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Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
(c/ 03 volumes)
Assunto:
Auditoria de Natureza Operacional
Colegiado:
Plenário
Classe:
Classe V
Sumário:
Auditoria de Natureza Operacional na Secretaria Federal de Controle Interno.
Determinações à SFC e à SEGECEX. Recomendação à Casa Civil da Presidência da
República. Inclusão de trabalho de auditoria de natureza operacional na SFC no Plano de
Auditoria do 2º semestre de 2002.
Natureza:
Auditoria de Natureza Operacional
Data da Sessão:
08/08/2001
Relatório do Ministro Relator:
Este processo tem por objeto o Relatório de Auditoria Operacional realizada na Secretaria
Federal de Controle Interno - SFC, no período de 16/09 a 12/12/2000, em decorrência de
requerimento do Ministro Humberto Guimarães Souto, aprovado pelo Plenário na Sessão de
30/08/2000, com o objetivo de avaliar o cumprimento da missão institucional daquele órgão,
relativa às atribuições previstas no art. 74 da Constituição Federal, em especial no que se
refere à comprovação da legalidade da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos
órgãos e entidades (inciso II), ao apoio prestado ao Controle Externo (inciso IV) e à
comunicação de irregularidades a este Tribunal (§ 1º).
Parecer da Unidade Técnica
2. Após a análise dos comentários e sugestões da SFC a respeito da versão preliminar do
relatório, cuja cópia foi remetida àquela secretaria por força da Portaria/TCU nº 144/2000, a
Equipe de Auditoria apresentou o seguinte trabalho (fls. 248/355):
“.................................................................................................
1.3 Estrutura e competência da SFC
...................................................................................................
Atual estrutura
...................................................................................................
1.3.11 (...) foi editado o Decreto nº 3.366, de 16.02.2000, que aprovou a estrutura
regimental do Ministério da Fazenda. Esse ato consolidou a reforma organizacional do SCI e
alterou sua denominação de Secretaria Federal de Controle para Secretaria Federal de
Controle Interno - SFC.
1.3.12 Desde então, a Secretaria apresenta a seguinte organização: um órgão central e 26
unidades regionais, as denominadas Gerências Regionais de Controle Interno - GRCI.
Compõem a estrutura do órgão central: a) a Diretoria de Gestão do Sistema de Controle
Interno, que concentra todas as atividades de planejamento das ações de controle interno e
elaboração de normas; b) três diretorias temáticas, sendo: b.1) a Diretoria de Auditoria de
Programas na Área Social, abrangendo as áreas de segurança pública e direitos da
cidadania, previdência e assistência social, saúde, trabalho e emprego, educação, cultura,
desporto e turismo; b.2) a Diretoria de Auditoria de Programas na Área de Infra-estrutura,
relacionada às áreas de gestão ambiental, ciência e tecnologia, minas e energia,
comunicações e transporte; e b.3) a Diretoria de Auditoria de Programas na Área
Econômica, contemplando as áreas de programas fazendários, instituições financeiras,
agricultura e abastecimento, integração nacional e indústria e comércio. Conta, ainda, em
sua estrutura com a Diretoria de Auditoria de Programas na Área de Administração,
responsável pelas áreas de programas de administração, pessoal e tomada de contas
especial.
1.3.13 As então Cisets foram extintas e suas atribuições foram absorvidas pelas diversas
coordenações-gerais das diretorias de auditorias de programas da SFC.
1.3.14 Salientamos, por oportuno, que a minuta de decreto de reestruturação da SFC,
proposta pelo grupo de trabalho instituído pela Portaria/MF nº 271, de 13.10.98, mantinha
as Cisets na estrutura e organização do Sistema de Controle Interno, como unidades
setoriais (artigos 8º e 10). A proposta apresentada firmou entendimento de que as Cisets
deveriam estar centradas no assessoramento aos dirigentes, concentrando seus esforços na
formulação de estratégias de avaliação de execução dos programas de governo.
1.3.15 Instada a esclarecer a dúvida, a SFC informou que entre a proposta e a edição do
Decreto nº 3.366/2000 ocorreram fatos que causaram impacto na concretização do plano,
mencionando a situação econômica do País, em especial no que diz respeito ao orçamento
executado pela União e ao enxugamento da estrutura dos órgãos que compõem o Ministério
da Fazenda. Acrescentou que as diretrizes do Ministério sobre o modelo de funcionamento
estão dispostas na Nota nº 17/SFC, de 26.07.99. Dessa forma, coube à SFC cumprir
determinação do Ministério da Fazenda no sentido de reduzir 50% os cargos comissionados
então existentes, o que levou a se repensar completamente a forma de organização da
Secretaria. A reorganização decorreu, portanto, segundo a Unidade, de ‘um fato
superveniente, posterior e fora da governabilidade tanto do GT quanto da SFC’.
1.3.16 No presente momento, existe proposta da Secretaria Federal de Controle Interno no
sentido de alterar alguns aspectos do Decreto nº 3.366/2000, dos quais se destacam as
seguintes adaptações à estrutura do órgão: criação da Diretoria de Auditoria de Contas,
composta por quatro coordenações-gerais, cuja função precípua seria proceder às auditorias
de gestão, bem assim a Diretoria de Auditoria de Programas da Área de Administração
passaria a denominar-se Diretoria de Auditoria de Pessoal e de Tomadas de Contas
Especiais, voltada, prioritariamente, para essas atividades.
1.3.17 Entende-se que com a reestruturação da Secretaria Federal de Controle o
relacionamento com o Tribunal tende a ficar mais ágil. Todos os processos, bem como
documentos e diligências relativos à análise da legalidade dos atos da admissão,
desligamento, aposentadoria e pensões dos órgãos sob jurisdição da SFC deverão estar a
cargo da Diretoria da área de Administração (DA). Os processos de tomadas de contas
especiais e os da área de pessoal estarão sob responsabilidade da Diretoria de Pessoal e
TCE. As diligências, vinculadas às unidades técnicas do TCU e relacionadas com a área de
competência de uma determinada coordenação-geral da SFC, deverão ser de
responsabilidade do respectivo diretor da área de atuação da coordenação responsável.
1.3.18 Por fim, no bojo das reformas estruturais implementadas, foram publicados os
Decretos nºs 3.589, 3.590 e 3.591, todos de 6 de setembro de 2000, os quais dispõem,
respectivamente, sobre os Sistemas de Contabilidade Federal, de Administração Financeira
Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
1.3.19 Nos termos do Decreto nº 3.591/2000, integram o Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal:
1.a Secretaria Federal de Controle Interno, como órgão central, incumbida da orientação
normativa e supervisão técnica dos órgãos que compõem o sistema, sem prejuízo da
subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados;
2.as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União,
do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais;
3.as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da
Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa; e
4.as Gerências Regionais de Controle Interno (GRCI), nos Estados, como unidades
regionais do órgão central.
Situação orçamentária
...................................................................................................
1.3.21 A SFC, em atendimento a solicitação formulada pela Equipe de auditoria, argumentou
(Ofício n° 5393/SFC) que suas atividades, especialmente nos exercícios de 1998 e 1999,
não foram realizadas no nível desejado, em vista das restrições orçamentárias impostas ao
setor público. Para tanto, demonstrou que as dotações e provisões recebidas estão aquém
da demanda apresentada. Alegou, também, que parte da dotação não teve condições de ser
gasta, tendo em vista que parte dos créditos foram descontingenciados nos últimos meses
do ano, quando ocorre saturação da força de trabalho.
1.3.22 Apesar dessas restrições, a Secretaria informou que desde 1998 vem cumprindo
suas metas anuais, mas o escopo das auditorias e a malha da fiscalização vêm sendo
adaptados para aumentar a eficiência das ações, com diminuição da relação ação/custo.
Ressalta que a SFC não estava tendo condições de realizar a contento todos os trabalhos
programados, devido à falta de recursos humanos, financeiros e materiais, o que vinha
comprometendo o atendimento dos compromissos junto aos clientes.
1.3.23 No exercício de 2000 a insuficiência de recursos ficou patente tanto para atender as
metas previstas nas ações da SFC, no âmbito do PPA 2000-2003, quanto para a
manutenção do contrato firmado com o SERPRO, relativo ao complexo Ativa.
1.3.24 Lembra que o Tribunal, ao apreciar a tomada de contas da Secretaria relativa ao ano
de 1998, já havia afirmado que os cortes orçamentários para o controle interno do Ministério
da Fazenda prejudicaram o auxílio a esta Corte.
1.3.25 Informa que tais problemas vêm sendo abordados objetivamente quando da
solicitação de expansão para limites orçamentários concedidos à Secretaria, tendo obtido
informações da SPOA/MF que o orçamento da Secretaria para o ano de 2001 será da ordem
de R$ 12.200.000,00, o que deverá mudar a atual situação.
1.3.26 Ressalvadas as despesas com pessoal e encargos sociais (de natureza rígida), e
mais especificamente em relação ao grupo das despesas correntes, acrescidas dos valores
de investimentos, incluindo os dispêndios com informática (serviços de terceiros - pessoa
jurídica, pagos, basicamente, ao SERPRO), vê-se, de modo inequívoco, que as propostas
orçamentárias da unidade têm sofrido, ao longo dos anos, acentuadas limitações, como
mostra a tabela a seguir:
Valores em R$
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: DITEC/SFC
1.3.27.Ao longo do período de 1995 a 2000, a relação entre as propostas orçamentárias
versus provisões recebidas e despesas executadas é descrita na tabela seguinte.
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: DITEC/SFC * dados até outubro de 2000.
Recursos Humanos
...................................................................................................
1.3.30 Apesar do esforço para dotar a Secretaria Federal de Controle Interno de recursos
humanos necessários ao cumprimento de suas atribuições constitucionais, a evasão de
funcionários ainda permanece. Entre 1995 e 1999, o efetivo de servidores da carreira, em
exercício na SFC, sofreu um decréscimo de 22,1%. O aumento dos pedidos de
aposentadoria proporcional, provocado pelo receio da perda de benefícios com a Reforma
da Previdência, e as diferenças salariais entre carreiras da Administração Pública com
similares exigências de conhecimento são apresentadas como as principais causas da
evasão.
1.3.31 No que diz respeito à questão remuneratória, somente com a adoção da Medida
Provisória nº 2.048-26, de 29.06.2000 - reedição da Medida Provisória nº 1.705, de
30.06.1998 - e cuja edição atualmente em vigor encontra-se consubstanciada na Medida
Provisória nº 2.136-35, de 23.02.2001, a questão veio a ser tratada a contento, ocasião,
inclusive, em que se deu a total reestruturação dos vencimentos da carreira, fato que a torna
sensivelmente mais atrativa. A mesma norma extinguiu a GDP (Lei nº 9.625/98), instituindo
a GCG - Gratificação de Desempenho de Atividades do Ciclo de Gestão, no percentual de
até 50% incidente sobre o vencimento básico, dos quais vinte pontos percentuais são
relacionados ao atingimento de metas da instituição.
2 - A SFC E O CONTROLE DA LEGALIDADE
...................................................................................................
2.4 A nova filosofia de trabalho da SFC
2.4.1 A partir dos estudos desenvolvidos pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria/MF
nº 271, de 13.10.98, definiu-se que as atividades do novo sistema de controle interno
deveriam deter-se ao expressamente definido no texto constitucional.
2.4.2 A SFC esclareceu à Equipe (Ofício n° 5393 SFC) que a Constituição de 1988 foi
extremamente ousada e inovadora em termos de expectativa a respeito das funções do
controle interno e externo. Mencionou-se que a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964,
introduziu a noção de controle interno como uma atividade de caráter administrativo,
vinculada ao próprio processo gerencial. Acrescentou que o apoio à supervisão ministerial,
incorporado pelo Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, traduziu essa noção. Aduz-
se que a Constituição Federal identificou para a função de controle governamental um
caráter avaliativo, com foco não só no agente público, como na ação governamental.
2.4.3 O Grupo de Trabalho entendeu que as ações de auditoria das tomadas e prestações
de contas preencheriam o estabelecido no inciso II do art. 74 da Constituição Federal, visto
que tais auditorias têm caráter avaliativo, de largo espectro, com o intuito de opinar sobre a
legalidade dos atos de gestão e sobre a eficiência e eficácia com que os gestores atuam. Os
produtos dessas ações seriam, então, as avaliações de gestão.
2.4.4 Assim, as atividades de Controle Interno transformaram-se substancialmente.
Apoiando os gestores públicos na realização dos programas governamentais e estimulando
a discussão sobre os resultados efetivos da gestão de recursos públicos, o controle interno
almeja ser, então, um instrumento de mudança (cf. site da SFC, página ‘Institucional/Criação
da SFC’).
2.4.5 A Secretaria Federal de Controle, em conseqüência da mudança de estrutura e,
principalmente, de sua postura em frente de sua missão, objetiva, atualmente, abandonar a
base legalista e formal de atuação, elegendo como parâmetros aspectos como a eficiência e
a eficácia da gestão pública.
2.4.6 Considerando que as auditorias eram feitas somente sobre a gestão relativa ao
exercício anterior, com postura punitiva e enfoque na legalidade e freqüentemente sobre as
contas de ex-dirigentes, a SFC alterou a sua oportunidade do controle, assumindo uma
postura preventiva, voltada para o presente e futuro, com enfoque na gestão, sem, contudo,
desconsiderar os princípios da legalidade (cf. site da SFC, página ‘Institucional/Filosofia de
trabalho’).
2.4.7 Assim, a Secretaria elegeu seu foco de atenção para as ações desenvolvidas pelo
Governo, por meio de acompanhamento de programas de governo a seu cargo e da gestão
dos seus administradores. Argumenta-se que as atividades devam estar voltadas para a
orientação e não mais para constatação de situações consumadas.
2.4.8 Ainda segundo a SFC, o controle preventivo, orientador e voltado para aferição de
resultados, é capaz de identificar uma irregularidade a tempo de contê-la, evitando possíveis
desvios e desperdícios, ao mesmo tempo em que auxilia o agente público a cumprir seus
objetivos. No entanto, ressalta que o sistema de controle interno não deve mais atuar como
controle prévio (ex: apreciação de minutas de contratos etc.) por entender que essa ação
poder implicar, na maior parte dos casos, co-gestão, e comprometer sua independência de
atuação.
2.4.9 Aduz que as ações de controle passarão a ter um maior alcance, transcendendo aos
aspectos antes predominantes da legalidade e transformando-se em ações auxiliares na
mudança da gerência dos recursos públicos, e não apenas em identificadores de erros.
2.4.10 Com esse novo enfoque - que dá prioridade à qualidade do gasto e não apenas à
sua legalidade - entende que o sistema de controle interno passará a contribuir para a boa
realização das ações governamentais e para a discussão sobre a necessidade de resultados
efetivos na gestão dos recursos públicos, favorecendo o aprimoramento desse processo
gerencial.
2.5 Atuação da SFC no período de 1995 a 1999
2.5.1 As atividades auditoriais da SFC já eram voltadas para o atingimento dos resultados
sociais perseguidos pelas políticas públicas instituídas no âmbito do Governo Federal.
2.5.2 Desde 1995, o enfoque preventivo era prioridade da SFC, quando se desenvolviam
ações de orientações financeiras, contábeis, análise da folha de pagamentos e treinamentos
aos gestores públicos.
2.5.3 Nota-se que o controle preventivo então desenvolvido tinha, sobretudo, um enfoque
de controle prévio.
2.5.4 O Relatório de Gestão de 1995/1998/1999 aponta redução significativa dos
certificados de auditoria pela irregularidade e, conseqüentemente, uma crescente
certificação pela regularidade.
2.5.5 Em 1999, apenas 1% dos certificados de auditoria foram pela irregularidade, 61% pela
regularidade plena e 38% ressalvados. O quadro a seguir, transcrito do Relatório de Gestão,
informa o quantitativo de contas certificadas pela SFC no período e a sua evolução
percentual.
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
2.5.5.1 A SFC, em sua manifestação quanto aos termos do relatório preliminar, solicitou
fosse destacado nesse documento que o texto legal que trata do sistema de controle interno
estabeleceu a aplicação de demissão aos gestores cujas contas forem julgadas irregulares
por este TCU e o impedimento de nomeação pelo interregno de cinco anos. Prossegue,
asseverando que o texto da norma de regência levou a Secretaria a enquadrar a
‘irregularidade’ em um nível de atenção maior que o mero erro ou descumprimento de norma
de execução. Por último, a unidade auditada aduz esperar que os julgamento pela
irregularidade também considere a demissão do gestor, pelo que restaria caracterizada uma
nova dimensão para o controle.
2.5.5.2.A título de informação, o art. 29 da Lei nº 10.180/2001 dispõe, verbis:
‘Art. 29. É vedada a nomeação para o exercício de cargo, inclusive em comissão, no âmbito
dos Sistemas de que trata esta Lei, de pessoas que tenham sido, nos últimos cinco anos:
I - responsáveis por atos julgados irregulares por decisão definitiva do Tribunal de Contas da
União, do tribunal de contas de Estado, do Distrito Federal ou de Município, ou ainda, por
conselho de contas de Município;
II - punidas, em decisão da qual não caiba recurso administrativo, em processo disciplinar
por ato lesivo ao patrimônio público de qualquer esfera de governo;
III - condenadas em processo criminal por prática de crimes contra a Administração Pública,
capitulados nos Títulos II e XI da Parte Especial do Código Penal Brasileiro, na Lei no 7.492,
de 16 de junho de 1986, e na Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992.
§ 1o As vedações estabelecidas neste artigo aplicam-se, também, às nomeações para
cargos em comissão que impliquem gestão de dotações orçamentárias, de recursos
financeiros ou de patrimônio, na Administração direta e indireta dos Poderes da União, bem
como para as nomeações como membros de comissões de licitações.
§ 2o Serão exonerados os servidores ocupantes de cargos em comissão que forem
alcançados pelas hipóteses previstas nos incisos I, II e III deste artigo.’
2.5.6 De acordo com o Relatório de Gestão da SFC 1995/1998 (página da internet), dos
certificados de irregularidade emitidos em 1996, a maioria referia-se a problemas na área de
pessoal. Dos relatórios irregulares, cerca de 48% apresentavam problemas apenas na área
de pessoal e 21% em pessoal e outros. As principais constatações são pagamentos
cumulativos de vantagens, pagamentos indevidos de gratificações, de adicionais e de cargos
comissionados.
2.5.7 Ainda na área de pessoal, a SFC atua sob um universo extenso, cerca de um milhão
de servidores públicos federais. Entre 1995 e 1998, foram analisados 8.569 processos do
Programa de Desligamento Voluntário - PDV e atualizados os cadastros de 27.807
servidores ativos.
2.5.8 A análise da consistência da folha de pagamento, trabalho de fiscalização da
regularidade das despesas com o pagamento de pessoal civil da União, representou nos
últimos três anos o exame de 1.329.016 contracheques. A abrangência da análise tem sido
possível devido ao aperfeiçoamento de ferramentas como o Winsape e a implementação de
trilhas fixas de fiscalização no Ativa.
2.5.9 Na área de fiscalização contábil, financeira e orçamentária as ações da SFC eram
voltadas para suprir os gestores públicos de informações, como forma de subsidiar a tomada
de decisão gerencial.
2.5.10 Nessa linha de atuação, a SFC realizou a contabilidade analítica de seiscentas
unidades gestoras, integrou no SIAFI o balancente mensal dos estados e municípios das
capitais e anual de mais de 5.000 municípios no interior, expediu orientações e supervisões
contábeis e promoveu ações de controle de inadimplência de convênios.
2.5.11 Desde 1992, o controle interno vem avaliando o uso do processo licitatório no gasto
público federal.
2.5.12 Ressalte-se que, diante dos estudos apresentados pelo Grupo de Trabalho (Port.
271/98), e com as ações de contabilidade analítica extraídas das atividades da SFC, restou
definido que a orientação técnico-normativa ficaria a cargo da Secretaria do Tesouro
Nacional, órgão central dos sistemas de Administração e Finanças e de Contabilidade
Federal.
2.5.13 Na área de auditoria, o Relatório de Gestão da SFC 1995/1998 destaca a
aproximação com os Gestores Públicos e o incremento das auditorias que avaliam o
funcionamento dos órgãos do governo. O enfoque de controle voltado para resultados teve
por conseqüência a implementação das auditorias de acompanhamento da gestão.
2.5.13.1 A Secretaria Federal de Controle, ao se pronunciar a respeito da versão preliminar
do Relatório, esclareceu que as auditorias de acompanhamento visaram mais aos aspectos
de atuação preventiva e concomitante, porém com escopo de trabalho muito semelhante ao
das auditorias de gestão de final de exercício, que incluem, entre outros aspectos
importantes, o atendimento às recomendações e determinações emanadas dos controles
interno e externo. Acrescentou que o enfoque para resultados está muito mais relacionado à
metodologia de controle adotada, que considera todas as variáveis envolvidas com o
processo de controle.
2.5.14 Dentro da linha de acompanhamento da gestão, desde 1996 a SFC vem realizando
auditorias operacionais de análise da missão institucional, com objetivo principal de oferecer
aos gestores indicativos sobre os aspectos gerenciais que poderiam ser melhorados. Dessa
forma, propõe-se analisar os aspectos qualitativos dos resultados que os órgãos oferecem à
sociedade, sua importância e a adequação dos procedimentos e dos recursos.
2.5.15 A SFC buscou desenvolver progressivamente as ações na área de avaliação de
programas de Governo; atua com um conjunto de procedimentos que monitora o
desenvolvimento das programações governamentais de forma sistemática e concomitante
às execuções de suas diversas etapas. Aduz-se que essa geração contínua de informações
gerenciais permite que eventuais distorções sejam detectadas, e as providências, no sentido
de garantir a realização dos programas de governo, adotadas oportunamente.
2.5.16 O percentual do valor do orçamento acompanhado pela SFC em 1995, ano em que a
Secretaria deu início a essa atividade, foi de 37%, subindo para 84% em 1998.
2.5.17 Por fim, lembramos que a SFC realiza, ainda, auditorias anuais na área de recursos
externos (BID e BIRD), para examinar aspectos como a organização e estrutura dos órgãos
executores, as demonstrações financeiras, licitações, documentação da despesa e
andamento das obras.
2.6 Avaliação dos relatórios de gestão elaborados pela SFC
2.6.1 Nos exames realizados (Anexo II), observamos a ocorrência dos seguintes pontos
que, pela sua recorrência, podem ser extrapolados para o universo amostral, não obstante
as limitações metodológicas já mencionadas:
a avaliação sintética dos controles internos não se encontra refletida na avaliação detalhada
das gestões. A título exemplificativo, pode-se mencionar que, na avaliação da gestão
orçamentária do exercício de 1998 do DNER, considerou-se que os controles internos da
entidade apresentavam-se ‘adequados, porém aprimoráveis’, embora um dos pontos
levantados tenha concorrido pela irregularidade daquelas contas (subitem 2.2.2 - Execução
em Rubrica Imprópria). Na gestão orçamentária de 1999, por sua vez, os controles internos
foram classificados como ‘inadequados’, conquanto os fatos apontados (subitens 2.2.1/2.2.6)
tenham contribuído apenas para a ressalva das referidas contas;
apesar de, muitas vezes, constar informação de que o relatório está constituído das peças
básicas a que se refere a IN/TCU nº 12/96 e IN/SFC nº 04/96, observamos não conter, em
títulos específicos, análises e avaliações dos tópicos indicados na instrução normativa do
Tribunal, notadamente informações quanto à ocorrência de irregularidades que resultaram
em danos ao erário;
falta de verificação, no exercício seguinte, de subárea/assunto onde se identificou
irregularidade no exercício anterior;
não se explicita o tamanho da amostra avaliada em nenhuma gestão e, relativamente à
gestão de suprimentos e serviços, não são identificados os processos licitatórios e contratos
analisados, constando informação, apenas, daqueles que apresentaram alguma
impropriedade/irregularidade. Essa falha pode levar à ocorrência de retrabalho, uma vez que
o Tribunal realiza com freqüência auditorias na área de licitações e contratos;
pouca representatividade de contratos/processos licitatórios relacionados à atividade-fim do
órgão/entidade. Impende destacar que, por não ser o Tribunal informado dos critérios
utilizados pelo Controle Interno para escolha de sua amostra, nem serem fornecidos os
números/objetos de todos os contratos/processos analisados, não nos é possível afirmar se
e s s a p e q u e n a r e p r e s e n t a t i v i d a d e é c o n s e q ü ê n c i a d a a u s ê n c i a d e
irregularidades/impropriedades ou se, na verdade, o foco dos exames não se dirigiu para a
atividade-fim.
reincidência de irregularidade não é considerada como fato relevante que pudesse influir no
mérito das contas, ainda que no exercício anterior tal constatação tivesse pesado o bastante
para macular a gestão examinada;
impropriedades/irregularidades verificadas em auditoria de acompanhamento realizada pelo
Controle Interno não são consideradas como ressalvas/irregularidades, para efeito do
comprometimento da gestão em análise;
dificuldade de identificação dos critérios utilizados para consideração de um fato apontado
como ressalva ou irregularidade, haja vista que, em muitos casos, houve grave infração à
norma legal, mas essa infringência ou só foi considerada como ressalva à gestão
examinada, ou não refletiu no mérito da gestão;
na análise do controle da gestão, constam informações apenas sobre o atendimento das
determinações/diligências do TCU e recomendações da SFC, sem, contudo, identificá-las.
Ademais, o descumprimento ou não atendimento às mesmas não são considerados como
restritivos ao mérito das contas;
identificação de pontos de auditoria, descrição da situação sem, contudo, serem emanadas
quaisquer recomendações para correção do fato;
quanto à avaliação da gestão operacional, muitas vezes essa não é realizada ou, quando
feita, restringe-se a registros sobre os resultados alcançados pela Unidade, os quais, em sua
grande maioria, já constam do Relatório do Gestor que compõe a tomada/prestação de
contas;
pouco aprofundamento de questões levantadas pelo Controle Interno. Assim, ante a
ausência de elementos que possibilitem uma análise mais acurada do assunto, a Unidade
Técnica vê-se obrigada a realizar diligências/inspeções para saneamento dos autos;
nos processos de prestação e tomada de contas simplificadas, poucas gestões são
avaliadas. Geralmente, constam deles informações sobre controles da gestão (cumprimento
de determinações/diligências do TCU e recomendações do SFC) e acerca das gestões
orçamentária e Financeira. Em um caso analisado, além de não terem sido examinadas
quaisquer gestões, o processo carecia de peças elementares. Mesmo diante de todas essas
limitações, concluiu-se que os resultados gerenciais ‘não apresentaram condições
indesejadas’, e a certificação foi pela ressalva das contas;
em muitas ocasiões, o Relatório só reproduz a informação repassada pelo órgão/entidade,
sem, contudo, realizar-se verificação in loco, checagem ou teste da veracidade/qualidade da
informação disponibilizada. Como ilustração, podemos citar que, na análise da gestão
orçamentária da Fundação Universidade de Brasília - FUB (exercício de 1998), no tocante à
formalização legal de convênios/subvenções, a entidade informou que vários convênios de
receita que se encontravam na situação de ‘a comprovar e de vencidos’ haviam sido
comprovados por meio de ‘Prestações de Contas encaminhadas às (sic) respectivas
entidades concedentes’. O Controle Interno, por sua vez, não registrou ter realizado
qualquer teste para checar a veracidade da informação disponibilizada pela FUB;
no item referente à avaliação da Auditoria Interna, a falta de disponibilização dos relatórios
desse setor não é considerada ressalva no mérito das contas, não obstante esse fato
constituir infringência a dispositivo legal. Quando noticiadas as atividades da Auditoria
Interna, em geral as informações restringem-se às ações realizadas consoante o plano de
trabalho para o exercício (PAAAI), sem, contudo, realizar uma avaliação qualitativa delas;
em várias ocasiões, o Controle Interno solicita documentos/elementos à unidade, a fim de
que possa realizar sua análise segundo orientações constantes dos manuais. Todavia,
quando a unidade não disponibiliza o material solicitado, apenas registra-se o não-
atendimento do pedido, sem notícia de qualquer ação para suprir a ausência de
atendimento, nem a falta de cumprimento pela entidade é considerada para a ressalva das
contas. Como exemplo, pode-se mencionar que, no exame da gestão orçamentária do
FNDE no exercício de 1998, relativamente à formalização legal de convênios/subvenções,
foi mencionado que ‘apesar de solicitado, não foi apresentado o demonstrativo contendo, por
programa, a situação no SIAFI dos convênios vigentes em 1998, contemplando os valores e
quantidades na referidas situações’;
em alguns relatórios analisados consta informação de que não foi demandada justificativa do
gestor em relação ao ponto levantado, embora seja orientação expressa do manual a sua
solicitação. A não-apresentação desse item redunda, obrigatoriamente, em realização de
diligência/inspeção por parte do TCU, para saneamento dos autos;
falta de definição de quem são os responsáveis por cada falha ou irregularidade apontada.
Não há informação se o assunto tratado foi levado à apreciação prévia, ou mesmo a
posteriori, às instâncias superiores da instituição;
não se aponta em que período (data) ocorreu a irregularidade levantada. Muitas vezes, a
SFC faz extensa imputação de fatos aos responsáveis sem definir em que data teve início
efetivamente a ocorrência. Há casos em que chegamos a fazer audiência de fatos que
revertiam a contas de exercícios anteriores, procedimento esse motivado por informação
incompleta da SFC. Entendemos que a obrigação de quem levanta um fato é informar
corretamente a data de sua ocorrência;
não-identificação, quando apontadas impropriedades/irregularidades nas avaliações das
gestões, das leis e normas infringidas;
2.6.1.1 A SFC, ao comentar a versão preliminar do relatório, informou que muitos desses
aspectos serão corrigidos à medida que a metodologia de controle se consolide e os
sistemas operacionais informatizados (ATIVA) atinjam um grau de amadurecimento
desejável.
2.6.2 Em face dos pontos acima levantados, acreditamos que a sua correção ou
aprimoramento em muito contribuirá para a melhoria do produto a ser enviado pelo Controle
Interno ao TCU, tornando mais ágeis as análises das tomadas/prestações de contas no
âmbito desta Corte.
2.6.3 Um ponto a se ressaltar, em relação à análise do relatório de gestão da BRASOIL
BOLÍVIA S.A - BRASBOL, diz respeito à informação de que, tendo em vista a localização da
empresa (Bolívia), os trabalhos de auditoria foram realizados na então Secretaria de
Controle Interno no Ministério das Minas e Energia - MME, por meio de análise documental.
Em contato com a Unidade Técnica desta Corte à qual a entidade se encontra vinculada (1ª
SECEX), obtivemos informação de que esse procedimento é usual quando se analisam as
prestações de contas de outras subsidiárias da PETROBRAS.
2.6.4 Saliente-se que, em princípio, a holding PETROBRAS é constituída por uma série de
empresas (muitas delas na qualidade de subsidiária integral). A área internacional da
PETROBRAS é conduzida pela empresa Braspetro, que possui várias subsidiárias
localizadas no exterior. Algumas dessas empresas são apenas escritórios, representações
ou ‘empresas de papel’, com função precípua de agilizarem alguns procedimentos
burocráticos nos países de suas atuações.
2.6.5 Desconhece-se, no âmbito do Tribunal, a realização, pelo Controle Interno, de
qualquer auditoria ‘in loco’ (no exterior) nessas empresas, nos últimos anos. O motivo talvez
esteja no custo x benefício dessa ação. Todavia, a análise das contas feita [pela] SFC tem
deixado a desejar, tendo em vista que em vários processos não se verifica sequer o
cumprimento das exigências contidas na IN/TCU n° 12/96 e a avaliação de qualquer tipo de
gestão, não obstante sejam cumpridos os prazos de encaminhamento das contas ao TCU.
Como agravante, a SFC certifica e encaminha para pronunciamento ministerial esses
processos incompletos.
2.6.6 No âmbito do TCU, o problema torna-se mais grave na medida em que se realiza o
julgamento dessas contas com base nos elementos constantes do Relatório de Gestão,
especialmente pela pequena ou nenhuma confiabilidade dos dados apresentados. Assim, a
análise pelo TCU das contas das subsidiárias internacionais da PETROBRAS não traz, por
si, maiores benefícios. Além dos documentos serem singelos, o Tribunal, como a SFC,
considerando a restrição orçamentária para realização de auditorias tanto no território
nacional quanto no exterior, também não as audita in loco.
2.6.7 Dessa forma, entendemos oportuno estudar-se uma forma de consolidar as contas
das subsidiárias internacionais nas próprias contas da BRASPETRO. Acabar-se-ia, então,
com a remessa, instrução, análise e julgamento das seguintes contas: Petrobras Argentina,
Petrobras América, Petrobras Bolívia, Petrobras United Kingdom, Petróleo Brasileiro Nigéria
Limited, Petrobras Trinidad Limited, Braspetro Oil Services Company (Brasoil), Catleia Oil
Company, Brasoil Oil Services Co. Nigéria, Braspetro Algerie, Brasoil Bolivia, Bear
Insurance, Petrobras Internacional Finance. Ressalte-se que esse rol aumenta ano a ano,
pois é objetivo definido no programa estratégico da holding incrementar suas ações no
exterior. O mesmo procedimento poderia ser adotado em relação aos setores de transporte
e de gás da PETROBRAS, reduzindo-se, sensivelmente, o número de processos de contas
dessa natureza no âmbito desta Corte.
2.6.7.1 A SFC, ao comentar a versão preliminar do relatório, concordou com a sugestão de
consolidar as contas da holding BRASPETRO. Adicionalmente, posicionou-se no sentido de
que outros processos de contas também poderiam ser consolidados, a exemplo do sistema
‘S’, e das unidades da administração direta que guardam unicidade operacional (CEPLAC,
INMET, SRF, DPF, DPRF etc.). No mesmo sentido, acrescentou que tanto o controle
interno, quanto o externo, ganhariam, qualitativamente, caso a avaliação de gestão
estivesse concentrada na sede administrativa e gerencial do órgão ou entidade.
2.6.8 Com vistas a subsidiar a presente Auditoria Operacional na Secretaria Federal de
Controle Interno - SFC, foi realizada inspeção no Departamento Nacional de Produção
Mineral - DNPM. O trabalho objetivou relacionar as informações contidas no Relatório de
Gestão n° 044870/2000 (fls. 126/142 do Processo de Contas do DNPM, TC 008.742/2000-5,
referente ao exercício de 1999), com as observações/informações in loco obtidas no referido
Departamento, a fim de verificar a aderência e a suficiência dos registros apresentados pela
SFC. Ressalte-se que o Relatório de Inspeção encontra-se anexado a este Relatório de
Auditoria Operacional.
2.6.9 Para fins de realização do teste, foram escolhidos 5 (cinco) pontos levantados pela
SFC em seu relatório, a saber:
a)ausência de acompanhamento da execução física e financeira dos contratos, implicando
pagamentos indevidos;
b)existência de cláusula de rescisão não prevista no art. 79 da Lei nº 8.666/93;
c)revisão de preços contratuais em base superior à da variação dos insumos;
d)adoção, como critério de julgamento, do menor valor percentual do insumo ‘encargos’
incidentes sobre os salários, os quais não foram identificados, inviabilizando a seleção da
proposta mais vantajosa (contrato n° 02/98 firmado com a FUBRAS);
e)processos de sindicâncias disciplinares com inexistência de determinações expressas da
Diretoria-Geral do Departamento para que haja comprometimento da comissão na apuração
dos fatos, descontrole nas prorrogações dos prazos para conclusão dos processos, falta de
pronunciamento da Procuradoria-Geral da entidade sobre o resultado dos trabalhos das
comissões de sindicância e emissão de relatórios não conclusivos e inconsistentes.
2.6.10 Do exame realizado, concluiu-se que, excetuando-se o contido na alínea ‘d’ supra,
todos os pontos levantados pela SFC e que foram objeto da inspeção mostraram-se
materialmente pertinentes e condizentes com a realidade do Departamento Nacional de
Produção Mineral - DNPM. Ressaltou-se, porém, que a maioria dos pontos levantados pela
SFC sofrem com a falta de informações e com o pouco detalhamento das falhas apontadas,
dificultando a análise desses pontos e fazendo que o exame no âmbito do Tribunal só possa
ser concluído com pedido de informações adicionais, como diligências e/ou inspeções.
2.6.10.1 A SFC, em seu comentário à versão preliminar do relatório, sugeriu que haveria
um ganho substantivo com o acesso do TCU ao sistema ATIVA, que contempla parte das
informações dos papéis de trabalho, tais como: escopo, tipo de exame, listagem da
documentação examinada etc.
2.7 Áreas abordadas nos relatórios de gestão
2.7.1 Da amostra selecionada, verificamos que, no exercício de 1999 (contas relativas ao
exercício de 2000), 96% dos relatórios abordaram o assunto atuação do TCU/Secex, o qual
tem por objetivo aferir e informar o atendimento das diligências, recomendações,
determinações e solicitações efetuadas pelo Tribunal.
2.7.2 Na Gestão Orçamentária o maior enfoque recaiu sobre o assunto fixação de despesas
correntes-subárea Análise da Programação, com incidência de 44%, e no assunto execução
das despesas correntes/análise da execução, representando 52% da amostra.
2.7.3 Na Gestão Financeira não foi verificada concentração em um determinado assunto,
apenas destacamos que foram abordados, com maior freqüência os assuntos Suprimento de
Fundos Rotativos/Recursos Disponíveis (28%) e Diversos Responsáveis apurados/Recursos
Realizáveis (16%).
2.7.4 Verificamos que na Gestão Recursos Humanos os assuntos Quantitativo de Pessoal e
Movimentação por Cessão e Requisição foram os mais abordados, representado 52% e
56%, respectivamente. No entanto, foi verificada atuação em diversas subáreas, como
remuneração, benefícios e vantagens (adicionais 20%, gratificações 20%, benefícios
assistenciais e pecuniários 16%), subárea Indenizações (diárias 16%), subárea Capacitação
e Desenvolvimento (treinamento e capacitação 12%, aposentadorias 16%) e Regime
Disciplinar (sindicâncias 24%).
2.7.5 Na Gestão Patrimonial, verificamos que foram abordados com maior freqüência os
assuntos Existências Físicas/Inventários Físicos e Financeiros (36%), Conservação de
Meios de Transporte (24%) e Utilização de Bens Móveis e Equipamentos (20%).
2.7.6 Na Gestão Suprimento de Bens e Serviços foi verificada maior freqüência de
abordagem na subárea Processos Licitatórios/assunto Formalização Legal (52%), na
subárea Contratos de Obras Compres e Serviços/assuntos Formalização Legal (36%),
Contratos sem Licitação (40%), Alterações Contratuais (24%), e na subárea Convênios
Obras e Serviços/assuntos Formalização Legal (36%) e Prestação de Contas (28%).
2.7.7 Na Gestão Operacional foi verificada abordagem mais significativa na subárea
Avaliação de Resultados, assuntos Eficácia dos Resultados (36%) e Eficiência dos
Resultados (28%).
2.7.8 Cumpre salientar que foi verificada nesse tópico apenas a abordagem dos assuntos,
subáreas e gestões, sem se considerar a avaliação do conteúdo. Cabe destacar, também,
que esse levantamento não considerou a natureza jurídica da entidade/unidade.
2.7.9 Verificamos, ainda, haver pouca rotatividade das subáreas/assuntos na avaliação da
gestão de uma unidade, bem como a não-verificação, no exercício seguinte, de
subárea/assunto que tenha apontado irregularidades no exercício anterior. Diante dessas
constatações, julgamos prudente sugerir ao Controle Interno que o rotacionamento de áreas,
subáreas e assuntos seja realizado de forma sistematizada, levando-se em conta tanto as
áreas/subáreas/assuntos que ainda foram apreciados recentemente, bem como a detecção
de irregularidade em determinado ponto no exercício anterior, a fim de que se averigúe, no
novo exame, a sua reincidência ou extinção. Seria interessante, também, se a SFC
informasse ao Tribunal, mediante quadro sintético, quais as áreas a serem analisadas no
exercício em exame e as mudanças ocorridas em relação ao exercício anterior.
2.7.10 A SFC, ao comentar o relatório preliminar, entendeu adequada a sugestão,
lembrando que tais informações de planejamento e escopo dos trabalhos já estariam
disponíveis no ATIVA.
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2.8 Análise Crítica
2.8.1 É inegável que, ao se realizar a verificação dos resultados, em alguma medida faz-se
a verificação da legalidade dos atos de gestão. Porém, o produto a ser enviado ao Tribunal,
o Relatório de Auditoria de Gestão, demanda que os focos nos resultados das ações e no
controle da legalidade dos atos sejam, no mínimo, equivalentes, posto que se deseja
alcançar, a partir do conteúdo desse Relatório, uma visão abrangente da gestão. Não se
questiona, aqui, a forma de organização e operacionalização dos trabalhos da SFC, até
porque o acompanhamento de programas de governo constitui a tendência atual do controle,
mas se espera que o principal produto do Controle Interno para o TCU atenda as suas
necessidades, ou seja, que os Relatórios de Gestão tragam elementos suficientes,
qualitativa e quantitativamente, para uma análise percuciente, tanto em relação aos
resultados alcançados pelo órgão/entidade/unidade, quanto no tocante à legalidade dos atos
praticados.
2.8.2 Observamos que o controle das ações voltadas com maior ênfase para a aferição de
resultados poderá influir negativamente no controle da legalidade dos atos de gestão.
Entendemos que a alegação de que o controle da legalidade dos atos de gestão é
conseqüência da avaliação da gestão pelos resultados alcançados deve ser recebida com
cautela, pelas seguintes razões:
a)no documento enviado pelo Secretário de Controle Interno (Ofício nº 5849/GAB/DG/SFC)
enfatizou-se que, metodologicamente, são escolhidos os programas que apresentam maior
relevância no âmbito e, dentro desses, as ações que constituem os pilares daqueles
programas. A partir dessa escolha, faz-se um exame mais minucioso das ações, nos seus
aspectos operacional e finalístico, averiguando-se, então, o cumprimento dos aspectos
legais a elas inerentes. Todavia, lembremos que esse tipo de acompanhamento não
abrange, de modo relevante, todos os aspectos legais da gestão em exame, posto que
outros programas/ações desenvolvidos pela unidade não são priorizados, dificultando, por
conseguinte, a obtenção de uma visão abrangente da gestão em foco, no âmbito do TCU;
b)embora nesse documento afirme-se que, na prática, ‘as auditorias de gestão incorporam
os resultados das auditorias de acompanhamento, havendo apenas uma atualização quanto
a eventuais correções ocorridas antes do fechamento do exercício’, não foi o que se
observou quando da análise do conteúdo de vários relatórios relativos ao exercício de 1999.
Constatou-se que, na grande maioria dos casos, a avaliação de determinada gestão fora
efetuada no período de execução dos trabalhos de campo para elaboração do Relatório de
Auditoria de Gestão, sem que se tenha evidenciado a ocorrência de avaliação concomitante
da gestão no decorrer do exercício. Não obstante, em alguns relatórios, verificar-se que são
apresentadas notícias inerentes à realização de auditorias operacionais, a constatação da
ocorrência de irregularidades não reflete na certificação da gestão, como se essa não fosse
una e tivesse de ser analisada sob todos os aspectos que a envolvem. Assim, teme-se que,
se o foco de atenção das atividades do controle interno for demasiadamente voltado para as
ações desenvolvidas no âmbito dos Programas de Governo, a verificação da legalidade e a
apuração de irregularidades e desvios ocorridos em determinada gestão possam ser
consideradas apenas uma formalidade, cumprida com a apresentação das prestações e
tomadas de contas dos gestores ao TCU.
2.8.3 Não sendo as auditorias de gestão consideradas atividades prioritárias, os relatórios a
serem enviados ao Tribunal poderão ter seu grau de abrangência reduzido, o que poderá
comprometer a qualidade e a profundidade da atuação do Tribunal. Assim, para suprir essa
deficiência, o Tribunal terá, cada vez mais, que se dedicar a trabalhos de fiscalização, que,
ordinariamente, deveriam ser realizados pelo Controle Interno
2.8.4 Entendemos que a elaboração dos relatórios de gestão não pode ser apenas
conseqüência das auditorias de programa. A avaliação da gestão deve ser específica e
sistemática, com a abrangência e profundidade necessárias, verificando-se tanto a
legalidade dos atos quanto a avaliação dos resultados.
2.8.5 Assim, terá de se buscar a conciliação das duas espécies de auditoria, para que, no
Relatório de Auditoria de Gestão, esteja refletida a avaliação mais ampla e precisa da
unidade auditada.
3 - ACOMPANHAMENTO DAS DETERMINAÇÕES DO TCU
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3.4 Constatações
3.4.1 O acompanhamento pela SFC, nas contas anuais, quanto ao cumprimento das
determinações formuladas pelo Tribunal, objetiva assegurar que as medidas adotadas para
correção das impropriedades ou faltas anteriormente identificadas nos processos já
apreciados sejam adequadamente cumpridas, bem como prevenir a ocorrência de outras
semelhantes.
3.4.2 Sendo atribuição do Controle Interno realizar auditoria nas contas dos responsáveis,
como atividade de apoio ao controle externo, à Secretaria caberia avaliar a extensão das
determinações do Tribunal e considerá-las como subsídio para o planejamento de seus
trabalhos de auditoria de gestão, além de buscar examinar as medidas adotadas pelas
entidades para correção dos fatos ressalvados.
3.4.3 No entanto, não obstante tenhamos verificado que as determinações do Tribunal à
SFC são, usualmente, arquivadas em pastas específicas para cada entidade nas
coordenações-gerais das respectivas áreas, os procedimentos adotados pela Secretaria
para acompanhamento dessas determinações restringem-se à verificação do seu
cumprimento quando da auditoria de gestão. Assim, não importando o nível de gravidade
das irregularidades e impropriedades apontadas, não é realizado o exame da
tempestividade na adoção das providências necessárias à correção dos fatos ressalvados,
tampouco observamos qualquer vinculação entre o teor da determinação e o escopo dos
trabalhos de auditoria por ela realizados, ou seja, a ‘Atuação do TCU/SECEX’ constitui um
tópico do item ‘Controle de Gestão’ do Relatório apresentado nas contas anuais, limitando-
se ao relato sucinto das medidas adotadas pela entidade, sem a avaliação de sua
efetividade.
3.4.4 Ressalte-se que nem sempre o acompanhamento é realizado nas contas do exercício
em que foi proferida a decisão do TCU. Como conseqüência, pode ocorrer que o Tribunal só
venha a ser comunicado sobre o cumprimento da determinação de um ano e meio a dois
anos após exarada a respectiva decisão.
3.4.5 No que diz respeito à qualidade das informações sobre o acompanhamento das
determinações do Tribunal, reportadas nos relatórios de auditoria das contas anuais,
constatamos que são genéricas, dificultando assegurar a efetividade das medidas adotadas
pelas entidades para regularização das falhas apontadas por este Tribunal.
3.4.6 Tal constatação é reforçada pelas respostas encaminhadas pelos secretários deste
Tribunal, em atenção a questionamento que lhes fora enviado, que evidenciam os resultados
apresentados neste relatório, quanto ao aspecto ora tratado.
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3.4.7 Por outro lado, nas coordenações-gerais existe controle rigoroso quanto ao
cumprimento dos prazos fixados nas determinações. Entretanto as ações da Secretaria são
restritas à troca de expedientes entre ela e a entidade responsável pela implementação da
providência determinada.
3.4.8 Quanto à forma em que é operacionalizado o controle dos expedientes encaminhados
pelo Tribunal, verificamos que os procedimentos não são uniformes, evidenciando, assim,
algumas deficiências. Diversas coordenações-gerais mantêm somente o sistema de pasta
temporária da entidade. Outras, sistemas informatizados próprios, desenvolvidos nas então
CISETs de origem. Algumas utilizam-se do ATIVA-SS, sistema informatizado criado
originalmente para controle dos processos de tomadas de contas especiais, e outras
coordenações valem-se de planilhas atualizadas periodicamente.
3.4.9 Constatamos, ainda, que algumas coordenações-gerais não tinham conhecimento das
determinações selecionadas pela equipe de auditoria. Nessas circunstâncias, atribuiu-se o
não-recebimento da comunicação à reestruturação da Secretaria.
3.4.10 A fim de evidenciar as constatações acima, apresentamos, sinteticamente, a situação
encontrada em cada uma das diretorias que compõem a estrutura da Secretaria Federal de
Controle Interno. A íntegra dessas constatações encontra-se no Anexo VII.
DIRETORIA DE AUDITORIA DE PROGRAMAS DA ÁREA SOCIAL
a) Coordenação-Geral de Auditoria de Programas das Áreas de Previdência e Assistência
Social
A Coordenação mantém controle adequado das comunicações encaminhadas pelo Tribunal,
em pastas especificas para cada unidade sob sua jurisdição. No entanto, a verificação do
cumprimento das determinações restringe-se ao questionamento ao gestor quanto ao seu
cumprimento, transcrevendo-se nas contas as providências por ele adotadas, sem qualquer
ponderação quanto ao seu mérito. E nem sempre as providências implementadas são
efetivas.
b) Coordenações-Gerais de Auditoria de Programas das Áreas de Educação Básica e
de Ensino Superior
Quanto ao controle das determinações, constatamos que da amostra selecionada,
consistente em dezesseis pontos de verificação, relativos às unidades sujeitas a jurisdição
dessas coordenações, cinco não foram encontrados: Ofício 121/2000-6ª SECEX - FNDE;
Decisão 146/2000-1ª Câmara - Escola Agrotécnica Federal de São Cristóvão/SE; Acórdão
102/1999-Plenário - Escola Agrotécnica Federal de Cuiabá/MT; Acórdão 260/2000-2ª
Câmara - Universidade Federal do Rio de Janeiro; e, Decisão 457/2000-Plenário -
Universidade Federal Fluminense, representando 31% do total da amostra e demonstrando,
assim, falhas no trâmite dos expedientes, como também deficiência no controle.
c) Coordenação-Geral de Auditoria de Programas da Área de Trabalho e Emprego
Dos nove pontos de verificação selecionados, cinco serão objeto de análise quando das
auditorias de gestão, conforme nos foi informado, e quatro foram cumpridos. Desses,
analisando o relatório apresentado, constatamos a forma pouco elucidativa como são
reportados pela Secretaria o atendimento às demandas do TCU.
DIRETORIA DE AUDITORIA DE PROGRAMAS DA ÁREA ECONÔMICA
a) Coordenação-Geral de Auditoria dos Programas Fazendários
Foram selecionadas três decisões relativas a essa coordenação, sendo duas referentes à
Secretaria da Receita Federal-SRF (Ofício 035/99-7ª SECEX, de 01.03.1999 e Acórdão
436/1999 - 1ª Câmara) e uma à Subsecretaria de Planejamento e Orçamento do Ministério
da Fazenda (Ofício nº 155/2000-8).
No que diz respeito à SRF, verificamos que no Relatório de Auditoria da Tomada de Contas
da Unidade, exercício de 1999, constam parcialmente as informações objeto das
mencionadas decisões, restando sem atendimento as alíneas ‘a’ (parte) e ‘c’ do Ofício
035/99-7ª SECEX.
b) Coordenação-Geral de Auditoria dos Programas de Instituições Financeiras
Essa coordenação ainda não foi transferida para o edifício-sede da Secretaria. As
comunicações do TCU são arquivadas em pastas temporárias, específicas para cada
unidade; no entanto, constatamos que, das nove determinações selecionadas, três não
foram encontradas nas referidas pastas, quais sejam, as Decisões nº 192/2000-Plenário
(CEF), nº 494/2000-Plenário (BACEN) e o Acórdão nº 089/2000-Plenário (CEF),
demonstrando falhas na tramitação de expedientes, bem como deficiências no controle.
Examinando a documentação relativa ao cumprimento das determinações formuladas pelo
Tribunal, as inerentes ao BNDES foram tratadas de forma bastante genérica nas contas da
entidade, dificultando a compreensão dos trabalhos de auditoria realizados e evidenciando a
aceitação passiva de informação da entidade.
c) Coordenação-Geral de Auditoria dos Programas de Integração Nacional
Quanto à amostra selecionada, verificamos que a Coordenação mantém controle adequado
das comunicações; no entanto, muito embora tenhamos sido informados de que as
determinações serão objeto de análise no relatório de gestão das próximas contas, não
identificamos evidências de que no planejamento de auditoria foram de fato incluídos os
pontos levantados pelo TCU.
d) Coordenação-Geral de Auditoria dos Programas de Agricultura e Abastecimento
Essa Coordenação ainda não foi transferida para o edifício-sede da SFC e, com a
reestruturação, tendo sido extinto o setor responsável pelo controle dos expedientes
recebidos, tal atribuição foi repassada para os setores diretamente responsáveis pelas
unidades e entidades. No exame in loco verificamos que, das sete comunicações
encaminhadas pelo Tribunal, quatro não foram sequer localizadas (Decisão nº 1442000-
Plenário - Secretaria de Desenvolvimento Rural, Ofício nº 058/2000-7ª SECEX - Secretaria
da Defesa Agropecuária, Decisões nº 426/2000-Plenário e nº 311/2000-Plenário, relativas ao
INCRA), demonstrando deficiências no controle dos expedientes encaminhados pelo
Tribunal.
DIRETORIA DE AUDITORIA DE PROGRAMAS DA ÁREA DE INFRA-ESTRUTURA
Na amostra selecionada foram incluídas determinações para as Coordenações das Áreas de
Gestão Ambiental (cinco), Minas e Energia (quatro), Comunicações (duas) e Transporte
(três), sendo que nove serão objeto de verificação nas auditorias de acompanhamento de
gestão programadas (...).
No entanto, a determinação à então CISET/MME, objeto do Acórdão nº 111/99-TCU-
Plenário, relativo a Furnas Centrais Elétricas S.A., não foi atendida, tendo em vista que a
Secretaria não relatou nas respectivas contas da entidade, conforme determinado, o
acompanhamento da execução do cronograma físico-financeiro do Contrato de
Arrendamento celebrado entre Furnas e a Energisa. Todavia, a Coordenação-Geral de
Auditoria de Programas da Área de Minas e Energia informou que o acompanhamento será
realizado no próximo trabalho de auditoria na entidade.
3.4.11 Dos exames realizados podemos inferir que o acompanhamento das determinações
do Tribunal pela Secretaria Federal de Controle Interno carece de aperfeiçoamento, sendo
as principais deficiências encontradas:
a)a ausência de avaliação das medidas adotadas em cumprimento às determinações do
Tribunal, como forma de monitorar a execução dos atos administrativos praticados pelos
gestores sujeitos ao seu controle;
b)o tratamento uniforme às decisões, independentemente da gravidade dos fatos apontados;
e
c)a ausência de interação de ações com o resultado dos trabalhos do TCU, ou seja, entre o
julgamento dos processos, materializado em suas decisões e acórdãos, e o planejamento
dos trabalhos da SFC, no que diz respeito às auditorias de gestão;
3.4.12 Seria desejável que a SFC procedesse à análise e avaliação, nos relatórios de
auditoria de gestão, das medidas adotadas pelas entidades em cumprimento às
determinações, de forma a possibilitar às demais instâncias a exata compreensão dos fatos
e seus impactos, ressalvando no relatório e no certificado quando do seu não-atendimento
ou do cumprimento parcial.
3.4.13 A SFC, ao comentar a versão preliminar do relatório, informou, quanto a esse item
3.4, que está buscando maior integração com as unidades de auditoria interna da
administração indireta, de modo a envolvê-las tanto na cobrança quanto no
acompanhamento da implementação das ações corretivas objeto das determinações do
Tribunal, como também está disponibilizando o sistema ATIVA para ser diretamente
alimentado pelos gestores.
3.4.14 Acrescenta, ainda, aquela Secretaria, no que diz respeito à falta de uniformidade no
controle de diligência por suas subunidades, que essa questão será solucionada com a
adoção de um único sistema informatizado (ATIVASS), que será interligado ao ATIVA. Além
disso, encontra-se em elaboração norma de execução disciplinando o trâmite e tratamento
das diligências originárias do TCU.
3.4.15 Entende a SFC que o Tribunal se beneficiará diretamente das medidas que serão
implementadas mediante a utilização do sistema ATIVA. No entanto, entendemos
necessário ressaltar que a utilização desse sistema ainda não foi difundida no Tribunal,
sendo seu acesso bastante restrito. Uma das conclusões da equipe aponta para a
necessidade de que, internamente, sejam adotadas as providências para disseminação do
uso do referido sistema.
4 - A SFC E AS UNIDADES DE AUDITORIA INTERNA
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4.2 Normas aplicáveis
4.2.1 Procedemos ao estudo das normas aplicáveis à atuação do Sistema de Controle
Interno na orientação normativa, acompanhamento, fiscalização e avaliação da gestão das
entidades vinculadas aos Ministérios, contemplando os antecedentes regulamentadores da
matéria, com vistas a identificar as alterações introduzidas pelo Decreto nº 3.591/2000 e
seus reflexos nas atividades desenvolvidas pela SFC e unidades de auditoria interna das
entidades da administração indireta.
4.2.2 Desde a edição do Decreto nº 93.874, de 23 de dezembro de 1986, revogado pelo
Decreto nº 3.591/2000, as unidades da administração indireta incumbidas das atividades de
auditoria estavam subordinadas tecnicamente ao Sistema de Controle Interno, sendo
competência das então CISETs orientar normativamente, coordenar, acompanhar e avaliar
as atividades dessas unidades .
4.2.3 Posteriormente, a Instrução Normativa nº 16, de 20 de dezembro de 1991, do
Departamento do Tesouro Nacional, que dispõe sobre conceitos, diretrizes e normas de
auditoria do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, definiu que os órgãos de
auditoria das entidades sob supervisão dos Ministérios são as unidades de auditoria interna.
4.2.4 A mesma Instrução Normativa contemplou outras exigências, objetivando a interação
de ações entre as unidades de auditoria interna das entidades supervisionadas e o Sistema
de Controle Interno, como por exemplo, a obrigatoriedade da elaboração, pelas unidades de
auditoria interna, do Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna - PAAAI e do Relatório
anual de Atividades de Auditoria Interna - RAAAI, com a finalidade de que as atividades
planejadas fossem acompanhadas pelo controle interno, servindo de subsídio para
programação dos trabalhos de auditoria do órgão setorial então responsável, além de servir
de base para avaliação daquelas unidades.
4.2.5 A Medida Provisória nº 480, de 27 de abril de 1994, instituiu que caberia ao Sistema
de Controle Interno avaliar as técnicas e os resultados dos trabalhos de auditoria das
entidades da administração indireta (artigo 9º, inciso VI). Edições posteriores dessa norma
alteraram a redação desse dispositivo, passando a contemplar a seguinte competência:
avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administração indireta federal.
4.2.6 Finalmente, o Decreto nº 3.591, de 06 de setembro de 2000, que regulamenta o
Sistema de Controle Interno, determinou que as entidades da administração indireta, além
de estarem obrigadas a organizar a respectiva unidade de auditoria interna, com o objetivo
de fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle (art. 14), passam a ter as
seguintes atribuições:
a)apresentar ao órgão ou à entidade de controle interno a que estiverem jurisdicionadas,
para efeito de integração das ações de controle, seu plano de trabalho do exercício seguinte
(§ 1º, art. 15); e
b)examinar e emitir parecer sobre a prestação de contas anual e tomadas de contas
especiais (§ 5º, art. 15).
4.2.7 Estabelece ainda o mencionado Decreto que as unidades de auditoria interna
sujeitam-se à orientação normativa e supervisão técnica do Sistema de Controle Interno,
prestando apoio aos órgãos e às unidades que o integram, conforme disposto no caput do
seu artigo 15.
4.2.8 Analisando os dispositivos legais acima mencionados, constatamos que as
inovações introduzidas pelo Decreto nº 3.591/2000 referem-se, basicamente, à
obrigatoriedade de constituição de unidades de auditoria interna para todas as entidades da
administração indireta e à emissão de parecer sobre a prestação de contas anual da
entidade. Relativamente a essas questões, cabe ainda examinar a tendência de atribuição,
às unidades de auditoria interna, de competências inerentes à SFC. Esses temas serão
abordados a seguir.
4.3 Constituição de unidades de auditoria interna na administração indireta
4.3.1 Dispondo sobre o controle e a fiscalização das empresas estatais, o Decreto nº
93.216, de 03 de setembro de 1986, também revogado pelo Decreto nº 3.591/2000,
estabeleceu que todas as empresas públicas, sociedades de economia mista, suas
subsidiárias e as demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União
deveriam promover a alteração dos seus atos constitutivos, estatutos ou contratos sociais,
visando a que essas entidades dispusessem, em sua estrutura organizacional, de unidade
de auditoria interna.
4.3.2 Assim, a exigência de constituição de unidade de auditoria interna só virá a afetar as
autarquias e fundações públicas, as quais não estavam sujeitas ao comando do Decreto nº
93.216/1986, e que porventura não contarem com essa obrigatoriedade em seus atos
constitutivos.
4.3.3 O levantamento, procedido pela SFC, das unidades de auditoria interna das entidades
federais, conforme Nota Técnica nº 45 MF/SFC/SEAUS/CPLAR/DIRES, de 26 de junho de
1998, revela que essa exigência do Decreto nº 3.591/2000 será um desafio para as 172
entidades que não possuem tais unidades. Esse desafio será ainda maior no âmbito do
Ministério da Educação, que se mostrou o mais deficitário, conforme a tabela apresentada
no subitem 4.6.4.
4.4 Segregação das atribuições da SFC e da auditoria interna
4.4.1 Conforme tratado no Capítulo 7 deste relatório, encontra-se em discussão a minuta de
Instrução Normativa nº 01/2001 (novo manual de auditoria). Em seu capítulo 14, essa IN
disciplina o funcionamento das unidades de auditoria interna das entidades da administração
indireta, estabelecendo as finalidades básicas dessas unidades, em consonância com os
dispositivos do Decreto nº 3.591/2000. Constam, entre outras, as seguintes orientações:
a) As entidades da Administração Pública Federal indireta, bem assim os serviços sociais
autônomos, deverão organizar suas respectivas unidades de auditoria interna, as quais terão
como finalidades básicas fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle, bem como
prestar apoio aos órgãos do Sistema de Controle Interno;
b) A racionalização das ações de controle objetiva eliminar atividades de auditorias em
duplicidade, nos órgãos que integram o Sistema de Controle Interno, bem como gerar novas
atividades de auditoria que preencham lacunas por meio de uma pauta de ações articuladas.
Essa racionalização visa otimizar a utilização dos recursos humanos e materiais
disponíveis;
c) O apoio ao Sistema de Controle Interno consiste no fornecimento periódico de
informações sobre os resultados dos trabalhos realizados, bem como no atendimento das
solicitações de trabalhos específicos;
d) As entidades da Administração Pública Federal indireta, bem como os serviços sociais
autônomos, deverão organizar a respectiva unidade de auditoria interna com o suporte
necessário de recursos humanos e materiais. Caso se verifique que o volume de trabalho da
entidade não justifica a estruturação de uma unidade organizacional de auditoria interna,
deverá haver previsão no ato de regulamentação da entidade que o desempenho das
funções de auditoria interna será realizado por auditor interno;
e) Quanto à vinculação, a unidade de auditoria interna ou o auditor interno deverá estar
subordinado ao conselho de administração ou a órgão de atribuições equivalentes. Quando
a entidade não contar com conselho de administração ou órgão equivalente, a auditoria
interna ou o auditor interno será subordinado diretamente ao dirigente máximo da entidade,
vedada a delegação a outra autoridade. Essa vinculação tem por objetivo proporcionar à
auditoria interna um posicionamento suficientemente elevado de modo a permitir-lhe
desincumbir-se de suas responsabilidades com abrangência e maior independência;
f) A unidade de auditoria interna sujeita-se à orientação normativa e supervisão técnica do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, prestando apoio aos órgãos e às
unidades que o integram;
g) A nomeação ou exoneração do titular de unidade de auditoria interna será submetida,
pelo dirigente máximo da entidade, à aprovação do conselho de administração ou órgão
equivalente, quando for o caso, e informada ao órgão ou unidade de controle interno que
jurisdiciona a entidade. Essa vinculação técnica visa garantir a efetividade nos resultados
dos trabalhos de auditoria.
h) A independência deverá ser garantida à medida que as atividades dos auditores estejam
sob a supervisão tanto do dirigente da entidade, bem como do Sistema de Controle Interno.
Sob o ponto de vista da alta administração da entidade, o desempenho da unidade de
auditoria interna será avaliado de acordo a pertinência e tempestividade de suas propostas
de correção de desvios. Sob o ponto de vista do Sistema de Controle Interno, suas
atividades serão supervisionadas com o objetivo de avaliar se os trabalhos atendem aos
requisitos técnicos estabelecidos nessa norma.
4.4.2 Dispõe, ainda, a minuta da IN/SFC nº 01/2001 que:
a) as atividades das unidades de auditoria interna devem guardar similitude com aquelas
exercidas pelos órgãos integrantes do Sistema de Controle Interno; contudo, por estarem
inseridas na estrutura organizacional da entidade e da alta especialização, deverão incluir
ações específicas e tempestivas.
b) de forma a garantir a legalidade e a legitimidade dos atos e o alcance dos resultados
quanto à economicidade, à eficácia e à eficiência da gestão, aspectos abordados pelo
Sistema de Controle Interno quando dos trabalhos de avaliação da gestão, a unidade de
auditoria interna deverá pautar suas atividades antecipadamente nesses critérios. Dessa
forma, a unidade de auditoria interna poderá contribuir, propondo ações corretivas para
melhoria da gestão.
4.4.3 Das propostas da SFC, constata-se a tentativa de agregar às unidades de auditoria
interna atribuições e diretrizes de atuação que não lhes são especificamente afetas, o que
pode comprometer o desempenho dessas unidades, na medida em que funções típicas do
Controle Interno lhes estão sendo conferidas.
4.4.4 Nessa discussão, é preciso considerar que às unidades de auditoria interna das
entidades da administração indireta compete, essencialmente, assistir a organização a que
pertencem. Segundo estabelecido nas Normas Brasileiras para o Exercício da Auditoria
Interna, editadas pelo Instituto dos Auditores Internos do Brasil:
‘100.02. A Auditoria Interna é uma atividade de avaliação que deve atuar de forma
independente, dentro da organização da qual faz parte. Seu objetivo é distinto do dos
demais setores da organização, na medida que se dedica ao exame e avaliação da
adequação, eficiência e eficácia dessa organização; de seus sistemas de controle, registro,
análise e informação e do desempenho das áreas em relação aos planos, metas e objetivos
organizacionais.
Assim, agindo de maneira autônoma e independente, com a necessária credibilidade e
adequadamente posicionada na estrutura funcional, a Auditoria Interna deverá contribuir
para os resultados da organização, cumprindo sua missão básica de:
- emitir opinião conclusiva ou considerações a respeito das operações examinadas;
- avaliar os fluxos, sistemas, plano de controle interno e desempenho da organização ou de
qualquer de seus segmentos;
- auxiliar a Alta Administração e demais membros do corpo gerencial da organização a se
desincumbirem de maneira eficaz de suas responsabilidades.’
4.4.5 Ressaltamos, ainda, que muito embora o Decreto nº 3.591/2000 tenha estabelecido
que as unidades de auditoria interna sujeitam-se à orientação normativa e à supervisão
técnica do Sistema de Controle Interno (art. 15, caput), esse dispositivo não atribui àqueles
entes a mesma competência. Apenas visa permitir à SFC a faculdade de orientar
normativamente, coordenar, acompanhar e avaliar o desempenho das unidades de auditoria
interna das entidades supervisonadas. É o que se demonstra a seguir.
4.4.6 No que diz respeito à orientação normativa, resgatamos, para efeito de análise, a
definição então constante do Decreto nº 93.874/1986, que compreende o estabelecimento
de normas, a fixação de padrões, o desenvolvimento e a manutenção de fluxo de
informações, notadamente por meio de sistemas eletrônicos de processamento de dados, e
outras atividades, visando à racionalização da execução da despesa pública, à eficácia, à
eficiência e à efetividade dos atos de gestão.
4.4.7 Quanto à supervisão técnica, utilizamos por analogia a definição de supervisão
ministerial tratada no Decreto-lei nº 200/1967, a qual é exercida mediante a orientação,
coordenação e controle das atividades dos órgãos subordinados ou vinculados ao Ministério.
De onde podemos inferir que a supervisão técnica a que se refere o Decreto será
desempenhada por meio das aludidas funções clássicas da administração (orientação,
coordenação e controle).
4.4.8 Não cabe, portanto, deduzir que as funções de orientação normativa e supervisão
técnica atribuídas à SFC no Decreto n° 3.591/2000 lhe faculte intervir na estratégia de
atuação das unidades de auditoria interna, direcionando seus trabalhos para adequá-los às
necessidades do Controle Interno.
4.4.9 Dessa forma, não obstante a previsão legal visando otimizar e fortalecer as ações de
controle, entendemos que devem ser respeitados os limites de atuação e independência de
cada uma das instâncias envolvidas nesse processo - controle interno e auditoria interna -,
de forma que a congruência almejada não venha a intervir na estratégia de atuação das
entidades supervisionadas, no que se referir às suas unidades de auditoria interna.
4.4.10 Sobreleva acrescentar que as disposições em comento não têm o condão de tornar
as unidades de auditoria interna das entidades da administração indireta partes integrantes
do Sistema de Controle Interno, tendo em vista que não existe previsão legal que ampare
essa vinculação.
4.5 Emissão, pela auditoria interna, de parecer sobre as contas da entidade
4.5.1 O Decreto nº 3.591/2000 dispõe, em seu art. 15, § 5º, que a auditoria interna
examinará e emitirá parecer sobre a prestação de contas anual da entidade.
4.5.2 Essa questão já foi objeto de apreciação por parte deste Tribunal, conforme Decisão
nº 229/93 - Plenário de 02/06/1993, publicada na Ata nº 21/93. Naquela assentada, ao julgar
consulta versando sobre a obrigatoriedade das auditorias internas das empresas estatais
emitirem relatório e parecer sobre as contas anuais, o Tribunal firmou o entendimento de
que não prevalecia a exigibilidade da emissão das referidas peças pelos órgãos de auditoria
interna, devendo ser respeitadas as disposições estatutárias e contratuais das entidades
paraestatais. Naquela época, entretanto, as normas vigentes não estabeleciam tal
obrigatoriedade, ao contrário do que hoje disciplina o § 5° do art. 15 do Decreto nº
3.591/2000.
4.5.3 A avaliação desse dispositivo foi considerada relevante pela equipe ante a
possibilidade de vir a ser transferida às auditorias internas a competência do Controle
Interno de avaliar a gestão das entidades da administração indireta, fato que pode vir a
comprometer o mérito das certificações das contas e, conseqüentemente, o julgamento pelo
Tribunal.
4.5.4 Nossa preocupação não se revelou infundada, tendo sido essa, também, a
inquietação de algumas empresas, as quais consideraram que, tanto a sujeição da unidade
de auditoria interna à orientação normativa e supervisão técnica do Sistema de Controle
Interno, quanto a imposição à auditoria interna de exame e emissão de parecer sobre a
prestação de contas anual da entidade, constituem desdobramentos que virão a afetar a
vida interna das empresas, principalmente aquelas que desempenham atividade econômica,
tendo em vista que a unidade de auditoria interna não tem função administrativa ou
fiscalizadora das instituições. Trata-se de órgão técnico, cuja função é exatamente a de
exercer o controle interna corporis da empresa, permitindo a correção de rumo em
decorrência das análises dos atos praticados pelos administradores em geral.
4.5.5 Durante a elaboração deste Relatório ocorreu, no período de 30.11 a 01.12.2000, o ‘I
Encontro do Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal com
as Auditorias Internas das Entidades da Administração Indireta’. O evento objetivou estreitar
o relacionamento da Secretaria Federal de Controle Interno com as Auditorias Internas das
Entidades da Administração Indireta, definir a extensão e delimitar as áreas de atuação da
SFC e Auditorias Internas. Para tanto, foram analisados os artigos do Decreto n° 3.591/2000
e os capítulos da minuta da nova Instrução Normativa (IN/SFC 01/2001), que tratam da
auditoria interna.
4.5.6 No mencionado evento foram debatidos oito temas em grupos, mediante a
apresentação de cinco questões para cada um deles. O grupo encarregado de discutir o
tema ‘Conteúdo do Parecer de Auditoria Interna a ser emitido sobre as contas da entidade’
concluiu que o parecer da auditoria interna deve refletir a visão do órgão em relação a
situação dos sistemas de controle interno da entidade. A abrangência do parecer deve,
segundo o grupo, ficar limitada aos resultados dos trabalhos de auditoria previamente
incluídos no PAAAI ou decorrentes de solicitações da alta administração da entidade.
4.5.7 Na análise desse tema também não podem ser desconsideradas questões como o
grau de isenção e independência das unidades de auditoria interna para emitirem parecer
sobre sua própria gestão, já que não se vislumbra a auditoria interna como ente
desvinculado da organização a que pertence.
4.5.8 Assim, parece-nos prejudicial à efetividade do controle das entidades da
administração indireta repassar às respectivas unidades de auditoria interna atribuições de
examinar e emitir parecer sobre as contas anuais. Além das questões já examinadas, é
preciso considerar as deficiências estruturais que as unidades de auditoria interna
apresentam, conforme demonstraremos a seguir.
4.6 Situação das unidades de auditoria interna
4.6.1 A SFC procedeu ao levantamento das unidades de auditoria interna das entidades
federais, conforme Nota Técnica Nº 45 MF/SFC/SEAUS/CPLAR/DIRES, de 26 de junho de
1998, visando contribuir, como fonte subsidiária de dados e informações para o projeto
‘Interfaces com Auditorias Internas’. Esse projeto deverá ser elaborado pela Secretaria com
o objetivo de estreitar o nível de inter-relação entre as Unidades de Controle da Secretaria e
as Unidades de Auditoria Interna da Administração Pública Federal.
4.6.2 O trabalho contemplou 272 unidades gestoras da administração indireta,
apresentando informações para cada entidade quanto: à quantidade de auditores internos; à
existência de conselhos fiscal e de administração; à contratação de empresas de auditoria
independente; à apresentação do PAAAI e RAAAI; e à quantidade de unidades regionais.
...................................................................................................
4.6.3 Da análise procedida pela SFC, dois tipos de entidades mereceram comentários
especiais em face dos problemas diagnosticados: as autarquias do MEC e as instituições
financeiras vinculadas ao MF.
4.6.4 Constatou-se que das 102 autarquias sob a supervisão do MEC, apenas 41 dispõem
de unidades de auditoria interna, contando com 54 auditores. Dessas, somente o FNDE e as
Universidades Federais do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Alagoas apresentaram o PAAAI.
E, com relação ao RAAAI, somente a Universidade Federal Fluminense teve a iniciativa de
prepará-lo.
4.6.5 No que diz respeito às empresas públicas, foram identificadas treze unidades de
auditoria interna que fazem a cobertura de 29 unidades gestoras, haja vista que a unidade
de auditoria interna da Caixa Econômica Federal audita, além da própria CEF, dois
programas e oito fundos, e a do BNDES, o próprio Banco e as seguintes unidades gestoras:
FND, FINAME, FMM, FND/BNDES, FINSOCIAL e BNDESPAR.
4.6.7 Concluindo, o estudo revela uma situação preocupante, ou seja, das 272 entidades
federais, apenas cem possuíam unidades de auditoria interna, sendo que somente 58 delas
apresentaram o Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna - PAAAI e dezessete
prepararam o Relatório Anual - RAAAI, refletindo o baixo nível de estruturação dessas
unidades e profunda fragilidade organizacional.
4.6.8 Constatou-se, conforme mencionado na nota técnica, que quatro empresas públicas e
duas sociedades de economia mista não tiveram as demonstrações financeiras auditadas
por auditores independentes, o que representa descumprimento da Lei nº 6.404/76.
4.6.9 E, ainda, apesar de existirem 1930 profissionais atuando nas auditorias internas, esse
quantitativo mostrou-se insuficiente particularmente em algumas unidades como a Caixa
Econômica Federal, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e o Banco
Central, que são responsáveis pela gestão de diversos fundos e programas de enorme
materialidade e pulverização em termos espaciais.
4.6.10 A Secretaria considerou que para cada R$ 100 milhões geridos deveria haver pelo
menos um auditor. Com base nesse critério, o quantitativo mínimo necessário seria de 2250
auditores, o que implicaria déficit de pelo menos trezentos profissionais.
4.6.11 A nota destaca, também, que 21 unidades de auditoria interna possuem apenas um
profissional (a própria chefia da unidade) que atende, fundamentalmente, às diligências dos
controles externo e interno, não realizando nenhum trabalho de natureza investigativa dentro
da entidade.
4.6.12 Do exame dessa nota técnica depreendemos, salvo algumas exceções, que a
situação das unidades de auditoria interna das entidades supervisionadas da administração
pública é precária, sendo a principal deficiência o fato de que apenas 37% das entidades da
administração indireta dispõem em suas estruturas organizacionais de unidades de auditoria
interna, das quais 21% dessas contam somente com um auditor.
4.6.13 Constatamos, também, que nem todas as unidades de auditoria interna dispõem da
adequada estrutura organizacional e mão-de-obra suficiente para dar cumprimento às suas
atribuições, além do que algumas unidades são responsáveis por atividades de correição, as
quais não são compatíveis com as funções de auditoria. Os seguintes exemplos evidenciam
essa situação:
DNER:
Segundo informações constantes do PAAAI - versão 2000, a malha rodoviária do País é
mapeada em 1.649.459km, distribuída em 192.805km nos Estados, 1.391.238km nos
Municípios e 65.416km na esfera federal. Não obstante a magnitude desses números, a
equipe técnica responsável pela execução e coordenação do PAAAI 2000 conta com nove
servidores.
BNDES:
A unidade de auditoria interna do Banco conta com 18 pessoas, para um campo de atuação
que abrange, além do próprio Banco, a Agência Especial de Financiamento Industrial, a
BNDES Participações S.A, cinco Fundos ou Programas Administrados e a Fundação de
Assistência e Previdência Social (FAPES).
INCRA:
De acordo com o Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna - PAAAI, as atividades
finalísticas do INCRA, até o exercício de 1999, vinham sendo auditadas pela CISET/MA e
MEPF, ficando a Coordenadoria de Inspeção e Controle - PC com a realização de auditorias
sobre as atividades da área meio. Essa Coordenação é composta por um coordenador,
quatro inspetores e três assistentes, sendo a instituição formada por 67 unidades gestoras,
sendo 28 Superintendências e 36 unidades avançadas.
EMBRATUR:
Além dos trabalhos específicos, a unidade de auditoria interna da EMBRATUR é
responsável pelo exame prévio dos processos de licitação, contratos, convênios,
pagamentos e ressarcimento de despesas, contando para tanto com três servidores e dois
estagiários.
4.6.14 Esse quadro reforça nossas preocupações com a atribuição, às unidades de
auditoria interna da administração indireta, de competências específicas da SFC (item 4.4),
inclusive a de examinar e emitir parecer sobre as contas anuais (item 4.5).
4.7 Atuação da SFC nas unidades de auditoria interna
4.7.1 À SFC compete, de acordo com o inciso IX do art. 24 da Lei nº 10.180, de 06.02.2001,
avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administração indireta.
4.7.2 No entanto, conforme mencionado anteriormente, desde a edição do Decreto nº
93.874/1986 competia às Secretarias de Controle Interno as funções de orientar
normativamente, coordenar, acompanhar e avaliar as atividades das unidades de auditoria
interna das entidades vinculadas ao Ministério e das fundações supervisionadas. Tal
atribuição está contemplada, também, nas medidas provisórias posteriores ao mencionado
decreto, que organizaram e disciplinaram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo.
4.7.3 Verificamos que o instrumento de coordenação e acompanhamento das atividades
das unidades de auditoria interna utilizado tanto pelas então CISETs, como pela SFC, é o
Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna - PAAAI, e o de avaliação, o Relatório Anual
de Atividades da Auditoria Interna - RAAAI, conforme disposto na IN/DTN nº 16/91.
4.7.4 Da análise dos planos relativos ao exercício de 2000, das entidades selecionadas na
amostra, constatamos que foram eles apresentados por todas as treze entidades. No
entanto, verificamos, nas entrevistas realizadas, que o Controle Interno não forneceu, com
exceção do INSS, qualquer orientação para a elaboração dos planos, em desacordo,
portanto, com o disposto na instrução normativa.
4.7.5 Quanto aos relatórios de atividades, solicitamos o sumário trimestral das atividades de
auditoria, com vistas a avaliar o cumprimento dos planos de auditoria para 2000. Foram
apresentado apenas sete, três dos quais somente encaminhados à SFC após a solicitação
da equipe. Demonstra-se, assim, que não existe no âmbito da Secretaria o
acompanhamento sistemático dos resultados obtidos pelas auditorias internas, e tampouco é
monitorado o cumprimento do plano, conforme dispõe a norma.
4.7.6 A avaliação das atividades das unidades de auditoria interna é realizada quando da
auditoria de gestão, cujo relatório compõe o processo de contas anual. No entanto, dos
exames realizados, verificamos que a avaliação restringe-se à: transcrição das metodologias
utilizadas pelas unidades de auditoria interna; comparação entre as atividades planejadas e
executadas; e, em alguns casos, avaliação da força de trabalho disponível.
4.7.7 Ante todo o exposto, podemos concluir que as ações da SFC, no que diz respeito à
orientação normativa, supervisão técnica e avaliação das atividades das unidades de
auditoria interna das entidades da administração indireta, são insuficientes para garantir a
efetividade do controle.
4.7.8 No Anexo VIII, apresentamos o resultado dos exames procedidos nas entidades
selecionadas, que subsidiaram a análise dessa questão.
4.8 Comentários da SFC
4.8.1 Ao comentar a versão preliminar do relatório, a SFC esclareceu que:
‘O propósito do Decreto 3.591/2000 foi o de fortalecer os controles, na medida em que:
obriga que todas as entidades da administração indireta tenham uma unidade de auditoria
interna; estabelece que a vinculação hierárquica das unidades de auditoria interna seja no
nível mais elevado da organização; e que os trabalhos sejam feitos com adequada
consistência técnica e independência. O parecer a ser emitido pelas unidades de auditoria
interna versará sobre a fidedignidade das peças constantes do processo de prestação de
contas e sobre os trabalhos por elas realizados, não sendo prevista nenhuma conclusão de
caráter meritório sobre a regularidade ou não das contas da entidade. Esta, temos absoluta
consciência, é atribuição indelegável do Sistema de Controle Interno. Temos plena
convicção que o fortalecimento das unidades de auditoria interna interessa tanto ao sistema
de controle interno quanto ao controle externo, por tratar-se de instrumento de melhoria
efetiva da gestão pública. Em nenhum momento houve ou haverá qualquer limitação quanto
às responsabilidades e atribuições do sistema de controle interno. Trata-se de criar uma
rede de controle que funcione de forma integrada e complementar dentro das
responsabilidades e prerrogativas de cada órgão.’
4.8.2 Não obstante esses esclarecimentos, entendemos que essa matéria deve ser objeto
de acompanhamento pelo Tribunal, considerando-se a relevância do tema; a precária
situação das unidades de auditoria interna, comentada anteriormente; as dúvidas existentes
quanto ao grau de independência da auditoria interna para desempenhar a função que lhe
está sendo delegada; e o atual cenário de redefinição da divisão de atribuições e
competências entre a SFC e as auditorias internas (as propostas apresentadas pela
Secretaria encontram-se em discussão e, conseqüentemente, vários aspectos relevantes
podem vir a ser modificados).
5 - A SFC E A AVALIAÇÃO DE EFICIÊNCIA E EFICÁCIA
...................................................................................................
5.2. A avaliação da eficiência e eficácia das entidades
...................................................................................................
Constatações
5.2.4 Como resultado, a primeira constatação é que nem todas as entidades têm seu
desempenho operacional avaliado nas contas anuais. Do total de 128 relatórios examinados,
em 25 (19,5%) essa área não foi objeto de exame. Para o conjunto das contas relativas ao
exercício de 1999 é possível inferir, respeitando-se o nível de confiança estabelecido, que
entre 136 a 327 unidades examinadas pela SFC não sofreram análises específicas quanto à
gestão operacional. Todavia, não nos sentimos estimulados a propor ampliação desses
números, pelo menos até que se tenham condições instrumentais e metodológicas
necessárias a minimizar as restrições que serão expostas ao longo deste capítulo, quase
nenhuma delas, contudo, atribuível diretamente ao controle interno
5.2.5 Ao contrário do que ocorre na avaliação de programas, em que a SFC age na
eficiência e eficácia das ações por intermédio da otimização de procedimentos operacionais,
como será visto adiante, na análise das entidades o controle interno busca medir
diretamente os níveis de eficiência e eficácia do órgão examinado, sempre que esse cálculo
é possível.
5.2.6 Para tanto, os conceitos adotados exigem três classes de parâmetros: metas, prazos
e custos (previstos e realizados). Pelo que pudemos verificar, raramente se obtêm dados
pertinentes, confiáveis e suficientes sobre esses parâmetros, não obstante a qualidade e até
mesmo a validade de todo o trabalho de análise feito depender da disponibilidade de dados
com tais atributos.
ausência de dados
5.2.7 A total ausência de dados que viabilizassem a avaliação da entidade foi apontada pela
SFC em 17,9% dos relatórios examinados. Quando extrapolado para o conjunto de
entidades sob sua jurisdição, esse percentual permite inferir, com o nível de confiança
adotado, a existência de um universo de 115 a 306 unidades nessa situação.
5.2.8 Nota-se que ainda são muitas as unidades prestadoras de contas que sequer dispõem
de dados sobre o próprio desempenho institucional, não obstante as normas de organização
de prestações de contas estabelecidas pelo Tribunal há muito exigirem do administrador
público que evidencie, em seu relatório de gestão, ‘indicadores que permitam aferir a
eficiência, eficácia e economicidade da ação administrativa’.
5.2.9 A ausência de dados preocupa na medida em que a mensuração é um elemento
importante no gerenciamento das organizações. O uso de bons indicadores torna mais
racional o processo decisório e viabiliza o monitoramento permanente dos resultados
obtidos. Permite, assim, evidenciar os efeitos das decisões tomadas, tornando possível ao
controle avaliar de modo mais objetivo a qualidade da gestão.
5.2.10 É preciso, pois, acompanhar com interesse os resultados das recentes
preocupações do Governo Federal com a utilização de indicadores de desempenho no
serviço público, concretizadas em ações como as decorrentes do Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado e as mudanças nas formas de elaborar e executar os planos e
orçamentos públicos, tema que será retomado adiante.
desconsideração do fator ‘tempo’
5.2.11 Em relação àquelas entidades que dispunham de dados gerenciais, pudemos
verificar, da análise dos exames feitos pelo controle interno, que, em regra, não há
preocupação com o fator ‘tempo’, um dos parâmetros usados no cálculo de eficiência e
eficácia. Normalmente se adota o próprio exercício financeiro como referência.
5.2.12 Essa prática tem o inconveniente de tornar neutra a relação entre o tempo
efetivamente gasto para o alcance de determinada meta e aquele previamente definido para
fazê-lo. Em muitos casos esse fato não traz conseqüências mais sérias. Há determinadas
ações, porém, que se acham sujeitas a cronogramas rigidamente definidos, cujo
cumprimento deve ser verificado. É o exemplo do censo escolar, do qual depende a
programação tempestiva de uma série de políticas educacionais; da distribuição dos livros
didáticos, cujo atraso pode trazer graves prejuízos pedagógicos para os alunos; dos
programas de imunização, cuja efetividade porventura dependa da observância de intervalos
máximos de tempo entre aplicações sucessivas de vacinas, e diversos outros.
5.2.13 Uma análise mais completa de eficiência e eficácia exigirá, portanto, um controle
mais refinado desse parâmetro.
controle assistemático de custos
5.2.14 No que se refere a custos, há também sérias restrições a enfrentar. O setor público
sempre se ressentiu de um acompanhamento sistemático nessa área, faltando-lhe tanto a
adaptação dos conceitos já tradicionalmente empregados na esfera privada quanto a
disponibilidade de um instrumental adequado à correta apropriação de despesas. (...)
5.2.15 Em resposta, algumas ações concretas já podem ser notadas. O projeto ‘SIAFI
Século XXI’, por exemplo, objetiva resgatar o papel da contabilidade como instrumento
efetivo de informação e de gerência. Uma das motivações desse projeto é justamente a
convicção de que ‘é preciso que a contabilidade seja instrumento de controle de custo e
fonte de informações gerenciais’. Para isso, o SIAFI deve ser aperfeiçoado com vistas a
‘subsidiar o ciclo de gestão dos recursos públicos, no âmbito do Governo Federal, com a
implantação de um sistema de apuração de custos e a disseminação da contabilidade
gerencial por unidade administrativa e por programa’ (Página ‘Brasil Transparente’, do Portal
de Serviços e Informações do Governo Brasileiro - www.redegoverno.gov.br.).
5.2.16 Novamente, sobre esse aspecto também é preciso acompanhar os resultados das
medidas recém anunciadas, que deverão ter impactos positivos na mensuração dos
indicadores de eficiência.
restrições relacionadas às metas e indicadores
5.2.17 As restrições mais sérias aos cálculos de eficiência e eficácia, todavia, parecem ser
aquelas relacionadas às metas e aos indicadores de desempenho. Nem sempre as
entidades têm um plano de ação claro, com objetivos definidos ou quantificáveis. Em muitos
casos, a fixação de metas é um exercício arbitrário, não se podendo esperar delas a
qualidade necessária para validar as análises feitas. Diversos exemplos foram verificados no
exame das contas de 1999, como se relata a seguir.
inconsistência de dados
5.2.18 O primeiro aspecto diz respeito à própria consistência dos dados. Nos relatórios
examinados verificamos que nem sempre a SFC demonstra realizar, por ocasião do
levantamento das contas, análises da confiabilidade das informações apresentadas pelo
gestor. Isso pode ocorrer até mesmo pelo excessivo número de entidades a avaliar, o que
torna os prazos sempre exíguos. Nas poucas situações em que essa análise foi relatada,
porém, os dados utilizados pelos gestores não atendiam a requisitos essenciais de validade.
5.2.19 A situação detectada no IBAMA é ilustrativa. O órgão dispõe de sistemas
informatizados para acompanhar seus resultados operacionais. O controle interno analisou
dois desses sistemas - o SISARR, relativo à arrecadação, e o SIREF, voltado à fiscalização -
encontrando inconsistências em ambos. No SISARR, por exemplo, foi verificada uma série
de autos de infração lavrados em 1994, antes da adoção do Real, e só posteriormente
lançados no sistema, sem qualquer conversão de valores para a moeda então vigente.
Esses lançamentos geraram uma distorção significativa nos dados, segundo o controle
interno, já que aqueles autos ‘alcançavam milhões de reais’.
5.2.20 Outro exemplo pode ser visto na área de saúde. Segundo a Nota Técnica de
Auditoria n° 63/2000, relativa ao programa Alimentação Saudável, a SFC planejou
fiscalizações em 350 municípios para aferir a efetividade da execução do programa e a
confiabilidade das metas planejadas e realizadas. No entanto, as fiscalizações tiveram que
ser suspensas, entre outras razões pela inexistência de dados gerenciais confiáveis
necessários à realização dos trabalhos. De acordo com as análises feitas, o ‘SISVAN
(Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional) existe desde os anos 90, [mas] não vem
sendo alimentado corretamente e está desatualizado por falha de gerenciamento e
monitoramento’.
problemas com os indicadores
5.2.21 Outro fator que compromete a qualidade das análises de eficiência e eficácia é a
adoção de indicadores sem a sensibilidade necessária para refletir as mudanças ocorridas
na realidade observada. Ou, ao contrário, indicando mudanças quando a realidade
permanece exatamente a mesma. A principal causa é a desconsideração, na definição do
indicador, de variáveis conceitualmente importantes para dar significado à medição que se
pretendia realizar.
5.2.22 Veja-se, por exemplo, o caso do Hospital de Cardiologia de Laranjeiras. Registrou-se
que no exercício de 1999 houve um aumento, em relação ao exercício anterior, de 16% no
número de internações e de 20% no total de consultas. Como a SFC aponta, esses
indicadores ‘não estão associados a outros dados que exercem influência nas variações
percentuais verificadas, tais como número de leitos e médicos’. Como valorar um acréscimo
ocorrido no número de internações e de consultas sem considerar as variações na
capacidade operacional da instituição? O acréscimo observado nos produtos é menor, igual
ou maior que a variação observada nos fatores de produção? Ou seja, o rendimento do
Hospital aumentou, diminui ou permaneceu exatamente o mesmo nesses dois anos? É difícil
avaliar apenas com as informações disponíveis.
5.2.23 Também não é possível fazer análise de eficiência e eficácia quando os dados
disponibilizados pelo gestor não puderem ser confrontados com um referencial adequado.
Muitas vezes o relatório de gestão, ou a análise feita, limita-se a transcrever quantitativos de
ações realizadas, sem qualquer atributo de comparabilidade quer com quantidades que se
pretendia realizar, quer com realizações de entidades similares, quer com a evolução
histórica das próprias realizações ou com qualquer outro critério que permita uma
apreciação mais racional do desempenho do gestor.
5.2.24 É o que se observa na análise das contas da Fundação IBGE, onde se lista uma
série de realizações como as seguintes: 1ª) área temática: pesquisa e análise estatísticas;
descrição da meta: pesquisas conjunturais (mensais/trimestrais nas áreas de indústria,
comércio, preços etc.); unidade de medida: resultado divulgado; executado: 110; ou 2ª) área:
pesquisa geográfica, geodésica, recursos naturais e meio ambiente; meta: estudos
ambientais; unidade de medida: relatório; executado: três. O que esses dados significam em
termos de desempenho? Como avaliá-los?
5.2.25 Também nas contas da Divisão de Polícia Federal em Foz do Iguaçu a análise se
mostrou inviável. Nessas, a SFC foi direta: ‘em face da ausência de um Plano de Trabalho
programado e da presença apenas de informações sobre os trabalhos executados no
Relatório de Atividades do Gestor, não pôde ser feita uma avaliação de eficácia dos
resultados da unidade’.
5.2.26 Outra situação que compromete a qualidade das análises está ligada à insuficiência
de indicadores. Há casos em que a análise feita toma por base um número muito restrito de
indicadores, incompatível com as características da entidade examinada. Em conseqüência,
mesmo que cada indicador seja consistente se analisado individualmente, o conjunto das
informações, por sua pouca abrangência, não leva a um grau razoável de convencimento
quanto ao juízo feito acerca da entidade examinada.
5.2.27 É o que se pode verificar no relatório de auditoria de gestão da Alfândega do Porto
de Paranaguá. A análise limitou-se a constatar que ‘a arrecadação da unidade cresceu 4%
em relação ao exercício anterior. Contudo, a unidade registra que em razão do aumento do
dólar no ano e tendo em vista o não-crescimento do IPI dos veículos, não foi atingida a meta
de 10% de aumento na arrecadação. Houve observância ao princípio da eficácia na
aplicação dos recursos alocados à disposição do gestor’. Sem entrar no mérito dos números
apresentados, seria o volume de receitas arrecadadas parâmetro único ou mesmo o mais
adequado para avaliar a eficiência operacional desse tipo de unidade?
5.2.28 Outro exemplo tira-se das contas da Escola Agrotécnica Federal de Uberlândia.
Foram apresentadas metas relacionadas a aquisição de móveis e equipamentos, realização
de serviços de engenharia e obras, e oferta de cursos (não regulares) no setor agropecuário
e de informática. No entanto, como a SFC registra, ‘não foram estipuladas metas para a
principal atividade da escola, que é o ensino de segundo grau profissionalizante, na sua
forma regular e na habilitação de técnico em agropecuária’.
5.2.29 As análises de eficiência e eficácia também ficam comprometidas se os indicadores
adotados não forem pertinentes à finalidade da instituição examinada. Nessas situações,
fixar metas passa a ser um apenas um exercício formal, já que as metas fixadas não têm
relação com o que se espera da entidade e não representam seus principais processos
finalísticos e operacionais.
5.2.30 Como exemplo pode-se voltar à Escola Agrotécnica Federal de Uberlândia. Qual a
pertinência de metas como aquisição de 22 microcomputadores, aquisição de 300 poltronas
estofadas para o anfiteatro, de 60 cadeiras para o refeitório, de 12 mesas para a biblioteca e
de 156 carteiras universitárias? Qual a validade de tais metas para fins de julgamento do
desempenho do gestor?
divulgação seletiva de resultados
5.2.31 Também é preciso atentar para o fato de que o relatório de gestão de cada entidade,
elaborado quando da prestação de contas, é adotado, em regra, como única fonte de dados
sobre suas metas e realizações. Isso é particularmente verdadeiro para aquelas unidades ou
subunidades prestadoras de contas, mas não contempladas diretamente na Lei
Orçamentária (note-se que cada órgão pode ter um conjunto grande de UGs executoras, a
depender de suas conveniências administrativas, não raro cada uma delas prestando contas
individualmente).
5.2.32 Nessas situações, não se detectou registro, na amostra examinada, de casos em
que o relatório de gestão passasse por mecanismos de consistência, com o fim de verificar a
correlação entre os indicadores divulgados e os compromissos previamente assumidos pela
unidade em sua programação inicial, se é que foram explicitados.
5.2.33 Essa praxe tem o inconveniente de viabilizar a aplicação de um filtro nas informações
a serem divulgadas pelo gestor, que poderá selecionar, dentre os indicadores e metas
previamente definidos, somente o subconjunto pelo qual deseja ser avaliado. A divulgação
seletiva de resultados é fator que pode comprometer a integridade das análises de eficiência
e eficácia, devendo ser, portanto, objeto de atenção.
caráter subjetivo das análises
5.2.34 Há ainda casos em que a análises feitas assumem um caráter bastante subjetivo, na
medida em que o juízo quanto à gestão examinada não é acompanhado de elementos de
convicção para que o Tribunal possa rever, em processo decisório posterior, as conclusões
originais. Afirma-se que a entidade foi eficiente e eficaz, sem, no entanto, ficarem explícitos
os elementos que embasaram essa percepção.
5.2.35 Esse fato está associado, na maioria das vezes, às situações para as quais os
aspectos relacionados ao desempenho não puderam ser mensurados diretamente e
quantificados com facilidade, como se verificou, por exemplo, nas contas da Fundação
Biblioteca Nacional, do Banco Central e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação. Nessa última entidade, por exemplo, a análise foi centrada na adequação da
estrutura organizacional. Sem embargo de reconhecer a importância de uma estrutura bem
definida para o bom desempenho de qualquer organização, a suficiência dessa premissa
deve ser bastante relativizada.
inconsistência entre análise e julgamento
5.2.36 Por fim, cabe registrar que nos relatórios de auditoria há um campo específico, no
item ‘avaliação dos controles internos’, destinado a sintetizar o resultado dos exames de
cada gestão examinada (financeira, orçamentária, patrimonial etc.), segundo categorias
predefinidas: ‘adequados’, ‘adequados, porém aprimoráveis’, ‘adequados com fraquezas’, e
assim por diante (cf. item 7.1). Essa informação não influencia de modo direto o julgamento
do TCU, que se serve mais propriamente dos relatos feitos. A informação pode ter, porém,
um caráter gerencial relevante. Pode-se, por exemplo, planejar fiscalizações específicas
para determinada gestão e executá-las naquelas entidades que apresentarem situações
indesejadas na área a ser examinada.
5.2.37 Não há, todavia, uma categoria própria para o registro da negativa de opinião. Pelo
menos na gestão operacional essa categoria nos parece conveniente, dadas as diversas
restrições mencionadas nos itens anteriores deste capítulo. Sempre que não for possível
uma manifestação conclusiva, é importante que esse fato fique claramente expresso na
chamada avaliação dos controles internos. Tal procedimento evitaria situações como as
verificadas nas entidades em que se considerou inviável realizar a análise da gestão
operacional, pela ausência dos dados necessários, e ainda assim a avaliação dos controles
internos nessa gestão ou foi simplesmente omitida - como nas contas do Hospital
Cardiológico de Laranjeiras e da Delegacia Regional do Trabalho no Paraná -, perdendo-se
a informação gerencial decorrente, ou, o que é pior, foi considerada ‘adequada’ - como
ocorreu nas contas da Faculdade de Medicina do Triângulo Mineiro, da Delegacia do
Patrimônio da União em Curitiba, da Divisão de Polícia Federal em Foz do Iguaçu e do
Centro Tecnológico de Informática do SUS -, gerando-se assim uma síntese gerencial
incoerente com a situação examinada. É provável que esse problema seja eliminado quando
implementadas modificações já em discussão na SFC, como será tratado no item 7.2.
5.2.38 Como se vê, são várias as restrições que os órgãos de controle enfrentam para
desempenhar a contento a missão de avaliar os níveis de eficiência e eficácia das entidades
públicas. Parte dessas restrições poderão ser superadas se surtirem efeitos as modificações
decorrentes do novo processo de planejamento e orçamento do governo federal. Esse
assunto será retomado adiante, após verificada a forma como vem sendo feita a avaliação
de programas pela SFC.
5.2.39 Apenas antecipando um pouco a discussão que ocorrerá no item 5.4, cabe registrar
os comentários da SFC à versão preliminar do relatório. Segundo aquela Secretaria, ‘como
as unidades gestoras da administração direta se constituem, em geral, em unidades
administrativas, praticamente nenhuma delas possui um planejamento associado a metas
específicas e resultados globais a alcançar. Em muitos casos isso é inviável, dado que é o
conjunto de intervenções de várias unidades de um mesmo órgão que contribui para o
resultado como um todo. Conseqüentemente, a questão da análise da eficiência e eficácia
fica comprometida na medida em que não há como comparar as atividades operacionais de
forma segmentada e pulverizada e concluir-se sobre o nível de contribuição que cada
parcela tem sobre o todo. A alternativa mais adequada seria considerar a unidade gestora
como aquela que detém a capacidade de planejamento global e de mobilização dos meios
para o alcance dos resultados. Assim, a melhor forma de avaliar a gestão seria com relação
ao órgão como um todo e não suas divisões administrativas’.
5.3 Avaliação de eficiência e eficácia dos programas governamentais
5.3.1 Com a reestruturação da SFC, houve mudanças significativas na forma de planejar e
executar avaliações dos programas públicos, segundo observamos.
o planejamento
5.3.2 De início, destaca-se a consistência do planejamento. Observa-se uma seqüência de
trabalho que parte da visão geral das políticas públicas, traduzidas nos orçamentos e nos
objetivos estratégicos da ação do estado, para a específica: iniciando-se com o mapeamento
das políticas públicas afetas a cada ministério, buscando-se identificar seus macro objetivos
e levantando-se elementos caracterizadores de modo a evidenciar a sua importância
político-estratégica, inclusive em relação ao projeto global de governo.
5.3.3 A partir dos elementos levantados, é promovida a hierarquização dos diversos
programas/programações governamentais, baseada em critérios políticos e estratégicos
definidos. Na atual classificação orçamentária, essa hierarquização se faz no nível de
programa, por ser o elemento organizador do Plano Plurianual e Orçamento Anual. São
eleitas as ações que representam a essência do programa, e identificados (relatório de
situação) os objetivos e metas, órgãos responsáveis, documentação legal, razões da
implementação, formas de execução e mecanismos de implementação, clientela e público
alvo, existência de recursos externos e critérios para seleção de beneficiários.
5.3.4 Conhecendo-se detalhadamente a ação, elabora-se o Plano Estratégico da Ação, que
deve incluir levantamento dos pontos críticos e frágeis, os quais podem impactar a
execução, e a definição da abordagem de controle a ser adotada, que terá como foco os
pontos críticos identificados. Já na fase seguinte - Plano Operacional - são identificadas as
ações a serem realizadas, os instrumentos a serem utilizados e o período da realização.
os objetivos
5.3.5 Ao planejar os trabalhos, a preocupação básica da Secretaria não é propriamente a
mensuração dos resultados, ou impacto, das ações. Objetiva-se, principalmente, estudar os
componentes do programa avaliado, para detectar dificuldades que ocorrem na
programação, administração, controle etc., visando a sua correção tempestiva. Com isso,
busca-se tanto elevar os níveis de eficácia da ação, já que o diagnóstico feito detecta fatores
que limitariam a possibilidade de o programa atingir seus objetivos, como evitar os
desperdícios resultantes de uma execução ineficiente.
5.3.6 Esse modo de atuar coaduna-se com as preocupações formuladas quando da
instauração do grupo de trabalho instituído pela Portaria/MF n° 271/98, no sentido de ser
necessário elevar a qualidade do gasto público.
os resultados
5.3.7 Nessa linha, foram vários os trabalhos realizados. Na área de formação de estoques
públicos, por exemplo, a SFC desenvolveu auditoria buscando avaliar a situação cadastral
dos armazéns, a ocorrência de desvios, o pagamento de sobretaxas de armazenagem, o
estado físico dos armazéns e o estado qualitativo dos produtos. Constatou-se, entre outras
ocorrências, o desvio de alimentos em cerca de 10% dos armazéns investigados, o
pagamento de sobretaxas em 5% deles e a precária situação de guarda e conservação dos
produtos em cerca de 20% das unidades, inclusive com risco de perda dos produtos
armazenados. Essas conclusões foram encaminhadas ao Presidente da Conab e ao
Assessor Especial de Controle Interno do Ministério da Agricultura e Abastecimento, para as
providências necessárias, inclusive instauração de tomadas de contas especiais.
5.3.8 Outro exemplo é o relacionado ao Programa Nacional Biblioteca da Escola, que
distribui acervos para as escolas de ensino fundamental da rede pública. A SFC avaliou uma
amostra estatisticamente representativa das bibliotecas beneficiárias. Nem todos os
relatórios de fiscalização já haviam sido consolidados, mas os resultados parciais,
encaminhados ao gestor do programa para as providências devidas, indicam que 44,8% das
bibliotecas não possuem sala própria; 48,3% não têm estantes ou prateleiras próprias para
abrigar as obras recebidas; 41,4% das bibliotecas não possuem mesas e cadeiras
apropriadas para consulta; em 13,8% dos casos, as obras podiam ser emprestadas, mas
não existia o necessário controle de empréstimos.
5.3.9 Ainda na área de educação também foi avaliado o Programa Nacional de
Alimentação Escolar. A amostra investigada abrangeu 2.523 escolas; já havia dados
consolidados para 1.352 delas. Os resultados preliminares, encaminhados ao gestor,
apontam diversas ocorrências, entre elas significativa falta de merenda nas escolas (foram
detectados 10,7% de casos de falta por até 10 dias; 6,2% entre 10 e 20 dias e 8,5% por
mais de 20 dias). Entre os motivos para a falta, 9% dos casos eram decorrentes de total
ausência de condições de preparo (falta de equipamentos, de merendeiras etc.).
5.3.10 Em nosso juízo, os resultados dos trabalhos da SFC, sob as novas diretrizes,
mostram-se bastante promissores. Diversos outros exemplos, além dos citados, podem ser
vistos no site da Secretaria (www.sfc.fazenda.gov.br). Neles, fica patente a preocupação
com a qualidade do gasto público.
5.3.11 Não se pode afirmar, pois, que a atuação da SFC no acompanhamento dos
programas governamentais se dá necessariamente em detrimento da apuração de
irregularidades e desvios, já que os trabalhos realizados não são, na essência, avaliações
de resultados, e sim de processos operacionais. Com isso, busca-se coibir não só a
irregularidade e o desvio, mas também o desperdício de recursos, ao se identificar e
controlar em cada programa os pontos propícios à ocorrência desses eventos.
baixo nível de conhecimento pelo Tribunal
5.3.12 Há, todavia, um aspecto preocupante: a comunicação dos resultados ao Tribunal é
ainda muito precária. Em alguns documentos vigentes na SFC à época do início desta
auditoria, o TCU sequer era visto como cliente dessas informações.
5.3.13 O Manual de Auditoria da SFC (examinado no item 7), por exemplo, elencava três
produtos básicos do controle da gestão pública. Para o primeiro - ‘soluções visando à
eliminação ou redução de gargalos nos processos gerenciais das políticas públicas’ - os
clientes identificados foram os agentes gestores e a ‘supervisão ministerial’. Esses são os
mesmos clientes do segundo produto - os ‘demonstrativos gerenciais do status das políticas
públicas’. O TCU aparece como cliente da informação apenas no terceiro produto, a
‘avaliação dos agentes gestores de políticas públicas’, que corresponde basicamente aos
processos de prestação de contas.
5.3.14 A mesma postura esteve presente no relatório do grupo de trabalho responsável
pelas propostas de redefinição das atividades afetas ao Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo (Portaria MF n° 271/98). Nas etapas preliminares do trabalho, o grupo
elaborou uma matriz com todos os produtos do sistema de controle interno do executivo
federal, associados aos respectivos clientes. Um dos produtos era o ‘relatório de avaliação
de programas de governo elaborado’, com os seguintes clientes: Presidência da República,
Ministro Supervisor, Ministério do Planejamento e Orçamento e a unidade gestora
responsável pelo programa. O TCU não foi visto como parte interessada nesses trabalhos.
5.3.15 Como resultado, o controle exercido sobre os programas de governo gera uma
situação de certo modo paradoxal: o ponto em que a atuação da SFC apresenta os avanços
mais significativos e os resultados mais promissores é também o que menos o Tribunal
conhece. Essa situação pode ter contribuído, inclusive, para o surgimento de dúvidas como
as presentes no requerimento que deu origem a esta auditoria.
5.3.16 Para confirmar essas e outras situações de interesse dos trabalhos, estudamos as
avaliações mencionadas pela SFC em seu Relatório de Gestão relativo a 1999. O universo
considerado correspondeu a 60 trabalhos específicos de avaliação de programas, elencados
no Anexo X. Com base nas sínteses constantes do relatório de gestão da SFC,
encaminhamos questionários às diretorias técnicas das secretarias do Tribunal responsáveis
pela área avaliada, indagando acerca do nível de conhecimento em relação ao trabalho
descrito, da forma como se chegou a esse conhecimento, das implicações práticas do
eventual desconhecimento e da relevância, na visão da Diretoria, do acesso ao relatório
consolidado dos trabalhos (normalmente uma nota técnica, que sintetiza os resultados das
várias fiscalizações feitas em cada auditoria).
5.3.17 Os resultados deixam visível a existência de problemas de comunicação entre os
órgãos de controle interno e externo. O nível de conhecimento acerca das 60 avaliações
contempladas no questionário revelou-se muito baixo. Em 38 casos (63,3%), desconhecia-
se a existência do trabalho feito. Em outros 6 (10%), sabia-se que o trabalho foi feito ou que
estava planejado, mas suas conclusões não eram conhecidas. Apenas em relação a 10
trabalhos (16,7%) as diretorias técnicas afirmaram conhecer as conclusões obtidas pelo
controle interno. Não houve respostas acerca de 6 programas.
5.3.18 Em relação à forma como se tomou conhecimento da existência dos trabalhos, das
16 avaliações cuja existência era conhecida, em 4 o conhecimento se deu em decorrência
de contatos mantidos com a SFC por equipe de auditoria do Tribunal atuando na área
avaliada. Outras 7 foram conhecidas mediante menções em processos oriundos do controle
interno e 3 foram oficialmente encaminhadas ao TCU. Não obtivemos respostas para os dois
casos restantes.
5.3.19 Na expressiva maioria das situações (83,3%), a diretoria técnica considerou ser de
alta relevância ter acesso ao relatório consolidado dos trabalhos da SFC.
5.3.20 Quanto às implicações advindas do desconhecimento dos trabalhos, cabe destacar
que em quatro situações a unidade técnica do Tribunal afirma ter desenvolvido trabalhos
com objetivos similares, o que pode indicar sobreposição de esforços. Foram ainda
constatados outros cinco trabalhos que, na visão da diretoria técnica, poderiam ter
subsidiado a instrução de processos em curso no Tribunal, o que, sem dúvida, prejudica a
racionalização e otimização dos esforços do controle como um todo.
5.3.21 No levantamento dessas informações não se requereu das diretorias técnicas
pesquisas exaustivas em processos de prestação de contas ou outros procedimentos que
não a própria memória dos trabalhos, resultante da convivência diária com os temas de sua
clientela. Assim, muito embora grande parte das diretorias tenham realizado pesquisas mais
detalhadas, consideramos necessário examinar, por amostragem, alguns dos trabalhos, com
o objetivo de verificar o reflexo das avaliações de programas nas contas anuais do gestor
responsável pelo programa, bem como a existência de encaminhamento específico de
resultados ao Tribunal.
5.3.22 Foram examinadas as avaliações de dezessete programas, elencados no Anexo XII.
Nesse exame, observamos a mesma tendência já apontada pelas diretorias técnicas no que
se refere ao nível de conhecimento dos trabalhos pelo Tribunal.
ausência de comunicação específica
5.3.23 Primeiro, não foram constatadas propostas específicas de encaminhamento ao
TCU, para ciência. O destinatário das conclusões é sempre o gestor da unidade executora
do programa e, em determinados casos, a secretaria-executiva do ministério supervisor ou o
próprio ministro. Esse procedimento corrobora os registros constantes do então vigente
Manual de Auditoria da SFC, que, conforme já relatado, não via o TCU como cliente das
avaliações das políticas públicas.
5.3.24 É certo que existe sempre a possibilidade do encaminhamento indireto, mediante
processos constituídos em decorrência do trabalho original, como acontece, por exemplo,
com aquelas que resultaram em tomadas de contas especiais. Esse caminho, entretanto, é
sempre lento, devido à série de medidas preparatórias necessárias. Além disso, o foco é
diverso. Na TCE, trata-se sempre de questões pontuais; a preocupação é com o caso
isolado, não se podendo extrair dele conclusões de caráter geral acerca do programa.
pouco reflexo nas contas
5.3.25 Do mesmo modo, o reflexo das avaliações nas contas anuais do gestor responsável
é deficiente no que se refere à menção da existência da auditoria ou à extensão dos relatos.
Corroborando uma das observações das diretorias técnicas do Tribunal, verificamos que,
quando existem, esses registros são muito concisos, aquém do necessário para propiciar
uma compreensão adequada da situação detectada pela SFC e até mesmo incompatível
com a magnitude e importância dos trabalhos que aquela Secretaria vem desenvolvendo.
5.3.26 Embora constatada essa deficiência, questão mais complexa, porém, é saber se a
reduzida menção das auditorias nas contas é intencional ou se, ao contrário, pode ser
explicada pelas circunstâncias em que os trabalhos se realizam. Senão, vejamos.
5.3.27 Em termos de diretrizes, a SFC destaca, com relação aos relatórios de contas
anuais, que ‘sempre foi orientação do órgão central para as unidades seccionais e regionais
que todas as informações levantadas durante o exercício realizadas nos trabalhos de
auditorias operacionais, fiscalizações, pessoal e contabilidade deveriam ser incorporados
aos relatórios de gestão de forma a espelhar o conjunto de atividades de controle realizadas’
(Ofício nº 4836/Gab/SFC, 16.10.2000).
5.3.28 Para avaliar o cumprimento dessa orientação, no entanto, é preciso levar em
consideração que nem sempre é possível sincronizar a conclusão das auditorias com o
levantamento das contas anuais dos gestores. É comum as auditorias terem início em um
exercício e adentrarem o seguinte, dependendo da data de início e extensão dos trabalhos,
da disponibilidade de pessoal e de diversas outras variáveis relevantes.
5.3.29 Além disso, é praxe da SFC encaminhar as conclusões do trabalho para que o
gestor adote as providências corretivas que entender necessárias. Segundo constatamos,
essa comunicação é sempre acompanhada do alerta de que a efetividade das providências
será posteriormente verificada e irá refletir-se na próxima prestação de contas do gestor
(note-se que a observância desse procedimento somente será avaliável a partir das contas a
serem apresentadas em 2001. Como a reestruturação da SFC é bastante recente, as contas
apresentadas em 2000, referentes a 1999, ainda não refletem esse modo de proceder).
5.3.30 Além desses argumentos, a SFC lembra, nos comentários à versão preliminar do
relatório, que ‘em alguns casos, há unidades de governo que não são unidades gestoras, ou
seja, ainda existem alguns agentes públicos que comandam a política, porém não executam
as despesas. Desse modo, não foi possível em todos os casos fazer uma vinculação direta
entre a avaliação do programa e o gestor responsável pela execução dos recursos
financeiros. Nesse aspecto, deveria ser estudada esta questão da responsabilidade pela
prestação de contas, que não deveria se cingir apenas aos aspectos financeiros, mas,
também, às motivações básicas dos gastos, isto é, aos programas e ações que as
contextualizem, relacionando-as, inclusive, ao responsável pelo planejamento estratégico e
pelas definições políticas’.
comunicação específica e controle tempestivo
5.3.31 Existe, assim, um certo descompasso entre a realização da auditoria no programa, a
avaliação das contas do gestor no exercício em que a auditoria foi feita ou a que se referia, o
prazo para o gestor adotar as providências cabíveis, o momento em que os resultados
dessas providências serão acompanhados e o levantamento da futura prestação de contas
em que esses resultados irão refletir-se.
5.3.32 Não se discute que a SFC deve incorporar aos relatórios de gestão todas as
informações levantadas sobre a entidade durante o exercício. Todavia, parece-nos mais
efetivo que, independentemente das considerações feitas nas prestações de contas, os
resultados dos trabalhos de auditorias sejam encaminhados ao Tribunal tão logo estejam
disponíveis, a exemplo do encaminhamento feito ao gestor do programa avaliado. Com isso,
o TCU poderá avaliar, caso a caso, não só as implicações dos trabalhos nas contas da
entidade, como também as repercussões no curso de outros processos (de denúncias,
representações etc.), no planejamento de suas próprias auditorias ou na adoção de outras
medidas que considerar necessárias, sempre com o objetivo de potencializar, em benefício
da sociedade, os resultados do significativo esforço já despendido pela SFC.
5.3.33 Aquela Secretaria, todavia, discorda desse entendimento. Nos comentários ao
relatório preliminar, a SFC cita o caso de trabalho desenvolvido que demandou considerável
tempo para ser executado. Durante esse tempo, ‘é verdade que muitas informações foram
geradas para os gestores do programa, porém sempre de forma parcial. Nesse aspecto,
surgiram dúvidas quanto ao melhor momento de enviar as informações ao TCU, dado que a
dinâmica troca de informações entre o controle interno e [o órgão auditado] poderia transferir
ao TCU uma sucessão de quadros parciais que, para o gestor, são importantes, mas que
pudessem não agregar valor ao processo de controle exercido pelo Tribunal. Essa é uma
questão que precisa ser melhor discutida na medida em que talvez não seja desejável para
o TCU receber um fluxo de informações ainda não conclusivas que se acrescentará ao
extenso volume de informações que já são recebidas pela Corte de Contas’.
5.3.34 Não vemos assim a questão, principalmente considerando o tempo que as
conclusões finais dos trabalhos de avaliação de programas podem requerer, como no
exemplo dado pela SFC, em que determinada auditoria teve início em 1999 e ainda hoje (...)
encontra-se com fiscalizações em execução. Isso pode comprometer a oportunidade das
informações.
5.3.35 Também é preciso ressaltar que a proposta feita não contempla todo o universo da
‘dinâmica troca de informações entre o controle interno’ e o órgão auditado. Seu objeto
restringe-se àqueles relatórios que consolidam as séries de fiscalizações feitas e que,
embora ainda não concluídas todas as etapas da auditoria ou abrangido todo seu plano
amostral, retratam bem os pontos e questões até então investigados, o que, inclusive,
justifica seu encaminhamento ao gestor, para as providências devidas.
5.3.36 Pensamos que não necessariamente o Tribunal deverá adotar de imediato qualquer
medida em decorrência do conteúdo dos relatórios que receber. O objetivo da proposta não
é o de usar os relatos para desenvolver uma atuação concorrente, ou mesmo paralela,
àquela que num primeiro momento cabe ao controle interno. Ao contrário, a principal
motivação é o intercâmbio tempestivo de informações, sendo inegável que o conhecimento
da realidade detectada pela SFC pode contribuir para um melhor diagnóstico da situação
dos programas governamentais e de seus órgãos executores, tema que interessa de perto
ao TCU e perpassa por várias das atividades a seu cargo. Daí o grande interesse e
expectativa que os trabalhos desenvolvidos pela SFC suscitaram nas divisões técnicas das
secretarias do Tribunal entrevistadas durante a realização desta auditoria.
5.3.37 Por essas razões, mantemos a sugestão inicialmente formulada.
conveniência de disseminar o acesso ao ATIVA
5.3.38 Também é importante ressaltar que parte do problema de desconhecimento da
programação dos trabalhos da SFC poderia ser resolvida com a ampliação do uso, pelo
Tribunal, do sistema de planejamento e acompanhamento das atividades da SFC - o ATIVA.
5.3.39 Além do planejamento propriamente dito, esse sistema oferece diversas outras
informações de interesse do TCU, como dados sistematizados sobre várias ações do
governo, incluindo fluxo de procedimentos e forma de execução do programa, seu público-
alvo, as metas segundo a lei orçamentária e segundo o gestor, os critérios para seleção dos
beneficiários e a execução físico-financeira das ações.
5.3.40 O ATIVA abrange também as atividades de auditoria de gestão. Na nova versão do
sistema, que a SFC pretende disponibilizar ainda este ano, será possível o acesso inclusive
aos papéis de trabalho das auditorias. Essa facilidade permitirá, por exemplo, o acesso ao
registro de todas as evidências que suportaram o exame das contas, como o rol de
processos examinados, a representatividade da amostra avaliada no conjunto da instituição
etc. Com isso, espera-se seja possível reduzir significativamente a realização de diligências
para saneamento dos autos, tornando as instruções mais tempestivas.
5.3.41 É preciso, todavia, disseminar o uso desse sistema. Por ocasião do término de
nossos trabalhos, apenas 29 servidores, em todo o Tribunal, estavam habilitados a acessá-
lo.
5.4 Como aprimorar as análises de eficiência e eficácia
5.4.1 Neste capítulo foram apontadas diversas restrições às análises de eficiência e
eficácia apresentadas nas contas dos órgãos e entidades sujeitos ao controle da SFC. As
restrições são de tal ordem que é possível concluir pela inviabilidade, atualmente, de falar-se
em responsabilização do gestor por ineficiência ou ineficácia de sua atuação, pelo menos
atendo-se ao conteúdo das prestações de contas. Há considerável imprecisão nesses
resultados.
5.4.2 A problemática, contudo, é de ordem estrutural, extrapolando os limites de atuação
daquela secretaria de controle interno. Discutir essa temática implica rediscutir modelos
gerenciais, estruturas organizacionais, sistemas de informação, mecanismos de
contabilidade e apuração de custos, e assim por diante. Esse escopo extrapola em muito os
objetivos desta auditoria.
5.4.3 Ao longo dos trabalhos, contudo, pareceu-nos cada vez mais evidente a necessidade
de abordar o tema, ainda que apenas para suscitar uma discussão que poderá ser
aprofundada em momento oportuno. A nosso ver, só será possível à SFC cumprir
adequadamente sua missão constitucional no que se refere à avaliação de eficiência e
eficácia, quando, de fato, existirem condições para o exercício regular dessa tarefa, ou seja,
quando as programações forem realistas, as metas corresponderem às capacidades
operacionais dos órgãos executores ou às próprias dotações, os custos forem apurados com
maior rigor, os prazos de conclusão das ações forem definidos, entre outros.
5.4.4 Assim, de modo a conciliar os objetivos específicos da auditoria com essa discussão,
que tende a ser ampla e bastante polêmica, não faremos propostas conclusivas. Optamos
por nos restringir a relatar alguns pontos que, em nosso juízo, precisam ser discutidos antes
que se possa falar em avaliação de resultados, eficiência, eficácia e prestação de contas por
desempenho. São eles:
a) foco nos programas
5.4.5 No Decreto n° 2.829, de 29 de outubro de 1998, foram estabelecidos os princípios que
orientaram tecnicamente a reorganização do processo de planejamento do governo federal.
O Plano Plurianual 2000-2003 e os orçamentos para o exercício fiscal de 2000 foram
formulados de acordo com a nova orientação.
5.4.6 Entre os aperfeiçoamentos introduzidos está a organização das ações de governo em
programas, que deverão ter objetivos claros, voltados a ‘dar solução a um problema ou
atender a uma demanda da sociedade’, segundo o Manual do PPA. A cada programa é
associado um indicador, mediante o qual são mensurados os resultados pretendidos. Os
programas contam ainda com horizonte temporal definido e valores das ações que o
compõem. Cada ação (projeto ou atividade) está vinculada a um único produto, sua unidade
de medida, as metas físicas previstas e as respectivas estimativas de custos. Os programas
de apoio administrativo têm tratamento diferenciado, mas também possuem metas de
desempenho, padronizadas e anualizadas.
5.4.7 Ainda segundo o Manual do PPA, ‘a visão voltada para resultados pressupõe a
adoção de um modelo de gerenciamento onde a responsabilidade e os objetivos estejam
claramente definidos, e sejam aferidos os processos de trabalho, os produtos, seus custos,
prazos, bem como o grau de satisfação das populações atendidas’.
5.4.8 Essa nova forma de gestão do gasto público contempla vários aspectos essenciais
para que se superem as restrições anteriormente apontadas neste capítulo. Ao procurar
melhorar o desempenho gerencial da administração pública mediante o compromisso com
custos e resultados, essa concepção do planejamento também cria condições necessárias a
elevar a qualidade das análises de eficiência e eficácia a cargo dos órgãos de controle
interno e externo, fornecendo-lhes os subsídios necessários.
5.4.9 Persiste, porém, o dilema de que o programa não é a unidade básica de controle no
que se refere à prestação de contas e conseqüente responsabilização pela gerência de
recursos públicos. Aqui ainda prevalece a visão de unidade administrativa, muito embora
nos pareça que os programas permitem uma abordagem mais objetiva e até mesmo mais
completa, pois seus gastos podem ser avaliados tanto sob o aspecto da legalidade quanto
sob o foco da efetividade, da eficácia, da eficiência, da economicidade.
5.4.10 Nesse sentido, a minuta de anteprojeto de Lei Complementar que institui normas
gerais de direito financeiro para o controle dos orçamentos e balanços da União, posta em
discussão pelo Poder Executivo (DOU de 22.08.2000), inova ao estabelecer que o exame da
gestão também ‘adotará como referência o desempenho e o padrão fixados para os
respectivos agentes na execução dos programas, projetos e atividades governamentais sob
sua responsabilidade’.
5.4.11 Mas de que agentes se fala? Ou seja, qual a unidade básica de controle? Nossa
preocupação não é com as grandes entidades da administração indireta, de natureza
bastante peculiar e responsáveis por atividades atípicas do Estado. Essas instituições têm
papel e responsabilidades específicas, de modo que avaliar a instituição é também avaliar o
cumprimento da missão para a qual ela foi criada.
5.4.12 Não é o que ocorre na gestão de grande parte dos órgãos responsáveis pelos
programas finalísticos do governo. Em certos casos, há considerável capilaridade dos
recursos e procedimentos entre as diversas UGs de um mesmo órgão, cada uma delas
prestando contas individualmente da parcela de recursos que lhe coube. A visão do conjunto
acaba se perdendo entre as diversas contas, sendo inviável falar-se em avaliar a unidade
prestadora de contas quanto a metas, prazos, custos ou mesmo ‘desempenho na execução
dos programas, projetos e atividades governamentais sob sua responsabilidade’. A definição
clara de compromissos e responsabilidades não chega a esse nível.
5.4.13 A situação oposta, igualmente comum, ocorre quando a execução financeira de
diversas ações aglutinam-se em uma unidade meramente pagadora ou repassadora de
recursos, como as coordenações de finanças e de serviços gerais. Esses gestores, embora
prestem as contas, raramente têm condições de responder pelos resultados dos programas,
sua efetividade, modo de execução, definição do público-alvo ou quaisquer outros atributos
ligados à essência dos projetos e atividades executados.
5.4.14 Para entes como esses, o processo de definição de metas dificilmente terá
condições práticas de superar as restrições postas no tópico anterior deste capítulo. É no
plano de programas e ações que as metas, prazos e custos podem ser definidos com maior
racionalidade, e assim igualmente avaliados.
b) ênfase na qualidade da programação
5.4.15 Os parâmetros que orientaram a definição e execução das ações públicas são de
fundamental importância para as avaliações de eficiência e eficácia. Não basta que os
programas sejam claros quanto a seus propósitos, o que normalmente se observa. Também
devem ser precisos quanto aos padrões que determinaram os indicadores, as metas, os
custos e todos os demais requisitos necessários a sua adequada avaliação.
5.4.16 Metas superestimadas, por exemplo, podem levar à falsa conclusão de ineficiência e
ineficácia de determinado projeto, do mesmo modo que um aparente bom desempenho
pode simplesmente decorrer da subestimação das metas estabelecidas. Os efeitos da
inadequada programação de custos e prazos são similares.
5.4.17 Há, portanto, um risco em desenvolver as análises partindo-se do pressuposto que a
programação das ações está corretamente realizada. Se essa premissa não for verdadeira,
o resultado das análises decorrentes não terá a menor validade.
5.4.18 O problema é que os órgãos de controle não têm condições efetivas de analisar a
qualidade das inúmeras programações que institucionalmente lhes cabem avaliar. Essa é
uma tarefa manifestamente inexeqüível, quer seja vista sob o ângulo de programas, quer
sob a ótica tradicional de entidades. Também aqui se manifesta o dilema entre
universalidade e seletividade de atuação.
5.4.19 Daí a importância de se criar mecanismos que estimulem maior cautela dos agentes
responsáveis pela elaboração das programações governamentais, inclusive incutindo-lhes
maior expectativa de controle. Nesse sentido, parecem-nos oportunas as medidas propostas
na minuta do anteprojeto de lei complementar que institui normas gerais para o controle dos
orçamentos e balanços, apresentada pelo Executivo, com vistas a:
1º) explicitar que a jurisdição do Tribunal abrange todos os responsáveis pela elaboração de
propostas orçamentárias nos órgãos e entidades sujeitos a lhe prestar contas;
2º) deixar claro que a fiscalização a ser exercida pelo Tribunal, de que pode resultar a
instauração de tomadas de contas especiais motivadas por desfalques, desvio de bens ou
outra irregularidade de que resulte dano ao Erário (art. 47), também compreende o exame
da veracidade dos dados utilizados na elaboração dos orçamentos pelas UGs responsáveis;
e
3º) tipificar como ato sujeito à aplicação de multa (e, portanto, às conseqüências
decorrentes), a elaboração de propostas orçamentárias cujos dados sejam falsos ou irreais.
c) sistematização de informações gerenciais confiáveis
5.4.20 Avaliações rigorosas de eficiência e eficácia são muito exigentes quanto à
disponibilidade de dados gerenciais. E não é uma tarefa trivial ter controle preciso de metas,
custos e prazos de uma gama de projetos e atividades como a de responsabilidade dos
órgãos públicos.
5.4.21 Diante disso, o Decreto n° 2.829/98 estabeleceu que todo programa deverá dispor
de um sistema informatizado de apoio ao gerenciamento. Segundo o Manual do PPA, esse
sistema deve ser compatível com o sistema de informações do Plano Plurianual e tem como
finalidade prover os dados necessários para melhorar a qualidade e a rapidez das decisões
relativas ao gerenciamento do programa.
5.4.22 Nessa mesma linha, uma das diretrizes do grupo de trabalho instituído para
aperfeiçoamento da gestão dos recursos públicos no âmbito do Executivo Federal foi o
‘desenvolvimento de sistemas de controle gerencial, por meio de indicadores de custo e de
desempenho e da avaliação de resultados dos programas governamentais’ (Decreto de 21
de agosto de 2000).
5.4.23 Fica bem evidenciada, assim, a preocupação já existente com os meios necessários
a resolver as restrições relacionadas à ausência de dados, apontadas anteriormente. Quanto
à fidedignidade desses dados, contudo, é preciso a atenção contínua dos órgãos de controle
para que sejam evitadas situações como as descritas nos itens 5.2.19 e 5.2.20 deste
relatório.
d) responsabilização dos gerentes de programas
5.4.24 Um dos princípios que nortearam o novo modelo de planejamento e orçamento
governamental foi o da responsabilização. Segundo o Manual do PPA, ‘a visão voltada para
resultados pressupõe a adoção de um modelo de gerenciamento onde a responsabilidade e
os objetivos estejam claramente definidos’.
5.4.25 Para viabilizá-lo, definiu-se que ‘cada programa terá um único gerente, mesmo no
caso de programas multissetoriais cuja execução seja realizada em vários ministérios’, e que
‘o papel do gerente (...) é fator crítico de sucesso na implantação e execução do programa’
(Manual do PPA).
5.4.26 Nesse ponto, há uma importante questão a ser resolvida: ‘o gerente promove a
cooperação entre os parceiros, articulando recursos, esforços e informações; busca a
eficácia e a eficiência das ações do programa e o seu aperfeiçoamento; garante a qualidade;
administra restrições, incertezas e compromissos (...); contribui para maior integração e
coordenação com os demais programas de governo’, mas não presta contas - nem
autônomas, nem como componente do rol de responsáveis da entidade a que se vincula -
até mesmo dado o caráter multissetorial da maior parte dos programas e a dissociação, já
discutida, entre as unidades que decidem as políticas, mas não realizam as despesas, e
aquelas meramente responsáveis pela execução financeira das ações.
5.4.27 O gerente também não tem sido destinatário das determinações dos órgãos de
controle. Nas auditorias de programas - sejam as desenvolvidas pelo Tribunal, sejam
aquelas realizadas pela SFC (limitando esse julgamento à amostra examinada pela equipe) -
não é usual dirigir-lhe a comunicação dos achados, para o exercício da competência advinda
com o novo modelo de gerenciamento adotado pelo governo
5.4.28 Parte desses dois problemas pode ser explicada por indefinições ainda existentes no
novo modelo gerencial, que tornam pouco efetivo o papel dos gerentes.
5.4.29 A primeira diz respeito à escala do programa, às vezes incompatível com seu
gerenciamento eficaz. Segundo o Manual do PPA (item 5.2.2.e), o programa não deve ser
tão restrito a ponto de seu impacto na sociedade não justificar a criação de um programa no
âmbito do governo, mas também ‘não deve ser tão amplo que torne difícil seu
gerenciamento’.
5.4.30 Alguns programas, porém, têm tal dimensão que torna inviável a seu gerente
responder adequadamente por todas as ações que o integram.(...)
..................................................................................................
5.4.31 Outro aspecto que compromete a efetividade do papel do gerente é a absorção da
gerência pela estrutura organizacional das várias entidades executoras dos projetos e
atividades vinculadas ao Programa. É o que ocorre, por exemplo, com o Programa
Aceleração da Aprendizagem: o FNDE responde, entre outros, pelo Livro Didático,
Alimentação Escolar, Transporte Escolar; a Secretaria de Educação a Distância do MEC,
pelo TV-Escola; a Secretaria de Ensino Fundamental, pelo FUNDEF; e assim por diante.
5.4.32 Por fim, também é preciso considerar que não são os programas, e sim suas ações
(projetos, atividades e operações especiais constantes do Orçamento), a unidade básica de
programação, alocação de recursos e gestão. Ao lado da figura do gerente do programa há,
portanto, os condutores dos projetos e atividades, quem de fato exercita a gestão estratégica
das ações governamentais, embora não tenham seu papel regulamentado.
5.4.33 Ora, a efetiva possibilidade de responsabilizar gestores pela ineficiência ou ineficácia
de sua atuação depende em grande parte da definição inequívoca de toda a cadeia de
responsabilidades pelo gasto. Essa é uma questão ainda não claramente resolvida, como se
vê.
5.4.34 Mas, uma vez superados esses pontos e consolidadas as mudanças introduzidas
pelo novo modelo de gestão, ‘todos os programas terão um gerente responsável pelos
custos e pelos resultados a serem obtidos. Caberá a cada um deles organizar ações em
várias áreas, mobilizar recursos fora do governo federal por meio de parcerias, superar
obstáculos para a consecução das metas definidas. A tarefa exige pessoas com alta
capacidade de negociação e de iniciativa, além de grande dinamismo e autonomia para
resolver os problemas que surgem na condução das polít icas públicas’ (site
www.abrasil.gov.br).
5.4.35 Nada mais natural, portanto, que esses gerentes sejam chamados a responder por
seus atos e a prestar contas dos resultados de sua administração.
5.4.36 A SFC comentou esse tópico da versão preliminar do relatório nos seguintes termos:
‘concordamos com as posições apontadas pelos auditores no correr do item 5.4. Apenas
para reforçar a idéia, entendemos que deva ser repensada a definição de unidade gestora,
sugestão que deve incorporar, também, a questão dos agentes responsáveis pelo
planejamento, concepção e gerenciamento dos programas de governo mesmo que,
eventualmente, não manipulem diretamente os recursos financeiros. Nesse particular, é
importante lembrar que a filosofia do Plano Plurianual pauta-se na responsabilização do
gerente do programa, que tem papel importante na gerência das ações de governo. Assim, a
prestação de contas a nível de programa seria mais uma possibilidade a ser considerada
nessa questão’.
6 - A SFC E O TRATAMENTO DISPENSADO ÀS TOMADAS DE CONTAS ESPECIAIS
6.1 Metodologia
6.1.1 Conforme apresentado na Matriz de Planejamento - questão 6.1, os trabalhos de
auditoria objetivaram verificar o tratamento dispensado pela SFC às Tomadas de Contas
Especiais - TCE, visando identificar as causas que comprometem a celeridade do
encaminhamento desses processos ao Tribunal.
6.1.2 Selecionamos uma amostra de 77 processos, dentre os 774 que se encontravam em
estoque na Secretaria. Dessa amostra, levantamos os dados relativos ao órgão instaurador
e as datas da ocorrência do fato gerador e do envio do processo à SFC.
6.1.3 Para a estimativa do prazo de permanência das TCEs na Secretaria, adotamos a
posição existente na dia 10.11.2000.
6.2 Análise dos dados
6.2.1 Os processos de TCE são encaminhados à SFC para emissão de relatório e
certificado, ficando a cargo da Coordenação-Geral de Auditoria de Tomadas de Contas
Especiais, subordinada à Diretoria de Auditoria de Programa da Área de Administração, cuja
força de trabalho é de 25 servidores.
6.2.2 O volume de processos encaminhados à SFC em 2000 está demonstrado no gráfico a
seguir.
6.2.3 As inconsistências referem-se aos processos cadastrados com data de recebimento
posterior à edição do arquivo (10.11.2000).
6.2.4 A atividade de elaboração de relatório e certificado para tomada de contas especial é
denominada Auditoria de Tomada de Contas Especial.
6.2.5 Ressaltamos que, após a reestruturação da Secretaria, a competência para instaurar
TCE é do órgão setorial de contabilidade subordinado a cada ministério, em se tratando de
unidades da administração direta, e das próprias entidades, quando se referir a
administração indireta.
6.2.6 Apresentamos na tabela abaixo a evolução do estoque de processos de tomada de
contas especial dos últimos seis exercícios, atualizado até 24/10/2000:
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
6.2.7 Constatamos que o volume de processos encaminhados ao Tribunal nos últimos
exercícios tem sido decrescente, em especial, em 2000, em função, segundo informações
da SFC, da IN/TCU nº 35/2000, que alterou a IN/TCU nº 13/97, passando a exigir as
comprovações de notificação do responsável e inscrição no CADIN, haja vista que o § 2º do
art. 2º da Medida Provisória nº 1.973-68, de 23.11.2000, determina o prazo de 75 dias,
contados da comunicação ao devedor, para a sua inclusão no supra-referido cadastro. Essa
é também uma das principais razões para o expressivo volume de devolução de processos à
origem.
6.2.8 Para reduzir o estoque de processos de tomada de contas especial, a Secretaria
constituiu grupo de trabalho formado por quinze servidores da área e outros cinco da
Gerência Regional de Controle Interno do Rio de Janeiro, que durante o período de 25/09 a
01/11/2000 permaneceram em Brasília com a finalidade de:
analisar/auditar 1.350 processos de TCE em estoque;
garantir que as exigências previstas nas normas do TCU fossem atendidas na fase interna
da TCE, evitando-se diligências do Tribunal;
garantir que as TCEs fossem devidamente instruídas e contivessem a caracterização do
dano ao Erário, exigindo-se relatório de inspeção in loco, quando necessário;
constituir equipe e alavancar as atividades de auditoria de TCE, em virtude do momento de
transição com a criação da Diretoria de Contas;
6.2.9 O grupo de trabalho apresentou o seguinte resultado:
646 processos diligenciados (devolvidos);
91 processos com valor abaixo de 6.000 UFIRs;
53 processos com prestação de contas aprovada ou recursos devolvidos ou não-
implementação da contrapartida para convênios firmados antes da IN/STN nº 01/97;
257 processos auditados a serem encaminhados ao TCU;
8 processos devolvidos por duplicidade;
6.2.10 Esse resultado totaliza 1.055 processos de TCE, correspondendo a 89,7% da meta
inicialmente fixada para o grupo.
6.2.11 Analisando os resultados apresentados pelo grupo e comparando-os com os dados
da tabela anterior, depreendemos que em 2000, a análise das TCEs concentrou-se nos
trabalhos do grupo, ou seja, até 24/10/2000. A Secretaria encaminhou ao Tribunal 286
processos e o grupo auditou 237 no período de 25/09 a 27/10/2000, significando que até
aquela data a SFC só havia remetido ao Tribunal 49 processos.
6.2.12 Ante essa constatação, entendemos que caberia à SFC adotar providências com
vistas a manter um fluxo regular e contínuo de análise dos processos de tomadas de contas
especiais durante o exercício, com vistas a agilizar o encaminhamento desses processos ao
Tribunal, contribuindo assim para reduzir o prazo entre a ocorrência dos fatos irregulares e
seu julgamento.
6.2.13 Cabe destacar que o Ministro Humberto Guimarães Souto, no requerimento que deu
origem a esta auditoria, ressaltou, no aspecto relativo às TCEs, que ‘freqüentemente
recebemos processos cujos fatos geradores ocorreram há anos, dificultando o ressarcimento
dos recursos aos cofres públicos e imputando injustamente a esta Casa a pecha de
ineficiente.’
6.2.14 Do exame realizado na amostra selecionada (77 processos), constatamos que o
prazo médio entre a ocorrência dos fatos e a instauração da TCE é de 36 meses; da
instauração até a remessa à SFC, oito meses. A análise dos dados permitiu, ainda,
demonstrar que os processos encontravam-se na Secretaria, em média, há seis meses.
6.2.15.Dessa forma, podemos inferir que os processos são encaminhados ao Tribunal, em
média, quatro anos após a ocorrência dos fatos motivadores da instauração das TCEs. No
entanto, o principal agente causador desse atraso é o órgão repassador ou concedente dos
recursos, responsável pela apuração dos fatos e instauração da TCE.
6.2.16.A fim de visualizar o universo de processos de TCE em estoque na SFC em 2000,
apresentamos o gráfico a seguir:
6.2.17 O maior número de processos de TCE em estoque na SFC é oriundo do Ministério
da Saúde: são 254 no total, representando 32,81% do estoque. A Fundação Nacional de
Saúde (FUNASA) e o Fundo Nacional de Saúde (FNS) são as principais unidades
responsáveis pelos recursos impugnados.
6.2.18 O segundo maior número de TCEs é o do Ministério da Educação: são 127
processos, sendo que o FNDE é a unidade de maior representatividade, responsável por
79% do total.
6.2.19 Cabe destacar, ainda, o número de TCEs da Caixa Econômica Federal: são 58
processos, correspondentes a 85% do total de tomada de contas especiais do Ministério da
Fazenda.
6.2.20 A SFC registrou a seguinte posição, relativamente aos assuntos tratados neste item:
‘estamos preparando norma de execução estabelecendo os fluxos operacionais de
tramitação e controle das Tomadas de Contas Especiais e implementando melhorias nos
sistemas ATIVA e ATIVASS, de modo a facilitar a consulta e busca das informações sobre
os processos’.
7 - INSTRUMENTOS DE CONTROLE DA SFC
7.1 Manual de auditoria em vigor
7.1.1 A partir da criação da SFC, em 1994, intensificou-se o processo de desconcentração
dos trabalhos de execução. Na área da auditoria, foi elaborado o Manual de Auditoria da
SFC, o qual busca definir procedimentos e estabelecer bases adequadas para permitir aos
integrantes da área amplos conhecimentos das políticas, responsabilidades, métodos e
enfoques dos trabalhos. Tem por finalidade disciplinar procedimentos, filosofias e padrões
de auditoria, no âmbito da SFC, e contribuir para a uniformidade de tratamento no
desempenho das atividades, adequando as normas às necessidades e padrões típicos do
Serviço Público Federal.
7.1.2 É importante ressalvar que, diante da nova estrutura da SFC, o Manual de Auditoria
da SCF (Instrução Normativa MEFP/DTN/COAUD/nº 16, de 20 de dezembro de 1991)
encontra-se em processo de revisão.
7.1.3 No entanto, nossa análise abordará, também, esse Manual, não só porque é o
instrumento atualmente em vigor e disponibilizado formalmente à equipe, mas também por
ter sido utilizado na elaboração dos relatórios de auditoria objeto da amostra por nós
examinada.
7.1.4 São tipos de clientes da função Auditoria a clientela efetiva, potencial, mediata e
imediata. Além do Tribunal de Contas da União, destacam-se como clientelas efetivas as
unidades gestoras, assessorias ministeriais, Casa Civil da Presidência da República e
organismos internacionais co-financiadores de Programas/projetos.
7.1.5 No Manual em vigor, consta que a então estrutura da SFC permitia identificar duas
vertentes da função Auditoria: a de fiscalização dos resultados sociais e a de auditoria da
gestão pública. Entende-se como ‘fiscalização de resultados sociais’ o acompanhamento
das execuções de políticas públicas pelo produto, atuando sobre os resultados sociais dos
programas do Governo Federal. A ‘auditoria da gestão pública’ refere-se ao
acompanhamento e avaliação das execuções de políticas públicas pelos processos
gerenciais, atuando sobre as unidades gestoras dos programas de governo.
7.1.6 Nesse sentido, a ênfase do sistema de controle interno estabelecida é sempre sobre
os resultados das ações de governo e com intervenção durante sua implementação; desse
modo aduz-se que o controle possa ser essencialmente preventivo e concomitante.
7.1.7 No item interfaces institucionais/TCU-Secex do Manual em vigor, já se questionava
como atender aos interesses da Corte de Contas, tendo em vista o processo de transição de
uma postura burocrática para uma visão gerencial, com uma atuação no ambiente
operacional do Poder Executivo, o qual pretende desenvolver uma administração
marcadamente gerencial.
7.1.8 A função Auditoria agrupava a seguinte tipologia:
auditoria de avaliação de gestão: refere-se aos trabalhos de auditoria realizados com o
objetivo de emitir opinião sobre a legalidade, a eficiência, a eficácia, a economicidade, a
qualidade e a efetividade dos atos e fatos da gestão de uma unidade. Esse tipo de auditoria
enfatiza os resultados de gestão, e compreende, ordinariamente, os trabalhos realizados
para compor os processos de tomadas e prestações de contas, atendendo os preceitos
constitucionais e as exigências do Tribunal de Contas da União. Seu escopo deve ser o mais
abrangente possível por se tratar da gestão como um todo;
auditoria de acompanhamento de gestão: trata-se de auditorias realizadas nos processos de
gestão com o objetivo de se atuar em tempo real sobre atos e fatos efetivos, potenciais e
negativos de uma unidade, evidenciando melhorias e economias existentes no processo ou
prevenindo gargalos no desempenho da sua missão institucional;
auditoria operacional ou previsional: trata-se de auditorias realizadas com o objetivo de se
oferecer propostas alternativas de soluções e montagem de cenários possíveis sobre
processos e resultados em linhas de atuação/atividades;
auditoria contábil: refere-se a trabalhos de auditoria realizados com o objetivo de se emitir
opinião sobre a adequação e fidedignidade das demonstrações financeiras.
7.1.9 É importante ressaltar que essa tipologia sofreu alterações, como veremos no tópico
correspondente ao novo manual.
7.1.10 No tocante à padronização dos exames (auditoria de avaliação de gestão), formata-
se a estruturação com escopo genérico (segmentos macros de uma gestão), a saber:
Gestão Operacional, Gestão de Suprimento de Bens e Serviços, Gestão de Recursos
Humanos, Gestão Patrimonial, Gestão Financeira e Gestão Orçamentária, além dos
controles de gestão. Compõem as referidas gestões de áreas, subáreas e assuntos
(situações micro).
7.1.11 Para efeito dos exames de auditoria de gestão pública, utiliza-se o critério de rotação
de pontos de controle, que é um processo sistematizado de escolha alternada de pontos
para análise, em um definido horizonte temporal, com base no planejamento de médio e
longo prazos de cobertura dos exames.
7.1.12 O rotacionamento dos pontos de controle (rodízio da abrangência do escopo)
estrutura-se na seguinte composição hierárquica: âmbito, unidade, área, subárea e assunto.
7.1.13 Para conclusão dos Relatórios de Gestão, definiam-se como falhas atitudes
praticadas de maneira involuntária, ou suspeito de intencional, por desatenção,
desconhecimento ou má interpretação de fatos, que não seguem os parâmetros de
legalidade, eficiência, eficácia, economicidade, efetividade ou qualidade. Classificam-se
como graves, médias e formais.
7.1.14 Os gastos evitáveis referiam-se a situações potencialmente danosas ao Erário,
passíveis de serem evitadas.
7.1.15 Os excessos e desperdícios seriam os decorrentes de omissões, negligências,
imperícias ou imprudências, caracterizadoras da ineficiência da gestão, assim como os
prejuízos, desvios e fraudes.
7.1.16 Assim, consideravam-se conclusões possíveis nos relatórios de auditorias de
avaliação os seguintes conceitos:
Legalidade: aderência às normas legais (extremamente, bastante e levemente aderente;
levemente, bastante e extremamente não-aderente);
Eficácia/eficiência/economicidade/efetividade do resultado: extremamente, bastante e
levemente eficaz/eficiente/econômico/efetivo; levemente, bastante e extremamente
ineficaz/ineficiente/antieconômico/inefetivo;
Qualidade do resultado: extremamente, bastante e levemente aderente à qualidade;
levemente, bastante e extremamente não-aderente à qualidade.
7.1.17 Para efeito de certificação, considerava-se a gestão:
Regular: quando os objetivos e metas previstos pelos gestores da unidade foram atingidos,
considerando-se os aspectos da legalidade, eficácia, eficiência, economicidade, qualidade e
efetividade. Tem-se como regularidade os impactos positivos ou irrelevantes, tais como
melhorias, economias e falhas formais;
Regular com ressalva: quando os objetivos e metas não foram integralmente atendidos, por
negligência, imprudência ou imperícia dos gestores, considerando-se os aspectos da
legalidade, eficácia, eficiência, economicidade, qualidade e efetividade. Tem-se como
ressalva os impactos negativos de baixa materialidade, ou pouca relevância, tais como
falhas médias, gastos evitáveis, excessos/desperdícios e prejuízos pouco materiais;
Irregular: quando os objetivos e metas não foram atingidos, considerando-se os aspectos da
legalidade, eficácia, eficiência, economicidade, qualidade e efetividade. Considera-se
irregularidade as falhas graves, gastos excessos/desperdícios e prejuízos, desvios e
fraudes.
7.1.18 Verifica-se que a certificação deveria levar em consideração, além das
ilegalidades/irregularidades, os aspectos da eficácia, eficiência, economicidade, qualidade e
efetividade.
7.1.19 Os critérios e metodologia adotados pela Secretaria para verificação de tais aspectos
foram analisados pela equipe conforme informado no item 5 deste relatório.
7.2 Minuta da nova versão do Manual de Auditoria
7.2.1 Tendo em vista o pouco tempo disponibilizado para análise da minuta do novo manual
de auditoria do Sistema de Controle Interno (site da SFC), optou-se por destacar os pontos
de interesse para o controle da legalidade dos atos de gestão, especificamente quando
direcionados ao cumprimento da missão constitucional de apoio ao Controle Externo,
mencionando-se as normas e técnicas adotadas para esse fim. Apresentamos, a seguir,
breve resumo desse estudo.
7.2.2 No capítulo referente às Finalidades, Organização e Competências do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, dispõe-se que esse ‘prestará apoio ao órgão
de controle externo no exercício de sua missão institucional. O apoio ao controle externo,
sem prejuízo do disposto em legislação específica, consiste no fornecimento de informações
e dos resultados das ações do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal’.
7.2.3 Para execução de suas atribuições, o Sistema de Controle Interno vale-se dos
seguintes elementos: auditoria, fiscalização e levantamento de informações. Constituem
tipos de auditoria: Auditoria de Regularidade da Gestão, subdividida em Auditoria de
Avaliação da Gestão e Auditoria de Acompanhamento da Gestão; Auditoria Contábil; e
Auditoria Operacional, consubstanciada nas formas de Auditoria Operacional de Programas
Governamentais, Auditoria Operacional da Gestão, Auditoria Operacional de Sistema
Informatizados, Auditoria Especial, Auditoria de Tomada de Contas Especial.
7.2.4 Quanto às normas relativas à opinião e à forma de comunicação do Sistema de
Controle Interno, define-se que esta deve ser expressa pela chefia da unidade de controle
responsável por sua execução por meio de relatório, parecer, certificado ou nota. Para efeito
de certificação mantiveram-se os mesmos critérios do manual em vigor, à exceção dos
princípios de eficiência, eficácia, qualidade e efetividade, acerca dos quais a nova versão é
silente.
7.2.5 Consta do Manual que ‘o sistema de controle interno deve emitir o certificado de
gestão levando em consideração a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, suas
súmulas e situações julgadas em casos semelhantes, de modo a procurar garantir uma
adequada uniformidade de entendimento’.
7.2.6 Enfatiza-se que, ‘quando o sistema de controle interno não obtiver elementos
comprobatórios suficientes e adequados, de tal modo que o impeça de formar opinião
quanto à regularidade da gestão, a opinião decorrente dos exames fica sobrestada, por
prazo previamente fixado para o cumprimento de diligência pelo órgão ou entidade
examinado, quando então, mediante novos exames, o sistema de controle interno emitirá o
competente Certificado’. Nesse caso, quando sobrestado o exame, o órgão do sistema de
controle interno deve dar ciência da ocorrência ao Tribunal de Contas da União.
7.2.7 Outro ponto ressaltado é que, ‘na hipótese da ocorrência de eventos ou transações
subseqüentes, que, pela sua relevância, possam influir substancialmente na posição
financeira e patrimonial do órgão ou da entidade examinada, é indispensável que esses
fatos sejam considerados em seu Certificado’.
7.2.8 Para definição do certificado a ser emitido, estipula-se que ‘o sistema de controle
interno deve usar de toda acuidade e prudência no momento de definir o tipo de Certificado
que emitirá como resultado do conjunto dos trabalhos realizados’. Para tanto, ‘deve levar em
conta, principalmente, que determinadas constatações relacionadas com falhas, omissões e
impropriedades encontradas podem significar, ao mesmo tempo, situações simplesmente
impróprias (quando caberá a emissão de Certificado de Regularidade ou de Regularidade
com Ressalvas) ou até mesmo irregular (quando caberá a emissão de Certificado de
Regularidade com Ressalvas ou de Irregularidade). Tudo dependerá do acurado exame de
todas as circunstâncias envolvidas na situação em julgamento, quando o sistema de controle
interno terá de avaliar, em conjunto, fatores tais como: freqüência da incidência ou da
reincidência da constatação; descumprimento a recomendações anteriores formuladas;
evidência da intenção, ou não, de efetivo prejuízo à Fazenda Nacional; da jurisprudência do
Tribunal de Contas da União na apreciação de casos semelhantes; e outros fatores que
possam contribuir para a adequada definição do tipo de Certificado a ser emitido’.
7.2.8 Por fim, evidencia-se que ‘quando o sistema de controle interno não puder opinar,
conclusivamente, sobre o estado das contas, em virtude de a entidade examinada não ter
apresentado ou não possuir registros contábeis e demonstrações financeiras compatíveis ou
em razão da ocorrência de outros fatores determinantes, será emitido circunstanciado
relatório abordando objetivamente as razões impeditivas’. Além disso, o chefe da unidade do
sistema de controle interno deverá estabelecer e manter programa de supervisão e revisão
dos trabalhos, a fim de aperfeiçoar e assegurar a qualidade dos relatórios, cabendo ao chefe
de unidade do sistema de controle interno certificar-se de que foram tomadas providências e
alcançados os resultados esperados a respeito das recomendações formuladas’.
7.2.10 No tocante às normas relativas à auditoria de Tomada de Contas Especial, enfatiza-
se a necessidade de registro dos processos de TCE, quanto a sua entrada e saída,
consignando-se que o tempo médio desejável para a análise desse tipo de processo é de 16
(dezesseis) homens x hora. Devem merecer realce, ainda, as diligências oriundas do
Tribunal de Contas da União. São descritos, no Manual, os procedimentos básicos para
análise processual, as peças exigidas pela IN/TCU nº 13/96, salientando-se que a ausência
de qualquer dos elementos indicados nesse item enseja a restituição do processo à origem,
para complementação.
7.2.11 Nos anexos da instrução normativa, encontram-se modelos e instruções para
elaboração de Nota de Auditoria, Relatório de Auditoria de Gestão e Certificados, entre
outros.
7.3 Análise crítica quanto aos manuais
7.3.1 Preliminarmente, há de se ressaltar que a nova versão do Manual de Auditoria ainda é
um texto disponibilizado para discussão, não se tratando, portanto, de documento já
aprovado.
7.3.2 Não obstante a dificuldade já ressaltada para realização de uma análise mais acurada
de seu conteúdo, considera-se que, em relação ao manual em vigor, o texto da minuta
apresenta-se mais conciso, claro e objetivo, especificamente quanto aos temas de maior
interesse para o Tribunal, conquanto alguns pontos ainda careçam de maior detalhamento.
Segundo os comentários da SFC ao relatório preliminar, o detalhamento será posteriormente
implementado em normas de execução.
7.3.3 A minuta, muitas vezes, apenas lança conceitos, sem, no entanto, descrever de forma
mais minuciosa a forma de operacionalizá-los. A título exemplificativo, podemos citar o ponto
em que o manual trata da técnica de amostragem, em que são abordados seus aspectos
teóricos, mas não se faz referência a sua aplicação em trabalhos práticos realizados pelo
Controle Interno, especialmente na Auditoria de Avaliação de Gestão, cujo escopo reside
nas tomadas e prestações de contas anuais dos órgãos/entidades públicas. Tanto no
modelo antigo de relatório, quanto no modelo proposto, consta ‘informação de que os
exames foram efetuados por amostragem, na extensão julgada necessária nas
circunstâncias apresentadas, de acordo com as normas de auditoria aplicáveis ao Serviço
Público Federal...’. Contudo, uma dificuldade encontrada na análise dos Relatórios de
Gestão, para avaliar a contribuição das informações neles contidas para formação de juízo
de mérito das contas, consiste na falta de informação quanto ao tamanho da amostra
selecionada, uma vez que, em geral, só são trazidos para o relatório os pontos que
mostraram fragilidades (impropriedades/irregularidades), não sendo possível identificar qual
a representatividade do universo examinado, especialmente em relação à análise de
contratos e convênios, áreas que tradicionalmente apresentam problemas.
7.3.4 Cabe salientar que, uma vez questionado sobre os critérios utilizados para definição
da amostra a ser examinada quando da realização de auditoria de gestão, especialmente
com relação à gestão de suprimento de bens e serviços, o Secretário Federal de Controle
Interno, mediante Ofício nº 5849/GAB/DG/SFC-MF, respondeu que ‘o critério estatístico
adotado consta dos programas de auditoria de gestão na forma padronizada (ver anexo III) e
foi baseado nos critérios de controle de qualidade utilizados na indústria manufatureira’. Mais
adiante, ressalta que ‘no sistema ATIVA já estarão disponíveis as informações dos papéis de
trabalho referentes aos campos escopo e extensão dos exames. Como o TCU tem acesso
ao sistema, essas informações poderão ser facilmente acessadas’. Entretanto, seria mais
produtivo o envio dessas informações já no corpo do Relatório de Gestão, mormente por já
ser habitual aos servidores daquele órgão o manuseio do Sistema Ativa. Ressalte-se que o
‘Anexo III’ dos procedimentos de auditoria será examinado oportunamente em item
específico, que trata da existência de manuais de auditoria a distância no âmbito da SFC.
7.3.5 Outra ausência observada na minuta do novo manual consiste na orientação quanto
às gestões que constarão do relatório, à ênfase/rotacionamento das gestões e às
subáreas/assuntos a serem abordados. A SFC esclareceu que o sistema Auditar classifica a
gestão em sete áreas, mantendo-se, assim, a abordagem das gestões indicadas no manual
em vigor.
7.3.6 Questionado sobre a existência de orientação para elaboração dos relatórios de
gestão inerentes ao exercício de 2000 e sobre a utilização, para esse fim, da versão
atualizada do manual, o Secretário Federal de Controle Interno esclareceu que ‘já foram
elaborados os programas de auditoria padrão para serem aplicados sobre os exames das
tomadas e prestações de contas do exercício 2000. Esses programas foram feitos para: a)
administração direta, autarquias e fundações; b) serviços sociais autônomos; c) empresas
públicas e sociedades de economia mista da área de minas e energia e comunicações; d)
empresas públicas e sociedades de economia mista das áreas de fazenda, ciência e
tecnologia, agricultura e saúde; f) instituições financeiras e fundos; e g) contratos de gestão.
Serão utilizadas as normas do novo Manual e dos sistemas ATIVA e AUDITAR’. Expõe,
ainda, que os critérios adotados para escolha das áreas a serem auditadas, no modelo de
relatório de gestão proposto na minuta, são aqueles que constam dos respectivos
programas de auditoria padrão. Ressalta que ‘é preciso ter em mente que
independentemente do tipo de gestão a estrutura em área/subárea/assunto é a mesma. O
que diferencia as atividades de auditoria diz respeito aos procedimentos específicos a serem
observados. Para cada tipo de gestão existem procedimentos específicos em função da
legislação de cada órgão’.
7.3.7 No tocante aos critérios utilizados na rotação das auditorias de gestão, em todos os
âmbitos, unidades, gestões, subáreas e assuntos, o representante da SFC informou que ‘o
critério é o de relevância relativa dos assuntos em função das situações evidenciadas
durante o exercício, inclusive levando-se em consideração situações consideradas
inadequadas pelo TCU. Por exemplo, o programa-padrão adotado em 1999 cobriu as áreas
de veículos e de informática (bug 2000). No exercício de 2000, esses assuntos foram
substituídos pelos convênios e contratos. Em todos os casos houve alteração dos assuntos
cobertos a fim de que gradualmente todas as áreas sejam cobertas em um período razoável
de tempo (de 3 a 5 anos). Algumas áreas, dada a sua relevância, são repetidas em todos os
exercícios’. Assim, consideramos esclarecida a dúvida relacionada a esse ponto.
7.3.8 Do novo manual, um ponto positivo a se destacar repousa no tratamento a ser dado
às falhas/irregularidades constatadas, no momento da certificação, tendo sido salientado
que tudo dependerá do exame das circunstâncias envolvidas na situação em julgamento,
quando se terá de avaliar, conjuntamente, vários fatores, tais como freqüência e reincidência
da recomendação, descumprimento de recomendações, jurisprudência do Tribunal de
Contas da União na apreciação de casos semelhantes etc. O que se observa, nos relatórios
de avaliação de gestão ora enviados ao Tribunal, é que o exame da gestão é feito muitas
vezes de forma isolada, não sendo levados em consideração os fatores retromencionados
no momento da certificação, como se a gestão não fosse avaliada por inteiro, mas apenas a
partir das amostras examinadas. Como exemplo, podemos citar o tratamento dado às
auditorias de acompanhamento realizadas pelo Controle Interno: embora em alguns
relatórios se verifique o registro de sua realização, as impropriedades/irregularidades
verificadas não refletem no mérito das contas, quando da certificação.
7.3.9 Outro aspecto que, a nosso ver, foi aperfeiçoado no modelo de relatório proposto, diz
respeito à avaliação dos controles internos da unidade auditada. Segundo a orientação
apresentada, deverão ser descritos, examinados e testados os controles internos existentes,
avaliando-os quanto aos aspectos da eficiência e eficácia e mencionando-se os que
necessitam ser implementados ou aperfeiçoados, para que o órgão/entidade possa obter
melhor desempenho naquela área auditada. No relatório anterior, essa informação era
apresentada de forma sintética, apenas classificando-se os controles internos da gestão,
sem, contudo, apontar-se as fraquezas identificadas e soluções para melhoria do
desempenho verificado. Parece-nos que esse item tencionava constituir um resumo da
avaliação analítica das gestões, feita na seqüência, sendo que, em várias ocasiões, a
classificação anteriormente apresentada não correspondia ao exame pormenorizado da
gestão, ou seja, os elementos disponibilizados não refletiam a classificação antes expressa.
7.3.10 Não obstante as salutares inovações trazidas pelo novo manual, julgamos que uma
mudança dessa envergadura não se faz de imediato, demandando treinamento de pessoal e
mudança de cultura institucional. Considerando que, em princípio, as mudanças propostas
passarão a vigorar a partir de 2001, é aconselhável a aceleração do processo de adaptação
a elas, a fim de preservar a qualidade das informações a serem remetidas ao Tribunal.
7.3.11 Por fim, consideramos de fundamental importância a maior interação dos órgãos de
controle para o aperfeiçoamento de suas ações, com o intuito de cumprir, da melhor forma
possível, sua missão institucional. Considerando que, em última análise, todos tencionam
zelar para que os recursos públicos sejam bem aplicados, com observância das disposições
legais atinentes a cada um, a troca de informações entre TCU e SFC faz-se necessária para
que seja evitada a duplicidade de ações, a ausência de controle em áreas essenciais,
realização de ações de controle apenas a posteriori, entre outros. No caso do Manual de
Auditoria, entendemos que, para maior satisfação das necessidades da Corte de Contas,
faz-se necessária a realização de ajustes no Relatório de Auditoria de Gestão, como descrito
nos subitens precedentes, bem como aqueles sugeridos em outros itens/subitens deste
Relatório.
7.4.Procedimentos de auditoria aplicáveis em 1999
7.4.1 Foi disponibilizado à equipe, também, manuais de Programa Padrão de Auditoria da
Área Administrativa, Programa Padrão de Auditoria e Manual de Relatório Final de
Procedimentos - padrão de auditoria a distância (Grupo de Trabalho da Portaria/SFC nº
417/99), Manual de Procedimentos de Auditoria a serem adotados na apreciação das contas
dos Serviços Sociais Autônomos (Portaria/SFC nº 382/00), e Programa Padrão de Auditoria
das Instituições Financeiras.
7.4.2 Entende-se por Programa de Auditoria a distância o estabelecimento de rotinas-
padrão que possibilitem, com nível aceitável de risco, a emissão de Certificados de Auditoria
de Gestão, em relação às contas de algumas unidades gestoras específicas, sem
necessidade de visitas às mesmas. Destaca-se que o controle interno deverá funcionar
permanentemente monitorando a evolução da execução das unidades e seus respectivos
programas, e consolidar os diversos trabalhos realizados.
7.4.3 As unidades gestoras a serem enquadradas na situação serão definidas por limite
anual a ser estabelecido pela SFC. Para o exercício de 1999 foi considerado como universo
do trabalho o conjunto das unidades gestoras que, no exercício de 1998, realizaram
despesas em montante inferior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais). Destacou-se que a
racionalização em referência encontra respaldo no tratamento semelhante dispensado pelo
Tribunal, que, por meio da Decisão Normativa nº 027, de 1º de dezembro de 1999, elevou
de R$ 30.000.000,00 para R$ 100.000.000,00 o limite de despesas realizadas no exercício
no qual as contas deverão ser apresentadas de forma simplificada.
7.4.4 Entende-se que o trabalho deverá ser orientado de forma a contemplar três fases:
procedimentos preliminares, gerais e complementares.
7.4.5 A execução dos procedimentos preliminares consiste no tratamento dos dados e
informações disponíveis nos sistemas corporativos e realizado por trilhas.
7.4.6 Consideram-se procedimentos gerais o desenvolvimento de rotinas visando à
determinação de critérios objetivos para análise das despesas das unidades gestoras,
levando em consideração critérios como identidade/seletividade, materialidade,
comparatividade e singularidade. Esses procedimentos envolvem o levantamento de
dados/informações para definição de parâmetros necessários para formação de índices.
7.4.7 Saliente-se, todavia, que o processo de prestação de contas deverá conter,
obrigatoriamente, os elementos exigidos para apresentação de contas de forma simplificada,
indicados na IN/TCU nº 12/96.
7.4.8 Atendendo solicitação da equipe, a SFC informou que o termo auditoria a distância já
havia sido eliminado. Esclareceu que houve orientação para se adotar um procedimento
simplificado que examinasse as demonstrações financeiras e contábeis e as demais peças
do processo, no caso das unidades gestoras que tivessem gerido recursos abaixo de R$ 1
milhão em 1999, para as unidades da administração direta, autarquias e fundações, e R$
100 milhões para unidades do sistema S. Acrescentou que deveriam ser analisadas
informações obtidas por meio dos sistemas SIAFI e SIAPE, podendo os auditores diligenciar
ou deslocarem-se para a unidade a fim de realizar exames adicionais.
7.4.9 O Programa Padrão de Auditoria da Área Administrativa tem por objetivo a
harmonização de procedimentos de auditoria a serem utilizados pelas unidades de controle
interno, visando levantar elementos para avaliação da gestão. Deve consolidar os resultados
dos Programas de Apoio Administrativo, por área de exame, dentro de cada ministério e dos
órgãos e entidades como um todo. É auditoria do tipo acompanhamento, com âmbito nos
órgãos da administração direta, autarquias e fundações, e deve ser procedida mediante
verificação dos assuntos indicados no manual, para cada área de gestão (orçamentária e
financeira, patrimonial, pessoal, suprimento de bens e serviços).
7.4.10 Considera-se que o trabalho deve ser feito por amostragem, dentro de cada área,
somente quando existirem acima de dez contratos ou ocorrências por UG (...). Estabelece-
se um índice de problemas, o qual é o número máximo abaixo do qual os controles da área
são considerados aceitáveis, ou seja, se o quantitativo de problemas for acima do índice, a
unidade de controle deve indicar que os controles internos não são adequados.
...................................................................................................
7.4.11 Os procedimentos de auditoria padrão - Serviços Sociais Autônomos são
apresentados para os tipos de processo simplificado e não-simplificado.
7.4.12 Para os processos não simplificados, estabeleceram-se procedimentos do Auditar,
fazendo-se constar as áreas de controle de gestão e definindo-se as subáreas e assuntos a
serem examinados. O relatório deverá ser realizado a distância, ou seja, apenas com análise
documental relativa às peças processuais.
Análise Crítica
7.4.13 A assertiva de que as informações a respeito da amostra e índice de problemas
podem ser facilmente acessadas no ATIVA deve ser analisada com cautela tendo em vista
as várias limitações ora existentes para o acesso pleno ao sistema Ativa, como, por
exemplo, a necessidade de credenciamento e de treinamento para sua utilização, bem como
as dificuldades inerentes aos sistemas de grande porte.
7.4.14 Verificamos os Relatórios de Gestão relativos ao exercício de 1999, de unidades
componentes do sistema S, apresentados de forma simplificada, e constatamos que de sete
processos verificados, seis foram apresentados na forma prevista nos procedimentos, ou
seja, foram abordadas apenas as áreas de controle de gestão (controles exteriores - TCU e
SFC - e controles internos) e operacional (assunto: eficácia dos resultados), e apenas um
abordou as outras gestões. Nas informações apresentadas no Relatório de Gestão não há
indicação se foram analisados ou não os assuntos pertinentes às demais gestões (Anexo
VI).
7.4.15 Observamos que a apresentação do relatório na forma estabelecida para os
procedimentos simplificados trará dificuldades ao exame das respectivas contas no Tribunal,
posto não apresentarem os elementos essenciais exigidos na IN/TCU 12/96 para
apresentação de contas na forma simplificada (art. 24, inciso IV), notadamente a sinopse
das falhas detectadas, medidas saneadoras adotadas e justificativa dos responsáveis
7.4.16 O procedimento para elaboração de relatórios de gestão das entidades componentes
do sistema S, na forma simplificada, apresenta uma redução significativa das áreas a serem
examinadas, as quais enquadram apenas as áreas de controle de gestão (subárea controles
externos - assuntos: atuação do TCU/Secex e atuação das unidades da SFC; subárea
controles internos - assuntos: sistema de informações contábeis e formalização da prestação
de contas) e operacional. Apresenta procedimentos específicos para utilização da conta
Escrituração Contábil - Principais, exclusivamente para atender a análise de situações ali
indicadas.
7.4.17 Ressaltamos que procedeu-se ao exame do Relatório de Gestão do Sebrae/Direção
Nacional (OS 044904) e constatou-se que o referido Relatório fora elaborado nos termos do
Programa Padrão de Auditoria Serviços. No entanto, verificamos que não foram abordados
todos os assuntos previstos, conforme análise pormenorizada no Anexo II. As informações
apresentadas no relatório têm pouca abrangência, o que poderá a vir a dificultar os trabalhos
do Tribunal.
7.5 Novas versões dos procedimentos-padrão auditoria
7.5.1 Posteriormente, em atenção à solicitação de esclarecimentos apresentada pela equipe
de auditoria (Ofício AOP nº 01/2000), foram encaminhadas cópias dos Programas de
Auditoria Descentralizados Padrão - PAD/PADRÃO para serem aplicados nos exames das
tomadas e prestações de contas do exercício de 2000, estruturados de forma a considerar
as peculiaridades de cada clientela, e direcionados para: a) órgãos da administração direta,
autarquias e fundações; b) Serviços Sociais Autônomos - sistema S; c) Fundos; d)
instituições financeiras; d) entidades regidas por Contratos de Gestão; e) empresas públicas
e sociedades de economia mista vinculadas ao Ministério das Minas e Energia e das
Comunicações; f) empresas públicas e sociedades de economia mista vinculadas ao
Ministério dos Transportes; g) empresas públicas e sociedades de economia mista
vinculadas ao Ministério da Fazenda, da Ciência e Tecnologia, da Agricultura e da Saúde.
7.5.2 Os Programas de Auditoria Descentralizada - PAD/PADRÃO têm como objetivos
gerais ‘permitir a padronização de procedimentos de auditoria a serem utilizados pelas
unidades do controle interno, visando levantar elementos para a avaliação da gestão. Além
disso, facilitar a consolidação de resultados por área de exame, dentro de cada entidade
como um todo’. Consta orientação de que a Gerência Regional ou Seccional de Controle
Interno poderá acrescentar outros procedimentos em função das particularidades de cada
entidade; porém, os procedimentos relacionados nos PAD/PADRÃO não poderão deixar de
ser executados. Esses programas têm por base os procedimentos de auditoria constantes
do Sistema AUDITAR, com vistas a atender ao disposto no Capítulo VI da Instrução
Normativa nº 12/96 - TCU e às normas do novo Manual e do sistema ATIVA.
7.5.3 Os trabalhos deverão ser realizados por amostragem dentro de cada área
examinada, caso existam acima de dez contratos ou ocorrências por UG, de acordo com o
critério de amostragem adotado pela SFC (vide subitem deste Relatório). De forma geral,
os PAD/PADRÃO encontram-se estruturados da seguinte forma: inicialmente, faz-se a
identificação dos procedimentos a serem utilizados por área, subárea e assunto, sendo que,
nesse ponto, descreve-se o objetivo a ser alcançado com a verificação, muitas vezes
detalhando-se minuciosamente a legislação pertinente e procedimentos específicos a serem
adotados; a seguir, são apresentados os questionários/check-list a serem aplicados em cada
área/subárea da gestão, para obtenção dos dados almejados.
7.5.4 Ilustrativamente, não olvidando que os PAD/PADRÃO trazem o conteúdo mínimo a
constar do Relatório de Auditoria de Gestão e que a equipe responsável pela sua confecção
tem liberdade para incluir no exame as subáreas/assuntos que considerar necessários para
atender às peculiaridades de cada unidade, comparamos o PAD/PADRÃO - âmbito de
atuação da Administração Direta, Autarquias e Fundações com o Relatório de Auditoria de
Gestão da Fundação Universidade de Brasília - 1999, e observamos, no tocante à rotação
das subáreas/assuntos a serem obrigatoriamente abordados no Relatório de Auditoria de
Gestão - 2000, a seguinte situação:
Controles da Gestão - serão tratados, do mesmo modo que no exercício anterior, os
assuntos Atuação do TCU/SECEX e Atuação das Unidades da SFC. No primeiro, o
procedimento consiste em identificar e relacionar as diligências e/ou recomendações
formuladas pelo TCU que digam respeito à unidade auditada para verificar, em campo, o seu
cumprimento. No segundo, o procedimento visa à verificação da existência de diligências
e/ou solicitações de esclarecimentos formuladas pelo Controle Interno, para
acompanhamento e análise das providências adotadas pela unidade auditada;
Gestão Patrimonial - Como no Relatório anterior, será avaliada a subárea Bens Imobiliários,
e os assuntos Utilização de Bens Imobiliários e Avaliação de Bens Imobiliários, com o
objetivo de verificar a fidedignidade dos registros quanto aos contratos em que conste a
União como locadora e/ou locatária. Foi incluída, para análise, a subárea Meios de
Transporte, em que serão verificados danos não considerados, contratos de manutenção e
custo operacional. Ressalte-se que, no exercício anterior, também foi abordada a subárea
Inventários Físicos e Financeiros, assunto Existências Físicas;
Gestão de Pessoas - observou-se repetição das subáreas/assuntos a serem analisados,
com decréscimo de uma subárea e substituição de alguns assuntos, a saber:
Subárea Movimentação - permanecem os assuntos ‘Quantitativo de Pessoal, Movimentação
por Cessão/Requisição, tendo sido incluído o assunto Recrutamento, Seleção e Admissão,
cujo procedimento terá como foco ‘relação de anistiados’;
Subárea Remuneração Benefícios e Vantagens - foram abordados novamente os assuntos
Consistência de Registros e Adicionais, tendo sido retirado do exame os assuntos
Gratificações e Benefícios Assistenciais e Pecuniários;
Subárea Indenizações - Houve rotação do assunto Diárias pelo assunto Indenizações
Judiciais, para verificação de participação em processo judicial e conhecimento de
notificações e intimações;
Subárea Seguridade Social - será avaliado novamente o assunto Auxílios e Licenças
Securitárias, deixando de ser tratados os assuntos Aposentadorias e Pensões;
Subárea Regime Disciplinar - não consta do PAD/PADRÃO-2001. Saliente-se, todavia, que
no caso específico da FUB, o exame desta subárea - assunto Processos de Sindicâncias -
no exercício anterior, apresentou indícios de dano ao Erário, o que, em tese, deve pesar
para sua inclusão no exame das contas relativas ao exercício de 2000.
Gestão de Suprimento de Bens e Serviços - em relação a essa gestão, foi solicitada ação
que consiste na realização de auditoria nas áreas de vigilância, limpeza, publicidade e
informática. Assim, embora tenha-se verificado pouca rotação de subáreas/assuntos, o
enfoque deverá ser nos contratos referentes a bens e serviços da áreas retrocitadas. Cabe
mencionar, contudo, que não há previsão de exame da subárea Convênios de Obras e
Serviços, a qual, se não abordada no exame das contas de determinados órgãos/entidades,
pode comprometer a qualidade dos trabalhos desenvolvidos, em face da utilização freqüente
desse instrumento para o desenvolvimento de suas atividades finalísticas. Como informação,
expõe-se as subáreas/assuntos que devem merecer a avaliação da SFC, bem como as
rotações ocorridas relativamente ao relatório da FUB de 1999:
Subárea Processos Licitatórios - permanece o assunto Formalização Legal;
Subárea Contratos de Obras, Compras e Serviços - permanecem os assuntos Formalização
Legal, Contrato sem licitação, Fiscalização Interna, Alterações Contratuais e Pagamentos
Contratuais;
Subáreas Convênios de Obras e Serviços e Gerenciamento de Estoques- não foram
selecionadas
Gestão Operacional - no PAD/PADRÃO-2001 analisado (âmbito de atuação da
Administração Direta, Autarquias e Fundações), não há previsão de exame dessa gestão.
Gestão Orçamentária - Embora a orientação para exame dessa gestão não tenha sido
apresentada nos moldes das anteriores, entendemos que tópicos referentes à ‘Análise
Contábil, Análise das Conformidades, Adequação da despesa à Lei Orçamentária Anual -
LOA, Contas Contábeis, Verificação dos Pagamentos, Verificação de Pagamentos sem
respaldo Orçamentário’ servirão de base para análise dessa gestão. No entanto, não se
encontram discriminadas as subáreas/assuntos que serão objeto de avaliação.
7.5.5 Em síntese, no caso analisado, evidenciou-se pouca rotatividade de
subáreas/assuntos. Se, por um lado, essa pequena rotatividade pode ser vista
positivamente, no sentido de que é possível averiguar a correção das falhas dantes
identificadas, por outro, pode significar uma certa acomodação, podendo dar ao gestor certa
margem de segurança em relação às áreas de sua gestão que são usualmente objeto de
controle.
7.5.6 Registre-se que, ao tratar-se do assunto atuação do TCU/SECEX, a orientação é para
que se verifique, junto à unidade auditada, se as diligências e/ou solicitações formuladas
pelo TCU foram atendidas. No tocante ao assunto Atuação das Unidades da SFC, todavia, a
orientação é para que se verifique a existência solicitações de esclarecimentos ou
recomendações formuladas pelo Controle Interno, para acompanhamento e análise das
providências adotadas pela unidade auditada. O que se observa, ao confrontarmos as duas
orientações, é que no tocante à Atuação do TCU/SECEX não se exige a avaliação
qualitativa das providências adotadas, enquanto em relação às solicitações recomendações
da SFC este comando é explícito.
7.5.7 Interessante notar que, na versão atual do Manual de Auditoria, ao tratar do assunto
Atuação do TCU/SECEX, o objetivo consiste em aferir e informar o atendimento às
diligências, recomendações, determinações e solicitações efetuadas pelo TCU, assim como
suas conseqüências na gestão da unidade. Demonstrar o(s) resultado(s) da atuação da
Corte de Contas junto à Unidade, identificando os aspectos de prevenção, normalização,
orientação, assim como a ação corretiva. Todavia, em nenhum dos Relatórios de Avaliação
de Gestão selecionados para análise nesse trabalho de auditoria verificou-se avaliação
qual i tat iva das providências adotadas pela unidade para cumprimento das
decisões/determinações emanadas do TCU, falha que, a nosso ver, compromete a
qualidade dos Relatórios de Avaliação de Gestão. Como nos PAD/PADRÃO - 2001 não
consta orientação para que se efetue essa análise qualitativa, consideramos oportuno propor
que a SFC oriente seu corpo técnico para que adote esse procedimento.
7.5.8 Não obstante, merece realce a tentativa de uniformização dos processos de trabalho,
com uma padronização mínima de procedimentos de auditoria, sem contudo limitar os
trabalhos do corpo técnico, que pode extrapolar o escopo de acordo com as peculiaridades
da unidade a ser auditada. Se o objetivo realmente for alcançado, trará como conseqüência
a melhoria da qualidade dos Relatórios de Auditoria de Gestão, com a diminuição da
necessidade de serem feitas diligências e inspeções para complementação de informações
apresentadas nesses Relatórios, situação com que comumente nos deparamos. Tal
resultado constituirá, por conseguinte, um ganho para o Tribunal, que poderá ver agilizada a
análise das prestações/tomadas de contas.
7.6 Sistemas informatizados
7.6.1 Há de se ressaltar que a SFC também concentrou esforços no desenvolvimento de
sistemas que auxiliam as unidades de controle no cumprimento de sua missão, notadamente
os sistemas de planejamento e execução Ativa e Auditar.
ATIVA - O Sistema de Planejamento e Acompanhamento das Atividades tem como objetivo
principal permitir o acompanhamento das ações da SFC. Concebido pela Secretaria e
desenvolvido pelo Serpro - Serviço Federal de Processamento de Dados, o sistema foi
implementado em julho de 1995 em ambiente de grande porte.
Ativa SS - Sistema informatizado desenvolvido pela SFC para registro, controle e
acompanhamento dos expedientes por ela recebidos.
AUDITAR - O sistema permite o registro de todo o processo auditorial (pré-auditoria,
planejamento, execução, comunicação de resultados e avaliação) e identifica, de forma
objetiva, os pontos de controle por área de atuação (controle da gestão orçamentária,
financeira, patrimonial, de pessoas, do suprimento de bens e serviços e operacional), e deve
estar totalmente implementado na Secretaria até 1999.
SIGECONV - A fim de otimizar a fiscalização dos convênios, no ano de 1997, a SFC
desenvolveu o Sistema de Gerenciamento do Cadastro de Convênios - Sigeconv, que
fornece informações gerenciais com base nos dados do cadastro de convênios do Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI. O sistema possibilita às
unidades de Controle Interno e aos gestores públicos ter respostas ágeis às consultas e
informações gerenciais sobre os convênios da União. Além disso, colabora para a
identificação de omissões ou falhas nos dados do cadastro e aponta indicadores sobre a
situação dos convênios nas unidades em análise. O Sigeconv é muito demandado por
aqueles que necessitam conhecer a situação de determinada prefeitura e os diversos
convênios federais firmados na região.
SIAR - Sistema Informatizado de Análise de Risco - tem como objetivo, por meio do
processo de análise matricial, otimizar a alocação dos recursos humanos e materiais da
SFC. O programa apóia o processo decisório de priorização de atividades, pois ajuda a
identificar as áreas cujo risco e a possibilidade concreta do Controle Interno contribuir
efetivamente para o aperfeiçoamento da gestão pública são mais relevantes. Os aspectos
analisados são: materialidade, adequabilidade, certificação, eficiência, eficácia e visibilidade
dos órgãos e programas governamentais.
WINSAPE - Foi desenvolvida, em 1997, a versão para Windows do Sistema de
Acompanhamento de Pessoal - Sape, criado em 1995. O Winsape fornece informações
gerenciais sobre os dados do cadastro do Siape e permite ao usuário montar sua própria
trilha de fiscalização. O Sistema foi distribuído para todas as unidades da SFC e, conforme
orientação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE, a todos os
órgãos de recursos humanos dos ministérios civis.
PRESTACONTA - faz parte do processo de informatização das atividades da SFC e contém
Relatórios e Certificados de Auditoria, Pareceres dos Dirigentes das unidades de Controle
Interno e pronunciamentos ministeriais, e visa subsidiar o Tribunal de Contas da União na
avaliação dos gestores públicos. O primeiro CD-ROM contemplou 1.122 unidades gestoras
da administração direta e indireta de dezessete ministérios.
7.6.2 A SFC disponibilizou à Equipe de auditoria os sistemas Auditar e Ativa, os quais foram
importante instrumento de trabalho e fonte de informações. Utilizamos tais sistemas para,
entre outros, delimitar a amostra, identificar e selecionar relatórios de auditorias,
certificações, papéis de trabalho e força de trabalho empregada.
8 - COMENTÁRIOS DO GESTOR
8.1 Além das considerações incorporadas diretamente nos tópicos específicos deste
Relatório, os seguintes pontos foram objeto de comentários pela SFC:
8.1) apoio do controle interno ao externo
8.1.1 A SFC discorda ‘da afirmação do item 2.1.4 que afirma que o apoio do controle interno
consubstancia-se, em grande medida, nos relatórios de auditoria de gestão. Na nossa
opinião esta é uma visão um pouco reducionista de nossas atividades, dado que realizam
milhares de exames de processos de pessoal, de processos de tomadas de contas especial,
diligenciamos órgãos e entidades para realizarem correções diversas, preparamos o
relatório das contas do Presidente da República, realizamos milhares de fiscalizações, entre
outras atividades. Assim, entendemos que seria desejável que esses outros aspectos
também fossem contemplados. O que nos parece mais relevante, na verdade, é passar a
idéia de que estamos procurando desenvolver uma metodologia de controle que seja global
e integrada, de modo a contemplar, em uma grande estratégia de intervenção das ações de
controle, todas as atividades necessárias para atender os incisos de I a III do art. 74 da
Constituição e, com isso, cumprir o inciso IV. Na nossa visão, essas atividades não devem
ser vistas de forma isolada e desconectadas. Elas fazem parte de um todo, constituindo-se
as diferentes atividades uma opção de organização dos trabalhos. Dessa forma,
entendemos que ao cumprirmos cada um dos incisos do art. 74 estamos apoiando o controle
externo na medida em que compartilhamos as mesmas responsabilidades. Assim, todas as
atividades que realizamos convergem no sentido de dar cumprimento ao inciso IV.’
8.1.2 Apesar de reconhecermos a relevância das outras atividades realizadas pelo controle
interno em apoio ao controle externo, neste trabalho ativemo-nos ao exame dos relatórios de
gestão, posto constituírem o objeto de nossa análise. Dessa forma, mantemos a redação
inicialmente apresentada.
8.2) nova filosofia de trabalho da SFC
8.2.1 Do mesmo modo, a SFC considera ‘que a expressão ‘abandonar a base legalista e
formal’, constante do item 2.4.5, é inadequada. Talvez a melhor redação fosse ‘acrescentar
aos aspectos legais e formais, os aspectos da eficiência....’. Não se trata e nunca se tratou,
portanto, de desprezar a questão da legalidade e sim avançar nas questões substantivas de
resultados, custos e eficiência da ação governamental. De fato, ao focarmos a questão da
avaliação de resultados da ação e dos agentes públicos federais estamos contextualizando
o cumprimento da legalidade aos princípios da eficiência e eficácia, sendo que nenhum
desses aspectos é analisado isoladamente’ .
8.2.2 Ressaltamos que a expressão questionada foi extraída da página da Secretaria
Federal de Controle na Internet, item ‘Filosofia de Trabalho’. Portanto, não vemos razões
para alterar a redação apresentada.
8.3) auditoria de recursos externos
8.3.1 Ao comentar o item 2.5.17, a SFC alude à questão das auditorias de recursos
externos. Segundo ela, essa é uma área que deveria merecer maior reflexão por parte dos
órgãos de controle.
8.3.2 Apesar de reconhecermos a relevância das várias atividades realizadas pelo controle
interno, algumas, como a matéria em questão, não foram tratadas neste relatório por
estarem fora do escopo da presente auditoria.
8.4) força de trabalho dedicada às ações de controle
8.4.1 No item 2.8 da versão preliminar do relatório foi feita uma análise da força de trabalho
da SFC alocada às atividades de auditoria em confronto com aquela destinada à realização
das avaliações de programa. Para tanto, a equipe solicitou à SFC, por intermédio do Ofício
EAOp 01/2000, de 10 de outubro, os quantitativos de servidores alocados e de horas
trabalhadas em cada atividade de controle a seu cargo, no período de 1995 a 2000.
8.4.2 Os demonstrativos fornecidos em resposta não discriminaram quanto das ações da
atividade ‘fiscalização’ foi voltada para avaliação de programas e quanto para as demais
auditorias. Por essa razão, ao analisarmos os dados, a força de trabalho correspondente às
fiscalizações foi incorporada ao grupo ‘outras atividades’, apesar de bastante representativa.
Essa metodologia foi devidamente explicada no relatório preliminar, até porque se tinha a
preocupação de que o procedimento poderia causar distorções na análise.
8.4.3 Ao comentar esse tópico, a SFC considerou inadequada a abordagem. Segundo ela,
as auditorias e as fiscalizações são instrumentos distintos, mas de mesma natureza, usados
em função de considerações de ordem operacional. Acrescentou que em alguns momentos
faz sentido realizar mais auditorias; em outros, mais fiscalizações, variando-se o instrumento
conforme mais adequado às necessidades. Assim, no confronto feito no relatório, o correto,
a seu ver, seria considerar o ‘somatório das horas dedicadas às auditorias e fiscalizações,
que formam, de fato, o conjunto apuratório das ações de controle’.
8.4.4 Essa medida não é possível, por duas razões básicas: primeiro, porque grande parte
das fiscalizações referem-se à avaliação de programas. Se todo o esforço nelas despendido
fosse simplesmente adicionado ao grupo de ‘demais auditorias’, como defende a SFC, a
superestimação desse resultado não seria fiel à realidade que se quis retratar. Depois,
porque não é viável considerar em cada grupo de atividades (avaliação de programas e
outras auditorias) o quantitativo das chamadas ‘fiscalizações’ a ele alocado, já que a
informação fornecida não tem esse nível de detalhe, apesar de solicitado pela equipe.
8.4.5 Dessa forma, a análise da alocação da força de trabalho pela SFC ficou prejudicada e,
em decorrência, foi excluída desta versão do Relatório. Cabe registrar que, embora
solicitados no início da auditoria, os demonstrativos só foram entregues à equipe na fase de
elaboração do relatório, quando não mais era possível solicitar e aguardar a confecção de
outros dados, com as discriminações necessárias e solicitadas no primeiro momento.
8.5) controle da legalidade como decorrente da avaliação dos resultados da gestão
8.5.1 No item 2.9.2 entendeu-se que deveria ser recebida com cautela a alegação de que o
controle da legalidade dos atos de gestão é conseqüência da avaliação dos resultados
alcançados na gestão, pelas razões que estão explicitadas nos subitens a e b.
8.5.2 Ao comentar esse tópico, o controle interno fez as seguintes observações:
‘Nos itens 2.9.2 a e b, está afirmado que ‘todavia, lembremos que esse tipo de
acompanhamento não abrange, de modo relevante, os aspectos legais da gestão em
exame, posto que outros programas/ações desenvolvidos pela unidade não são priorizados,
dificultando, por conseguinte, a obtenção de uma visão abrangente da gestão em foco, no
âmbito do TCU’. Discordamos desse posicionamento na medida em que a técnica básica
sobre a qual os controles trabalham é a de amostragem, com controle dos níveis de
representatividade da população amostrada, caso esse em que a verificação das diversas
situações é, portanto, significativa. O que a hierarquização faz, assim como a definição do
escopo de qualquer trabalho de controle, é atuar naquelas áreas cuja importância política,
estratégica, social ou econômica, ou que represente riscos acentuados, seja mais
fortemente contemplada. Além disso, a classificação dos programas em essenciais,
relevantes e coadjuvantes identifica o grau de intensidade da ação de controle e não a
eliminação pura e simples de qualquer atividade. Como os assuntos são variados, é
evidente que é necessário estabelecer uma classificação de prioridades e intensidades de
abordagem, sob o risco de deixar de cobrir aspectos absolutamente imprescindíveis, em
detrimento de situações de menor impacto ou repercussão. O próprio desenvolvimento dos
trabalhos, com a visão continuada do processo, a adoção de ciclos de cobertura e a
possibilidade de aperfeiçoar o planejamento à medida que fatos novos aconteçam, tende a
minimizar consideravelmente os eventuais aspectos indesejáveis do processo de
classificação. Em todos eles, é importante frisar, o aspecto da legalidade é sempre
observado, porém de forma contextualizada com relação ao alcance dos objetivos
pretendidos pela ação pública.’
8.5.3 De fato, a técnica de amostragem é inerente aos trabalhos de auditoria, não tendo
sido esse o aspecto levantado pela equipe em seu posicionamento. O que observamos, no
caso vertente, é que vários trabalhos desenvolvidos pelo controle interno no âmbito da
avaliação dos programas de governo não eram incorporados e levados em consideração no
momento da avaliação da gestão como um todo. Por conseguinte, muitas das
irregularidades identificadas não se refletiam na gestão, até porque, de acordo com a
metodologia de avaliação das ações dos programas, identifica-se a impropriedade,
comunica-a ao gestor, que se encarrega de encontrar as soluções para o problema
verificado, sem que sejam feitas quaisquer recomendações pela SFC. Não se pretendeu
questionar a metodologia adotada pela SFC para escolha dos programas a serem
acompanhados, mas ressaltar o fato de os relatórios de gestão ora apresentados ao Tribunal
muitas vezes carecerem de aperfeiçoamento, no sentido de espelhar essa visão ampla da
gestão que o controle interno almeja alcançar, como exposto na manifestação do gestor no
item em comento. É inegável que esforços vêm sendo despendidos para o alcance desse
objetivo, mas não podemos deixar de registrar as deficiências ainda encontradas.
8.5.4 Assim, a equipe mantém o posicionamento inicialmente apresentado no Relatório
Preliminar de Auditoria.
8.6) complementaridade das auditorias de programa e das avaliações da gestão
8.6.1 A SFC observa que:
‘os itens 2.9.3 a 2.9.5 consideram que há uma dicotomia entre a avaliação da gestão e a
avaliação da execução dos programas quando, na verdade, a visão que a SFC está
procurando alcançar é a da complementaridade e integração das ações de controle. Em
resumo, não há gestão sem ação governamental, não há ação sem gestão. Uma está
diretamente relacionada à outra. O que ocorre é que a denominação de ‘unidade gestora’
acabou incorporando algumas unidades de mera execução administrativa (e que, portanto,
não deveriam ter esse status), em que praticamente é inviável fazer uma associação direta
entre suas atividades e os resultados dos programas. O caso mais marcante é o da
Secretaria da Receita Federal que possui mais de 130 unidades gestoras, desde Inspetorias,
Delegacias, Superintendências, Alfândegas, Coordenações-Gerais, etc., que realizam cada
uma apenas um pequeno conjunto de ações, mas que contribuem para o sucesso da
administração tributária como um todo. Não é viável, assim, querer saber quanto cada
unidade contribuiu para o alcance dos resultados, mesmo porque os processos costumam
perpassar mais de uma unidade. Dessa maneira, entendemos que seria benéfico se ao
invés de avaliarmos a denominada gestão de cada unidade administrativa, realizássemos
uma avaliação do órgão como um todo, ficando eventuais visitas às unidades administrativas
vinculadas à elaboração de uma amostragem estatística. Outro aspecto a ser considerado,
refere-se ao avanço do uso das técnicas de geração de indicadores de desempenho por
meio dos sistemas informatizados existentes (SIAFI, SIAPE, SIASG, SIDOR, etc.) a fim de
melhor direcionar as ações de controle para as áreas em que fossem identificadas
distorções com relação a um conjunto de parâmetros considerados adequados. Todas essas
formas de otimizar e racionalizar as ações de controle devem ser vistas de forma conjunta,
dado que cada uma é desenhada para cumprir um papel específico, mas que, se visto de
modo separado, pode levar a conclusões distorcidas. Assim, eventuais falhas ainda
existentes referem-se muito mais a questões de caráter operacional e não ao modo como o
controle interno está estruturado e desenvolvendo seus instrumentos de trabalho.’
8.6.2 Ratificamos a posição adotada no item em comento no sentido de que, embora a
SFC reafirme constantemente que a visão que está procurando alcançar é a da
complementaridade e integração das ações de controle, nos relatórios de auditoria de
gestão que fizeram parte da amostra analisada não vislumbramos essa interação, não
obstante esperemos que brevemente o objetivo a que se propõe seja atingido. Quanto à
problemática levantada em relação à denominação ‘unidade gestora’ para unidades de mera
execução administrativa, o assunto foi tratado no tópico 5 do relatório.
9 - CONCLUSÃO
9.1 Das análises feitas no presente trabalho, destacamos os seguintes aspectos relevantes:
I.A SFC tem sofrido, desde a sua criação, sérias limitações operacionais, em virtude dos
sucessivos cortes das propostas orçamentárias encaminhadas à instância competente.
Referido fato, por certo, implica reflexos desfavoráveis na atuação do órgão;
II.Por outro lado, a questão remuneratória do pessoal, motivadora, em período recente, de
altos índices de evasão e rotatividade do corpo funcional, pareceu-nos, em princípio, ter
recebido tratamento mais adequado a partir da edição da Medida Provisória nº 2.048-26, de
29.06.2000, que poderá vir a produzir reflexos positivos na ação da SFC no curto prazo, haja
vista o maior grau de motivação do quadro funcional;
III.Relativamente às questões objeto de análise na auditoria, a equipe enfatiza os seguintes
pontos:
1.o exame da legalidade nos relatórios de avaliação de gestão demanda aperfeiçoamento
quanto à abrangência e profundidade dos assuntos abordados, de forma que os relatórios
tragam elementos suficientes, qualitativa e quantitativamente, para a adequada formação do
juízo de mérito pelo Tribunal;
2.o acompanhamento das determinações do Tribunal pela Secretaria Federal de Controle
Interno carece de aperfeiçoamento, ante as seguintes verificações:
ausência de avaliação das medidas adotadas em cumprimento às determinações;
tratamento uniforme às decisões independentemente da gravidade dos fatos apontados; e
ausência de interação de ações entre o resultado dos trabalhos do TCU objeto das
determinações e o planejamento das auditorias de avaliação da gestão.
3.as informações contidas nos relatórios de auditoria de gestão são insuficientes para que
seja avaliado o desempenho das unidades de auditoria interna das entidades da
administração indireta. Além disso, os exames conduzidos levaram a concluir pela
insuficiência das ações da SFC no tocante à orientação normativa, supervisão técnica e
avaliação das atividades deferidas a essas unidades, no sentido de garantir a efetividade do
controle;
4.o prazo médio entre a ocorrência dos fatos e a instauração da tomada de contas especial
é de 36 meses; e da instauração até a remessa à SFC, oito meses. Dessa forma, podemos
inferir que os processos de TCE são encaminhados ao Tribunal, em média, quatro anos
após a ocorrência dos fatos motivadores de sua instauração. No entanto, o principal agente
responsável por esse atraso é o órgão repassador ou concedente dos recursos;
5.os resultados da avaliação da eficiência e eficácia das entidades públicas são bastante
precários, embora por fatos alheios à ação da SFC. Há sérias restrições relacionadas à
programação de metas, prazos e custos que tornam imprecisas as análises feitas;
6.os resultados advindos da avaliação de programas mostram-se bastante promissores. No
entanto, a comunicação das conclusões ao Tribunal é deficiente. A clientela dessa
informação, na visão da SFC, é o próprio agente executor do programa avaliado, o que gera
certo paradoxo: o ponto em que a atuação da Secretaria apresenta os avanços mais
significativos é também o que menos o Tribunal conhece;
9.2 Por fim, consideramos de fundamental importância maior interação dos Órgãos de
Controle para o aperfeiçoamento de suas ações, com o intuito de cumprirem, da melhor
forma possível, sua missão institucional. Considerando que, em última análise, todos
tencionam zelar para que os recursos públicos sejam bem aplicados, com observância das
disposições legais atinentes, a troca de informações entre TCU e SFC faz-se necessária
para que seja evitada a duplicidade de ações, a ausência de controle em áreas essenciais,
realização de ações de controle apenas a posteriori, entre outros.
9.3 Assim sendo, propomos que sejam feitas as seguintes determinações:
I.À Secretaria Federal de Controle Interno:
a)quanto às auditorias de gestão, que:
a.1) efetue, de forma sistematizada, o rotacionamento de áreas, subáreas e assuntos,
levando-se em conta as áreas/subáreas/assuntos que não foram apreciados recentemente,
bem como a detecção de irregularidade em determinado ponto no exercício anterior, a fim
de que se averigúe, no novo exame, a sua reincidência ou correção;
a.2) informe ao Tribunal, mediante quadro sintético, quais as áreas áreas/subáreas/assuntos
a serem analisadas no exercício em exame e as mudanças ocorridas em relação ao
exercício anterior;
a.3) faça constar, nos PAD/PADRÃO, orientação para que se efetue análise qualitativa do
assunto ‘atuação do TCU/SECEX’, identificando os aspectos de prevenção, normalização,
orientação, assim como a ação corretiva adotada pela unidade em cumprimento das
deliberações expedidas pelo TCU;
a.4) informe, nos relatórios de auditoria de gestão, os critérios utilizados para definição da
amostra analisada, sua composição e identificação;
b)mantenha fluxo regular e contínuo da análise dos processos de tomadas de contas
especiais, com vistas a agilizar o encaminhamento dos feitos para apreciação do TCU,
contribuindo, dessa forma, para a redução do interregno entre a ocorrência dos fatos
eivados de irregularidade e o seu julgamento;
c)encaminhe ao Tribunal, tão logo esteja disponível, a síntese dos resultados das avaliações
de programas realizadas, a exemplo do encaminhamento já feito ao gestor responsável pela
ação avaliada;
II.À Unidade Técnica competente da Secretaria do Tribunal, que:
a)avalie a conveniência e oportunidade de realizar estudo para apresentação consolidada
das contas das subsidiárias internacionais da PETROBRAS, tendo em vista as restrições
orçamentárias que dificultam a realização anual de auditoria in loco, tanto pelo Controle
Interno quanto pelo Controle Externo, em entidades localizadas no exterior;
b) adote as providências necessárias a uma maior disseminação do uso do sistema de
planejamento e acompanhamento das atividades da SFC - o Ativa.”
3. Por sua vez, o titular da 2ª SECEX emitiu o seguinte parecer (fls. 357/361):
“................................................................................................
Necessário esclarecer que em vista do exame das informações colacionadas pela SFC, a
equipe incorporou, diretamente, à versão final, os pontos que não ensejaram maiores
discussões. Por outro lado, aspectos considerados polêmicos foram tratados no tópico 8
‘Comentários do Gestor’.
Destarte, enfatizo, entre os diversos pontos analisados, a exclusão do subitem 2.8 da versão
preliminar (fls. 162/166), onde se efetuou o cotejo das atividades de natureza fiscalizatória
da SFC, divididas em três espécies básicas: ‘auditoria’, ‘fiscalização’ e ‘avaliação de
programas de governo’. A conclusão da equipe propugna pela impossibilidade de se
implementar a sugestão do titular daquela Secretaria (fl. 241), dado que o quantitativo das
‘ações de controle’, sob esta ótica, resultaria do somatório de ‘auditorias’ e ‘fiscalizações’. O
ponto de vista defendido pela equipe assenta-se no fato de que as ‘fiscalizações’ constituem
instrumento de auxílio tanto aos trabalhos designados ‘auditoria’, quanto à ‘avaliação de
programas de governo’, sendo necessário, a rigor, ponderar quanto de ‘fiscalização’ estaria
encerrada em cada uma dessas atividades (‘auditoria’ e ‘avaliação de programas de
governo’). Manter o item, sem dissociar o montante de ‘fiscalização’ eventualmente contido
nos demais grupos, induziria à discutível conclusão de que, no período contemplado,
ocorrera elevação de ‘auditoria’, se comparada à ‘avaliação de programas de governo’.
Sobreleva mencionar o fato de a equipe, em vista das restrições ponderadas às fls. 251/252,
não ter se posicionado quanto à necessidade de integração dos organismos de controle
interno.
Outrossim, destaca-se que, conforme já frisado no corpo do relatório, os trabalhos levados a
termo na Secretaria Federal de Controle Interno/MF foram conduzidos em meio a amplas
reformulações no modus operandi da unidade, as quais, em que pese terem sido iniciadas já
a partir de 1998, só vieram a ser efetivamente postas à prova com a implantação da nova
estrutura organizacional do Decreto n. 3.366, de 16.02.2000, bem assim em vista dos
recentes incentivos ao corpo funcional implementados a partir de junho/2000, atualmente
normatizados pela Medida Provisória nº 2.136-35, de 23.02.2001. A teor de informações
obtidas junto aos dirigentes do órgão, e reportadas pela equipe, restariam pendentes ajustes
no retromencionado decreto (já em fase de discussão). Posto isso, ressalto que a equipe
não logrou avaliar os produtos obtidos, na inteireza e abrangência necessárias, haja vista
que incompletos à época dos trabalhos in loco, vistos sob o prisma desse novel modo de
atuação, cujos frutos, reitero, somente poderiam vir a ser efetivamente colhidos no presente
exercício de 2001, pela conclusão, por exemplo, das auditorias de gestão nas unidades da
administração direta e indireta.
Em face das evidentes limitações realçadas alhures, é que este Secretário sugere a
realização de trabalho com idêntico objeto, a ser conduzido no segundo semestre de 2002,
ocasião em que, salvo melhor juízo, já se terá um produto mais lapidado com respeito à
atuação desse novo conceito de Controle Interno do Poder Executivo, posto já se passarem
dois exercícios completos, pelo que seriam avaliadas, inclusive, as medidas tomadas a partir
de análise crítica da SFC visando à correção das disfunções eventualmente apuradas. Esse
poderá, ademais, vir a ser um dos tópicos do levantamento de auditoria a ser realizado
previamente a esta auditoria de natureza operacional, pelo que seriam sopesadas as
correções implementadas em vista das distorções encontradas, tendo-se por eixo, como não
poderia deixar de ser, o cumprimento da missão constitucional do Controle Interno
entabulada no art. 74 da Lei Maior.
Tradicionalmente, o órgão de Controle Interno do Poder Executivo, pela notória relevância
material desse segmento na gestão de recursos públicos colocados à disposição da
administração, apresenta maior destaque no âmbito da instituição Controle Interno dentre os
três poderes. Voltando no tempo, conforme foi realçado na parte introdutória deste trabalho,
foram diversas as estruturas do Controle Interno do Poder Executivo desde a organização
estabelecida pelo Código de Contabilidade da União (Decreto nº 4.536, de 28.01.1922), que
dispunha acerca das atividades contábeis da União, ‘compreendendo todos os atos relativos
às contas de gestão do patrimônio nacional, à inspeção e registro de receita e despesas
federais, sendo centralizada no Ministério da Fazenda, sob imediata direção da Diretoria
Central de Contabilidade da República...omissis...’. Necessário destacar a sempre tradicional
inserção na estrutura do Ministério da Fazenda ou, mais recentemente, na pasta do
Planejamento, incluídos aí os respectivos sucedâneos. Máxime com o advento da Carta
Política de 1988, ocasião em que se atribuiu estatura constitucional às atividades do sistema
de controle interno no âmbito dos três poderes da República, foram encetadas variadas
mudanças organizacionais, todas elas buscando o melhor desempenho institucional dentro
das limitações presentes.
O período a partir de 1994, com a criação da Secretaria Federal de Controle por meio da
Medida Provisória n. 480, de 27.04.1994, vem caracterizando-se por sucessivos ganhos
qualitativos na atividade, que, a partir de um sistema incipiente e errático, atinge, no
presente momento, fase de notória e robusta consolidação institucional, que ora se mostra
aos olhos de observadores mais atentos.
Com efeito, enfatizando a escassez literária acerca do tópico, passarei a tecer
considerações de ordem analógica entre as estruturas organizacionais de auditoria no setor
público e aquelas existentes nas empresas privadas.
De início, é necessário destacar o paralelo existente entre a noção de ‘auditoria interna’ no
setor privado, e o seu correspondente no setor público, o ‘controle interno’. Nesse particular,
transcrevo excerto da obra ‘Auditora Governamental’, da autoria de Flávio da Cruz, Ed.
Atlas, 1ª edição, 1997, p. 158, verbis:
‘Para o setor governamental, a auditoria interna, conforme já mencionado neste capítulo,
está garantida pela via constitucional, em meio ao controle interno’
Com respeito ao requisito da independência da auditoria interna do setor privado, William
Attie, in ‘Auditoria Interna’, Ed. Atlas, 1ª edição, 1988, pp. 30/31, assim discorreu sobre o
tema:
‘Auditoria interna é uma atividade profissional e seu propósito é fazer julgamentos
profissionais. Portanto ela necessita do mais alto grau de imparcialidade, integridade e
objetividade, os quais se atrofiam na ausência de independência prática.
Assim a necessidade de o auditor ser imparcial e de se manter numa condição que o
permita agir íntegra e objetivamente exige que seja colocado separadamente das pessoas
cujas atividades examina.
A administração está começando a reconhecer a necessidade de independência. Isto é
demonstrado pelos resultados práticos atuais que mostram a auditoria interna subordinando-
se a níveis cada vez mais elevados. O nível supremo de subordinação desejável é o
Conselho de Administração, mas, com raras exceções de grandes empresas e
conglomerados financeiros, isto nem sempre é exeqüível.’
Volvendo ao setor público, entre os predicamentos que entendo necessários a organismo
incumbido do controle interno, ressalto o posicionamento na estrutura hierárquica da
organização, em nível adequado e suficiente, a partir do que, regra geral, haverá de se obter
o necessário grau de independência nas ações.
Importa destacar, que a obra ‘Contabilidade Pública’, da autoria de Roberto B. Piscitelli et
allii, Ed. Atlas, 6ª edição, p. 324, traçou interessante comentário ao abordar questão relativa
à estrutura de controle interno, implantada com a edição dos Decretos de números
93.612/1986 e 93.874/1986, verbis:
‘Os órgãos setoriais, embora sujeitos à coordenação, orientação, supervisão e fiscalização
do órgão central, continuaram subordinados hierarquicamente ao órgão a cuja estrutura
administrativa pertençam. Não foi, portanto, ainda desta vez que a auditoria obteve a tão
desejada autonomia diante das próprias autoridades cujo controle das contas lhe está afeto
... omissis...’
A busca dessa maior independência na atuação do Controle Interno deve ser incessante, e
materializa-se tanto sob o aspecto operacional, quanto pelo orçamentário. Dito isso, vista
sob o prisma atual, a SFC é apenas mais uma unidade de alocação de recursos do
Ministério da Fazenda concorrendo, por exemplo, com a Secretaria da Receita Federal -
SRF, Secretaria do Tesouro Nacional - STN, Procuradoria da Fazenda Nacional - PFN. Sob
esse prisma, o Controle Interno do Poder Executivo estaria a concorrer, particularmente em
momentos mais críticos da economia do setor público federal como foi o da crise
internacional 1998/1999, na demanda por recursos públicos com organismos
tradicionalmente contemplados com maior alocação desses, a exemplo da SRF, que se trata
da unidade incumbida da arrecadação de parcela substancial da receita pública federal, fato
que, à primeira vista, influiria, de sobremaneira, nessa distribuição de recursos financeiros.
O posicionamento junto à maior unidade no organograma da entidade, ademais, já é prática
nos seguintes organismos a exemplo desta Corte de Contas, da Procuradoria-Geral da
República e do Tribunal Superior Eleitoral.
Nesse sentido, esta unidade técnica sugere ao I. Relator que solicite à Casa Civil da
Presidência da República promover estudos técnicos acerca da conveniência e oportunidade
do reposicionamento hierárquico da Secretaria Federal de Controle Interno, de modo a se
prestigiar a independência funcional da entidade, em face da busca de maior eficiência no
desempenho das competências arroladas no art. 74 da Constituição Federal.
Com efeito, a sugestão colocada parece-me coerente com as medidas já implementadas
em face do advento do Decreto nº 3.366, de 16.02.2000, o qual extinguiu as estruturas
setoriais (Cisets) dos ministérios, mantendo apenas aquelas inerentes à Casa Civil da
Presidência da República, Ministério das Relações Exteriores, Advocacia-Geral da União e
Ministério da Defesa, posto que, segundo a linha de raciocínio exposta, o organismo central
do Controle Interno não ficaria inserido em qualquer organismo ministerial, mas vinculado,
diretamente, à Presidência da República, mantidos os critérios, hoje em prática, de
atribuições por função de governo.
Outrossim, importa destacar que a estrutura organizacional do Poder Executivo da União
encontra-se, no presente momento, gizada na Lei nº 9.649, de 27.05.1998, com a redação
estabelecida pela Medida Provisória nº 2.123-29, de 23.02.2001.
Ante todo o exposto, acatando, no essencial, as propostas alvitradas às fls.353/354, elevo os
autos à consideração do Relator, Exmo. Sr. Ministro Marcos Vilaça, sugerindo a adição dos
seguintes tópicos:
I)‘III. À Casa Civil da Presidência da República que promova estudos técnicos no sentido de
avaliar a conveniência e oportunidade do reposicionamento hierárquico da Secretaria
Federal de Controle Interno - SFC junto ao órgão máximo do Poder Executivo, retirando-a do
Ministério da Fazenda, de modo a prestigiar-se o aumento no grau de independência
funcional da entidade, em face da busca de maior eficiência no desempenho das
competências arroladas no art. 74 da Constituição Federal’;
II) ‘IV. A inclusão, no Plano de Auditoria para o segundo semestre de 2002, de novo trabalho
de auditoria de natureza operacional a ser realizado junto à Secretaria Federal de Controle
Interno/MF, ou seu sucedâneo, visando a avaliar o exercício de suas atribuições como
organismo de Controle Interno, entabuladas no art. 74 da Constituição Federal’.”
Voto do Ministro Relator:
Na qualidade de Relator deste processo, autorizei a realização de auditoria operacional na
Secretaria Federal de Controle Interno - SFC, por meio de despacho proferido em
18/10/2000.
No dia 04/04/2001, os autos foram encaminhados ao meu Gabinete com proposta de mérito,
estando, portanto, em condições de ser submetido à apreciação deste Colegiado.
Feitas essas considerações, destaco a qualidade do trabalho realizado pelos analistas André
Luiz Furtado de Pacheco, Edvan Galdino Marques, Marco Antonio Gomes da Silva, Marco
Aurélio de Souza, Marinês Andrade de Lucena, Symone Maria Bonfim Maciel da Rosa e
Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa.
2. O presente relatório mostra que a equipe de auditoria procurou avaliar a atuação da SFC
relativamente ao controle da legalidade, ao acompanhamento das determinações do TCU,
às unidades de auditoria interna, à avaliação de eficiência e eficácia, ao tratamento
dispensado às tomadas de contas especiais e aos instrumentos de controle, bem como
dispensou atenção especial aos comentários do gestor sobre o relatório preliminar.
3. Nesses tópicos, os auditores apresentaram, em síntese, a seguinte situação:
3.1. os cortes feitos nas propostas orçamentárias têm causado sérias limitações
operacionais da SFC, com reflexos negativos na sua forma de atuação. Em conseqüência, a
Secretaria decidiu adaptar o escopo das auditorias e a malha da fiscalização para aumentar
a eficiência das ações, com diminuição da relação ação/custo;
3.2. o exame da legalidade nos relatórios de avaliação de gestão precisa ser aperfeiçoado
quanto à abrangência e profundidade dos assuntos abordados, de forma a incluir elementos
que possibilitem a adequada formação do juízo de mérito pelo Tribunal. Geralmente, esses
relatórios apresentam falhas, a exemplo das descritas a seguir, que dificultam a análise dos
processos e obrigam as unidades técnicas a realizar diligências/inspeções para sanear os
autos:
3.2.1. a reincidência de irregularidade não é considerada como fato grave e capaz de influir
no mérito das contas, mesmo que a ocorrência tenha maculado a gestão no exercício
anterior;
3.2.2. as impropriedades/irregularidades verificadas em auditoria de acompanhamento não
são consideradas para efeito do comprometimento da gestão em análise;
3.2.3. dificuldade de identificação dos critérios utilizados para consideração de um fato
apontado como ressalva ou irregularidade, tendo em vista que, em muitos casos, houve
grave infração à norma legal, mas a ocorrência foi considerada como ressalva ou não refletiu
no mérito da gestão;
3.2.4. reprodução da informação repassada pelo órgão/entidade, sem que tenha ocorrido
verificação in loco, checagem ou teste da veracidade/qualidade dos dados; e
3.2.5. indefinição dos responsáveis pela falha ou irregularidade apontada, da data de
ocorrência e das normas infringidas;
3.3. o acompanhamento das determinações do Tribunal precisa ser aperfeiçoado, de modo a
corrigir as seguintes distorções: não-avaliação das medidas adotadas pelos órgãos
envolvidos; tratamento uniforme às decisões independentemente da gravidade dos fatos
apontados; e não-utilização do resultado dos trabalhos do TCU no planejamento das
auditorias de avaliação da gestão;
3.4. “as informações contidas nos relatórios de auditoria de gestão são insuficientes para
que seja avaliado o desempenho das unidades de auditoria interna das entidades da
administração indireta. Além disso, os exames conduzidos levaram a concluir pela
insuficiência das ações da SFC no tocante à orientação normativa, supervisão técnica e
avaliação das atividades deferidas a essas unidades, no sentido de garantir a efetividade do
controle”;
3.5. os processos de tomada de contas especial são encaminhados ao Tribunal, em média,
quatro anos após a ocorrência dos fatos motivadores de sua instauração, sendo o órgão
repassador ou concedente dos recursos o principal responsável por esse atraso;
3.6. os resultados da avaliação da eficiência e eficácia das entidades públicas são precários,
pois o controle interno enfrenta sérias dificuldades que tornam imprecisas as análises
realizadas, tais como ausência de dados, desconsideração do fator “tempo”, controle
assistemático de custos, restrições relacionadas às metas e indicadores, inconsistência de
dados, problemas com os indicadores, divulgação seletiva de resultados, caráter subjetivo
das análises e inconsistência entre análise e julgamento;
3.7. os resultados da avaliação de programas mostram-se bastante promissores, mas a
comunicação das conclusões ao Tribunal é deficiente. O fato de a SFC considerar como
clientela dessa informação o próprio executor do programa avaliado gera o paradoxo de que
o ponto em que a atuação da Secretaria apresenta os avanços mais significativos é também
o que o Tribunal menos conhece;
3.8. deve haver maior interação dos órgãos de controle para o aperfeiçoamento de suas
ações, com o objetivo de cumprir sua missão institucional. Portanto, faz-se necessária a
troca de informações entre TCU e SFC, a fim de evitar a duplicidade de esforços, a ausência
de controle em áreas essenciais e a realização de atividades de controle apenas a posteriori;
3.9. a utilização do Sistema de Planejamento e Acompanhamento das Atividades da SFC -
ATIVA ainda não foi difundida no Tribunal;
3.10. a remuneração do pessoal, causadora de evasão e rotatividade de servidores, parece
ter recebido tratamento adequado a partir da edição da Medida Provisória nº 2.048-26, de
29/06/2000, que poderá produzir reflexos positivos na ação da SFC no curto prazo;
3.11. faz-se necessário avaliar a conveniência da apresentação consolidada das contas das
subsidiárias internacionais da Petrobras, tendo em vista as restrições orçamentárias que
dificultam a realização de auditoria em entidades localizadas no exterior; e
3.12. “existe pouca rotatividade das subáreas/assuntos na avaliação da gestão de uma
unidade, bem como a não-verificação, no exercício seguinte, de subárea/assunto que tenha
apontado irregularidades no exercício anterior”.
4. Ao se manifestar sobre a matéria, o Secretário Eduardo Duailibe Murici ratificou as
conclusões do relatório e dedicou atenção especial a duas questões. A primeira mostra que
a avaliação ocorreu em um órgão em fase de mudanças, de modo que a estrutura
organizacional então examinada ainda não produzira resultados que possibilitassem a
análise conclusiva da nova forma de atuação da SFC. A segunda consiste na reflexão
acerca da necessidade de o setor público garantir maior independência do controle interno
nos aspectos operacional e orçamentário.
5. Ante a relevância das questões, o Secretário acrescentou duas medidas à proposta
formulada pelos analistas, as quais consistem na sugestão de que o Tribunal realize novo
trabalho de auditoria de natureza operacional na SFC no segundo semestre de 2002 e a
Casa Civil da Presidência da República promova estudos para avaliar a conveniência e
oportunidade do reposicionamento hierárquico daquela secretaria.
6. Outro ponto crucial do trabalho é o alerta de que a SFC, em seu pronunciamento sobre o
relatório preliminar, solicitou à equipe de auditoria que destacasse na versão final que a
norma relativa ao sistema de controle interno (Lei nº 10.180/2001) prevê a demissão dos
gestores cujas contas forem julgadas irregulares pelo Tribunal e o impedimento de
nomeação pelo prazo de cinco anos, assim como afirmou que o texto legal levou aquela
secretaria a enquadrar uma irregularidade em um nível de atenção maior que o erro ou
descumprimento de norma de execução. Esse dado torna-se ainda mais relevante se
considerarmos que as mesmas punições já haviam sido definidas no art. 15 da Medida
Provisória nº 480, de 27/04/1994.
7. Com base nessas informações, pode-se afirmar que a atitude cautelosa da SFC, motivada
pelas referidas sanções, é a principal causadora da redução significativa dos certificados de
auditoria pela irregularidade e da crescente certificação pela regularidade nos processos
remetidos ao Tribunal. Inclusive, o quadro transcrito pelos auditores no item 2.5.5 do
relatório mostra que os certificados pela irregularidade passaram de 115 em 1995 para 11
em 1999.
8. Concordo com a observação do Ministro Humberto Souto, em seu requerimento, de que
os trabalhos do Tribunal e as notícias veiculadas pela imprensa sugerem que as
irregularidades e fraudes não tenham decrescido na mesma proporção. Considerando que o
Tribunal está arcando com o ônus adicional de realizar fiscalizações de competência do
controle interno, cabe determinar à SFC que reavalie os critérios de emissão de certificados
de auditoria.
9. Quanto às providências desta Corte para garantir o cumprimento de suas decisões, vale
lembrar que o Ministro Humberto Souto, na Sessão Plenária de 11/04/2001, alertou que está
em desenvolvimento o Sistema de Registro de Apreciações e Deliberações e
Acompanhamento de Resultados do TCU - RADAR e solicitou “a colaboração dos senhores
relatores para que nas decisões submetidas aos colegiados, sempre que a relevância da
matéria recomendar, estipulem prazo para que o Controle Interno se reporte ao Tribunal
para informar sobre o acompanhamento das determinações, ou mesmo direcionar esse
acompanhamento para unidades técnico-executivas da Segecex.”
10. Por fim, esclareço que a SFC, em decorrência desta auditoria, incluiu o Tribunal entre os
destinatários do Relatório de Auditorias Operacional e Especial, conforme o previsto no
Capítulo V, item 4, inciso III, alínea “b”, da Instrução Normativa nº 1, de 06/04/2001.
11. Diante do exposto, acolho o parecer da 2ª SECEX e Voto por que o Tribunal adote a
Decisão que ora submeto ao Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões, em 08 de agosto de 2001.
Marcos Vinicios Vilaça
Interessados:
Responsável: Domingos Poubel de Castro
Decisão:
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que:
8.1.1. quanto às auditorias de gestão:
8.1.1.1. efetue, de forma sistematizada, o rotacionamento de áreas, subáreas e assuntos,
levando-se em conta as áreas/subáreas/assuntos que não foram apreciados recentemente,
bem como a detecção de irregularidade em determinado ponto no exercício anterior, a fim
de que se averigúe, no novo exame, a sua reincidência ou correção;
8.1.1.2. informe ao Tribunal, mediante quadro sintético, quais as áreas/subáreas/assuntos a
serem analisadas no exercício em exame e as mudanças ocorridas em relação ao exercício
anterior;
8.1.1.3. faça constar, nos Programas de Auditoria Descentralizados Padrão - PAD/PADRÃO,
orientação para que se efetue análise qualitativa do assunto “atuação do TCU/SECEX”,
identificando os aspectos de prevenção, normalização, orientação, assim como a ação
corretiva adotada pela unidade em cumprimento das deliberações expedidas pelo TCU;
8.1.1.4. informe, nos relatórios de auditoria de gestão, os critérios utilizados para definição
da amostra analisada, sua composição e identificação;
8.1.2. mantenha fluxo regular e contínuo da análise dos processos de tomadas de contas
especiais, com vistas a agilizar o encaminhamento dos feitos para apreciação do TCU,
contribuindo, dessa forma, para a redução do interregno entre a ocorrência dos fatos
eivados de irregularidade e o seu julgamento;
8.1.3. encaminhe ao Tribunal, tão logo estejam disponíveis, as sínteses dos resultados das
avaliações de programas realizadas, a exemplo do encaminhamento já feito ao gestor
responsável pela ação avaliada;
8.1.4. reavalie os critérios de emissão de certificados de auditoria, de modo a evitar que as
penalidades previstas no art. 29 da Lei nº 10.180/2001 influenciem o pronunciamento sobre
as irregularidades detectadas nos processos a serem encaminhados ao Tribunal;
8.2. determinar à SEGECEX que:
8.2.1. avalie a conveniência e oportunidade de realizar estudo para apresentação
consolidada das contas das subsidiárias internacionais da PETROBRAS, tendo em vista as
restrições orçamentárias que dificultam a realização anual de auditoria in loco, tanto pelo
Controle Interno quanto pelo Controle Externo, em entidades localizadas no exterior; e
8.2.2. adote as providências necessárias a uma maior disseminação do uso do Sistema de
Planejamento e Acompanhamento das Atividades da SFC - Ativa;
8.3. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que promova estudos técnicos no
sentido de avaliar a conveniência e oportunidade do reposicionamento hierárquico da
Secretaria Federal de Controle Interno - SFC junto ao órgão máximo do Poder Executivo,
retirando-a do Ministério da Fazenda, de modo a prestigiar-se o aumento no grau de
independência funcional da entidade, em face da busca de maior eficiência no desempenho
das competências definidas no art. 74 da Constituição Federal;
8.4. determinar a inclusão, no Plano de Auditoria para o segundo semestre de 2002, de novo
trabalho de auditoria de natureza operacional a ser realizado junto à Secretaria Federal de
Controle Interno/MF, ou sucedânea, visando a avaliar o exercício de suas atribuições como
organismo de Controle Interno, previstas no art. 74 da Constituição Federal; e
Grupo:
Grupo I
Indexação:
Relatório de Auditoria; Auditoria Operacional; Competência; Controle Interno; Tomada de
Contas Especial; Estrutura Organizacional; Acompanhamento;
Data da Aprovação:
22/08/2001
Unidade Técnica:
SECEX-2 - 2ª Secretaria de Controle Externo;
Quorum:
Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Marcos Vinicios Rodrigues
Vilaça (Relator), Iram Saraiva, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme
Palmeira, Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e
Lincoln Magalhães da Rocha.
Ementa:
Auditoria Operacional. Secretaria Federal de Controle Interno. Estrutura e competência.
Controle da legalidade. Acompanhamento das determinações do TCU. Unidades de
auditoria interna. Avaliação de eficiência e eficácia. Tratamento dispensado às tomadas de
contas especiais. Instrumentos de controle. Comentários do gestor. Determinação.
Data DOU:
05/09/2001
Número da Ata:
32/2001
Entidade:
Unidade: Secretaria Federal de Controle Interno - SFC
Processo:
013.103/2000-5
Ministro Relator:
MARCOS VINICIOS VILAÇA;