Transparência e Visibilidade – Premissas para o Fortalecimento … · Ministério Público e os...

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Tribunal de Contas do Estado do CearáInstituto Escola de Contas e Capacitação Ministro Plácido Castelo

Revista Controle – Vol. IX – Nº 1 – Jan/Jun 2011

Transparência e Visibilidade – Premissas para o Fortalecimento dos Mecanismos de Controle Social*

Luiza MaiaGraduada em Direito.

Pós Graduação em Administração Pública – FGV.

Técnica de Atividade e Apoio ao Controle Externo do TCE/RJ.

Paulo Bianchi Reis JúniorGraduado em Ciências Econômicas.

Pós Graduação em Controle Externo – FGV.Mestrado em Administração Pública – FGV.

Técnico de Controle Externo do TCE/RJ.

Resumo: Dentre as muitas possibilidades a serem demonstradas neste trabalho pro-curaremos enumerar os recursos de controle social disponíveis no ordenamento ju-rídico brasileiro e ponderar acerca da existência de uma relação direta entre contro-le social e transparência pública. A disponibilidade e a qualidade das informações ofertadas pelos entes governamentais é diretamente proporcional ao envolvimento social com os atos estatais e ambos se retroalimentam mutuamente. Nesse contexto, a informação ganha relevância e merece tratamento cuidadoso já que sua absorção e compreensão pelos atores envolvidos no processo de controle, estará diretamente vinculada à qualidade das escolhas levadas a efeito pela sociedade.

Introdução

O patrimonialismo, o fi siologismo e, em especial, o populismo e o assistencialismo, sempre estiveram presentes na confl ituosa relação entre governantes e governados e uma de suas conseqüências é a eterna postura

* Esta publicação é uma versão reduzida do trabalho premiado em 2º lugar no Concurso Nacional de Monografi as Prêmio Ministro Plácido Castelo, promovido pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará, 2010.

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de subserviência que a sociedade demonstra diante dos representantes do poder estatal. Por tais motivos, de acordo com Dowbor (1995) “o Brasil é um país sem cultura participativa e a transformação do nível de consciência é lenta.” Além disso, conforme Gesta Leal (2006), a Administração Pública sempre gerenciou o cotidiano das demandas sociais valendo-se do pressu-posto de que possui autoridade e conhecimento absoluto sobre todas elas, elegendo-se a autoridade estatal como a única capaz de demarcar e executar prioridades e políticas públicas.

A limitada reação popular frente aos casos de corrupção de agentes governamentais investigados nos últimos anos revela uma sociedade debi-litada e entorpecida, incapaz de reagir com autonomia frente aos desequilí-brios institucionais que chegam ao seu conhecimento, e também de oferecer resistência contra as inúmeras tentativas de fazer com que o patrimônio pú-blico venha a ser colonizado pelos interesses privados.

A este contexto agrega-se uma concepção decorrente de nova crise mundial que revigora o Estado de bem-estar social, tornando-o, mais uma vez, responsável pelas intervenções de natureza econômica e regulatórias necessárias ao desenvolvimento e ao equilíbrio das relações nas sociedades modernas. Podemos então ressaltar que os organismos responsáveis pelo controle governamental, desprovidos do auxílio de uma sociedade articula-da e participativa encontrarão imensa difi culdade em empreender a árdua tarefa de contribuir para a melhoria da gestão pública, não só pelas suas limi-tações institucionais, mas, também, em razão das novas demandas exigidas dos governos. Portanto, o controle social emerge como alternativa para o acompanhamento da gestão e fi scalização dos gastos públicos.

Mecanismos de acompanhamento e recursos que podem contribuir para o fortalecimento do controle social.

A democracia participativa inaugurada a partir da promulgação da Constituição Republicana de 1988 instituiu diversos mecanismos de partici-pação popular, incitando o exercício da cidadania como recurso de contro-le social por meio de Conselhos Deliberativos e audiências públicas, entre outros. Por outro lado, fortaleceu também os organismos incumbidos do

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controle institucional, ampliando a independência e as competências do Ministério Público e os sistemas de tribunais de contas propondo, ainda, as bases para a edifi cação da Controladoria Geral da União. Evidencia-se, assim, a preocupação dos legisladores em a) criarem institutos destinados ao estabelecimento de uma aproximação entre governantes e governados na tentativa de reduzir o abismo entre o que a sociedade deseja e o que a Administração Pública pode fazer; b) respaldar os organismos responsáveis pelo controle institucional como forma de melhorar a efi ciência e efetivida-de da gestão pública.

Assim, é relevante demonstrar de que maneira o ordenamento legal do Brasil estabeleceu mecanismos de acompanhamento da gestão pública e em que medida a articulação entre eles pode contribuir para o fortalecimen-to do controle social.

Controle social como dever

A Carta Magna de 1988 convocou os cidadãos a participarem da ad-ministração púbica, agregando à democracia representativa a democracia participativa. A instituição de alguns mecanismos de participação popular nas decisões antes limitadas à esfera burocrática justifi cou sua proclamação como a “Constituição Cidadã”. Caberá conseqüentemente, neste momento, uma abordagem sobre a cidadania, e os mecanismos de controle social, em especial, sobre as três ferramentas mais expressivas para o seu efetivo exer-cício: conselhos, audiências e ouvidorias, entre outros.

Cidadania

Na lição de José Murilo de Carvalho (2002), o conceito de cidadania pode ser apreendido sob três dimensões que se diferenciam de acordo com a corrente de pensamento a que se encontram vinculadas: 1) a concepção liberal, que defi ne cidadania como o direito individual primário por meio do qual se procura formar uma redoma protetora contra os abusos do poder do Estado. Essa liberdade individual é defi nida como “liberdade negativa” sendo uma característica marcante das sociedades modernas, especialmente

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em sua fase inicial. O autor cita uma longa lista de pensadores que se iden-tifi cam com essa perspectiva, de Kant a Hayek, sendo adequado lembrar que esse conceito solidifi cou-se por ocasião da edifi cação das democracias modernas; 2) republicanismo clássico, origina-se das obras de Cícero, Ma-quiavel, Montesquieu e mais recentemente Hannah Arendt, difere-se da an-terior porque enfatiza a preocupação com a res pública, com o bem coletivo (mesmo com sacrifício do interesse individual). Nessa concepção a liber-dade tem uma acepção positiva, pois não se refere à reação contra o poder do Estado, mas a disponibilidade do cidadão para se envolver diretamente na tarefa do governo da coletividade estando bastante atrelada ao período em que se fortaleceu o Estado de bem-estar social 3) visão comunitária de cidadania, advém de Aristóteles com formulação moderna em Rousseau, Comte e Habermas. O que importa neste enfoque é o sentimento de perten-cimento a uma comunidade política. Embora complexa, esta concepção de cidadania pode ser resgatada na medida em que se fortalece o federalismo, concedendo-se competências mais abrangentes aos gestores locais.

Na visão de Marshall (1967) a cidadania pode ser vista como uma combinação dessas três versões, já que nela, a titularidade de direitos bá-sicos se une à preocupação com a justiça social e com a identidade cole-tiva. Segundo esse autor, a formação da cidadania se dava por intermédio da constituição de direitos que estavam articulados não apenas de modo cronológico, mas também de forma racional. Assim, a lógica de Marshall constrói-se da seguinte maneira: em primeira instância vêm as liberdades ne-gativas (direitos individuais) garantidas por um poder jurídico cada vez mais autônomo; em seguida, utilizando-se dessas liberdades, os direitos políticos ampliam-se (pois estão consolidados pelo Poder Legislativo e pelos partidos políticos), e em última instância, por meio da atuação dos partidos políticos e do Congresso eram sancionados os direitos sociais, efetivados posterior-mente pelo Poder Executivo.

A evolução dos sistemas de produção, o crescimento das cidades e as novas relações sociais que emergiram na segunda metade do século XX aproximaram os conceitos de cidadania e participação social na gestão pú-blica a partir da percepção de que a complexidade das demandas modernas impede que os gestores assimilem adequadamente todas as necessidades da

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sociedade, especialmente no que se refere à ordem das prioridades. Por con-seguinte, como veremos a seguir, novos mecanismos de participação social foram instituídos no ordenamento jurídico nacional.

Conselhos

Institutos previstos em lei, tendo como fi nalidade contribuir para o controle social, constituem colegiados ora com função deliberativa, ora con-sultiva, que reúnem representantes da Administração Pública e da sociedade com a atribuição de discutirem temas e apresentarem propostas que serão submetidas aos responsáveis pelo processo decisório das respectivas áreas de interesse da administração. Os Conselhos são instrumentos que auxiliam a concretização da democracia na medida em que representam lócus onde são debatidas questões relevantes para a comunidade, servindo, portanto, como entende Fernando Herren Aguillar (1999), a “instrumentalizar as mais diversas vozes sociais“.

Entre diversos exemplos instituídos pela legislação infraconstitucional do Brasil podemos citar: Conselho Nacional da Seguridade Social, Lei nº 8.212/91; Conselho Gestor do Cadastro Nacional do Trabalhador, Lei nº 8.212/91; Conferência de Saúde, Lei nº 8.142/90; Conselho de Saúde, Lei nº 8.142/90; Conselho Nacional de Educação, Lei nº 9.131/95; Conselho de Alimentação Escolar, Lei nº 8.913/94; Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social, Lei nº 8.677/93, entre tantos outros.

Uma das mais relevantes questões colocadas em relação aos Conse-lhos refere-se à sua representatividade. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1993) ressalta que, “para que esse caráter fosse assegurado seria necessário que seus integrantes fossem eleitos pela própria sociedade e, de preferência, en-tre pessoas estranhas ao corpo dos Poderes do Estado, o que nem sempre acontece”. Mas a própria autora reconhece que os conselhos contribuem para uma maior aproximação entre governantes e governados ao afi rmar que:

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...a participação do particular já não se dá mais nem por delegação do poder público, nem por simples colabo-ração em uma atividade paralela. Ela se dá mediante a atuação do particular diretamente na gestão e no contro-le da Administração Pública. É nesse sentido que a parti-cipação popular é uma característica essencial do Estado de Direito Democrático, porque ela aproxima mais o particular da Administração, diminuindo ainda mais as barreiras entre o Estado e a sociedade. (Di Pietro, 1993)

É razoável admitir que a auspiciosa iniciativa adotada pelos legislado-res no que se refere à tentativa de aproximar a sociedade da administração pública por meio da instituição de conselhos, em certa medida superestima a capacidade da população em participar de reuniões e assembleias onde se discutirão temas muito específi cos, com o manuseio de relatórios e infor-mações desconhecidas para grande maioria dos brasileiros. Consequente-mente, as barreiras técnicas no que concerne ao processamento e adequado tratamento da informação poderão potencializar os entraves para o efetivo exercício do controle social. Não obstante, essas difi culdades terão de ser enfrentadas com maturidade, cabendo às unidades de conhecimento tais como universidades, tribunais de contas, escolas corporativas, entre outros, empreenderem seus maiores esforços no sentido de colaborar com o trei-namento, preparação e qualifi cação dos indivíduos que participarão desses conselhos, a fi m de evitar a prática do rent seekin, quando os bens públicos são capturados por interesses privados.

Audiências públicas

Instituídas sob outra concepção, e originadas a partir do direito Anglo Saxão, conforme Moreira Neto (1992), as audiências públicas constituem instrumento destinado a favorecer a participação popular nas decisões ad-ministrativas. Tratam da realização de reuniões abertas a todos os interessa-dos para deliberarem e solicitarem esclarecimentos, dar sugestões ou fazer críticas acerca de determinadas decisões pretendidas pela Administração. Gustavo Justino de Oliveira (1997) leciona que:

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“é mediante a realização dessas audiências que se garan-te um direito fundamental dos cidadãos, que é o direito de ser ouvido, o direito de poder opinar, de modo efi caz, notadamente a respeito daqueles assuntos que interes-sam à coletividade, concretizando, em última análise, o direito fundamental à participação”.

Nossa Carta Magna não albergou a audiência pública como fase obri-gatória nos processos instruídos perante a Administração Pública, mas sua exigência encontra-se prevista, por exemplo, na Lei Federal nº 8.666/93 que estabelece a obrigação de sua realização quando, por meio de licita-ção, o poder público decide contratar terceiros para implementar interven-ções cujos valores envolvidos superem um determinado montante. A Lei nº 8.689/93 também determinou a obrigatoriedade de convocação da audi-ência pública pelo gestor do Sistema Único de Saúde - SUS para análise e divulgação de relatório detalhado informando sobre aplicação de recursos bem como sobre a oferta e produção de serviços. A tomada de decisões pela Agência Nacional do Petróleo - ANP que afetem o direito dos agentes econômicos, consumidores ou usuários de bens e serviços da indústria do petróleo, também exigem audiência pública, conforme previsão estabeleci-da pela Lei nº 9.478/97. Outro exemplo que merece destaque foi albergado com a promulgação da Lei nº 9.427/96 ao instituir a necessidade de audiên-cia precedendo atos decisórios adotados no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações – ANT. Com efeito, mais recentemente o assunto ganhou destaque no artigo 48 da Lei Complementar nº 101/2000, alterado pela Lei Complementar nº 131/2009, ao estabelecer um vínculo entre transparência e o incentivo à participação popular no trato com as fi nanças públicas, por meio da realização de audiências durante os processos de elaboração e dis-cussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Embora tenhamos destacado apenas imposições estabelecidas na esfe-ra federal, o contexto municipal nos parece mais adequado para a realização de audiências e consultas públicas, constituídas como instrumentos neces-sários ao fortalecimento da democracia participativa. Primeiro, pelo caráter decisório que lhes pode ser atribuído, potencializando a sensação delibera-

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tiva experimentada a partir da participação social, uma vez que a percepção de cidadania se fortalece na exata medida em que o cidadão identifi ca na Administração Pública uma parceira em potencial para a implementação de políticas destinadas ao atendimento de suas demandas. Além disso, a apro-ximação entre a população diretamente infl uenciada pelas políticas públicas e os tomadores de decisão, pode contribuir para o rigor das discussões, a partir do momento em que se atribui aos debatedores a responsabilidade pelo sucesso ou fracasso das decisões delas decorrentes. As audiências e consultas instituídas pelo estatuto das cidades e, em especial, os orçamentos participativos, cujas linhas gerais foram estabelecidas na Lei de Responsa-bilidade Fiscal, são bons exemplos de sucesso das iniciativas adotadas na esfera municipal.

Ombudsman

Não podemos deixar de citar a participação exercida, em alguns países, por meio do ombudsman, por vezes identifi cado como mediador (França), e ouvidor-geral ou defensor do povo (Espanha). Essa entidade tem a atribuição de proteger os cidadãos na relação como Parlamento e sua competência está direcionada ao controle das atividades da Administração Pública. Embora seja designado pelo poder público, deve exercer suas funções com indepen-dência. Quanto a sua atuação, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1993), ensina que ele “recebe as denúncias dos administrados, mas pode agir ex offi cio quando toma conhecimento de irregularidades por outros meios”.

José Cretella Júnior (1990) afi rma que “A grande publicidade dada às atividades do ombudsman, aliada à força da opinião pública e ao prestígio que lhes empresta o Parlamento, fazem do instituto um dos meios mais efi -cazes para o controle da legalidade e da moralidade administrativa”.

No Brasil, a instituição do ombudsman não foi albergada em sede constitucional, ainda que algumas experiências sejam identifi cadas, por exemplo, em Curitiba e em São José dos Campos. No direito comparado, esta fi gura já se encontra consolidada em países como França, Alemanha, Suíça, Suécia e Espanha.

Embora não sejam concebidos com essa natureza, os organismos de

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controle institucional como TCU (Tribunal de Contas da União), CGU (Con-troladoria Geral da União) e MP (Ministério Público) possuem ouvidorias que acolhem as denúncias dos cidadãos e podem iniciar procedimentos in-vestigativos, caso existam indícios sufi cientes de malversação de recursos públicos. Outrossim, as instituições estão acessíveis, ainda, para aqueles que se proponham a representar contra pessoas físicas ou jurídicas que adminis-tram recursos públicos.

Os Observatórios sociais

Os observatórios são instituições independentes (ONG`s) sem qual-quer vinculação com as autoridades governamentais, constituídos por mem-bros voluntários da sociedade civil que se ocupam, entre outras coisas, das tarefas de acompanhar os gastos e fi scalizar as contas públicas. Embora sua instituição não decorra de uma prescrição legal, a recente criação de obser-vatórios sociais em Nova Friburgo, Teresópolis, Niterói e Cabo Frio, no Esta-do do Rio de Janeiro, fortalecem a percepção de que a sociedade demonstra empenho crescente em participar da gestão de suas cidades, ainda que a iniciativa não tenha sido pioneira uma vez que a população de cidades loca-lizadas na Região Sul do Brasil já haviam criado os seus observatórios.

No caso de Niterói chama atenção o fato de que o ingresso na institui-ção requer do voluntário apenas a necessidade de ser morador da cidade e não estar fi liado a nenhum partido político nem ter cargo comissionado na Prefeitura ou na Câmara Municipal. As reuniões do observatório são aber-tas ao público e, segundo informação publicada no Jornal ‘O Fluminense’ de 03/05/2009, os trabalhos iniciar-se-iam pelo acompanhamento das licita-ções da Fundação Municipal de Educação que administra 25% do orçamen-to municipal. Irregularidades identifi cadas nas respectivas licitações serão comunicadas as autoridades locais para que providências sejam adotadas, caso contrário, o Ministério Público Estadual poderá ser acionado. O suces-so e a respectiva proliferação da iniciativa levada a efeito primeiramente em Maringá (PR) têm grandes possibilidades de se disseminar por outras cidades do Brasil, especialmente se forem mantidos critérios democráticos de participação e ingresso, com a respectiva ausência de vínculos partidários

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com os gestores, e de emprego com a administração local. Outrossim, dife-rentemente dos recursos de controle social contemplados pela Constituição e abordados anteriormente, os observatórios constituem-se a partir de ini-ciativas autônomas da sociedade revestindo-se, assim, de uma importância ímpar no estudo dos mecanismos de controle social, por fl orescerem fora do escopo institucional encontrando-se, por conseguinte, desvinculados de qualquer esfera de poder ou centro de infl uência normativa.

Existem, ainda, no Brasil os chamados Observatórios da Cidadania, das Metrópoles, dos Direitos do Cidadão, das Favelas, entre outros, desen-volvidos no âmbito municipal e local destinados a efetuar pesquisas envol-vendo indicadores sociais (e não apenas econômicos) além do planejamento e monitoramento de políticas em escala local. Conforme destaca Fonseca (2007) “...os observatórios locais constituem importantes instâncias de capa-citação de lideranças e de membros dos movimentos sociais, ao suprirem--nos de informações práticas à sua atuação como representantes de setores da sociedade organizada nos conselhos gestores de políticas públicas, por exemplo.” Considerando o caráter técnico dos temas a cargo dos conselhos mencionados anteriormente, os observatórios preenchem uma lacuna fun-damental para o controle social da Administração Pública ao envolver-se com a difusão do conhecimento uma vez que os debates exigem interlocu-tores qualifi cados existindo uma demanda por capacitação para a discussão dos assuntos de interesse local. Ou seja, ainda que a população tenha amplo conhecimento acerca dos principais problemas sociais de suas cidades e seus bairros, a adequada compreensão desses problemas, do contexto em que estão inseridos, de suas causas e consequências, constituem ferramentas imprescindíveis para elevar o padrão dos debates em busca de soluções que levem em conta critérios técnico-orçamentários e gerenciais necessários à sua adequada solução.

Pela independência mantida em relação aos poderes que pretende fi s-calizar e em razão de se constituírem a partir de iniciativas autônomas, sem qualquer prescrição legal, a disseminação dos observatórios sociais pelos entes sub-nacionais pode representar uma ferramenta poderosa para o for-talecimento do controle social. Não obstante, caberá aos gestores públicos a atribuição de conferir maior transparência aos seus atos, como forma de

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permitir à sociedade trabalhar em conjunto com os órgãos de controle insti-tucional tendo como fi nalidade a melhoria da gestão pública e o respectivo acompanhamento dos gastos públicos.

Todos os institutos até aqui abordados contribuem para que os admi-nistrados se transformem em protagonistas do processo decisório concor-rendo assim para conferir maior efi ciência às intervenções adotadas pela Administração Pública e atribuir maior efetividade aos direitos sociais por meio da colaboração entre governantes e governados, adjudicando, na es-sência, maior transparência às políticas públicas. Não obstante, a utilização dessas ferramentas será diretamente proporcional à qualidade das informa-ções apreendidas pela sociedade e à sua capacidade de transformá-las em ações relevantes com vistas ao controle efi ciente das ações praticadas pelos gestores responsáveis pela guarda e aplicação dos recursos públicos. Ou seja, tanto maior será o controle social, quanto melhores forem os níveis de transparência das instituições governamentais.

Democracia e pluralismo no preâmbulo da Constituição

O preâmbulo de uma Constituição, invariavelmente, estabelece pro-clamação preliminar da lei maior, sintetizando a razão e o fi m precípuo de sua decretação, encerrando a ideologia e o sentido que estiveram no centro do poder constituinte inaugural. Assim, em nosso caso, ao estabelecer im-perativo de que o Estado Brasileiro seja um Estado Democrático de Direito o legislador defi niu uma diretriz a ser perseguida e ratifi cada na ordenação estrutural do texto constitucional subsequente, onde as promessas e os com-promissos seriam contextualizados com maior precisão e aprofundamento. A doutrina mais autorizada assinala que, na modernidade, o destaque pre-ambular antes referenciado, somente se efetiva por meio da representação e da participação popular nas decisões político-administrativas em busca da governança, introduzindo-se a percepção de que diversas organizações hu-manas podem construir um consenso cidadão por meio da regulação social em busca do bem comum, conforme Valle (2008). A pertinência dessa par-ticipação e a adequação de suas intervenções estão intimamente vinculadas à qualidade das informações recepcionadas e processadas pela sociedade a

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quem compete a atribuição principal de defi nir prioridades a serem perse-guidas pelos gestores. Para Michelangelo Bovero (2002):

La palabra “democracia” indica um mundo possible, es decir, una de las formas políticas em las cuales puede ser organizada la convivência social: pero tal forma no cor-responde necessariamente a la del mundo político real, por lo demás sumamente variado y heterogéneo, que es normalmente indicado com esta palabra (...). He aquí planteado de la manera más simple el problema de la relación entre la democracia ideal y la democracia real.

A realização do sonho democrático na busca de um mundo possível exige a edifi cação de alguns pressupostos, cabendo, por diretriz constitu-cional, especial destaque à transparência das ações estatais por representar meio de comunicação imprescindível para a existência de um diálogo fran-co entre administradores e administrados. Não sem razão Norberto Bobbio (2000) considera a visibilidade das ações do Estado como fundamento ele-mentar da democracia, sem a qual não se efetiva o controle dos governantes pela sociedade, mesmo porque, sua principal característica constitui a do “governo do poder público em público”. Hannah Arendt (2001), por sua vez, argumenta que o termo público deve ser compreendido como a cor-relação de duas perspectivas: a) tudo aquilo que se torna de conhecimento geral podendo ser visto por todos; e b) o ambiente de convivência comum a todos, formado pelo habitat humano com todas as peculiaridades que lhe são próprias. Consequentemente, a idéia democrática mantém, juntamente com o princípio da transparência, uma identidade clássica, inexistindo qual-quer possibilidade de efetivar-se o controle por parte da sociedade sem que a Administração Pública se deixe ver.

O pluralismo constitui outro fundamento nuclear do preâmbulo cons-titucional, podendo ser compreendido sob três vertentes, conforme leciona Bobbio (1999): a) a constatação de uma realidade, indicando que nossas sociedades são cada vez mais complexas, agregando particularidades autô-nomas que se interrelacionam com maior ou menor freqüência, agregando em um mesmo lócus institucional, sindicatos, associações de trabalhadores

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e empresários, organizações da sociedade, etc; b) o estabelecimento de uma preferência segundo a qual a melhor maneira de organizá-la é fazer com que o sistema político seja capaz de recepcionar, formatar e refl etir a vontade coletiva a partir da contribuição e da participação ativa dos vários grupos autônomos representando todas as camadas sociais; c) a refutação de uma ameaça, já que uma sociedade assim constituída pode ser compreendida como a antítese de toda forma de despotismo, em especial de sua versão mais moderna conceituada como totalitarismo.

Correlacionando transparência e pluralismo vale aqui reproduzir a li-ção de Homercher (2008) para quem:

Esta fusão, porém tem como consectário lógico a neces-sidade de uma reordenação da concepção tradicional de interpretação do fenômeno de acesso aos atos estatais. Isto não decorre, simplesmente, pelo avanço teórico--doutrinário, mas por uma razão, diga-se, mais pragmáti-ca, mais factual, qual seja o que ordena a Constituição da República desde o seu preâmbulo, ao enunciar seus pro-pósitos de instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista.

Governança talvez seja a expressão que melhor traduza a união da transparência com pluralismo, e deve ser compreendida como a habilidade peculiar das organizações humanas de se articular e se fazer representar por meio da gestão democrática de seus próprios interesses. A concepção edifi cada indica que tanto a representação quanto o exercício efetivo da par-ticipação social estarão assentados sob o princípio fundamental ao direito de informação que, na ótica do gestor se traduz em transparência e, conforme Valle (2008) “... transcende a condição de atributo do ato administrativo para se converter numa qualidade do agir da Administração, que em tempos de pluralismo, não pode mais abdicar da inestimável contribuição que a participação social e o controle – em todas as suas manifestações – podem

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oferecer ao aprimoramento da atividade administrativa.”

A visibilidade como pressuposto para o exercício da cidadania.

A Transparência Internacional é uma organização não governamental, fundada em 1993 e sediada na Alemanha, reconhecida atualmente como a maior instituição que pesquisa os níveis de corrupção em diversos países do mundo, tomando por referência a percepção experimentada por empresá-rios, universitários e analistas sobre a atuação dos agentes públicos e políti-cos. A avaliação é efetuada anualmente, por meio da concessão de pontos variando entre zero (altamente corrupto) e 10 (país limpo). De acordo com os dados extraídos em 03/12/2009 do site <http://www.transparency.org/global.corruption> a situação brasileira é lamentável, encontrando-se na 75ª posição. A nota brasileira vinha caindo anualmente desde 1999, tendo obtido uma pequena melhora no último ano, conforme tabela abaixo:

Tabela 1: Posição do Brasil no Ranking Internacional

ANO POSIÇÃO NO RANKING NOTA

2001 46 4,02002 45 4,02003 54 3,92004 59 3,92005 62 3,72006 70 3,32007 72 3,52008 80 3,52009 75 3,7

Fonte: Transparência Internacional

Em resumo, entre 2002 e 2008 caímos 35 posições na lista de países mais corruptos, e embora tenhamos recuperado cinco posições no ranking de 2009, podemos inferir que as iniciativas até então adotadas para com-

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bater a pilhagem dos cofres públicos não tem produzido os resultados que delas se esperava. Tomando por referência a escalada da corrupção no Bra-sil, afi gura-nos válido registrar a lição de Bobbio (1999) ao reconhecer que um escândalo só nasce quando se tornam públicos um ato ou uma série de atos mantidos ocultos durante o período em que a ilegalidade amadurecia, o que nos leva a concluir sobre a existência de uma relação assimétrica entre visibilidade e corrupção.

Na outra extremidade da listagem, distribuídos entre as dez primei-ras posições, com níveis de corrupção quase imperceptíveis à sociedade, encontram-se países como a Dinamarca, Holanda e Finlândia onde os níveis de transparência são tão elevados que até mesmo os dados fi scais não são considerados privados, mas de interesse público, acessível a todos os cida-dãos, de acordo com Limberguer (2006). Logo, conforme leciona a autora “A experiência do direito comparado aponta no sentido de que os países com informação mais transparente são os que apresentam menores índices de corrupção...” e reproduz a lição de Gilmar Ferreira Mendes para quem “a ideia de transparência possui importante função de fornecer subsídios para o debate acerca das fi nanças públicas, o que permite uma maior fi scalização das contas públicas por parte da sociedade. A busca pela transparência é a busca pela legitimidade.”

Outro aspecto a ser destacado é que, segundo Stephen Kanitz, a Dina-marca e a Holanda possuem 100 auditores por 100.000 habitantes. O Brasil tem somente oito auditores por 100.000 habitantes, 12.800 auditores no to-tal. Se quisermos fortalecer os sistemas de controle institucional buscando os mesmos níveis de lisura da Dinamarca e da Holanda, precisaremos formar e treinar 160.000 auditores. No entanto, a possibilidade de melhorarmos essa relação é pequena, em razão das limitações orçamentárias, de acordo com a regra arrolada nos artigos 21, 22 e 23 da Lei de Responsabilidade Fis-cal (LRF). Logo, os órgãos responsáveis pelo controle deverão buscar outras alternativas e o engajamento dos cidadãos emerge como premissa para o controle social.

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A informação como um direito

Indissociável do princípio democrático o acesso à publicidade admi-nistrativa se caracteriza também como um direito fundamental do cidadão, possuindo, segundo Canotilho (2002) um substrato positivo identifi cado como o dever estatal de possibilitar o livre acesso à informação como condi-ção indispensável ao conhecimento, à participação e ao controle da Admi-nistração, e outro substrato negativo que garante o segredo das informações relacionadas à segurança da sociedade. Essa conclusão pode ser extraída a partir do inciso XXXIII do artigo 5º da Carta Magna de 1988:

Art. 5(...)XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

Para Bobbio (1999) esse direito fundamental efetiva-se por meio de quatro vertentes: 1 – direito fundamental à informação que confere aos in-divíduos a prerrogativa de ter acesso a todos os atos e motivos relacionados com a ação administrativa, assim como seus desdobramentos e suas con-sequências; 2 - garantia ante o processo de produção de decisões adminis-trativas, por meio da audiência dos envolvidos e interessados, por conta do princípio do contraditório; 3 - direito de acesso aos registros públicos como decorrência direta do princípio democrático; 4 - direito de exigir do Estado prestações positivas que garantam a visibilidade e a transparência com vistas a possibilitar o controle das ações administrativas.

Conhecendo a conduta dos administradores a sociedade poderá certi-fi car-se de que seus representantes estão agindo na medida exata da respon-sabilidade que a eles foi atribuída por ocasião do sufrágio, contribuindo para o estabelecimento de um elo de confi ança entre os agentes políticos respon-sáveis pela gestão do Estado e dos indivíduos. Assim, tomando a Administra-

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ção como acessível à sociedade, Motta (2008) faz referência ao pensamento de Kant: “... que considera como fórmula transcendental do direito público o princípio segundo o qual todas as ações relativas ao direito de outros homens, cuja máxima não é conciliável com a publicidade são injustas.” Por analogia, assevera o autor que o Direito Administrativo evoluiu como uma reação ao absolutismo, concebendo-se a publicidade como requisito essencial para a efi cácia do controle do poder, constituindo ainda elemento indissociável da noção de Estado de Direito.

A transparência fi scal emerge como um recurso de importância crucial para o amadurecimento do controle social, com vistas ao fortalecimento da cidadania e da própria democracia, valorizando e tornando mais efi ciente o controle das fi nanças públicas, uma vez que a visibilidade somente se jus-tifi ca se a sociedade estiver disposta a oferecer sua parcela de contribuição.

2.5 - O accountability

Na primeira metade do século XIX, um engenheiro ferroviário ameri-cano destacou-se como teórico da Administração em um período em que a ciência administrativa ainda se encontrava em fase embrionária. As estradas de ferro constituíam a primeira organização comercial moderna de grande porte, e os problemas enfrentados por Henry Varnum Poor (1812–1905) na gestão de uma delas não eram, na essência, muito diferentes daqueles enfrentados pelas grandes corporações da atualidade. Henry Poor concebia a gestão de um grande empreendimento assentado sobre três fundamen-tos: organização, comunicação e informação. Organização, compreendida como uma adequada divisão do trabalho, com deveres e responsabilidades para cada trabalhador, imbuído de tarefas específi cas e consciente de sua obrigação de prestar contas ao seu superior imediato. Comunicação, con-cebida como processo de integração e prestação de contas entre todos os trabalhadores, conferindo à alta administração o adequado conhecimento acerca do progresso das operações. A informação, por sua vez, constituía a compilação, registro e sistematização de todos os dados adequadamente analisados.

O accountability, à época, representava a obrigação de prestação

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de contas que cada empregado tinha para com seu superior hierárquico e Henry Poor valorizava essas atividades porque já percebera que um dos grandes desafi os das grandes corporações consistia em trabalhar adequada-mente as informações. Não obstante, a grande inovação implementada pelo engenheiro, e que mais nos interessa, foi a iniciativa de publicar balanços e informações fi nanceiras da empresa em periódicos e em revistas especia-lizadas. Naquela época, a divulgação pública desse tipo de informação era considerada uma indiscrição. Contudo, Henry Poor compreendera que a iniciativa era benéfi ca para a imagem da empresa além de ser necessária em um ambiente onde investidores privados poderiam garantir aporte fi nan-ceiro adicional, imprescindível à consolidação das organizações de capital aberto. Assim, segundo Lodi (1997), “A accountabillity não era apenas uma qualidade ou exigência que se fazia do pequeno empregado, mas era tam-bém uma obrigação da empresa para com a sociedade. As relações entre a empresa e a sociedade são defi nidas nesses anos de 1860 em termos de prestação de contas ao público, suposto ser sentinela vigilante do bem-estar social.” Na ciência da administração Henry Poor é atualmente lembrado por ser um antecipador do pioneirismo responsável, e pela preocupação com o progresso humano que não excluía a sociedade.

Consultando manuais de contabilidade e especialmente textos sobre administração pública e gestão responsável, a expressão accountability re-cebe diversas traduções tais como “dar transparência”, “conferir visibilida-de” e, em acepção mais literal, “imputar responsabilidades”. Em síntese, o elemento predominante remete à necessidade dos gestores conferirem am-pla divulgação de todas as suas iniciativas e dos atos administrativos que possam despertar algum interesse na sociedade civil e nos administrados, assumindo total responsabilidade pelo sucesso e pelo fracasso de suas ini-ciativas. Embora a publicidade seja princípio consagrado pelo direito consti-tucional brasileiro, resultando em elemento imprescindível para a validação dos atos administrativos, quanto maior o excedente de informação que o gestor divulga além daquele a que está legalmente obrigado, mais ele tende a se aproximar do ideal de accountabbility.

Um exemplo prático de fácil compreensão pode ser concebido a partir do que estabelecem os incisos do artigo 21 da Lei Federal nº 8.666/93 que

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obrigam os entes administrativos a publicarem em periódico ofi cial e em jor-nal diário de grande circulação no Estado de realização, todos os avisos de licitação além dos extratos dos contratos assinados com particulares. Como o princípio federativo concedeu autonomia aos municípios para regularem a forma de divulgação dos seus atos, as leis orgânicas, frequentemente, au-torizam que a divulgação ofi cial seja operacionalizada em boletins ofi ciais ou periódicos especialmente contratados para darem cumprimento ao man-damento legal. Em geral, tanto os boletins quanto os periódicos contratados são de circulação bastante restrita, por conseguinte, ainda que a publicação em jornal de grande circulação tenha sido efetuada, boa parte da popula-ção diretamente interessada não toma conhecimento das licitações e dos contratos em que a administração é parte. O princípio da publicidade foi observado, a lei foi cumprida, mas a iniciativa da administração não ganhou a visibilidade necessária para possibilitar um acompanhamento mais efetivo e os indivíduos continuam alijados de recursos de controle, mitigando ainda mais o potencial mobilizador e conscientizador que deveria constituir a es-sência da democracia participativa. Consequentemente aumenta a distância entre administradores e administrados, elimina-se a capacidade de decidir em conjunto, minimiza-se a participação social nas iniciativas adotadas pelo poder público, e pior, assevera-se a apatia política de grande parte da socie-dade que não consegue absorver a correspondente parcela de responsabili-dade na gestão de suas demandas.

Transparência e publicidade na Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) entrou em vigor em 05/05/2000 e instituiu normas de fi nanças públicas voltadas para a responsa-bilidade na gestão fi scal assentadas em princípios constitucionalmente con-sagrados como a moralidade, a publicidade, a economicidade, o equilíbrio fi scal e a transparência. Não existia, até bem recentemente, uma legislação específi ca obrigando os municípios a divulgarem informações em meios eletrônicos; entretanto, ao introduzir a “gestão fi scal responsável”, a LRF já em seu primeiro artigo evidenciava a necessidade de uma “ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de

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afetar o equilíbrio das contas públicas...”. Na sequência da lei, mais precisamente no artigo 48, o legislador ra-

tifi cou a sua preocupação com a transparência da gestão determinando que os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Or-çamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, e as versões simplifi cadas desses documentos tenham ampla divulgação, inclusive por meios eletrônicos.

Art. 48 –São instrumentos de transparência da gestão fi s-cal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso ao público: os planos, orça-mentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Re-sumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Ges-tão Fiscal; e as versões simplifi cadas desses documentos.

Comentando a regra,Toledo Júnior (2005) leciona que:

Além de tudo isso, o art. 48 ora em comentário, preceitua ampla divulgação, inclusive pela internet, dos orçamen-tos, balanços e pareceres dos Tribunais de Contas sobre as contas dos gestores do dinheiro público. Quer isso dizer, cada uma das Comunas manterá uma página na-quela rede mundial, nela disponibilizando informações sobre elaboração, execução e controle dos orçamentos; os que não dispuserem de recursos para tanto, busca-rão apoio da União (art. 64), ente que, além do mais, divulgará as contas consolidadas de todas as esferas de governo (art. 51).

A despeito da lacuna deixada pelo art. 64, desde 05/05/2000 os mu-nicípios fi caram obrigados a efetuar a divulgação eletrônica de informações relacionadas às suas fi nanças públicas. Não obstante, em 28/05/2009 entrou em vigor a Lei Complementar nº 131/2009 que alterou algumas regras do artigo 48 da LRF tornando imperiosa a divulgação eletrônica de outras infor-mações além daquelas já previstas, observados os prazos estabelecidos no

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artigo 2º para o cumprimento das respectivas exigências. A iniciativa de ra-tifi car essa obrigação por meio de lei decorreu da percepção experimentada pelo legislador de que, em geral, os gestores e agentes políticos mantêm um grande apego ao sigilo traduzindo-se em uma incomensurável difi culdade em lidar com a transparência. Ou seja, a exigência da divulgação de dados por meios eletrônicos que já existia na lei original foi exaltada com a entrada em vigor da Lei Complementar nº 131/2009 tendo sido estabelecidas novas regras no artigo 48, com destaque para o inciso II do parágrafo único que incorporou a seguinte redação:

Art. 48.(...)II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamen-to da sociedade, em tempo real, de informações porme-norizadas sobre a execução orçamentária e fi nanceira, em meios eletrônicos de acesso público.

Ao estabelecer a necessidade de conferir transparência aos atos públi-cos, em diversos artigos a LRF utiliza os termos “divulgar” e “publicar”, que possuem sentidos diferentes, valendo reproduzir a jurisprudência estabele-cida pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:

Na sistemática da Lei de Responsabilidade Fiscal, há dis-tinção. Bem analisados de um lado, os dispositivos que utilizam o verbo publicar (ou derivações dele) e, de outro lado, os que aludem a divulgar (ou variantes) percebe-se a diferença. Divulgar signifi ca dar amplo conhecimento por qualquer meio; publicar signifi ca dar amplo conhe-cimento pela imprensa. Confi ra-se, por exemplo, que quando a Lei se refere à transparência obtida pela utili-zação de meios eletrônicos (internet) se refere a divulgar, nunca publicar. (...) TC 1075/008/01; Rel. Cons. Cláudio Ferraz de Alvarenga.

A LRF inova ao introduzir a expressão “em tempo real”, para obrigar a divulgação de informações sobre a execução fi nanceira em meios eletrô-nicos de acesso ao público, ratifi cando o registro de que a publicação tradi-cional em meio impresso já não satisfaz o mandamento legal, uma vez que

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a tempestividade e a característica de “estar disponível para consultas a qual-quer tempo” foram albergadas pelo texto legal. Mas o legislador foi muito além ao introduzir o artigo 48-A cujo texto merece reprodução integral:

Art. 48-A. Para os fi ns a que se refere o inciso II do pa-rágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponi-bilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas uni-dades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mí-nima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica benefi ciária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

Combinando as expressões “em tempo real”, “em meios eletrônicos de acesso ao público” e “disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídi-ca o acesso a informações”, podemos presumir que os entes públicos deve-rão disponibilizar em seus respectivos sites, permanentemente, informações atualizadas sobre os Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária, os Relatórios de Gestão Fiscal, suas versões resumidas, licitações, contratos em execução com a adequada identifi cação dos contratados e dos pagamentos realizados, entre outras informações relevantes e necessárias ao acompa-nhamento da gestão pública. Assim, é válida e atual a lição de Limberguer (2006) para quem “O direito Moderno se aproxima dos valores, em especial da ética do direito. De longo tempo os princípios estão no direito, a novida-de é sua normatividade.”

Em que pese à preocupação com a transparência demonstrada e nor-matizada pelo legislador, competirá aos entes públicos cumprirem a sua parte divulgando as informações imprescindíveis para o fortalecimento do controle social. Por outro lado, ao cidadão caberá a atribuição de lançar mão das ferramentas da tecnologia da informação para exercer a ”ciberci-dadania”.

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Cidadania eletrônica

Segundo Limberguer (2006), “cibercidadania” foi o termo cunhado por Pérez Luño para destacar o valor de demonstrar aos indivíduos a impor-tância de se benefi ciarem da democratização da administração, buscando informações nos sites ofi ciais para exercitar a cidadania eletrônica com vis-tas a construir uma sociedade mais justa e solidária. Entretanto, este poderá constituir um desafi o de difícil superação, já que, diante de aproximada-mente três bilhões de endereços acessíveis na rede mundial de computado-res, é provável que boa parte da sociedade tenha pouco interesse em bus-car informações nos sites governamentais. Ademais, o problema se agrava quando agregamos os dados sobre a exclusão digital e reconhecemos que grande parte dos brasileiros ainda não tem acesso aos recursos tecnológicos que tanto poderiam contribuir para a fi scalização da administração pública. Parte desse problema poderá ser mitigada na medida em que as Escolas de Contas (ou de Governo) se proponham a abrir suas portas para todos aque-les que demonstrarem algum interesse com o acompanhamento da gestão pública. Palestras, seminários e workshops em escolas e universidades po-derão produzir enorme efeito multiplicador além de oferecer instrumentos para que os cidadãos se conscientizem da importante tarefa de se tornarem os protagonistas do processo decisório, estabelecendo uma melhor aproxi-mação com os gestores e com a classe política responsável pelas escolhas governamentais.

Refl exões fi nais

Se outrora a racionalidade dos procedimentos foi determinante para a modernização da Administração Pública, o presente aponta para a ne-cessidade de conferir visibilidade à ação estatal e, mais do que isso, tor-nar compreensíveis os atos do governo para todos os cidadãos constituindo instrumentos imprescindíveis para o aprimoramento da gestão participativa proclamada em nossa Constituição Federal. Bem assim, se a corrupção sem-pre decorre de práticas dissimuladas onde se abrigam as condutas ilegais, a transparência das ações emerge como recurso disponível.

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Sem a pretensão de esgotar o assunto nossa intenção foi mostrar que controle social e transparência se retroalimentam mutuamente. Portanto, quanto mais participativa for a sociedade, mais transparência será exigida dos governantes realimentando o engajamento dos cidadãos e o acompa-nhamento dos atos governamentais. Do contrário, quando a sociedade dei-xa de participar, o sigilo dos atos se transforma em regra e a pilhagem dos cofres públicos é a consequência alardeada nos noticiários. Desta forma, podemos asseverar que dentre as muitas ações a serem adotadas pelos ór-gãos governamentais para fortalecer o controle social, a observância das regras instituídas pela Lei Complementar nº 131/09 constituem iniciativas de grande relevância. Conferindo visibilidade aos atos de governo, muito mais do que dar cumprimento a um mandamento legal, os entes públicos estarão legitimando suas escolhas, já que estas poderão ser contestadas ou referendadas pelos cidadãos. Esta é a conclusão a que chegamos quando observamos que os países com maiores níveis de transparência são aqueles que se encontram nas melhores posições no ranking da corrupção. Logo, existe uma relação direta entre o controle social e a qualidade/quantidade da informação que os entes governamentais disponibilizam aos seus cida-dãos, sendo exatamente esta combinação a principal responsável pela me-lhora nos processos de gestão e pela redução nos níveis de corrupção.

Este novo paradigma marcado pela gestão transparente pode facilmen-te ser alcançado por meio da utilização dos recursos tecnológicos. Não sem razão, na Lei Complementar nº 131/09 o legislador utilizou expressões como “em tempo real” e “em meios eletrônicos de acesso ao público”. Assim, pre-tende que o processo de fi scalização dos gastos públicos seja tempestivo e facilmente visualizado por todos, independente do local de onde estejam acessando a rede mundial de computadores. Se esses recursos, juntamente com os meios de participação que enumeramos anteriormente forem utiliza-dos com responsabilidade pelos governos e pela sociedade, consolida-se a possibilidade de uma atuação direta dos cidadãos no acompanhamento dos gastos públicos e o controle social terá chances de transcender do sistema normativo para a realidade, em busca de um Brasil melhor para todos.

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Transparência e Visibilidade – Premissas para o Fortalecimento … · Ministério Público e os...

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