Tribunal de Contas da União Gabinete do Ministro Benjamin ... · Gabinete do Ministro Benjamin...

Tribunal de Contas da União Gabinete do Ministro Benjamin Zymler

TC – 021.731/07-4

CRPA/07

TC – 021.731/2007-4 (com 1 Volume e 2 Anexos) TC - 024.916/2007-2 (com 1 Volume - apartado da SECOB) TC - 024.915/2007-5 (com 1 Volume - apartado da 4ª SECEX) Natureza: Acompanhamento de Leilão e Outorga de Concessão para geração de energia elétrica. Interessados: Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, Empresa de Pesquisa Energética – EPE e Ministério de Minas e Energia – MME. Responsáveis: Jerson Kelman, Diretor-Geral da Agência Nacional de Energia Elétrica, Maurício Tiomno Tolmasquim, Presidente de Pesquisa Energética e Nelson Hubner, Ministro de Estado do Ministério de Minas e Energia. Advogados constituídos nos autos: não há.

SUMÁRIO: LEILÃO PARA CONTRATAÇÃO DE ENERGIA NOVA, UHE DE SANTO ANTÔNIO (COMPLEXO DO RIO MADEIRA). ACOMPANHAMENTO DO 1º ESTÁGIO. APRECIAÇÃO DOS ESTUDOS DESTINADOS AO ESTABELECIMENTO DO PREÇO MÁXIMO DO LEILÃO. VERIFICADAS IMPROPRIEDADES METODOLÓGICAS NOS ESTUDOS, RESULTANTES EM AUMENTO NO PREÇO MÁXIMO A SER DEFINIDO. POSSIBILIDADE DE COMPROMETIMENTO DA MODICIDADE TARIFÁRIA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO TCU, NA FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES REGULATÓRIAS. DETERMINAÇÕES. COMUNICAÇÕES.

Trata-se de acompanhamento destinado à contratação de energia proveniente do Complexo do Rio Madeira, mediante construção da Usina Hidroelétrica de Santo Antônio, com posterior outorga de Concessão de Uso de Bem Público destinada à exploração e aproveitamento hidrelétrico, para o Sistema Interligado Nacional – SIN, no Ambiente de Contratação Regulada – ACR. 2. O projeto em referência encontra-se inserido no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC -, em função de sua grande relevância para o país. Segundo estimativas da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL. Sua implementação representará uma potência instalada de 3.168 MW – equivalente a cerca de 3% da geração total atual, contribuindo para a ampliação da segurança energética do Brasil, a partir de 2012. 3. Na presente etapa, constante do primeiro estágio do acompanhamento a que alude o Capítulo III da Instrução Normativa/TCU nº 27/1998, tem-se por objeto o Leilão nº 005/2007, destinado à concessão da outorga em referência. 4. A Resolução/TCU nº 199/2006 estabelece que a fiscalização e a avaliação da outorga de obras e serviços públicos e de atividades econômicas dos setores de infra-estrutura, da execução dos respectivos contratos, dentre outras atividades, fica afeta à SEFID. 5. Em cumprimento ao normativo indicado, procedeu-se à análise da matéria em seu âmbito. Todavia, por sugestão desta Unidade Técnica, inovou-se com a constituição de processos apartados, por mim autorizada, com fundamento nos arts. 33, 34 e 36 da Resolução/TCU nº 191/2006. 6. O escopo pretendido com a aludida medida processual visou à ampliação da análise dos demais aspectos envolvidos na concessão em apreço, que, por sua especialidade, demandam a participação de Unidades Técnicas especializadas, de molde a melhor subsidiar o estudo de viabilidade técnica e econômica do empreendimento. 7. Destarte, os apartados constituídos foram encaminhados à SECOB (024.916/2007-2) e à 4ª SECEX (024.915/2007-5), respectivamente, para examinar-se a consistência e exatidão dos valores relativos ao orçamento dos materiais, serviços e obras a serem empregados na concessão; e os estudos de impacto ambiental e o licenciamento prévio emitido pelo IBAMA. 8. Em cumprimento ao que estabelece a IN/TCU nº 27/98, em seu art. 7o, I, a ANEEL encaminhou ao Tribunal, em 10.8.2007, parte dos estudos de viabilidade econômica do projeto (EVTE). Tais estudos foram realizados pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), contratados pela Construtora Norberto Odebrecht S.A. e Furnas Centrais Elétricas S.A., potencial consórcio a participar do Leilão. Mencionados estudos apontaram, inicialmente, uma estimativa de aproximadamente R$ 13 bilhões (R$ 12.718.863,40), como custo de implantação do projeto. 9. De posse dos estudos de viabilidade encaminhados ao TCU, a SEFID verificou que a documentação apresentada não se mostrava suficiente para a análise do 1o Estágio do acompanhamento,

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-021.731/2007-4

por não conter documento reputado essencial à análise, conforme prescrito no inciso I do art. 7o da IN/TCU nº 27/98. Refere-se, especificamente, à alínea a, alusiva ao:

“a) relatório sintético sobre os estudos de viabilidade técnica e econômica do empreendimento, com informações sobre o seu objeto, área e prazo de concessão ou de permissão, orçamento das obras realizadas e a realizar, data de referência dos orçamentos, custo estimado de prestação dos serviços, bem como sobre as eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias e as provenientes de projetos associados;

10. Outrossim, a Unidade Técnica observou a ausência de uma série de estudos necessários ao exame da viabilidade técnica e econômica do empreendimento, conforme a seguir relacionado:

I. Fundamentação da taxa de desconto utilizada (12% aa): - estrutura de capital adotada com a devida fundamentação; - custo do capital próprio com a devida fundamentação; - custo do capital de terceiros com devida fundamentação (BNDES). II. Metodologia e Memória de cálculo (planilhas eletrônicas) que justiquem custos de operação e manutenção (R$ 4/MWh). III. Fundamentação da depreciação utilizada (vida útil de 50 anos?). IV. Metodologia utilizada e memória de cálculo (planilhas eletrônicas) que permitiram ao obtenção do custo do KW instalado de R$ 4.037,22/KW. V. Metodologia utilizada, memória de cálculo e fluxo de caixa (planilhas eletrônicas) que permitiram a obtenção do Índice de Custo Benefício de R$ 91,58/MWh.

11. A SEFID, após reunir-se com técnicos da ANEEL, que imputaram a ausência dos elementos acima mencionados à EPE, submeteu a este Relator minuta de comunicação àquela Agência, com vistas ao saneamento das pendências então existentes. 12. Autorizada a providência, efetuou-se a comunicação à ANEEL, de sorte que vieram aos autos, por intermédio do Ofício nº 1416/2007 – EPE/DEE, de 10.9.2007, a documentação complementar, que foi objeto de análise pela SEFID, subsidiando sua proposta de encaminhamento para o presente Estágio do Acompanhamento, que se empreende. 13. No intuito de preservar a inteireza de todas as relevantes informações advindas das análises técnicas, por parte das Unidades Especializadas deste Tribunal, serão reproduzidas, na íntegra as respectivas manifestações e propostas de encaminhamento, no curso deste Relatório. Segue-se a já mencionada instrução conclusiva da SEFID:

“Trata-se de acompanhamento do Leilão nº 005/2007, destinado à contratação de energia proveniente do complexo do Rio Madeira, mediante construção da Usina Hidroelétrica de Santo Antônio, com posterior outorga de Concessão de Uso de Bem Público para exploração e aproveitamento hidrelétrico, para o Sistema Interligado Nacional – SIN, no Ambiente de Contratação Regulada – ACR. 2. O empreendimento de geração de energia elétrica de Santo Antônio, projeto constante no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), é de grande relevância para sociedade, pois representará, segundo estimativa da ANEEL, uma potência instalada de 3.168 MW o que aumentará a segurança energética para o Brasil a partir de 2012, além de outros benefícios como geração de empregos, renda e desenvolvimento na região norte. O Rio Madeira localiza-se na bacia hidrográfica amazônica, abrangendo áreas do município de Porto Velho, Capital de Rondônia. A construção da usina de Santo Antônio e futuras linhas de transmissão no meio da floresta amazônica pode trazer grandes impactos ambientais e, certamente, será acompanhado atentamente pela mídia e sociedade. 3. O art. 44 da Resolução TCU nº 199 estabelece que a Secretaria de Fiscalização de Desestatização (Sefid) tem como área específica de atuação a fiscalização e a avaliação da outorga de obras e serviços públicos e de atividades econômicas dos setores de infra-estrutura e, entre outras, da atuação dos entes reguladores, por isso, coube a esta secretaria o acompanhamento do presente processo de outorga. 4. O acompanhamento deste processo é regido pela Instrução Normativa TCU n.º 27/98, a qual definiu que a fiscalização dos processos de outorga de concessão ou de permissão de serviços públicos deve ser concomitante, sendo o seu acompanhamento realizado em estágios, mediante análise de documentação remetida pelo poder concedente ou licitante.


5. Em observância à IN TCU nº 27/98 , art. 7º, I, foram encaminhados pela ANEEL no dia 10/08/2007 parte do estudo de viabilidade econômica. Os estudos, de responsabilidade da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), foram realizados pela Construtora Norberto Odebrecht S.A e Furnas Centrais Elétricas S.A, possível consórcio participante do leilão, e revelam altíssima materialidade com investimentos estimados para a viabilização e construção do empreendimento de quase 13 bilhões de reais (R$ 12.718.863,40). 6. Observa-se que a correta estimativa do investimento necessário é essencial para a precificação do valor máximo, ponto de partida do leilão. Esse valor, se bem estimado, pode evitar preço excessivo ao consumidor e assegurar modicidade tarifária. 7. Considerando a grande relevância, materialidade e complexidade dos investimentos em obras do empreendimento ora licitado e que a Secretaria de Obras e Patrimônio da União (Secob) é a unidade do TCU detentora dos conhecimentos necessários para fiscalização de obras, foi distribuída à referida secretaria a análise da estimativa de investimentos necessários à construção do empreendimento, apresentada pela Aneel (TC 024.916/2007-2). 8. Foram apresentadas, também, a licença prévia nº 251/2007 do IBAMA, relativa aos aproveitamentos hidrelétricos de Santo Antônio e Jirau, no rio Madeira em observância ao art. 7°, I, c), da IN TCU n° 27/98, a qual determina que seja encaminhado para análise deste Tribunal o relatório sintético sobre os estudos de impactos ambientais, indicando a situação do licenciamento ambiental. 9. Dada a importância e nível de impacto ambiental do empreendimento e considerando que as medidas compensatórias definidas pelo IBAMA refletem no custo do projeto, a análise dos estudos sobre impactos ambientais e licenciamento ambiental foi realizada pela 4ª SECEX, diretoria especializada na fiscalização ambiental (TC 024.915/2007-5). 10. Para fins da referida análise, a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) enviou a este Tribunal, no dia 10/09/2007, por intermédio do Ofício nº 1416/2007-EPE/DEE, os Estudos de Viabilidade do AHE Santo Antônio, que determinam o preço teto do leilão. 11. Ocorre que foi usado para precificação do custo de capital de terceiros, no EVTE, os custos de financiamento utilizados pelo BNDES (Anexo 2, fl. 78), que disponibilizou uma linha específica de crédito com condições especiais, para o financiamento de projetos de geração de energia elétrica com potencial superior a 2.000 MW, no qual se enquadra o empreendimento em análise. 12. O capital de terceiros representa 75% da estrutura de capital e a correta estimativa do custo real de capital de terceiros (CRT) é fundamental para a aferição do preço teto de leilão. A EPE estimou o valor de 6,65% de CRT e fundamentou a obtenção deste número por meio da planilha excel intitulada ‘Custo_Financiamento_StoAntonio_10set07.xls’, constante no CD ‘UHE Sto. Antônio – 10/09/2007’ (Anexo 2, contracapa). 13. Após análise da metodologia apresentada nos estudos para a determinação do CRT, constatou-se a existência de duas possíveis inconsistências, que serão descritas a seguir. Uma se refere à utilização de valores históricos para estimar spreads básicos e de risco que já estão pré-fixados. Outra se refere à inadequação do uso do IGP-M para deflacionamento do Custo de Capital de Terceiros Nominal (CNT).

Inadequação dos valores históricos para estimar spreads básicos e de risco 14. Conforme a referida planilha eletrônica, a série histórica se inicia em janeiro de 2004 e apresenta valores de ‘Spread básico (Média: 50% Direto e 50% Repasse)’ e de ‘Spread risco (Média: 50% Direto e 50% Repasse) respectivamente de 2,50% e 1,80% e termina com uma projeção para janeiro de 2010 com valores respectivos de 0,90% e 1,75%. Observa-se que estes últimos valores são considerados a partir de outubro de 2007, data anterior a assinatura do contrato de financiamento. 15. A diminuição substancial do valor dos spreads de 2004 para o momento presente reflete uma política governamental de incentivo aos investimentos em infra-estrutura. Ressalte-se que o Governo incluiu o AHE de Santo Antônio no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e tornou prioritária a execução desta obra. 16. Em resposta à diligência (fl. 56) sobre as condições de financiamento do BNDES para o presente empreendimento, o BNDES esclareceu, em contato telefônico, que os valores de spread básico e de risco são fixados na assinatura do contrato e permanecem inalterados ao longo do tempo, somente podendo variar a parcela referente à TJLP. Esclareceu que o spread básico está definido em 0,5% e o de risco entre 0,8% e 1,8% para o financiamento direto. Para o indireto, o spread básico se mantém em 0,5%, existe uma taxa de intermediação financeira definida em 0,8% e uma taxa de risco a ser negociada diretamente com o banco repassador, que poderá ser a mesma do BNDES. Ressalta-se que a resposta do BNDES ocorreu fora do prazo determinado pela diligência. 17. A EPE, por meio da ‘Avaliação Técnica Orçamentária’, item 5.5 (Anexo 2, fl. 28), documento encaminhado ao TCU em 10/09/2007, em acordo com a planilha eletrônica, estimou que o Spread básico médio é de 0,9% e o de risco é de 1,75% (incluso a taxa de intermediação financeira do repasse indireto).


Observa-se que o valor apresentado no estudo está em conformidade com os valores utilizados na planilha eletrônica na data prevista de assinatura do contrato de financiamento, o que revela ser essa a expectativa da EPE de fixação dessas taxas, para este financiamento. 18. A inconsistência reside na falta de razoabilidade em utilizar uma série histórica para definir um valor que, de antemão, já se encontra definido e foi bastante minorado pelo Governo em razão de uma política pública de incentivos aos investimentos em infraestrutura. Como conseqüência, o valor encontrado do CRT fica superestimado, pois considera períodos anteriores com spreads mais elevados do que os que serão praticados no financiamento do AHE de Santo Antônio, conforme mencionado, já prefixados.

Inadequação do IGP-M para deflacionamento do Custo de Capital de Terceiros Nominal. 19. A planilha eletrônica, citada acima, após estimar o custo nominal de capital de terceiros (CNT), utiliza-se do IGP-M para a obtenção do CRT. Embora o IGP-M seja um índice aceito em estudos financeiros, ele é estranho ao setor de geração de energia elétrica e por isso inapropriado. 20. De início, vale observar que, sendo os spreads fixados na assinatura do contrato, o único item do custo do financiamento que pode sofrer variações ao longo do tempo é a taxa de juros de longo prazo (TJLP). 21. A metodologia escolhida pela EPE para estimativa do custo real considera as variações do custo de financiamento do BNDES com relação à inflação ao longo do tempo. Apesar de desconsiderar a prefixação dos spreads, inconsistência apontada acima, é correto avaliar a discrepância entre a inflação e o custo nominal de financiamento, em razão das oscilações da TJLP, por meio de uma série histórica e projeções futuras. 22. A TJLP é definida pelo Conselho Monetário Nacional e é composta por dois componentes:

i) a meta de inflação (medida pelo IPCA), calculada pro rata para os doze meses seguintes ao primeiro mês de vigência da taxa, inclusive, baseada nas metas anuais fixadas pelo Conselho Monetário Nacional (CMN); ii) o prêmio de risco, que incorpora uma taxa de juro real internacional e um componente de risco Brasil numa perspectiva de médio e longo prazo.1

23. Observe-se que o índice de inflação no qual se baseia a definição da TJLP é o IPCA. Ora, não existe sentido lógico na utilização de índice diferente do IPCA para avaliação do custo real deste financiamento, na medida em que a utilização de outro índice implicaria em distorções artificiais provocadas pela aplicação de medidas distintas, que tem objetivos semelhantes, mas que consideram ponderações e sistemas de coletas de preços diferentes. Essa distorção pode causar a obtenção de valores reais enviesados. 24. Outro aspecto relevante é que os reajustes tarifários anuais da geração de energia elétrica são realizados utilizando-se o IPCA. Isto é, anualmente o valor da tarifa paga aos geradores de energia é corrigido pela inflação medida pelo IPCA. No fluxo de caixa apresentado no estudo da EPE os números são considerados pelo valor real. Implica dizer que as receitas futuras da concessionária, que farão frente às despesas do financiamento, são corrigidas pelo IPCA, de forma a manter o seu valor real. Torna-se uma incoerência metodológica encontrar o valor real das despesas do financiamento por meio do IGP-M e o das receitas pelo IPCA. Mais uma vez, a utilização de dois índices pode trazer distorções e enviesar o resultado obtido. 25. Em relação ao IGP-M, este é um índice calculado pela FGV e sofre forte influência do câmbio, pois 60% de seu peso corresponde aos preços dos produtos agrícolas e industriais no atacado com cotação no mercado internacional. É também mais volátil que o IPCA. O problema da utilização do IGP-M no período de estudo, é a forte valorização do real entre meados de 2004 e 2007, que levou o câmbio de aproximadamente R$3,10/US$ para R$1,90/US$. Como conseqüência, a inflação registrada pelo IGP-M, principalmente no ano de 2005 foi bastante comprimida e inferior ao IPCA, conforme observa-se na Tabela 1, reduzindo a inflação média do período.

Tabela 1 Inflação

Ano IGP-M IPCA*

2005 1,20% 5,10%

2006 3,80% 3,70%

2007 4,10% 4,20%

2008 e 2009 4,50% 4,50% Fonte: Estudos da EPE; *IBGE

1 Fonte: site http://www.bndes.gov.br/produtos/custos/juros/tjlp.asp


26. O estudo apresentado utilizou-se do método de Fisher ( 11

1 −++=IGPM

CNTCRT ) para deflacionamento

do custo nominal. Quanto menor o denominador da equação de Fisher, maior o CRT, portanto a escolha do IGP-M provocou uma maior estimativa do CRT. 27. Por fim, vale ressaltar que a EPE apresentou EVTE para os leilões de energia nova de 2005 para diversos empreendimentos de pequeno e médio porte de geração de energia hidroelétrica. Nesse estudo, o paradigma utilizado foi o custo de financiamento de linhas de crédito do BNDES e o CRT utilizado foi de 6% a.a., taxa inferior a atual estimativa de 6,65% a.a.. Acontece que as condições de financiamento do atual empreendimento são melhores que as condições de 2005, conforme pode-se observar na Tabela 2.

Tabela 2 Ano Empreendimento BNDES (Spread + risco) TJLP CNT *IPCA IGPM CRT 2007 UHE Sto. Antônio 2,65% 6,25% 8,90% 4,20% 4,1% 6,65%

2008 UHE Baguari 4,30% 9,75% 14,05% 5,10% 1,20% 6%

Fonte: Estudos da EPE; * IBGE

28. Como se percebe na Tabela 2, o CNT em 2005 era bastante superior ao atual e a inflação de 2005 medida pelo IGP-M foi bastante inferior à medida em 2007. Isso evidencia a grande discrepância existente entre as duas avaliações e demonstra que a atual avaliação do CRT está superestimada. 29. Em razão dos achados descritos anteriormente, a Sefid contactou os técnicos responsáveis pelos estudos apresentados e posteriormente informou o relator do processo, Ministro Benjamin Zymler. O assunto foi novamente tratado em reunião que contou com a presença do Ministro Benjamin Zymler, o presidente da EPE, Maurício Tiomno Tolmasquim, entre outros presentes. Por fim, realizou-se diligência (fls. 85) com o objetivo de averiguar se foram tomadas medidas corretivas ou, caso contrário, quais as justificativas para a manutenção da metodologia contestada.

Justificativas Apresentadas 30. A EPE, em resposta a referida diligência, justificou a manutenção da metodologia, por meio do ofício nº 1561/2007-EPE (fls. 111 a 113), enviado por meio de fax e recebido além do prazo estabelecido pela diligência à fl. 85. Tem, em resumo, os seguintes argumentos:

I. O preço teto do leilão não deve corresponder àquele cenário mais favorável, onde as incertezas são mitigadas e os custos estimados reduzidos ao mínimo, situação que pode acarretar um leilão vazio;

II. Considera mais adequada a utilização do IGP-M, por entender que sua composição, difusão, liquidez e uso melhor retratam a correção monetária associada ao custo de oportunidade do capital. Ressalta, ainda, que o propósito do custo real de capital de terceiros não é medir o descasamento entre índices associados à receita e despesa.

III. Considera temerário utilizar os valores atuais prefixados pelo BNDES dos spreads nas séries históricas, visto que a metodologia escolhida pressupõe a utilização de uma média composta por uma série histórica dos últimos 28 meses e da série forward de igual período. Entende que haveria desvio de valor do custo real histórico se fossem feitas a utilização do spread atual nas séries históricas.

IV. Pondera que o vencedor pode não atender às exigências do BNDES para a contratação integral do financiamento. Argumenta que na prática o custo de financiamento pode ser superior ao do BNDES, pois haveria a possibilidade de composição de um mix de financiadores com custo médio superior ao do BNDES. 31. A EPE conclui afirmando que por esses motivos reitera o posicionamento de adotar a estimativa de 6,65% como a estimativa mais adequada para o custo real de capital de terceiros.

Análise das Justificativas Apresentadas 25. Inicialmente, cabe observar que a correta estimativa do preço teto de leilão é essencial para garantir ao mesmo tempo modicidade tarifária e níveis de lucratividade suficientes para atrair investidores privados. Por esse motivo seus pressupostos, metodologia utilizada, séries históricas, índices devem ter padrões médios aceitáveis e verificáveis no próprio mercado, além de serem coerentes com os objetivos a que se propõem e razoáveis. Segue a análise dos pontos apresentados pela EPE.

Ponto I


34. Os questionamentos feitos a respeito do CRT não implicam necessariamente um cenário mais favorável, onde as incertezas são mitigadas e os custos estimados são minimizados, tal como alegado pela EPE. 35. A troca do indexador - o IGP-M pelo IPCA - poderia ter representado tanto um aumento do CRT como também a sua redução. Por hipótese, caso as receitas da concessão fossem atualizadas pelo IGPM e/ou a TJLP no CRT construída a partir do IGP-M, estaríamos defendendo o uso da IGP-M também como deflacionador do Custo de Capital de Terceiros, o que poderia resultar da mesma forma em aumento ou redução do CRT. Contudo, tanto as receitas como a TJLP estão atreladas ao IPCA. O objetivo aqui não é o de reduzir o CRT, mas garantir a coerência interna da metodologia utilizada pela EPE e proporcionar a consistência entre o deflacionador do custo de capital e o indexador das receitas. 36. Em relação relação ao financiamento a ser tomado junto ao BNDES, os spreads atualmente fixados pelo referido Banco são realmente menores que os considerados nos estudos da EPE com base no histórico de valores elevados e decrescentes dos spreads. No entanto, não se pode garantir que os spreads atuais do BNDES tenham atingido o mínimo histórico. Ou seja, os spreads podem ser reduzidos no futuro, dado um cenário plausível de queda de juros. Ademais, é certo que os spreads que vigorarão quando da assinatura do contrato serão aqueles estabelecidos pelo BNDES. Mais uma vez, não se trata de defender o mínimo custo, mas de garantir consistência das premissas de fonte de financiamento estipuladas pela própria EPE.

Ponto II 37. Embora o IGP-M seja usado freqüentemente como índice de deflacionamento em projetos de financiamento, importa dizer que, especificamente nesse caso, o IGP-M é inapropriado para a correta estimativa do custo real de capital de terceiros, em razão já exposta anteriormente. 38. Concordamos em relação ao argumento de que o propósito do custo de capital de terceiros não é medir o descasamento entre as despesas e as receitas. Acontece que os pressupostos do estudo de fluxo de caixa devem ser coerentes entre si, para evitar distorções e a obtenção de valores enviesados. Como o estudo utiliza sempre valores reais tanto de despesas como de receitas, considera-se coerente a utilização de um único índice tanto para atualização de valores passados, como para a obtenção de valores presentes de estimativas futuras. Sabendo que as receitas serão reajustadas pelo IPCA e por isso puderam ser consideradas em valores reais no estudo apresentado, não é lógico utilizar outro índice para a transformação de valores nominais em reais. 39. Além disso, ressalta-se que a TJLP é reajustada pelo CMN, considerando as previsões do IPCA. O IGP-M teve redução expressiva no período em função de sua grande sensibilidade ao câmbio e queda do valor do dólar. 40. Portanto, mantém-se o posicionamento desta unidade técnica no sentido de que se corrija a distorção causada pela utilização do IGP-M.

Ponto III 41. O objetivo do estudo apresentado pela EPE na planilha eletrônica ‘Custo_Financiamento_StoAntonio_10set07.xls’ é estimar da melhor forma possível o custo real de capital de terceiros, de forma a se utilizar desta taxa no fluxo de caixa que determina o preço teto de leilão. O custo de capital de terceiros nominal é constituído por três parcelas: TJLP, spread básico e de risco. Não existe coerência em se adotar série histórica para definir valores que já estão prefixados, como é o caso dos spreads básicos e de risco. 42. Além disso, o atual Governo, com o objetivo de estimular os investimento privados em projetos de infraestrutura, reduziu significativamente os valores dos spreads do BNDES. Por isso, o custo de financiamento deste empreendimento será bastante inferior ao custo dos empreendimentos realizados em 2005. Ao definir médias históricas que levam em consideração taxas passadas, não mais utilizadas e mais altas que as atuais, os estudos superestimam o custo de capital de terceiros. 43. Portanto, mantém-se o posicionamento original desta unidade técnica no sentido de que se corrija a utilização de séries históricas de spreads já predefinidos.

Ponto IV 44. De início, cabe esclarecer que o estudo apresentado pela EPE não leva em consideração a utilização de outras linhas de financiamento, além da linha disponibilizada pelo BNDES. A análise desta unidade se deu em função dos estudos apresentados. 45. Ressalta-se, no entanto, que é razoável e usual considerar o BNDES como paradigma, visto que é a principal instituição financeira estatal com o objetivo de fomento do desenvolvimento. Suas linhas de financiamento possuem valores normalmente mais baixos, de forma a incentivar o investimento privado em


projetos estruturantes. Desta forma, o projeto de AHE de Santo Antônio possui uma linha de crédito especialmente desenvolvida pelo BNDES, que prevê financiamento de até 75% do investimento total. 46. É correto supor, para fins da realização do estudo, que a empresa vencedora tenha a capacidade de atender às exigências do BNDES e conseguir todo o crédito disponível. Até porque, se uma participante não tiver essa capacidade, estará em desvantagem competitiva e apenas vencerá o certame se tiver outras vantagens que possam compensar essa deficiência. Não cabe a EPE realizar análises de empresas específicas, mas sim estimar o que pode ser um comportamento eficiente dos participantes. 47. Por isso, considera-se adequada a utilização do custo de financiamento e nível de alavancagem máximo concedido pelas linhas de crédito do BNDES, para a realização dos estudos de viabilidade econômica e fluxo de caixa do empreendimento em análise. 48. Portanto, dadas as premissas apresentadas no estudo relativas à fonte de financiamento ou, mesmo ainda, as conjecturas em que se dará a operação de financiamento não retratadas nos estudos, não há como a EPE se desviar de seus próprios estudos e premissas adotadas.

Impacto dos achados 49. As impropriedades encontradas pelas Unidades Técnicas - 4ª SECEX, da SECOB e da SEFID – têm forte impacto no preço-teto que serve de balizamento inicial para os lances a serem oferecidos no leilão. Um valor muito elástico desse preço-teto para lance inicial pode resultar em uma contratação final da energia a um preço muito elevado, sobretudo em ambientes licitatórios pouco competitivos. 50. Há de ressaltar que as análises realizadas pautaram-se pela consistência metodológica dos elementos contemplados nos estudos de viabilidade técnica, econômica, financeira e ambiental. Todas as impropriedades encontradas são fruto da inconsistência ou extrema irrazoabilidade das premissas adotadas nos estudos pelas entidades promotoras do leilão. 51. O trabalho conjunto das três Unidades Técnicas buscou aproveitar a expertise dotada por cada uma. Em uma análise dos custos ambientais impostos ao projeto, a 4ª SECEX encontrou valores a maior de R$ 90 milhões, como se pode depreender do trecho de seu relatório (fl. 63, TC 024.915/2007-5):

“autorize a Agência Nacional de Energia Hidrelétrica (Aneel) a publicar o edital de licitação para outorga de concessão da Usina Hidrelétrica de Santo Antônio, localizada no Rio Madeira, condicionada à correção, por parte da EPE, da impropriedade relativa à inserção de R$ 90.647.000,00, nos custos dos programas ambientais referente ao programa de abrangência regional, e à conseqüente incorporação, por parte da Aneel, dessas correções no citado edital.”

52. Por sua vez, a SECOB, no seu exame de pertinência e precificação dos investimentos, totalizou R$ 906 milhões a maior, resultante do sobrepreço de R$ 221 milhões em obras civis e R$ 685 milhões em equipamentos eletrônicos, de acordo com o se segue (TC 024.916/2007-2):

Quanto aos preços dos serviços de obras civis, encontrou-se um sobrepreço global estimado em 6,32%, equivalente a cerca de R$ 158 milhões, em relação aos referenciais de mercado. Em que pese o baixo percentual encontrado e a baixa precisão do EVTE, entende-se ser necessária uma redução desses preços, tendo em vista que o valor do LDI adotado pela EPE está superestimado, que o preço de fornecimento da armadura não contempla ganhos nas compras em grande escala, e que o cimento encontra-se com valor superior ao do varejo local. Em relação aos preços dos equipamentos eletromecânicos, estimou-se sobrepreço de R$611,1 milhões, quando comparados à média de outras dez usinas equipadas com turbina Kaplan. Por sua vez, considera-se que as taxas de eventuais encontradas na planilha do AHE Santo Antônio devem ser limitadas a 8%. Procedendo esta alteração, estimou-se sobrepreço da ordem de 23%, correspondentes a R$137.357.513,30, no total dos itens EVENTUAIS do OPE. Deste total, R$63,2 milhões referem-se a obras civis e R$74,1 milhões, a equipamentos eletromecânicos.

53. Quanto ao estudo de viabilidade econômico- financeiro, a SEFID complementou com uma indicação de custo de capital de terceiros menor em cerca de 1,5% em relação ao que havia sido estimado.

(...)

Proposta de Encaminhamento 55. Considerando o disposto no art. 17 da IN TCU nº 27/98 e tendo em conta a necessidade de atuação preventiva do TCU, a fim de resguardar o erário, os consumidores de energia elétrica e o interesse público, submetemos os autos à consideração superior propondo, com fulcro no art. 6º, § 1º, in fine, da Lei 8.987/1995, e art. 2º, I, da Lei 10.848/2004, que este Tribunal: I - autorize a ANEEL a publicação do edital de licitação para outorga de concessão da Usina Hidrelétrica de Santo Antônio, localizada no Rio Madeira, condicionada à correção, por parte da EPE, das seguintes impropriedades nos estudos de viabilidade econômico-financeiro (EVTE) e à conseqüente incorporação, por parte da ANEEL, dessas correções no citado edital:


a) utilização de valores históricos de spreads básico e de risco, para a obtenção do custo de capital de terceiros, quando estes valores já estão prefixados, para este empreendimento, dentro de uma faixa cujo teto é inferior aos valores históricos utilizados; b) inadequação do IGP-M para deflacionamento do Custo de Capital de Terceiros Nominal neste empreendimento de geração de energia hidroelétrica; II - informe à EPE que qualquer alteração posterior nos estudos que não aqueles tratados nos itens anteriores obrigará o seu encaminhamento a este Tribunal, assim como novo prazo de análise; III - dê publicidade a decisão que vier a ser proferida, remetendo ao Ministério de Minas e Energia (MME); à Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel); à Empresa de Pesquisa Energética (EPE); ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); ao Presidente do Conselho Nacional de Desestatização; às Comissões de Infra-Estrutura, de Meio Ambiente, de Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal; às Comissões de Fiscalização e Controle, de Minas e Energia, de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados; e a 3ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal cópia do Acórdão e do respectivo Relatório e Voto que o fundamentou.”

14. A SECOB procedeu à análise do orçamento elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética para o empreendimento em foco, a qual consubstanciou o TC – 024.916/2007-2. Na linha já sinalizada anteriormente, reproduzo a manifestação da Unidade Técnica, com sua respectiva proposta de encaminhamento:

“Estes autos constituem processo apartado do TC-021.731/2007-4, por determinação do Relator no despacho da fl. 02. No mesmo despacho determinou-se que a Secob aprecie a ‘regularidade, consistência e exatidão dos valores relativos ao orçamento dos materiais, serviços e obras a serem empregados na concessão’ do Aproveitamento Hidrelétrico (AHE) Santo Antônio, a ser implantado na Rio Madeira, nas proximidades de Porto Velho-RO. A análise empreendida por esta Unidade Técnica objetiva subsidiar o estudo de viabilidade técnica e econômica desta concessão, que está sendo realizado pela Sefid. 2. O foco desta avaliação recaiu sobre o orçamento elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE) para o AHE Santo Antônio, enviado ao TCU por meio do Ofício 1416/2007 – EPE/DEE, de 10/09/2007. A planilha está apresentada no formato de Orçamento Padrão Eletrobrás (OPE) e decorreu de uma análise com vistas à otimização do Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica (EVTE) do empreendimento, originalmente elaborado pela Construtora Norberto Odebrecht juntamente com a estatal Furnas Centrais Elétricas. 3. No exame procedido pela EPE, diversos valores do OPE do estudo de viabilidade original foram modificados, tanto no que se refere a quantidades como a preços. Como resultado global, reduziu-se em cerca de 25% o valor total do investimento para implantação do AHE Santo Antônio, de R$12.718.863.402,62 (data-base em dezembro/2005) para R$9.495.381.161,87 (data-base em dezembro/2006). Apenas como informação complementar, na mesma época as empresas responsáveis pelo EVTE inicial apresentaram uma nova versão do seu estudo à ANEEL, elevando a estimativa do investimento para R$13.469.676.597,78 em valores de dezembro/2005. 4. Nesta análise empreendida pela Secob, foram avaliados os dados fornecidos pela EPE, pois são estes que fundamentarão a tarifa máxima de energia a ser estabelecida para o leilão da concessão. O trabalho foi realizado com a celeridade exigida para que não fosse excedido o prazo de 30 dias estipulado na IN TCU 27/1998, art. 8o, I, como mínimo entre a entrega da documentação necessária ao exame do TCU e a publicação do edital do certame pelo órgão concedente. 5. Deve-se ponderar, ainda, que o grau de exatidão desta análise está condicionado à precisão do próprio Estudo de Viabilidade examinado. De acordo com o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA), na sua Resolução 361/1991, um projeto básico deve ‘ensejar a determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15%’. Embora não esteja definida a exatidão requerida de um estudo de viabilidade, ela certamente é menor, tendo em vista que o nível de detalhamento de um EVTE é inferior ao de um projeto básico. No próximo tópico deste parecer, discute-se com maior detalhamento esta questão. 6. Nos tópicos seguintes descrevem-se o objeto deste estudo, as análises efetuadas e os resultados obtidos. Os itens orçamentários foram agrupados em função do tipo de serviço, do seu grau de especificação e das fontes disponíveis de preços referenciais de mercado.

Precisão necessária à apropriação dos custos do investimento para licitação de concessão de

serviço público precedida da execução de obra pública


7. A Lei 9074/95, no seu art. 5o, § 2o, faculta ao poder público a transferência da responsabilidade pela elaboração dos projetos básico e executivo ao licitante vencedor da concessão. Pela interpretação deste artigo, reproduzido abaixo, legalmente é permitido o leilão de aproveitamentos hidrelétricos com base apenas em estudos de viabilidade.

‘Art. 5º. (...) § 2º Nenhum aproveitamento hidrelétrico poderá ser licitado sem a definição do ‘aproveitamento ótimo’ pelo poder concedente, podendo ser atribuída ao licitante vencedor a responsabilidade pelo desenvolvimento dos projetos básico e executivo.’

8. Por sua vez, a Lei 8987/95, ao listar no seu art. 18 o conteúdo mínimo exigido para o edital de licitação das concessões, estabelece que, quando está envolvida a execução prévia de obra pública, esta deve estar plenamente caracterizada por meio de elementos componentes de um projeto básico. Desta forma, o legislador impôs uma exigência de qualidade para o EVTE.

‘Art. 18. O edital de licitação será elaborado pelo poder concedente, observados, no que couber, os critérios e as normas gerais da legislação própria sobre licitações e contratos e conterá, especialmente:

(...) XV - nos casos de concessão de serviços públicos precedida da execução de obra pública, os dados relativos à obra, dentre os quais os elementos do projeto básico que permitam sua plena caracterização, bem assim as garantias exigidas para essa parte específica do contrato, adequadas a cada caso e limitadas ao valor da obra;’ [grifo acrescido]

9. A leitura combinada dos dispositivos contidos nos arts. 9o, 14 e 15 da Lei 8987/95 permite concluir pela necessidade de alta precisão na estimativa dos custos de implantação dos empreendimentos a serem concedidos. Pois, seja qual for o critério de julgamento adotado na licitação, é imprescindível o conhecimento do montante a ser investido com o maior grau de exatidão possível, a fim de que sejam respeitados os princípios da administração pública, em especial o da igualdade. Ademais, como o valor da tarifa do serviço concedido é fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação, caso o custo de implantação do aproveitamento hidrelétrico não esteja devidamente apropriado, não se pode assegurar o atendimento ao interesse público pela menor tarifa.

‘Art. 9º. A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato.

(...) Art. 14. Toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório. Art. 15. No julgamento da licitação será considerado um dos seguintes critérios: I - o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da concessão; III - a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e VII; IV - melhor proposta técnica, com preço fixado no edital; V - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica; VI - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou VII - melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de propostas técnicas.’

10. Portanto, o empreendimento a ser executado como parte do objeto da concessão deve ter seu custo rigorosamente apropriado, sendo imprescindível, no mínimo, a devida especificação técnica de todos os serviços de obras civis e dos equipamentos eletromecânicos, bem como a definição de todas as composições de custos unitários. 11. Cabe ressaltar que essa exigência já consta dos textos legais específicos, pois, conforme mencionado anteriormente, o edital deve conter elementos do projeto básico que permitam a plena caracterização da obra. E a adequada apropriação dos custos corresponde ao elemento definido na Lei 8666/93, art. 6o, inciso IX, alínea f:

‘Art. 6º. Para os fins desta Lei, considera-se: (...)

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

(...) f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;’ [grifos acrescidos]


12. Do exposto, para que um estudo de viabilidade técnica e econômica seja considerado adequado a fim de fundamentar uma licitação de concessão de serviço público precedida de execução de obra pública, ele deve conter, dentre outras informações, o orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados. Alguns dos elementos necessários ao atendimento desta exigência são as especificações técnicas dos serviços de obras civis e dos equipamentos eletromecânicos, bem como as correspondentes composições de custos unitários.

Objeto desta análise

13. O orçamento do EVTE otimizado pela EPE (Anexo 1, fl.***) segue o padrão estipulado pela Eletrobrás (OPE), sendo composto por nove contas numeradas de ‘.10’ a ‘.18’ mais uma outra denominada ‘Conexão’. Com exceção da primeira e da última, as contas do OPE analisado encontram-se detalhadas em subcontas, correspondentes aos serviços a serem executados para implantação da usina geradora de energia. Na tabela seguinte apresenta-se o OPE num formato sucinto, sem detalhamento em subcontas, e com a classificação das contas analisadas. Tabela 1 - Contas do OPE/EPE do AHE Santo Antônio (preços em dez/2006). CONTA ITEM PREÇO (R$ mil) CLASSIFICAÇÃO

.10 TERRENOS, RELOCAÇÕES E OUTRAS AÇÕES SÓCIO-AMBIENTAIS

645.802,45

.11 ESTRUTURAS E OUTRAS BENFEITORIAS 963.241,38 Obras civis

.12 RESERVATÓRIO, BARRAGENS E ADUTORAS 2.514.722,56 Obras civis

.13 TURBINAS E GERADORES 2.598.127,64 Equipamentos

.14 EQUIPAMENTO ELÉTRICO ACESSÓRIO 338.765,64 Equipamentos

.15 DIVERSOS EQUIPAMENTOS DA USINA 355.546,42 Equipamentos

.16 ESTRADAS DE RODAGEM, DE FERRO E PONTES 16.594,08 Obras civis

CDT CUSTO DIRETO TOTAL 7.432.800,18

.17 CUSTOS INDIRETOS 1.585.606,35 Canteiro, administração local e projeto

.18 CUSTOS SPE 450.920,33

CT CUSTO TOTAL (DIRETO + INDIRETO + SPE) 9.469.326,86

CONEXÃO LINHA DE TRANSMISSÃO E SUBESTAÇÃO 26.054,30

TI TOTAL DE INVESTIMENTO 9.495.381,16

14. O escopo deste trabalho realizado na Secob contemplou o exame das contas relativas a obras civis, equipamentos eletromecânicos, canteiro, administração local e projeto. Mais especificamente, foram avaliadas as contas ‘.11’ a ‘.17’. 15. Devido à necessidade de mais informações para esta análise, realizou-se reunião com a equipe da EPE em 04/10/2007. Na ocasião foram questionados alguns aspectos técnicos e orçamentários, ficando pendentes de resposta por parte da EPE. Desse encontro, ficou acordada a entrega das seguintes informações, não recebidas até o fechamento deste parecer:

- Composições de custos unitários e especificações técnicas de todos os serviços relativos a CONCRETO e LIMPEZA DE FUNDAÇÃO E TRATAMENTO, juntamente com as respectivas composições auxiliares. - Detalhamento da composição do BDI ou critérios usados na quantificação do valor informado de 35%. - Consumos de cimento e taxas de armadura dos diversos tipo de concreto. - Justificativa para o preço de fornecimento do cimento. - Arquivos eletrônicos contendo todos os OPEs de outros empreendimentos hidrelétricos utilizados pela EPE para suas análises e composições orçamentárias. - Memória de cálculo dos pesos e dos preços das turbinas e dos geradores, em que foram considerados parâmetros como diâmetro e rotação. - Justificativa para a elevada relação entre ‘custo de equipamentos’ e ‘potência instalada’ encontrada para o AHE Santo Antônio, com relação à média de outros AHEs pesquisados.

16. Tal solicitação foi reiterada por meio eletrônico em 05/10/2007 (Anexo 2, fl. ***).

Preços das Obras Civis - Metodologia de avaliação da EPE 17. A empresa pública de pesquisa, ligada ao Ministério de minas e Energia, EPE, avaliou os preços do Estudo de Viabilidade do AHE Santo Antônio, desenvolvido pelo consórcio empreendedor Odebrecht/Furnas com base nos dados constantes do sistema informatizado SISORH - Sistema para Elaboração de Orçamentos de Obras Civis de Usinas Hidrelétricas -, com cerca de 200 orçamentos de


estudos de viabilidade de empreendimentos hidrelétricos já leiloados, elaborados do ano de 2000 até esta data. 18. Adotou a data-base dezembro de 2006 e os índices econômicos da Fundação Getúlio Vargas – FGV específicos do setor elétrico e IGP-DI para a atualização dos preços do estudo de viabilidade e dos orçamentos dos empreendimentos do SISORH utilizados como referência em sua avaliação. 19. Com diversas análises de sensibilidade, selecionou os orçamentos de referência com simulações individualizadas por serviço ou material, buscando-se aproximação das características do aproveitamento hidrelétrico Santo Antônio. 20. Definido os orçamentos de referência por serviço ou material, o SISORH calculou, para cada serviço ou material, o valor médio ponderado, utilizado como parâmetro de comparação com o preço atribuído pelo estudo de viabilidade. 21. Essa avaliação pode ser melhor entendida com o exemplo do preço de referência encontrado para o item ‘armadura’ previsto no empreendimento. 22. No caso em questão, a análise da EPE encontrou o preço de comparação de R$ 4.948,73 por tonelada de aço aplicado, partindo-se de dez orçamentos de estudos de viabilidade escolhidos do SISORH, conforme tabela *** abaixo. Esse valor foi obtido da divisão do somatório do preço e quantidade totais de armadura dos dez empreendimentos.

Tabela 2 – Cálculo do preço de comparação para o item armadura Empreendimento de

Referência Participação do Serviço no

Empreendimento Preço Unitário Armadura (R$)

Quantidade Armadura ( t )

Preço Total (R$)

ITAGUAÇU 11,68% 4.625,68 6.005,19 27.778.087,28

SIMPLÍCIO 4,21% 4.051,14 4.110,99 16.654.196,03

DARDANEIOS 6,83% 6.196,37 5.546,00 34.365.068,02

CAPIM BRANCO II 9,93% 4.652,53 14.282,00 66.447.433,46

CAPIVARI 5,50% 5.163,34 287,00 1.481.878,58

ESTREITO R2 12,72% 5.005,16 89.495,00 447.936.794,20

MURTA 12,08% 5.169,97 6.429,00 33.237.737,13

PEIXE ANGICAL 12,33% 4.622,84 33.890,00 156.668.047,60

SERRA DO FACÃO 5,39% 5.202,29 5.613,00 29.200.453,77

TUPIRATINS 14,56% 5.023,86 80.235,00 403.089.407,10

TOTAIS 245.893,18 1.216.859.103,17

VALOR MÉDIO DE COMPARAÇÃO ( R$/t ) 4.948,73

Fonte: Documento EPE, fls. *** do Anexo 1. 23. Essa metodologia foi utilizada para todos os itens que compõem o orçamento de obras civis do estudo de viabilidade desenvolvido pelo consórcio empreendedor Odebrecht/Furnas. 24. O valor da taxa de Lucro e Despesas Indiretas - LDI utilizada pela EPE em sua avaliação foi de cerca de 35% sobre o custo direto da obra, considerando os índices de despesas indiretas embutidos nos estudos de viabilidade utilizados como referência comparativa, conforme informação às folhas *** do Anexo 1. 25. A tabela abaixo resume os percentuais de redução obtidos entre os preços do estudo de viabilidade e os encontrados na avaliação da EPE.


Tabela 3 – Avaliação comparativa entre custos unitários das obras civis.

Preço Unitário (DEZ/06)

Estudo de Viabilidade EPE Redução (% )

Armadura t 8.975,19 4.948,73 44,86%

Enrocamento Lançado m³ 11,40 7,15 37,28%

Solo Lançado m³ 7,88 4,96 37,06%

Núcleo de Argila m³ 14,71 9,30 36,78%

Concreto Massa m³ 294,84 189,31 35,79%

Reaterro m³ 7,74 4,97 35,79%

Concreto de Regularização da Fundação m³ 216,06 146,82 32,05%

Cimento t 885,78 636,42 28,15%

Enrocamento Compactado m³ 16,50 12,56 23,88%

Concreto Convencional m³ 292,71 233,96 20,07%

Remoção a seco m³ 9,31 7,60 18,37%

Aterro Compactado m³ 10,86 9,30 14,36%

Concreto Rolado (CCR) m³ 104,70 92,83 11,34%

Escavação em rocha c/ fogo cuidadoso m³ 35,52 32,00 9,91%

Escavação Comum m³ 10,24 9,88 3,52%

Limpeza de Fundação/tratamento m² 51,74 51,74 0,00%

Filtros e Transições m³ 20,09 20,09 0,00%

Rip Rap m³ 16,63 16,63 0,00%

Transição lançada m³ 17,44 17,44 0,00%

Concreto Projetado (e = 5 cm) m² 71,17 71,17 0,00%

Escavação em Rocha a Céu Aberto m³ 24,29 24,94 -2,68%

Fonte: Relatório de avaliação técnico-orçamentária – EPE, fls. *** do Anexo 1.

26. Avalia-se essa metodologia com reservas, haja vista que, considerando o preponderante caráter subjetivo para escolha dos preços de referência, existe o risco de se utilizar para o cálculo do preço de comparação orçamentos não representativos ao objeto da análise.

Metodologia de avaliação da Secob - Considerações iniciais 27. O estudo de viabilidade do AHE Santo Antônio, objeto da análise, não contemplou especificações e composições dos serviços, o que dificultou sobremaneira a avaliação dos preços dos itens orçados. 28. Além disso, o estudo apresentado também mostrou-se insuficiente para avaliação do seu custo ao não indicar, para insumos relevantes do empreendimento, em especial aço e cimento, a logística e ou estratégia de fornecimento a serem utilizadas na obra. 29. Assim, análise foi desenvolvida com base nas descrições dos itens de serviços contidas no orçamento e em informações dos técnicos da EPE acerca da existência ou não de outros serviços auxiliares embutidos nos preços daqueles citados. 30. A amostra avaliada considerou itens que representam aproximadamente 76% do total de obras civis orçado pela EPE, ou seja R$ 2.648.783.177,72, valor este considerado significativo para a análise em questão. - Cálculo dos preços 31.Realizou-se análise comparativa dos preços dos serviços otimizados pela EPE, correspondentes às contas ‘.11 - Estruturas e outras benfeitorias’ e ‘.12 - Reservatório, barragens e adutora’, descritos na tabela ***, utilizando-se, para isso, composições de custos unitários do Sinapi, Sicro2, Codevasf e Dnocs, e o LDI descrito no Acórdão TCU 325/2007-Plenário e ajustado conforme procedimento relatado no item Cálculo do LDI.

Tabela 4 – Itens avaliados do orçamento do empreendimento otimizado pela EPE.


Serviços Unid. Quantidade Preço Unitário (R$) Preço Total (R$ mil)

Armadura t 120.091,09 4.948,73 594.298,38

Concreto Convencional m³ 2.079.583,50 233,96 486.539,36

Escavação em Rocha a Céu Aberto m³ 19.120.209,00 24,94 476.858,01

Cimento t 687.275,73 636,42 437.396,02

Escavação Comum m³ 39.248.171,50 9,88 387.771,93

Escavação em Solo Mole m³ 4.483.000,00 12,33 55.275,39

Concreto Massa m³ 271.600,00 189,31 51.416,60

Concreto Rolado (CCR) m³ 428.400,00 92,83 39.768,37

Solo Compactado m³ 3.444.800,00 9,30 32.036,64

Limpeza de Fundação/tratamento m² 496.296,50 51,74 25.678,38

Remoção a seco m³ 2.407.937,00 7,60 18.300,32

Filtros e Transições m³ 775.920,00 20,09 15.588,23

Concreto de Regularização da Fundação m³ 54.150,63 146,82 7.950,39

Reaterro m³ 1.425.207,00 4,97 7.083,28

Rip Rap m³ 222.700,00 16,63 3.703,50

Núcleo de Argila m³ 354.700,00 9,30 3.298,71

Solo Lançado m³ 651.600,00 4,96 3.231,94

Aterro Compactado m³ 278.250,00 9,30 2.587,73

Total de itens avaliados das contas 11 e 12 2.648.783,18

Total das contas 11 e 12 3.470.454,96

Amostra analisada 76%

Fonte: Orçamento otimizado - EPE, fls. *** do Anexo 1.

32. Apesar da deficiência do estudo de viabilidade no detalhamento dos serviços, procurou-se, dentro dos sistemas orçamentários citados, escolher e adaptar composições de referência próximas à realidade da obra, de forma possibilitar comparação com os preços orçados pela EPE. 33. Tais composições estão detalhadas às folhas *** a *** do Anexo 2.

- Cálculo do LDI 34. Conforme já informado, o valor do LDI utilizado pela EPE em sua avaliação foi de aproximadamente 35% sobre o custo direto da obra. 35. Notou-se, entretanto, com base no Acórdão TCU 325/2007–Plenário, proferido em março deste ano, na Lei n°. 11.488/2007 e no item ‘Eventuais’ previsto para todas as contas apresentadas no orçamento otimizado da EPE (fls. *** do Anexo 1), necessidade de ajuste desse valor. 36. Quanto à decisão citada deste Tribunal, seu item 9.2 aprovou faixa referencial para o LDI de obras do setor elétrico, listando os seguintes valores médios:


Tabela 5 – Valores médios para composição de LDI Descrição Média

Garantia 0,21% Risco 0,97% Despesas Financeiras 0,59% Administração Central 4,07% Lucro 6,90% Tributos 7,65% COFINS 3,00% PIS 0,65% ISS 3,62% CPMF 0,38%

Fonte: Acórdão TCU 325/2007-Plenário. 37. O item ‘7 Fórmula do LDI’, do relatório desse mesmo Acórdão, descreveu a fórmula para o cálculo da taxa de LDI com base na incidência de cada um de seus componentes sobre os custos diretos:

2. ‘(...) 3. Para o cálculo do LDI considera-se a seguinte fórmula:

4.

( )( )( )( )1001

1001

100/1100/1100/1100/1x

I

LRDFACLDI

−

−

++++=

5. onde AC = taxa de rateio da Administração Central; 6. DF = taxa das despesas financeiras; 7. R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; 8. I = taxa de tributos; 9. L = taxa de lucro.’

38. Por sua vez, a Lei n° 11.488/2007, que cria o ‘Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI’, conforme seus artigos 2°, 3° e 4°, suspendeu a exigência da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a prestação de serviços para implantação de obras de infra-estrutura nos setores de transportes, portos, energia, saneamento básico e irrigação. 39. Já o orçamento otimizado da EPE, em conformidade com o manual da Eletrobrás, previu, para cada conta, o item ‘EVENTUAIS’, que supriu a parcela de riscos decorrentes da imprecisão de um estudo de viabilidade. 40. Com base nas informações acima, deve-se desconsiderar no cálculo do LDI as parcelas referentes a PIS, COFINS e riscos. Assim, com a fórmula citada, chega-se ao LDI ajustado de 16,81%. O valor encontrado, embora aparentemente baixo, reflete o arranjo do orçamento apresentado, que já especifica, dentro da planilha de custos, parcelas relevantes como mobilização, canteiro, administração local e projetos. Estes itens foram agrupados na conta ‘.17 - Custos indiretos’, que soma R$1.585.606.352,17, equivalente a 21,33% do total de custos diretos. - Resultados 41. Após a incidência do LDI ajustado sobre os custos dos serviços levantados das composições dos sistemas de referência, foram obtidos os preços de comparação com os calculados pela EPE. Esses valores de comparação estão retratados nas composições de serviços às folhas *** a *** do Anexo 2. Ressalte-se que, devido a utilização de custos com data base diferente de dezembro de 2006, foram utilizados índices econômicos da Fundação Getúlio Vargas – FGV específicos do setor elétrico e IGP-DI para a atualização dos preços (fls. *** do Anexo 2). 42. Da comparação, conforme a tabela abaixo, obteve-se o valor de R$2.491.358.389,36, ou seja, diferença a menor de 6,32% em relação ao valor otimizado pela EPE.


Tabela 6 – Preços resultado da análise Secob X Preços EPE

Serviços Unid. Quantidade Preço Unitário EPE

(R$) Preço Unitário Análise (R$)

Diferença (%)

Armadura t 120.091,09 4.948,73 5.640,00 -12%

Concreto Convencional m³ 2.079.583,50 233,96 191,68 22%

Escavação em Rocha a Céu Aberto m³ 19.120.209,00 24,94 25,70 -3%

Cimento t 687.275,73 636,42 419,00 52%

Escavação Comum m³ 39.248.171,50 9,88 9,36 6%

Escavação em Solo Mole m³ 4.483.000,00 12,33 13,43 -8%

Concreto Massa m³ 271.600,00 189,31 188,16 1%

Concreto Rolado (CCR) m³ 428.400,00 92,83 57,60 61%

Solo Compactado m³ 3.444.800,00 9,30 10,42 -11%

Limpeza de Fundação/tratamento m² 496.296,50 51,74 31,68 63%

Remoção a seco m³ 2.407.937,00 7,60 6,29 21%

Filtros e Transições m³ 775.920,00 20,09 27,91 -28%

Concreto de Regularização da Fundação m³ 54.150,63 146,82 149,27 -2%

Reaterro m³ 1.425.207,00 4,97 12,66 -61%

Rip Rap m³ 222.700,00 16,63 28,78 -42%

Núcleo de Argila m³ 354.700,00 9,30 10,36 -10%

Solo Lançado m³ 651.600,00 4,96 7,92 -37%

Aterro Compactado m³ 278.250,00 9,30 10,42 -11%

Total de itens avaliados das contas 11 e 12 – Preço EPE (R$ mil) 2.648.783,18

Total de itens avaliados das contas 11 e 12 – Preço análise Secob (R$ mil) 2.491.358,39

Diferença percentual verificada 6,32%

Fonte: Análise Secob, fls. *** do Anexo 2.

43. Apesar de a ausência das composições e especificações técnicas dos serviços no EVTE ter dificultado a análise dos preços e corroborado para imprecisão do mesmo, entende-se que a diferença aproximada a maior de 6,32%, cerca de R$158 milhões, deve ser considerada na redução do orçamento das obras civis. Dois fatores materialmente relevantes corroboram a necessidade de revisão desses preços. 44. O primeiro é a superestimativa do valor do LDI considerado pela EPE, de aproximadamente 35%, contra os 16,81% adotados nesta avaliação. O segundo são os preços de fornecimento da ‘armadura’ e do ‘cimento’. Esses insumos são muito relevantes no custo da obra e os preços adotados como referência nesta análise refletem a situação do mercado varejista na localidade de Porto Velho. Portanto, não está contemplado o ganho de escala evidente em compras a granel em grandes quantidades, mesmo considerando a diferença favorável verificada entre os preços da armadura. Quanto ao cimento, observa-se que o preço cotado pela EPE está 52% acima do referencial de varejo. 45. Propõe-se, assim, que seja determinado aos órgãos envolvidos no processo, MME, ANEEL e EPE, a reavaliação do preço das obras civis, de forma a considerar o índice do LDI de 16,81% e a redução dos preços de fornecimento de ‘armadura’ e ‘cimento’ decorrentes das compras a granel em grandes quantidades.

Preços dos Equipamentos - Metodologia de avaliação da EPE 46. A EPE estimou o preço dos equipamentos do AHE Santo Antônio tomando como base o orçamento proposto para os equipamentos e sistemas eletromecânicos constantes dos estudos de viabilidade aprovados pela ANEEL, corrigindo-os para dezembro de 2006 pelo índice IGP-DI da Fundação Getúlio Vargas – FGV. 47. Alguns equipamentos foram redimensionados e outros, não previstos originalmente, foram inseridos no projeto, alterando seus quantitativos. Os preços unitários propostos no EVTE, em todos os casos, foram mantidos. 48. As características fundamentais das turbinas tipo bulbo não foram alteradas e, com isso, o preço proposto no EVTE para esse item também não sofreu alteração.


49. Para o custo de transporte e seguro a EPE adotou o valor de 5% do custo FOB, sob o argumento de que esta incidência percentual tem sido utilizada nos orçamentos de usinas localizadas em regiões afastadas da região Sudeste. Para o custo de montagem e teste das turbinas e geradores foi adotado um percentual de 15%. - Metodologia de avaliação da Secob 50. A avaliação dos custos dos equipamentos do AHE Santo Antônio, tendo em vista a indisponibilidade de informação junto aos fornecedores, foi feita pela comparação com os custos de outros onze empreendimentos. Todos os custos foram levados à data de dezembro de 2006 pelo IGP-DI da FGV. 51. Considerou-se apenas usinas equipadas com turbinas Kaplan ou Bulbo, visto que as turbinas Francis não são adequadas às condições estabelecidas do AHE Santo Antônio. Observa-se que a comparação entre as turbinas Kaplan e Bulbo, contidas no EVTE realizado pelo consórcio Odebrecht/Furnas, não contemplou o custo relativo dessas turbinas, mas apenas aspectos técnicos. Não foi abordada a relação custo-benefício entre as duas alternativas viáveis, motivo pelo qual realizou-se aqui o comparativo de preços mencionado. 52. As planilhas orçamentárias elaboradas segundo o padrão da Eletrobrás adotam três contas que dizem respeito especificamente a equipamentos: ‘.13 – Turbinas e geradores’, ‘.14 – Equipamento elétrico acessório’ e ‘.15 – Diversos equipamentos da usina’. Estão contidos nesses itens, entre outros: montagens e testes, dispositivos e equipamentos auxiliares, transporte e seguro. Na presente comparação, o preço dos equipamentos do AHE refere-se ao somatório de todos esses itens. 53. Apresenta-se na tabela abaixo o quadro comparativo do preço dos equipamentos por potência instalada da usina, em MW, bem como o preço total do aproveitamento por MW.

Tabela 7 – Preço de equipamentos por potência instalada (preços de dez/2006).

Preços de Equipamentos (R$ mil)

(MW) (R$ mil)

(R$mil/MW)

(R$mil/MW)

Baguari 140 408.101 147.713 15.794 6.755 170.262 2.915 1.216 0,417

Sto. Antônio 3.150 9.495.381 2.598.127 338.765 355.546 3.292.438 3.014 1.045 0,347

Retiro Baixo 82 237.675 67.458 13.357 4.452 85.267 2.898 1.040 0,359

Baixo Iguaçu 350 1.043.680 270.834 55.088 26.084 352.005 2.982 1.006 0,337

São José 51 181.089 33.649 6.309 8.272 48.230 3.551 946 0,266

São Salvador 241 659.384 172.420 41.928 10.403 224.752 2.736 933 0,341

Passo São João

77 225.166 49.502 9.393 12.338 71.233 2.924 925 0,316

Sta. Isabel. 1.080 2.634.078 720.564 132.380 35.012 887.956 2.439 822 0,337

Foz do Rio Claro

67 234.747 39.826 7.743 5.128 52.696 3.504 787 0,224

Paulistas 53 288.416 35.924 276 1.392 37.591 5.494 716 0,130

Caçu 60 203.721 33.318 4.305 3.483 41.106 3.395 685 0,202

Itaocara 195 513.177 95.346 23.853 7.657 126.856 2.632 651 0,247

MÉDIA sem AHE Santo Antônio 3.225 884 0,289

MÉDIA usinas com turbina Kaplan 3.255 851 0,276

- Análise comparativa dos custos de equipamentos 54. A análise do quadro anterior permite as seguintes constatações: - O preço dos equipamentos do AHE Sto. Antônio é R$1.045 mil/MW de potência instalada, ou seja, R$161 mil/MW superior à média do preço dos equipamentos das outras onze usinas contidas no quadro. Considerando a potência instalada de Sto. Antônio, 3.150 MW, há um indício de sobrepreço de R$507,15 milhões em relação à média do preço dos equipamentos dos demais AHEs. O AHE Sto. Antônio apresenta o segundo maior preço de equipamentos por MW, perdendo apenas para o AHE Baguari, que é a única, além de Sto. Antônio, equipada com turbinas tipo Bulbo. Ver gráfico abaixo

Figura 1 - Preços de equipamentos por potência instalada (data-base em dez/2006). - Se considerada a média referente a apenas as usinas equipadas com turbinas Kaplan, o preço dos equipamentos do AHE Sto. Antônio é R$194 mil/MW superior a essa média. Considerando a potência instalada de Sto. Antônio, 3.150 MW, há um indício de sobrepreço de R$611,10 milhões. - O preço dos equipamentos por potência instalada do AHE Sto. Antônio é R$171 mil/MW menor que a mesma relação referente ao AHE Baguari, única do quadro também equipada com turbinas Bulbo. Isto


reforça a necessidade de um estudo comparativo de preços das duas alternativas viáveis para tipos de turbina (Bulbo e Kaplan). - Não se observa proporcionalidade entre o preço total dos equipamentos e o preço total da usina. Há usinas de grande porte como Santa Isabel (1.080 MW) e de médio porte como São Salvador (241 MW) em que tanto o custo dos equipamentos por MW como o custo total da usina são inferiores ao de Sto. Antônio. Por outro lado há usinas de pequeno porte como Paulistas (53 MW) em que o preço dos equipamentos por MW (R$716 mil/MW) é bem inferior ao de Sto. Antônio e o preço total por MW é bastante superior (R$5.494 mil/MW). 55. Considerando que: - a comparação entre as turbinas Kaplan e Bulbo contida no EVTE realizado pelo consórcio Odebrecht/Furnas não contemplou a relação custo-benefício entre as duas alternativas viáveis; - estimou-se elevado indício de sobrepreço dos equipamentos do AHE Sto. Antônio em relação à média dos equipamentos das usinas equipadas com turbinas Kaplan (R$611.100.000,00); - observou-se o preço dos equipamentos por MW é mais elevado para usinas equipadas com turbinas tipo Bulbo (Baguari e Sto. Antônio); - não foi detectada, no presente parecer, relação entre o preço total da obra e o preço dos equipamentos; 56. propõe-se determinar ao órgão concedente que reavalie o estudo comparativo realizado pelo consórcio Odebrecht/Furnas entre as soluções de projeto com as turbinas Bulbo e Kaplan, verificando aquela que resulta em uma melhor relação custo-benefício para o empreendimento.

Taxas de EVENTUAIS por conta

57. Encontram-se, na planilha orçamentária elaborada pela EPE, diversos itens de custos EVENTUAIS, estabelecidos como percentuais a serem aplicados ao total de cada conta. Na tabela abaixo estão reunidos todos esses itens, sendo possível observar que as taxas adotadas variaram entre 2% e 15%. Tabela 8 – Itens EVENTUAIS do OPE/EPE do AHE Santo Antônio (preços em R$, dez/2006).

CONTA ITEM UN. QUANT. PREÇO UNIT. PREÇO TOTAL .11.27 EVENTUAIS DA CONTA .11 % 10 875.673.985,13 87.567.398,51 .12.27.98 EVENTUAIS DA CONTA .12 Obras Civis % 10 1.941.786.395,34 194.178.639,53 .12.27.99 EVENTUAIS DA CONTA .12 Equipamentos % 10 344.325.027,02 34.432.502,70 .13.27 EVENTUAIS DA CONTA.13 % 10 2.361.934.213,90 236.193.421,39 .14.27 EVENTUAIS DA CONTA.14 % 10 307.968.767,36 30.796.876,74 .15.27 EVENTUAIS DA CONTA.15 % 15 296.053,51 44.408.026,14 .16.27 EVENTUAIS DA CONTA .16 % 2 16.268.707,73 325.374,15 .17.27 EVENTUAIS DA CONTA .17 % 7 1.481.875.095,48 103.731.256,68 TOTAL 731.633.495,85

58. Questionada pela inclusão desses custos, a EPE justificou-se por meio do Ofício 1500/2007 – EPE/DEE (Anexo 1, fl.***), com a seguinte argumentação:

‘Conforme preconizado no manual 'INSTRUÇÕES PARA ESTUDOS DE VIABILIDADE', para este item é sugerida a adoção de uma incidência média da ordem de 8%. A EPE, por se tratar de um empreendimento na Amazônia, adotou 10% a título de eventuais, seguindo critério adotado em outros orçamentos cadastrados no SISORH, para empreendimentos hidrelétricos localizados nesta mesma região.’

59. De fato, o manual ‘Instruções para estudos de viabilidade de aproveitamentos hidrelétricos’, editado em 1997 pelas Centrais Elétricas Brasileiras S.A. – Eletrobrás – e pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE –, contém orientação para que se atribua a cada conta do OPE uma taxa a título de custos EVENTUAIS. O objetivo desse procedimento seria contemplar quaisquer contingenciamentos, riscos e falhas de projeto, tendo em vista a baixa precisão inerente a um estudo de viabilidade. Reproduz-se abaixo o excerto do manual onde se encontra a orientação em comento:

''5.20 ESTIMATIVA DE CUSTOS (...) Para elaboração de estimativa de custos da alternativa escolhida, deverão ser realizados os seguintes trabalhos: (...) inclusão das taxas de EVENTUAIS por conta, admitindo-se, em termos médios, considerado o nível dos estudos preconizados nestas Instruções, que as mesmas sejam de até 8%.’ [grifo acrescido]

60. Ao contrário do que defendeu a EPE, a interpretação do texto acima leva ao entendimento de que a taxa de eventuais está limitada ao percentual de 8%. Tendo em vista que essa orientação tem a Eletrobrás como um dos autores, ela também se aplica aos empreendimentos executados na região amazônica, antiga área de


atuação exclusiva da Eletronorte, que é uma das subsidiárias daquela empresa. Se for feita a consideração de que as obras na Amazônia encerram maior risco, pode-se supor que a taxa tenha sido limitada justamente pelo percentual adequado nesses casos, mas não que se deva adotar valores ainda maiores. 61. Portanto, considera-se que as taxas de eventuais encontradas na planilha do AHE Santo Antônio devem ser limitadas a 8%. Procedendo esta alteração, estimou-se sobrepreço da ordem de 23%, correspondentes a R$137.357.513,30, no total dos itens EVENTUAIS do OPE. Os dados são informados na tabela seguinte.

Tabela 9 – Estimativa de sobrepreço dos itens EVENTUAIS (preços em R$, dez/2006).

CONTA ITEM OPE/EPE MANUAL EVTE SOBREPREÇO Taxa Preço total Taxa Preço total TOTAL

.11.27 EVENTUAIS DA CONTA .11 10% 87.567.398,51 8% 70.053.918,81 17.513.479,70

.12.27.98 EVENTUAIS DA CONTA .12 Obras Civis 10% 194.178.639,53 8% 155.342.911,63 38.835.727,91

.12.27.99 EVENTUAIS DA CONTA .12 Equipamentos

10% 34.432.502,70 8% 27.546.002,16 6.886.500,54

SUBTOTAL CONTAS .11 E .12 63.235.708,15 .13.27 EVENTUAIS DA CONTA.13 10% 236.193.421,39 8% 188.954.737,11 47.238.684,28 .14.27 EVENTUAIS DA CONTA.14 10% 30.796.876,74 8% 24.637.501,39 6.159.375,35 .15.27 EVENTUAIS DA CONTA.15 15% 44.408.026,14 8% 23.684.280,61 20.723.745,53 SUBTOTAL CONTAS .13 A .15 74.121.805,16 .16.27 EVENTUAIS DA CONTA .16 2% 325.374,15 2% 325.374,15 0,00 .17.27 EVENTUAIS DA CONTA .17 7% 103.731.256,68 7% 103.731.256,68 0,00 TOTAL 731.633.495,85 594.275.982,54 137.357.513,30

Reavaliação da vazão de cheia de projeto do vertedouro 62. A Lei nº 9.984/2000, no caput do seu art. 7º, confere à Agência Nacional de Águas – ANA – a competência para, sob solicitação da ANEEL, emitir a Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica – DRDH –, e condiciona a realização de licitação para concessão do uso de potencial energia hidráulica em águas de domínio da União à existência desse documento. 63. Assim, seguindo sua Resolução nº 131/2003, sobre procedimentos para emissão de DRDH, a ANA, por solicitação da ANEEL, empreendeu análises técnicas, pormenorizadas na Nota Técnica n.º 100/2006/GEREG/SOF-ANA (fls. *** do Anexo 2), e em 19/12/2006 expediu, por meio da Resolução nº 556 (fls. *** do Anexo 2), a DRDH do rio Madeira, na seção destinada ao aproveitamento hidrelétrico Santo Antônio. 64. No estudo de otimização do EVTE do empreendimento realizado pela EPE, descrito no seu relatório às folhas *** do Anexo 1, a empresa de pesquisa questionou, no item ‘3.1. - Premissas e Reavaliações dos Condicionantes do Arranjo’, a avaliação da cheia de projeto do vertedouro, apresentada pelo EVTE e aceita pela ANA, assim descrevendo:

‘O estudo de vazões extremas elaborado para o dimensionamento do vertedouro do AHE Santo Antônio nos estudos de viabilidade considerou, além do ajuste por meio de métodos tradicionais (Gumbel e Exponencial de dois parâmetros), um intervalo de confiança de 95%, o que conduz a um acréscimo da cheia de projeto da ordem de 15%. Não tem sido usual este procedimento para estimativa da cheia de projeto em estudos semelhantes. Além da aplicação do intervalo de confiança de 95%, foi aplicado ainda o critério de Fuller para correção da vazão diária em instantânea, que resulta em novo incremento da ordem de 4%. Tal aplicação também não parece justificável dada as dimensões da bacia e da calha do rio. Em resumo, os valores estimados para a vazão decamilenar decorrentes dos critérios aplicados são os seguintes: adotando a decamilenar da distribuição de Gumbel a vazão da cheia seria de 70.609 m³/s; com 95% de confiança a vazão seria de 80.586 m³/s; somando os dois efeitos (95% de confiança e critério de Fuller), a vazão seria de 84.118 m³/s, que resultou na vazão adotada de projeto do vertedouro de 84.000 m³/s. Em conseqüência, verificou-se a possibilidade de reduzir pelo menos três vão da estrutura de vertedouro, o que poderia proporcionar uma economia diretamente proporcional tanto nas quantidades relativas ao volume de concreto das estruturas quanto nos equipamentos de controle de vazões, mantendo o nível máximo maximorum do reservatório, do estudo de viabilidade, na cota 72,00 m. Além desta economia uma redução significativamente maior poderia ser obtida com o reposicionamento do vertedouro (com redução de três vãos) no volume de escavações do canal de aproximação. Entretanto, tendo em vista que a vazão decamilenar do estudo de viabilidade foi fixada na Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica (DRDH) expedida pela Agência Nacional de Águas – ANA, a EPE manteve para o dimensionamento do vertedouro a vazão de 84.000 m³/s. Ainda assim, para esta descarga verificou-se que havia folga no seu dimensionamento hidráulico e em


conseqüência adotou-se a redução de apenas um vão da estrutura, considerando a carga de projeto de 16,50 m adotado no estudo de viabilidade.’ [grifos acrescidos]

65. De fato, na análise da hidrologia apresentada na Nota Técnica n.º 100, conforme trechos descritos a seguir, mesmo estando acima da cheia decamilenar, a ANA considerou adequado o valor máximo calculado pelo EVTE para dimensionamento do vertedouro por entender favorável à segurança. 66. Trechos da nota técnica da ANA sobre a utilização da vazão máxima calculada pelo EVTE para dimensionamento do vertedouro:

‘49. (...) Uma vez que a curva-chave apresentada no EVI foi atualizada com novas medições, em relação à existente no sistema HIDRO, recomenda-se o uso da série de vazões médias mensais no período de 1967 a 2005, obtida a partir da curva-chave apresentada no EVI, transferida para os locais dos aproveitamentos por relações entre áreas de drenagem. (...) 51. Nos EVIs, os estudos das vazões máximas contemplaram dois períodos: cheias anuais, abrangendo o ano hidrológico completo (outubro a setembro); e cheias nos períodos de estiagem, que ocorrem de junho a novembro. 52. A análise do período de cheias anuais para todo o ano hidrológico serviu para determinar a vazão de projeto do vertedouro e das estruturas de desvio. (...) 53. Para o período de cheias anuais, foram coletados, para todos os postos, os dados relativos aos valores máximos diários observados em cada ano hidrológico. Esses dados foram analisados estatisticamente e ajustados às distribuições de probabilidade Gumbel e Exponencial de dois parâmetros. A seleção da distribuição estatística para as cheias relativas ao ano todo foi baseada na recomendação do ‘Guia para Cálculo de Cheia de Projeto de Vertedouro’, da ELETROBRAS, que recomenda a distribuição Gumbel para séries com assimetria inferior a 1,5 e exponencial para assimetrias superiores. Assim, foi selecionada a distribuição de Gumbel para o ano hidrológico completo. 54. Foram então calculadas as vazões máximas diárias para recorrências de 25 a 10.000 anos, majoradas para um intervalo de confiança de 5%. Com a aplicação da equação de Füller, foram determinadas as vazões máximas instantâneas, conforme Tabelas 6 e 7. (...) 56. Os vertedores dos aproveitamentos foram dimensionados para escoamento das cheias máximas instantâneas com tempo de retorno de 10.000 anos, majoradas para um intervalo de confiança de 5%. (...) 57. Para fins desta Nota Técnica, as vazões máximas anuais foram verificadas por meio de ajustes da série de 34 vazões máximas anuais observadas no posto Porto Velho, obtidas no sistema HIDRO, no período de 1968 a 2004, às distribuições exponencial e Gumbel. Como resultado, a Tabela 10 mostra que os valores adotados no EVI para dimensionamento dos vertedores estão acima das cheias decamilenares, devido à majoração para um intervalo de confiança de 5%, em favor da segurança, podendo ser considerado adequado.’ [grifos acrescidos]

67. Seguindo o entendimento da sua unidade técnica, a ANA expediu a DRDH fixando, no inciso X do art. 2º, a vazão máxima para dimensionamento do vertedouro da AHE Santo Antônio em 83.952,0 m³/s. 68. Em face do entendimento da EPE para a questão, concluiu-se que carece de esclarecimento por parte da ANA a viabilidade, sem prejuízo da segurança, de se adotar exclusivamente o cálculo de cheia de projeto do vertedouro, estabelecido pela Eletrobrás, sem utilização de intervalo de confiança e ou o critério de Fuller. 69. Do exposto, em respeito aos princípios da economicidade, da oportunidade e por conseqüência da supremacia do interesse público, determinar à ANEEL que estabeleça objetivamente no edital do leilão de concessão os critérios de segurança a serem observados na implantação do AHE Santo Antônio, dentre eles o dimensionamento do vertedouro de acordo com a vazão mínima de projeto estabelecida no inciso X do art. 2º da Resolução 556, de 19/12/2006, da Agência Nacional de Águas – ANA.

Conclusão 70. O escopo deste trabalho realizado na Secob contemplou o exame do OPE do AHE Santo Antônio na versão ‘otimizada’ pela EPE. Foram avaliadas as contas relativas a obras civis, equipamentos eletromecânicos, canteiro, administração local e projeto. Mais especificamente, analisaram-se as contas ‘.11’ a ‘.17’ do OPE. 71. Inicialmente, deve-se ponderar que o grau de exatidão desta análise está condicionado à precisão do próprio Estudo de Viabilidade examinado. Entende-se que um EVTE adequado para fundamentar uma licitação de concessão de serviço público precedida de execução de obra pública deve conter, dentre outras informações, orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e


fornecimentos propriamente avaliados. Em especial, devem ser apresentadas especificações técnicas e composições de custos unitários dos serviços de obras civis e dos equipamentos eletromecânicos constituintes do empreendimento. 72. Embora tenha sido verificada a ausência desses elementos no estudo de viabilidade examinado, procedeu-se à análise dos preços do OPE do AHE Santo Antônio procurando-se estabelecer metodologias adequadas ao detalhamento disponível. 73. Quanto aos preços dos serviços de obras civis, encontrou-se um sobrepreço global estimado em 6,32%, equivalente a cerca de R$ 158 milhões, em relação aos referenciais de mercado. Em que pese o baixo percentual encontrado e a baixa precisão do EVTE, entende-se ser necessária uma redução desses preços, tendo em vista que o valor do LDI adotado pela EPE está superestimado, que o preço de fornecimento da armadura não contempla ganhos nas compras em grande escala, e que o cimento encontra-se com valor superior ao do varejo local. - Em relação aos preços dos equipamentos eletromecânicos, estimou-se sobrepreço de R$611,1 milhões, quando comparados à média de outras dez usinas equipadas com turbina Kaplan. - Por sua vez, considera-se que as taxas de eventuais encontradas na planilha do AHE Santo Antônio devem ser limitadas a 8%. Procedendo esta alteração, estimou-se sobrepreço da ordem de 23%, correspondentes a R$137.357.513,30, no total dos itens EVENTUAIS do OPE. Deste total, R$63,2 milhões referem-se a obras civis e R$74,1 milhões, a equipamentos eletromecânicos. - Por fim, em face do entendimento da EPE para a questão do dimensionamento do vertedouro, conclui-se que carece de esclarecimento por parte da ANA a viabilidade, sem prejuízo da segurança, de se adotar exclusivamente o cálculo de cheia de projeto do vertedouro, estabelecido pela Eletrobrás, sem utilização de intervalo de confiança e ou o critério de Fuller. 74. Tendo em vista que esta análise teve o propósito de subsidiar os trabalhos da Sefid, sugere-se a adoção dos seguintes encaminhamentos: 75. Determinar aos órgãos envolvidos no processo, MME, ANEEL e EPE, a reavaliação do OPE do AHE Santo Antônio, considerando especialmente: a) adequação da taxa de LDI do empreendimento à legislação vigente e à jurisprudência do TCU, em particular o Acórdão 325/2007-Plenário, evitando também a adoção, em sua composição, de itens já contemplados na planilha de custos; b) redução dos preços de fornecimento de ‘armadura’ e ‘cimento’ decorrentes das compras a granel em grandes quantidades; c) reavaliação o estudo comparativo realizado pelo consórcio Odebrecht/Furnas entre as soluções de projeto com as turbinas Bulbo e Kaplan, verificando aquela que resulta em uma melhor relação custo-benefício para o empreendimento; d) atendimento às ‘Instruções para estudo de viabilidade’, editadas por Eletrobrás e DNAEE, limitando as taxas de ‘eventuais’ encontradas na planilha do AHE Santo Antônio ao percentual de 8%. 76. Em respeito aos princípios da economicidade, da oportunidade e por conseqüência da supremacia do interesse público, determinar à ANEEL que estabeleça objetivamente no edital do leilão de concessão os critérios de segurança a serem observados na implantação do AHE Santo Antônio, dentre eles o dimensionamento do vertedouro de acordo com a vazão mínima de projeto estabelecida no inciso X do art. 2º da Resolução 556, de 19/12/2006, da Agência Nacional de Águas – ANA. 77. Determinar à ANEEL que nas futuras licitações de concessão de serviço público precedida de execução de obra pública haja, obrigatoriamente, orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, contendo as especificações técnicas dos serviços de obras civis e dos equipamentos eletromecânicos, bem como as correspondentes composições de custos unitários.

Proposta de encaminhamento 79. Em atendimento ao despacho que determinou a constituição deste processo apartado (fl. 02), propõe-se o apensamento destes autos ao TC-021.731/2007-4.”

15. De igual forma, a 4a SECEX prestou sua contribuição relativamente aos aspectos ambientais que envolvem o Complexo do Rio Madeira, conforme manifestação conclusiva constante do processo apartado TC - 024.915/2007-5, transcrita integralmente na linha deste Relatório.

“ Trata-se de processo apartado, conforme deliberação do Ministro Relator, à fl. 02, para avaliar os estudos ambientais e o licenciamento referente ao leilão e à outorga de concessão para exploração do


Aproveitamento Hidrelétrico (AHE) Santo Antônio que está sendo analisado no TC 021.731/2007-4, segundo determina a IN 27/1998 – TCU.

2. A alínea ‘c’ do art. 7º da IN 27/1998 – TCU determina que o Tribunal, para fiscalizar o primeiro estágio do processo de outorga de concessões, deverá analisar o relatório sintético sobre os estudos e procedimentos ambientais. Nesse sentido, foi determinado que a 4ª Secretaria de Controle Externo (Secex – 4) realizasse análise das questões ambientais referentes ao processo de leilão e outorga. Ademais de investigar a aderência às normas ambientais, buscou-se averiguar a coerência das estimações dos custos para os programas ambientais do projeto do AHE Santo Antônio. 3. AHE Santo Antônio localiza-se no Rio Madeira, próximo ao município de Porto Velho (RO), terá uma potência instalada de 3.150 MW, possui um reservatório com 271,3 km3 e afetará o seguinte número de domicílios:

POPULAÇÃO ATINGIDA Urbana 171 Rural 266 TOTAL 437

4. Os estudos de viabilidade do AHE Santo Antônio foram desenvolvidos por Furnas Centrais Elétricas e pela construtora Norberto Odebrecht, tendo sido aprovados por meio do despacho Aneel nº 910, de 30 de março de 2007. 5. Esses estudos de viabilidade, após aprovados pela Aneel, foram avaliados pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e deram origem ao relatório intitulado ‘Avaliação Técnico-Orçamentária – AHE Santo Antônio’, EPE DEE-RE-084/2007-r1, que foi encaminhado ao Tribunal, por meio do ofício nº 1.416/2007 – EPE/DEE, para atender a IN 27/1998 – TCU. 6. O referido relatório cita que os custos ambientais apresentados, às fls. 35/37, tiveram como referência os quantitativos indicados na Conta .10 do Orçamento Padrão Eletrobrás (OPE), às fls.45/46, e apresenta, além disso, os seguintes pontos:

- a relação dos principais impactos socioambientais do AHE Santo Antônio; - a relação dos programas socioambientais previstos nos Estudos de Impacto Ambiental (EIA); - a situação do licenciamento ambiental; - as condicionantes da licença prévia (LP nº 251/2007); - a participação dos custos dos programas ambientais - incluindo somente os programas ambientais previstos no EIA – em relação aos Custos de Equipamentos e Obras Civis (CEOC); - a participação dos custos dos programas ambientais - incluindo os programas ambientais previstos no EIA e a elaboração de um programa de abrangência regional – em relação ao CEOC; - a participação dos custos dos programas ambientais - incluindo os programas ambientais previstos no EIA, o programa de abrangência regional e as condicionantes da LP 251/2007 – em relação ao CEOC;

7. O documento da EPE apresenta, às fl. 36/37, que os custos socioambientais totais do AHE Santo Antônio serão de R$ 645.802.450,00 – o que representará 9,51% dos Custos de Equipamentos e Obras Civis (CEOC) que, por sua vez, estão orçados, à fl. 35, em R$ 6.786.997.730,00. Com base nas informações apresentadas no documento da EPE, a Secex-4 considerou que estas eram insuficientes e encontravam-se em um nível de agregação que impossibilitava a averiguação da legalidade do procedimento ambiental e a coerência das estimações de preço para os programas ambientais do projeto do AHE Santo Antônio. 8. Nesse sentido, para que o Tribunal avaliasse a conformidade legal dos procedimentos ambientais e a adequação dos valores estimados para os custos dos programas de controle dos impactos ambientais, decidiu-se diligenciar a:

- Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) para que encaminhasse ao Tribunal o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (Rima) – Ofício 1307/2007 – TCU/Sefid; - Agência Nacional de Águas (ANA) para que enviasse ao Tribunal a outorga preventiva do direito de uso dos recursos hídricos e o Certificado de Avaliação da Sustentabilidade de Obra de Infra-Estrutura Hídrica – Ofício 1306/2007 – TCU/Sefid; - Empresa de Pesquisa Energética (EPE) para que encaminhasse ao Tribunal:

i) documento referente aos valores dos programas socioambientais estimados na Conta .10 do orçamento do empreendimento;

ii) documento que apresente os critérios que definirão o valor do programa de abrangência regional em R$ 203.610.000,00;


iii) tabela que apresente as 29 condicionantes dispostas na Licença Prévia, com seus respectivos custos de implementação e a identificação da fase do projeto a que essas ações se referem – Ofício 1305/2007 – TCU/Sefid;

9. Com base nas informações complementares enviadas por estes órgãos, foi possível proceder de forma conclusiva à análise da conformidade dos estudos ambientais, da situação do licenciamento, bem como da coerência dos custos dos programas ambientais apresentados. 10. Quanto ao tipo de estudo ambiental desenvolvido, observa-se que foi utilizado corretamente o EIA/Rima, haja vista o que assevera o art. 3º da Resolução Conama 237/1997, in verbis:

A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA) ...

11. Além disso, o processo de licenciamento do AHE Santo Antônio foi realizado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), conforme determina o art. 4º da Resolução Conama 237/1997, haja vista que cabe àquela autarquia o licenciamento de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional. 12. Em relação à conformidade do EIA e do Rima foram cotejados os pontos obrigatórios ressaltados na Resolução Conama 01/1986 com o estudo ambiental enviado ao Tribunal em resposta à diligência enviada à Aneel. Segundo o art. 5º dessa resolução, o estudo de impacto ambiental, além de atender à legislação, em especial aos princípios e objetivos expressos na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá às seguintes diretrizes gerais:

I - Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto; II - Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade; III - Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; lV - Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.

13. Destaca-se, com relação a estes dispositivos, que as informações apresentadas no EIA abrangeram a caracterização ambiental do Aproveitamento Hidrelétrico Santo Antônio, contemplando alternativas, identificando os impactos nas diferentes fases do projeto, definindo a área de influência direta, indireta e regional e considerando os planos ambientais, principalmente em relação ao AHE Jirau. 14. Além disso, os pontos obrigatórios exigidos no EIA, conforme art. 6º da Resolução Conama 01/1986, foram todos apresentados no estudo ambiental em tela, quais sejam:

i) o diagnóstico ambiental da área de influência do projeto - considerando o meio físico, o meio biológico e os ecossistemas naturais e o meio sócio-econômico; ii) a análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas; iii) a definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos; iv) a elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento.

15. Cabe destacar que na avaliação dos impactos, foi criado um critério – Grupo de Interesse – para avaliar as espécies, o ambiente e as populações humanas presentes na área de influência direta que serão afetadas pelo empreendimento. Para todos os impactos identificados, foram propostas as medidas de controle ambiental a serem adotadas. Do total dos 26 programas Socioambientais apresentados no EIA, 14 referem-se às ações ambientais associadas aos aspectos físicos e bióticos, 10 estão relacionadas aos fatores socioeconômicos e culturais, uma é de caráter legal – o Programa de Compensação Ambiental que tem como objetivo atender à legislação no que se refere às Unidades de Conservação (Lei nº 9.985/2000)2, e outro, o Programa Ambiental para Construção - PAC envolve, entre outras coisas, medidas para recuperação de áreas degradadas, para comunicação social e para educação ambiental. 16. Considera-se que o Rima está escrito de forma objetiva e em linguagem acessível, conforme determina o parágrafo único do art. 9º da Resolução Conama 01/1986, e contém todos os pontos obrigatórios, que são:

2 Art 36 da Lei nº 9.985/2000 assevera que nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. § 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.


I - Os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais; II - A descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação a área de influência, as matérias primas, e mão-de-obra, as fontes de energia, os processos e técnica operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados; III - A síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambiental da área de influência do projeto; IV - A descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação e operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os métodos, técnicas e critérios adotados para sua identificação, quantificação e interpretação; V - A caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência, comparando as diferentes situações da adoção do projeto e suas alternativas, bem como com a hipótese de sua não realização; VI - A descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, mencionando aqueles que não puderam ser evitados, e o grau de alteração esperado; VII - O programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; VIII - Recomendação quanto à alternativa mais favorável (conclusões e comentários de ordem geral).

17. Com a expedição da Licença Prévia (LP) nº 251, em julho de 2007, o Ibama atestou a viabilidade ambiental do projeto e estabeleceu as condicionantes a serem atendidas nas próximas fases da implementação dos aproveitamentos hidrelétricos do Rio Madeira – AHE Santo Antônio e AHE Jirau. Conforme tabela apresentada no relatório da EPE, às fls. 34/35, observa-se que do total de 29 condicionantes dispostas na LP 251/2007, quatro referem-se a programas socioambientais que não estavam previstos no EIA e, conseqüentemente, implicaram em custos não previstos na rubrica referente à Conta .10 do Orçamento Padrão da Eletrobrás (OPE), às fls. 45/46. 18. Investigou-se, ainda, a aderência do processo de outorga em relação a normativos relativos à gestão de recursos hídricos, pois antes de licitar a concessão ou autorizar o uso do potencial de energia hidráulica, conforme disposto no art. 7º da Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) deve obter a Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica – DRDH, a ser transformada, automaticamente, em outorga de direito de uso de recursos hídricos. Dessa forma, para empreendimentos de aproveitamentos hidrelétricos, a DRDH é o ato correspondente à outorga preventiva para outras tipologias de empreendimentos. 19. A Agência Nacional de Águas (ANA) emitiu as Resoluções nº 555 e 556, ambas de 19 de dezembro de 2006, às fls. 18/26, referentes aos aproveitamentos hidrelétricos de Jirau e Santo Antônio. Nesse sentido, houve pleno atendimento desse dispositivo legal. 20. Com relação ao Certificado de Avaliação da Sustentabilidade de Obra Hídrica – CERTOH, expressa no Decreto 4.024, de 21 de novembro de 2001, destaca-se que esse deve ser obtido apenas para ‘obras de infra-estrutura hídrica para reservação ou adução de água bruta a serem implantadas ou financiadas, no todo ou em parte, com recursos financeiros da União’. Portanto, os aproveitamentos hidrelétricos Jirau e Santo Antônio não estão sujeitos ao CERTOH, conforme apresenta o ofício da ANA, haja vista que estas não são obras de adução e reservação e tampouco serão pagas com recursos da União, segundo informação da ANA em resposta à diligência do Tribunal, às fls. 11/12. 21. Um último aspecto considerado na avaliação da conformidade legal dos aspectos ambientais do processo da outorga de concessão do AHE Santo Antônio refere-se à jurisprudência do TCU frente a questões ambientais em obras. Nesse sentido, destaca-se que o Tribunal proferiu o Acórdão 516/2003 – TCU Plenário, qualificando como indício de irregularidade grave, para efeitos de suspensão de repasses de recursos federais, a juízo do Congresso Nacional, a contratação de obras com base em projeto básico elaborado sem a existência de licença ambiental prévia. O Tribunal entende que a realização do projeto básico de engenharia antes da expedição da licença prévia pode acarretar prejuízos desnecessários e deve ser evitada, pois caso a licença imponha mudanças na localização ou na concepção do empreendimento, o projeto deverá ser necessariamente refeito para se adaptar ao que foi aprovado. 22. Nesse sentido, o processo da outorga do AHE Santo Antônio segue a Decisão 516/2003 – TCU na medida em que ainda não existe projeto básico de engenharia, mas apenas estudos de viabilidade, e, conforme relatado, em parágrafos anteriores, o Ibama já expediu a licença prévia do empreendimento. 23. Cabe destacar que a indefinição de alguns impactos ambientais - que somente serão detalhados após a elaboração do projeto básico de engenharia - não chega a acarretar risco ambiental, haja vista que nenhuma obra foi iniciada e também porque, segundo o art. 19 da Resolução Conama 237/1997, o órgão ambiental


competente, mediante decisão motivada, poderá modificar as condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:

I - Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais. II - Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença. III - superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.

24. Em suma, em relação à conformidade legal dos quesitos ambientais do procedimento da outorga de concessão do aproveitamento hidrelétrico em tela, observou-se que há aderência às normas vigentes. Não tendo sido identificado, até o momento, pontos que maculassem os estudos ambientais e o licenciamento do AHE Santo Antônio. 25. Com relação aos custos dos programas ambientais, o relatório da EPE intitulado ‘Avaliação Técnico-Orçamentária – AHE Santo Antônio’, EPE DEE-RE-084/2007-r1, às fls. 28/44, apresenta, separadamente, em seu item 3.1:

i) os custos levantados pelo consórcio Furnas Odebrecht - R$ 516 milhões; ii) os custos referentes aos novos programas ambientais estipulados pelo Ibama quando da expedição da licença prévia – R$ 38 milhões; e iii) os custos de um programa de abrangência regional idealizado pela EPE – R$ 90 milhões. Todos esses custos totalizaram, aproximadamente, R$ 645 milhões, o que representam, 9,51 % do CEOC.

26. Quanto aos custos dos programas ambientais - identificados pelo consórcio Furnas Odebrecht no EIA/Rima e estimados no estudo de viabilidade do empreendimento - a tabela 3 do relatório da EPE, à fl. 35, apresenta a cifra de R$ 516 milhões, representando 7,6 % do CEOC. Em relação aos custos apresentados na Conta.10 do orçamento apresentado pelo consórcio, às fls. 45/46, podem-se ressaltar as seguintes rubricas:

CONTA ITEM CUSTO (R$) X 103

.10.10 Aquisição de terrenos e benfeitorias 114.820,30

.10.11 Relocações 71.084,86 .10.15.45 Meio Físico e Biótico 163.351,82 .10.15.46 Meio Socio-Economico-Cultural 108.446,62

Total 457.703,60 27. Os itens do quadro acima representam 88% dos custos dos programas ambientais apresentados pelo consórcio. Destaca-se que foi possível averiguar o quantitativo e o custo de cada um desses programas ambientais, pois havia o detalhamento no orçamento do empreendimento na Conta .10, às fls. 45/46. 28. Além dos programas ambientais elencados pelo EIA/Rima, ressaltados na Conta .10, a licença prévia 251/2007 introduziu quatro condicionantes que implicaram na implantação de novos programas socioambientais. Segundo a EPE, essas condicionantes mantêm estreita relação com alguns programas propostos no EIA, o que permitiu à EPE estimar os custos desses novos programas ambientais a partir dos valores dos programas similares indicados na Conta .10 do orçamento. O montante dos custos desses novos programas significou uma estimativa adicional, segundo a EPE, às fls. 36/37, da ordem de R$ 38 milhões. 29. O último ponto em relação aos custos diz respeito a um programa de abrangência regional sugerido pela EPE. A EPE ressalta que não existe previsão de implementar tais programas e propõe essa medida em seu relatório, às fls. 35/36:

Apesar do EIA contemplar uma análise regional, não existe previsão de implementar programas sociais de abrangência regional. Assim, admitindo a elaboração de um programa de abrangência regional, com responsabilidades compartilhadas entre os diversos agentes envolvidos, caberia aos empreendedores custos adicionais aos previstos. Sendo essa situação, estima-se um percentual que varia entre 2 a 4% do CEOC. Aplicando essa faixa de variação, os custos de elaboração e implantação de programas sociais referenciados à região se situariam em uma faixa de R$ 136 milhões para 2% do CEOC e de R$ 271 milhões para 4% do CEOC do AHE Santo Antônio . Estudos detalhados de custos socioambientais da UHE Belo Monte, em especial de programas sociais do Plano de Inserção Regional, foram elaborados pela Eletrobrás. Esses custos podem ser uma boa base de comparação para os programas sociais de abrangência regional do complexo do Madeira, tendo em vista que, em termos de necessidades básicas da população e de suas demandas, essas regiões da Amazônia podem ser comparadas. Dessa forma, os custos dos programas sociais de abrangência regional apresentados nos Estudos de Viabilidade da UHE Belo Monte, da ordem de 430 milhões de reais, em 2001, podem ser uma boa base para aferir os custos dos programas sociais do AHE Santo Antônio.


Comparando-se os valores estimados para a parcela que caberá ao empreendedor na elaboração e implantação de Programas Socioambientais para a região que abrange os dois aproveitamentos do Rio Madeira, com os custos orçados para a AHE Belo Monte, observa-se que a média de 3% do CEOC (203.610,00) do AHE Santo Antônio, referente à faixa de variação dos percentuais estimados, estaria compatível com metade desses custos, uma vez que a outra metade seria de responsabilidade do empreendedor de Jirau. Como foram previstos R$ 112.963,00 para os programas sociais do orçamento do AHE Santo Antônio, o acréscimo na rubrica é de R$ 90.647,00.

30. Com relação ao posicionamento da EPE, no que se refere ao programa de abrangência regional, entende-se que o relatório intitulado ‘Avaliação Técnico-Orçamentária – AHE Santo Antônio’, EPE DEE-RE-084/2007-r1 e a resposta da diligência, às fls. 06/07, não apresentam fundamentação técnica que permita sua implementação nos moldes propostos pela EPE e, conseqüentemente, não deve constar do orçamento que servirá para balizar o preço do leilão da outorga de concessão do AHE Santo Antônio. 31. Os estudos ambientais realizados pelo consórcio Furnas Odebrecht identificaram a necessidade de implantação de programas sociais na ordem de R$ 112 milhões, conforme relatório da EPE, às fls. 35/36, que abrangem atividades3 discriminadas na Conta .10.15.46, à fl. 46. Além disso, o Ibama, em sua função de oficio, ao analisar o EIA previu a necessidade de novos programas sociais relativos à revisão do Plano Diretor de Porto Velho e à apresentação de programas e projetos de apoio a proteção do patrimônio cultural local, segundo estimativa da EPE, esses novos programas gerarão um custo adicional de R$ 6 milhões. 32. Com base nisso, se os estudos pormenorizados, quando da elaboração do EIA, e no transcorrer de sua análise no âmbito do Ibama, não identificaram a necessidade de novos programas sociais, entende-se ser necessária argumentação técnica consistente que permita sustentar argumento em contrário. Todavia, essa justificativa não foi suficientemente apresentada no relatório da EPE ‘Avaliação Técnico-Orçamentária – AHE Santo Antônio’, EPE DEE-RE-084/2007-r1 e tampouco na resposta da diligência que solicitou que a EPE apresentasse os critérios adotados para a estimativa da implantação de um programa de abrangência regional, às fls. 06/07. 33. Faz-se necessário destacar alguns pontos, entre eles, a pouca consistência da argumentação da EPE sobre a necessidade do programa de abrangência regional na medida em que seu relatório, no item 3.1, às fls. 35/36, afirma que não existe programa de abrangência regional previsto e, por isso, afirma - com base em comparativo com o AHE Belo Monte - que seria razoável estimar 203 milhões para tal programa, o que corresponderia a 3% do CEOC. Depois, no final do mesmo item do relatório, às fls. 35/36, afirma que já existem R$ 112 milhões direcionados para ações sociais e que, dessa forma, só seriam necessários mais R$ 90 milhões. Com base nessa argumentação da EPE pode-se entender que já existem programas de abrangência regional previstos, e o que está efetivamente sendo proposto é uma ampliação da estimativa de custos para essa rubrica. 34. Além disso, cabe destacar que, no tocante aos estudos de engenharia, segundo seu Presidente - Maurício Tolmasquim - em reunião no gabinete do Ministro Relator, no mês de setembro de 2007, a EPE realizou uma otimização da proposta inicialmente apresentada pelo consórcio Furnas Odebrecht, reduzindo o custo do projeto de 13,5 bilhões para 9,5 bilhões. Contudo, na área ambiental ocorreu o contrário, a EPE, excluindo os custos dos programas ambientais adicionais previstos na LP, ampliou o custo sugerindo um programa de abrangência regional sem que houvesse a indicação da necessidade pelo órgão ambiental competente, no caso o Ibama. 35. Além disso, a estimativa do custo do programa de abrangência regional entre 2% e 4% do CEOC, conforme relatório da EPE, às fls. 35/36, não apresenta fundamentação técnica, pois entende-se que as variáveis que definem o custo com programas sociais têm forte correlação com os impactos ambientais que o empreendimento vier a causar e isso dependerá, entre outras coisas, do contingente populacional e de como este será afetado pelo empreendimento, não devendo, portanto, ser estimado de forma linear e sem critérios, como foi apresentado no relatório da EPE. 36. Ressalta-se ainda, que, em questões ambientais, é ponto pacífico, entre os profissionais do meio, que não se deve comparar impactos e, conseqüentemente, estimativas de custos entre projetos diferentes, haja vista a particularidade e a especificidade de cada caso, o que, geralmente, impossibilita a parametrização simples e direta entre empreendimentos. 37. Outro problema referente ao programa de abrangência regional, da forma como foi proposto pela EPE, é que esses custos, de aproximadamente 90 milhões, como não foram determinados em que programas sociais serão utilizados, impossibilita o acompanhamento dessas ações por parte do órgão que realizará o

3 Acompanhamento das questões indígenas, monitoramento de vetores e das condições de saúde e epidemiológico, preservação do patrimônio paleontológico, salvamento do patrimônio arqueológico pré-histórico/histórico-cultural, apoio a municípios, apoio aos pescadores, reorganização das atividades produtivas, compensação social, entre outras.


monitoramento dos programas socioambientais, no caso o Ibama. Conseqüentemente, haverá muita dificuldade em se saber se o recurso destinado a essas questões sociais foram efetivamente implementados pela empresa responsável pela concessão. 38. Destaca-se, portanto, que a impropriedade identificada refere-se não à finalidade do programa – porque este já estava previsto - mas sim à forma como este foi proposto pela EPE, haja vista que não partiu do órgão ambiental, não possui critérios técnicos que expliquem suas estimativas de custos e não têm suas ações discriminadas, impossibilitando o monitoramento futuro. 39. Com base nesses pontos, entende-se que a argumentação apresentada no relatório da EPE, às fls. 35/36, e na diligência, às fls. 06/07, são insuficientes para demonstrar a necessidade técnica de se ampliar os gastos previstos nos programas sociais em, aproximadamente, R$ 90 milhões. 40. Nesse sentido, entende-se que o Tribunal deva autorizar a Aneel a publicar o edital de licitação para outorga de concessão do AHE Santo Antônio, condicionada à correção, por parte da EPE, da impropriedade relativa à inserção de R$ 90.647.000,00, nos custos dos programas ambientais referente ao programa de abrangência regional – uma vez que impactarão no custo final da obra e, consequentemente, na tarifa a ser cobrada pela geração de energia por esse AHE - e à conseqüente incorporação, por parte da Aneel, dessas correções no citado edital. CONCLUSÕES 41. A análise realizada compreendeu a investigação da aderência do processo da outorga do AHE Santo Antônio às normas ambientais e da coerência dos custos ambientais apresentados pelo relatório ‘Avaliação Técnico-Orçamentária – AHE Santo Antônio’, EPE DEE-RE-084/2007-r1, enviado ao Tribunal pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE) por força da IN 27/1998 – TCU. 42. Para análise da conformidade legal dos estudos ambientais e do licenciamento do processo da outorga foi realizada o cotejo do EIA/Rima, da Licença Prévia, da Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica – DRDH com as exigências das Resoluções Conama 01/1986 e 237/1997, da Lei 9.985/2000, da Lei 9.984/2000, do Decreto 4.024/2001 e da Decisão 516/2003 – TCU. Observa-se que não foi identificado, até o momento, nenhum desatendimento a essas normas. 43. Com relação à análise da coerência dos custos dos programas ambientais apresentados no relatório da EPE, constatou-se uma impropriedade no que tange à proposição da EPE para que haja a implantação de um programa de abrangência regional. 44. Com base no relatório da EPE, às fls. 28/44, e na diligência, às fls. 06/07, identificou-se que o programa de abrangência regional proposto pela EPE não se configura como um novo programa, mas a ampliação dos recursos para programas sociais já previstos e que já correspondem a R$ 112 milhões, às fls. 35/36. Entende-se que a proposição, da forma e com a justificativa apresentada no relatório da EPE, não procede, pois a sugestão de mais recursos para programas sociais não partiu do consórcio Furnas Odebrecht, que elaborou o estudo de viabilidade e tampouco do órgão licenciador. Além disso, a documentação enviada ao Tribunal - presente no relatório da EPE e na diligência - não foi suficiente para comprovar a coerência da fundamentação que definiu o valor e a real necessidade desses recursos. 45. Ante o exposto, entende-se que o Tribunal deva autorizar a Aneel a publicar o edital de licitação para outorga de concessão da Usina Hidrelétrica de Santo Antônio, localizada no Rio Madeira, condicionada à correção, por parte da EPE, da impropriedade relativa à inserção de R$ 90.647.000,00, nos custos dos programas ambientais referente ao programa de abrangência regional e à conseqüente incorporação, por parte da Aneel, dessas correções no citado edital.” PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 46. Considerando o disposto no art. 17 da IN TCU nº 27/98 e tendo em conta a necessidade de atuação preventiva do TCU, a fim de resguardar o erário, os consumidores de energia elétrica e o interesse público, submetemos os autos à consideração superior propondo, com fulcro no art. 6º, § 1º, in fine, da Lei 8.987/1995, e art. 2º, I, da Lei 10.848/2004, que este Tribunal:

I - autorize a Agência Nacional de Energia Hidrelétrica (Aneel) a publicar o edital de licitação para outorga de concessão da Usina Hidrelétrica de Santo Antônio, localizada no Rio Madeira, condicionada à correção, por parte da EPE, da impropriedade relativa à inserção de R$ 90.647.000,00, nos custos dos programas ambientais referente ao programa de abrangência regional, e à conseqüente incorporação, por parte da Aneel, dessas correções no citado edital. II - determine o apensamento do presente processo ao TC 021.731/2007-4, conforme despacho do Ministro Relator, às fls. 02.”

17. A SEFID, em despacho de encaminhamento do feito ao meu Gabinete, destacou o fato de que as impropriedades verificadas nos estudos da EPE, com relação aos custos ambientais, à precificação dos


investimentos e ao cálculo do custo do capital de terceiros, refletem diretamente no valor do preço máximo do leilão. 18. Conquanto estejam sob confidencialidade os dados fornecidos pela EPE, relativamente ao valor do preço por ela calculado para a energia elétrica a ser gerada pela UHE de Santo Antônio, informa a SEFID que, se observadas as medidas apontadas pelas Unidades Técnicas envolvidas neste acompanhamento, obter-se-á uma redução de aproximadamente 13% no valor do custo da energia elétrica gerada no empreendimento. 18. Colocadas as manifestações conclusivas das Unidades Técnicas envolvidas no processo, passo à síntese das questões abrangidas neste Relatório, no Voto que passo a proferir. É o Relatório.

VOTO

Trago à consideração deste Plenário o acompanhamento do primeiro estágio do da concessão de uso de bem público, destinada à exploração e aproveitamento hidrelétrico do Complexo do Rio Madeira. O presente acompanhamento tem por objeto precípuo o edital do Leilão nº 005/2007, destinado à contratação de energia proveniente do AHE Santo Antônio, que integra o aludido Complexo. 2. Esta atribuição insere-se no rol de competências desta Corte, sendo objeto de normatização interna, da qual trata a Instrução Normativa nº 27/1998. 3. Também por força de normativo interno – Resolução nº 199/2006 -, incumbiu-se a SEFID da realização dos trabalhos relativos à fiscalização e à avaliação da outorga de obras e serviços públicos e de atividades econômicas dos setores de infra-estrutura, da execução dos respectivos contratos, dentre outras atividades. 4. Por se tratar de concessão de serviço público precedida de execução de obra pública, e em considerando a magnitude, expressividade financeira e relevância - esta notadamente para a segurança energética do país, a partir do ano de 2012 -, excepcionalmente, autorizei a constituição de processos apartados para análise de cada um dos aspectos em que se desdobra a presente concessão, os quais foram atribuídos à análise dos órgãos com especializações correlatas, em acolhimento à proposição formulada pela SEFID. 5. Neste sentido, nos presentes autos foram encetados os trabalhos relacionados à análise da viabilidade econômico-financeira do projeto, esta a cargo da SEFID. No TC – 024.916/2007-2, examinou a SECOB a “regularidade, consistência e exatidão dos valores relativos ao orçamento dos materiais, serviços e obras a serem empregados na concessão”. Por fim, atribuiu-se à 4a SECEX a análise dos estudos sobre impactos e licenciamentos ambientais, a que se refere o art. 7o, I, c, da IN/TCU nº 27/1998. 6. Nestas considerações preliminares, gostaria de ressaltar que, em virtude da complexidade dos trabalhos e também da gestão do fluxo de informações demandadas pelas Unidades Técnicas envolvidas, a conclusão dos autos ao meu Gabinete, para a etapa de elaboração de Relatório e Voto, se houve apenas nesta terça-feira, dia 9 de agosto de 2007, razão pela qual não me foi possível disponibilizar seu conteúdo, com a antecedência que a matéria requer. 7. Pertinente destacar, também, que o art. 8o, I, da IN/TCU nº 27/1998, prevê que o edital de licitação deverá ser publicado, no mínimo 30 dias após a entrega da documentação referente ao primeiro estágio. Ao considerarmos que esta entrega se deu em 10.9.2007, com a apresentação dos documentos complementares, é desejável que o Tribunal se manifeste até o dia de hoje acerca os estudos relativos ao empreendimento. 8. Nos tópicos subseqüentes serão examinados, destacadamente, os aspectos abrangidos pelas Unidades Técnicas envolvidas, após sucinta descrição do empreendimento. Por sua relevância, constituirá objeto de tópico específico o impacto do presente acompanhamento na definição do preço teto do Leilão, em conformidade à manifestação da SEFID.

II

Do Complexo do Rio Madeira


9. O Rio Madeira localiza-se na bacia hidrográfica amazônica, abrangendo áreas do Município de Porto Velho, Capital do Estado de Rondônia. A construção da Usina de Santo Antônio e futuras linhas de transmissão vêm sendo objeto de grande atenção por parte do Governo Federal, em virtude do potencial de geração de energia a ela inerente. 10. A inclusão da obra no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC – deve-se, seguramente, ao representativo papel que a Usina de Santo Antônio representa no cenário energético brasileiro. De acordo com estimativas da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, a capacidade de geração de energia da UHE de Santo Antônio representa um potencial de 3.168 MW, assegurando, com isso, a segurança energética do país, a partir de 2012, data prevista para conclusão do empreendimento. 11. Outrossim, o projeto em tela desperta a atenção pela potencialidade de impactos ambientais que dele podem advir, tendo em vista sua localização na região amazônica, cuja biodiversidade é de singular importância para o planeta. 12. O IBAMA expediu a Licença Prévia de nº 251/2007, para os aproveitamentos elétricos de Santo Antônio e Jirau, este último também integrante do Complexo do Rio Madeira. 13. No que concerne aos estudos ora sob análise, propriamente dito, estes foram realizados pela Empresa de Pesquisa Energética – EPE, custeados pela Construtora Norberto Odebrecht e por Furnas Centrais Elétricas S.A., possível consórcio a participar do Leilão. 14. A análise inicialmente efetuada, apontou que os investimentos necessários à implantação do projeto seriam da ordem de R$ 13 bilhões. Posteriormente, conforme consta no Relatório precedente, estes foram reduzidos a uma estimativa aproximada de R$ 9,5 bilhões.

III

Da Análise Econômica do Empreendimento

15. Em processos desta natureza, é nos estudos de viabilidade técnica e econômica concernentes a outorgas que reside o ponto fulcral da correta estimativa dos investimentos necessários à implantação dos projetos correspondentes. 16. Com efeito, a partir da determinação do valor máximo do leilão é que se poderá ter por assegurados o preço justo dos serviços e a modicidade tarifária, perquiridos nas concessões de serviços públicos. Sob o mesmo diapasão, o preço máximo de leilão é parâmetro basilar no estabelecimento de todo um planejamento de negócios, por parte dos investidores privados, de molde a possibilitar o vislumbre de perspectivas de lucratividade, que justifiquem o investimento. 17. De posse dos estudos apresentados ao Tribunal pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), a SEFID verificou, de início, a incompletude dos elementos constitutivos do material para análise, os quais foram requisitados junto à ANEEL. 18. A premissa da análise consiste no fato de que o capital de terceiros representa 75% da estrutura de capital, o que implica a necessidade de metodologia e parâmetros adequados e precisos, como forma de determinação do efetivo custo real de capital de terceiros (CRT). 19. A EPE estimou o valor da CRT em 6,65%, conforme planilha eletrônica anexa aos autos. 20. A metodologia utilizada nos estudos determinantes deste patamar foi questionada pela SEFID sob os seguintes aspectos: a) utilização de valores históricos de spreads básicos e de risco, os quais que já estão pré-fixados pelo BNDES; b) utilização do IGP-M para deflacionamento do Custo do Capital de Terceiros Nominal (CNT). 21. Esta metodologia adotada pela EPE, no caso em exame, não se justifica, a priori , em razão da ênfase governamental no incentivo de políticas de investimento em projetos estruturantes, o que é o caso. 22. Neste contexto, em que a obra da UHE de Santo Antônio encontra-se contemplada no PAC, não se justifica a adoção de uma série histórica para definição dos spreads básico e de risco, até mesmo porque estes já se encontram pré-estabelecidos pelo BNDES, conforme informação obtida por meio de diligência efetuada junto ao Agente de Fomento. 23. Segundo informado pelo BNDES, os valores dos spreads básico e de risco permanecem inalterados ao longo do tempo, contrariamente à perspectiva abordada nos estudos da EPE. A fixação de tais valores, ainda segundo o Banco, dar-se-ia por ocasião da assinatura do contrato de financiamento.


24. Destarte, considerando que a única variação admitida ao longo do financiamento recai na Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), a adoção de critério calcado em valores históricos pode resultar em uma estimativa maior do CRT. Este fato, como já dito, se notabiliza pela política governamental de incentivo a projetos de infra-estrutura. 25. Em reunião realizada em meu Gabinete, na qual foram presentes o Presidente da EPE, Sr. Maurício Tiomno Tolmasquim, a Dra. Erenice Guerra, da Casa Civil, além de minha assessoria e dos Secretários das Unidades Técnicas envolvidas, assentou-se que as medidas corretivas seriam adotadas, com vistas à correção dos estudos encaminhados ao Tribunal. 26. Implementada diligência para aferir a adoção das medidas acima mencionadas, a EPE, por intermédio de seu Presidente, apresentou esclarecimentos buscando justificar a estimativa de um Custo Real do Capital de Terceiros (CRT), na ordem de 6,65%. 27. Com relação à questão ora em foco – utilização de série histórica de spreads – justificou-se o posicionamento adotado com base no argumento de que “poderia se verificar desvio de valor do custo real histórico se utilizado o spread atual nas séries históricas”. Em função disto, optou pela utilização de uma média composta por uma série histórica dos 28 meses antecedentes à data de outubro de 2007 (anterior, portanto, à celebração do contrato), conjugada com projeção de igual período para os meses subseqüentes (série forward ). 28. Assiste razão à SEFID ao firmar seu entendimento inicial, no sentido de que a metodologia da EPE, lastreada em médias históricas, “não mais utilizadas e mais altas que as atuais”, conduzem a uma superestimativa do custo do capital de terceiros. 29. Tal como já asseverado nas linhas precedentes, no caso em exame, das três componentes do CRT – spread básico, spread de risco e Taxa de Juros a Longo Prazo (TJLP) -, apenas a TJLP varia ao longo do tempo. Os valores de spread são prefixados por ocasião da assinatura do contrato. 30. Ademais, os valores adotados pelo BNDES no estabelecimento dos spreads foi significativamente reduzido em função da política governamental de estimular os investimentos privados nos projetos de infra-estrutura. 31. Superada esta questão, passo a me referir à utilização do IGP-M para deflacionamento do Custo do Capital de Terceiros Nominal (CNT), também levada a questionamento junto à EPE. 32. A este respeito argumentou-se que o IGP-M, em função de aspectos de difusão, liquidez e uso, é o indicador que melhor retrata a correção monetária associada ao custo de oportunidade do capital. 33. Preliminarmente, como registrou a SEFID, o IGP-M não é utilizado no setor de geração de energia. O referido índice é calculado pela Fundação Getúlio Vargas, tendo preponderância em sua composição os preços dos produtos agrícolas e industriais no atacado, com cotação no mercado internacional. Esta característica a ele imprime volatilidade maior do que o IPCA, dado à sua suscetibilidade a variações cambiais. 34. Para além desta característica intrínseca, da qual podem advir distorções nos resultados obtidos, dois outros aspectos concorrem para configurar sua inadequação no deflacionamento do Custo do Capital de Terceiros Nominal (CNT). 35. Refere-se o primeiro deles à utilização do IPCA como componente da TJLP, conforme orientação emanada pelo Conselho Monetário Nacional. 36. Diante disto, ao considerarmos que a TJLP é a única variável no custo de financiamento – em razão da prefixação dos spreads -, uma adequada avaliação do impacto da inflação no custo nominal do financiamento, se revelará distorcida uma vez que os preços adotados como referenciais no IGP-M são distintos daqueles adotados no IPCA. 37. Ademais, o IPCA é o índice adotado para os reajustes tarifários da geração de energia elétrica. Em sendo assim, como bem salientou a SEFID, a EPE, em seus estudos, incorre em um paradoxo ao “encontrar o valor das despesas por meio do IGP-M e o das receitas pelo IPCA”. 38. Também neste ponto entendo assistir razão às conclusões da SEFID. 39. Em suas argumentações, a EPE alegou, de forma genérica, que, mediante estudos por ela realizados, os custos estimados do investimento caíram de R$ 13,5 bilhões para R$ 9,5 bilhões, reduzindo o preço máximo do Leilão. 40. Outrossim, aventou a possibilidade de que o vencedor do Leilão poderá não atender às exigências do BNDES, para a contratação integral do financiamento, hipótese na qual se valeria de um “mix” de financiadores com custo superior ao do Agente Estatal.


41. Com relação a estas questões, em especial, importa destacar que a redução de valores estimados para os investimentos decorre, como indicará a análise da SECOB, mais adiante, da superavaliação dos orçamentos iniciais. 42. A este respeito, não é demais lembrar que os estudos preliminares de viabilidade econômica do empreendimento foram patrocinados pela Construtora Norberto Odebrecht e por Furnas Centrais Elétricas S.A., possíveis participantes da licitação. 43. Já, no que tange à possibilidade de captação de recursos de terceiros em instituições financiadoras, que não o BNDES, pontuou a SEFID que o estudo apresentado pela EPE não levou em conta outras prováveis linhas de financiamento. Portanto, a análise empreendida pela Unidade Técnica se houve em conformidade à situação contemplada nos estudos apresentados. 44. Em face da atratividade das linhas de crédito para projetos desta natureza, a SEFID registrou, com bastante acerto, que “considera a utilização do custo de financiamento e nível de alavancagem máximo concedido pela linhas de crédito do BNDES, para realização dos estudos de viabilidade econômica e fluxo de caixa do empreendimento em análise.” 45. Do quanto exposto no Relatório precedente, cuja essência encontra-se registrada neste Voto, acolho integralmente os termos em que se efetivaram a análise econômica do empreendimento, por sua concisão e clareza. 46. No tocante ao condicionamento da publicação do edital de licitação para a outorga de concessão da UHE de Santo Antônio, pela ANEEL, à correção das impropriedades aqui abordadas, permito-me dissentir pelas razões a serem expostas na conclusão deste Voto, que se dará em linha de coerência com relação ao meu já conhecido entendimento acerca do controle exercido pelo Tribunal sobre as Agências Reguladoras.

IV

Da análise dos requisitos ambientais relativos ao Complexo do Rio Madeira

47. À 4a SECEX incumbiu-se a análise dos estudos sobre impactos e licenciamentos ambientais, a que se refere o art. 7o, I, c, da IN/TCU nº 27/1998, a qual se houve nos autos do TC – 024.915/2007-5 (apensado). 48. A sistemática de trabalho adotada pela Unidade Técnica enfocou não apenas a aderência do projeto às normas ambientais pertinentes, mas também a averiguação da coerência das estimativas dos custos para os programas ambientais correlacionados ao AHE Santo Antônio. 49. No que se refere ao primeiro aspecto, a 4a SECEX verificou a conformidade legal dos quesitos ambientais do procedimento da outorga de concessão do AHE Santo Antônio, observando sua aderência às normas vigentes. 50. Já, no que tange às estimativas de custos para os programas ambientais, verificou-se impropriedade relativamente à implantação de um programa de abrangência regional, proposta pela Empresa de Pesquisas Energéticas – EPE. 51. A implantação deste programa, de acordo com a instrução da 4a SECEX, incorporada ao Relatório precedente, implicaria em um acréscimo de aproximadamente R$ 90 milhões ao montante de R$ 112 milhões originalmente previstos nos estudos do consórcio Odebrecht/Furnas. 52. A este respeito convém destacar a ponderação formulada pela Unidade Técnica, no sentido de que: “a estimativa do custo do programa de abrangência regional entre 2% e 4% do CEOC, conforme relatório da EPE, às fls. 35/36, não apresenta fundamentação técnica, pois entende-se que as variáveis que definem o custo com programas sociais têm forte correlação com os impactos ambientais que o empreendimento vier a a causar e isso dependerá, entre outras coisas, do contingente populacional e de como este será afetado pelo empreendimento, não devendo, portanto, ser estimado de forma linear e sem critérios, como foi apresentado no relatório da EPE.” (Grifei) 53. Outrossim, a Unidade Técnica externa sua preocupação de que, na forma proposta, o custo adicional de aproximadamente R$ 90 milhões não guarda correlação com programas sociais específicos, circunstância esta que viria a comprometer o acompanhamento das ações correlatas, por parte do órgão incumbido de monitorar programas socioambientais.


54. Estas circunstâncias balizaram a proposta da 4a SECEX, no sentido de que o Tribunal deva autorizar a ANEEL a publicar o edital de licitação para outorga de concessão da Usina Hidrelétrica de Santo Antônio, condicionada à correção, por parte da EPE, da impropriedade que gerou a inserção de custos adicionais, da ordem de R$ 90 milhões, decorrentes do programa de abrangência regional aos custos dos programas ambientais já estimados. 55. De fato, do quanto se pode verificar do exame empreendido pela 4a SECEX, não foram apresentados fundamentos técnicos bastantes a justificar a adoção do programa regional proposto pela EPE, sobretudo em razão desta empresa lastrear seus estudos em variáveis cujas estimativas se houveram de forma linear e sem critérios, tal como expresso no excerto acima reproduzido. 56. Não se deve perder de vista a forte repercussão de como programas desta natureza impactam o custo final da obra. Esta assertiva é posta em evidência, no já citado excerto supra, no qual registra-se uma estimativa situada entre 2% e 4% do Custo de Equipamentos e Obras Civis (CEOC), previstos para o empreendimento. 57. Portanto, ao ter em conta que os estudos conducentes à real necessidade de implantação do aludido programa de abrangência regional carece de fundamentação técnica que lhe confiram maior lastro de confiabilidade e acerto, assiste integral razão à 4a SECEX em nele reconhecer potencial fator de comprometimento do edital de licitação, rendendo ensejo à possibilidade de custos adicionais de aproximadamente R$ 90 milhões. 58. Na mesma linha já pontuada neste Voto, ressalto que a imposição de condicionamento da publicação do edital, por parte da ANEEL, à correção da impropriedade assinalada, constitui ponto do qual divirjo, não na essência, porém na forma como concebo a perspectiva do controle sobre a atividade regulatória. Como já dito, este aspecto será objeto de consideração em tópico específico, na conclusão deste Voto.

V

Da análise dos orçamentos relativos à implantação do UHE de Santo Antônio

59. Com vistas à análise da regularidade, consistência e exatidão dos valores dos materiais, serviços e obras a serem empregados na implantação da UHE de Santo Antônio, foi constituído o processo apartado nº TC – 024.916/2007-2, no qual manifestou-se a SECOB. 60. Para tanto, foi analisada a planilha elaborada pela Empresa de Pesquisa Energética – EPE, cuja apresentação deu-se no formato de Orçamento Padrão Eletrobrás (OPE). 61. De início, a SECOB assinala que após o exame efetuado nos diversos valores que integram os Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica (EVTE) original - cujo valor total para o investimento na implantação da UHE de Santo Antônio era de cerca de R$ 13 bilhões (data-base de dez/2005) -, verificou-se a redução deste em aproximadamente 25%, totalizando cerca de R$ 9,5 bilhões, conforme planilhas apresentadas pela EPE, em otimização aos estudos originais. 62. O exame efetuado pela SECOB integra o Relatório que faço preceder este Voto, inclui-se integralmente dentre minhas razões de decidir. A complexidade técnica dos aspectos desenvolvidos na metodologia de análise empregada pela equipe técnica, permitem-me prescindir de comentários gerais acerca de seu conteúdo, até mesmo pela celeridade necessária à elaboração deste Voto. 63. Não obstante, é importante que se destaque alguns aspectos contemplados pela Unidade Técnica, demonstrando, com isso, pontos de fragilidade na versão dita “otimizada” do EVTE originalmente concebido pelo consórcio Construtora Norberto Odebrecht e Furnas. 64. Neste contexto em que foram avaliados valores alusivos a obras civis, equipamentos eletromecânicos, canteiro, administração local e projeto, foram encontrados sobrepreços em alguns itens do orçamento, conforme comentado a seguir. 65. Nas obras civis, foi estimado um sobrepreço de 6,32% em relação aos parâmetros de mercado. Embora a SECOB reconheça a baixa materialidade do percentual encontrado, e ainda considerando a “baixa precisão do EVTE”, assevera a necessidade em proceder-se à uma redução no valor deste item. 66. Neste quesito, o sobrepreço encontrado deveu-se, em boa parte, ao valor da taxa de Lucro e Despesas Indiretas – LDI -, calculada pela EPE em 35% sobre o custo direto da obra. Este fator, no


entendimento da SECOB, resultou de metodologia questionável, porquanto permite considerar preços de referência não representativos no conjunto analisado. 67. A SECOB considerou itens cuja representatividade montam a aproximadamente 76% do total das obras civis orçadas pela EPE, percentual de inegável expressão para a análise do projeto. Desta resultou uma estimativa de LDI no percentual de 16,81%, contra os 35% estimados pela EPE. 68. Concorreu também para a elevação no custo total do projeto o custo de insumos relevantes nas obras, especificamente, cimento e fornecimento de “armadura”, que se encontram em patamares superiores aos do varejo local. 69. Foi também apontado sobrepreço quanto aos equipamentos eletromecânicos. De acordo com as estimativas da SECOB, verifica-se no OPE examinado um valor a maior de R$ 611,1 milhões, em relação à média de outras dez usinas equipadas com turbinas similares. 70. Por fim, apontam-se as despesas relativas a itens diversos, classificados como custos EVENTUAIS. Na análise da SECOB estes variaram entre 2% e 15%, as quais deveriam limitar-se ao percentual de 8%, de acordo com as “Instruções para estudos de viabilidade de aproveitamentos hidrelétricos”, editado em 1997 pelas Eletrobrás e pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE. 71. Todos os itens mencionados concorreram, no entendimento da Unidade Técnica, para a configuração de sobrepreço no orçamento apresentado pela EPE. Conforme o Relatório que integra este Voto, no qual está contemplada em sua inteireza o exame efetuado pela SECOB, são apontadas, a título de determinações corretivas, as providências condicionantes à publicação do edital do Leilão, na mesma linha das manifestações da SEFID e 4a SECEX. 72. Quanto a este encaminhamento, reitero minha divergência, sob fundamentos expostos mais adiante neste Voto. 73. Além dos aspectos concernentes a orçamentação do empreendimento, a SECOB, demonstrando seu habitual zelo, abordou aspectos técnicos relativos à necessidade de reavaliação da vazão de cheia de projeto de vertedouro. 74. O elevado nível de especificidade técnica da questão remete à leitura da instrução reproduzida em meu Relatório. Não obstante, cabe aqui o seu registro, em virtude dos aspectos de segurança que dela decorrem, e que ensejaram proposição no sentido de que seja determinado à ANEEL o estabelecimento, no edital do Leilão, dos critérios de segurança a serem observados quanto ao dimensionamento do vertedouro de acordo com a vazão mínima de projeto, tal como estabelecido no inciso X do art. 2o da Resolução 556, de 19.12.2006, da Agência Nacional de Águas – ANA.

VI

Da repercussão das análises efetuadas pelo TCU no estabelecimento do preço-máximo do Leilão nº 005/2007

75. De tudo quanto se expôs, de forma minudenciada nas manifestações conclusivas da SEFID, SECOB e 4a SECEX reproduzidas em meu Relatório, e sinteticamente neste Voto, não pairam dúvidas acerca da oportunidade, conveniência e efetividade nas ações empreendidas pelo TCU, neste primeiro estágio do acompanhamento da outorga de concessão destinada ao aproveitamento hidrelétrico de Santo Antônio, que integra o Complexo do Rio Madeira. 76. A constituição de processos apartados permitiu que à SEFID fosse assegurado suporte por parte das Unidades especializadas em obras e meio ambiente, de forma a possibilitar um acompanhamento mais abrangente, quanto aos aspectos que envolvem expertise necessário ao enfrentamento das especificidades que exsurgem no empreendimento ora sob análise do Tribunal. 77. Com este intuito, SECOB e 4a SECEX trouxeram contribuições valiosas ao exame dos estudos submetidos ao TCU, de autoria da Empresa de Pesquisa Energética – EPE. 78. A seu turno, a SEFID procedeu à análise dos aspectos econômicos e financeiros envolvidos na concepção do projeto. 79. Portanto, sob os prismas de sua viabilidade técnica, econômica, financeira e ambiental, entendo que todos os aspectos envolvendo o AHE de Santo Antônio foram abrangidos pelo Tribunal.


80. Por conseguinte, revelaram-se fragilidades nas premissas adotadas pela EPE, para a definição do preço máximo para o Leilão nº 005/2007, as quais levaram as Unidades Técnicas envolvidas a indicarem as medidas corretivas adequadas em relação a cada ponto tido por irregular ou inadequado. 81. O reflexo das sobreditas análises traduziram-se em números de significativa expressão, em todos os âmbitos focalizados (econômico-financeiro, orçamentário e ambiental). A significância destes “achados”, resultam, em razão direta, no custo da energia elétrica a ser produzida, refletindo-se, por conseguinte, na almejada modicidade tarifária a que alude o §1o do art. 6o da Lei nº 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal. 82. Em breve síntese, a efetividade do presente acompanhamento reflete-se na potencial redução do custo do empreendimento, se adotadas as medidas sugeridas pelas Unidades Técnicas envolvidas, nos termos das respectivas manifestações. 83. Os números nela expressos foram devidamente explicitados conclusões das Unidades Técnicas, valendo ressaltar que, relativamente à SEFID, o valor consignado resulta da indicação de custo de capital de terceiros menor em cerca de 1,5% em relação ao que havia sido estimado. 84. A ressaltar, por fim, quanto a este aspecto, a informação de que, em simulação na planilha de fluxo de caixa do empreendimento, observou-se que a correção das impropriedades encontradas pelas três Unidades Técnicas deste Tribunal, potencialmente, poderá implicar uma redução de aproximadamente 13% no valor do preço teto calculado pela EPE para a energia elétrica a ser gerada pela Usina Hidrelétrica de Santo Antônio.

VII

Dos limites da atividade fiscalizadora do TCU, no tocante às agências reguladoras

84. Dediquei, ao final, breves considerações acerca dos limites da atividade fiscalizadora do Tribunal, no que respeita às agências reguladoras. 85. Tal se faz necessário em virtude da convergência das propostas efetuadas pelas Unidades Técnicas, no sentido de condicionar a liberação do Edital do Leilão nº 005/2007, por parte da ANEEL, ao cumprimento das medidas corretivas por elas alvitradas, sob o caráter de determinação. 86. Venho me pautando neste Plenário no entendimento de que a fiscalização exercida pelo TCU, nas atividades regulatórias, possui caráter de ancilaridade ao Poder Concedente, no que tange ao acompanhamento de outorgas ou execução contratual de serviços públicos concedidos. 87. Nesta linha, as orientações técnicas emanadas deste Tribunal podem, em muito, contribuir para o agente regulador balizar-se dentro da legalidade e também da eficiência, de sorte a imprimir concretude a estes Princípios Fundamentais da Administração Pública, consagrados no art. 37 da Constituição Federal. 88. Trata-se, portanto, de um controle de segunda ordem, cujos limites se estabelecem na esfera de discricionariedade conferida ao agente regulador. 89. Neste ponto, entendo que se faz necessário para subsidiar este Voto, e reforçar meu ponto de vista acerca da questão, remontar à gênese da atividade controladora do Tribunal nos processos de desestatização, privatização, concessão, permissão e autorização de serviços públicos, normatizado pela IN/TCU nº 27/1998. 90. No cenário de remodelagem estatal, vivenciado na década de 90, verificava-se uma situação de verdadeiro “vácuo” normativo, no que tange à prestação de serviços públicos delegados ao particular, em sintonia ao modelo proposto. 91. Este descompasso pode ser observado, sobretudo, na fase de implantação da Reforma do Estado, em vista da inexistência da norma infraconstitucional específica, que imprimisse concretude ao parágrafo único do art. 175 da Constituição Federal, o qual, dentre outros aspectos, remete à edição de lei específica o disciplinamento da fiscalização das concessões e permissões de serviços públicos. 92. Contudo, anteriormente ao advento da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, não havia o necessário arcabouço normativo, necessário à fiscalização e controle das concessões e permissões de serviços públicos. O Estado, tampouco, revelou sua vocação regulatória, a qual foi instituída com a efetiva adoção das Agências Reguladoras. 93. Nesse ínterim, o TCU deparou com inúmeras questões envolvendo, notadamente, complexas licitações para a concessão de serviços públicos precedidas da execução de obras públicas. Exemplifique-se, a respeito, os casos das Usinas Hidrelétricas de Machadinho, Itá e Serra da Mesa, apenas para mencionar alguns.


94. Neste contexto, premido pelo estágio embrionário que se encontrava o modelo regulatório, então em fase de implantação, o TCU ocupou esta lacuna, por meio da edição da Instrução Normativa nº 27/1998. 95. O quadro evolutivo que se pode observar no tocante à atividade regulatória estatal – notadamente no setor elétrico, que ora nos interessa – não mitigou a atuação do TCU quanto aos processos subsumidos à IN/TCU nº 27/98. 96. Ao contrário, conforme já mencionado, o controle externo exercido pelo TCU ganhou proeminência com o aperfeiçoamento do aparato regulatório estatal, colaborando estreitamente com as agências reguladoras. 97. Para além dos parâmetros da legalidade estrita, o plexo de competências constitucionais desta Corte permite uma avaliação, também, da observância a padrões maiores, que regem a Administração Pública, tais como o da eficiência e economicidade. 103. Importante ainda ressaltar que o TCU exerce inquestionável controle sobre as agências reguladoras. Tal controle, todavia, como venho sustentando em minhas manifestações nesta Corte, adstringe-se a limites. 104. Acerca disto, permito-me reproduzir excerto do Voto Revisor que proferi nos autos do TC – 016.128/2003-2, que expressam com clareza meu entendimento:

“(...) 31. Finalmente, ressalto que, no exercício do controle externo das concessões de serviços públicos, o TCU se defronta com dois tipos de atos praticados pelas agências reguladoras: os vinculados e os discricionários. Quando os atos supostamente irregulares forem do primeiro tipo, ou seja, quando as entidades reguladoras tiverem violado expressa disposição legal, o Tribunal pode determinar a esses entes que adotem as providências necessárias à correção das irregularidades detectadas. Por outro lado, quando se tratar de atos discricionários, praticados de forma motivada e visando satisfazer o interesse público, esta Corte de Contas pode unicamente recomendar a adoção de providências consideradas por ela mais adequadas. Afinal, nessa última hipótese, a lei conferiu ao administrador uma margem de liberdade, a qual não pode ser eliminada pelo TCU. 32. Contudo, se o ato discricionário sob enfoque contiver vício de ilegalidade ou se tiver sido praticado por autoridade incompetente, se não tiver sido observada a forma devida, se o motivo determinante e declarado de sua prática não existir ou, ainda, se estiver configurado desvio de finalidade, esta Corte de Contas será competente para avaliá-lo e para determinar a adoção das providências necessárias ao respectivo saneamento, podendo, inclusive, determinar a anulação do ato em questão. Assim sendo, será sempre necessária uma análise caso a caso para determinar a existência de um desses vícios ensejadores da ação corretiva do TCU. 33. Caso não seja necessária a adoção dessas medidas corretivas, entendo que compete a este Tribunal recomendar a implementação das providências consideradas oportunas e convenientes visando tornar mais eficiente a atuação finalística e discricionária das agências reguladoras. De maneira semelhante a que se verifica nas auditorias operacionais, agora tão freqüentes nesta Corte, o produto final das auditorias realizadas nessas atividades deve ser um conjunto de propostas e recomendações, cuja implementação propiciará uma maior qualidade na prestação de serviços públicos. Porém, quando for detectado o descumprimento de uma norma jurídica, o TCU pode e deve determinar a adoção das medidas tendentes a ilidir essa irregularidade. (...)” (GRIFEI)

VIII

Conclusão

105. Feitas estas considerações, retorno ao caso sob exame. 106. O acompanhamento em apreço refere-se à fase interna da licitação a ser efetivada por intermédio do Leilão nº 005/2007. Claro está, que a atuação do Tribunal, nesta fase, se efetiva na esfera estrita de discricionariedade do Agente Regulador. 107. Esta circunstância, por si, não constitui empeço a que o Tribunal venha a exercer seu papel controlador, ainda que no âmbito discricionário do Agente Regulador. Em tal caso, desde que configurada ilegalidade grave, ou até mesmo flagrante ofensa a princípios constitucionais, poderá o Tribunal formular determinação das medidas necessárias à correção do ato, e até mesmo sua anulação.


108. No caso em exame, em que pese a materialidade das questões suscitadas pelas Unidades Técnicas, em relação aos estudos de viabilidade técnica e econômica do empreendimento, é forçoso concluir que, diante da magnitude deste, as dispersões verificadas situam-se em ordem de grandeza insuficiente para que o Tribunal formule determinações corretivas, por não se configurar qualquer ilegalidade. 109. É de ponderar-se a este respeito que os estudos analisados são prospectivos de um cenário de longo prazo, seja quanto à execução das obras, seja quanto à concessão, propriamente dita. Esta a se falar de um prazo de 30 anos. 110. Apenas para ilustrar a volatilidade do cenário em que se desenvolverá a concessão, insta mencionar que o custo do capital de terceiro sofre influxo direto do IPCA, fator determinante da Taxa de Juros a Longo Prazo (TJLP). Esta variável, de per se, já demonstra a suscetibilidade dos estudos a influxos econômicos e conjunturais externos. 111. Diante destas considerações, entendo que as fragilidades apontadas pelas Unidades Técnicas, com bastante precisão, não podem constituir condicionantes à publicação do Edital. 112. Portanto, em linha de coerência com meu posicionamento em face da questão, e também considerando que inexistem, até o momento, atos eivados de ilegalidade ou praticados por autoridade incompetente, reputo conveniente que o Tribunal, no presente acompanhamento, mantenha-se adstrito à sua competência, formulando recomendações que, no seu entender, venham a concorrer para uma atuação finalística dotada de maior eficiência, por parte da ANEEL. 113. Registro minha dissensão no tocante à forma de encaminhamento das conclusões acerca dos estudos elaborados pela EPE, relativamente ao empreendimento que se acompanha na oportunidade, muito embora reconheça que o conteúdo das propostas formuladas pelas Unidades Técnicas mostram-se plenamente adequados, em sua essência, para que o Órgão Regulador possa conjugar a fixação de tarifas módicas e a oferta de atratividade para o investidor, esta última expressa na remuneração apropriada para capital investido. Obviamente que dentro de sua esfera de discricionariedade. 114. Não poderia concluir este Voto sem render o justo reconhecimento à elevada capacidade técnica da SEFID, da SECOB e da 4a SECEX que, com desvelo e presteza, proporcionaram os subsídios necessários ao exame deste primeiro estágio do acompanhamento da outorga de Concessão de Uso de Bem Público destinado à exploração e aproveitamento hidrelétrico. Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto a este Plenário.

TCU, Sala das Sessões, em 10 de outubro de 2007.

BENJAMIN ZYMLER Ministro Relator


ACÓRDÃO Nº 2138/2007 - TCU - PLENÁRIO 1. Processos nos TC – 021.731/2007-4 (com 1 Volume e 2 Anexos), TC - 024.916/2007-2 (com 1 Volume - apartado da SECOB), TC - 024.915/2007-5 (com 1 Volume - apartado da 4ª SECEX). 2. Grupo I - Classe de Assunto: VII - Acompanhamento. 3. Interessados: Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, Empresa de Pesquisa Energética – EPE e Ministério de Minas e Energia – MME. 4. Responsáveis: Jerson Kelman, Diretor-Geral da Agência Nacional de Energia Elétrica, Maurício Tiomno Tolmasquim, Presidente de Pesquisa Energética e Nelson Hubner, Ministro de Estado do Ministério de Minas e Energia. 5. Relator: Ministro Benjamin Zymler. 6. Representante do Ministério Público: Não atuou. 7. Unidades Técnicas: SEFID, SECOB e 4a SECEX. 8. Advogado constituído nos autos: não há. 9. Acórdão: Vistos, lidos e relatados estes autos de Acompanhamento de Leilão e Outorga de Concessão para geração de energia elétrica;

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante às razões expostas pelo Relator, ACORDAM em:

9.1. recomendar à ANEEL que, no Edital da Licitação nº 005/2007,: 9.1.1. utilize valores históricos de spreads básico e de risco, para a obtenção do custo de capital de

terceiros, em virtude destes valores já estarem prefixados, dentro de uma faixa cujo teto é inferior aos valores históricos utilizados;

9.1.2. utilize o IPCA como índice para deflacionamento do Custo de Capital de Terceiros Nominal; 9.1.3. adote taxa de LDI compatível com a legislação vigente e com a jurisprudência do TCU, em particular o Acórdão

325/2007-Plenário, evitando também a adoção, em sua composição, de itens já contemplados na planilha de custos; 9.1.4. promova a redução dos preços de fornecimento de “armadura” e “cimento” em decorrência dos ganhos advindos

de compras a granel em grandes quantidades; 9.1.5. promova a reavaliação do estudo comparativo realizado pelo consórcio Odebrecht/Furnas entre as soluções de

projeto com as turbinas Bulbo e Kaplan, de forma a verificar qual opção resulta em uma melhor relação custo-benefício para o empreendimento;

9.1.6. observe as “Instruções para estudo de viabilidade”, editadas pela Eletrobrás e DNAEE, visando à limitação das taxas de “eventuais” encontradas na planilha do AHE Santo Antônio ao percentual de 8%;

9.1.7. estabeleça objetivamente no edital do leilão de concessão os critérios de segurança a serem observados na implantação do AHE Santo Antônio, dentre eles o dimensionamento do vertedouro de acordo com a vazão mínima de projeto estabelecida no inciso X do art. 2º da Resolução 556, de 19/12/2006, da Agência Nacional de Águas – ANA;

9.1.8. promova à revisão no que se refere à inclusão no orçamento do empreendimento do custo de R$ 90.647.000,00, referente ao programa socio-ambiental de abrangência regional, proposto pela Empresa de Pesquisa Energética - EPE;

9.2. recomendar à ANEEL que, em futuras licitações de concessão de serviço público precedida de execução de obra pública, faça constar dos editais correspondentes o orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, contendo as especificações técnicas dos serviços de obras civis e dos equipamentos eletromecânicos, bem como as correspondentes composições de custos unitários;

9.3. dar ciência deste Acórdão, mediante remessa de sua cópia, bem como do Relatório e Voto que o fundamentaram ao Ministério de Minas e Energia (MME); à Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL); à Empresa de Pesquisa Energética (EPE); ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); ao Presidente do Conselho Nacional de Desestatização; às Comissões de Infra-Estrutura, de Meio Ambiente, de Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal; às Comissões de Fiscalização e Controle, de Minas e Energia, de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados; e a 3ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal;

9.4. apensar a este processo os autos dos processos TC - 024.916/2007-2 (com 1 Volume - apartado da SECOB), TC - 024.915/2007-5.

10. Ata nº 42/2007 – Plenário 11. Data da Sessão: 10/10/2007 – Ordinária 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2138-42/07-P 13. Especificação do quórum: 13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Valmir Campelo, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro. 13.2. Auditor convocado: Marcos Bemquerer Costa.


WALTON ALENCAR RODRIGUES BENJAMIN ZYMLER Presidente Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral

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