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Título: Gestão Financeira e Orçamentária

GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

GOVERNADOR DO ESTADO Antonio Augusto Junho Anastasia VICE-GOVERNADOR DO ESTADO Alberto Pinto Coelho SECRETÁRIOS DE ESTADO DO GOVERNO DE MINAS Renata Maria Paes de Vilhena – Secretária de Estado de Planejamento e Gestão Antônio Jorge de Souza Marques – Secretário de Estado de Saúde COORDENADORA EXECUTIVA DO PROJETO Adriane Ricieri Brito – Subsecretária de Gestão da Estratégia Governamental COORDENADORA TÉCNICA DO PROJETO Milla Fernandes Ribeiro Tangari – Gestora do Núcleo Central de Inovação e Modernização Institucional ELABORAÇÃO TÉCNICA DA CARTILHA: Francisco Antonio Tavares Junior – Secretário-Adjunto de Estado de Saúde Mariana Cristina Pereira Santos – Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental REVISÃO TÉCNICA E DIAGRAMAÇÃO DO CONTEÚDO Kamila Araújo Rola Fontes Moreira COMITÊ TÉCNICO DO PROJETO Janaína Ribeiro Araújo Isabela de Lima Rocha Kamila Araújo Rola Fontes Moreira

Belo Horizonte Abril/2013

Sumário

1. Introdução ....................................................................................................................................... 4

2. Motivação ........................................................................................................................................ 5

3. Objetivos ......................................................................................................................................... 8

4. Conceitos Relevantes ...................................................................................................................... 9

5. Organização de Fundo de Saúde ................................................................................................... 11

6. Execução e Formas de Transferência ............................................................................................ 14

7. Experiência em Minas Gerais ........................................................................................................ 16

8. Considerações Finais ..................................................................................................................... 21

9. Legislação Pertinente .................................................................................................................... 22

10. Referencial Teórico ........................................................................................................................ 24

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1. Introdução

A escassez é, por definição, uma característica inerente aos recursos em qualquer campo da

atividade humana. Embora a magnitude da escassez possa variar no tempo e entre setores, jamais

haverá suficiência de meios materiais para satisfazer integralmente todas as necessidades, de vez

que as aspirações humanas são crescentes e ilimitadas.

No entanto, cabe ressaltar que no que tange ao financiamento da saúde no Brasil, há ainda uma séria

restrição de financiamento.

O Brasil, segundo estimativas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), tinha, em 2007,

um dispêndio total (público e privado) em saúde equivalente a 8,4% do PIB (IBGE, 2009). Esse

percentual é baixo quando comparado com o observado nos Estados Unidos (15,7%), mas é bastante

próximo ao de outros países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

(OCDE), como o Reino Unido (8,4%), Espanha (8,5%), Canadá (10,1%) e Austrália (8,9%) que também

possuem sistemas universais (WHO, 2010).

O financiamento no mercado ocorre em duas vertentes: com recursos das famílias e/ou das

empresas. Por sua vez, as modalidades principais de financiamento são o pré-pagamento e o

pagamento direto (out of pocket).

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2. Motivação

O financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS) está previsto em lei, tanto na Constituição

Federal de 1988 como nas leis federais: Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 (Lei Orgânica da

Saúde) e Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. De forma geral, a lei prevê as fontes de

financiamento, os percentuais a serem gastos em saúde e, inclusive, a forma de divisão e repasse dos

recursos entre as esferas de governo – União, Estados e Municípios.

Falando especificamente sobre o financiamento da saúde pública, a lei prevê que o financiamento

das ações e dos serviços de saúde é de responsabilidade das três esferas de governo. Os recursos

provêm da União, Estados, Distrito Federal, Municípios e de contribuições sociais. As principais

fontes de origem dos recursos são: a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (Fonte 151) e a

Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Fonte 153).

Considerando-se a incidência de tributos segundo a base de arrecadação, verifica-se que os maiores

tributos recaem sobre a produção e a circulação de bens e serviços (ICMS).

Cerca de 75% da arrecadação concentra-se em pelo menos cinco impostos ou

contribuições sociais: Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS),

Imposto de Renda (IR), Contribuição de Empregados e Empregadores para a

Previdência Social, Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

(Cofins) e Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). Um deles, o ICMS, é

responsável por mais de um quinto da receita nacional.

SAIBA MAIS

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Por outro lado, é baixa a incidência dos tributos que são cobrados sobre o patrimônio: Impostos

sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU),

Imposto Transmissão “inter vivos” (ITBI), Imposto Transmissão “causa mortis” e Doação (ITCD) e

Imposto Territorial Rural (ITR).

Outro importante componente a ser analisado sobre financiamento diz respeito à concentração da

arrecadação. Em países federativos, como o Brasil, a concentração da arrecadação na esfera federal

possibilita ao governo central exercer a função redistributiva. Com isso, pode haver maior eficiência

na arrecadação centralizada de alguns impostos e contribuições sociais.

Contudo, no caso brasileiro, existem outras razões que explicam essa concentração da arrecadação

na União. Pode-se citar o fato de ser prerrogativa da União a criação e a arrecadação de

contribuições sociais, sendo que a arrecadação tem crescido muito nos últimos anos devido a

sucessivos incrementos de alíquotas.

De qualquer forma, após as partilhas constitucionais dos impostos que são arrecadados pela União e

transferidos para Estados e Municípios, e das transferências de Estados para Municípios, chega-se a

uma nova distribuição do bolo tributário, que é a chamada Receita Disponível.

Nesse novo conceito, distribuição da receita disponível por esfera de governo, verifica-se que, em

2005, a União transferiu para Estados e Municípios o equivalente a 4,3% do PIB. Os Estados

transferiram para os Municípios o equivalente a 0,3% do PIB. Estes, por sua vez, têm sua receita

aumentada em 4,5% do PIB em função das transferências constitucionais e legais recebidas das

outras esferas de governo.

Independentemente da forma de agregação ou dos conceitos utilizados para consolidar o gasto

público com saúde, há uma nítida tendência de redução da participação do governo federal nos

gastos. Entre 1980 e 1990, a União era responsável por mais de 70% do gasto público com saúde. Em

2000, estava em torno de 58,6%, em 2008, essa participação caiu para 43,5%. Ou seja, a participação

dos Estados e dos Municípios no financiamento da saúde cresceu, consideravelmente, nos últimos

anos.

O financiamento do SUS é compartilhado entre as três esferas de governo. Atualmente, segundo

dados do Siops (2013), cerca de 43,5% dos recursos do SUS são originários do Ministério da Saúde e

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os outros 56,5% de estados, Distrito Federal e Municípios. Essa partição já foi bem mais favorável ao

Ministério da Saúde antes da implantação do SUS.

Com o processo de construção do novo sistema, a hegemonia federal no financiamento foi sendo

gradualmente reduzida, não obstante continuar havendo uma concentração na arrecadação por

parte do governo federal.

Cabe ressaltar, neste tópico, que a Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de

2012, confirmou os mínimos percentuais de aplicação em saúde de 15% e 12%

(por cento) para Municípios e Estados, respectivamente. Contudo, ainda há muita

discussão (e inclusive movimentação para publicação de uma lei de iniciativa

popular) definindo-se um mínimo percentual para a União.

IMPORTANTE

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3. Objetivos

A presente Cartilha de Gestão Financeira e Orçamentária tem como objetivo analisar o

financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS), ressaltando os aspectos:

da movimentação dos recursos da saúde;

da organização dos Fundos de Saúde;

da execução e das formas de transferência de recursos.

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4. Conceitos Relevantes

4.1. Movimentação dos Recursos da Saúde

Após compreender o processo de financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS), é importante

ressaltar que estes recursos devem ser movimentados no Fundo de Saúde.

De acordo com Carvalho e Santos (2006), o Fundo de Saúde pode ser definido como a modalidade de

gestão de recursos, criado por lei e revestido de certas formalidades, com o fim de ser o receptor

único de todos os recursos destinados à saúde, em cada esfera de governo. Os recursos que devem

ser depositados no Fundo de Saúde são os recursos financeiros destinados a custear as ações e os

serviços públicos de saúde, sejam dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos

Municípios, bem como as transferências de uma esfera estatal a outra, e recursos de outras fontes.

Primordialmente, o Fundo de Saúde serve para otimizar a utilização dos recursos destinados às

ações e serviços públicos de saúde, mediante:

a) O cumprimento do preceito constitucional no que se refere à aplicação dos recursos

destinados às ações e serviços públicos de saúde por intermédio de Fundos de Saúde;

b) A implementação do planejamento orçamentário e financeiro na aplicação dos recursos

destinados às ações e serviços de saúde;

c) O aperfeiçoamento da gestão orçamentária, financeira e contábil realizada pelos gestores

estaduais e municipais;

d) A produção, disponibilização e utilização de informações gerenciais sobre a gestão dos

recursos do SUS;

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e) A melhoria dos indicadores de saúde populacional, do sistema e da rede de serviços, com a

indução de equilíbrio inter-regional (consoante abordagem da NOAS - SUS n.01/2002);

f) A avaliação da efetividade da aplicação dos recursos.

A Secretaria de Saúde deverá estimar os recursos necessários para pagamento das despesas,

observadas as fontes orçamentárias e as disponibilidades financeiras, bem como controlar o ingresso

de recursos no fundo.

As despesas deverão ser empenhadas conforme a previsão orçamentária, cabendo, ainda:

Vincular as despesas às ações de saúde, consoante o plano de saúde aprovado pelo Conselho

de Saúde e as fontes específicas constantes dos instrumentos orçamentários;

Emitir ordens bancárias e liquidar os pagamentos, observadas as normas gerais de Direito

Financeiro;

Controlar a liquidação dos pagamentos realizados na conta bancária, mantendo registros

detalhados no Sistema Integrado de Administração Financeira dos estados e municípios

(Siafem) ou sistema equivalente.

A execução orçamentária e financeira deve ser realizada em consonância com a

dotação consignada em lei orçamentária ou em créditos adicionais (Lei nº 4.320,

de 17 de março de 1964, artigo 72).

IMPORTANTE

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5. Organização de Fundo de Saúde

O imperativo de organização dos Fundos de Saúde deve ser visto pelos aspectos legais,

organizacionais e de disponibilização de recursos materiais e outros para a sua operacionalização.

A instituição do Fundo de Saúde depende de autorização legislativa, conforme preceitua a

Constituição Federal de 1988 em seu artigo 167, IX.

O projeto de Lei que disciplina a constituição do Fundo de Saúde poderá ser mais abrangente ou

sintético, conforme as características do município. No caso de um projeto de lei sintético, a

regulamentação será feita mediante instrumentos normativos complementares apropriados.

Em qualquer caso, é imprescindível a definição dos aspectos a seguir elencados, em conformidade

com a legislação básica da saúde (Lei nº 8.080/1990 e Lei nº 8.142/1990).

A lei ou regulamento que trata do Fundo Estadual de Saúde deve estabelecer como seus objetivos,

entre outros, o financiamento de ações e serviços de:

Saúde básica de média e alta complexidade, integral e universalizada;

Vigilância em saúde, sanitária, epidemiológica e ambiental envolvendo ações de saúde de

interesse individual e coletivo;

Saneamento básico;

Controle e fiscalização das agressões ao meio ambiente, e ao ambiente de trabalho.

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O projeto de lei que instituir o Fundo de Saúde deve prever a subordinação deste diretamente ao

secretário municipal de Saúde, caracterizando a unicidade da direção do SUS em cada esfera de

governo, conforme preceitua o artigo 9º da Lei nº 8.080/1990, que estabelece como gestores de

saúde, na União, o ministro da Saúde e, nas demais instâncias, os secretários de Saúde.

Convém que a lei contemple a possibilidade de designação – por delegação de competência – de

gestor financeiro para o Fundo de Saúde, subordinado ao respectivo secretário de Saúde, detalhando

as competências.

O projeto de lei que trata do Fundo de Saúde deve ainda ressaltar o papel do Conselho de Saúde. O

Conselho de Saúde deve ser formalmente designado como órgão acompanhador e fiscalizador dos

recursos do fundo, em atendimento ao disposto no artigo 77 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias – ADCT (no final da Constituição Federal de 1988) e no artigo 33 da Lei nº 8.080/1990.

A Lei nº 4.320/1964 faculta aos fundos a adoção de normas peculiares de aplicação e estabelece que

a lei que instituir o fundo especial poderá determinar normas próprias de controle, prestação e

tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou

órgão equivalente.

O projeto de lei em questão deverá prever, também, a obrigatoriedade e a periodicidade de

prestação de contas, observando as diretrizes do artigo 74 da Lei nº 4.320/1964; do artigo 12 da Lei

nº 8.689, de 27 de julho 1993; e dos artigos 6º e 9º do Decreto Federal nº 1.651, de 18 de setembro

de 1995, que determinam que a comprovação da aplicação dos recursos deva ser apresentada

periodicamente:

A lei de criação do Fundo de Saúde deve explicitar a origem ou as fontes de

recursos destinados à saúde (receitas), e a destinação ou o campo de aplicação

dos recursos (despesas), e contemplar tanto os recursos transferidos pela União,

quanto os recursos próprios, os de convênios e os provenientes de arrecadação

direta.

IMPORTANTE

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Ao Conselho de Saúde;

Às Assembleias Legislativas;

Aos Tribunais de Contas Estaduais.

A administração do Fundo de Saúde deve ser definida em razão das atribuições e competências

determinadas na lei de sua criação e no decreto que a regulamente.

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6. Execução e Formas de Transferência

Transferências regulares e automáticas de recursos (fundo a fundo)

Modalidade de financiamento da saúde pública que propicia aos gestores do SUS a possibilidade de

contar, no devido tempo, com recursos previamente pactuados para o cumprimento de sua

programação de ações e serviços de saúde.

O Ministério da Saúde e o Estado transferem os recursos, de forma regular e automática,

diretamente dos respectivos fundos para os fundos municipais de saúde, observando os

compromissos de gestão, a qualificação e a certificação aos programas e incentivos.

Tanto o recebimento quanto a aplicação de recursos sob essa modalidade demandam organização

dos respectivos processos de trabalho, que buscam:

Aplicação efetiva dos recursos nos programas a que se destinam (prevenção de desvio para

outras ações que não a prevista);

Pontualidade nas transferências;

Confiabilidade das transações em consonância com as normas públicas de direito financeiro;

O atendimento de requisitos legais de comprovação de contas, quer seja por relatório de

gestão ou por ações dos órgãos de controle interno e/ou externo.

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Contratos, convênios e acordos internacionais

Modalidade que possibilita aos órgãos ou entidades federais, estaduais e do Distrito Federal,

prefeituras municipais, entidades filantrópicas, organizações não governamentais, interessados em

financiamento de projetos específicos na área da saúde, a realização de ações e programas de

responsabilidade mútua do órgão concedente (transferidor dos recursos) e do convenente

(recebedor dos recursos).

Pela variedade de procedimentos e informações que esse processo de trabalho envolve, é

conveniente que sua gestão seja organizada de forma informatizada com vistas a sua

operacionalização e respectivos controles.

Entre as principais funções a serem organizadas, destacam-se:

Cadastro de entidades e dirigentes;

Cadastro de projetos;

Formalização de convênios;

Procedimentos orçamentários e financeiros;

Acompanhamento da execução físico-financeira;

Prestação de contas.

A organização da área encarregada da celebração de convênios, ajustes ou

similares é muito importante para o gestor do Fundo de Saúde, em virtude da

necessidade de observância da regulamentação pertinente (Instrução Normativa

Secretário do Tesouro Nacional – STN nº 1, de 15 de janeiro de 1997; Lei de

Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, entre

outras). Essa legislação define critérios e aspectos formais para a celebração dos

convênios; requisitos para a execução do projeto conveniado; e normas para

comprovação da aplicação dos recursos.

SAIBA MAIS

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7. Experiência em Minas Gerais

Evolução Normativa das Regras de Execução dos Recursos do Fundo Estadual de Saúde de Minas

Gerais

O Fundo Estadual de Saúde de Minas Gerais foi instituído em 1995, por meio da Lei Estadual nº

11.983, de 14 de novembro de 1995. Desde sua constituição há previsão de dois instrumentos

primordiais ao financiamento das ações e serviços de saúde no Sistema Único de Saúde – SUS, quais

sejam, a transferência fundo a fundo (do Fundo Estadual de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde)

e o convênio (transferência voluntária), conforme pode ser observado nos artigos 2°, 5º e 6° da Lei

Estadual nº 11.983/1995.

Apesar da previsão legal instituída em 1995, a transferência regular e automática do Fundo Estadual

de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde só ocorreu de forma sistematizada após 2003, com

instituições de programas como o PRO-HOSP (Programa de Fortalecimento e Melhoria da Qualidade

dos Hospitais do SUS Minas Gerais) e Viva Vida (que visa a redução da mortalidade materno e

infantil.

Em razão do número de instrumentos jurídicos e visando maior segurança jurídica na atuação dos

servidores, a transferência por meio do Fundo Estadual de Saúde foi regulamentado pelo Decreto

Estadual n° 44.761, de 24 de março de 2008, que dispõe sobre a prestação de contas dos recursos

transferidos do Fundo Estadual de Assistência Social – FEAS e do Fundo Estadual de Saúde – FES, por

meio de resoluções.

A grande inovação trazida pelo Decreto Estadual nº 44.761/2008 foi a

flexibilização na prestação de contas, que deveria ser prestada por meio de

Demonstrativo Físico-Financeiro e os documentos deveriam ficar arquivados na

sede da instituição beneficiária.

IMPORTANTE

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No ano de 2010, foi identificado que, em razão da ampliação das transferências fundo a fundo e da

contratualização dos serviços de saúde privados sem fins lucrativos, só a flexibilização na forma de

prestação de contas não era suficiente para garantir a eficiência das ações e serviços de saúde no

âmbito do Sistema Único de Saúde do Estado de Minas Gerais.

Os principais problemas decorriam da burocracia, acumulo de papeis, solicitação constante dos

mesmos documentos, demora na tramitação dos termos e acompanhamento da execução dos

termos ainda era mais burocrática do que por resultado. Assim, visando solucionar estes problemas

foi publicado o Decreto Estadual n° 45.468, de 13 de setembro de 2010.

O citado Decreto Estadual nº 45.468/2010 trouxe um novo marco regulatório para transferência

fundo a fundo, bem como para transferência voluntária no âmbito dos programas de saúde do

Sistema Único de Saúde do Estado de Minas Gerais. Como inovação pode-se destacar: a eliminação

do papel por meio do processo eletrônico, assinado digitalmente; o cadastro único de documentos

para formalização dos termos; a verificação da adequada aplicação dos recursos ao fim que se

destina, realizada mediante a análise do atendimento das metas físicas e dos indicadores

estabelecidos nos Termo de Contratualização firmados.

O Decreto Estadual nº 45.468/2010 regulamenta dois tipos de termo de contratualização, quais

sejam: o Termo de Compromisso e o Termo de Metas.

O Termo de Compromisso é conceituado como instrumento unilateral por meio do qual o município

adere às normas dos programas e ações de saúde, elaborado pela Secretaria de Estado de Saúde –

SES, de Minas Gerais, fazendo jus à transferência intergovernamental de recursos do Fundo Estadual

de Saúde – FES, diretamente para respectivo Fundo de Saúde (fundo a fundo). No âmbito do SUS,

especialmente após a Lei Complementar n° 141, de 13 de janeiro de 2012, a transferência fundo a

fundo consagrou-se como principal meio de financiamento das ações e serviços de saúde executados

pelos Estados e Municípios. A grande inovação do Estado de Minas Gerais foi a contratualização por

resultados.

Em relação ao Termo de Metas, conceituado no Decreto Estadual nº 45.468/2010 como instrumento

administrativo bilateral, por meio do qual a instituição privada filantrópica ou sem fins lucrativos

formaliza o acordo e os ajustes para realização de ações e serviços de saúde no âmbito do SUS, com a

definição dos recursos financeiros destinados a sua execução. Destaca-se a grande inovação quanto à

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transferência voluntária (convênio), cuja análise da execução deixa de ser focada no como e passa a

ser realizada no resultado.

Nos dizeres de José dos Santos Carvalho Filho (2007):

Consideram-se convênios administrativos os ajustes firmados por pessoas administrativas entre si, ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcançado determinado objetivo de interesse público. Como bem registra clássica lição de HELY LOPES MEIRELLES, convênio e contrato não se confundem, embora tenham em comum a existência de vínculo jurídico fundado na manifestação de vontade dos partícipes. (...) A celebração de convênios, por sua natureza, independe de licitação prévia como regra. É verdade que a lei 8.666/1993 estabelece, no art. 116, que ela é aplicável a convênios e outros acordos congêneres. Faz entretanto, a ressalva de que a aplicação ocorre no que couber. No verdadeiro convênio inexiste perseguição de lucro, e os recursos financeiros empregados servem para a cobertura dos custos necessários à operacionalização do acordo. Também desnecessária se nos afigura a autorização legislativa (HELY LOPES MEIRELLES, ob.cit, reconhece que o STF (RTJ 115/597) tem considerado inconstitucional a norma que exige autorização legislativa, por intromissão indevida na competência do Executivo). Quanto a sua formalização, são eles normalmente consubstanciados através de “termos”, “termos de cooperação”, ou mesmo com a própria denominação “convênio”. Mais importante que o rótulo, porém é o seu conteúdo, caracterizado pelo intuito dos pactuantes de recíproca cooperação, em ordem a ser alcançado determinado fim de seu interesse comum (...) (CARVALHO FILHO, 2007, p. 200).

Neste sentido, Marçal Justen Filho (2008) corrobora:

Convênio é um acordo de vontades, em que pelo menos uma das partes integra a Administração Pública, por meio do qual são conjugados esforços e (ou) recursos, visando disciplinar a atuação harmônica e sem intuito lucrativo das partes, para o desempenho de competências administrativas. (...) a avença é instrumento de realização de um determinado e específico objetivo, em que os interesses não se contrapõem – ainda que haja prestações específicas e individualizadas, a cargo de cada partícipe (JUSTEN FILHO, 2008, p. 870).

Sobre o tema convênios destaca-se que o mesmo está regulamentado no artigo

116 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e é caracterizado como um

acordo de vontades para a realização de ações convergentes visando atingir

determinado e específico objetivo.

SAIBA MAIS

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A análise e aplicação dos dispositivos legais deve observar, de acordo com a doutrina mais atualizada, o Princípio da Juridicidade.

Em consonância com o Princípio da Juridicidade o administrador público deve, em cada caso, analisar

e interpretar a norma visando garantir a efetividade na sua aplicação, ponderando valores como

moralidade, segurança jurídica, proporcionalidade e eficiência, neste sentido, Raquel Melo Urbano

de Carvalho dispõe:

Neste novo contexto ao ordenar ou regular a atuação administrativa, a legalidade não mais guarda total identidade com o direito. O direito passa a abranger, além das leis – regras jurídicas -, os princípios gerais do Direito, de modo que a atuação do Poder Executivo dê conformidade não mais apenas à lei, mas ao Direito, decomposto em regras e princípios jurídicos, como superação do princípio da legalidade pelo princípio da juridicidade. (...) Neste sentido, o sistema não seria legítimo se apenas são cumpridas pelo Estado as regras legais que lhe integram, sendo necessária a ampliação da legalidade para a noção de juridicidade, em cujo bojo inserem-se valores como eficiência, moralidade, segurança jurídica e proporcionalidade. (...) E o que se busca com tais entendimentos é obter a máxima efetividade constitucional. Afirma-se decorrer da própria ideia de juridicidade a necessidade de, ao interpretar as normas da Constituição, lhes atribuir sentido que lhes empreste maior eficácia. Marcílio Toscano Franca Filho e Nevita Maria Pessoa de Aquino Franca defendem que “o princípio da máxima efetividade significa o abandono da hermenêutica tradicional, ao reconhecer a supernormatividade dos princípios e valores constitucionais” (CARVALHO, 2009, pp. 55-59).

Pode-se concluir que, na Administração Pública, não há uma receita uniforme

que o administrador público possa utilizar para resolver todos os casos de forma

padronizada. Portanto, para adotar a medida administrativa ou legal que mais se

adequa ao caso concreto o mesmo deve ser analisado, verificando-se as

alternativas possíveis e aplicando aquela que for concretizar, de forma mais

eficiente, o objetivo perseguido.

IMPORTANTE

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Por outro lado é importante destacar que para definição da politica de saúde a Constituição Federal

de 1988 estabeleceu algumas diretrizes, nos artigos 197, 198 e 199:

1) As ações e os serviços de saúde são de relevância pública e poderão ser prestados

diretamente pelo poder público ou por meio de terceiros e, também, por pessoa física ou

jurídica de direito privado.

2) As ações e serviços públicos de saúde devem integrar uma rede regionalizada e hierarquizada

de serviços (atenção primária, secundária e terciária).

3) Os serviços de saúde devem ser descentralizados, com direção única em cada esfera de

governo.

4) Atendimento integral ao indivíduo, com prioridade para as atividades preventivas.

5) Participação da comunidade.

6) Participação, mediante contrato ou convênio, de instituições privadas no Sistema Único de

Saúde, de forma complementar, garantindo preferência às entidades filantrópicas e as sem

fins lucrativos.

Observa-se que a participação do Estado no financiamento das ações e serviços de saúde

descentralizadas aos municípios, bem como, a participação das instituições privadas sem fins

lucrativos, especialmente por meio de convênio, são premissas constitucionais, o desafio é

operacionalizar estas premissas, especialmente no Estado de Minas Gerais com 853 municípios.

Neste sentido, a contratualização das ações e serviços de saúde por meio da transferência fundo a

fundo (Termo de Compromisso), bem como, da transferência voluntária (Termo de Metas), está em

consonância com o princípio da Juridicidade e com as normas constitucionais, mediante processo

eletrônico e o estabelecimento de indicadores e metas que garantam resultados efetivos na

qualidade de atenção à saúde da população.

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8. Considerações Finais

Tendo em vista o assunto estudado nesta Cartilha: Gestão Financeira e Orçamentária do Sistema

Único de Saúde (SUS), percebe-se que o financiamento dos serviços de saúde é uma

responsabilidade da União, dos Estados e Municípios. Todos os entes devem estar articulados em

prol da geração de maiores benefícios à sociedade.

Nesse sentido, a utilização racional dos recursos, e a busca de mecanismos que visam a

regulamentação do repasse de recursos ao desempenho dos serviços executados, a exemplo do

Decreto Estadual nº 45.468/2010, instituído pelo Governo de Minas Gerais, se torna uma

necessidade crescente nos mecenismos de financimento do SUS.

Para a garantia de uma maior eficiência nos serviços, se torna fundamental pensar num sistema

integrado, contínuo e focado na manutenção da saúde. Nessa perspectiva, na Unidade 3 –

Organização do Sistema de Saúde, serão estudados os modelos de atenção à saúde, com um enfoque

na lógica e elementos das redes de atenção à saúde e sua implementação no Estado de Minas Gerais.

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9. Legislação Pertinente

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/CON1988.pdf>. Acesso

em: 05 jan. de 2013.

____________. Lei Complementar Federal nº 141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o § 3o do

art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente

pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece

os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização,

avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das

Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras

providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp141.htm>. Acesso

em: 18 jan. de 2013.

____________. Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade

Fiscal. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá

outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>.

Acesso em: 10 fev. de 2013.

____________. Lei Federal nº 8.689, de 27 de julho 1993. Dispõe sobre a extinção do Instituto

Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) e dá outras providências. Brasília,

[DF]. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8689.htm>. Acesso em: 20 jan. de

2013.

____________. Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Institui normas para licitação e

contratos da Administração Pública. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,

institui normas para licitações e contratos da Administração Pública. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>.

____________. Lei Federal nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da

comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências

intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. Brasília,

[DF], 1990b. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8142.htm>. Acesso em: 22

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____________. Lei Federal nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para

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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8080.htm>. Acesso em: 15 jan. de 2013.

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____________. Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatuiu normas gerais de direito

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Municípios e do Distrito Federal. Brasília, 1994. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso em: 15 jan. de 2013.

____________. Decreto Federal nº 1.651, de 18 de setembro de 1995. Regulamenta o Sistema

Nacional de Auditoria no âmbito do Sistema Único de Saúde. Brasília, 1995. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1995/d1651.htm>. Acesso em: 17 jan. de 2013.

____________. Portaria MS/GM n.º 373, de 27 de fevereiro de 2002. Aprova, na forma do Anexo

desta Portaria, a Norma Operacional da Assistência à Saúde – NOAS-SUS 01/2002 que amplia as

responsabilidades dos municípios na Atenção Básica; estabelece o processo de regionalização como

estratégia de hierarquização dos serviços de saúde e de busca de maior eqüidade; cria mecanismos

para o fortalecimento da capacidade de gestão do Sistema Único de Saúde e procede à atualização

dos critérios de habilitação de estados e municípios. Disponível em: <

http://www.esp.rs.gov.br/esp2/img2/NOAS%2001_2002.pdf>. Acesso em: 15 jan. de 2013.

____________. Instrução Normativa Secretário do Tesouro Nacional – STN nº 1, de 15 de janeiro de

1997. Disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução

de projetos ou realização de eventos e dá outras providências. Disponível em:

<http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2055628.PDF>. Acesso em: 15 jan. de 2013.

MINAS GERAIS. Lei Estadual nº 11.983, de 14 de novembro de 1995. Institui o Fundo Estadual de

Saúde - FES - e dá outras providências. Belo Horizonte, 1995. Disponível em:

<http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LEI&num=11983&com

p=&ano=1995>

____________. Decreto Estadual n° 45.468, de 13 de setembro de 2010. Dispõe sobre as normas de

transferência, controle e avaliação das contas de recursos financeiros repassados pelo Fundo

Estadual de Saúde. Belo Horizonte, 2010. Disponível em:

<http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=DEC&num=45468&co

mp=&ano=2010>

____________. Decreto Estadual n° 44.761, de 24 de março de 2008. Dispõe sobre a prestação de

contas dos recursos transferidos do Fundo Estadual de Assistência Social - FEAS e do Fundo Estadual

de Saúde - FES, por meio de resoluções. Belo Horizonte, 2008. Disponível em:

<http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=DEC&num=44761&co

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10. Referencial Teórico

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18.ed. Rio de Janeiro: Lume

Júris, 2007.

CARVALHO, Guido Ivan de; SANTOS, Lenir. Sistema Único de Saúde: comentários à Lei Orgânica da

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CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. 2.ed. Salvador: JusPodivm,

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IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Contas Nacionais nº 29. Conta Satélite de Saúde

– Brasil 2005 – 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 12.ed. São

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SIOPS. Ministério da Saúde. Sistema Único de Saúde (SUS). Portal da Saúde. Disponível em:

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WHO - WORLD HEALTH ORGANIZATION. World Health Statistics 2010. Genève, 2010.

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BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Assistência à Saúde. Departamento de Descentralização

da Gestão da Assistência. Regionalização da Assistência à Saúde: aprofundando a descentralização

com equidade no acesso: Norma Operacional da Assistência à Saúde: NOAS-SUS 01/02 e Portaria

MS/GM n.º 373, de 27 de fevereiro de 2002 e regulamentação complementar / Ministério da Saúde,

Secretaria de Assistência à Saúde. Departamento de Descentralização da Gestão da Assistência. – 2.

ed. revista e atualizada. – Brasília: Ministério da Saúde, 2002.

SANTOS, Lenir; ANDRADE, Luiz Odorico Monteiro de. Redes interfederativas de saúde: um desafio

para o SUS nos seus vinte anos. Ciênc. saúde coletiva, Rio de Janeiro, v. 16, n. 3, Mar. 2011.

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