Topic-06都市更新

(一)都市更新之緣起

• 1.都市更新起源於1949年美國住宅法之「都市再發展（Urban Redevelopment）」政策，其原目標在於市中心區之拆除重建，然因推行困難而改為以里鄰社區為目標之政策，主要以解決住宅問題為主。

• 2.1954年住宅法法案（The Housing Act of 1954）正式使用都市更新（Urban Renewal）此一名詞，其主要目的係針對都市裡的貧民窟和頹廢區進行住宅改造行動，為整個住宅方案之一部分。其含義已較都市再發展更積極、更具綜合性，而後的發展過程則逐漸加進社會與經濟因素之考慮，如：「社區改善（Community Improvement）」、「示範城市」、「都會發展方案」等，但基本上仍是清除貧民窟（Slum Clearance）之延伸。至於其目標則由原來簡單的住宅改造（Rehousing）而慢慢結合社會福利、商業再發展等目標。

• 由於美國的都市更新由清除貧民窟而來，所以手段上充滿實質色彩的所謂拆除重建、整舊復新和保存維護等方式。

(二)定義

• 在討論都市問題時，常以貧民窟（Slum area）、窳陋區（Deterioration area）、頹廢區（Decay area）、衰敗區（Blight area）來描述都市環境之惡化及不適人們居住，為了改善上述頹敗地區，凡是有計劃地重建已發展土地或為做更佳之利用，或想在實質構造方面改造其面目、建全其功能而做之環境改善方案，皆可稱為都市更新（Urban Renewal）或都市再發展（Urban Redevelopment）。

(三)都市更新之必要性與特性• 1.都市更新之必要性：

• 2.都市更新之推行，係為改善都市之生活環境，地方政府為了公共利益，具有強制徵收私人土地的權力，由於常須用強迫的方式進行，因此常被批評為「都市遷移」或「聯邦推土機（The Federal Bulldozer）」，因為如果都市更新只是純粹硬體工程之改善，而對人員遷徙、安置、管理等均予以忽略的話，只不過是把貧民窟從一地趕到另一地罷了。因此，都市更新是一種可能含有實質目標、社會目標、經濟目標，甚至意識型態目標的都市實質改造行動。（錢學陶，1983；陳明竺，1993）

(四)都市更新之目的

•1.都市更新之需要常因以下情形而產生：

•(1)人口密度驟減或增加

•(2)災害、疾病、犯罪等社會災害之發生

•(3)居住生活環境品質惡化

•(4)建築物老朽與破壞

•(5)公共設施不足和混雜

•(6)交通運輸癱瘓與混亂

•(7)經濟活動降低，土地使用不經濟(8)政府當地稅收少，支出負擔高

•(9)文化、景觀損毀與觀瞻不良

•(10)種族與社會問題（陳明竺，1993）

2.基於以上狀況，所以都市更新有以下目的：• (1)都市中心住宅之供給：避免都市人口、住宅往郊區外移，

造成都市中心真空。• (2)都市環境之改善。• (3)促進都市防災的功能。• (4)整體開發的配合，如：公共設施之配合提供。• (5)提高土地利用強度。• (6)對新市區發展之抗爭：新市區發展常造成舊都心之衰頹，

反形成雙重的浪費。• (7)改善都市結構：當都市機能不適合現代生活時，都市必

需有所改變，如：交通設施現代化等。• 總之，都市更新可使市區土地充分利用、創造就業機會、

提高國民生活水準，增加稅收；同時也由於貧民窟遷置或改進，可減輕政府財政負擔。（陳明竺，1993）

（五）台灣都市更新的背景：台灣都市發展的主要問題

•都市成長失控，郊區開發導致市中心衰頹：新市鎮與新社區的開發、郊區的工商綜合區或購物中心開發

•市中心地區公有地閒置影響都市發展：公有土地低度利用

•都市社區住宅品質低落，權屬複雜，違佔建問題嚴重：產權複雜

•都市缺乏歷史及文化特色

•公設數量不足，財源不足

•市區公共空間品質低落：市區內人車爭道，交通混亂，停車空間不足，人行活動毫無尊嚴

•缺乏都市防災系統

（六）都市更新vs.舊屋改建

•都市更新與一般舊屋改建有何不同？ 都市更新是在都市計畫範圍內，為了復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益為目的，土地再開發利用上，由政府評定或受理民間申請劃定更新地區與更新單元，實施重建、整建與維護

•都市更新採多數決機制，土地及合法建物所有權人超過一定比例之人數及一定比例之土地總面積、合法房屋總樓地板面積之同意即可實施，對於少數不能配合者及公有土地參與都市更新具有強制性

•與一般舊屋改建不同的是，都市更新的面積通常較大，需整合的戶數較多（逾七人），但都市更新在取得大多數權利關係人的同意後，即可排除大多數人的反對，並可改善社區環境，增加更新後的坪數。

(七)台灣都市更新之程序及土地取得方式

•1.都市更新之程序：土地協議取得→地上物拆遷補償→經費籌措→規劃設計→施工→配售。

•2.土地取得方式：

• (1)強制徵收

• (2)區段徵收

• (3)市地重劃

(八)我國的都市更新實施現況1.我國的都市更新實施背景• 台灣地區因1949年短時間內湧入大量的大陸移民，加上急

速的都市化，使得都市住宅短缺，違章建築到處林立且公共設施缺乏，公地常被侵佔。

• 為解決住宅環境問題，乃有國民住宅之興起。所以早期台灣的都市更新是以國宅興建的方式來進行的。如：民國48 年中華商場更新、民國61年萬華及大龍峒的「萬大計畫」、華江社區更新。

• 台灣的都市更新其實是「髒亂」和「窳陋」地區的實質環境改造運動，與美國起因於種族歧視或清除貧民窟的情形不同。

• 台灣的都市更新動機常是公部門以公共利益為由進行更新行動，由於官僚機構協調困難，福利部門萎縮及補償的法令限制，使得更新的結果常只是開道路、蓋新的水泥房子、解決都市景觀問題，卻並未塑造出什麼好環境。（都市計劃學會通訊，1985，Vol.4，No.4）

（九）都市更新條例

宗旨

•促進都市土地有計畫之再開發利用

•復甦都市機能

•改善居住環境

•增進公共利益，特制定本條例

主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。

都市更新處理方式，分為下列三種：

•一、重建：係指拆除更新地區內原有建築物，重新建築，住戶安置，改進區內公共設施，並得變更土地使用性質或使用密度。

•二、整建：係指改建、修建更新地區內建築物或充實其設備，並改進區內公共設施。

•三、維護：係指加強更新地區內土地使用及建築管理，改進區內公共設施、以保持其良好狀況。

直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區：

•一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公

共安全之虞。

•二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不

良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。

•三、建築物未符合都市應有之機能。

•四、建築物未能與重大建設配合。

•五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存

維護。

•六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。

第七條

•直轄市、縣（市）主管機關應視實際情況，迅行劃定更新地區；並視實際需要訂定或變更都市更新計畫：

•一、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。

•二、為避免重大災害之發生。

•三、為配合中央或地方之重大建設

第十條 都市更新事業之實施經劃定應實施更新之地區

•其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。

•前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；其同意比例已達第二十二條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第十五條及第十九條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。

第二十二條

• 實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第七條（指戰爭、重大災害或重大建設需要）劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過五分之四同意者，其所有權人數不予計算。（第十一條 未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地

再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規

定，申請實施該地區之都市更新事業。）

• 所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。

第十九條

• 擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為十五日。前二項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。依第七條規定劃定之都市更新地區或採整建、維護方式辦理之更新單元，實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人之同意者，於擬訂或變更都市更新事業計畫時，得免舉辦公開展覽及公聽會，不受前三項規定之限制。

第二十一條都市更新事業計畫內容

•一、計畫地區範圍。

•二、實施者。

•三、現況分析。

•四、計畫目標。

•五、細部計畫及其圖說。

•六、處理方式及其區段劃分。

•七、區內公共設施興修或改善計畫，含配置之設計圖說。

•八、整建或維護區段內建築物改建、修建、維護或充實設

備之標準及設計圖說。

•九、重建區段之土地使用計畫，含建築物配置及設計圖說

•十、都市設計或景觀計畫。

•十一、實施方式及有關費用分擔。

•十二、拆遷安置計畫。

•十三、財務計畫。

•十四、實施進度。

•十五、效益評估。

•十六、申請獎勵項目及額度。

•十七、相關單位配合辦理事項。

•十八、其他應加表明之事項

第十一條 未經劃定應實施更新之地區

土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。

申請實施都市更新事業之人數與土地及建築物所有權比例之計算，不包括下列各款：

•一、依法應予保存之古蹟及聚落。

•二、經協議保留，並經直轄市、縣（市）主管機關核准且登記有案之宗祠、寺廟、教堂。

•三、經政府代管或依土地法第七十三條之一規定由地政機關列冊管理者。

•四、經法院囑託查封、假扣押、假處分或破產登記者

•五、祭祀公業土地。但超過三分之一派下員反對參加都市更新時，應予計算。

審議及辦理

•各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。

•各級主管機關應設專業人員辦理都市更新業務

•各級主管機關為推動都市更新事業，得設置都市更新基金

什麼是權利變換？• 何謂權利變換？ 權利變換係指更新地區內之土地所有權人、合法建

築物所有權人、他項權利人（地役權、 典權、 地上權、 永佃權）或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。更新前後權利價值，係由實施者委託三家以上鑑價機構估價，做為評定價格參考，並充分與相關權利關係人溝通達成共識後評定之。

• 地上權: 乃在他人土地上有建築物或其他工

作物或竹木為目,而使用其土地之權

• 永佃權: 乃支付佃租,永久在他人土地上為耕

作或牧畜之權

• 典權: 乃支付典價,佔有他人之不動產,而為

使用即收益之權

• 地役權: 乃以他人土地供自己土地便宜之用

之權

權利變換之特性

•是都市更新的一種實施方式，精神類似法制化的合建

•現行合建是雙方私契，各戶間條件不同易造成地主間猜忌；而權利變換則條件公開透明、不生弊端。

•權利變換依據法令規定的計算方式，來核算權利人（地主）在更新前後的權利價值以及地主與實施者（建商）分配方式

•並透過政府審查，來確保地主和實施者間分配的公平與合理

•不論是領取應領價金或是更新後房地的分配與登記，相關程序與步驟都有法令規範與保障。

•如果權利人對結果有異議，尚有暢通的行政救濟管道可彌補

•權利變換是公權力介入私權的特殊立法，希望透過法令制度來保障一般地主，避免因缺乏專業知識而遭受損失。

•實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等七項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。

獎助都市更新事業計畫範圍內之建築基地，得視都市更

新事業需要，依下列原則給予適度之建築容積獎勵：

•一、實施容積管制前已興建完成之合法建築物，其原建築容積高於法定容積者，得依原建築容積建築。

•二、更新後提供社區使用之公益設施，該公益設施之樓地板面積不予計算容積。經政府指定額外提供之公益設施，其產權無償登記為公有者，除不計入容積外，並得適度增加其建築容積。

•三、主管機關依規定優先或迅行劃定之更新地區，在一定時程內申請實施更新者，給予適度之容積獎勵。

•四、其他為促進都市更新事業之辦理，經地方主管機關報中央主管機關核准者。

•五、前四款容積獎勵後，多數原土地及建築物所有權人分配之建築物樓地板面積仍低於當地居住樓地板面積平均水準者，得適度增加其建築容積。

案例臺北市萬華區南機場三號整建住宅地區更新先期規劃案

壹、計畫源起「南機場三號整建住宅」基地位於萬華區青年路，為一完整住宅區街廓，且鄰近青年公園及未來捷運萬大站位置，該區位對於整建住宅的都市更新推動上，將具有示範性效果。本規劃範圍，東以青年路與騰雲里青年公園交界；西以萬青街與壽德里為界；南以萬大路423 巷與日祥里為界；北至青年路68 巷。面積約15,556 ㎡。

貳、發展定位本案發展總體目標定位為：S.V.N.【Sunshine、Vitality、Nature ~High quality Community】，即口號為：『陽光、活力、自然~優質社區』。

參、策略性地區發展構想

在發展構想上，以加強居住、消費、交通、休閒等不同之功能需求，建立良好適居之社區，落實發展計畫定位所提倡之「陽光．活力．自然－優質社區」(一) 居住功能依據再發展原則中，創造優質居住生活空間，重建社區房屋，一掃窳陋與增、違建陰霾。美化社區環境，與青年公園連成一氣。引進陽光，成為陽光社區。(二) 休閒功能於基地整體規劃中，劃設不同之小型駐足休憩場所，保持當地居民生活習慣；並於周邊環境栽種複層植栽，以生態廊道享受自然。促進基地內動、植物活力元素。(三) 交通功能以基地周邊退縮人行步道，擴大附近居民用路權。於基地中軸建立基地內側人行動線，方便西側與東側未來之動線聯繫。(四) 消費功能本區原有之地區型地方消費型態與以保存。於規劃時，一樓仍保留沿街面店鋪設計。以整齊劃一的商店街，滿足地區消費功能。藉由整體功能之規劃，催化本區整體規更新意願，增進本區整體價值提升，促進地區商機。

肆、替選方案

•首先依據最小更新單元面積之限制為原則，並依照基地內建物排列現況及地籍圖劃分方式，研擬分期分區之更新單元推動方案。各方案中之更新單元以不同規模劃分方式，初步擬定出四種替選方案。再依評選指標之得分順序，評選各期優先更新單元之得分高低，選定北區為優先推動地區方案。(一) 棟別數(二) 所有權人數(三) 建築規劃設計(四) 更新整體效益(五) 民眾意願

伍、整體空間機能配置

案例：臺北市中正區南機場一期整建住宅周邊地區更新先期規劃案

• 壹、基地現況及發展條件南機場一期基地為民國五十二年初，台北市政府奉令執行台北地區防洪治標計劃，拆除川端、馬場町堤外違章建築，為了解決違建居民住的問題，決定代為興建平民住宅。奉行政院核准，撥用陸軍管理之南機場土地10,154坪做為基地。共興建十一棟大樓，依照建物面積可分為甲、乙、丙三種類型，每戶均有自用之廚房廁所及沐浴設備，合計1,264戶。本地區每戶坪數甚小，搭蓋違建林立、防火巷增建與佔用道路地等情形普遍，實有必要進行更新改建，以改善居住環境品質。

貳、未來發展定位

•目標一：加速整宅地區更新重建之進度。目標二：提升居住生活水準，創造優質文教住宅區。目標三：保留地方發展紋理，整體改善都市環境。

參、更新策略

（一）目標ㄧ：加速整宅地區更新重建之進度。1.策略ㄧ：政府與規劃團隊加強都市更新宣導與舉辦說明會，提高所有權人對都市更新的瞭解與認同，提高其更新意願。2.策略二：輔導住戶自組更新團體推動更新，凝聚社區共識。3.策略三：依住宅類型分期分區辦理更新，減少每期總戶數。4.策略四：規劃合理之財務試算及權力分配機制以推動更新。5.策略五：妥善解決南機場夜市攤販安置問題。

6.策略六：輔導未辦登記之地主補辦建物所有權第一次登記並取得基地土地產權。

(二）目標二：提升居住生活水準，創造優質文教住宅區

• 1.策略一：透過都市更新，合理配置建物與鄰棟間隔，留設開放空間及人行步道，以符合都市防災、逃生與避難之要求。2.策略二：更新後合理配置公共設施用地，如綠帶或通學步道，納入共同負擔，提供社區居民共同使用，提升附加價值。3.策略三：更新後於地面層設置服務性公共設施，如：社區活動中心、健康中心、圖書室等休閒空間，滿足住戶及市場需求，建全住宅機能，提升居住品質。4.策略四：融入永續建築、綠建築、無障礙空間之設計概念，營造具有環境特色、生態而永續之居住環境。5.策略五：結合醫療系統，於區內設置老人健康中心或服務站。

（三）目標三：保留地方發展紋理，整體改善都市環境。

•1.策略一：延續南邊青年公園與東北方的植物園附近地區之開放空間與綠帶系統，建構開放空間系統與都市綠網。2.策略二：透過都市設計管制，延續本基地附近地區之都市紋理，對都市意象與景觀做整體規劃，塑造社區之空間意象3.策略三：增進既存交通網路的聯繫，提升人行步道、自行車道與公共運輸工具的連結，營造綠色運具使用之環境。4.策略四：整合基地內外開放空間、綠地系統與人行步道、自行車道系統，連結至基地南側之華中河濱公園、雁鴨公園等自然景觀資源，建構本更新地區之親水動線系統。

肆、規劃構想南機場一期未來整體發展與周邊生活機能，如下圖所示，範圍

包含：（一）青年公園與植物園、歷史博物館。（二）萬華傳統街區、大理服飾街區與萬華火車站商業區（三）基地右側緊鄰以建國中學、國語實小為核心的特優文教中心及中央機關。（四）南側為新店溪水岸休閒空間。外部環境生活機能非常完善，交通運輸除既有的西藏路、中華路外，捷運萬大線也即將動工，屆時本區的發展條件可謂完備，足以創造優質的文教商圈生活特區。（五）忠義國小與本社區有深厚的歷史淵源，更新後更應掌握彼此之互動關係，創造雙贏之環境。1. 短期計畫：忠義國小之RC圍牆改為穿透式之綠籬2. 長期計畫：改建後忠義國小周邊留設6m人行道，並留設街角廣場

資料來源:台北市政府都更處

文林苑的討論

•一、建商重金打造「釘子戶」形象：都更案背後，有什麼不公義的事實？

•多數決計算的魔障

•都更條例32條與36條，唯二兩條自力救濟的出路，都是被限縮在「權利變換」上爭取更多的錢(價值)打轉。