Brenda Brito Paulo BarretoA regulArizAo fundiriAAvAnou nA AmAzniA?Os dois anos do programa Terra LegalAgosto de 2011A regularizao fundiriaavanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra LegalBrenda BritoPaulo BarretoRua Domingos Marreiros, 2020, bairro FtimaBelm (PA), CEP 66060-160Tel:(91)3182-4000Fax:(91)3182-4027E-mail: imazon@imazon.org.brPgina: www.imazon.org.brOsdadoseopiniesexpressasnestetrabalhosoderesponsabilidadedosautoresenorefletemnecessariamenteaopiniodosfinanciadoresdesteestudo.DADOS INTERNACIONAIS PARA CATALOGAO NAPUBLICAO (CIP) DO DEPARTAMENTO NACIONAL DO LIVROBrito, BrendaAregularizaofundiriaavanounaAmaznia?:osdoisanosdoPro-grama Terra Legal / Brenda Brito; Paulo Barreto. Belm, PA: Instituto doHomemeMeioAmbientedaAmaznia-IMAZON,2011.72p.;21,5x28cmISBN978-85-86212-39-01. REGULARIZAO FUNDIRIA 2. GRILAGEM DE TER-RA3.PROGRAMATERRALEGAL4.POLTICASPBLICAS 5.DESENVOLVIMENTOSUSTENTVEL6.AMAZNIALEGALI.Barreto,Paulo.II.InstitutodoHomemeMeioAmbientedaAmazniaIMAZON.III.Ttulo.CDD: 333.3309811B862rCopyright2009byImazonAutoresBrenda BritoPaulo BarretoFoto da CapaBrenda BritoProjeto da CapaLucianoSilvawww.rl2design.com.brProjeto grfico e diagramaoLucianoSilvaeRogerAlmeidawww.rl2design.com.brReviso de textoGlucia BarretoAgradecimentosAos funcionrios do Programa Terra Legal e do Incra que forneceram informaes; Procuradora do Estado do Par, Janice Varella, e Corregedoria do Tribunal de Justia do Estado do Par pelofornecimentodeinformaessobrecancelamentodettulosdeterranoEstado;ComissoPastoraldaTerraemBelm,Gir-lamo Treccani, Jos Heder Benatti e Justiniano Netto pelas pers-pectivassobreaquestofundirianoPar;MarianaBaaSenapela coleta de dados sobre cancelamento de ttulos de terra noPar; a Drio Cardoso Jnior pela coleta de dados sobre cadastro ambientalruraldettulosemitidospeloTerraLegalepelarevisoecomentriossobreoestudo;aRodneySalomopelaelaboraodemapas;ElisArajo,JamilyeSalles,MarcoAntnioDelfinoe Priscilla Santos pela reviso e comentrios sobre o estudo; aoDepartamentodeMeioAmbiente,AlimentaoeAssuntosRu-raisdoReinoUnido,FundaoFord-EscritriodoBrasileaoFundoAmazniapeloapoiofinanceiroaesteestudo.Sobre o ImazonOImazonuminstitutodepesquisacujamissopromoverodesenvolvimentosustentvelnaAma-znia por meio de estudos, apoio formulao de polticas pblicas, disseminao ampla de informaeseformaoprofissional.OInstitutoumaassociaosemfinslucrativosequalificadapeloMinistriodaJustiadoBrasilcomoOrganizaodaSociedadeCivildeInteressePblico(Oscip).O Imazon foi fundado em 1990 e sua sede fica em Belm, Par. Em 21 anos, publicou cerca de 400 trabalhoscientficosetcnicos.Dessetotal,163correspondemaartigoscientficosveiculadosemrevistascientficas internacionais ou como captulos de livros. Foram tambm publicados 43 livros, 17 livretos, emaisde175relatriostcnicosedocumentosestratgicosparapolticaspblicas.Sobre os autoresBrendaBrito,SecretriaExecutivaePesquisadoraAdjuntadoImazon,BacharelemDireitopelaUniversidadeFederaldoPar,emBelm-PA,AdvogadaeMestreemCinciadoDireito(JSM)pelaUni-versidadeStanford,emPaloAlto(EUA).Paulo Barreto, Pesquisador Snior do Imazon, Engenheiro Florestal pela Faculdade de CinciasAgrriasdoPar(atualUFRA),emBelm-PA,eMestreemCinciasFlorestaispelaUniversidadeYale,emNewHaven(EUA).Abin AgnciaBrasileiradeIntelignciaAdepar AgnciadeDefesaAgropecuriadoEstadodoParAdin AoDiretadeInconstitucionalidadeAGU AdvocaciaGeraldaUnioAPP readePreservaoPermanenteAter AssistnciaTcnicaeExtensoRuralCARCadastro Ambiental RuralCCIR CertificadodeCadastroRuraldeImveisCMN ConselhoMonetrioNacionalCNA ConfederaoNacionaldeAgriculturaCNIR CadastroNacionaldeImveisRuraisCNJ ConselhoNacionaldeJustiaCoaf ConselhodeControledeAtividadesFinanceirasContag ConfederaoNacionaldosTrabalhadoresdaAgriculturaCPI ComissoParlamentardeInquritoCPT ComissoPastoraldaTerraDAP DeclaraodeAptidoaoPronafEmater EmpresadeAssistnciaTcnicaeExtensoRuralFaepa FederaodaAgriculturaePecuriadoParFetagri FederaodosTrabalhadoresdaAgriculturaFunai FundaoNacionaldondioGEI GrupoExecutivoIntergovernamentalGTA GrupodeTrabalhoAmaznicoIbama InstitutoBrasileirodoMeioAmbienteedosRecursosNaturaisRenovveisICMBio InstitutoChicoMendesdeConservaodaBiodiversidadeIncra InstitutoNacionaldeColonizaodeReformaAgrriaIdam InstitutodeDesenvolvimentoAgropecurioeFlorestalSustentveldoEstadodoAmazonasIdaron AgnciadeDefesaSanitriaAgrossilvopastorildoEstadodeRondniaImazon InstitutodoHomemeMeioAmbientedaAmazniaSiglasIN InstruoNormativaIncra InstitutoNacionaldeColonizaoeReformaAgrriaINSSInstituto Nacional do Seguro SocialIterpaInstituto de Terras do ParItertinsInstituto de Terras de TocantinsITRImposto Territorial RuralMCMinistrio das CidadesMDA MinistriodoDesenvolvimentoAgrrioMMAMinistrio do Meio AmbienteMPEMinistrio Pblico EstadualMPFMinistrio Pblico FederalMPOG MinistriodoPlanejamento,OramentoeGestoOAB OrdemdosAdvogadosdoBrasilPGEProcuradoria Geral do EstadoPronafPrograma Nacional de Fortalecimento da Agricultura FamiliarRL ReservaLegalRDS ReservadeDesenvolvimentoSustentvelResex ReservaExtrativistaSemaSecretaria Estadual de Meio AmbienteSenaspSecretaria Nacional de Segurana Pblica Simava SindicatodasIndstriasMadeireirasdoValedoAcarSipam SistemadeProteodaAmazniaSisterlegSistema do Terra LegalSNCRSistema Nacional de Cadastro Rural do IncraSPDDHSociedade Paraense de Defesa dos Direitos HumanosSTFSupremo Tribunal FederalSTJSuperior Tribunal de JustiaTCU TribunaldeContasdaUnioTJTribunal de Justia do EstadoSumrio SumrioLista de Figuras.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .7Lista de Quadros . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .7Lista de Tabelas.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .7ResumoExecutivo.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .101.Introduo.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .142. Programa Terra Legal. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .153.Anlisedalegislao. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .183.1.MudanasnalegislaoderegularizaofundiriaestadualnoPar . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .214. Anlise do 2 ano do Programa Terra Legal. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .224.1. Cadastramento de posses . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .224.1.1.RegularizaoFundiriaemParagominas,Par . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .294.2. Georreferenciamento .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .314.3. Vistoria . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .334.4.Titulao . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .344.4.1. Valor da terra . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .384.4.2.Regularizaoambientaldeimveistitulados . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .415.Cancelamentodettulosfalsoseretomadadeterra .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .445.1.Aesjudiciaisdecancelamentodettulosfalsos.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .455.2.AtuaodaCorregedoriadoTribunaldeJustiadoEstado .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .465.2.1.Provimento13/2006. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .475.3.ReforodoCNJaocancelamentoadministrativo .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .495.4.Modernizaodecartriosderegistrosdeimveis.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .516. Concluses e recomendaes .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .527.RefernciaBibliogrfica . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .54Anexo1Portaria80/2010 . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .56Anexo2-PrincipaisestatsticasdecadastramentonoProgramaTerraLegal,porEstado,at janeiro de 2011... . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .64Acre. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .64Amap.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .64Amazonas.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .64Maranho.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .65Mato Grosso .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .67Par . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .68Rondnia .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .70Roraima . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .71Tocantins .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .72Anexo3-AudinciasparainciodoGeorreferenciamentoem2010. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .75A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 10Lista de FigurasFigura 1.GlebasfederaisnaAmazniadeatuaodoProgramaTerraLegal. . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .15Figura 2.EstruturaexecutivadoProgramaTerraLegal. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .17Figura 3.PrincipaisfasesdoProgramaTerraLegalparaemissodettulosdeterra. . . .. . .. . .. . .. . .. .22Figura 4. Procedimentos na fase de cadastramento de posses no Programa Terra Legal. . .. . .. . .. . .. .23Figura 5.Distribuiopercentualdonmerodepossesereacadastradas,porEstado,at abril de 2011 no Programa Terra Legal.. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .25Figura 6.Distribuiodonmeroedareadepossescadastrados,portamanhodemdulofiscal(MF),atabrilde2011noProgramaTerraLegal. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .26Figura 7.Distribuiopercentualdonmerodepossescadastradas,porEstadoetamanhodemdulofiscal(MF),atabrilde2010noProgramaTerraLegal. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .27Figura 8.Distribuiopercentualdareacadastrada,porEstadoetamanhodemdulofiscal(MF),atabrilde2010noProgramaTerraLegal. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .27Figura 9.SituaodeprocessosgeradosapartirdecadastrosnoProgramaTerraLegalat abril de 2011.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .28Figura 10.Situaodecumprimentodecontratosparageorreferenciamento. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .31Figura 11.Distribuiopercentualdonmerodettulosereacorrespondente,porEstado,at janeiro de 2011 no Programa Terra Legal. . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .34Figura 12. Valor bsico da terra nua (Vtn) praticado pelo Incra e por institutos de terraestaduais de acordo com anlise do Programa Terra Legal.. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .40Figura 13.PercentualdequantidadeereadettuloscomCARnoPar. . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .42Figura 14. Bases de informaes para o CNIR (Adaptado de Barreto et al., 2008). .. . .. . .. . .. . .. . .. .43Figura 15.Nmerodebloqueios,cancelamentosedeterminaodeinexistnciadematrculaseregistrosnaCorregedoriadoTJPA,porano(1990-2006). . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .47Lista de QuadrosQuadro 1.NovasregrasfundiriasnaAmaznia. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .20Quadro 2.Frmulaparaclculodovalordohectarepararegularizaofundiriano Programa Terra Legal... . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .38 Lista de TabelasTabela 1.Estatsticasdocadastrodeposses,porEstado,atabrilde2011noPrograma Terra Legal... . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .24Tabela 2.Metasparaconclusodeanlisedospedidosdecadastramentopelascoordenaesestaduais do Terra Legal (MDA, 2011b)... . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .28Tabela 3.MetasdeemissodettulosdoProgramaTerraLegalem2010e2011.. .. . .. . .. . .. . .. . .. .34Tabela 4.Ttulosemitidosatabrilde2011,pormunicpio,peloProgramaTerraLegal.. .. . .. . .. . .. .36Tabela 5.Metodologiasutilizadasparadefiniodepreosdeterra(MDA,2010c).. .. . .. . .. . .. . .. .40Tabela 6.QuantidadedeaesjudiciaisparacancelamentodettulosdeterranoPar. . .. . .. . .. . .. .45Tabela 7.Localizaodascomarcascomaesjudiciaisparacancelamentodettulosde terra no Par... . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .45Tabela 8.Situaodeaesjudiciaiscomdecisoprovisriaoudefinitiva. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .46A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal11 A indefinio de direitos fundirios naAmazniaumentraveaoavanodepolticasdedesenvolvimentosustentvelnaregio.At2010,50%dasterrasnaregioestavamdistribudasemrea protegidas, assentamentos da reforma agrria eterrasmilitares.Orestantesedividiaemterraspblicas sem destinao ou devolutas, terras p-blicasocupadasinformalmenteettulosdeterrasprivadas. No entanto, a ausncia de cadastro deterrascomdadosconfiveisnopermitiaafirmarcom certeza qual a proporo ocupada por essascategorias.Em2009,ogovernofederallanouoprogra-maTerraLegal,baseadonaLei11.952/2009,comoobjetivo de acelerar a regularizao de at 300 milocupaes informais em terras pblicas na Amaz-nia Legal. O programa implementado diretamen-te pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio(MDA),comapoiodoInstitutodeColonizaodeReforma Agrria (Incra), e conta com uma instn-ciaconsultivadetomadadedeciso,oGrupoExe-cutivo Intergovernamental (GEI), do qual partici-pamoutrosministrios,governosestaduaisealgunsrepresentantesdasociedadecivil.Oprogramapreviaemitirttulosdeterraemat 60 dias por meio de cinco fases principais: cadas-tramento de posses, georreferenciamento, vistoria,titulaoemonitoramentops-titulao.Noentan-to,oTerraLegalnoconseguiualcanaressaambi-ciosametaemseuprimeiroanoeapenas276ttulosforamemitidos,provenientesdeprocessosiniciadosantes do programa.Passadomaisumanodeimplementao,ava-liamos os principais acontecimentos e resultados do programaentrejunhode2010emaiode2011.Ava-liamostambmasmedidasdecombategrilagem de terras tomadas pelo setor judicirio no Estado do Resumo ExecutivoPar, outro aspecto importante para estimular a re-gularizaofundiria.Verificamosqueemseusegundoanoopro-gramaalcanou87.992possescadastradasem10,3milhesdehectares.Noentanto,apenas335novosttulosforamemitidos,totalizando611ttulosdesde2009.cadastramento de possesAmaioriadaspossescadastradasestavacon-centrada no Par (47% de cadastros em 46% darea),seguidodeRondnia(22%depossesem24%da rea) e Amazonas (13% de posses em 13% darea) (Figura 5). Amap e Roraima apresentavammenorquantidadedepossesereacadastrada,noalcanando1%daspossesedaquantidadedereacadastrada pelo programa.Alm disso, a maior parte das posses cadastra-das(64%)estavaconcentradanacategoriadeat1mdulofiscal(queemmdiavariade59a87hec-taresnaAmazniaLegal),considerandootamanhomdiodemdulofiscalpormunicpio.Noentanto,essaspossesocupavamumareadeapenas17%dototaldecadastros.Defato,amaiorpartedarea cadastrada(78%)estavanaspossesincludasnasca-tegorias que devem pagar pela regularizao, entre1 e 15 mdulos fiscais, com destaque para imveisentre4e15mdulosfiscais(44%).Haviaainda231imveisacimade15mdulosfiscais,ocupandoemtornode525milhectares,masquenopodemserregularizadospeloTerraLegalporexcederemolimi-tede15mdulosfiscaisdaLei11.952/2009.Emrelaoanlisedospedidosderegulari-zao,amaioria(56%)dosprocessosabertosapartirdos87.922cadastrosaindaestavanafaseinicialdotrmite, sendo classificados como casos com Reque-rimentoRealizado.Outros41%,cujoscadastrosfo-A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 12ramobtidosapartirdemigraodedadosdeoutrossistemas, ainda no estavam sob anlise e estavamclassificados como Registro Migrado. Apenas 2%(2.021 casos) j estavam em anlise e, finalmente,1%doscadastrosjhaviarecebidotitulao,totali-zando611ttulos.Georreferenciamento de possesEm2010,oprogramaassinoucontratocom 50 empresas para mapeamento dos imveis (geor-referenciamento).Oscontratosabrangemapro-ximadamente 85 mil ocupaes em 31 milhes dehectares. Desses contratos, 22% haviam sido con-cludos at dezembro de 2010, e a maioria (56%)aindaestavaemexecuo,comdestaquepara46%consideradosdentrodoprazo.Outros18%estavamatrasadoshmaisde30dias,enquanto4%estavamem fase inicial. Atabrilde2011,asempresasjhaviamen-caminhadocercade12.000peastcnicasdeim-veis georreferenciados coordenao do Terra Le-gal, sendo que aproximadamente 6.000 j estavamvalidadasouemanlise.ACoordenaodoprogra-matambmdecidiucompartilharosmapasgeorre-ferenciados com membros do GEI do Terra Legal e tambmcominstituiesselecionadas.Osmapas estaroacessveisapenasparaessasinstituiesemplataforma na internet criada pelo Incra. Esse com-partilhamentoaumentaracapacidadedefiscaliza-osobreosresultadosdogeorreferenciamento,masainda necessrio ampliar o acesso para prefeituras esindicatosdeprodutoresetrabalhadoresruraisdosmunicpios.Vistoria de possesNafasedevistoria,oprogramanoavanouemumdosaspectoscrticosidentificadosnoprimei-ro ano: a identificao prvia de territrios ocupa-dosporpopulaestradicionais.Essaidentificaoessencialparaevitartitulaesprivadasnessasre-as,principalmentenoscasosemquealeidispensa vistoriadoimvelantesdatitulao(imveisdeat4mdulosfiscais).AnovapropostadoMDApararesolver esse problema a contratao de institui-espararealizarotrabalhodeidentificaodeter-ritrioshabitadosporpopulaestradicionais.titulao Amaioriados611ttulosemitidosdesdeoin-ciodoprogramaestnoPar(54%dosttulose81%darea),seguidodeRondniacom20%dosttulosem 9% da rea. Os 335 ttulos emitidos no segun-doanodoTerraLegalrepresentamapenas1,4%dametade23.001ttulosanunciadapeloprogramaem2010.Almdisso,ametaparaanlisedospedidos de regularizao pelas coordenaes estaduais doprograma somam 20.020 processos em 2011, o que incompatvelcomametadeemissode39.671ttu-losnessemesmoano.Assim,jpossvelanteciparqueessametadetitulaodeverserreformulada.Valor da terraAInstruoNormativa01/2010,quedeter-mina o valordaterra,ainda estemvigncia,massobreviso.ApssolicitaodoGEI,oTerraLegalelaborou um estudo comparativo das diferentesmetodologias adotadas pelos rgos estaduais paraA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal13 clculodopreodaterra,considerandooAmazo-nas, Mato Grosso, Par e Tocantins. Com exceodo Amazonas, onde os valores mdios de terra fo-rammuitosimilaresplanilhareferencialusadapeloprograma,oestudorevelougrandevariaodosva-lorespraticados.Almdisso,mesmoosvaloresdaIN01/2010 esto abaixo daqueles praticados no mer-cadodeterras,oquepodecontinuarincentivandonovas ocupaes. Baseado no estudo comparativo,oprogramarealizarnovoestudocomosGovernosEstaduais, Ministrio Pblico Federal e Tribunal de ContasdaUnioparaaperfeioamentodaPortaria01/2010,visandoaproximaodasmetodologiasedos resultados de preos praticados nos Estados em terras federais e estaduais.reGularizao ambiental Nessesegundoanodoprogramatambmava-liamos se os imveis j titulados estavam cumprin-do com os passos iniciais para a regularizao am-biental,exigidapelaLei11.952/2009.Averificaofoi feita a partir dos imveis inscritos no CadastroAmbientalRural(CAR)noPareMatoGrosso, Estados onde os dados de CAR so acessveis pelainternet.ConclumosquenenhumttuloemitidonoMatoGrossoequasemetadedosttulosemitidosnoPar(47%)nopossuaCAR,ouseja,nohaviaminiciado o cumprimento das clusulas resolutivasambientais.combate GrilaGem de terrasNaAmazniahvrioscasosdeapropriaoilegal e falsificao de ttulos de terra, fenmenoconhecidocomogrilagemdeterras.NoPar,entre1995 e 2010, a Procuradoria do Estado ingressoucom85aesjudiciaisrelacionadasacancelamentode ttulos de terra falsos. No entanto, apenas 21%(ou18aes)haviamalcanadoalgumtipodede-cisoprovisriaoudefinitiva,incluindoquatrosen-tenasparacancelamentodottulo,cincoliminaresou tutela antecipada para bloqueio de matrcula,umatutelaantecipadaparacancelamentoeuma decisoparadesocupaodoimvel.Outra forma mais clere de cancelamento de ttulos falsos ocorre via administrativa, por ordemdaCorregedoriadoTribunaldeJustiadoEstado, semnecessidadedeaojudicial.Em2009,oCon-selho Nacional de Justia (CNJ), responsvel pelocontroledaatuaoadministrativadosetorjudici-rionoBrasil,determinouocancelamentodamatr-culadeumimvelnomunicpiodeVitriadoXin-gu,cujotamanho(410milhesdehectares)eratrsvezes maior que a rea do Estado do Par. No anoseguinte,oCNJcanceloumaisde5milttulosblo-queadosnoPar.Adecisodecancelamentopodeserrevertidaseforemapresentadosdocumentosquecomprovemalegalidadedosttulos.Noentanto,oTribunaldeJustiadoEstadodoPardeterminou que a avaliao desses documentos de responsa-bilidade do oficial do cartrio onde o imvel estregistrado,aoinvsdedelegaressatarefaaumjuizparaaumentarocontroledaaplicaodadeciso.Finalmente,adecisodoCNJprovocoure-aesdeempresrios,queatdezembrode2010 j haviam ingressado com trs aes no SupremoTribunal Federal (STF) contrrias medida. Uma A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 14dessas aes, iniciada pelo Sindicato das Indstrias Madeireiras do Vale do Acar (Simava), obtevedecisoliminaremjunhode2011parasuspensodoefeitodocancelamentoapenasparaosimveisdosatuaisfiliadosaestesindicato.Noentanto, a deciso ressalta que at o julgamento final daao, as matrculas desses imveis permanecembloqueadas. recomendaes Adecisodecompartilhamentodedadosdoge-orreferenciamento com membros do GEI posi-tiva,masaindaprecisaserampliadaparaprefei-turasesindicatosdeprodutoresetrabalhadoresruraisdosmunicpios.Essasduasinstituiestmgrande potencial de contribuir com a reviso evalidaodosmapasdepossesporconheceremarealidadedeocupaodeterrasnosmunicpios. Paraaumentaratransparnciasobreinformaesfundirias e ambientais dos imveis, incluindoinscrionocadastroambientalrural,ogovernofederal deve avanar no projeto de construodocadastronicodeimveisetorn-loacessvelao pblico. AnovapropostaapresentadapeloMDAparaaidentificao de reas ocupadas por comunida-des tradicionais precisar ser acompanhada aolongo do terceiro ano do programa para avalia-odesuaefetividade. Osvaloresdeterracobradospelogovernofede-raleestadualprecisamserrevisadosecompatibi-lizados,almdelevarememconsideraoovalordemercadoparaevitarestmuloanovasinvaseseespeculaofundiria. Apesardoavanonoprocessodecancelamentodettulos,oTribunaldeJustiadoEstadodoPardeverevisarefortalecerasnormasquepermitema suspenso dessa medida em casos de compro-vaodalegalidadedosttulos.Aatribuioderevalidaodettulosdeveserdelegadaaosju-zes para garantir maior controle.Com as aes questionando judicialmente a deci-sodecancelamentodettuloseconsiderandoaliminar que suspendeu parcialmente o efeito des-sa medida, o STF precisa inserir esse tema como prioridade em sua pauta de julgamento. Do con-trrio,osavanosrecentesnocombategrilagemdeterrasnaregiopoderosofrerretrocesso.A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal15 1. Introduo1AoDiretadeInconstitucionalidade4.269/2009.AindefiniodedireitosfundiriosnaAma-zniareconhecidamenteumgraveentraveparaoavanodepolticasdedesenvolvimentosustentvelna regio. At 2010, 50% das terras na Amazniaestavamconcentradasemreaprotegidas,assenta-mentos da reforma agrria e terras militares. O res-tantesedividiaemterraspblicassemdestinaooudevolutas, terras pblicas ocupadas informalmentee ttulos de terra privadas. No entanto, a ausnciadecadastrodeterrascomdadosconfiveisnoper-mitiaafirmarcomcertezaaproporoocupadaporessas categorias.Em2009,ogovernofederalpromulgouaLei11.952/2009 com o objetivo de acelerar a regula-rizao de ocupaes informais em terras pblicasfederais na Amaznia Legal. Em seguida, lanou oprograma Terra Legal para implementar essa lei e be-neficiarat300milposseiros.Oobjetivoinicialdoprogramaeraemitirttulosdeterraemat60diaspormeiodecincofasesprincipais:cadastramento deposses,georreferenciamento,vistoria,titulaoemonitoramentops-titulao.No entanto, o Terra Legal no conseguiualcanar essa ambiciosa meta em seu primeiro ano eapenas276ttulosforamemitidos,provenientesdeprocessosiniciadosantesdoprograma.Den-treascincofases,ocadastramentodeterrasfoi a que obteve maiores avanos, atingindo 74.132posses em 8,3 milhes de hectares. Na etapa degeorrefenciamento, a atuao concentrou-se narevisodenormasecontrataodeempresaster-ceirizadaspararealizaroservio.Oprogramaen-frentouaindacrticasdoMinistrioPblicoFede-ral (MPF) relacionadas dispensa de vistoria dereasinferioresa4mdulosfiscais,almdeumaAo Direta de Inconstitucionalidade (Adin) Lei11.952/20091,queaindadependedejulga-mento (Brito e Barreto, 2010).Passado mais um ano de implementao doprograma,avaliamosseusprincipaisacontecimentose resultados entre junho de 2010 e maio de 2011.AlmdeanalisarasfasesdoTerraLegal,tambm inclumos neste estudo uma avaliao das medidasde combate grilagem de terras tomadas pelo setor judicirio, com destaque para o Estado do Par. Em 2010,oCNJdeterminouocancelamentodemais de 5 mil ttulos falsos de terra no Estado, mas estsofrendo questionamentos judiciais. Essa decisoinfluenciaoprograma,poisocancelamentodesses ttulosnecessrioparapermitirasnovastitulaes.Aofinal,destacamosrecomendaesparaaconti-nuidade das aes do Terra LegalA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 16Em2009,oGovernoFederallanouoprogra-maProgramaTerraLegal,comoobjetivodebenefi-ciar at 300 mil posseiros dentro das glebas federais, em 463 municpios na Amaznia Legal (Figura 1).AexecuodoprogramafoidelegadaaoMDA,quepromoveu adaptaes em sua estrutura executivaparaexerceressanovaatribuio.AprincipalmudanaestruturaldoMDA ocorreucomoDecreto6.813/2009,quecriou dentro da Secretaria Executiva do MDA o De-2. Programa Terra LegalFigura 1.GlebasfederaisnaAmazniadeatuaodoProgramaTerraLegal.partamentodePlanejamento,Monitoramentoe Avaliao da Regularizao Fundiria na Amaz-nia Legal. O mesmo decreto tambm criou o cargo deSecretrioExecutivoAdjuntodeRegularizaoFundirianaAmazniaLegal,quetemcomofun-es: 1) coordenar, normatizar e supervisionar oprocessoderegularizaofundiriadereasruraisnaAmazniaLegal;2)expedirosttulosdeterra;3)celebrarcontratos,convniosetermosnecess-rios ao cumprimento das metas e objetivos relati-A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal17 vos regularizao fundiria na Amaznia Legal;e 4) determinar Superintendncia Nacional deRegularizaoFundirianaAmazniaLegal,rgodoIncra,aexecuodemedidasadministrativaseatividades operacionais relacionadas regulariza-ofundirianaregio(Figura2).ParaauxiliarasfunesdoSecretrioExecu-tivo Adjunto de Regularizao Fundiria na Ama-zniaLegal,oMDAcriouonzecoordenaesesta-duais do Terra Legal, sendo uma em cada Estado da Amaznia Legal e duas adicionais no Par (Santa-rm e Marab). Na maioria dos casos, os coordena-doresestaduaisetcnicosquetrabalhamnosEsta-dos so funcionrios do Incra, que foram alocadosnessas novas funes. Alm disso, o prprio Incratambm colabora com o Terra Legal por meio de sua Superintendncia Nacional de Regularizao Fun-dirianaAmazniaLegal,queestsubordinadaaoMDA. Por sua vez, esta superintendncia tambmpossuirepresentantesestaduais(chefesdediviso),que apoiam as coordenaes estaduais do Terra Le-gal (Figura 2). AestruturadoTerraLegaltambminclui o GEI, criado pelo Decreto sem nmero de 27 deabril de 2009 (Figura 2). O GEI, que se rene a cada trsmeses,definediretrizesemonitoraasaesderegularizao fundiria no Terra Legal. O grupo formadoporrgosdogovernofederaleestaduais,incluindoumrepresentantedecadagovernodosEs-tadosdaAmazniaLegal,CasaCivil,MDA,Incra,Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidnciada Repblica, Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, Ministrio do MeioAmbiente (MMA), Ministrio das Cidades (MC) e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto(MPOG).AsociedadecivilparticipadoGEInaca-tegoria de convidados, ou seja, sem direito a votonas decises, e tem direito a apenas trs represen-taes. Atualmente, essas vagas so ocupadas pelaConfederao Nacional de Agricultura (CNA),ConfederaoNacionaldosTrabalhadoresdaAgri-cultura(Contag)eFrumAmazniaSustentvel,oqualrepresentadopeloGrupodeTrabalhoAma-znico (GTA) e pelo Instituto do Homem e MeioAmbientedaAmaznia(Imazon).OMPFtambmpassouaparticipardoGEIcomoconvidadoapartirde 2010.Almdisso,cadaEstadopossuiumGrupo Executivo Estadual, com funes similares ao GEI,masemnvellocal(Figura2).Emgeral,essesgruposso formados pela coordenao estadual do TerraLegal, algumas secretarias estaduais (por exemplo,secretariademeioambiente),rgodeterra,repre-sentao estadual da Empresa de Assistncia Tc-nica e Extenso Rural (Emater) e centro regionaldoSistemadeProteodaAmaznia(Sipam).NosEstados, o Terra Legal tambm criou um Grupo de Controle Social, formado por representaes locais dasociedadecivil,MPFeMinistrioPblicoEstadu-al(MPE),almdeoutrosrgos.Asreuniesdessesgrupos tm ocorrido geralmente quinze dias antesdareuniodoGEI.Nasseesseguintes,analisamosas novidades legislativas e os avanos ocorridos noprograma at maro de 2011.A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 18 Figura 2.EstruturaexecutivadoProgramaTerraLegal.6HFUHWDULD([HFXWLYD*UXSR([HFXWLYR(VWDGXDO*UXSRGH&RQWUROH6RFLDO&RRUGHQDomRHVWDGXDO0'$6HFUHWiULR([HFXWLYR$GMXQWRGH5HJXODUL]DomR)XQGLiULDQD$PD]{QLD/HJDO,QFUD6XSHULQWHQGrQFLD1DFLRQDOGH5HJXODUL]DomR)XQGLiULDQD$PD]{QLD/HJDO&KHIHVGHGLYLV}HVHVWDGXDLV*UXSR([HFXWLYR,QWHUJRYHUQDPHQWDOSDUDD5HJXODUL]DomR)XQGLiULDQD$PD]{QLD/HJDOA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal19 AsprincipaisnormasutilizadaspeloTerra Legal foram lanadas em 2009, especialmente a Lei 11.952/2009 e o Decreto6.992/2009 (Quadro 1).Noentanto,algunsaspectosoperacionaisdessas normasaindaestosendodetalhadoseminstruesnormativaseportarias.Entrejunhode2010emaiode 2011, a novidade normativa foi a portaria doMDAqueestabeleceosprocedimentosparaanli-se e validao de ttulos de terra com pendnciasemitidos pelo Incra at fevereiro de 2009 (Portaria80/2010), seguindo o determinado no art.19 da Lei 11.952/20092.SegundolevantamentodoMDA,hpelome-nos quinze tipos de ttulos que foram emitidos naAmaznia nas ltimas dcadas, que podem chegara120milcasosem15milhesdehectares,sendoamaiorianoPar.Ostiposdettulosemitidosforam: TtulodePropriedade TtuloDefinitivotransferidocomAnuncia TtuloDefinitivosujeitoare-ratificao ContratodeCompraeVenda ContratodeDireitoRealdeUso ContratodePromessadeCompraeVenda Contrato de Concesso de Domnio de TerrasPblicas ContratodeConcessodeTerrasPblicas TtuloDefinitivoLiberado AutorizaodeOcupaoAnlise da legislao2Art.19daLein11.952/2009:NocasodeinadimplementodecontratofirmadocomoIncraat10defevereirode2009,oudenoobservnciaderequisitoimpostoemtermodeconcessodeusooudelicenadeocupao,oocupanteterprazode3(trs)anos,contadosapartirde11defevereirode2009,paraadimplirocontratonoquefoidescumpridoourenegoci-lo,sobpenadeser retomada a rea ocupada, conforme regulamento. TtulodeDomnio LicenadeOcupao ContratodeCessodeUso ContratodeAlienaodeTerrasPblicas AutorizaoProvisriadeTitulaoMuitos desses ttulos possuem pendncia depagamento ou de cumprimento de clusulas resolu-tivas,ouseja,dasclusulasqueforamimpostasemcadacasoparaefetivaratransfernciadaterrap-blicaequepodemextinguirocontratoemcasodedescumprimento. Por exemplo, algumas clusulasresolutivasprevemautilizaodepercentualmni-modareaparafinseconmicosouaindamanuten-odareapelodestinatriooriginalporumtempomnimo(clusuladeinalienabilidade).Para determinar a validade desses ttulos, oMDAanalisarasituaodecumprimentoeapos-sibilidadedeliberao,ouseja,dequitaodasobri-gaes. A portaria destaca procedimentos para dois tiposmaiscomunsdeclusulasresolutivas: Clusulasresolutivasambientais: a anlise ser ba-seada em certido ou outro documento similaremitidopelorgoambiental(art.4,1daPor-taria80/2010). Em caso de clusula relacionada averbao de reserva legal, o interessado de-verapresentarcertidoatualizadadamatrculaqueatesteocumprimentodetalobrigao(art.5daPortaria80/2010).A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 20 Clusulasresolutivasdeinalienabilidade:serava-liadaaocorrnciadetransfernciaparaterceiros.Seoimvelfoitransferidoantesdoprazoestipu-lado, com exceo de causa mortis,opedidode liberao da clusula resolutiva ser indeferido(art.6daPortaria80/2010).Oocupantepo-dersolicitarregularizaodareaviaProgramaTerraLegalseatenderosrequisitoslegais(art.7,pargrafo nico da Portaria80/2010).Quandoapendnciaforrelativaapagamen-to, a portaria indica que devero ser utilizados osvaloresdaPortaria01/2010daSecretaria-Executi-vaAdjuntaExtraordinriadeRegularizaoFundi-rianaAmazniaLegaldoMDA,mesmoqueessaaindaestejaemrevisopeloTerraLegal(Verseo4.4.1).Noentanto,seareatotaldosimveisex-ceder 15 mdulos fiscais, a referncia passa a sero valor mnimo da terra nua da planilha referen-cialdepreosdeterrasdoIncra(art.22,2).Osvalores podero ser parcelados at 11 de fevereirode2012.Naanlisedependnciasdepagamentos,seroadotadosdoisprocedimentos:3Porexemplo,ttulosqueincidememTerrasIndgenas. Pagamentoparcial: o MDA calcular a porcenta-gemdareapagaemrelaoreatotalaliena-da, a fim de se calcular a rea remanescente a ser paga (art. 22, I da Portaria80/2010); Nenhumpagamento:oMDAcalcularovalordareatotalalienadaouconcedida(art.22,IIda Portaria 80/2010).Outro aspecto importante da portaria a pre-visodequeasdecisesrelativasaosttulosanalisa-doscombasenaPortaria80/2010seropublicadasnostioeletrnicodoMDA.Dentreessasdecisesestarooscasosderescisoecancelamentodettu-losquenotiveremsolicitadorenegociaooucujopedidotenhasidoindeferido.Finalmente,aportariano conseguiu abranger trs situaes, que ficamaguardandodefinioderegras: Procedimento de liberao ou renegociao dettulosemitidospessoajurdica; Procedimento para ttulos que incidem total ouparcialmenteemreasinalienveisdaUnio3; e Regras para retomada do imvel ao patrimniodaUnio,incluindopagamentodebenfeitorias,nocasodettulosrescindidosecancelados.3.1. mudanas na leGislao de reGularizao fundiria estadual no parEm maio de 2011 ocorreu uma mudana re-levantenaConstituiodoEstadodoParquealte-rouregrasestaduaispararegularizaofundirianoEstado.Apesardenoestardiretamenterelaciona-da ao Programa Terra Legal, essa alterao foi emparteinfluenciadapelapressodeocupantesdeter-rasestaduaisemfacilitarasregraspararegularizaode suas reas, que no so contempladas pela Lei11.952/2009.A Constituio do Estado permite alienaodeterraspblicasestaduaisapessoasfsicasejurdi-casnolimitede2,5mil.Atmaiode2011,oInsti-tuto de Terras do Par (Iterpa) deveriaconsultar oConselho Estadual de Poltica Agrcola, Agrria eFundiriaparaalienarreasacimade100hectares.Noentanto,emjunhode2011,aAssembleiaEsta-dual do Par modificou essa regra e retirou a neces-sidadedeconsultapararegularizaodeimveisdeat1.500hectares.Sendoassim,aregularizaodeterrasestaduaisdeverobedecerdoiscritrios(Art.241daConstituioEstadualdoPar): At1.500hectaresmedianteaprovaodoIterpa Entre 1.500 e 2.500 hectares mediante aprova-o prvia da Assembleia Legislativa, alm daA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal21 Quadro 1. Novas regras fundirias na Amaznia.ALei11.952/2009dispesobrearegularizaofundiriadasocupaesincidentesemterrassituadasemreasdaUnio,nombitodaAmazniaLegal.Paraaregularizao,oocupantedaterradeveexercerculturaefetivanoimvel,terocupaomansaepacfica,realizarogeorreferenciamen-todoimvel(deacordocomaLei10.267/2001eDecreto4.449/2002)enopodeserproprietriodeoutroimvelrural.Quantoaopagamentodaterra,imveisdeat1mdulofiscalserodoados;imveisentre1e4mdulosfiscaisserovendidoscomvaloresdiferenciadoseabaixodovalordemercado;eimveisentre4e15mdulosfiscaisserovendidosporvaloresdeterminadosnastabelasderefernciadoIncra,sobreasquaisincidirondicesrelativoslocalizaoecondiodeacesso,tempodeocupaoetamanhodoimvel.Aleitambmrestringeostiposdepessoasquepodemsebeneficiardaregularizaofundiria.Ficamexcludasaspessoasjurdicas,proprietriosdeimveis,estrangeiros,quemexercecargoouempregopbliconoIncra,noMDA,naSecretariadePatrimniodaUniodoMinistriodoPlane-jamento,OramentoeGestoounosrgosestaduaisdeterras.Umaspectopolmicodessaleiaisenodevistoriaobrigatriaparaimveisabaixode4mdulosfiscais,comoformadeaceleraroprocessodetitulao.Essamedidafoiamplamentecriti-cadaantesdaaprovaodalei,poisfragilizaaverificaodarealexistnciadeocupaeseprinci-palmenteporquedificultaaidentificaodedemandasdereconhecimentodeterritriosdepovosecomunidadestradicionaisnasreasqueserotituladas.ODecreto6.992/2009queregulamentouaLei11.952/2009buscouminimizarparcialmenteaisenodevistoriaaoestabelecerqueeladeverocorreremreasabaixode4mdulosfiscaisemtrssituaes:1)existnciadeautuaoporinfra-oambientaloutrabalhoanlogoescravido;2)cadastramentodapossefeitoviaprocuraoemvezdepeloprprioocupante;e3)existnciadeconflitonoimvel4. Emrelaoaimveisacimade1,5milhectares,aLei11.952/2009estabelecequeseusocu-pantespoderoregularizarapenasolimitequeestiverdeacordocomosrequisitosprevistosnestanorma.Ouseja,areaexcedentedeverserdevolvidaaopoderpblico.Assim,deacordocomalegislaovigente,aregularizaodereasacimade1,5milhectaresspoderocorrermedianteprocessolicitatrio5.Parareasacimade2,5milhectares,continuaprevalecendoaexignciacons-titucionaldeautorizaoprviadoCongressoNacionaldeacordocomoArt.49,XVIIdaConsti-tuioFederalde1988.4Art.5,I,IIeIIIdoDecreto6.992/2009.5ALei8.666/93,Art.17,I,idispensalicitaoparaalienaoeconcessodedireitorealdeuso,gratuitaouonerosa,deterraspblicasruraisdaUnionaAmazniaLegalondeincidamocupaesatolimitede15(quinze)mdulosfiscaisou1.500hectares,parafinsderegularizaofundiria.aprovao do plano de explorao econmicapelo Conselho Estadual de Poltica Agrcola,Agrria e Fundiria.Aconsultaaoconselhoestadualeraanicaprevisolegaldeparticipaopblicanatomadadedeciso para alienao de terras estaduais. Assim,com a eliminao dessa instncia para imveis deat 1.500 hectares, ser essencial que o Iterpa au-menteatransparnciaecrieoutrasformasdecon-trolesocialdesuasaesemterrasestaduais.Isso podeincluir,porexemplo,disponibilizaoaopbli-codelistasdepossescadastradas,comoocorreno TerraLegal,almdadivulgaodemapasdepossesgeorreferenciadasantesdesuaefetivatitulao.A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 22Asprincipaisfasesparaatitulaodeimveisno Programa Terra Legal so cadastramento, geor-referenciamento,vistoria(quandoprevistoemlei),emisso do ttulo e monitoramento ps-titulao(Figura 3). No lanamento do Programa, em 2009, o MDA anunciou que a execuo das quatro pri-meiras fases duraria apenas 60 dias em virtude damudanaesimplificaodasregrasderegularizaopromovidas pela Lei 11.952/2009. No entanto, oincio da implementao da lei e do programa de-monstrou que o grande acmulo de problemas fun-4. Anlise do 2 ano do Programa Terra LegaldiriosdaAmazniaLegalforasubestimadoquandoessa meta foi estabelecida.At maio de 2011, o programa havia avan-adonafasedecadastramentoenafasedegeor-referenciamentodeposses.Nesseperodo,tambmforam emitidos 611 ttulos de terras, sendo 276 t-tulos provenientes de demandas anteriores ao Ter-raLegaleaesdegeorreferenciamentorealizadas entre 2007 e 2008. As sees seguintes avaliam osprincipaisavanosedificuldadesocorridosnasfasesdo programa at maio de 2011.Figura 3.PrincipaisfasesdoProgramaTerraLegalparaemissodettulosdeterra.4.1. cadastramento de possesAprimeiraetapaparaobtenodottuloviaTerra Legal o cadastramento de posses no Sistema doTerraLegal(Sisterleg),criadoparagerenciaros dados do Terra Legal. Os cadastros so provenien-tesdosmutiresrealizadospeloprogramaemseu primeiro ano e da importao de dados de outrossistemas de informao, principalmente o sistemadeDeclaraodeAptido(DAP)aoProgramaNa-cionaldeFortalecimentodaAgriculturaFamiliar (Pronaf), administrado pelo Incra6.Porexemplo,atabrilde201159%doscadastroshaviamsidoefetu-adospresencialmentee41%viaimportaodeda-dos(MDA,2011a).Noentanto,umproblemaem potencialdessaprticaquenohprevisolegaldevistoriaobrigatriaparaimveiscadastradosviaimportaodedadosdeoutrossistemas.Ouseja,osimveis de at 4 mdulos fiscais cadastrados dessaformapodemserdispensadosdevistoriae,comisso,6SegundooTerraLegal,tambmforamincorporadoscadastrosdosseguintessistemas:AgnciadeDefesaAgropecuriadoEs-tadodoPar(Adepar);PlanosdeManejoComunitriodoEstadodoAmazonas;InstitutodeDesenvolvimentoAgropecurioeFlorestalSustentveldoEstadodoAmazonas(Idam);eAgnciadeDefesaSanitriaAgrossilvopastorildoEstadodeRondnia(Idaron) (MDA, 2010a)Cadastro de posseOeorreferenciamentode posseAbaixo de 1 mdulos fiscais: emisso de ttuloAcima de 1 mdulos fiscais: vistorialmisso de ttuloMonitoramento ps-titulaoA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal23 noseriapossvelconfirmarseessasinformaessoverdicaseseessasreasrealmenteestosendoocu-padas pelas pessoas indicadas nos sistemas.As informaes bsicas desses cadastros sodisponibilizadas no stio eletrnico do programa,incluindonomedoposseiro,endereo,tamanhodoimvel,municpio,Estadoenmerodoprocesso.Apartir do Sisterleg, os dados entram na fase de anli-se,quandosorepassadosaoCentrodeIntelignciado Terra Legal, que envolve o Sipam e a AgnciaBrasileira de Inteligncia (Abin). Esses dados socruzadoscominformaesdoConselhodeControlede Atividades Financeiras (Coaf), Instituto Nacio-nal do Seguro Social (INSS), Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) e Receita Federal (por exemplo, com dados do Imposto Territorial Rural--ITR).AanlisedoCentrodeIntelignciatambmdetecta casos de cadastros que contm o mesmotelefone ou que possuem o mesmo sobrenome para identificao de casos suspeitos de fracionamentoirregulardeimveis.7http://portal.mda.gov.br/terralegalAlm disso, o programa criou um sistema de denncias via Internet7.Asdennciasrecebidas tambm so avaliadas pelo Centro de Intelignciae por funcionrios do programa, que exibem as re-clamaesesuasrespostasdeencaminhamentosnoprprio stio eletrnico. Cada cadastro inserido noSisterlegformaumprocessoadministrativodiferen-ciado, que encaminhado para a fase de georrefe-renciamento (Figura 4).Paraavaliaroresultadodafasedecadastra-mentoanalisamosasinformaesdoSisterlegat abrilde2011.Paraisso,exclumos35cadastroscujarea cadastrada era igual a zero e 44 cadastros cujo nome do Estado aparecia no lugar do nome do mu-nicpio, os quais abrangiam 6.764 hectares (0,06%do total da rea cadastrada). Atabrilde2011havia87.992possescadas-tradas em 10,3 milhes de hectares (Tabela 1). Aproporo de cadastros por Estado seguiu o mesmopadroobservadonoprimeiroanodoprograma(Bri-to e Barreto, 2010), ou seja, a maioria das posses es-Figura 4. Procedimentos na fase de cadastramento de posses no Programa Terra Legal.&DGDVWUDPHQWRHP0XWLU}HV,PSRUWDomRGHGDGRV,QVHUomRGHGDGRVQR6LVWHUOHJ$QiOLVHGR&HQWURGH,QWHOLJrQFLDGR7HUUD/HJDO(QFDPLQKDPHQWRSDUDIDVHGHJHRUHIHUHQFLDPHQWR'HQ~QFLDV'DGRVGR&2$)'DGRVGR,166/HJHQGD&2$)&RQVHOKRGH&RQWUROHGH$WLYLGDGHV)LQDQFHLUDV,166,QVWLWXWR1DFLRQDOGR6HJXUR6RFLDO6HQDVS6HFUHWDULD1DFLRQDOGH6HJXUDQoD3~EOLFD'DGRVGR6HQDVS'DGRVGD5HFHLWD)HGHUDOA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 24tavaconcentradanoPar(47%decadastrosem46%da rea), seguido de Rondnia (22% de posses em24%darea)eAmazonas(13%depossesem13%darea)(Figura5).AmapeRoraimaapresentavammenorquantidadedepossesereacadastrada,noalcanando 1% das posses e da quantidade de reacadastradapeloprograma.Defato,oAmapman-teveomesmonmerodecadastros(299)observadonoprimeiroanodoprograma,oqueindicaausnciadenovasaesdecadastramentonesseEstado.A rea mdia de posses cadastradas em todos osEstadosfoide118hectares.Talcomonoprimei-ro ano do programa, Mato Grosso apresentou maior tamanhomdiodepossecadastrada(266hectares),seguido de Tocantins (145 hectares) e Rondnia(128hectares)(Tabela1).Tabela 1.Estatsticasdocadastrodeposses,porEstado,atabrilde2011noProgramaTerraLegal.Estado Nmero de posses rea (hectares)Tamanho mdio por posse (hectares)Desvio padro(hectares)Par 41.354 4.779.304 116 226Rondnia 19.488 2.503.930 128 236Amazonas 11.396 1.282.251 113 278Tocantins 4.573 664.129 145 330Mato Grosso 1.647 438.714 266 409Maranho 6.264 344.531 55 105Acre 2.676 296.782 111 115Roraima 295 30.152 102 137Amap 299 9.107 30 29Total 87.992 10.348.900 118 207Figura 5.Distribuiopercentualdonmerodepossesereacadastradas,porEstado,atabrilde2011noProgramaTerra Legal.1722137532O,5 O,51621133731O ORondoniaAmazonas Maranho1ocantins Acre MatoOrossoAmap Roraima' posses ' reaA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal25 Amaiorpartedasposses(64%)estavaconcen-tradanacategoriadeat1mdulofiscal,consideran-dootamanhomdiodemdulofiscalpormunicpio(Figura 6). No entanto, essas posses ocupavam umareadeapenas17%dototaldecadastros.Defato,amaiorpartedareacadastrada(78%)estavanaspos-sesincludasnascategoriasquedevempagarpelare-gularizaoentre1e15mdulosfiscais,comdestaqueparaimveisentre4e15mdulosfiscais(44%).Havia231imveisacimade15mdulosfis-cais,ocupandocercade525milhectares(Figura6).Essenmeromenorqueototalencontradopor BritoeBarreto(2010)noprimeiroanodoprogra-ma,poisaanliseanteriorutilizouovalormdiodemdulo fiscal por Estado, enquanto a nova anliseconsidera essa medida por municpio.Esses im-veis no podem ser regularizados pelo Terra Legalporexcederemolimitede15mdulosfiscaisdaLei11.952/2009. Nesses casos, seus ocupantes pode-ro pleitear a regularizao de at 1,5 mil hectarese devolver o excedente ao domnio pblico (art.14daLei11.952/2009)oupoderoregularizaratotali-dadedesdequedentrodeumprocessodelicitaopblica, segundo regras da Lei 8.666/1993. Outraopoderegularizaodeimveisaci-made15mdulosfiscaisseriapormeiodeinstitutosde terras estaduais, como o caso do Iterpa. O Par, porexemplo,possuilegislaoqueautorizaregulari-zaoat2.500hectares(Leiestadual7.289/2009),desde que em terras de jurisdio estadual. AcimadesselimitearegularizaospermitidamedianteautorizaodoCongressoNacional,deacordocomoart.49,XVIIdaConstituioFederal.Porm, o Terra Legal tem procurado atuar em colaboraocomorgoestadualparaagilizarare-gularizaofundiriademunicpiosqueapresentammelhoriasdeindicadoressocioambientais,comoocasodeParagominas(PA).Considerandoqueesse municpioobtevedestaqueaocumprirosrequisitosdesadadalistademunicpioscrticosdodesmata-mentopublicadaanualmentepeloMMA,algumas medidas de incentivo produo sustentvel tmsidoadotadas,inclusiveasoluodeproblemasfun-dirios (Ver item 4.1.1). Figura 6.Distribuiodonmeroedareadepossescadastrados,portamanhodemdulofiscal(MF),atabrilde2011 no Programa Terra Legal. 2317.O7621.65956.O26525.5211.551.9713.16o.oO11.oO2.6O1 1 Ml 1 Ml < x 1 Ml 1 Ml < x 15 Ml > 15 MlArea cadastradaNmero de possesA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 26No detalhamento por Estado, Amazonas,Mato Grosso e Rondnia apresentaram maior con-centrao de terra na categoria de 4 a 15 mdulosfiscais(52%,63%e54%respectivamente),apesardeo nmero de posses nesse grupo ser de no mximo21%nessesEstados(6%,21%e13%respectivamen-te).MatoGrossoeRondniatambmsedestacaram,juntamente com Tocantins, por apresentarem a me-norreacadastradaemimveisdeat1mdulofis-cal(7%,13%e13%respectivamente),apesardessescasosrepresentaremmaisdametadedosimveisca-dastradosemcadaEstado(48%,57%e56%)(Figuras7e8).MaisdetalhesdasestatsticasdocadastrodeterrasporEstadoepormunicpioestonoAnexo2.Figura 7.Distribuiopercentualdonmerodepossescadastradas,porEstadoetamanhodemdulofiscal(MF),at abril de 2010 no Programa Terra Legal. Figura 8.Distribuiopercentualdareacadastrada,porEstadoetamanhodemdulofiscal(MF),atabrilde2010no Programa Terra Legal. O' 2O' 1O' 6O' oO' 1OO'Mato Orosso1ocantinsRondoniaParAcreRoraimaMaranhoAmazonasAmap 1 Ml 1 Ml < x ~1 Ml 1 Ml < x ~15 Ml> 15 MlO' 2O' 1O' 6O' oO' 1OO'Mato OrossoRondonia1ocantinsParAmazonasMaranhoAcreRoraimaAmap1 Ml 1 Ml < x ~1 Ml 1 Ml < x ~15 Ml> 15 MlA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal27 Finalmente,atabrilde2011amaioria(56%)dosprocessosabertosapartirdos87.922cadastrosain-daestavanafaseinicialdotrmite,sendoclassificadoscomocasoscomRequerimentoRealizado.Outros41%cujoscadastrosforamobtidosapartirdemigraodedadosdeoutrossistemasaindanoestavamsobanliseeestavamclassificadoscomoRegistroMigradonoSis-terleg.Apenas2%(2.021casos)jestavamemanlisee,finalmente,1%doscadastrosjhaviarecebidotitu-lao,totalizando611ttulos(Figura9).Paraavanarcomaanlisedosprocessos,aco-ordenaodoTerraLegalestabeleceumetasmensaiseanuaisdaquantidadedeprocessosemcadaEsta-do. De acordo com o planejamento, as coordenaes analisaro1.964processosaomsedevemconcluira anlise de 20.020 processos at dezembro de 2011 (Tabela2)(MDA,2011b).Asanlisesincluemave-rificaodosdadosdosposseiroscomoutrosbancosde dados federais (Ver item 4.1) e tambm as anlises dogeorreferenciamento.Issorepresenta23%dosca-dastrosqueaindanoobtiveramtitulaoouinde-ferimento do pedido (total de 86.896). Mesmo que a metasejaatingida,osprocessosaindadeveroseguirparaaavaliaodacoordenaonacional,incluindoanlisedaProcuradoriaJurdicadoMDA,antesqueaemissodettulossejaautorizada.Figura 9.SituaodeprocessosgeradosapartirdecadastrosnoProgramaTerraLegalatabrilde2011.Tabela 2.MetasparaconclusodeanlisedospedidosdecadastramentopelascoordenaesestaduaisdoTerraLegal(MDA, 2011b).8EstadoMeta Mensal(n de cadastros)Meta Anual (n de cadastros)Acre 72 300Amazonas 150 1.658Maranho 250 1.305Mato Grosso 62 711Par 875 10.076Rondnia 400 5.383Tocantins 155 587Total 1.964 20.0208AcoordenaodoprogramanoestipuloumetasparaoAmapeRoraima.56'11'2'RequerimentoRealizadoRe,istroMi,radoProcesso emAnlise1itulado1'6O'5O'1O'3O'2O'1O'O'A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 284.1.1. Regularizao Fundiria emParagominas, ParO Programa Terra Legal fez um acordo espe-cialparaapoiararegularizaofundirianomunic-pio de Paragominas, no Par, considerando que este avanou no combate ao desmatamento. O sucessonocombateaodesmatamentotambmpossibilitou um acordo para flexibilizar as exigncias de cadas-tramentofundirioparaobtenodecrdito.O compromisso do municpio para reduzir odesmatamento ocorreu a partir de 2007 quando oMMA incluiu Paragominas na lista de municpioscrticos para controle do desmatamento, juntamen-tecomoutros35municpios.Apermanncianalis-taimplicavanaprioridadeparaaesdefiscalizaoambientalpelogovernofederal.Parasairdessalista,omunicpioteriaquereduzirodesmatamentoparan-velinferiora40quilmetrosquadradoseinserir80%dareadomunicpionoCAR,administradopelaSe-cretaria Estadual de Meio Ambiente (Sema/PA).Comoreao,aPrefeitura,emconjuntocomassociaesesindicatoslocaisdeprodutoresrurais e outros setores socioeconmicos, celebraram umpactolocalpelodesmatamentozero.Emseguida, buscaram apoio de organizaes no governamen-taisparaimplementaraesdemonitoramentoe controledodesmatamento,capacitaodetcnicosda Secretaria Municipal de Meio Ambiente, educa-oambientaleaumentodaquantidadedeimveisinseridos no CAR (Brito et al., 2010).Emmarode2010Paragominastornou-se oprimeiromunicpioasairdalista,reduzindodes-matamento e atingindo cerca de 90% da rea ca-dastrvel no CAR9. Mesmo assim, muitos imveiscontinuavamcomrestrioaocrditoruraldevidoa uma resoluo do Conselho Monetrio Nacional(CMN)quedesde2008impediaconcessodecr-dito para reas sem regularizao ambiental e fun-diria.ApesardeosimveispossuremCARcomocomprovante de regularidade ambiental, eles nopossuamcomprovaofundiria,principalmenteoCertificadodeCadastrodeImveisRurais(CCIR).BaseadonosavanosdeParagominas,oCMNflexibilizou a exigncia e autorizou que produtoresdomunicpioapresentassemapenasoprotocolodepedidodoCCIRemsubstituioaocadastroefetivoparaacessarcrdito.Essaflexibilizaovaleparaassafras 2010/2011 e 2011/2012, apenas para Parago-minas(Guimares et al., 2011). Almdisso,paraquehajaavanosefetivosnasituaofundiriadomunicpioatofinaldopero-doautorizadopeloCMN,osgovernosfederal,esta-dual do Par e municipal em Paragominas assinaram acordo, em maro de 2011, para acelerar as aes de regularizao.Peloacordo,oTerraLegalrealizarogeorreferenciamento de todos os imveis nas reasde jurisdio federal e daquelas de at 4 mdulosfiscais nas reas estaduais. Nas terras de jurisdiofederal, o Terra Legal realizar a regularizao deacordocomaLei11.952/2009.Nasterrasdejuris-dio estadual, equivalentes a 90% do municpio(segundo levantamento recente do Terra Legal), oIterpafararegularizaodeacordocomaLeiEs-tadual7.289/2009eConstituiodoEstadodoPar(Veritem3.1sobrerecentesalteraesnasregras pararegularizaodereasestaduaisnoPar).9AreacadastrvelparaCARexcluiopermetrourbanoereasProtegidasnomunicpio.A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal29 4.2. Georreferenciamento Aps a fase de cadastramento, o programaTerraLegalrealizaogeorreferenciamentodosim-veis. Desde 2010 a coordenao decidiu georrefe-renciar todos os imveis dentro das glebas federaisdestinadas ao programa, mesmo os que ainda noestavamcadastrados(BritoeBarreto,2010).Dessaforma,serpossvelterumdiagnsticodasituaodaocupaodessasreaspblicas.At agosto de 2010, o Terra Legal j haviacontratado,vialicitao,ogeorreferenciamentoem500glebasfederais,abrangendo204municpiosnaAmazniaLegal.Oscontratosabrangemaproxima-damente85milocupaesem31milhesdehecta-res.Almdisso,outras46milocupaesdevemsergeorreferenciadas em 2011 (MDA, 2010b).Dos cinquenta contratos assinados em 2010, 22%haviamsidoconcludosatdezembrodomes-moano.Amaioriaaindaestavaemexecuo,comdestaque para 46% considerados dentro do prazo,enquanto18%estavamatrasadoshmaisde30dias(Figura10)(MDA,2010b).Atabrilde2011,as empresas j haviam encaminhado cerca de 12.000peas tcnica de imveis georreferenciados coor-denaodoTerraLegal,sendoqueaproximadamen-te6.000jestavamvalidadasouemanlise(MDA,2011a).Afasedegeorreferenciamentotemsido apontada pela prpria coordenao do programacomo a mais demorada e a responsvel pelo atrasono cumprimento das metas de titulao, que seroapresentadas na prxima seo. Isso ocorreu pelademora na contratao das empresas e, em segui-da, pelas dificuldades enfrentadas pelas empresas no trabalhodecampo.Primeiro,aslicitaesfeitasemoutubro,novembroedezembrode2009emarode2010demoraramemvirtudederecursosapresenta-Figura 10.SituaodecumprimentodecontratosparageorreferenciamentoNo prazo16'Concludo (,eorreferenciamento finalizado)22'Atrasado (mais de 3O dias de atraso)1o'Adequado (inferior a 3O dias de atraso)1O'Sem execuo (sem contrato)1'A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 30dos pelas empresas perdedoras. Vencida essa etapa, asempresascontratadastiveramqueseadaptaraostrabalhosdecampo,pois,segundoocoordenadordoprograma, muitas no tinham experincia de fazergeorreferenciamentonobiomaAmaznia(FolhadeSoPaulo,2011).Comisso,atdezembrode2010,28%doscontratosestavamcomalgumtipodeatra-so (Figura 10).Outro elemento importante para o avan-odogeorreferenciamentooapoiodosposseiros deglebasfederais.Asempresasprecisampedirau-torizao dos posseiros para realizar o servio, queinclui identificar os limites fsicos de cada imvel.Dessa forma, o trabalho no pode ser concludo seno houver pessoas responsveis pelos imveis nomomentodecontatodasempresasousenohouverpermissodosmesmos.Parafacilitaressecontatoemobilizao,oprogramarealizou50audinciasnosmunicpiosparaapresentarostcnicosdasempresasesolicitarcolaborao(Anexo3).Entendemosqueogeorreferenciamento uma das principais fases do programa, pois seu resul-tadoirdemonstrarsobreposiesentreosprprioscadastrosfeitosnosprogramasecomoutrostipos de imveis, como propriedades privadas no geor-referenciadas, reas protegidas e assentamentos. Em 2010,destacamosanecessidadedeoTerraLegal divulgarosdadosgeorreferenciadosantesdeprosse-guirparaasfasesdevistoriaetitulao(BritoeBar-reto,2010).Issopermitiriaqueosatoreslocaisem cadamunicpioeoutrosrgosdereconhecimentodedireitoaterra(porexemplo,FundaoNacionaldo ndio-Funai e Instituto Chico Mendes de Con-servaodaBiodiversidade-ICMBio)pudessemve-rificar e validar o resultado. A mesma recomenda-ofoifeitapeloMPF,queacompanhaoprogramadentro do GEI. Comoresposta,acoordenaodoTerraLegalanunciouemreuniodoGEI,de29deabrilde2011,que disponibilizar os mapas georreferenciados para membrosdoGEIetambmdeinstituiesselecio-nadas. Os mapas estaro acessveis em plataformaacessvelnainternetcriadapeloIncraparacompar-tilhamento de seu acervo fundirio10.Cadausurio receber uma senha de acesso e haver diferentesnveisdeprivilgiodentrodessaplataforma,depen-dendo do usurio. Para aumentar o potencial de aces-so a esses dados, sugerimos que o programa permita acesso a esses dados pelas prefeituras e sindicatos de produtoresetrabalhadoresruraisdosmunicpios.10http://acervofundiario.incra.gov.br/i3geo/aplicmap/geral.htm?28c14f14047d5bb35e388de1b9479077A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal31 11Art.5,I,IIeIIIdoDecreto6.992/2009.4.3. Vistoria Aps o georreferenciamento, as solicitaesderegularizaosoencaminhadasparaafasedevis-toria ou diretamente para a titulao, dependendodotamanhodoimvel.Porexemplo,parareasdeat4mdulosfiscaisavistoriaobrigatriaapenasquando existe: 1) autuao por infrao ambientaloutrabalhoanlogoescravido;2)cadastramentodapossefeitoviaprocuraoemvezdepeloprprioocupante; e 3) existncia de conflito no imvel11. Outroscasosabaixodesselimitesodispensadosdevistoriaantesdaemissodottulo.NoprimeiroanodoProgramaTerraLegal, essafasegerouvriosdesdobramentosequestiona-mentos devido dispensa de vistoria para imveisabaixo de 4 mdulos fiscais. Uma das principaispreocupaes era a de titulaes sem vistoria emreascomoutrostiposdeocupaoprioritriapelalei (como reas de povos indgenas e comunidadestradicionais),masquenoestoformalmenteiden-tificadasereconhecidas.Apesar das propostas do MDA para evitaresse risco, at maro de 2011 houve poucos avan-os.OdestaquefoioinformedoICMBiosobreas reas de interesse para criao de Reservas Extra-tivistas (Resex) e Reservas de DesenvolvimentoSustentvel (RDS), para evitar que o Terra Legalatuassenessasreas.Noentanto,aprincipalpro-posta do MDA no foi implementada: estabeleceruma cooperao tcnica com o MMA para identi-ficao de populaes tradicionais com demandasdeterrasaindanoreconhecidas.ApropostapreviaaaointegradaentreIncra,MMAeorganizaesdasociedadecivilrepresentantesdepopulaestra-dicionais. Porm, a Assessoria Especial de Controle Interno e da Consultoria Jurdica do MMA enten-deu que esse arranjo no era juridicamente vivelcom repasse de recursos. Dessaforma,oMDAdecidiurealizaruma chamadapblicacombasenaLei12.188/2010comas novas regras de Assistncia Tcnica e ExtensoRural (Ater) para contratar instituies para realizar o trabalho de identificao de territrios habitadospor populaes tradicionais. Alm disso, o MDA for-malizarumacooperaocomoMMAsemrepassederecursosafimdeampliaraintegraodasaesdeacompanhamentodostrabalhosdemapeamentoediagnsticodaspopulaestradicionais.Dessafor-ma, como esse novo arranjo ainda est em fase deelaboraoenohouveaesconcretasemcampo,afaltadeidentificaodessesterritrioscontinuasen-doumaspectocrticoparaoTerraLegalequepreci-saseracompanhadonosprximosanosdoprograma.A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 324.4. titulao Atabrilde2011oTerraLegalhaviaemi-tido 611 ttulos abrangendo 93.416 hectares.Dessetotal,335foramemitidosnosegundoanodoprogramaerepresentamosprimeirosemiti-dosapartirdocadastramentofeitopeloTerra Legal,jqueos276emitidosem2009refletiamdemandasanterioresaoprograma(BritoeBar-reto, 2010).A maioria dos ttulos (611) foi emitida noPar(54%dosttulose81%darea),seguidodeRondniacom20%dosttulosem9%darea(Fi-gura11).Emcomparaometaanualde23.001ttulosanunciadapeloprogramaem2010(Tabela3),os335ttulosemitidosnesseanorepresentamapenas1,4%dessevalor.Almdisso,ametaparaconcluso da anlise dos pedidos de cadastra-mento pelas coordenaes estaduais do programa somam20.020processosem2011(Tabela2na seo 4.1), o que incompatvel com a meta deemisso de 39.671 ttulos nesse ano. Assim, j possvelanteciparqueessametadetitulaode-verserreformulada.NovoProgresso(PA)continuasendoomuni-cpiocommaiorquantidadedettulosemitidospeloprograma(233ttulos),mesmoquetodossejamde2009.Dentreos335novosttulosde2010,osdesta-quesforamMirantedaSerra(RO),com43ttulos,e Cuiab (MT), com 41 (Tabela 4).Figura 11.Distribuiopercentualdonmerodettulosereacorrespondente,porEstado,atjaneirode2011noPrograma Terra Legal.51o12O91O37352 2PA9O'oO'7O'6O'5O'1O'3O'2O'1O'O'R' de 1tulos ' de AreaM1 AM MA 11Tabela 3.MetasdeemissodettulosdoProgramaTerraLegalem2010e2011.Estado 2010 2011PA 10.936 20.999RO 5.375 11.725MA 1.909 2.603AM 1.813 2.319TO 1.734 1.433AC 628 297MT 606 295Total 23.001 39.671A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal33 Tabela 4.

Ttulos

emitidos

at

abril

de

2011,

por

municpio,

pelo

Programa

Terra

Legal.MunicpioEstadoTtulosrea Total (hectares)rea mdia (hectares)Quantidade por tamanho em mdulos fiscais 1 mdulo fiscal (MF)1 MF < x 4 MF4 MF < x 15 MFNovo

Progresso

PA23862.2042614911178CuiabMT501.6993434151Mirante da Serra RO453.3517433102Concrdia

do

Par

PA441.10425413-Canutama AM382.40663344-Porto

VelhoRO372.09056316-Altamira PA2516.7436701618Z

Doca

MA241.05644177-GuaraTO202.0561031271Alvorada

DoesteRO171.5319098-Itapu

do

OesteRO161.33583106-Bujaru PA1443831131-MarabPA101.08910955-Acorizal MT7120177--UrupRO5941188-41Pedro do Rosrio MA42626531-Mono

MA31555221-Nova

Ubirat

MT31.442481111Careiro AM2102512--Penalva

MA21135611-CachoeirinhaTO21648211-Borba AM191911--Manaquiri AM1255255-1-Araguan

MA134341--Itaituba PA1944944--1Machadinho

DoesteRO140401--Total611101.766167309199103A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 344.4.1. Valor da terraImveis acima de 1 mdulo fiscal devempagarpelaterratitulada,deacordocomaLei 11.952/2009.Em2010,oMDApublicouaPortaria01/2010, que fixa o procedimento para clculo dovalor da terra no Programa Terra Legal. Essa regrafoielaboradacombaseemdoisprincpios:acapaci-dade de pagamento do ocupante e a tabela de preos referenciaisdeterraseimveisruraisproduzidapeloIncra,quepossuivaloresdeterranuaporhectareepormunicpio.Aportariaestabelecequeapartirdatabela referencial do Incra, considerando o valor mnimoda terra nua, incidiro ndices relativos ao tempode ocupao (chamado de ndice de ancianidade),localizaoecondiodeacesso,almdotamanhodoimvel.Assim,ovalorfinaldecadahectareserobtido conforme descrito no Quadro 2.Quadro 2. Frmula para clculo do valor do hectare para regularizao fundiria no Programa Terra Legal.VTNf/ha = VTNr/ha x Fdis x Fcon x Fdim x Fanc, ondeVTNf/ha:Valorfinaldaterranuaporhectare.VTNR/ha:Valorreferencialdaterranuaporhectare(baseadonatabeladoIncra).Fdis:ndicedofatordistnciaaoncleourbanooudistritomaisprximo.Fcon:ndicedofatoracessoaoimvel.Fdim:ndicedofatordimensodoimvel.Fanc:fatordeancianidadedaocupao,ouseja,tempodeocupao.ConformereportadoporBritoeBarreto (2010), o GEI iniciou um processo de reviso daPortaria01/2010devidoacrticasapresentadaspe-losmembrosdogrupo.Osprincipaismotivosalega-dospararevisoforam:1) ausnciadedadosconfiveissobreacapacidadedepagamentodosprodutores,oqueprejudica-riaautilizaodessavarivelcomoumprincpionorteadordadefiniodepreos;2)necessidadedeconsideraroutrosfatores,como estadodeconservaoambientaldosimveis;3) ausncia de metodologia regulamentada paraelaborao da planilha referencial de preos doIncra, o que daria a cada superintendncia doinstituto a prerrogativa de fazer as adaptaesque entender necessrias; e 4) ovalorreferencialdoimvelqueequivaleaom-nimoapresentadonaplanilhareferencialjesta-vaabaixodomercadoeaindaeramaplicadosn-dicesquepodemgerarat80%dedescontosobo valor mnimo, alm do desconto de 20% porpagamentovista.Aofinal,ovalorporhectareseriairrisrio(MPF,2010).5) necessidade de conciliar preos cobrados peloTerra Legal com os preos j aplicados pelos ins-titutosestaduaisdeterranaregularizaodeter-rasdejurisdioestadual.Emresposta,oTerraLegalelaborouum estudo comparativo das diferentes metodologiasadotadas pelos rgos estaduais para clculo dopreodaterra.EsseestudoabrangeuAmazo-nas,MatoGrosso,PareTocantinsenoincluiuA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal35 anlisedevalorespraticadosnomercado(MDA,2010c).Pelaanlise,possvelobservarquehgran-devariaodovalorreferencialmdioadotadopelatabeladoIncraepelosrgosestaduais(Figura12).AexceofoioAmazonas,ondeosvaloresmdiosforam muito similares planilha do Incra (MDA,2010c). Alm disso, h grande variao dos tipose quantidade de ndices aplicados sobre esse valorreferencial.EnquantooTerraLegalutilizaquatro ndices (Quadro 2), alguns Estados, como o Par,chegamaaplicarnove(Tabela5).Destaca-se tambm o fato de que o preo de mercado bem maior do que o ofertado pelos r-gospblicos.Porexemplo,opreodemercadodasterrasmaisbaratasdoTocantinsem201012erade 13a22vezesmaiordoqueovalormximopratica-dopeloInstitutodeTerrasdeTocantins(Itertins). NoMatoGrosso,adiferenaeradetrsasetevezesnamesmacomparao.Adiferenamuitomaiorquandoconsideradoovalordasterrasmaisvaliosaspelo mercado.Tendo como base essa anlise, o GEI do Ter-ra Legal decidiu, em sua 7 reunio ordinria, queser realizado novo estudo com os Governos Esta-duais,MPFeTribunaldeContasdaUnio(TCU)paraaperfeioamentodaPortaria01/2010,visandoaproximaodasmetodologiasedosresultadosdepreospraticadosnosEstadosemterrasfederaise estaduais (Petrarca, 2010).Figura 12. Valor bsico da terra nua (Vtn) praticado pelo Incra e por institutos de terra estaduais de acordo com anlise do Programa Terra Legal.R$ o2,16R$ 97,11R$ 1O1,29R$ oo,OOR$ 9o,OoR$ 1oO,OOMnimo Mdio MximoAmazonaslNCRA* l1lAMR$ 153,OOR$ 613,16R$ 1.6OO,OOR$ 3O,OOR$ 66,67 R$ 1OO,OOMnimo Mdio MximoMato OrossolNCRA* lN1lRMA1R$ 22,O2R$ 7O7,99R$ 1.752,36R$ 11O,OOR$ 325,OOR$ 522,OOMnimo Mdio MximoParlNCRA* l1lRPAR$ 123,97R$ 366,25R$ o26,15R$ 2,5OR$ 9,37 R$ 2O,OOMnimo Mdio Mximo1ocantinslNCRA* l1lR1lNSle,endal1lAM: lnstituto de 1erras do AmazonaslN1lRMA1: lnstituto de 1erras do Mato Orossol1lRPA: lnstituto de 1erras do ParlN1lR1lNS: lnstituto de 1erras do 1ocantinss valores considerados so referentes ao valor mnimo da Planilha Preos de 1erras Referencial (PPR) do lNCRA nolstadoA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 364.4.2. Regularizao ambiental deimveis tituladosApsrecebimentodottulo,onovoproprie-trio deve providenciar a regularizao ambientaldo seu imvel junto ao rgo ambiental estadualde seu Estado. O ttulo contm clusulas resoluti-vas que determinam a averbao da Reserva Legal(RL), identificao das reas de Preservao Per-manente(APP),almdarecomposioemcasodedesmatamentonoautorizado(Art.15,IeIIdaLei11.952/2009).Tabela 5.Metodologiasutilizadasparadefiniodepreosdeterra(MDA,2010c).rgo/Es-tadoValor referencialForma de definio de valorCritrios incidentes sobre o valor referencialVariao percentual em relao ao Valor Referen-cial (VR)MDA/Incra Planilha referencial depreos de terra elaborada pela SuperintendnciaRegionalDefiniodevalorin-dividualizada1.Dimenso;2. Acesso;3. Ancianidade;4.Localizao.MIN=11,6%doVRMAX=100,3%doVRIteam/AM Tabela aprovada pordecreto do Governo doEstadoDefiniodevalorin-dividualizada1.Localizaodoimvel;2.Dimensoderea;3.Potencialidadeaparenteda regio;e4.CoeficientesocioeconmicoMIN=3%doVRMAX=500%doVRIntermat/MT Definio do valor refe-rencial pelo prprio ins-titutoDefiniodevalorin-dividualizada1.Aspectospedolgicos13;2.Vegetao;e3. AcessoMIN=75%acimadoVRMAX=168%acimadoVRIterpa/PA PlanilhaCepaf14Definio de valorparaumconjuntode imveis, de acordocom a dimenso, damesmaregio.1. Topografia;2. Fertilidade do solo;3.Distnciadasedemunici-pal;4. Acesso;5.Hidrografia;6. reas de preservao per-manente;7.readereservalegal;8.Dimenso;9. AncianidadeMIN=6,78%doVRMAX=33,21%doVRItertins/TO Definio do valor refe-rencial pelo prprio ins-tituto.Definiodevalorin-dividualizada1.DimensoO primeiro passo para a regularizao am-bientalainscriodoimvelnoCAR.OCARumregistrogeorreferenciadodosimveisruraisquepossuidadossobreodetentordoimvelesobreascaractersticasdoimvel,incluindoidentificaodeAPP, RL e reas desmatadas e degradadas. Quando h passivo ambiental (por exemplo, desmatamentoalmdopermitidopelalegislaoambiental),ode-tentordoimvelcelebraumacordopararecupera-ooucompensao.Apesardetersidoestabele-cidoparatodaaAmazniaLegalem2009(Decreto13 Referentes ao tipo de solo.14ConselhoEstadualdePolticaAgrcola,AgrriaeFundiria.A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal37 Federal 7.029/2009), o CAR j estava em imple-mentaonoMatoGrossoenoPar,sobadminis-traodassecretariasestaduaisdemeioambiente.Para agilizar essa inscrio, a coordenaodoTerraLegaltembuscadoestabelecercooperaocomessesrgosambientaisparaqueaemissodottulo seja feita em conjunto com o CAR. Porm,segundoacoordenaodoprograma,osrgoses-taduaisnotmrespondidopropostadecoopera-oeatmaiode2011nohavianenhumaparcerianesse sentido.Para avaliar o cumprimento dessa clusularesolutiva, verificamos quantos ttulos emitidospeloProgramaTerraLegaljestavaminscritosnoCAR. Dentre os trs Estados contemplados comttulos, a checagem foi realizada nos ttulos doPar e Mato Grosso, Estados mais avanados naimplementao do CAR, por meio de acesso aosstioseletrnicosdassecretariasdemeioambien-te estaduais. Em Mato Grosso, a busca por CAR no stioeletrnico da Sema/MT s possvel por meio donomedoimvele,atmarode2011,noencon-tramos CAR relacionado a nenhum dos 60 ttulosemitidosnoEstado.NoPar,abuscafoirealizada por meio do CPF dos requerentes. Verificamos que poucomaisdametadedosttulospossuaCARatjunhode2011(53%ou176dos332ttulos),oquecorrespondiaa75%dareatituladapeloprogramano Estado (Figura 13). Sendoassim,conclumosquenenhumttuloemitidonoMatoGrossoequasemetadedosttulosemitidosnoParnohaviainiciadoocumprimentodas clusulas resolutivas ambientais. Alm disso, afalta de transparncia sobre insero no CAR nosoutrosEstados(AM,MA,ROeTO)prejudicaa verificaodasituaodeinciodecumprimento.A limitao de acesso a informaes doCAR nos imveis titulados refora a necessidadede um cadastro nico de imveis, que rena in-formaesfundiriaseambientais.SegundoBar-reto et al.(2008),oCadastroNacionaldeImveisRurais(CNIR),criadopelaLei10.267/2001,seriaoinstrumentoadequadoparareunirinformaes noapenasdergosfundirios,mastambmporoutras instituies interessadas em compartilharFigura 13.PercentualdequantidadeereadettuloscomCARnoPar.53'oO'7O'6O'5O'1O'3O'2O'1O'O'75'' de ttulos' de ttulos ' de rea' de reaA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 38seusbancosdedados.Oprojetodeimplementa-odocadastrofoidesenvolvidoe,em2006,tinhacustoestimadoemU$260milhes.Eleprevia,porexemplo,compartilhamentodedadosdoInstitutoBrasileirodoMeioAmbienteedosRecursosNa-turaisRenovveis(Ibama),FunaieReceitaFede-ral(Figura14).Porm,at2008nohouveavan-os significativos na sua implementao (Barretoet al., 2008). UmanotciarecentenositedoIncraindica,entretanto, que o CNIR seria implantado at 2012 pelaDiretoriadeOrdenamentodaEstruturaFun-diriadoIncra(Incra,2011).Considerandoosin-vestimentosatuaisnoProgramaTerraLegaleopla-nejamento de emisso de ttulos, essencial que oprojetodocadastronicodeimveissejaefetivadopara organizar as bases de dados fundiria e ambien-talsobreosimveis.Paraisso,almdasinstituiesinicialmente previstas para compartilhamento dedados,essencialfirmaracordoscomosrgosam-bientais estaduais para disponibilizao da base dedados do CAR. Figura 14. Bases de informaes para o CNIR (Adaptado de Barreto et al., 2008).SRllbamalunailncralnstitutos estaduaisde terrar,os ambientaisestaduaisSPUlBOlutros r,osSlBCartriosCNlRle,enda: CNlR (CadastroNacionalde lmveis Rurais ), SlB (Servio llorestal Brasileiro), SPU (Secretaria de Patrimonio da Unio), SRl (Secretaria da Receita lederal)A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal39 AsaesderegularizaofundiriadaAma-znia precisam estar acompanhadas de medidas decombatefalsificaodettulosdeterra,conhecidacomo grilagem de terras. Do contrrio, muitas posses queestosendocadastradasegeorreferenciadasnopoderosertituladas,devidoexistnciadettulosfalsosincidindonomesmoterritrio.Almdisso,agrilagem tambm contribui com a degradao am-biental na regio, j que parte das reas griladas geralmentedesmatadaparasinalizarasuaocupao(Fearnside,2005).OTerraLegalnoprevmedidasdiretasparao cancelamento dos ttulos falsos. No entanto, oMDA tem celebrado acordos de cooperao cominstituiesatuantesnesseassunto,especialmente com o CNJ, para disponibilizar recursos financeiros e ampliar o impacto das medidas de combate gri-lagem. Estimativas do Governo Federal em 1999indicavam que cerca de 100 milhes de hectaresem todo o pas estavam sob suspeita de grilagem(Incra, s/d). Nesse mesmo ano, diferentes institui-es passaram a adotar medidas para tentar com-bateresseproblema.Porexemplo,oIncrainiciouum recadastramento de imveis rurais acima de10 mil hectares para detectar ttulos fraudados(Barreto et al.,2008).Emseguida,oentoMinis-triodePoltica Fundiria edoDesenvolvimentoAgrriolanouolivroBrancodaGrilagem, no qual 5. Cancelamento de ttulos falsos e retomada de terraapontava os resultados dos levantamentos feitospelo Incra sobre o assunto (Incra, s/d). Alm dis-so, o Congresso Nacional iniciou uma ComissoParlamentardeInqurito(CPI)sobreaocupaodeterraspblicasnaAmaznia.OrelatriodessaCPI, finalizado em 2001, apontou diversos casosdeirregularidadesemregistrodeimveisnaAma-znia, destacando os problemas encontrados noPar (Brasil, 2001).NoPar,Estadocomamplohistricodegrila-gem de terras, a Corregedoria do Tribunal de Justia doEstado,MPF,IterpaeaProcuradoriaGeraldo Estado(PGE)tambmvmatuandonobloqueioecancelamento de ttulos falsos. Os dois fatos maismarcantes de combate grilagem no Estado foram o bloqueiodemaisde5milttulosdeterraconsidera-dosilegaisem2006eocancelamentodessesttulospelo CNJ em 2010. Essa ltima medida foi solicitada porumaComissoEstadualdeCombateGrilagemde Terras composta por 12 instituies do poder p-blicoesociedadecivilnoPar.15 Paralelamente,opoderjudicirioeoMDA tm atuado para aumentar a organizao de dadossobreregistrosdeimveis,almdecapacitarcarto-rriosejuzesqueatuamemassuntosfundirios.Aseguir,apresentamosmaisdetalhadamenteasprinci-pais medidas implementadas para combater a grila-gemdeterrasnoPar,compotencialdereplicaoemtodaaAmaznia.15OsmembrosdaComissoEstadualdeCombateGrilagemdeTerrasso:TribunaldeJustiadoEstado(TJ),PGE,Iterpa,Incra,MPF,MPE,AdvocaciaGeraldaUnio(AGU),OrdemdosAdvogadosdoBrasilSeodoPar(OAB),FederaodosTrabalha-doresdaAgricultura(Fetagri),SociedadeParaensedeDefesadosDireitosHumanos(SPDDH),ComissoPastoraldaTerra(CPT)eFederaodaAgriculturaePecuriadoPar(Faepa).A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 405.1. aes judiciais de cancelamento de ttulos falsosAmedidamaiscomumenteutilizadapara combate grilagem de terras o cancelamento dos ttulos falsos registrados em cartrio. No Par, en-tre1995e2010,aProcuradoriadoEstadoingressoucom85aesjudiciaisrelacionadasacancelamentode ttulos de terra falsos (Tabela 6). A maioria dasaesestavanascomarcasdeAltamira,CastanhaleRedeno,poissereferiamaimveislocalizadosnajurisdio das varas agrrias desses trs municpios(Tabela7).Dototaldeaesidentificadas,apenas21%(ou 18 aes) havia alcanado algum tipo de de-Tabela 6.QuantidadedeaesjudiciaisparacancelamentodettulosdeterranoPar.Tipo de ao QuantidadeAodeNulidadeeCancelamento 41AoCivilPblica 30AodeNulidadeeCancelamento 9AoDeclaratriadeInexistnciadoDomnio 1AoDeclaratriadeNulidadedeTtulos 1AoPopular 1AoReivindicatria 1Protesto Judicial 1Total 85Tabela7. Localizao das comarcas com aes judiciaisparacancelamentodettulosdeterranoPar.Municpio Nmero de aesAltamira 18Castanhal 15Redeno 15Salvaterra 13Marab 10Belm 6Marapanim 2Santarm 2Almeirim 1Benevides 1Igarap-Miri 1Portel 1Total 85ciso provisria ou definitiva, incluindo quatrosentenasparacancelamentodottulo,cincolimi-naresoututelaantecipadaparabloqueiodematr-cula,umatutelaantecipadaparacancelamentoe uma deciso para desocupao do imvel (Tabe-la8).Essesdadosdemonstramamorosidadedas aes judiciais para bloquear e cancelar ttulosfalsos.Noentanto,conformeserapresentadona prximaseo,houtrotipodeprocedimentomaisclereparaessafinalidade,cujautilizaotemsidoconfirmadapordecisesdoCNJ:ocancelamento administrativodettulos.Tabela 8.Situaodeaesjudiciaiscomdecisoprovi-sriaoudefinitiva.Situao QuantidadeSentenaproferidaparacancelamen-to 4Liminardebloqueiodematrcula 3Tutela antecipada para bloqueio 2Processoextinto 2Recurso 2Arquivado 2Decisoparadesocupaodoimvel 1Tutelaantecipadainibitriadecance-lamento 1Tutela antecipada para cancelamento 1Total 18A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal41 5.2. atuao da correGedoria do tribunal de justia do estadoO cancelamento administrativo de ttulosdeterrapodeserrealizadopelaCorregedoriados TribunaisdeJustiasemanecessidadedeaojudi-cial,deacordocomaLei6.739/1979.Noentanto,aaplicaodessaleitemsidoobjetodecontrovrsiaentre corregedores, pois alguns entendem que ela incompatvel com a Constituio Federal de 1988e,porisso,nopodeseraplicada.Dessaforma,al-gunscorregedoresefetuamapenasobloqueiode registrosdeimveiscomoformadeimpediralivreutilizao desses documentos, mas recomendam oingressodeaesdecancelamentoparadecretar sua nulidade.De acordo com informaes do stio eletr-nico do Tribunal de Justia do Estado (TJ) do Par, de1990a2006aCorregedoriadaRegioMetropo-litana e a Corregedoria do Interior do TJ elaboraram 16 Coletamos informaes nos stios eletrnicos das Corregedorias (http://www.tjpa.jus.br/corregedoria/interior/provimen-tosInterior.doehttp://www.tjpa.jus.br/corregedoria/capital/provimentosCapital.do),queinformamocontedodosprovi-mentosemitidospelaCorregedoriadoTJPA.Noencontramosprovimentosrelacionadosabloqueioecancelamentoderegistrodeimveisaps2006.24 provimentos que tratavam de bloqueio, cance-lamentooudeterminaodeinexistnciadematr-culas e registros de imveis no Estado16.Aotodo, foram 16 ordens de bloqueio, 9 de cancelamento e umaquedeclarouainexistnciadamatrculaedoregistro(Figura15).Aatuaomaisexpressivanarepressoapro-blemasemregistrodeimveisaconteceuem2006,com a elaborao de 10 provimentos de bloqueiode imveis pela Corregedora do Interior OsmarinaNery, auxiliada pelo Juiz corregedor Jos Torquatode Alencar. No foi possvel determinar o nmeroexatodepropriedadeseareatotalenvolvidasemtodosessesprovimentos,poisnemtodosespecificamesses dados. No entanto, esta informao estavapresenteem18provimentos,queenvolveramcercade150imveise3,2milhesdehectares.Figura 15.Nmerodebloqueios,cancelamentosedeterminaodeinexistnciadematrculaseregistrosnaCorre-gedoria do TJPA, por ano (1990-2006).112 2 2131O1 216o1O12199O 1991 2OO1 2OO1 2OO5 2OO6Cancelamento Bloqueio lnexistnciaA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 42Adivergnciadeaplicaodocancelamentoadministrativopodeserobservadaemcasossimila-resqueobtiveramdecisesdiferentesdentreospro-vimentosanalisados.Porexemplo,em2001,aine-xistnciadettulocomprovandoatransfernciadapropriedadepblicaparaoparticularfoisuficiente paradeterminarainexistnciadematrcula(Provi-mento08/2001).Porm,em2006,omesmomoti-voprovocouapenasobloqueio(Provimentos2,3e14/2006).Emoutrocaso,umttuloconsideradofal-sopeloIterpaensejouocancelamentodatranscri-odoimvelparaumparticular;porm,em2006,umcasosemelhanteprovocouapenasobloqueiodoregistro(Provimento12/2006).Noentanto,apartirde2006acorregedo-ria passou a adotar uma estratgia diferenciada de combateattulosfalsos.Aoinvsdeemitirprovi-mentosrelativosacasosindividuaisouaumgrupopequeno de ttulos falsos, os corregedores expedi-ram um provimento de amplo alcance, atingindomaisde5milttulosdeumasvez,comoserapre-sentado a seguir.5.2.1. Provimento 13/2006UmadasmedidasmaisimportantesdaCor-regedoria do TJPA no combate grilagem em 2006 foi a publicao do Provimento 13/2006. Este pro-vimento determinou o bloqueio de matrculas dosimveis que ultrapassam os limites constitucionaisimpostos em 1934, 1964 e 1988 para aquisio depropriedade sem a necessidade de autorizao doCongresso Nacional. O bloqueio estende-se para as matrculasdosimveisdesmembradosdessasreas.Sendo assim, ficaram bloqueadas: reas superiores a 10 mil hectares e registradasnoperodode16/07/1934a08/11/1964; reassuperioresa3milhectareseregistradasen-tre 09/11/1964 e 04/10/1988; e reas acima de 2,5 mil hectares e registradas apartirde05/10/1988.O Provimento tambm determinou que oscartrios s poderiam realizar novas matrculas dereasacimade2,5milhectarescomprviaautori-zao do juiz da vara agrria e aps ouvir o Iterpa.Essafoiumaformacriativadetornarmaiseficienteafiscalizaodoregistrodeimveis,jqueemums provimento a Corregedoria do TJPA abrangeuvrioscasos.Almdisso,ossupostosproprietriosqueteriamonusdeprocurarlegalizarsuasituao.O desbloqueio das matrculas atingidas peloProvimento13/2006cabiasvarasagrriasdoPar,com possibilidade de recurso para a Corregedoria17. Aexceoseriaparacasosdebloqueiofeitosdefor-ma equivocada pelos cartorrios, nos quais os ofi-ciais dos cartrios poderiam efetuar o desbloqueio.Porm,elesdeveriamcomunicaroatoeapresentarosmotivosCorregedoriaemat30dias,sobpenade serem responsabilizados18.Para efetuar o desbloqueio, os supostos proprie-triosdasreasbloqueadasdeveriamfazerasolicitaonasvarasagrriasdoTJpormeiodeumprocedimentoadministrativo.Assolicitaesdeveriamincluir19: Certidoatualizada(emitidaapsadatadopro-vimento)doIterpaouIncraprovandoaregulari-dadedottulodeorigem; Paraosimveistituladosapartirde05/10/1988,autorizaolegislativadaAssembleiaLegislativaEstadual e do Congresso Nacional; e17Instruo02/2007daCorregedoriadasComarcasdoInteriordoTJPA.18Instruo006/2006daCorregedoriadasComarcasdoInterior.19Instruo01/2007daCorregedoriadasComarcasdoInteriordoTJPA.A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal43 20Acomissoformadapor:TJPA,MPF,MPE/PA,OABseoPar,Iterpa,Incra,PGE/PA,AGU,Fetagri,CPT,SPDDHeFaepa.21Provimento02/2010. Para os imveis titulados no perodo anterior 05/10/1988,autorizaolegislativadoSenadodaRepblica; Memorial descritivo e georreferenciamento doimvel;e CertidodoCartriodeRegistrodeImveisdaComarcaondeselocalizaoimvel,emitidaapsa data do provimento, com todos os dados damatrculaedacadeiasucessria.O Provimento 13/2006 tambm determinouqueoscartriosdeveriamsubmeterCorregedoriaum relatrio sobre todas as matrculas bloqueadas.Para acompanhar a aplicao desse provimento eavanarnadiscussosobreatuaodoTJPAnessetema,em2007oTribunalcriouaComissoPerma-nentedeMonitoramento,EstudoeAssessoramen-to das Questes Ligadas Grilagem (Iterpa, 2010). Essacomissofoiformadapor13instituiespbli-caseprivadas,querealizaramlevantamentossobreoscasosdebloqueiosdettulos20.Durante os primeiros trs anos, a comis-so analisou mais de doze mil registros cartoriaiseconcluiuqueaquantidadedettulosregistradosnoscartriosdoParera3,8vezessuperiorareado Estado (Iterpa, 2010). A partir desse diagns-tico, a comisso apresentou ao TJPA um pedidode cancelamento administrativo dos ttulos falsosencontrados, que chegavam a 5.450. No entanto,o TJPA no aceitou a proposta, indicando que ocancelamentospoderiaocorrerpormeiodeaesjudiciaisindividuais.Baseadanessaresposta,aCo-missoapresentouumarepresentaonoCNJparaviabilizar o cancelamento administrativo no Par(Iterpa, 2010). 5.3. reforo do cnj ao cancelamento administratiVoApesardadivergnciadeinterpretaessobrea possibilidade de aplicar o cancelamento adminis-trativodettulosfalsos,oCNJpassouasinalizar,apartir de 2006, a constitucionalidade dessa medida. Ainda em 2006, o CNJ tornou vlida uma decisodaCorregedoriadeJustiadoAmazonasquede-terminouocancelamentodevriosregistrosnulos,com fundamento na Lei6.739/1979. Esta decisohavia sido anulada pelo Conselho de Magistraturado Tribunal de Justia do Amazonas, mas a procura-doria federal especializada do Incra/AM solicitou ao CNJprovidnciascontraaanulao.AdecisodoCNJadmiteaaplicaoplenadaLei6.739/1979.NoPar,emrespostarepresentaoenvia-da pela Comisso Permanente de Monitoramento,EstudoeAssessoramentodasQuestesLigadas Grilagem, o CNJ emitiu duas decises importantes. AprimeirafoiocancelamentodamatrculadeumimvelemVitriadoXingu,cujotamanho(410mi-lhes de hectares) era trs vezes maior que a reado Estado do Par. No ano seguinte, o CNJ decidiu favoravelmente ao pedido de cancelamento dos t-tulosbloqueadosnoProvimento13/2006daCorre-gedoria do TJPA (Iterpa, 2010). ComoformaderegulamentaraaplicaodadecisodoCNJ,aCorregedoriadoTJPApublicouoProvimento 02/2010 e duas instrues normativas(02 e 03/2010). A princpio, todos os cartrios de-vemefetuarocancelamentodasmatrculaseenviarrelatrio corregedoria informando sobre os casoscanceladosnumprazodetrintadias21.Almdisso, os cartorrios devem encaminhar notificao comA regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal 44aviso de recebimento ao titular do registro cance-lado,aotitulardedireitorealvinculadoaoregistro(porexemplo,instituiesbancriaspormeiodehi-poteca)equalqueroutrotitulardedomniovincu-ladoaoimvel22. Noentanto,oprocedimentoprevistonaIns-truo Normativa 02/2010 para anular o efeito docancelamento frgil se comparado ao rigor adotado noprovimento13/2006paradesbloqueiodettulos.SeotitulardoimvelapresentarcertidodoIterpaoudoIncraatestandoaidoneidadedoregistro,o cartorriopoderimediatamenterevalidarottulo,procedimento denominado requalificao adminis-trativa.23 Como o cancelamento uma medida mais grave do ponto de vista de extino de direitos depropriedade,seriarecomendvelqueadecisosobrea anulao desse efeito fosse feita aps anlise dojuiz da vara agrria competente, tal qual aconteciacomospedidosdedesbloqueio.Almdisso,nohexigncia da apresentao de georreferenciamentodoimvel,comotambmocorrianoscasosdedes-bloqueio. Sendo assim, recomendamos que o TJPA fortaleaasregraspararequalificaoadministrati-vadosttuloscancelados.Outroaspectoimportanterelacionadode-ciso do CNJ so as reaes de empresrios afeta-22InstruoNormativa02/2010.23InstruesNormativas02e03/2010.24AsaesforaminiciadaspeloSimava-MandadodeSegurana29.312;AssociaodaCadeiaProdutivaFlorestaldaAmaznia(Unifloresta).-MandadodeSegurana30.231eporumparticular-MandadodeSegurana29.375.25 Mandato de Segurana29.312.26OSimavaalegouinconstitucionalidadedaLei6.739/1999(quepermiteocancelamentoadministrativo)equenohouveoitivadosproprietriosantesdadeciso.27Decisododia30/06/2011,publicadanoDJEn146,divulgadoem29/07/2011.dos com o cancelamento, que at dezembro de 2010 j haviam ingressado com trs aes no SuperiorTribunaldeJustia(STJ)contrriasmedida24.O desfechodessasaespoderlevaradoisresultadosopostos: 1) consolidar as medidas de cancelamento judicialcomovlidaseeficazesparacombategrila-gem;ou2)neg-lasecondenarosrgosdefiscali-zaoecontroleaajuizarmilharesdeaesjudiciaisque prorrogaro por vrias dcadas a incerteza dedireitosfundiriosnaregio.Umadessasaes,iniciadapeloSimava,ob-tevedecisoliminaremjunhode2011parasuspen-sodoefeitodocancelamento,masmanutenodebloqueio de matrcula, apenas para os imveis dosatuaisfiliadosaestesindicato25. O Simava alegou,dentreoutrosmotivos26,queocancelamentoprovo-cou a perda das garantias aos emprstimos bancrios feitosparaviabilizaraatividadeprodutiva.Porisso,aMinistraEllenGreicedestacaemsuadecisoqueaaoconfrontaatentativadoPardetentarcolo-carordemnaatividaderegistrale,poroutrolado,acontinuidade de atividades produtivas nos imveisatingidos pela medida27.SegundoaMinistra,almdopotencialde danosaosimveis,adecisoliminartambmconsi-derouqueosproprietriosnotomaramprvioco-A regularizao fundiria avanou na Amaznia?Os dois anos do Programa Terra Legal45 28OrientaodeacordocomacrdoproferidonoMandadodeSegurana27.154.29Umdosprincipaisriscosassociadosmanutenodosregistrossemrestriesapossibilidadedeprejuzoaterceirosdeboa--f,ouseja,pessoasfsicasoujurdicasquesemsaberdosproblemascomoimvelaceitamrealizartransaescomomesmo(porexemplo,compra,recebimentocomogarantiadeemprstimosetc).nhecimentodadecisodoCNJ,poisoprocessoquelevouaocancelamentocorriaemsegredodejustia.Dessaforma,osproprietriosnoforampreviamen-te intimados para se defender, o que um requisito para decises do CNJ com potencial de afetar tercei-ros interessados.28 No entanto, reconhecendo a gravidade doproblemaeosriscosdedeixarosimveissemres-tries29,aMinistramanteveobloqueiodasmatr-culasdosimveisdefiliadosaoSimava,deacordocomoProvimento13/2006daCorregedoriadeJus-tia das Comarcas do Interior do TJPA. Essa deci-soemliminardemonstraqueoSTFreconheceagravidadedotema,mastambmabreoportunida-de para que outros proprietrios afetados pleiteiem judicialmente a flexibilizao do cancelamento.Dessa forma, essencial que o STF insira esse tema como prioridade em sua pauta de julgamento para evitarretrocessosnocombategrilagemdeterrasnaAmaznia.5.4. modernizao de cartrios de reGistros de imVeisOutra medida para reforar o combate gri-lagemoinvestimentoparaorganizaredigitalizarabasededadosderegistrodeimveisnoscartriosdaAmaznia. Essa ao garantir maior segurana da