustiva. Parece que las regiones tienen una vocación

planificadora, con la gestión de la formación profesional por ejemplo; los departamentos vocación redistributiva y solidaria además e prestar servicios sociales; las comunas prestación directa de servicios. En la práctica, se solapan, los límites legales no han sido suficientes para evitar fricciones. La mayor parte del gasto público es seguridad social (44.7%): 55.5% comunas, 32.1% departamentos, 12.5% regiones. Al aumentar los gastos de personal, las entidades locales ven mermadas su capacidad de inversión en infraestructuras. Francia ha apostado por la igualación fiscal, y el principal instrumento para igualar las disparidades territoriales es la dotation globale de fonctionnement, que depende de las negociaciones mantenidas en la Comisión de Finanzas, y el sistema cambia prácticamente cada año. En el ámbito de la financiación habría que incluir los contratos del estado con las entidades territoriales: contratos entre el Estado y las regiones, contratos de ciudad, contratos de pays y los relacionados con los fondos de la UE. En estos contratos, el Estado tiene capacidad casi discrecional.

5.2. El papel del prefectoPérdida de influencia para el prefecto, no fue así por: a) Asumió la coordinación

de algunas delegaciones periféricas de la Administración central, además de supervisar la seguridad pública; b) Las comunas rurales recurren a él a menudo; c) El papel político del prefecto se fortalece gracias al contacto directo. Él tiene el poder de iniciación del proceso para crear entidades intermunicipales. El prefecto puede ejercer el control de la legalidad a posteriori, pero el número es bastante reducido. El prefecto regional se considera la pieza clave para cohesionar y coordinar la acción estatal en las regiones. Tienen poder formal sobre los prefectos departamentales. Éstos han incrementado sus poderes al tener una mayor capacidad para coordinar los servicios ministeriales periféricos en el departamento.

5.3. La acumulación de mandatosAcumulación de mandatos favorecida por el Senado, cuyos miembros son

elegidos por un colegio electoral formado por todos los cargos electos territoriales, también por la combinación de cargos electos en varias asambleas políticas. En 2009 sólo el 13% de la Asamblea Nacional no tenía ningún cargo electo local. Limitación en 1985 a dos el número máximo de puestos, pero hay modos de evadir la ley como dar el control del municipio a un vicealcalde. La excepcionalidad francesa ha sido funcional para acercar la política nacional hacia las autoridades locales, ventajas: a) integra la negociación política de una periferia fragmentada; b) acumula recursos aumentando el número de interdependencias; c) reduce el número de representantes. Lo negativo es

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que los recursos se distribuyen desigualmente, consiguiendo más recursos los que más mandatos acumulan; y se fomenta el absentismo en las asambleas. Los políticos locales tienen una capacidad considerable para influir. El Senado no puede vetar, sin embargo verdadero poder de veto dado que el Gobierno no se arriesgaría a imponer reformas.

5.4. La cooperación intermunicipalEstablecimientos públicos de cooperación intermunicipal (ECIP), antecedentes

en 1980 con la creación del SIVU (syndicat à vocation unique), especie de mancomunidad de varios municipios para prestar un servicio. Sindicatos mixtos, colaboración de municipios, departamentos y agencias locales. SIVOM (syndicat à vocation multiple), no se ceñiría a un único servicio. La fórmula del syndicat ha sido exitosa. En 1992 ley marco sobre la Administración territorial, paso intermedio entre el modelo de fusión de municipios y el modelo flexible del syndicat:

a) Enfoque de planificación territorial: comisión departamental presidida por el prefecto que tiene como función diseñar la política departamental de la cooperación intermunicipal.

b) Transferencia obligatoria de competencias: la ley define qué funciones deben transferirse. Desarrollo económico y planeación espacial, obligatorias.

c) Recursos propios.d) Cooperación obligatoria: obligación del municipio a participar cada vez que

hubiera acuerdo favorable de dos tercios de los municipios que representaran la mitad de la población.Sin embargo, los prefectos no obligaron a la cooperación y se basó en

voluntariedad. Para integrarse en un EPCI, debe darse continuidad territorial. Propuesta de creación del prefecto y decisión definitiva de los alcaldes. La asamblea compuesta por cargos electos de los consejos municipales. Deben transferirse las competencias obligatorias, y las voluntarias que se estimen, y el personal necesario. Impuestos directos recaudados por el EPCI. Ninguna de estas entidades posee una legitimidad democrática. Pueden recaudar impuestos pero no rinden cuentas directas mediante elecciones. Tres tipos de EPCIs: comunidades de comunas (menos de 50000 habitantes en conjunto), comunidades de aglomeración (entre 50 y 500 mil), y comunidades urbanas (más de 500000). El número de EPCIs no ha parado de aumentar.

La comunidad de aglomeración y el pays se diferencian en tres aspectos: a) aglomeración es un établissement public, con competencias y funciones, el pays es una agrupación de municipios para impulsar un proyecto de desarrollo económico y social; b) Los límites territoriales del pays son en torno a características económicas, y además no hay limitación de tamaño, la aglomeración sigue pautas de residencia; c) El pays se centra en el diseño e implantación de un proyecto, la aglomeración a la prestación de servicios. En el pays está presente la sociedad civil en el consejo de desarrollo sostenible, y ha tenido más implantación en la Francia rural.

Con las asociaciones intermunicipales se forma un sistema de malla con el que ganan todos, pero tiene como aspecto negativo que el vínculo de responsabilidad se aleja. Las relaciones Estado-periferia han pasado de la dominación del centro a la centralidad de la periferia.

6. La reforma de la administración pública

La Administración central está transitando desde la prestación directa hacia la planificación y la regulación; las administraciones territoriales han ido adquiriendo

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protagonismo, y el Parlamento mayor control sobre el ejecutivo. Se han propuesto diversas medidas:

a) Implantación del enfoque de la gestión de la calidad.b) Aumento de la responsabilidad de los directivos públicos mediante gestión

estratégica participativa.c) Desconcentración de los servicios centrales y “deslocalización” de los servicios

parisinos.d) Control del poder ejecutivo por parte del Parlamento a través del presupuesto,

hacia los resultados que se pretenden conseguir.LOLF (Loi Organique Relative aux lois de finances) en 2006. Alejándose del

presupuesto por ítems y encaminándose a una presupuestación marco basada en el rendimiento. Se intentaba que los directivos se concentren mayormente en los resultados. Los ministros y los gestores tienen que comprometerse a metas y objetivos, que se plasman en los Planes Anuales de Rendimiento, anexo de los presupuestos generales del Estado. Fortalecimiento de la Dirección del Presupuesto choca con la jerarquía ministerial. Otro punto débil es la existencia de demasiados subprogramas. El presupuesto tiene misiones transversales. La unidad presupuestaria es el programa, mucho más amplio que el capítulo presupuestario que reemplaza. Los superiores de las direcciones tienen un papel jerárquico más débil que los directores de programa. Hay más libertad para transferir recursos entre categorías de gasto dentro de los programas. El control del parlamento sobre el presupuesto ha aumentado. En vez de votar en bloque el presupuesto, pueden votar cada cláusula de los programas. La LOLF ha debilitado los prefectos, ya que se favoreció a los ministerios.

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Tema 11: Suecia

1. El contexto

De todos los sistemas analizados, Suecia tiene el mayor gasto público. Se redujo del 66% en los 80 al 55.2% en 2009, debido a mejoras de eficiencia y también a una cuestión contable. Cultura del consenso, o “consulta estructurada”. Principio de transparencia: se considera público un documento a menos que se clasifique como secreto. Las agencias disfrutan de bastante independencia con respecto a los ministerios. Uno de los Estados del Bienestar más desarrollados, pero también ha entrado en crisis. “Tercera vía” sueca combinaba la eficiencia con la igualdad social, los actores sociales participaban en la adopción de las decisiones. La unión entre el equilibrio económico y la justicia social se ha resquebrajado, el sector privado es demasiado pequeño y el enorme sector público constituye un lastre. La apuesta por la privatización fue prácticamente descartada, se prefirió reducir el número de empleos en las empresas públicas y mejorar la eficiencia del sistema incrementando su productividad.

1.1. Las instituciones y la cultura del consensoSuecia no ha sido ocupada desde que se unificó en el siglo XVI, neutral en las

guerras mundiales y tampoco ha sufrido guerra civil. A principios del siglo XIX, Suecia se estaba acercando al sistema parlamentario monárquico, se afianzó la independencia de las agencias cuyos orígenes datan de los siglos XVI y XVII. A partir de 1809, sistema “dual” con ministerios pequeños encargados de la planificación y agencias responsables de la prestación de servicios. En la Constitución, el monarca ocupa la jefatura del Estado, funciones de representación, no ha sido puesta en cuestión esta institución. El Riksdag ha evolucionado a un sistema unicameral (1970), con 349 miembros en sistema de representación proporcional por 4 años. Las elecciones nacionales coinciden con las de los municipios (común) y las regiones (landstig). Las elecciones no pueden ser adelantadas. La obligación de un 4% a nivel nacional o el 12% en el distrito, y el condicionamiento de la financiación pública ha evitado la proliferación de los partidos pequeños. Muchos parlamentarios forman parte de los consejos de las agencias. Las comisiones de trabajo del Riksdag son también foros de discusión. El sistema de partidos presenta continuidad y estabilidad, primacía del partido socialdemócrata (Socialdemokratiska arbetarepartiet = SAP), desde 1917 hasta hoy, 80% del tiempo, pérdida en 2006 y 2010 a favor de coalición de centro derecha. Casi siempre ha gobernado con otros partidos, especialmente el centrista (Centerpartiet = CP). División del bloque de la derecha.

Cooperación entre los sindicatos y la patronal, sin la ayuda del Estado. Paulatinamente se centralizaron las negociaciones. Los grupos de interés participan en la planificación y en la administración de los programas públicos. La crisis económica ha amenazado el modelo corporativo. Los programas públicos exigían en muchas ocasiones reducción del empleo, y los sindicatos deberían presentarse como valedores. A partir de los 90 las pautas corporativas se van diluyendo y aparece un modelo de negociación más pluralista.

2. La Administración Central

Las decisiones del ejecutivo son decisiones colectivas que emanan del gobierno (Regering). Existe “Administración dual”, las agencias que implantan estas decisiones son independientes.

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2.1. El gobierno y el sistema “dual”Un ministerio puede tener un ministro principal y varios viceministros, aunque

todos ostenten el título de ministro. Los ministros departamentales o responsables se integran junto al Primer Ministro (statsminister) en la Oficina Gubernamental, que tiene como objetivo coordinación y animar la movilidad del personal. Complejo ministerial reducido. A cada ministro, un secretario de Estado, un jefe de prensa y asesores, todos nombramientos políticos, el cese del ministro implica su cese. Cada ministerio un subsecretario para la gestión de los recursos y un secretario general para asuntos legales, forma meritocrática. El Primer Ministro tiene un pequeño gabinete, además un departamento administrativo. El entorno administrativo del Primer Ministro no se encarga de hacer seguimiento de las agencias, ni se inmiscuye en la implantación de las políticas. Su gabinete es nombrado por criterios políticos y hacen seguimiento de los ministerios y coordinan las relaciones con los partidos de la coalición.

Trabajo colectivo del gobierno. Reuniones formales semanales, reuniones informales periódicas y comidas de trabajo. También existen comisiones preparatorias de los consejos de ministros. Muchas decisiones son adoptadas en las sesiones informales del gobierno que organiza el Primer Ministro. La legislación sueca requiere la presencia de al menos cinco ministros para que se puedan adoptar decisiones colectivas. Otros mecanismos informales, la mayoría de los ministros suelen almorzar juntos. No existe la responsabilidad individual. Las comisiones de expertos estudian los temas interdepartamentales. Pueden estar formadas por parlamentario, funcionarios de las agencias y consultores privados. El gobierno elabora un documento marco. Los ciudadanos también pueden hacer observaciones a título individual. El mecanismo más efectivo de coordinación que posee el sistema sueco es la búsqueda de consenso entre los principales actores. Una de las desventajas es que las decisiones tardan en adoptarse. La responsabilidad ministerial colegiada sobre las agencias no e exigible. La Constitución tampoco permite al parlamento ejercer control directo. Ante esta aparente falta de rendición de cuentas, el Ombudsman (Defensor del Pueblo) sueco tiene la llave de la responsabilidad política. A diferencia de sus homónimos europeos, se encarga de comprobar que las agencias respetan la transparencia. Los funcionarios son criminalmente responsables de sus acciones, el Ombudsman puede actuar como un fiscal. En realidad, las agencias suecas son menos independientes de lo que parece.

2.2. Las agencias independientesLa “Administración dual” está formada por 414 agencias y juntas. La reducción

del número se debe a diversas fusiones realizadas, principalmente incorporando las delegaciones regionales a la agencia matriz. El gobierno se encarga de la planificación y de la elaboración de los programas, la implantación de estos programas es tarea de las agencias. A partir de los 80, el Estado del Bienestar y el poder central de las agencias fue cuestionado, y se introdujeron mecanismos: descentralización, desregulación y fusión. Algunas, con motivo de la política liberalizadora de la UE, fueron hechas empresas públicas y otras privadas. Las agencias tienen cierta autonomía de gestión, especialmente recursos financieros y personal. Tienen un presupuesto marco. La introducción de la contabilidad analítica, permite traspasar asignaciones presupuestarias al año siguiente y endeudarse. En cambio, los fondos obtenidos a través de la actividad comercial están estrictamente regulados. El modelo está experimentando cierto declive. El máximo responsable de la agencia puede ser un director general o un órgano colegiado. Al director le puede asistir una comisión consultiva de expertos. La agencia venía a representar un gobierno de los “hombres comunes”. Los cargos de las agencias son de designación política, aunque los conocimientos profesionales suelen exigirse.

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Esta forma de operar ha ido cambiando. Inclusión de intereses sectoriales, es lo que se conoce como la organización por clientelas. Al mismo tiempo, los grupos de interés han perdido la confianza en estas negociaciones corporativas. Como consecuencia, cada vez predomina más la agencia dirigida por un director general.

Las agencias no son las únicas organizaciones que componen el poder ejecutivo:- Delegaciones: unidades pequeñas de menos de 100 empleados. Los miembros

son colectivamente responsables y suelen estar ligadas a una agencia. Se ha propiciado en tiempos recientes la fusión de las delegaciones con su agencia. Estas reformas no parecen haberse centrado en los ciudadanos.

- Corporaciones estatales: entidades legales separadas. Su número se ha reducido y suelen tener competencias comerciales. Su posición es más autónomas que las agencias.

- Empresas públicas: forman parte del Estado.- Fundaciones: entes de propiedad privada creados y financiados parcial o

totalmente por el gobierno, aunque los medios de control son menores que sobre las agencias y las delegaciones. Se emplean en el ámbito cultural.

- Agencias especiales: como el banco central y el defensor del pueblo, responden directamente ante el parlamento y no ante el gobierno.Notables esfuerzos por evitar la centralización geográfica de la Administración

central, se ha intentado equilibrar la excesiva concentración de oportunidades de empleo en las grandes ciudades.

2.3. La interdependencia entre el gobierno y las agenciasDos desafíos: ausencia de responsabilidad ministerial y propósito de dividir la

adopción de decisiones y su implantación. La adaptabilidad de las agencias obliga muchas a veces al gobierno a innovar y flexibilizar sus procedimientos. Ciertos problemas de coordinación superados mediante mecanismos informales. La independencia de las agencias ejecutivas posee cobertura constitucional. Capacidad autónoma de las agencias para interpretar las leyes, no obstante, los instrumentos indirectos de control gubernamental constituyen una práctica cotidiana. El gobierno dispone de varios instrumentos:

- El gobierno puede redactar directrices sobre cómo deben interpretarse las disposiciones parlamentarias mediante decretos.

- Puede elaborar instrucciones detalladas sobre el uso de los fondos públicos: metas a alcanzar, recursos y cómo deben distribuirse…

- El gobierno nombra a los máximos responsables por seis años, es muy posible que un director trabaje con gobiernos diferentes.

- El gobierno puede requerir una memoria anual de actividades y de objetivos alcanzados.

- El gobierno puede crear nuevas agencias transfiriendo competencias.- Contactos informales entre la agencia y el ministerio. Diálogos sobre objetivos y

resultados. Reuniones estructuradas en torno a una lista de ítems que ha elaborado el ministerio de finanzas.Parece que una gran interdependencia opera en la práctica. La irresponsabilidad

ministerial no es tan estricta, algunos ministros han tenido que dimitir por escándalos en sus agencias. Tres ventajas de este sistema de Administración “dual”: a) Los ministros tienen mayor influencia que responsabilidad; b) Independencia de las agencias de los partidos políticos en la designación de máximos responsables; c) Aislados de la presión política, los funcionarios han desarrollado una gran profesionalidad.

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3. La función pública

3.1. El sistema de puestos de trabajoEl sector público sueco se redujo al 28.8% de fuerza laboral, pero sigue siendo la

más alta. La reducción en el nivel central se debe al a transformación de algunas agencias en entidades comerciales y, recientemente, al recorte del empleo. Los puestos de la Administración central son de funcionarios, los puestos directivos de las agencias son nombrados por el gobierno, aunque abierto a funcionarios y no funcionarios, muchas son personas que han ocupado puestos políticos. Los candidatos son seleccionados para un puesto concreto y se someten normalmente a una entrevista, previa selección del currículum. La abolición del puesto de trabajo supone el cese del funcionario, no se le garantiza una constelación de puestos como ocurre en los sistemas de carrera. La promoción se basa en aptitudes y rendimiento. Diálogo entre supervisores y subordinados en todos los niveles. Se puede cambiar de puesto, pero en este caso los empleados públicos compiten en igualdad de condiciones que los candidatos externos. Los contratos suelen ser por tiempo indefinido. Esto no significa que tengan garantizado un trabajo de por vida en la Administración, compromisos por parte del Estado para garantizar una pensión por unos meses así como ayuda en la búsqueda de otro empleo. Las agencias son libres de reclutar y de despedir, así como establecer un nivel salarial.

Las disposiciones normativas que se aplican al empleo son las mismas para público y privado. Los acuerdos colectivos con los sindicatos se realizan a través de la Agencia Sueca para el Empleo Gubernamental, su filosofía es que el gobierno no tiene nada que ver con las negociaciones salariales. El gobierno flexibilizó la gestión de los recursos humanos con el objetivo de reducir el gasto público: a) política salarial flexible con la que empezó a remunerarse el rendimiento; b) se descentralizó la política de personal, haciendo responsables tanto a los directivos como a los dirigentes de las entidades locales; c) se ha fomentado la coparticipación de los empleados en las decisiones laborales. Los sindicatos y el Estado acuerdan las condiciones de despido. Ambas partes han creado una fundación para obtener nuevos empleos para las personas despedidas, se ofrecen cursos de formación, se presta dinero para montar negocios y se facilita la jubilación anticipada.

3.2. La alta función públicaEntre el empleo público y el empleo privado, la movilidad es prácticamente

inexistente. La movilidad intrasectorial entre ministerios y agencias es prácticamente nula. No existe una única universidad o institución que canalice el reclutamiento de las élites funcionariales. Tampoco existe una carrera predominante. Por tanto, el sistema sueco no se ha orientado hacia la construcción de una élite funcionarial homogénea. Secretario de Estado, oficina de prensa y asesores políticos son nombramientos públicos. Subsecretarios de Estado son funcionarios. Todos los secretarios de Estado están afiliados a uno de los partidos de la coalición. Este porcentaje se reduce considerablemente para el resto de los cargos. El reclutamiento de candidatos externos es bastante reducido. La politización de la alta función pública en Suecia es baja, nombramiento discrecional del 4%. En las agencias tampoco parece que exista una politización alta. El control político de la Administración por parte del gobierno no es demasiado alto. Con la expansión del Estado del bienestar y la primacía del partido socialdemócrata se espera de la función pública quizá cierta simpatía por los valores socialdemócratas. Los altos funcionarios mantienen una cierta sensibilidad política a la vez que preservan su profesionalidad. La cultura del consenso y de la participación contribuye a la relativa cohesión del sistema a pesar de su fragmentación. La

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Administración “dual” ha servido para despolitizar a la función pública dotándola de autonomía y protegiéndola del control político.

4. La Administración territorial

4.1. Un poco de historiaLeyes de 1862 y 1948 capacitaron a las comunas para hacer cumplir la ley en su

ámbito territorial, administrar los asuntos de sus ciudadanos y recaudar impuestos. Las reformas de la segunda mitad del siglo XX: reducción de comunas mediante fusiones, mayor democracia local, y mecanismos de mercado en la gestión. Antes de 1950 había 2500 comunas rurales. Se redujo el número a 286. Este proceso no siempre aconteció de forma pacífica. Aumentaron los recursos tanto de los municipios como de los landstings. De las agencias estatales se transfirieron las funciones educativas y de vivienda a las comunas, y las prestaciones sanitarias se traspasaron a los landstings. El nivel impositivo local aumentó y crecieron las transferencias financieras estatales. Aumento del control gubernamental sobre la periferia. Se produjo una profesionalización de la Administración local y expansión del número de funcionarios. Ley de 1977 destinada a potenciar la democracia local: a) Incrementar la participación a partir de asociaciones vecinales; b) Transferir el poder de los funcionarios a los concejales; c) Relajar el nivel de regulación estatal al que estaban sometidas las comunas. Leyes marco sobre la prestación de los servicios y se dejaba la legislación más detallada a las comunas. Tercera ola de reformas, descentralización con eficiencia. Fragmentación de la gestión. Se empezaron a dividir las funciones de la comuna en términos de la producción de servicios y de la provisión del servicio. Se pasa de un proceso de transferencias condicionadas a no condicionadas y se fomenta la delegación de poder de decisión a los gestores encargados de servicios.

4.2. La configuración actual21 condados (landsting) y 290 comunas (kommun). El condado ejecuta las

políticas decididas por el gobierno central a través de las delegaciones periféricas de las agencias estatales. Competencia sanitaria, gestión de hospitales de cobertura supramunicipal. El condado tiene menor relevancia política, la mayoría de las funciones corresponden al nivel nacional y al local. La Administración periférica de los servicios públicos nacionales está representada en cada condado por 21 juntas administrativas. Esta comisión presidida por el gobernador, nombrado por el gobierno nacional, y compuesta por miembros de la delegación regional de las agencias y otros cuerpos administrativos subordinados a las agencias nacionales. El gobernador es nombrado por 6 años, y los demás miembros por el consejo del condado, elegido éste por sufragio universal. La misión del gobernador, como representante del gobierno en el condado, es coordinar las políticas así como supervisar ciertas áreas de actuación. Las competencias propias del condado se llevan a cabo por los órganos del landsting. Existe una asamblea representativa elegida por sufragio universal. Sus funciones son: planificación política sobre su ámbito, establecimiento de objetivos, decisión sobre las tasas, y asignación de los fondos. Lo más común en los landstings es una oficina encabezada por un gerente nombrado por el consejo del condado. El gobierno de los municipios tiene una concepción monista, el poder es ejercido por el consejo local y sus comisiones, poder normativo y ejecutivo. Este poder se ejerce de forma colegial. Con la nueva ley del gobierno local de 1992, se está llevando a cabo una división entre la provisión y la producción del servicio.

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5. Las relaciones intergubernamentales

La tendencia descentralizadora localista ha triunfado sobre la regionalista. Los municipios y condados pueden prestar todo servicio siempre que no vaya expresamente contra la ley. Las entidades locales suecas están expandiendo continuamente sus servicios. Otro grupo de competencias son obligatorias. El Gobierno central es responsable de los servicios colectivos, las comunas y los landstings servicios individuales. A la Administración central le corresponden las líneas básicas económicas, política exterior, defensa, policía, justicia, educación superior, seguridad social y política laboral. Los landstings gestionan servicios médicos, algunas competencias del sector educativo y actividades culturales. Las comunas, servicios sociales.

En 1998 se crearon dos regiones mediante la fusión de varios condados. Una asamblea con cargos electos sustituye a los consejos de los condados existentes. Fue pensado como un experimento. Otro experimento fue la asociación de condados y municipios para ejecutar la planificación regional en vez de dejársela a la junta del condado.

El poder central se asegura presencia en la Administración territorial mediante el gobernador, de alto estatus por su experiencia política. Los conejos locales electos dirigen una amplia variedad de servicios públicos sin la intervención directa del centro. Con la expansión del Estado del bienestar, la mayoría de las reformas recientes se han destinado a reforzar el papel de cohesión y coordinación del gobernador. Al mismo tiempo se ha intentado debilitar su papel en los experimentos realizados recientemente con la fusión de condados en dos regiones. En estos casos se ha transferido el poder del gobernador sobre el desarrollo hacia el nuevo ente. Los políticos locales ocupan en muchas ocasiones un escaño tanto en la comuna como en el Riksdag. Representación del gobierno local en las comisiones nacionales de consulta. Como contrapartida, el gobierno y el Riksdag tiene medios para controlar las comunas, aparte de la financiación. Los funcionarios del as agencias deben supervisar algunas actividades municipales. El gobierno negocia a veces con las federaciones de comunas y landstings. En la regulación legislativa, el Riksdag promulga leyes marco y el detalle lo deja para las Administraciones territoriales.

“Falta de proporcionalidad”, los niveles superiores pueden intervenir en el ámbito local siempre que haya un mandato legal que habilite la intervención y que haya intereses por encima del nivel local que recomienden dicha intervención (solidaridad, equidad, igualdad…). En 2011 se estableció una nueva regla por la que la Administración nacional debía realizar una valoración de los intereses de los municipios para aplicar correctamente el principio de proporcionalidad. El experimento de las comunas libres, iniciado en 1984, destinado a averiguar qué pasaría si se eliminaban ciertas regulaciones estatales, con unas 50 corporaciones voluntarias. El sector donde más desregulación se pidió fue el de la educación primaria y secundaria, y se simplificó la regulación en el sector sanitario y e el de los servicios sociales. El resultado fue que una mayor descentralización de funciones y más desregulación eran necesarias. Paulatinamente las transferencias han dado paso a las subvenciones no condicionadas.

Los ministerios participan en la adopción de decisiones, y las agencias intervienen en los comités de expertos de la UE.

6. La reforma del sistema sueco

Problema: la eficiencia económica requiere reducción de gastos, y la respuesta a las demandas de los ciudadanos normalmente supone un aumento del gasto público. En

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el período (1982-1988) reformas destinadas a mejorar las relaciones entre Administración y sociedad. Mayor énfasis en la respuesta a las demandas de los ciudadanos. En el segundo período (1988-1997), incrementar la productividad, introducir economía de mercado. Primera fase: simplificación, desregulación y descentralización. Tres reformas: a) El experimento de “comunas libres” supuso un avance importante para la transferencia posterior de competencias hacia las corporaciones locales; b) Modificar el control ejercido sobre las agencias con gestión sobre objetivos a largo plazo; c) Desregulación de las actividades del nivel central mediante la sustitución de la legislación detallada por las leyes marco. Segunda ola de reformas iniciada en 1988 a raíz de la grave crisis económica que estaba afectando al Estado de bienestar: descentralización acompañada de la desconcentración de las actividades de las agencias hacia las delegaciones periféricas. Dado el aumento de las competencias de las corporaciones locales en detrimento de las agencias, muchas de éstas desaparecieron o se fusionaron. El desarrollo del presupuesto en ciclos largos, tres años, dio mayor flexibilidad del gasto. A mediados de los 90 se paró, pero su “espíritu” se mantuvo. Una vez que Suecia entró en la UE en 1995, se liberalizaron determinados monopolios.

La autonomía y discrecionalidad en la distribución del gasto de las entidades locales ha crecido considerablemente. Las entidades locales introdujeron mecanismos de mercado y mayor elección desde el punto de vista de la oferta, no de la demanda. Las autoridades locales buscaron la provisión del servicio del mejor postor. Ello no ha implicado que los ciudadanos tengan mayores posibilidades de elección. Para aumentar el control de los ciudadanos sobre los asuntos locales se ha incrementado el número de mecanismos de participación. También se han implantado consejos de distritos en las áreas metropolitanas.

Durante el primer período, las reformas que se llevaron a cabo constituyeron un éxito. La segunda ola no ha resuelto el problema del control político sobre los servicios públicos. No obstante, ha logrado la introducción de técnicas del sector privado.

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