TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

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A atuação de órgãos da Administração Pública diante de Desastres Naturais.

Cristiano Pinto dos Santos– cristianosantos.epoqs2008@gmail.com – UFF/ICHS

Resumo

A necessidade da Administração Pública em atuar mais efetivamente no que tange aos

desastres naturais, e consequentemente produzir uma resposta célere e eficaz à sociedade, se

torna prioridade das autoridades. Dessa forma, o presente artigo visa identificar a atuação da

Administração Pública, especificamente a Defesa Civil e o Corpo de Bombeiros, além de

outros órgãos, do Poder Executivo, que atuam nas situações de desastres, tais como: a Polícia

Militar, Polícia Civil, Guarda Municipal, Secretarias de Obras, Saúde e as entidades do poder

judiciário, diante de tragédias como as que ocorreram na Região Serrana do estado do Rio de

Janeiro, ao longo dos anos 2010, 2011 e 2012. Para tanto, foram realizadas pesquisas

bibliográfica e documental. Verificou-se que os órgãos e seus administradores necessitam de

sinergia e instrumentos para atuarem com coesão no atendimento do interesse coletivo

visando proteger o maior bem tutelado pelo Estado, a vida.

Palavras-chave: Administração, Desastres, Defesa Civil.

1. Introdução

O ano de 2010 iniciou-se com uma tragédia, provocada pelas fortes chuvas que

atingiram o sul do Estado do Rio de Janeiro. Mais especificamente em Angra dos Reis, houve

deslizamento de terra (escorregamento de massa) ceifando vidas de jovens que estavam

aproveitando a noite de Réveillon.

Neste mesmo ano, em abril, as fortes chuvas provocaram outro deslizamento. Dessa

vez, na cidade de São Gonçalo, na localidade conhecida como Morro do Bumba. Também,

ocorreram deslizamentos nas cidades de Niterói e no Morro dos Prazeres, na cidade do Rio de

Janeiro. Novamente, essas tragédias ceifaram centenas de vidas e abalaram totalmente com a

vida daqueles que sobreviveram nas tragédias anteriores.

Passadas as tragédias de 2010, iniciou-se o ano de 2011 e com ele as fortes chuvas, que

desta vez, somadas às tempestades de raios e trovões, causaram à Região Serrana, o maior

desastre natural do nosso país. Aproximadamente 1.000 pessoas perderam suas vidas, bairros

foram destruídos, famílias inteiras morreram e centenas de pessoas ficaram desaparecidas. A

tragédia foi notícia em todos os jornais do Brasil, a exemplo do ocorrido no ano anterior, e

tomou repercussão internacional.

Após esses desastres e com o advento do ano de 2013, as chuvas assolaram a Baixada

Fluminense, indo mais além, atingindo a região Sul do Estado. Registros dos meios de

comunicação, principalmente a mídia jornalística, apontaram os fatos, isto é, os desastres

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como a causa e consequentemente, como seus efeitos, o grande número de desalojados,

desabrigados e inúmeras mortes nos primeiros dias do ano de 2013.

De acordo com Nunes (2013), em situações como esta é imperante a atuação das

Autoridades Públicas. Cabem a estas a prevenção, a mitigação e a criação de cidades mais

resilientes frente aos diversos tipos de desastres.

“As enchentes e deslizamentos provocados pelo megadesastre ocorrido na região

serrana do Rio de Janeiro em janeiro de 2011 representaram um “divisor de águas”

no que tange à gestão de desastres no Brasil. A magnitude e as consequências

nefastas daquela tragédia evidenciaram para as autoridades e para a sociedade

brasileira a importância da prevenção, mitigação e criação de cidades mais

resilientes. A defesa civil e a gestão de desastres tornaram-se, finalmente, um tema

prioritário na agenda governamental.” (NUNES, 2013. p. 33).

Nesse contexto, verifica-se a necessidade de se identificar: como se dá a normatização

da Administração Pública diante de catástrofes naturais no âmbito municipal, estadual e

federal, bem como a atuação das autoridades públicas frente a esses desastres - desde o

primeiro atendimento/resposta até a recuperação e prevenção nas áreas de risco.

Sendo assim, o presente trabalho tem por objetivo identificar a atuação dos órgãos da

Administração Pública, especificamente a Defesa Civil e o Corpo de Bombeiros, além de

outros órgãos, do Poder Executivo, que atuam nas situações de desastres, tais como: a Policia

Militar, Polícia Civil, Guarda Municipal, Secretarias de Obras, Saúde e as entidades do poder

judiciário, diante de tragédias como as que ocorreram nas cidades do Estado do Rio de Janeiro

nos últimos anos.

A escolha do tema se prende à preocupação da população e das autoridades públicas,

frente aos desastres naturais que ocorreram nos anos citados, bem como a necessária atuação

de forma eficaz dos governos em todas as esferas, de forma conjunta ou isolada, para

minimizar os efeitos de futuras tragédias, proporcionando uma maior segurança nas áreas de

risco e proteger a vida humana.

2 – Referencial Teórico

2.1. - A normatização da Administração Pública diante de catástrofes naturais.

A Constituição da República de 1988 é imperiosamente expressa sobre o exercício das

atividades de Defesa Civil pelos Corpos de Bombeiros Militar Estaduais. A exemplo consta

no artigo Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é

exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do

patrimônio, através dos seguintes órgãos: § 5º Às polícias militares cabem a polícia

ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além

das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.

(BRASIL, 1999).

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Vale aqui ressaltar Zimmermman (2002), que aponta como características

correlacionadas “dos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei,

incumbe à execução de atividades de defesa civil”. Além disso, conforme aponta o artigo 5º

da Constituição que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,

garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País garantia da inviolabilidade

do direito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade”. (BRASIL, 1999).

Percebe-se, portanto, que a visão predominante nessas características implica as

particularidades que embasadas nos Art. 21 ajustando ao Art. 22 à União compete:

“planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas,

especialmente a seca e as inundações; e compete privativamente à União legislar

sobre defesa territorial, aeroespacial, marítima, defesa civil e mobilização nacional”.

(FURTADO, et al. 2013. p. 13).

Ao exposto anteriormente inclui-se o artigo 148 § 3º, prevê a abertura de crédito

extraordinário somente para as despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de

guerra, comoção interna ou calamidade pública. (FURTADO, et al. 2013).

Ultrapassado a análise constitucional, verifica-se que até ocorrer à promulgação da

norma infraconstitucional, Lei nº 12.608 de 10 de abril de 2012, a defesa civil passou por

diversas modificações normativas pelo período de aproximadamente vinte e quatro anos após

a vigência da Carta Magna. (FURTADO, et al. 2013).

De acordo com Figueiras (2010) e Jaroszewshi, Baltazar e Harnik (2013), está em vigor

a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), que dispõe sobre o Sistema

Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa

Civil (CONPDEC) e autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de

desastres, previstos na lei supramencionada.

Assim, ratifica Figueira (2010), que foi necessário que os governantes priorizassem

ações que fortalecessem uma visão técnica pautada pela racionalidade dos processos e por

ações preventivas, bem como a incorporação de documentos técnicos como a Carta

Geotécnica, Planos de Bacia, Planos Diretores Municipais e Planos Preventivos de Defesa

Civil-PPDC, além da articulação de toda máquina pública dentro das respectivas

competências. Sob esse olhar, as políticas públicas ganham força e devem modificar um

quadro centrado em intervenções estruturais e gerenciamento de consequências para uma

situação de enfrentamento dos riscos e ações pró-ativas, na qual destacamos o fortalecimento

das estruturas de Defesa Civil e sua integração dentro de todos os setores da administração

pública. (JAROSZEWSKI, BALTAZAR, HARNIK, 2013)

Nesse contexto, verifica-se que o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil está

centralizado pela Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil o qual está organizado, por

falta de regulamentação da legislação supramencionada, através da Lei 7.257 de dezembro de

2010, conforme descreve o material didático do Curso de Capacitação Básica em Defesa

Civil.

De acordo com Gomes, Alves (2013), diante da falta de regulamentação da Lei n.

12.608/12, que ainda não entrou em vigor, será apresentada a configuração constante do

Decreto n. 7.257, de 10 de dezembro de 2010, que vigora: a Coordenação compete ao

Ministério da Integração Nacional; à Casa Civil da Presidência da República; ao Gabinete de

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Segurança Institucional da Presidência da República; ao Ministério da Defesa; ao Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão; e ao Ministério das Cidades.

Baseado na combinação de todos os artigos da nossa Carta Magna com a legislação

referente à PNPDEC verifica-se que o legislador preocupou-se com as possibilidades de

ocorrências de desastres e calamidades públicas, na elaboração da Constituição de 1988. Por

isso, incluiu no roll das atividades dos Corpos de Bombeiros a atividade de Defesa Civil.

Além disso, as autoridades deverão planejar e promover ações que protejam a sociedade

contra as ações da natureza e do próprio homem da ação de deteriorar a região onde vive e

consequentemente salvaguardar vidas.

A atuação dos órgãos da Administração Pública envolvidos nas situações de desastres,

como já mencionado em nossa Constituição, é mitigar os desastres, naturais, antropogênicos e

tecnológicos, através de ações preventivas e preparando a sociedade para atuar de forma

eficaz e efetiva no caso da ocorrência de eventos adversos e em locais de iminentes perigos,

atuar com uma atenção redobrada e focada na ação imediata dos riscos, mobilizando todo o

pessoal envolvido no ciclo de Defesa de Gestão em Proteção Civil, o qual será abordado no

subitem seguinte, a qualquer alerta de ameaça emanada pelos órgãos, tais como temporais,

ventos fortes, geada, seca etc.

2.2 - A articulação da Administração Pública municipal, estadual e federal, diante de

catástrofes naturais.

Atualmente, não há uma regra sobre qual ou quais Órgãos Públicos devem atuar diante

dos desastres naturais, porquanto o objetivo principal é criar uma sinergia entre as entidades

públicas envolvidas, cada uma em sua competência, para atingir o interesse coletivo, isto é, o

interesse público, sendo confirmado pelo pensamento dos autores abaixo.

Jaroszewski, Baltazar e Harnik (2013) afirmam que, segundo a Defesa Civil do

Município de São Paulo não há uma regra direcionada, mas é absolutamente possível ir à

busca de meios para evitar desastres e minimizar seus impactos através de um conjunto de

esforços, às vezes, de difícil mensuração e identificação de sua origem. Tais meios podem ser

considerados eficazes se interligados a ações de planejamento, gestão de riscos e atendimento

de emergências no município, que abriga cerca de 11,4 milhões de habitantes.

(JAROSZEWSKI, BALTAZAR, HARNIK, 2013).

Busch e Amorim (2011) relataram o destaque das ações e a participação da Secretaria

de Obras, através da EMOP, nos desastres ocorridos na Região Serrana do Rio de Janeiro,

como pode ser observado no trecho do artigo:

“O governo deslocou para Nova Friburgo o vice governador do Estado e o

presidente da Empresa de Obras Públicas do Estado (Emop) para assumirem o

comando das ações, divididas em duas frentes. A primeira, comandada pelo vice-

governador, ficou responsável pelo atendimento às vítimas e pela revitalização da

economia da região. A segunda, comandada pelo presidente da Emop,

responsabilizou-se por tratar dos estragos físicos e promover a reabilitação da

região. Foram acionadas as demais secretarias do Estado para dar apoio à população

da área atingida.” (BUSCH, AMORIM, 2011. p. 14).

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Por conseguinte, inclui-se o diferencial da participação ativa do Poder Judiciário

atuando frente às situações das vítimas que perderam tudo e principalmente junto às famílias

que, resistentes, não querem sair da área afetada.

Meireles (2010) destaca a aplicação mais contundente, posto que à Administração

Pública é conferido o pode exercer o Poder de Polícia abrangente visando evitar ocorrências

com danos irreversíveis ao ser humano, como a perda da vida e a participação do Egrégio

Órgão Ministerial para garantir o Poder de Polícia, homologando assim as ordens emanadas

das autoridades competentes.

Corroborando com esse entendimento, Busch e Amorim (2011, p. 11) revela que: “A

fiscalização de desmatamentos e construções em áreas de risco, ação que deveria ser realizada

pelas coordenadorias de Defesa Civil das prefeituras, é também deficiente, entre outros

motivos, por falta de recursos e de pessoal capacitado”.

Diante da fiscalização de uma ameaça ou de riscos iminentes de sinistros, constatados

pela Defesa Civil, é emanada a ordem para desocupação do local. Visando dar maior

celeridade e efetividade ao ato emanado pela autoridade pública, a atuação permanente do

Ministério Público (MP), objetivando garantir o Poder de Polícia junto ao Poder Judiciário,

uma vez que atuará in locco. Resguarda assim o maior bem tutelado pelo Estado, a vida.

Evitando assim, a delonga do processo judicial, conforme narrado pelo vice-governador do

Estado à imprensa:

“O morador só é obrigado a desocupar seu imóvel em caso de risco iminente. No

entanto, definir risco iminente é difícil quando se lida com fenômenos naturais e, na

prática, ninguém pode ser removido das chamadas áreas de risco sem o seu

consentimento. Uma ação de remoção requerida pelo Ministério Público, quando

cabível, demanda de 10 a 20 anos para ser concluída.” (BUSCH, AMORIM, 2011,

p. 9).

Além do MP, há a atuação da Defensoria Pública, que auxilia nas demandas necessárias

para interpor junto ao judiciário as ações pertinentes nos casos específicos de cada vítima,

exercendo além das suas atividades precípuas, um papel social, atendendo a situação

socioeconômica dos vitimados e agilizando os diversos processos judiciais tais como: pensão,

tutela, adoção, desmembramento de posse, reconhecimento de propriedade, desapropriação,

identificação (identidade), aluguel social etc., junto aos órgãos competentes, como pode ser

observado no Portal do Governo do Estado do Rio de Janeiro, no campo que versa sobre a

Defensoria Pública, conforme trecho transcrito abaixo:

“A gratuidade de justiça abrange honorários advocatícios, periciais, e custas

judiciais ou extra-judiciais. Atente-se que assistência jurídica integral é mais que

assistência judiciária, porque abrange, além da postulação ou defesa em processo

judicial, também o patrocínio na esfera extrajudicial e a consultoria jurídica, ou seja,

orientação e aconselhamento jurídicos.

Em consequência, a Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional

do Estado, vale dizer, essencial à própria Justiça (art. 134 da Constituição da

República). Com tais parâmetros institucionais a Defensoria Pública está tratada

constitucionalmente no mesmo plano de importância que a Magistratura e o

Ministério Público.

Sem a Defensoria Pública jamais se concretizaria minimamente o dever estatal de

propiciar, a todos, acesso à Justiça, como também se esvaziariam consideravelmente

os direitos fundamentais previstos pela nossa Constituição, como a ampla defesa e o

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devido processo legal, pois não teriam como defender esses direitos as pessoas que

deles mais necessitam.” (PORTAL DO GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO, 2016).

Na instância Federal é necessário o apoio do Ministério do Interior (MI), pois é o

responsável pela Secretaria Nacional de Defesa Civil, que apoiará as ações de Defesa Civil,

inclusive, com ajuda humanitária internacional. (NUNES, 2013. p. 18).

Além do MI, é de suma importância a atuação do Ministério da Defesa (MD), através

das Forças Armadas (FFAA), conforme relatado por Busch e Amorim (2011), pois as

instituições militares federais possuem material humano, tecnologia e maquinário que são

utilizados em eventos catastróficos.

O MD deslocou militares, aeronaves e viaturas. As atividades incluíam a

desobstrução de vias e remoção de escombros em três cidades; o apoio à Defesa

Civil na distribuição de donativos; e o atendimento médico em Hospital de

Campanha instalado pela Força Aérea Brasileira (FAB) em Nova Friburgo.

(BUSCH, AMORIM, 2011. p. 15).

As ações das FFAA seriam de levar alimentos, socorro e equipes de resgate às regiões

isoladas com aeronaves, caminhões ou embarcações; resgatar sobreviventes e óbitos; auxiliar

com seus hospitais de campanha; construir pontes provisórias através do corpo de

engenheiros; auxiliar na garantia da ordem pública e outras ações que forem necessárias,

segundo consta no relatório de Avaliação de Perdas e Danos, elaborado pelo Banco Mundial

(2012). Entre bombeiros, funcionários das defesas civis e das prefeituras, mais de mil

homens chegaram a trabalhar nas operações de resgate. A Força Nacional de

Segurança Pública, a Marinha, a Aeronáutica, os governos dos estados do Rio de

Janeiro, São Paulo, Santa Catarina e Minas Gerais também se envolveram nos

resgates oferecendo helicópteros, efetivos, medicamentos, unidades móveis de

atendimento médico e suprimentos, bem como outros tipos de suporte aos

municípios afetados. Uma mega operação para um mega desastre. (BANCO

MUNDIAL, 2012. p 13).

Conforme mencionado no parágrafo anterior, a Força Nacional (FN), também possui

material humano e equipamentos que podem auxiliar nas atividades de resgate e garantir a

ordem pública, conforme foram utilizados nas ações da tragédia da região serrana. (BANCO

MUNDIAL, 2012.)

Diante dos fatos surgiram preocupações, que direcionaram posicionamentos incisivos

das autoridades governamentais para ampla avaliação da situação na região. Para isso esforços

de diversos seguimentos foram integrados para auxiliar na busca por vítimas, e na

manutenção da ordem pública nas áreas atingidas, principalmente em Teresópolis. (BUSCH,

AMORIM, 2011).

É importante mencionar a presença do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão, a Casa Civil da Presidência da República, como Órgãos designados por suas funções,

envolveram deliberações para uso da verba pública, a serem investidas nas localidades

atingidas. Sendo assim iniciadas ações (fases) da Defesa Civil, Resposta e Restauração.

(FURTADO, et al. 2013).

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Segundo colocações do ministro da Integração Nacional, ficou claro o reconhecimento

público a existência das deficiências estruturais e financeiras do sistema e das dificuldades no

repasse de recursos para prevenção. Para o ministro, a Defesa Civil tem muito que

reestruturar. Ele afirma a intenção de acabar com a crítica permanente de que a Defesa Civil é

lenta, tardia e quando o dinheiro chega, a tragédia já passou, pois, segundo ele, isso é verdade

e procede. (BUSCH, AMORIM, 2011).

Como mencionado anteriormente, não há uma regra específica ou um roteiro a ser

seguido pelos órgãos/instituições que participarão das ações de defesa civil, pois os desastres

não são iguais em suas proporções e intensidades, logo os órgãos mencionados são uma

sugestão, cabendo ainda parcelas de outros com suas especificidades, tais como:

O DETRAN elaborando a identificação de carteiras de identidades e habilitação;

Instituto Estadual do Ambiente (INEA), avaliando as condições do local sinistrado, se o local

é seguro e se há condições para o retorno das pessoas que foram retidas de suas residências; a

Cruz Vermelha auxiliando nas ações de resgate e atuando nas ações de socorro aos enfermos,

além do serviço voluntário de organizar os desabrigados e desalojados, com acolhimento,

cadastro, criar uma lista dos sobreviventes e sua localização, bem como outra com nome dos

desaparecidos, realizando um cruzamento dessas informações, auxiliando assim nos trabalhos

de localização pessoas nas áreas atingidas.

2.3 - A Atuação das autoridades públicas frente aos desastres naturais - desde o

primeiro atendimento/resposta até a recuperação.

Segundo Gomes Jr, Alves (2004) e de acordo com a nova Política Nacional de Proteção

e Defesa Civil (PNPDEC), aprovada pela lei 12.608 de 10 de abril de 2012, as fases e ações

são interrelacionadas em cinco ações que são:

(1) Prevenção - segundo o manual de desastres, expressa o conceito e a intenção de

evitar por completo os possíveis impactos adversos (negativos) mediante diversas ações

planejadas e realizadas antecipadamente envolvendo determinantes como a avaliação e a

redução de riscos, através de medidas estruturais e não estruturais. (UNISDR, 2009).

(2) Mitigação - para Ferreira (1999), tem com significado amenizar, abrandar, aliviar,

diminuir, atenuar isso inclui ações para diminuição ou a limitação dos impactos adversos das

ameaças e os efeitos de um desastre antes que ocorra. (UNISDR, 2009).

(3) Preparação - são conhecimentos e capacidades desenvolvidas pelos governos,

profissionais, organizações de resposta e recuperação, comunidades e pessoas para prever,

responder e se recuperar de forma efetiva dos impactos dos eventos ou das condições

prováveis, iminentes ou atuais que se relacionam com uma ameaça. (UNISDR, 2009).

(4) Resposta - é a prestação de serviços de emergência e de assistência pública durante

ou imediatamente após a ocorrência de um desastre, com o propósito de salvar vidas, reduzir

impactos sobre a saúde, garantir a segurança pública e satisfazer necessidades básicas de

subsistência da população afetada. (UNISDR, 2009).

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(5) Restauração - é o melhoramento, se necessário, das plantas, instalações, meios de

sustento e das condições de vida das comunidades afetadas por desastres, incluindo esforços

para reduzir os fatores de risco de desastres. (UNISDR, 2009).

Não se pode olvidar que com a eclosão do desastre, as atuações dos órgãos públicos não

terminam até o retorno da normalidade, isto é, o Estado tem o dever de atuar de forma

emergencial, reconstrução, preventiva inclusive nas áreas de saúde psicossocial, pois muitos

perdem sua autoestima diante da grande perda. Daí surge o Ciclo de Gestão em Proteção e

Defesa Civil, conforme demonstrado na Figura 1.

Figura 1 – Ciclo de Gestão em Proteção e Defesa Civil.

Fonte: Material do Curso de Capacitação básica em Defesa Civil (2013).

Em outros trabalhos pesquisados observa-se que o fato de não existir um gerenciamento

único, com pré-requisitos já massificados pelas autoridades e a hierarquia já definida, pois

verifica-se que certas autoridades não conseguem se despir da sua vaidade e, as informações

acarreadas são tratadas como domínio particular e sigilo para cada entidade (AMARAL,

2009).

Diametralmente oposto ao final do parágrafo supra, merece lembrar que a Lei

12.608/12, versa que deverá ser criado um sistema de informações e monitoramento de

desastres: O governo federal, por meio do Ministério da Integração Nacional (MI), utiliza o

Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2ID) para recebimento de

solicitações referentes ao estado de calamidade pública ou situação de emergência,

declarados por governos municipais ou estaduais. O uso desse sistema deve

possibilitar ao governo federal, no futuro, construir um banco de dados sobre

desastres no país. Atualmente, as informações disponíveis ainda são incompletas –

nem todos os desastres ou incidentes estão cadastrados. Em nível municipal, a

estruturação de um banco de dados simples e amigável, porém preciso, deve

produzir ainda o benefício de reduzir o tempo necessário para a transmissão de

informações aos diversos entes da federação. (NUNES, 1997, p. 70).

Assim, percebe-se a necessidade das autoridades que atuarão no Ciclo de Gestão em

Proteção e Defesa Civil, de despojarem-se de toda vaidade e preciosismo, pois haverá uma

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ordem hierárquica, ordem essa pautada nas especificidades de cada um, isto é, hierarquia por

competência técnica.

Além do compartilhamento das informações para todos aqueles que trabalham em prol

da normalização da situação emergencial que se encontra aquela região. Todo esse processo

de reestruturação da subordinação dos órgãos e autoridades no momento do desastre é

ratificado pela dissertação abaixo:

Esta ruptura foi verificada no momento de trocas de governo municipal, que

implicou a alteração quase total das equipes das subprefeituras. Neste sentido, o

problema apresentado está associado a uma característica da democracia brasileira, a

da gramática política do clientelismo, (NUNES, 1997, p. 47).

Segundo Nunes (1997), os cargos comissionados da Administração Pública são

utilizados como moeda para a composição da coalização partidária de governo. Existem

maneiras de minimizar a descontinuidade da política de defesa civil, como, por exemplo, a

profissionalização das equipes e a padronização de procedimentos e estruturas para o trabalho

de prevenção e atendimento.

Após o cessar do desastre, ou que seja decretado o estado de normalidade na região

atingida e cessado as ações de resposta (emergencial), isto é, a região já está pronta para

passar para a fase de recuperação reconstrução, diminuindo assim a estrutura dos órgãos e

entidades envolvidas no desastre, para as atividades de reconstrução, adentrando agora em

outra fase ciclo para atender todos aqueles indivíduos afetados pelo desastre.

Nesse momento, as ações são de avaliação da região afetada e se a mesma pode receber

seus antigos ocupantes, caso contrário, deverá as autoridades intervir para que o local seja

isolado, a fim de ser realizada ações de contenção e recuperação, visando mitigar futuros

desastres. Em relação às famílias que não poderão retornar para suas residências, caberá ao

Governo (Federal, Estadual e Municipal) através de ações conjuntas com essas famílias a

reconstrução de seus lares em áreas seguras.

Em relação às informações dos desastres, isto é, as ações, os atos, os desdobramentos,

as imagens, as fotos etc., não foram conseguidas por esse autor, somente aquelas que

possuíam em arquivo próprio e pela própria participação nas ações de resposta. Diante disso,

ratifica a informação de que os registros relacionados aos desastres se perderam ou ficaram

com as autoridades que guardam essas informações como se fossem de sua propriedade,

causando prejuízos imensuráveis na área do conhecimento e de estudos para evitar desastres

futuros e realizar simulacros.

2.4 – A Administração Pública e a prevenção nas áreas de risco.

Ações de prevenção são aquelas planejadas e realizadas antecipadamente a qualquer

tipo de desastre, isto é, qualquer sociedade deverá estar preparada para atuar de forma eficaz e

eficiente a qualquer risco iminente, corroborando com os pensamentos de Jaroszewski,

Baltazar, Harnik (2011).

A primeira questão relacionada à prevenção são aquelas que causam impacto visual e

demandam de verba pública, são grandes obras que visão proteger, mitigar ou extinguir as

áreas de risco. Segundo Castro (2002) são realizados diagnósticos socioambientais,

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mapeamento de áreas de risco, elaboração de planos sustentáveis, contenção de encostas,

construção de murro de arrimo de concreto ou de pedra, cortes de taludes, cortina atirantada,

drenagem, colocação de vegetação rasteira, reflorestamento da área nativa, realocação de

famílias para áreas mais seguras e outras ações preventivas relacionadas à construção. Indo ao

encontro desse entendimento, a Agenda 21 de Teresópolis revela que:

Teresópolis também construiu sua Agenda 21 local, que denunciou desmatamentos e

ocupação de áreas de risco. A Prefeitura, em 2009, iniciou ações preventivas,

retirando 200 famílias de áreas de risco e apresentou, em 2010, o Plano de Ação

para Desenvolvimento Sustentável, com base na Agenda 21. Em 2011, o município

aguardava a liberação de R$15 milhões do Fundo Nacional do Meio Ambiente, para

contenção de encostas e realocação de famílias. (BUSCH, AMORIM, 2011, p. 7)

Nesse viés, corrobora Bush e Amorim (2011), através de um relato de uma engenheira

geotécnica que presenciou as tragédias no ano de 2011, em Nova Friburgo/RJ, “faltou

comunicação, educação, e gerenciamento de crise. Muita gente morreu por não ter recebido

informação”.

Não compete somente às autoridades mitigar as ações de desastres, mas também os

indivíduos, que por vezes não aceitam as informações das autoridades competentes, por conta

própria e sem autorização do órgão público, afronta à autoridade e desafia a possibilidade de

ocorrer um desastre natural, o qual não se pode mensurar com precisão a velocidade do vento,

a quantidade de chuva, a intensidade do abalo sísmico, temperatura do ambiente, o volume do

escorregamento de massa etc. e, mesmo assim constroem suas casas em lugares de risco, tais

como: margens de rios, encostas, ribanceiras e outros. (UNITED NATIONS ISDR, 2004).

Tudo isso confirmado no texto: “Viver com o Risco: uma revisão global das iniciativas

de redução de desastres”, elaborado pelo Escritório das Nações Unidas para Redução do

Risco de Desastres.

É indispensável que as pessoas compreendam que elas também são responsáveis por

sua própria segurança e que não podem simplesmente limitar-se a esperar dos

governos a solução para os seus problemas. É necessário que haja uma vinculação

entre as orientações das políticas nacionais e o uso de mecanismos que possam

transformar os princípios da redução de desastres em atividades locais permanentes

e flexíveis. (UNISDR, 2004)

Além disso, a administração pública e a sociedade não podem ficar no campo somente

do empirismo. Logo, devem juntos atuar na prática com simulacros e treinamentos. Salta os

olhos outra possibilidade de prevenção quando se fomenta a palavra treinamento. Será que

somente aqueles localizados em área de risco devem ser treinados? E os agentes públicos que

não são militantes em defesa civil? E os voluntários que não atuam diariamente nas ações de

defesa civil? (FURTADO, et al. 2013).

Para esses indivíduos, a administração pública, deveria prevenir de maneira orientadora,

com cursos e palestras específicas, para cada grupo, como por exemplo: os servidores

públicos terem conhecimento das ações de defesa civil e dos locais de riscos para conseguinte

serem agentes multiplicadores da metodologia. Outro indivíduo que deve ser orientado é o

voluntário, cooperador incansável, porém sem conhecimento de onde e como pode ajudar,

para isso com treinamento e cursos diversos, o voluntário se torna um grande auxiliador nas

ações de defesa civil (FURTADO, et al. 2013).

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Por último e de suma importância, os membros do poder judiciário, como já

mencionado serão empenhados e deverão possuir um know how sobre o assunto.

Conceitualmente, nenhum sistema de gestão de risco pode ser secreto. Ao contrário:

ele deve ser conhecido, compreendido e apoiado por toda a sociedade (MACEDO,

2011, p. 44). Nesse sentido, a elaboração e ampla distribuição de materiais

impressos como cartilhas, folhetos e apostilas, voltados para públicos-alvo, bem

delimitados e específicos, pode propiciar resultados importantes na comunicação da

política e na prevenção de desastres. (JAROSZEWSKI, BALTAZAR, HARNIK,

2011, p. 72.).

Outra situação é o monitoramento e a fiscalização das áreas de risco pelas autoridades,

que deverá impedir construções nessas áreas, bem como promover ações de desocupações e

destruições das casas construídas irregularmente em áreas de risco e áreas protegidas. Essa

afirmativa é ratificada pelo estudo na Agenda 21 do Complexo Petroquímico do RJ

(Comperj), em Itaboraí e pelo REIA (Relatório de Impacto Ambiental) elaborado em 2007 e

2009, que destacou:

Segundo dados do relatório a alta prioridade de demolição em Teresópolis de imóveis

nas áreas de preservação permanente e nas áreas de risco. Sendo constatado uma ocupação

intensa das encostas em terrenos de declividade acentuada, com elevado crescimento aleatório

e desordenado, com áreas em que 100% das casas estavam em situação de risco.

O relatório afirmou também que o problema era agravado pela ausência de controle e

rigor dos órgãos ambientais e pela falta de infra-estrutura para capacitar fiscais.

(JAROSZEWSKI, BALTAZAR, HARNIK, 2011).

3 – Metodologia

O presente estudo caracteriza-se como descritivo, pois visa trazer informações sobre o

fenômeno e as experiências práticas nos eventos adversos, desastres naturais. Como

procedimentos técnicos foram utilizados as pesquisas bibliográfica e documental

Assim foram desenvolvidas etapas que passaram pelo crivo transversal das disciplinas

do ramo do Direito Constitucional e Administrativo, além de normas infraconstitucionais que

serviram para embasar as ações de Defesa Civil, bem como dos órgãos do poder judiciário e

os demais órgãos do executivo que aturaram nas ações de desastres.

Observando e analisando essas normas, verificou-se a necessidade de outros pilares para

embasar o estudo. Diante disso, foram utilizados como apoio os embasamentos teóricos de

diversos autores; Augusto Zimmermann, Carlos Alberto de Araújo Gomes Junior, Marcos de

Oliveira, Cassiane Rocha Jaroszewski, Cristina Gomes Baltazar, Simone Bega Harnik e

outros, além de orientações, teses e publicações emanadas pelo Escritório das Nações Unidas,

pelo Banco Mundial, pelo Ministério do Interior e pela Secretaria Nacional de Defesa Civil,

os quais foram descritos para fundamentar, aprimorar e enriquecer o presente artigo.

Há de se mencionar, que durante a pesquisa, verificou-se que o assunto, em nosso país,

é recente sendo, os materiais de apoio datados de aproximadamente 10 (dez) anos e todos

após a ocorrência de uma catástrofe, as quais nos últimos anos estão mais frequentes.

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4 – Resultados e Discussões

Conforme os dados levantados na presente pesquisa, percebe-se que há uma

preocupação, de longa data, das autoridades com as situações adversas (desastres, estado de

emergência e calamidade pública), principalmente pelo conhecimento que, quase na sua

totalidade, há vidas ceifadas, isto é, a sociedade e as autoridades não estão preparadas para

essas situações adversas. Essa premissa é descrita por Furtado, et al. (2013, p. 11) “A primeira

Constituição do Império do Brasil, datada de 24 de março de 1824, em seu artigo 179, fala em

garantir os socorros públicos.”

Como foi observado há previsão legal em nossa Carta Magna e em normas

infraconstitucionais, que visão a atuação da administração pública em ações para prevenir,

mitigar e preparar, caso for necessário, responder e recuperar. Contudo ainda em nosso

ordenamento jurídico falta à regulamentação da Lei 12.608/12 (SINPDEC), isto é, há lacunas

de diretrizes e “roteiros” para complementar a norma. “Hoje, encontram-se em construção a

regulamentação da Lei n. 12.608 e o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil que definirão

o papel de cada órgão ou entidade que compõe o SINPDEC.” (Furtado, et al. 2013. p. 28).

Apesar da norma 12.608/12 já ter alterado parte de outra norma de suma importância

para a Administração Pública, a Lei 10.257/01, Estatuto da Cidade (Espaço Urbano), no que

tange em seus artigos 41 VI e 42-A, onde é obrigando o Plano Diretor para cidades, que

incluam áreas suscetíveis a ocorrências de deslizamentos de grande impacto, inundações

bruscas e processos geológicos ou hidrológicos correlatos.

Contudo, falta ainda normatização de como a esfera federal, estadual e municipal

atuarão nos casos previstos de ação mútua e os casos de ações de competência única. Além de

explicitar quem, quando, onde, como e de que forma atuarão nas fases de defesa civil. E por

fim, quiçá a mais importante competência a financeira, através do questionamento: quem

financiará essas ações?, Principalmente na fase de reconstrução da sociedade e dos bens

públicos na sua forma originária.

“Ao mesmo tempo, o governo brasileiro solicitou o adiantamento do empréstimo de

U$ 485 milhões ao Banco Mundial, recursos destinados à remoção de pessoas das

áreas de risco, à construção de novas habitações para atender os desabrigados e à

capacitação de pessoal para lidar com catástrofes.

O sistema bancário nacional também foi acionado: o BNDES criou programa

emergencial de reconstrução de áreas no Estado do Rio, para financiamento a

empresários e microempresários. Por sua vez, o BB prorrogou por 180 dias os

prazos de pagamentos de financiamento de produtores rurais de 11 municípios

atingidos pela chuva. Foram criadas também linhas de crédito facilitadas para a

recuperação da produção agrícola, para a indústria e para o comércio da região

serrana.” (BUSCH, AMORIM, 2011, p. 16)

Ultrapassado o momento normativo, não se pode fechar os olhos para os Órgãos

envolvidos, que sem sombra de dúvidas são eficazes e efetivos nas suas funções,

principalmente no que se refere à fase de resposta até a volta à normalidade, quando iniciará

outra fase, a de reconstrução.

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Porém, as outras fases da Gestão de Defesa Civil não são tão efetivas, pois possuem um

perfil burocrata e político, que dependem de exercícios financeiros anteriores auditados, as

regiões atingidas devem estar em dia com suas contas, o Plano Diretor deve estar atualizado,

projetos, programas e planejamentos sem pendências e outros requisitos que serão alvo de

apreciação pelas autoridades competentes.

Um progresso notável, derivado da Lei 12.608/12 (BRASIL.2012), que instituiu a

Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, foi o estabelecimento da competência

dos entes federados nas ações de prevenção e remediação em sua jurisdição.

Além disso, a referida legislação:

Cria um cadastro nacional de municípios com risco de desastres naturais;

Obriga prefeituras a fazerem mapeamento das áreas de risco e incluírem essas

áreas no plano diretor municipal;

Obriga municípios a elaborarem o plano de contingência, determinando quais

são os procedimentos a serem adotados, no caso catástrofe;

Veda a concessão de alvará para novas construções em áreas de risco, sob pena

de o gestor ser processado por improbidade;

Obriga o ensino de prevenção a desastres nas escolas; e

Cria o serviço militar alternativo na área de Defesa Civil. (NUNES, 1997, p. 9).

Diante disso, percebe-se a demora em liberação de verba e a autorização de projetos,

programas e planejamentos que requerem estudos, uma vez que os pedidos são para liberação

de verba visando a concretização do projeto ou programa. Como por exemplo, atual, após 04

(quatro) anos do desastre na Região Serrana do Rio de Janeiro, em outubro de 2015, foi

lançado o Programa SOS Habitação, para as vítimas do desastre ocorrido em 2011. (PORTAL

DO GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2015)

Outro ponto há ser debatido é a falta de uma linguagem universal e a supremacia das

autoridades. Verificou-se que a Administração Pública está presente em qualquer situação

adversa, seja ela de menor potencial ou de grandes calamidades. Porém, nos menores casos de

sinistro, onde há mais de uma entidade/órgão público, envolvido, não há uma sintonia de

linguagem, faltando ainda uma metodologia para unificar e contabilizar as ações dos órgãos

envolvidos, diminuindo assim os esforços em um ponto de atuação e elevando a efetividade

do serviço em outros pontos. Conforme descrito no texto abaixo:

Essa visão positiva a respeito da articulação das ações entre os diversos níveis

federativos, entretanto, parecia não ser compartilhada pela presidente. Segundo um

jornal, preocupada com a desarticulação entre órgãos do governo e contrariada com

a demora da resposta imediata, ela ressaltou a intenção de dar maior protagonismo

às Forças Armadas nos desastres. A instituição deveria comandar as ações ou apoiar

estados e municípios afetados, já que possuiria maior capacidade de organização e

comando. (BUSCH, AMORIM, 2011, p. 18).

Não muito distante, também foi percebido que, algumas, autoridades envolvidas, não

conseguem se despir da veste suprema, não aceitando orientações ou solicitações de

autoridades inferiores.

Finalizando esse momento, é de suma importância a criação ou a utilização de uma

metodologia preestabelecida, para não haver discussões e atuações transversais entre os

órgãos envolvidos no desastre. Além disso, serem nomeadas pessoas técnicas e que tenham

conhecimento de causa e tenham facilidade de integração entre os diversos órgãos envolvidos,

TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

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pois no momento adverso, “não há subordinação”, “essa ou aquela função não me cabe”,

deverão os envolvidos atuarem de forma a atender o interesse coletivo, socorrendo aquelas

pessoas que estão em situações adversas, de forma célere e eficiente.

Um exemplo dessa metodologia é o Incident Comand System – ICS (Sistema de

Comando de Incidentes), um sistema de gerenciamento utilizado nos Estados Unidos desde a

década de 70 e hoje é utilizado por todas as organizações em todas instâncias públicas. Essa

metodologia foi utilizada, inclusive, na administração do Furacão Katrina e no atentado de 11

de setembro, em Nova Iorque e Washington:

“Os atentados terroristas ocorridos nos EUA, em 11 Setembro de 2001, representam

uma data emblemática para a consolidação do ICS. Como Nova Iorque não adotava

o ICS na ocasião, seu desempenho foi comparado ao de Washington, DC, onde a

resposta ao atentado contra o Pentágono foi considerada melhor gerenciada,

com base no ICS. A Comissão do Congresso que investigou os atentados

recomendou então a criação do National Incident Management System (NIMS). O

NIMS tem como principal elemento o ICS e pretende prover uma gestão

padronizada e flexível que facilite às entidades governamentais, não governamentais

e privadas, um trabalho integrado em todas as fases do gerenciamento de incidentes,

independente do tamanho e da complexidade da emergência, oferecendo um

conjunto de estruturas organizacionais previamente padronizadas, bem como

procedimentos para garantir a interoperacionalidade dos envolvidos.” (GOMES Jr.,

2009, p.5).

Com essa metodologia de Administração de Desastres, em prática e de conhecimento de

todos os órgãos e autoridades, com suas responsabilidades e funções pré-estabelecidas, poderá

também ser desenvolvido uma interface tecnológica de Administração de Desastre, no qual

será compilado todos esses dados e informações necessárias para debelar o evento que está

ocorrendo e mitigar desastres vindouros, além de auxiliar nas ações do Ciclo de Defesa Civil.

Após percorrer normas, debater efetividade dos órgãos em fases de resposta e

reconstrução, a atuação das autoridades dos órgãos frente ao desastre natural, chega-se a

prevenção.

Diante disso, a Administração Pública deve atuar de forma preventiva, seja essa forma

educadora, construtivista, avaliadora, sancionadora, formadora etc. Pois, além de ser uma das

fases do ciclo da Gestão de Defesa Civil, caberá às autoridades preservar a vida humana,

principalmente pelo fato notório que parte da sociedade vive em áreas de risco, seja pelas

questões já mencionadas ou por negligência da Administração em fiscalizar e/ou preparar

planejamentos para remanejar esses indivíduos para lugares seguros subsidiando a construção

do imóvel.

5 – Considerações Finais

O presente trabalho se prende ao fato das ocorrências de desastres envolvendo grandes

sinistros, com número elevado de perdas humanas e grandes prejuízos e danos, nos últimos

anos.

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Fatores que potencializam essas perdas estão na concentração da população nos grandes

centros, ocupando por vezes lugares com alto risco de periculosidade, tais como encostas e

margens de rios.

Além disso, a falta de fiscalização por parte da Administração Pública agrava o

problema da ocupação desorganizada do solo, uma vez que não inibe e se quer coíbe as

construções em áreas de risco, que por vezes recebem uma autorização da própria

Administração Pública para permanecer naquele local, como pode ser verificado com a

emissão do Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU.

Outra ratificação desse entendimento é a existência de normas relacionadas à

preocupação com as situações de calamidades púbicas desde a promulgação da Carta Magna.

Contudo, levou aproximadamente 24 (vinte quatro) anos para uma norma, a Lei 12.608/12,

voltada para as atividades de Defesa Civil, que atua diretamente nas situações de desastres.

Porém, a mesma, carece de complementação, e até a presente data ainda não foi elaborada.

Nesse contexto, sugere-se a criação ou a introdução de ações metodológicas para que

todos os envolvidos nas ações de desastres utilizem a mesma linguagem, ou seja, ações e

planejamentos preestabelecidos, além de atores definidos com suas respectivas funções, para

lidar com esse tipo de situação. Inclusive há a figura de um responsável por catalogar e

registrar todas as ações da Administração Pública.

Por derradeiro, percebe-se que o assunto é inesgotável e há muito trabalho para ser

realizado pela Administração Pública, além da administração e parcerias do setor privado,

pois quando se fala em desastre percebe-se que são assuntos transversais que estão ligados

intimamente, que os órgãos devem estar unificados para solucionar as situações adversas no

mais breve espaço de tempo possível e que as autoridades devem estar dispostas a descer do

seu pedestal para alcançar o interesse público.

Como pesquisa futura sugere-se o estudo sobre: a integração das organizações

envolvidas nas ações de Gestão de Defesa Civil, ou seja, uma sinergia única voltada para

atender o interesse público e a criação de uma interface tecnológica focada em uma

metodologia unificada.

6 – Referências Bibliográficas

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