Teoria das Funções Municipais
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PREFACIO
The gl eat qucstiolls
of slate,
national,
and, at present, world politics are impo)
tant,interesting, and popular subjects
foI
discussion, but urban life as it unfolds
itself
in
the movements
of man from
remot-
est
time to our own
day
is undoubtedly of
immense
practical value
in
the
examples
it
affards al1d thc lcssons
i t
teaches. 1)
FREDERIC HARRISON
Os meios de comunicação c as facilidades de transporte
11l di-
ficaram completamente o conceito de vizinhança. J â não há regiões
remotas
11 mundo.
Hoje em dia, pode-se dizer, q1lase tudo estIÍ
senão
ao
alcance
dai
mão, pelo menos
ao
alcance
da
voz.
Qualquer
acontecimento
menos
trivial - o rapto da filha de um ricaço na
Sicília,
um
pequeno desastre de estrada de ferro no Japão, a extin
ção de coelhos na Austrália,
um
salto de esquia.dor na Finlândia --
logo propagado aos quatro ventos, transmitido ao resto do munáo
por um verdadeiro aranhol de vias de comunicação c sistemas de
transporte. Para constituir essa formidável e 1Ilundial teia de ara
nha, o homem mobilizou pràticamente tudo: as ondas hertzianas,
a eletricidade, várias leis científicas, a termodinâmica, a eh trônica.
os combustíveis -mais poderosos, engrenagens, instrumentos
de
pre
cisão, as ondas do mar, os topos das montanhas, aviiies, automó
veis, navios, locomotivas.
1) The Meaning of
HiBtory,
MacMillan Londres, 1894.
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Graças a êsse
el1redamc/1to de
todos os paz,os
/la
mcsmo pro
cesso
de
informação,
as
questões intenraciollais,
tf rrzidas
i/lsisten
tementc ao rccesso dos lares pelo rádio, I dá tclcz isâo, Pelo jorna
pela rr7./ista. c Pelo liz ,-o,
dC11l(1ndal1l
c cOllscgucm el1lpo yar a /lI'lio
I'arccla das atcn,iits. Por exclllplo:
)
homcm ci7'ilizado prcocupa-s
caJú
dia
(O/l i
o que acollteCel/, ou está 'or aco/ltecer.
/1iI
ilha d
Qlli'1Iloy 011 em Goza. O illundo illteiro acompaJ/ha,
dia
a
di,),
progresso
do na7./cgador
solitúrio, que illtenta / Inl7 cssia
do
Pac
fico
e1J lima simPles balsa, OH o
do
grupo
dc
alpinistas, que em
prcende
l
escalada
do pico
Everest.
Por slla vez, os problemas nacionais, estad lIais e regiona
disputam vitoriosamcnte o espaço da imprensa e o tempo das esta
ções de rádio e
de
tele7lisiío; e assim mais conhecidos, nzais not
ciados, focalizados todos
os
dias pelos meios
de co
Ullt11
icação assa
tam
as
atenções gerais.
E a essa concorrência agrcssiva, incessante, implacável, nutrid
pelas facilidades de comunicação e transporte, que se dez'e o fat
de serem relegadas para 11m plaJ/o seCl/lldário
as
qllcsti'ies 1Jlul1
ci /,0 is e locais.
Além do bOJllbardeio
de informações, outro efeito dos mode
nos meios de trallsporte e v ias de comunicação, que igualmen
atrai a atenção dos
hOl1ums
para
o
que ocorre
ln
outros países,
a interdependência dos sistemas econômicos nacionais e regionai
Uma greve dos estivadores em Londres afeta ql/ase imediatamen
o preço do algodão
110
Egito, da Carlle na Austrália, da lã n
A rgentina, dos 07 OS lia Dinarnarca, e assim por diante. Essa
re percussões nacionais, por sua vez, afetam várias outras ativida
des econômicas, dcntro e fora dos respectivos países.
Com aumentar a mobilidade das idéias, das pessoas e
das
co
sas e intensificar a interdependência ecoilô111ica dos países,
as
J/lO
denUls condições
do
11lundo
estão apagando
as
fronteiras cultura
e internacionalizando os interêsses
do
homem.
No entanto: por mo,gnas e transcendentais que sejam
as
que
tões da politica 1lIundial, por empolgantes que sejam os problenw
nacionais e regionais, cum/,re atentar
para as
coisas que
se
passa
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em nossa cidade, em nosso bairro. Encarados do
POlltO
de vista
do interêsse imediato do
homel1I, os
problcmas locais
são os
mais
importantes, aquêles que devem merccer maior dose de atenção.
A falta de água
e/ll
m bairro, a illeficiência dos transportes
Hrbanos, o num funcionamento dos sel viços
de
limpeza pública, o
policiamento frouxo
do
trânsito,
a·
delinqiiência infantil e outras
patologias urbanas e 1Ilunicipais afetal1l71111ito mais imediatamente
o confôrto, o bcm-estar, a tranqiiilidade
dOllléstica
e até a segu
mnça,
do homem do que
as
graves qurst(írs illternacionais. que
/lIo11opolizam o noticiário dr cada dia.
Parodia.ndo MUNRO para qltem (/ cidade
IllOdl rna
é a lllaior
(lbra da raça
lzul1uma ,
podemos dizrr que o govêrno
IlIunicipal
é a 1IIais importante institltição política
até
agora criada prlo homem.
A prrsellte tentativa
de
teoria
das jllnçi5cs
Illll1licipais.
qllc
011-
samos submeter
à
crítica dos illteressados, /leste e el 1 Olttros países,
tr71l por principal objeth'o propor ltma
rezl1 si ío
geral da matéria,
III1l reeqllacionamellto
do
problema, a
fim
de que as instituições
1iIunicipais da América Latina adquiram finalmente o lastro teórico
e a porção de poder estatutário de que necessitam para sc imporem
ao
respeito e estima
das
gentes. A 110SS0 7H r, rspecialmente no
caso do Rrasil, o problema consiste muito mais em equipar o
l l lWi-
lÍpio de todos
os
meios indispensáveis
à
sua plena evolllção e fun
cionalllento eficiente, do qlle em r c ~ e r , 11/110 vez mais, a chamada
discriminação de rendas. Dar mais dinheiro ao 1IIunicípio
não
basta.
E
necessário dar-lhe, sobretudo, capacidade administrativa e pro
jissional, meios materiais e humanos de a.çi ío - U11W equipe de
servidores indiscutIvelmente preparados para enfrentar
os
proble-
1MS 1Ilunicipais com antecedentes
de
competência. Que se
dê
m.ais
dinheiro ao
1nlt lúcí
pio
a rC1 l,és de
l l l l l i l
participa.ção mais ativa na
arrecadaçiio dos Í1npostos. Mas
cu
111
pre
dar-lhe, simultâ.neamente,
competência administratÍz'a inequh'oca, para que utilize bem, para
que utilize sábia e cconômicamente
os
110VOS recursos. Cumpre
dar-lhe: 1/lellzor organização, melhores métodos
de
trabalho, melhor
contabilidade, 111el110l es dcpartall/cntos de engenharia,
1/1cll1orrs
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chefias executivas, ('{c., tudo isso clltrcf/u(, a illdivídllos realmente
capazcs.
Ti l\EDUUC lL\J{ usu:-< disse
['Ch/lIlClllc
I j l le a ciduele assal1la
à feição
dc
montanha dominadora,
na
paisageln da história". Para
(fue
11m
historiador
do
futl/ro possa
di:::er o
mesmo
da
cidade bra
sileira, J/a qual se
centrali:::a
a responsabilidade pelo progresso da
l11Ullidj
1
io, é necessário proporcionar-lhe ) cqltipalllCnlo complexo
de Ijlte
carece e
do
qltal a
peça
mestra é
11111
corpo de servidores
profissionais de caráter perl/1ane1lte e competência indisputável.
presente tnrl1alllo é uma
~ I e r s i i o
revista e amPliada da mo
desta conferência que prollltllcirt1/[os, em 1952 pera1lte os membro
do Jl
Congresso Nacional dos Municípios de São Vicente, onde
a 'l'erdade seja dita, 1lossa tese não ohtl've repl'rr1fssão alguma.
A idéia
de
atribllir
/10.1'
II/ullicíj'ios os sCITiços públicos
de
primeira
necessidade, qUi
SI l mc tc l IlUs
ás autoridades mUJ/icipais cntão CO/l
centradas CIII St/o r'icellte, COIIlO que se congeloll ante a completa
indiferença COIll
1]/('
foi ouvida. Xcio despertou )
lI1ais
longínquo
eco.
Horas depois
de
f'rol1ullciá-la, em viagclIl
de
regresso a
SirO
Pa[(lo,
ClIl
cOlllpal/hia do PROl . CAR \ , \LIIO Pl:\TO, hoje Secretário
da Fa;;cnda daqucl(' li.s1adu, ti'1" '1lloS u sensaçrio f'crfeita da inuti
lidade de nossu csftir(i . LOllge
de
nós, porém,
/
idéia pervcrsa
de
atril1uir lOS
1I11ll/icij'olistas de ,"'i'io
Vicente
[(IIlCl
atitude
de
desill
terêssc pum COIll
as
j'roblcllws IIlllnicipais
7. ersados
elll nossa COII
ferência.
RecoI11/i'Ci II/(ls
[/'ollllel/te Ijl/e a falta foi l/IlIito lIlais da
apresentação ter/"() a terra, que fiz e 11 os
da
tese,
do
IJlle
da
sensi
bilidade
do
auditório.
Pn}'
ol/tro lado, havia lima plclora de
COIl
ferencistas ilustres c de leses eJllpolgantes, de modo I]ue,
para.
se
impor
à
atençelo /laqueIe cOl cla'ue, era preciso que
ulHa
tese conti
vesse [Jrandes doses dos seguintes ingredielltes: prestígio
do
autor
l1mbiência política, oportunidade manifesta e relações
de
estreita
parentesco
COI/
as
tendências dos lIlunicipalistas ali rcunidos.
A despeito de fudo isso, cOlltinuamos a crer 11 tese, Não ti'l'c
1IlOS assim ra:::{íes para repudiá-Ta, nem para deixá-la morrer no
esqltecillle1/to. Tallto
qlle.
logo depois, tomamos a iniciath'l
de
r C ~ I Z e r o aSSIIIl n, fl7::;el/do /,ublicar as partes essenciais da COI1
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feréllcÍa lIa Revista do Serviço Público de março dc 1953, sob o
título
de O
Município e os Serviços Públicos
de
Primeira Necessi
dade", de que o Serviço
de'
Docu1/1entação do
D.A.S.P.
tiron
1I111a separata.
E
quc alilllcntâ7'all10S a
illlStlO
dI' qw o prescnte trabalho
COl1
linlta
algu11Ias
idéias gcnulnalllcntc
fa7'orrí'iHis
à
emancipação admi-
1listrativa dos
1I11111icípios.
Essa mcsl1lo illlsllo lC'i'ou-nos a revcr:
emPliar e fUlldamcntar lllais detidamente a tese que
lItlO i11lPressio-
1101 · 11enhulIl
dos participantes
do refl.'1'ido
congresso.
Incorporada à séric de Cadernos de
\ d m i n i s t r a ç ~ l o
Pública.
da E.B.A.I '
.. aqui vai, soh o título algo all /licioso
de
Teoria das
Funções Municipais, t;S C f uI/lu de 7'ista
dt
IIIil
modesto bnlSileiro
que oferece apenas isto 1'111 bCl/efício da lIobilitaçiio das instituições
lI/lI/licipais dc scu país. j
1
0rquc nada lIlais tel/
do
qllc isto.
Quem lhc dcra ter
1IIIIito
mais
pora
ofacccr'
Rio.
deulIlbro.
195-f.
nENEDJCTO SiLVA
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I.ER E ANOTAR
o leitor avisado lê sempre de lápis ou caneta em pu-
nho
sublinhando destacando
registrando comentando
o
que
lhe
parece digno de atenção ou crítica.
fim de criar ou estimular nos leitores
o
hábito
inteli-
gente
da
leitura
anotada
os
Cadernos
de Administração
PÚ-
blica contêm na
parte
final quatro ou
mais
páginas em
branco especialmente destinadas a recolher as
anotações de
cada
leitor.
tsse
hábito
capitaliza
o
esfôrço do leitor
e
estimula
o
processo de fixação no
cabedal
de conhecimentos de cada
um
das
coisas lidas
e
anotadas.
Se ainda não o cultiva por que não
começar
agora neste
Caderno?
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TEORIA DAS FUNÇÕES MUNICIPAIS
DIVISA DAS
FUNÇõ S
GOVERNAMENTAIS
The
modern
i
y
s
the Ui'eatcst
achicvement
of
the
human
1·ace.
Preliminares
o indivíduo em primeiro lu
gar a família em segundo e to
dos os grupos humanos licita
mente constituídos com finalida
des morais profissionais cultu
rais ou outras têm o direito de
receber do Estado um mínimo de
proteção e de serviços que lhes
tornem a vida compatível com
os ideais e os costumes da época.
Decorrência dessa verdade pa
cífica o Estado moderno trans
forma-se em emprêsa politécnica
e multiplica atividades
para
aten
der aos anseios aspirações e rei
vindicações dos diversos segmen
tos e grupos demográficos que
constituem as comunidades polí
ticas.
WILLI M BENNETT
MUNRO
N os estados federais a res
ponsabilidôcle de prestar serviços
e assegurar proteção ao povo ca
be simultânealllente aos gover
nos locais ou municipais aos
rstaduais e ao govêrno nacional.
A
simples lista das numerosas
complexas funções que nos
países civilizados os três níveis
de govêrno executam separada
ou conjuntamente para prestar
serviços
à
coletividade tomaria
metade do espaço reservado para
êste esbôço de teoria el s fun-
ções municipaIS.
.
Tentar
determinar dentre as
mil e uma atividades desempe
nhadas pelos poderes públicos
quais as que deveriam caber aos
governos municipais certamente
não constitui mera especulação
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CADf.:iRNOS lJE A D M I ~ I S T R A Ç Ã O PÚBLlCh
teórica. Se u estadu federal é
um
sistema de órgãus, o conhe
cimento exato das funções que
melhor se ajustam a cada
um
dêles representa elemento infor
mativo inapreciável para a boa
coordenação da tarefa comum a
todos.
o critério d tr dição
discriminação
de
funções
cEtre os
três
níveis de govêrno
poderia ser tentada à luz de vá
rios critérios
De
acôrdo com o
critério da tradição,
por
exem-
plo, não teríamos dificuldade em
arrolar
as funções públicas que,
IlOS
estadus federais, têm C0111-
pttido
ordinàriamente
à
União
As principais
s ~ O
as seguintes:
A conduta das relações exte
riores;
Os negócios militares em ge
ral;
A regulamentação do comér
cio exterior e interestadual;
Os serviços postais e telegrá
ficos;
A adoção de sistemas de pe-
sos e medidas;
Os registros de
patentes;
A emissão de moeda;
A proteção dos direitos indi
viduais
contra
os Estados;
A gerência e fiscalização
da
propriedade nacional. do domí
nio da
União
e dos Territórios;
As
atividades legislativas, exe
cutivas, judiciais e financeiras,
necessárias ao funcionamento do
g-ovêrno federal.
No
caso do Brasil, além das
que acabamos de mencionar, a
União tem exercido e continua
a exercer
11t1l11eru:-,a,;
'ttividades,
inclusive
/ rOlllOCzon.::is
que tal
vez fica em mais
b° }
localiza
das, l)(' o menos G.o ponto de vis
ta ela divisão r a ~ i o n a l do
traba-
lho, c atribuídas aos estados ~
m u n i c í p i o ~ Basta citar as se
guintes, para
ilustrar
a afir
mativa: a promoção da educa
ção, a defesa da saúde pública,
as obras de saneamento, as obras
contra as sêcas r a construção
e
consenação
de e8tradas de ro
dagem.
N os países de forte tradição
lllt11licipalista. como a Inglaterra
e os Estados Uniclos, os gover-
110S
locais têm a seu cargo a ins
tl-ução primária, o corpo de bom
beiros, os serviços de polícia, l
saneamento urbano e rural, a
limpeza pública, o policiamento
do trânsito, a abertura de ruas,
praças e jardins e, em muitos
casos, as chamadas utilidades
pú-
blicas - abastecimento de água,
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TEORI
DAS
FUNÇÕES MUNICIPAIS 5
rêde de
e::>goto 5,
telefone, trans
porte urbano, etc.
o
critério d contigüid de
Outro
critério que nos pode
ria guiar na tentativa de deli
mitar os setores de competência
administrativa dos poderes pú
blicos no regime federal é a con
tigüidade. 1 ste critério, que se
nos afigura intuitivo, parece par
ticularmente útil na formulação
da teoria das funções munici
pais.
A copiosa literatura existente
5ôbre govêrno municipal ocupa
se mais ou menos extensamente
com o intrincado problema das
funções.
E
natural que os tra-
tadistas
se
interessem em discu
tir o que compete e o que não
compete
ao
govêrno municipal.
Apesar das numerosas tentativas
conhecidas, a verdade é que, até
hoje, ninguém elaborou uma teo
ria geral das funções munici
pais.
Somos de opinião que o cri
tério de contigüidade, que ten
taremos explicar a seguir, ofe
rece base para a discussão e pos
sível desenvolvimento, senão da
teoria geral, pelo menos de uma
teoria aceitável das funções mu
nicipais.
Com efeito, se qUlsessemos
grupar, segundo o grau de con
tigüidade em relação ao bem-es
tar
dos cidadãos, os serviços
prestados pelos poderes públicos,
poderíamos estabelecer três ca
tegorias:
Serviços de importância
ime-
diata;
Serviços de importância pró-
xima)
Seryicos
de
importância
mc-
diata.
Serviços e importância
imcdiata
Entendemos por serviços de
importância imediata os que se
relacionam diretamente com a
satisfação das necessidades bá
sicas da pessoa humana. São
serviços de que dependem
ime-
diatamcnte
o bem-estar do agre
gado humano, a vida da família,
a própria sobrevivência do indi
dduo.
Em outras palavras, são
serviços públicos de primeira ne-
cessidade. C01110
tais, devem fi-
gurar
em primeiro lugar nas es
calas de prioridade dos governos.
rimum vivere, deinde philo-
sophari,
diz um provérbio an
tigo. Os serviços públicos que
incluimos nesta categoria têm
muito a ver com o vivere) e
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CADERNOS VE D M I N I S T R ~ ~ Ã O PÚBLICA
muitu pUllCU l ul l l (> /,hiluso-
f'llGri.
Os scrviços de
importância
imcdiata caracterizam-se
ainda
pela S\la tangibilic1aele. Têm
destino certo e
l'ê\ am
enelerêço
conhecido. Seus usuários são
fàcilmente idcntificúveis.
Os
grupos, as famílias e os i n d i v í ~
eluos os recebem c cada recipi
enclário tem consciência do fato.
Em COnSC(liiência,
o bom e o
mau
f
llncionamcl1to ele tai s serviços
são logo percehidos pelo povo. l\
sua intcrrupção acarreta prejuí
zo, sofrimcnto 011 sacrifício pes
soal e tende mesmo a assumir a
forllla ele calamielaele pública.
A
inspeção
cle
artigos
alimen
tares,. o ahastecimento de água,
as rêeles de esgotos, a remoção
ele lixo e
( I . 11( ,p
itais cle
pronto
socorro, por excmplo. represen
tam serviços de
importância
ime
liata. Qualquer dêles
tem
in
fluência na
promoção
do bem
estar e na preserva()( da saúde
e
da própria
vida.
Serviços de
i
7
)OrlóllrÍlI
prózi la
Os
serviços
ele
importância
próxima
são os que,
embora
dis
pensáveis, constituem fonte de
confôrto e fruição pessoal. São
outros tantos fatôres de segu
rança
econômica e de proteção
social
para
indidduos e grupos.
Os
cidadãos
podem
viver sem
êles, mas, uma vez habituados ao
scu gôzo, passam a considerú
los imprescindíveis. Trata-se
serviços mais difíceis de caracte
rizar
do que os ele
importdncia
imudiata, de que' já falamos, e
os de
importânria mediata,
de
que falaremos daqui a pouco.
Bem poderíamos
chamá-los
sl'J viços promocionais. Valori
zall1 o indivíduo e a coletividade
embelezam a
ida
e, ele certo
moclo,
expressam
a
marcha io
progresso hUlllano. A regulari
lade dos
sl'l 'lliços p i
Micos e
i l
j ortâllcia próxil l la
é uma
garan
tia
elo
bem-estar
elo
grupo. Con
tuclo, a sua interrupção não afeta
seriamente a sobrevivência elo
indivíduo. Privar-se de tais ser
viços será
um
sacrifício insupor
tável
para
aquêles que já se ha
hituaram
ao seu
gôzo.
Não
ha
\ê-Ios gozado llunca significa
talvez viver
aquém
da
civiliza
l:flo. Não obstante, é possíve
l a ~ s a r a vicia inteira sem o be
nefício dos serviços promocio
nais. A grande maioria da
lJulação brasileira certamente
llão os conhece, nem
sequer
evo-
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TEORIA
DAS
FUNÇÕES MUNICIPAIS
luiu bastante para ter consciên
cia de
sua
falta.
Os
serviços
de
importância
tró.rima
aparecem
como
ativida
des regulares (los poderes públi
cos nos estágios
mais
avançados
ela
civilização.
Somente
após re
solverem os
problemas
mais
pre
mentes, os problemas primários,
relacionados com as necessida
des básicas, é que os poderes
públicos devem
evoluir
para o
estágio
em
que lhes é possível
cuidar
dos scrviços promocio-
11alS.
Não se imagille, porém, que
Sf'
trate
l
serviços frívolos 011
bisantillices, compatíveis apenas
c iJll uma sociedade
de
manda
rins
ociosos e refinados. E ver
dade
que
o;
indivíduos
podres
de
chie
tipificados por
EÇA
DE
QUEIROZ
na personagem
central
le
A
Cidade e as Serras
se
regalam
com esta categoria de
serviços públicos.
1\1
as
todos
os
hOl11C ns civilizados
também
os
apreciam
e sabem
usá-los.
Pres
tú-Ios
não
significa desperdício
para os governos,
nem
usá-los
ó ignifica decadência
para
os go
I
ernados.
A promoção
elo
ensino
artís
tico, a construção e manutenção
de
parques
e
jardins, as
orques-
tras
sinfônicas e
outras
ativida
des
da
mesma família são exem
plos de serviços de importância
próxi1l1a.
Concorrem
fortemente
l'ara
o aperfeiçoamento do indi
víduo,
para o
abrandamento
do
cunilito da
cuncorrência entre
os
diferentes
grupos
profissionais e
n emhelezamento da vida social.
E
evidente, porém, que êsses
.c;erviços,
ainda
que desejabilís
~ i m o s , não
se
destinam
a
satis
fazer
as
necessidades básicas do
homem. Teriam m;cis
a ver
C0111
u
j hilosoJ)hari elo
que com o
( n ere.
, \ lUS1ÓTEl,F' ;
d i ~ , , (
(Ine a h
llalid;-,de do g o n ~ r J l ) é
promovel
a __ ida decente. ORTEGA Y
(;ASSET, em um de seus ensaios
filosóficos, declara que o que in
teressa o homem
não é apenas
estar ,
mas bem estar . Os
serviços
de
importância próxima
são exatamente os que mais con
trilJUem
para
a
boa vida ,
de
Cjue
fala
AHlSTÓTELES,
e
para
o
bem estar , de
que fala
GAS-
SET.
Sn C,içus
dc
i m p l r t , ~ / 1 i a
lflediata
Entenclemos
por
serviços de
importância mediata aquêles cuja
existência, emhora contribt1a
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
14/44
8
CADERNOS
E DMINISTR ÇÃO PÚBLIC
para
a euforia e equilíbrio so
ClalS, não representa condição
necessária para a sobrevivência e
bem-estar do indivíduo.
Tra-
ta-se de serviços mais ou menos
remotos elo cidadão. E certo
que a sua prestação consulta os
interesses da sociedade; por isso.
os poderes públicos ocupam-se
dêles. Mas a paralisação ou
mesmo a abolição de tais servi
ços não constitui ameaça imedia
ta para o indivíduo, não lhe acar
reta perda
irreparável, nem o
coloca em estado de não poder
satisfazer qualquer das necessi
dades básicas.
mbora muito alto, o grau de
conveniência social dos serviços
de im/ ortdJlcia mediata
não
chega a ser vital. Dir-se-ia que
êsses serviços, dada a sua ín
dole intangível, dispõem de cli
entela coletiva, mas carecem de
clientes individuais. Todos os
recebem, mas ninguém tem cons
ciência de utilizá-los pessoal
mente.
O entretenimento de relações
diplomáticas, comerClalS e ou
tras com os diferentes países.
lJor exemplo, é um serviço pú
blico utilíssimo. A cunhagem de
moeda também é um serviço pú
hlico de grancle utilidade. Na
~ o c i e d d f moderna seria muito
difícil, embora não imp05sível,
viver
à
margem da economia mo
netária. Não nos parece neces
sário lembrar que a existência
c1êsse
meio universal de transa
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
15/44
TEORIA DAS FUNÇÕES MUNICIPAIS
9
mos scr'uiços públicos de pri-
meira necessidade.
Estabelecida esta classificação
tripartida das funções governa
mentais, logo se verifica que
os
serviços de importância media,ta
parecem
manter
relações de afi
nidade com o govêrno nacional,
isto é, o govêrno mais distante
elo indivíduo; ao passo que os de
importância imediata, ou sejam
os serviços públicos de primeira
11ecessidade, parecem caber logi
camente aos governos munici
pais, isto é aos
governos vizi-
nhos do indivíduo.
Os serviços classificáveis na
egunda categoria, isto é os ser
viços de importância
próxima
são mais difíceis de distribuir se
gundo o critério da contigüida
de. A rigor, êles deveriam ficar
3 cargo dos Estados, salvo quan
do exigissem uniformidade na
cional.
Com efeito, se se admite, para
argumentar, que as funções de
importância mediata sejam pri
vativas do govêrno nacional e as
de importância
imediata
devam
caber aos goyernos municipais,
conclui-se, por exclusão, que as
funções públicas de importância
próxima
ficam, em princípio, sob
a responsahilidade dos Estados.
A teoria política, os princípios
ele organização científica do tra
balho e até o bom senso se in
surgiriam contra a diretriz que
tentasse atribuir ao município
competência
para
desempenhar
funções públicas de importância
mediata como a regulamentação
do comércio exterior. Não me
nos absurdo seria encarregar-se
o govêrno da União, especial
mente nos países de grande ex
tensão territorial, de problemas
que ocorram exclusivamente no
nível municipal e só interessem
à
população local, como a cons
trução ele rêdes de esgotos. Nes
ses dois casos extremos, o absur
do
é evidente, porque a regula
mentação do comércio exterior
e a construção de rêdes de esgo
lOS
gravitam, especificamente,
aquela na órbita de ação
do
go
vêrno central e esta na órbita
de ação do govêrno municipal.
N o caso dos serviços de im
portância próxima não há a mes
ma afinidade patente entre êles e
Cjualfluer das órbitas de govêrno.
Não há, sem dúvida, relação es
pecífica de afinidade entre,
por
exemplo, a educação secundária
e determinada órbita de govêr
no. Os ginásios, os conservató
rios, os teatros podem ser cria
dos pela União
011
pelos
Esta
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
16/44
10
CADERNOS D:r. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
17/44
AS VIRTUDES POLíTICAS E ADMINISTRATIVAS
O MUNICIPALISMO
Razões técnicas razões histó
ricas e razões políticas fundem
se
para
justificar a existência
de governos municipais vigoro
sos e bem equipados
para
o de
sempenho de suas funções que
já agora chamaremos específi
cas.
Vizinhança entre governos e
governados
Em
primeiro lugar é de todo
convinhável que os usuários dos
serviços públicos de primeira ne
cessidade estejam em posição de
solicitar e receber
pronta
aten
ção para os seus desejos quei
xas e reclamações.
Localizado
na
sede da comu
nidade ao alcance da voz do
ouvido e da vista dos muníci
pes o govêrno municipal é
ipso
facto
mais acessível às suges
tões críticas e influências do
povo. govêrno municipal é
por assim dizer um govêrno de
yizinhos
e COl11o
tal suscetível
de fiscalização direta e ininter
rupta
Esta contigüidade esta
relação de vizinhança representa
) mais forte argumento em fa
vor ela tese que confere ao mu
lJIClplO competência privativa
ou pelo menos preferencial
para
administrar os serviços públicos
de primeira necessidade. A ins
peção do leite numa cidade po
pulosa a proteção da proprie
dade contra a fogo a fiscaliza
ção do trânsito urhano o abas
tecimento de água -
para
ci
tar apenas exemplos mais cor
rentes - são serviços que não
devem sofrer solução de conti
nuidade nem funcionar irregu
larmente porque a mais leve fa
lha em qualquer dêles pode tel
conseqüências funestas para a
população interessada. Cumpre
assim que o povo tenha acesso
imediato aos órgãos incumbidos
de tais serviços.
As
correções
de falhas verificadas devem ser
7
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
18/44
2
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
feitas
cul11
a lllaior rapidez, pur
que somente a volta à normali
dade restabelece o bem-estar do
puvo.
As
comunicações
entre
os
poderes públicos que
prestam
serviços de importância imedia
ta e os respectivos usuários de
yem
ser fáceis,
permanentes
e
rúpidas.
Escola de política e labora-
tório administrativo
Uutra
das razões básicas por
que os governos municipais de
vem ser operantes e efetivos
está lo papel que o município
desempenha como escola de
pre-
paração para a vida pública.
Acessín l
à fiscalização e às
críticas diretas do povo, cada
govêrno municipal deve ser um
laboratório de experiências ad-
ministrativas
e
ao mesmo tem
po, uma escola prática de for
mação e aperfeiçoamento de elei
tores, servidores públicos, legis
ladores e cidadãos.
As
decepções, as vicissitudes,
juntamente com as alegrias da
vida política e administrativa
municipal, reajustam o senso de
seleção do eleitor,
aprimoram
a
técnica do legislador, ampliam
a experiência social do adminis
trador, aguçam o espírito crítico
.]
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
19/44
TEOR1A D s
FUNÇÕES
MUNICIP
tS
13
rcs e contribuintes él exercer vi
gilância direta sôbre os negócios
públicos. Como disse
ANDER-
SON, o município vale por um
forll n de participação política,
em que todos contam, inclusive
os eleitores mais humildes, e ca
ela
um sente que o seu voto pesa
mais que nas eleições estaduais
ou federais.
E
a vida política
elo
município que
dá
sentido pal
Uáyel ao postulado democrático
ele
Cjue carla eleitor é uma par-
l'ela da soherania popular.
Hefúgio da oposição
As virtudes políticas do lllll
nicipalismo não se limitam à
preparação e aperfeiçoamento do
cidadão e do eleitor. Elas ofere
cem válvl1la e refúgio à oposição
partidária. Com efeito, quando
um partido político perde as
eleições estaduais ou nacionais,
pode refugiar-se e sobreviver na
esfera municipal. Seus adeptos
serão mais numerosos em deter
minados municípios e poderão
assim continuar a orientar pelo
menos
uma
parcela dos negócios
públicos, forjando os seus líde
res, enriquecendo a experiência
de seus dirigentes.
Por essa forma, a existência
de governos municipais permite
a subrevi\ éncia da opOSlçao c o
treinamento ininterrupto de di
ferentes grupos políticos.
Antídoto contra a centra
lização
Devemos mencionar ainda ou
tra virtude política e administra
tiva
elo
municipalismo: a sua
ação
contrária
à tendência ce11-
tralizadora dos poderes e
fU
:ões governamentais. A existên
cia
ele
comunidades municipais
i
gilantes. tocadas de interêsse
cívico, preocupadas com o pro-
gresso local e ciosas de sua
au-
tOllomia, certamente constitui
uma barreira eficaz contra os
tentáculos centralizadores dos
Estados
e da União.
?\ão
seria preciso dizer que a
apatia municipal em face dos
problemas públicos
é
que impul
siona a tendência centralizado
ra. O municipalismo efetivo no
desempenho de suas funções é
(J
meio ideal para dividir os po
deres públicos e dispersá-los en
tre as comunidades, fixando-os
assim nos pontos em que podem
ser mais úteis. Além disso,
opondo-se à centralização, o
ll1U-
nicipalismo permite a variação
dos serviços públicos e a varie
dade de soluçõe3 ao sabor
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
20/44
14
CADERNOS
DE
ADMINISTRAÇÃO
PlTBLICA
das llecessidades, p c c u l i a r i d a d e ~
idiossincrasias e desejos locais.
Sede dos movimentos de
renovação
Conforme nos ensina o exem-
plo americano, os bons governos
locais desencadeiam e
lideram
os movimentos de idéias
em
fa
vor da eficiência e respeitabili
dade dos serviços públicos.
Fle-
xÍ\'eis,
numerosos
e sensíveis ao
progresso, os governos l11t1l11Cl-
pais gozam de situação
parti-
cularmente
propícia à descoberta
ele novos meios de íortalecer a
democracia, dignificar a pessoa
humana, elevar os padrões de
législação c de eXl'('lll:ão admi-
i ~ l r ~ l t i \ a , lllultiplicar cxpcriel
eias,
tentar
novos
métodos d
ação, em Stm1a diligenciar po
levar a efeito os
ajustamento
flt1e
são necessários
em um mun
do de condições cambiantes.
RITCHJE, ohservador
arguto
realista, assevera que
municip
lização
é
em
muitos
casos, u
mote de reforma bem ma
;
tracntc que
nacionalização
J':xperiências audaciosas
pode
~ e r tentadas com menos risco
el pequenas
áreas
do que
na
grandes. E a o h ~ e r v ç ã o mútu
enriquece
patrimônio
de conh
cimentos elos go\'ernos munic
pais, uns aprendendo
C0111
o
C'xitos e fr;tcassos elos outros.
Em geral o pensamento se exprime, abertamente,
pela
linguagem. Os homens tendem a verbalizar as idéias, dúvi-
das, dificuldades, raciocínios que ocorrem no curso do pensa-
mento.
e
vocês estiverem lendo, na certa que pensaram;
há alguma coisa que podem exprimir
em
palavras. Uma das
razões que me fazem julgar a leitura como um processo lento
é
que procuro gravar os poucos pensamentos que me ocor-
rem. Não posso passar para a página seguinte, se não
es
crever o que penso desta.
MORTIMER J
ADLER,
rte de L T
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
21/44
I
A EXPANSÃO DAS
FUNÇõ S
MUNICIP AIS
Algumas causas e efeitos
Em face da grande fecundi
dade
técnica potencial e das vir
tudes
políticas e
administrativas
cios municípios, de
um
lado, r
das crescentes exigências e rei
indicações do povo, ele outro,
llão há
nada
de estranhá\'el nem
ele alarmante na expansão extra
ordinária
yerificada
nas
fnnçõe:;
municipais (1mante as última
~ e i s décadas.
De fato, as funções l l llCl-
pais têm aumentado
por
tôda a
parte, notadamente nos
Estados
Unidos. Não se trata, porém, de
simples crescimento quantitativo.
Trata-se de um crescimento mul
t ilateral
- - em
número,
em
qua
lidade, em extensão,
em
profun
didade
e,
sobretudo, em comple
~ i ( l a d l .
O desenvol\'imentu da ciência
1I1Of erna
tornOll os serviços co-
111unais
progressivalllcnte
mais
técnicos e menos inteligíveis
para o púhlico leigo,
forçando
(1estarte
L
elllpregu dos especia
listas e
acentuando
a importân
cia
da administração. Estas ní
tidas llludanças na extensão e
carúttel' das funções municipais
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
22/44
16 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
rurais, embora a prolificidade
seja maior nestas do que naque
las. Ao passo que as cidades
atraem ullla
PQfcela
considerável
das populações rurais, que se
deslocam em busca de melhores
oportunidades econômicas e cul
turais, o moYÍmento inverso l
pràticamente nulo. O êxodo
ru-
ral, generalizado, intenso. ir:
quietante, representa problema
mais ou menos sério em muitos
países. Seus efeitos não são cor
rigidos, nem sequer atenuados,
por migrações das cidades para
os
campos. Embora ainda haja
poetas, escritores e moralistas
que cantam e exaltam as belezas
e as bênçàos da vida bucólica,
as migrações internas dentro cle
cada país fluem por via de mào
única --- no sentido das cidades.
Rumo ao campo é apenas um
estribilbo de reformadores mais
ou menos inoperantes, que en
sinam mais pela palavra do que
pelo exemplo.
A existptlcia do homem na ci
dade requer a prestação de ser
viços e o desempenho de funções
que o agricultor isolado pode
provcr I10r si mesmo, ou de que
não tem necessidade. O habi
tante da zona rural resolve so
zinho o problema do
abasteci-o
ll1ento dágua e, em geral, não
llecessita de abrir ruas, inspecio
nar construções civis, etc.
As migrações para as cidades
criam
ou agravam problemas
cuja solução determina maiores
cncargos para os governos lo
caIs.
revolução industri l
r\ revolução industrial pro
duziu, entre outros principais
efeitos,
J
de substituir o artesão
pelo operário e o estabelecimento
artesanal, onele trabalhavam ape
nas alguns, pela fábrica, onde
trabalham centenas f até mi
lhares de indivíduos.
O advento elas grandes fábri
CiS modernas, um dos f t ô r e ~
ativos do êxodo rural, provoca
a concentração
ele
trabalhadores
nas cidades e circunvizinhanças.
concentração de trabalhado
res, por sua vez, provoca a pro
liferação de emprêsas e serviço
econômicos subsidiários, que
surgem
para
alimentar, vestir,
transportar, educar, proteger
contra as doenças e epidemias,
recrear, numa palavra, servir a
massa humana.
/\
indústria
fabril 1110uerm
é
a um tempo
fenômeno nitidamente urbano c
fator de urbanização. O acrés
cimo de responsabilidade que a
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
23/44
TEORI DAS
FUNÇÕES
MUNICIPAIS 7
industrialização c:ria
para
os go
vernos municipais poele ser apre
ciado
à
luz
elo
exemplo de De
t:oit, nos
Estados
Unidos, de
que trataremos mais adiante.
o
progresso tecnológico
Os
conhecimentos e métodos
le
trabalho, postos
à
disposição
(los homens pela ciência e tec
nologia modernas,
deram
ensejo
à prestação de serviços que an
tes não podiam ser executados
em virtude ele insuficiência téc
nica.
No
campo da saúde pú
blica, por exemplo, a vacina
compulsória contra a varíola,
serviço ele
caráter
local típico e
de efeitos tão satisfatórios, só se
tcrnou
yiável graças ao espeta
cular desenyolvimento
da
medi
cina preventiva.
Dezenas de serviços empreen
didos pelos governos locais nos
últimos tempos representam ou
ras tantas aplicações de con
quistas tecnológicas. Se fôsse
necessano aduzir fatos para
comproyar essa afirmativa, qual
quer observador poderia fazê-lo
lllediante a enumeração de exem
plos e\ identes. Bastaria citar os
~ q u i n t e s
as comunicações
por
meio de teletipos, introduzidas
11 S seryiços policiais de certas
cidades; os programas de busca
de casos precoces de tuber
culose por meio de análise ra
diológica; a introdução de inci
neradores no tratamento do
lixo;
os serviços de guia de aviões co
merciais para vôo e pouso cegos
através de nevoeiro; os serviços
de cinema educativo; o emprê
go da televisão
para
fins de edu
G l < ~ ã o
cívica;
e
muitos outros
serviços da mesma índole.
Não
parece necessário, entre
tanto, desenvolver grandes es
forços de dialética, nem multi
plicar ilustrações,
para
demons
trar
que o progresso tecnológico
influi marcadamente no cresci
mento das funções municipais.
De um lado, a tecnologia mo
derna, revolucionando os hábi
tos das comunidades urbanas,
cria novos prohlemas municipais,
como,
por
exemplo, o do con
trôle do trànsito e o do excesso
de ruídos. De outro lado, o pro
gresso tecnológico oferece aos
governos locais meios mais sim
ples ou mais eficazes
para
sol
yer os problemas coletivos
l -
) ; 1 . l l ( ) ~ .
. \ abreugrafia, por exemplu,
representa um método eficien
tíssimo, que o progresso tecno
l( gico pôs à disposição dos go
H rnos, para atenuar a incidên-
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
24/44
~
CADEIU',O::;
DE
ADMINISTRAÇAo PÚBLICA
cia ela lulH:Tculuse t', sobretudo,
dar maior eficúcia, pelo diagnós
tico precoce, :L medidas de as
sistência aos
portadores
do mal.
O
trúnsito
ele
veículos
auto
móveis na" grandes cidades
exemrlifiea
O'i
aspectos negati
\'OS
e positivos do impacto do
progresso
tecnológico nas ativi
dades
elos governos
municipais,
O
exce"so de veículos e a sua
veloC'Ílhde -
produtos
típicos da
tecnologia
moderna
- consti
tuem
f)('rigo permannllte para o
pedestre
e os passageiros e, por
isso, tornam imprescindível o po
liciamento severo do trúnsito.
sinalização elétrica,
outro
pro
cinto cio avanço tecnológico, fa
cilitil grall(le1l1
p
nte
o contrôle do
trúnsito de vt+.:ulos e pedestres.
Os meios
de tr nsporte
A melhoriil e a expansão l11ul-
ticlil11eílsionais dos I e OS de
tranSDor«'s tamhéll1 COllcorreram
e
concnrrem para
o
aUl11
p
nto in
df'finido das po )Ulaçncs url1anas.
\felhores veículos
automotores,
cOlllhl1st
í
veis mais aperfeiçoados,
excelentes rodovias,
na
vios
~ r a n -
des, ráDidos e confortáveis.
a ~ i õ e s conwrciais cada vez mais
5('[>'l1r05. maiores e mais velozes.
enfim, t,'lc a a rnrafernalia dos
l l 1 o r 1 e m o ~ meios de transporte e
C 0 1 l 1 U l l i C a ç ~ 1 0 desempenha papel
muito importante nas migrações
internas para as cidades, assim
como contribui para tornar
possível a sobrevivência
das
po
pulações urbanas.
De um lado, o produto do tra
balho
elas
fábricas concentradas
lOS
bairros industriais das
cida
des pode
ser
fàcilmente trans
portado a
qualquer
parte
do
país,
elo continente ou do mundo. De
outro
lado, o
sistema
cle
trans
porte é capaz de trazer dos pon
tos mais remotos para os cen
tros urhanos as matérias-primas.
que alimentam as atividades in
dustriais,
e os artigos de consu
mo, que satisfazem as necessi
dades'
das populações.
Se
uma
cidade
como o
Rio
de
Janeiro, por exemplo, se visse
privacla dos meios de transporte,
a que níveis desceria o seu con
tingente demográfico?
paralisação dos trens da
Central
cio
Brasil e
da
Leopol
clina e
cios
navios
elo
Lóicle Bra
sileiro tornaria impossível, em
menos
ele
três
meses, a vicia
de
pelo
menos
dois terços da
popu
I
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
25/44
TEORIA DAS FUNÇÕES MUNICIPAIS
19
po, Belém do
Pará
está hoje
muito mais
próximo
do Rio do
que a cidade de Campos em 1860.
E' inegável que a extraordiná
ria mobilidade de pessoas e coi
sas no mundo de nossos dias
contribui
para tornar mais den
sas as populações citadinas.
o
chamariz
psicológico
das cidades
~ ã
menos importante é o pa
pel que o chamariz psicológico
elas
cidades desempenha no pro
cesso de urbanização. Trata-se
de um fator intangível, nem por
isso menos efetivo. Afinal
ele
contas, as cidades são os labo
ratórios do progresso, os postos
avançados da civilização. E ne
las que surgem e se desenvol
vem a ciência e a técnica.
E
ne
las que se multiplicam as opor
tunidades de educação e de de
senvolvimento cultural.
Os
aven
tureiros, os que vivem em busca
de excitações. os empreendedo
res, assim como os cientistas.
que necessitam de material
para
obsenação e experimentação, ell-
1'011
tram nas cidades muito mais
,lo
fjue 110S
campos
aCJuilo
de
CJue
necessitam
.. Por outro
lado, é
nas cidades que pode florescer
a maioria dos empreendimentos
econômicos. O comércio e a in
dústria, o banco, a educação e
a ciência têm o seu caldo de cul
tura nos centros urbanos. A ci
dade
é
sempre a matriz do pro
gresso humano; etimológica e
historicamente,
é
a própria sede
da civilização.
Como dizem dois autores ame
ricanos
2)
the
ps}'chological
lllre of rit}' life, the greater / 0-
tClltíalities for advellture, e.t'cite-
lIlent, e.rperimentatioll, educa-
I
íOIl,
ecollomic
a d ~ l a n c ( , J n e l l t
alld
ClIltural
d e ~ c l o p l J l e l l t to be foulld
i l
the cities siio outros tantos
íllliis poderosos, que retêm nas
cidades
os
que nascem nelas e,
all'm disso, arrastam para elas
contingentes considerúveis dos
ql1e
nascem nas
zonas
rl1ralS.
Evolução
da filosofia social
.\ 1
udanças mcnos tangíveis.
embora 1120 menos importantes,
ocorridas nos padrões
e
nos
ideais de vida social,
abriram
ca
minho para a
doutrina
de
que
não só
o.,
proc utores, mas t l l
(2) MARGUERITE J.
FISlIER
e DONALD G. l lISIlOP, MUlLicipal u/lil
Other Local Govcrllmeilts New YOl'k;
Prentice
Hull,
1950),
pág. 6.
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
26/44
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
27/44
TEORIA DAS
FUNÇÕES
MUNICIPAIS
2
, I ~
lllodernos
da
medicina
so
cial.
Até o aclYCllto
da
moderna
medicina social, jamais as cida
des
ultrapassaram
certos limites
relativamente modestos, se
C0111-
parados aos
exemplos atnais de
Nova Y ork, I,onclres, Tóquio,
Changai, Buenos Aires, Chica
go,
1\1osc011, Berli111
e Paris.
Algumas
das
mais famosas ci-·
dades (io
mundo
antigo eram
menores
e
menos populosas
do
que
as
paróquias
de
Londres.
As
maiores
delas, 1\0111a,
Siracusa
e
Alexandria,
por exemplo,
não
erall1
tão grandes que um pe
destre não pudesse circundá-las
a pé,
caminhando ao
redor
das
respectivas muralhas,
ntIma
ta
1
de de verão (3).
Segundo
m I m e r ( ) s b : - ; i l 1 l u ~ do
cumentos disponíveis, as condi
ções
sanitárias
e
outras, que
afe
tam
a
reprodução
e
conservação
da vida humana, eram tais nas
áreas densamente
povoadas
da
Europa, que
a
taxa de morta
lidade nos
séculos
anteriores
ao
XIX
sohrepujava à da
natali
dade.
De
acôrdo
C0111 o depoi
mento de
l\.. F. Vh:m:R, ll
Cru",th of Citics iH lhe Nine-
Iccl/tll Ccntury, nos 40
anos
que
decorreram
entre
1603
e
1644
hr,me em I,ondres
363.935
óbi
t, :;
contra
330.747
nascimentos.
\crescenta
êle
que um estudante
alemão, que
investigou
os
arqui
\ (1;, das
igrejas
sôbre
batizados
('
nascimentos. em
diversas
ci
(ladeei
alemãs, chegou à
concIu
gica
de
produção
de
hens
(:;J FHEDERTC
I T \ R R I ~ d X
1'71 M , U i l i lí j n JJ;gf,'i 1
( T , o n d ( ' ~ .
1894), púg . 227.
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
28/44
22
CADERNOS DE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
indispensá
\'eis à presen'ação da
vida humana, Ao
contrário da
indústria
propriamente
dita,
CJue
lltiliza ag-entes
inertes
e
proces
sos
mecânicos
de
produção,
a
agricultura opera por meio
de
máquinas
vi\'entes,
isto ,é, agen
tes
hiológicos e processos
fisio
t'lgicos. Daí a relativa
inelasti
cidade ela
produção agrícola e a
impossihilidade de
se ajustar às
condiçõe, camtliantes (lr mer
cado.
Ao passo qlle a
illdú,lria
1
de aumentar
ou
diminuir a pw
dução
em
p()ucas
horas, a
fim l
a
ajustar
: l maiur ou
menor 1)1 (
, .
cllra
o c a ~ i ( ) n a 1
ou
estaciunal. a
agricultura est[l inexurú
H'l11](,
11
Í '
jungida
ao fator
tempo (' aos 'c
nô111eno,
meteorológicos.
I s ~ n
decorre
da vantagem da múC[ui
na
inerte
- artificial, suscetível
ele ser substituída ou refeita, ;\
\'ontacle, no
todo
ou em parte
--
sôbrC' a llláqt1ina Vi\ellte,
e111
cuja estrutura, evolução
c
clura
,:ão a
influência
do homem é
incomparúxe1mente menor.
E'
fácil
aumentar
a
rotação
ele
uma
engrenagem mecânica, mas é
im
possível acelerar ()
ciclo Ycge
t;:\ti\'\) da planta
ou
l l'erío(lo de
~ - e s t a , } i n
do animal.
, \ ]lesar d e s ~ a
rigidez
j l l t r í l l ~ ( ,
('a ( e ~ ; t r í l l ~ e c a , a ag-ri(,111tl1ra tclll
allmelllauu de
prudutividaue
ao
longo
dos
sécnlos, em]lora em
rítll10 muit mcnm acelerado, j{l
se y[.,
do
que a
indústria.
E
llrecisamentc
graças
a
êsse
au
lIlento ele procluti\'idacle nus
campos que se tornaram possí
\'eis,
nas
cidades,
as
grandes
C011-
eflltraçiíc-;
l1t1111anas.
X ~ 1C 111jlOS pré-históricos,
(Iu:llldu u homelll yivia
da caça
('
da pesca, era impossível a
f o ~ '
mação
de
llúcleos
humanos
per
IllanC'ntt',;, () 1I0lí1;ldisll1o, o
úni
cu ,i ten:a de \'ieb que garantÍOL
a
~ ( ) 1 J r c ,-i
\'ê'ncia,
era
\1ma impo
,i(;:'i,j d:l h ~ ; l pela
yida,
era, por
a S ~ i 1 l 1 dizer, 11111 reilexo
elo
1')'("
i'ri(, itlslilltu lk
( , ( l b e n ' a ç ~ l U - .
()
]]()lllC111 pril11iti\'o,
(lU 111llcla\'a
i
r
eqüélltCJl1t'nk de lugar,
Cl11
1'11SC;(
l t- meios de sllhsist[.l1cia,
Illl morria
de
inani\:ão. Basta
di
zer ( lle a ;:rc:l necessária para
sustelltar U111 caçador solitário
l'
calculada el11 doze
quil(1111etros
quadraclos. Utilizada para a l11()-
derna cultura do
trigo,
\1ma úrea
cqui\'alcllte produz o
lJastante
para
alimentar, permanentemen
tl , 6.000
pessoas.
Antes
do
advenb,
da clIllura
dos cereais, tôcJa a superiíci
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
29/44
TEORIA DAS FUI-;ÇÕES
MUNICIPAIS
23
I lentc ~ ' C l l l l c r ;\ IIlctadc da
pu-
]Julação atual do
Brasil,
estima
da
ell1
5i). COO 000 de habitan-
tes. Somente
depois de desco
brir os cereais e aprender a cul
tivá-los, é que o homem conse
guiu
armazenar
alimentos
du-
ráveis.
Pode
dizer-se que o
tri-
go foi o maior urLallizador - o
urbanizador
por
excelência
-
o
11laior fundador cle cidades: pri-
l1 eiro, fixou o
homem
na
terra
( criou os núcleos
rura
is; mais
tarcle, possibilitou a existência
de numerosos i1ldivíduos em
itreas limitadas, crianoo, assim,
as
cidades.
Em 1787, ano em que
ioi
pro-
Illulgada a
Constituição Ameri-
cana,
eram
necessárias
19
pes
soas
na zona
rural para produ-
zir
gêneros
alimentícios suficien
tes
para
a
própria
suLsistência
e
mais
a de uma pessoa, residen
te na cidade.
Em 1930, 19 pes-
soas,
trabalhando
em
atividades
rurais. já produziam artigos ali
mentícios bastantes para a auto-
suficiência e
ainda
para
alimen·
tar 56 l)('ssoas residentes
11a
ci-
~ l e ( I l l a i ~ CLé, 1 C ' ~ i d e l l t e s l i \)
estrangeiro (..j.).
Se a produti"idacle
agrícola
de
] 787
não
tivesse soirido modi
ficações,
é
claro que a popula-
(Jio
rural
americana teria que
abranger cêrca de 95% da po
pulação
geral
do
país. Para
que
houvesse
uma
cidade, digamos,
de 100 mil
hahitantes. seria
llecessúrio
Cjue
existissem,
nas
zonas r\lrais.
trabalhando
para
f
S
citadinos, nada mel10S cle
1.
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
30/44
24
CADERNOS DE
A D l \ H l \ I S T l { A ( ~ ' Ã O PÚBLICA
VaIC1I1U··lIU.) de ("lali,lic,\
;llllericallLls. porque s:iu as mais
divulgadas.
Em
1920,
a
prodn
(':10 média de creme de irite per
I/pita
das
,'acas pertencentes aos
l11emhros ele 452 associa,:ões ele
criadores
de
gado leiteiro
nos
Estados
Cnidos era l 112 CJui
los
por
a110, Em 1928, a méelia
anual
já havia alcançado 129 qni
los;
em
1030, snbia para 137
fluilos;
('111
1032.
para
1·11
qui-
los
(6).
O
aumento de produtivida(k
do trigo,
milho
e
algodão
telll
sido
part
icula rmellte acentuado.
Os
seguintes
a l g a r i s 1 1 ( ) ~
dispen
sam comentários:
Trigo: no qüinqüênio 1878-82,
para
produzir
100
bllshcls
de
trigo, eram necessários 129
ho
mens-hora;
11
qüi11qiiênio 1898-
1902,
ape11as
86 homens-hora;
110 qüinqüênio
1928-32,
a
meS11la
quantidade de trigo
era produ
zida por 49 homens-hora.
kl
lllO:
lO
qüinqüênio 1878-
82, o
total de homens-hora ne
cessário
para produzir
100
buslz-
cls
de
milho era 180; 110 qüin
qüênio 1898-1902, êsse total
ha-
6)
0]1. cit., pág.
100.
7) Op. cit., pág.
101
\
j;\ I,.·i
.,d"
1,,1:,[ 1·17; e
llu
llüill.
'P
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
31/44
TEORI DAS FUNÇÕES MUNICIP IS
25
CCJlllU se VC em todos ésses
exemplos, o aumento da produ
tividade da
agricultura
é sim
plesmente fabuloso.
Quanto mais aumenta, assim,
a produtividade agrícola, graças
a numerosos fatôres - por
exemplo: mecanização, eletrifi
cação. melhoria das raças e das
variedades cultivadas, maior efi
ciência no combate às pragas, in
setos e moléstias, divulgação e
uso crescente de técnicas relati
vas à fertilização do solo - tan
to mais se
torna
possível o cres
cimento urbano.
A urbanização violenta do úl
timo século, erificada
na
maio
ria dos países, é uma resultante
direta do aumento da produti
vidade agrícola, combinado com
os
outros
fatôres já menciona
dos.
Vê-se assim que certos fatô
res, como o êxodo
rural,
a in
dustrialização, os meios de
transporte, o desejo de vida me
lhor,
atraem
para as cidades, ou
retêm nelas, massas
humanas
cada vez mais numerosas. Mas
é a agricultura, aliada
à
medi
cina e aos serviços de saúde, que
tuma
po sivcl a cucxistencia de
tais massas nos perímetros es
rei tos
d ~
cidades.
o caso de Detroit
Conquanto seja impossível
apresentar
um quadro completo
e universal do crescimento das
fLmções
municipais, o conhecido
estudo do govêrno de Detroit.
realizado em 1941
por
LENT
ersoN represenla
Ulll
excmplo
c ~ p e t c u l r 9).
Quando
a cidade de Dctroit
foi fundada em 1824, o govêrnu
local exercia apenas 24 ativida
des elementares e onerosas
para
os cofres públicos.
Durante
os
56 anos seguintes, apesar de ha
\'Cr a população aumentado
cle
1.500 para
116.000
almas,
~
atividades do govêrno local cres
ceram na
média de
uma por
ano, isto
é passaram
de 24
para
80.
Nos
60 anos subseqüentes,
as atividades desempenhadas pe
los poderes públicos da cidade
aumentaram
de 80, em 1880,
para 396, em 1941, ou seja, um
aumento médio
superior
a 5
por
ano. A população subiu de
9)
LENT
D. UPSON, The
Growth
o/
City Government
Cincin
nati
Municipal Reference Bureau,
1937.
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
32/44
26
C D E ~ N O S DE DMINISTR ÇÃO PtrBLIC
116.000 J
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
33/44
IV
A VIT LIZ ÇÃO
DOS
GOVERNOS MUNICIPAIS
the ul ball place ( 011 j)l oviJc comfol ts
and conveniences that go
far
beyond the
mere necessities.
When a city 1 cachcs cel tain point
of population and aftluence
it
can also
provide
art
musewns
public
auditoriums
and otheJ
means
of
aelvallcing the cultural
life
of the community. Anel so
the
urban
public functions increase fl om the necessi-
ties to the conveniences, to the comf01 ts, to
the cultwral
and artistic
facilities that
ehal actel ize
fU
adl anced 1IJ ban ei1,ilLm-
tion .
..
Al{ui
tocamos na tese central
de nosso ensaio. a seguinte:
aos governos municipais não so-
11lente devem estar afetos os
serviços públicos de primeira ne-
cessidade, senão também
é
im
perioso que se lhes assegurem os
meios financeiros, técnicos e
profissionais necessários ao fun
cionamento regular ria maqui
naria administrativa. Se dese
jamos que os governos munici
pais não sejam meros rótulos,
nem centros rle parasitismo for-
\VILLIAN
ANDERSON
çado, nem conseqüências vazias
de tributos líricos rendidos à au
tc,nomia local pelas boas inten
ções, é imprescindível equipá-los
integralmente para o desempe
ho regular, satisfatório,
O1 to-
loxo, de suas altas funções,
Essas funções, já o dissemos,
devem compreender todos os
serviços públicos de primeira l1e-
assidade e tantas atividades de
importância
próxima quantas o
govêrno municipal interessado
possa executar com economIa e
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
34/44
28
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
proficiência. Adotado êsse cri
tério de divisão do trabalho go
vernamental a administração
municipal passaria a ser caracte
rizada pela capacidade de exe
cutar os serviços de importân
cia imediata, isto é s serviços
públicos de primeira necessi-
dade.
o fiel da
balança
da auto-
nomia
municipal
Sempre que
um
município
existisse como unidade de go
vêrno o fiel da balança de sua
~ l u t o n o m i seria a capacidade
provada para desempenhar em
caráter
permanente a função de
centru de prestação dos serviços
íblicos
e
primeira necessidade.
o progresso do govêrno muni
cipal verificar-se-ia no
grau
de
eficiência e qualidade dos ser
viços prestados e na capacidade
crescente
para
colaborar com
outros municípios C0111 os Es-
t a d o ~ c
com
a
União na promo
çiiu
de
atiddades
de importân
cia
próxim(l.
que Ilobilitam o in
divíduo e a coletividade embe
lezam a vida
e
em última aná
lise expressam a marcha na
ci
vilização.
Atribuições
mínimas:
os ser
viços de
primeira
neces
sidade
Assim tendo como responsa
bilidade mínima aquelas funções
de proteção à vida à saúde e à
propriedade bem como as de or
denamento da vida comunal
as d e s ~ m p e n h d s pelos de
partamentos ele
polícia corpos
ele bombeiros serviços de sa
neamento e de limpeza pública
serviços de inspeção dos estabe
lecimentos que fornecem artigos
alimentícios postos de saúde
jluliciamento do trânsito urbano
c rural serviços
ele
obras públi
cas locais serviços de água e es
gotos -
o
govêrno municipal ex
FlIlcliria as suas atividades no
sentido
da
educação primária
secundária profissional e até su
perior podendo chegar às artes
à
música popular à
arquitetura
paisagista às grandes obras de
embelezamento urbano e até ao
teatro e à orquestra sinfônica.
Num país como o Brasil cujos
c ~ c a s s o ; capitais são natural
mente atraídos
para
a indústria
f;}bril para as atividades bancá
rias e para os negócios imobiliá
rios e outros Cjue permitem
a
auferição de lucros excessivos
dt w 1l1
cilher tamhém aos
govrr
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
35/44
TEORIA DAS FUNÇÕES MUNICIPAIS
9
1105 municipais as iniciativas e
os pesados ônus da instalação e
exploração de certos serviços
industriais de grande influência
na vida municipal, como a pro
dução e distribuição de energia
elétril'a (somente em determina
das circunstâncias'), as rêdes te
lefônicas e
até, s e n · i : ) ~
de trans
porte coletivo,
Atribuições novas
Os sociólogos predizem que as
atividades municipais nos países
civilizados crescerão especial
mente em três direções, a saber:
1.°,
para
proteger os interêsses
e atender ,\5 necessidades dos
consl1midores; 2.°, para esti1l1l1-
lar a expansão industrial; e
3.
0
,
para
franquear ao povo maiores
oportunidades de aperfeiçoamen
to educacional, ('\11tural, cientí
fico e moral.
Quanto às necessidades dos
consumidores, prevê-se que os
governos locais serão gradati
vamente impelidos a assumir
certos serviços especiais (como
seja a distribuição de leite).
a encampar ou estabelecer par
ques de estacionamento de au
tomóveis, a fiscalizar rigorosa
mente oS mercados, os açougues.
as padarias e estabelecimentos
similares. A encampação des
sas atividades por parte dos go
vernos municipais atende ao trí
plice propósito
de:
a
diminuir
( IS preços; li melhorar a qua
lidade dos
produtos; c
evitar
iraudes de vária natureza.
E comezinho que os municí
pios têm interêsse na expansão
das indústrias localizadas em
ccus perímetros ou vizinhanças.
Por conseguinte, à medida que
ampliarem a sua capacidade de
ação, os municípios voltarão as
istas
para
certas atividades eco
nômicas subsidiárias, como se
jam, as feiras ele amostras e
l'xposiçucs; a atração
ele
tu
ristas
para
fa\'orecer o comér
cio local c a indústria de
hotéi s; a criação ele bairros
inelustriais; a construção de es
tacões terminais de linhas fér
re;s e ele ônibus; a construção
1 : : ~ aeroportos; a abertura de va
riantes ele estradas de rodagem
para facilitar o escoamento da
produção; a dragagem de por
t )S
e ahertllras de canais (mu-
1Iicípios marítimos e fluviais ;
a construção de grandes pontes;
a construção de docas e mil ou-
tras iniciativas que contribuem
para
transformar
11ma ddadr
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
36/44
30
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
em grande centro industrial e
comercial. As atividades dêsse
tipo, atividades econômicas au
xiliares, que os governos muni
cipais são solicitados a empre
ender, geralmente acarretam
e1evad:l.s despesas e, embora be
neficiem a indústria e o comér
cio locais, não trazem proveito
direto para o tesouro público.
Atividades
promocionais
Quanto ús atividades promo-
cionais
que surgem como ex
pressões genuínas de civilização,
como refinamentos de cultura,
lançam elas aos governos muni
cipais desafios variados e abrem
lhes perspectivas quase sem li
mites. A prevenção da delin
lüência juvenil, os programas
de recreação pública, as artes,
a música especialmente, a ciên
cia, tudo isso estará nos hori
zontes vastos do govêrno local
do futuro.
Em
alguns países
vanguardeiros, essas atividades
j
á fazem parte da agenda de
trabalho de muitos governos mu
nicipais. E através delas que
os homens sentem a alegria de
viver e conhecem as experiên
cias mais ricas da vida.
Capacitação dos governos
municipais
L: llla vez
assim determinadas,
luz de argumentos lógicos, as
n,;nonsabiliclades crescentes dos
11ll1;Jicípios
C01110
fatôres de or
(km e propulsão do progresso,
surge o problema crucial da : ~ -
pacitação elos governos mU11lCl-
pais
para o
exercício pleno e
lwrmonioso
de
suas funções.
No
llrasil,
bse
problema crônico
c ~ t á intimamente ligado
à
ca
F:1cidaele
administrativa e
à
dis
criminação das rendas.
:\fão basta certamente assegu
r:1r autonomia plena ao municí
pio lla letra da Constituição, se
as outras ~ l l b i t a s cle govêrno
açambarcam, como acontece no
Brasil, mais
ele
4/5
das rendas
públicas, deixando aos municí
pios recursos tão insignificantes.
que, em muitos casos, mal che
gam para manter simulacros de
govêrno, condenados ao parasi
tismo oficial.
Para
que existam
lO município as exterioridades
ele
govêrno, é necessário que
haja
pelo menos uma câmara de
yereadores, um chefe executivo
c alguns funcionários. Como na
grande maioria dos casos, as
rendas que sobram para os mu
nicípios niío
Ih( ,
p ( n n i t ~ m
élrj-
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
37/44
TEORIA
DAS
FUNÇÕES MUNICIPAIS
31
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
38/44
v CONCLUSõES
A
cidade o futuro
terá suas
praças,
jardins,
parques, playgrounds, campos de
desporto.
museus,
galenas de a1'te, sa-
lões
e
música e salões de conferências
el
alcance de todos e
franqueados
a todo8.
Ousamos crer que u presellte
trabalho encerra o embrião de
uma teoria das funções munici
pais, talyez
meS1110
o esbôço de
uma discriminação lógica dc
funções e responsabilidades go
vernamentais no estado federal.
Deriva-se a teoria do grau
e
propillqüidade
do govêrno, com
binado com o da importância do
serviço prestado.
Quanto mais impurtante é um
serviço público
para
o indiví
duo e a família, tanto mais ra
zão haverá
para
que seja da
competência do govêrno muni
cipal. Em outras palavras, os
serviços públicos de importância
imediata, destinados a satisfa
zer às necessidades básicas do
homem, devem competir ao go-
FREDERIC
HARRISON
\ êmu lllais próximu dus cida
(Uíos - o govêrno municipal.
I
~
não implica que os go
, ( mos municipais estejam im
pedidos de prestar igualmente
é erYiços
públicos das outras duas
ca
tegorias apontadas e descritas
l lu presente ensaio.
E altamente desejável que os
goyernos municipais, além dos
serviços
ele
primeira necessida
de, tenham a responsabilidade
da prestação cle tantos serviços
promocionais de importância
próxima) quantos lhes sejam
possíveis. Em verdade, não vis
lumbramos limites
para
a servi
çabilidade dos governos munici
pais.
Uma vez completo e em pleno
funcionamento o conjunto dos
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
39/44
TEORIA D S FUNÇÕES
MUNICIPAIS·
33
~ r v i ç o s de primeira necessidade,
o govêrno municipal poderá e
deverá expandir as suas funções.
Em
que direção?
Na
daquelas
atividades que aumentam a uti
lidade social e a densidade eco
nômica do homem: a educação
secundária, profissional e supe
rior. Deveria parar aí?
Não
Cabe-lhe evoluir para as artes,
a música popular, a arquitetura
paisagista, as grandes obras de
embelezamento urbano, podendo
chegar ao teatro, ao b llet e até
à
orquestra sinfônica.
Mais do que a teoria, porém,
a tradição de cada país é que
prevalecerá afinal na determina
ção das funções dos governos
mumClpals.
À luz das realidades presen
te8 e das tendências já identifi
cáveis, parece não existirem ra
zões para se crer que qualquer
dos serviços governamentais a
cargo dos municípios venha a ser
abolido exceto nos casos de
obsolescência manifesta) , ou
transferido, em futuro próximo,
para outro nível de govêrno.
Muito ao contrário, o que se po
de
prever é que, com teoria ou
sem teoria, haverá implantações
de serviços novos, assim como
crescimento de serviçus já exis
tentes, muitos dos quais a cargo
elos
municípios ou governos lo
cais, em vários países.
Dentre os serviços de índole
municipal que continuarão a
existir de acôrdo com as ten
dências atuais, podemos destacar
as seguintes categorias: serviços
de proteção à vida e à proprie
dade, geralmente prestados atra
vés de corpos de polícia e bom
beiros; serviços de civilização e
dignificação da pessoa humana,
através da educação em todos os
graus, dos museus, do culto da
música e das outras artes; servi
ços de promoção e defesa
do
bem-estar humano, através de
atividades de saúde pública,
abastecimento dágua, fiscaliza
ção dos estabelecimentos e in
divíduos que ou manipulem
ou vendam artigos de alimen
tação, tais como padarias, açou
gues, restaurantes, cafés, mer
cearias, ou que prestem ser
viços pessoais, como os salões
de barbeiro, etc. ; serviços
de
de
fesa do consumidor, através de
regulamentação e fiscalização das
atividades industriais e comer
ciais e de construção civil; ser
viços de assistência aos fracos e
desvalidos; melhoramento das
sedes municipais e embeleza·
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
40/44
Ci.DERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
llleulu
urbanu, atra\ és da cons
trução, abertura e manutenção
dt avenidas, r\1as, praças, jar-
dins, túneis,
fJlayyro
Jlds
ser
\ i ç o ~ de recreação pública, etc.
,\lém disso, é de se desejar
que as municipalidades aprimo
rem sua técnica e sua produti
vidade no desempenho das fun
ções
FIe já
tenham a seu cargo.
E evidente que os governos
municipais poderão fazer muito
mais
do
que fazem e fazer muito
melhor aquilo que já fazem. Isso
implicará, necessàriamente, num
maior número de verdadeiros
especialistas
110S
órgãos munici
pais, assim como em expansão
e multiplicação dos instrumentos
de trabalho - pessoal, dinhei
ro, equipamento, documentação,
técnica e capacidade administra
tiva.
A delimitação dos campos de
atividades do govêrno municipal,
a determinação das funções que,
em teoria, devam caber a êsses
governos nada significa no caso
do Brasil. O que nos interessa
aqui é criar condições operan
tes, que assegurem pràticamen
te aos governos municipais um
mínimo de recursos financeiros
c l é c l 1 i c u ~ , sel1l )
qll\.: conliuua-
rão a marcar passo sem avan
çar, l1leros núcleos governamen
tais scm justificativa, esgotados
p'ilo desejo de resolver os pro
blemas públicos. sem, contudu,
o11ter
uma única solução.
Cumpre que se dê aos muni
cípios brasileiros mais capaci
dade
para
a ação, expressa essa
capacidade em têrmos de sufi
ciência financeira e técnica. E
necessário, de um lado, dar-se
aos municípios maior participa
ção nas rendas públicas e, de ou
tro lado, aparelhá-los organiza
cional e profissionalmente para
aplicar sã e sàbiamente essas ren
das. Pensar de
outra
maneira
ou deixar que as coisas perma
lleçam
C01110
estão seria conde
nar o municipalismo brasileiro,
com o seu potencial imenso de
benefícios sociais, a uma esteri
lidade dramática. Se não se vi
talizar o municipalismo, melho
rando consideràvelmente a téc
nica de administração municipal,
e aumentando, não menos con
sideràvelmente, os recursos fi
nanceiros da comunidade, a teo
ria das funções municipais con
tinuará a ser mero pretexto para
lucubrações bem intencionadas,
mas infrutíferas.
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
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TEORIA DAS FUNÇÕES
MUNICIPAIS
35
A menos que isso aconteça a
lista das funções municipais
a lista dos serviços públicos de
primeira
necessidade que tentei
estabelecer neste modesto ensaio
nunca passará
de um grupo de
palavras sem conteúdo de reali
dade bom para
ser explorado
el11 debates mUllicipalistas infe
cundos por conferencistas inefi
cazes
diante
de auditórios
pa
cientes e bem intencionados.
*
eJuando
BRYCE
escreveu hit
cêrca de 70 anos o seu monu
mental trabalho
The A mericall
C071111lon l, ealth, achou que a re
forma dos
governos
municipais
era inadiável não somente por-
que então
já
havia muitas cida
des grandes e
importantes,
mas
sobretudo, porque, ao tempo o
govêrno
municipal
era
o mais
ilmnidável fracasso dos Estados
~ L ~ n i d o s
.\ntes da campanha 1l1ullicipa
lista
desencadeada
por alguns
pioneiros e cruzados também
110
Brasil
o
govêrno
municipal
era um
fracasso doloroso e
pun
gente.
Com o
movimento
municipa
lista brasileiro o govêrno muni
cipal passou a
ser
uma
promessa
alvissareira que marcha ràpida-
e te pàra se transformar em
realidade feCtlnda dínamo ubí
quo e milagroso do progresso
1 rasileiro.
Acho mais
eficiente
não
sobrecarregar minha
memória
enquanto leio e utilizar
as
margens do livro ou um pedaço
de papel. O
trabalho
da memória pode e deve
ser
feito mais
tarde. Mas penso que
é
melhor não
deixar
que
êle
interfira
com o trabalho de compreender, que
constitui
o
momento
principal da leitura. Se vocês são como eu - e não como
os que conseguem
ler
e
gravar,
ao mesmo tempo - podem
afirmar se leram ativamente,
pelo seu
lápis cu
papel.
Mo"- MER J.
Am ER A rte de LrI
-
8/18/2019 Teoria das Funções Municipais
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BURKIN
