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Tribunal de Recurso

CÂMARA DE CONTAS

Proc. n.º

8/2014/AUDIT-S/CC

RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 1/2016

AUDITORIA DE CONFORMIDADE À AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL (ADN) –

ANOS DE 2012 E 2013

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RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE À AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL (ADN) – ANOS DE 2012 E 2013

ÍNDICE

Índice de quadros e tabelas ........................................................................................................................................................ 2

Relação de siglas e abreviaturas ................................................................................................................................................ 2

1. INTRODUÇÃO.................................................................................................................................... 3

1.1. NATUREZA E ÂMBITO ......................................................................................................................................... 3

1.2. FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA .......................................................................................................... 3

1.3. OBJECTIVOS DA AUDITORIA ............................................................................................................................... 4

1.4. EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO ......................................................................................................................... 4

2. OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA ..................................................................................................... 8

2.1 AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL ........................................................................................................ 8

2.1.1 ENQUADRAMENTO LEGAL ............................................................................................................................... 8

2.1.2 ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO ................................................................................................................. 9

2.1.3 RECURSOS HUMANOS .................................................................................................................................. 11

2.1.4 INSTRUMENTOS DE GESTÃO PREVISIONAL E DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL ........................................... 14

2.2 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO ............................................................................................... 15

2.2.1 ASPECTOS POSITIVOS.................................................................................................................................. 16

2.2.2 DESCRIÇÃO DOS PONTOS FRACOS ................................................................................................................ 16

2.3 VERIFICAÇÃO FÍSICA E DOCUMENTAL ................................................................................................................ 18

2.3.1 AVALIAÇÃO DE PROJECTOS .......................................................................................................................... 18

Reabilitação das Estradas de Díli ......................................................................................................... 19

Outros Projectos ................................................................................................................................... 22

2.3.2 FISCALIZAÇÃO E CERTIFICAÇÃO DA QUALIDADE .............................................................................................. 23

2.3.3 GESTÃO DO PDD II ....................................................................................................................................... 25

2.3.4 APOIO AO PROGRAMA MDG SUCOS ................................................................................................................ 27

2.4 INTERVENÇÃO NO PROGRAMA DE EMERGÊNCIA DE JUNHO DE 2013 IMPLEMENTADO PELO MINISTÉRIO DAS OBRAS

PÚBLICAS ....................................................................................................................................................... 28

2.5 CONTROLO SOBRE O PROGRAMA DOS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO ........................................ 29

2.6 ARTICULAÇÃO ENTRE ENTIDADES QUE FISCALIZAM OBRAS PÚBLICAS ................................................................... 31

2.7 SOBRE A IMPORTÂNCIA DA APROVAÇÃO DE PREÇOS DE REFERÊNCIA .................................................................. 33

3. PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES E CONCLUSÕES DA AUDITORIA ................................................ 35

4. RECOMENDAÇÕES ........................................................................................................................ 41

5. DECISÃO .......................................................................................................................................... 43

6. FICHA TÉCNICA .............................................................................................................................. 44

7. RESPOSTA DOS RESPONSÁVEIS AO CONTRADITÓRIO ........................................................... 45

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ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1 – PONTOS FRACOS DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO ......................................................................................... 16

ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1 – RECURSOS HUMANOS - EVOLUÇÃO 2012 / 2015 .................................................................................................. 11

Tabela 2 – CONTRATO DÍLI MAIN ROADS RECONSTRUCTION AND BRIDGE CONSTRUTION ............................................................ 19

Tabela 3 – AVALIAÇÃO DE PROJECTOS – AMOSTRA AUDITORIA - OUTROS ................................................................................ 22

RELAÇÃO DE SIGLAS E ABREVIATURAS

Siglas e

Abreviaturas Descrição

ADN Agência de Desenvolvimento Nacional

Art. Artigo

BoQ Bill of Quantities ou Mapa de Quantidade de Trabalhos

CDD Comissões de Desenvolvimento Distrital

Cf. Conforme

DL Decreto-Lei

EVAS Comissões de Aprovisionamento e das Equipas de Verificação, Avaliação e Supervisão

INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions

ISSAI International Standards of Supreme Audit Institution

MAE Ministério da Administração Estatal

MDG Millennium Development Goals

MPIE Ministério do Planeamento e Investimento Estratégico

MoF Ministério das Finanças

MOP Ministério das Obras Públicas

ODM Objectivos de Desenvolvimento do Milénio

PA Programa de Auditoria

PDD Programa de Desenvolvimento Descentralizado

PDHJ Provedoria dos Direitos Humanos e Justiça

PDID Planeamento de Desenvolvimento Integrado Distrital

PGA Plano Global de Auditoria

SCI Sistema de Controlo Interno

USD Dólar dos Estados Unidos da América

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1. INTRODUÇÃO

1.1. NATUREZA E ÂMBITO

Do Plano de Acção Anual da Câmara de Contas para o ano de 2014, aprovado pela Deliberação

n.º 4/2013, de 5 de Dezembro1, consta a realização de uma Auditoria de Conformidade à

Agência de Desenvolvimento Nacional (ADN), sobre os anos de 2012 e 2013.

Esta auditoria centrou-se nas áreas constantes do Plano Global de Auditoria (PGA) e Programa

de Auditoria (PA).

1.2. FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA

Esta auditoria teve como fundamento a oportunidade do controlo e foi realizada de acordo com

as Linhas de Orientação Estratégicas 3.1 e 3.2 do Plano Trienal 2013 – 2015 da Câmara de

Contas2, aprovado pela Deliberação n.º 2/2013, de 14 de Março, do Plenário do Tribunal de

Recurso.

A metodologia utilizada segue as orientações constantes da ISSAI 4000 – Compliance Audit

Guidelines – General Introduction e ISSAI 4100 - Compliance Audit Guidelines – For Audits

Performed Separately from the Audit of Financial Statements, normas Técnicas da INTOSAI.

Esta auditoria desenvolveu-se nas seguintes fases: Planeamento, Execução, Avaliação dos

Resultados/Relato e Relatório de Auditoria.

A amostra de processos analisados no âmbito desta auditoria foi seleccionada através de

métodos não estatísticos.

1 Publicado no Jornal da República, Série I, n.º 44 A, de 11 de Dezembro.

2 Respectivamente, “Controlar as despesas de Capital e Desenvolvimento realizadas através do Fundo de Infra-

estruturas” e Realizar Auditorias ao nível da Contratação e da Execução de obras públicas”, referentes ao Objectivo Estratégico 3 – “Intensificar o controlo financeiro externo sobre os grandes fluxos financeiros e nos domínios de Maior risco e desenvolver auditorias de gestão e de avaliação de resultados das políticas públicas desenvolvidas pelo Governo”.

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1.3. OBJECTIVOS DA AUDITORIA

O desenvolvimento desta acção de controlo visa alcançar os seguintes objectivos:

Avaliar a fiabilidade do Sistema de Controlo Interno – SCI;

Analisar o funcionamento da ADN ao abrigo das respectivas normas legais e

regulamentares;

Avaliar o grau de eficácia da entidade no controlo exercido sobre as obras públicas;

Analisar a evolução no seu funcionamento geral de 2012 até a data.

1.4. EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO

Para efeitos do exercício do contraditório, consagrado no art. 11.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de

Agosto, que aprova a Orgânica da Câmara de Contas - LOCC, foram instados para, querendo,

se pronunciarem sobre os factos constantes do Relato de Auditoria o:

1. Então Primeiro-Ministro e actual Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico, Kay

Rala Xanana Gusmão; e

2. Samuel Marçal, Director da ADN;

Foram concedidos 30 dias para o efeito, tendo o Ministro do Planeamento e Investimento

Estratégico, solicitado mais 30 para resposta ao contraditório, tendo apresentado as suas

alegações no dia 11 de Abril de 2016.

Dando plena expressão ao princípio do contraditório, as respostas recebidas constam na íntegra

no Ponto 7 deste Relatório de Auditoria, nos termos do n.º 4 do art. 11.º da LOCC.

As alegações apresentadas foram, ainda, transcritas, na íntegra ou em síntese, nos respectivos

pontos e tidas em consideração na elaboração do presente Relatório.

Não obstante, importa desde logo esclarecer a questão suscitada na resposta apresentada

quanto à alegada demora de “(...) 27 meses a auditar os primeiros meses de vida da ADN”.

O Plano de Anual de Acção da Câmara de Contas para o ano de 2014, onde se inclui a presente

auditoria à ADN, foi aprovado em 5 de Dezembro de 2013. Deste Plano constam as acções de

controlo a realizar durante o ano de 2014 e que não têm, como é fácil de perceber, de ser

iniciadas no dia 1 de Janeiro de 2014 e, muito menos, a 5 de Dezembro de 2013.

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Posteriormente, em 16 de Outubro de 2014, foi criado o respectivo Processo de Auditoria, tendo

o mesmo sido distribuído ao respectivo juiz titular (Processo n.º 08/2014/AUDIT-S/CC). Sem a

criação do respectivo processo, não pode ser iniciada qualquer auditoria.

Não obstante, e uma vez que se encontravam em curso, no final de 2014, outras auditorias da

Câmara de Contas que incidiam directa ou indirectamente sobre a actividade da ADN, foi

decidido adiar a realização da Auditoria de Conformidade à ADN – anos de 2012 e 2013, para

que não houvesse sobreposição de auditorias sobre uma mesma entidade, neste caso a ADN.

Estavam em causa as auditorias seguintes:

Auditoria ao Programa dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) do Fundo

das Infraestruturas – anos de 2011 e 2014, Relatório de Auditoria n.º 1/2015, Vol. I e II,

aprovado em 29 de Maio;

A responsabilidade pela gestão deste Programa pertence, nos termos legais, à ADN,

tendo sido realizados, no curso desta auditoria, vários pedidos de documentos e

informações pela Câmara de Contas.

O contraditório foi apresentado pelo Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico,

em 29 de Abril de 2015, após ter sido concedida uma prorrogação do prazo inicialmente

concedido para resposta.

Neste Relatório foram feitas 26 Recomendações ao Governo e à ADN , tendo sido

determinado que informasse a Câmara de Contas no prazo de 6 meses, sobre as

medidas tomadas no sentido de implementar as recomendações. Naquele prazo a ADN

teve que proceder à reinspecção de quase todas as aldeias abrangidas pelo Programa,

tendo enviado a sua resposta a este Tribunal no dia 30 de Novembro de 2015.

Auditoria ao Ministério da Agricultura e Pescas – anos de 2011 a 2013, Relatório de

Auditoria n.º 3/2015, aprovado em 25 de Setembro;

O Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico enviou a sua resposta ao

contraditório em 24 de Junho de 2015.

Assim, o primeiro pedido de documentos feito à ADN relacionado com a Auditoria de

Conformidade à ADN, foi feito apenas no dia 11 de Junho de 2015, ou seja, após a resposta do

Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico ao contraditório e aprovação do Relatório de

Auditoria n.º 1/2015.

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Acresce que, por ofício de 15 de Abril de 2015 o Presidente do Parlamento Nacional enviou ao

Tribunal de Recurso cópia do Relatório da Comissão Eventual de Inquérito ao Programa de

Emergências de Junho de 2013, bem como onze dossiers com documentação anexa.

Deste Relatório, contava a seguinte recomendação dirigida à Câmara de Contas:

“Solicitar à Câmara de Contas a realização de uma auditoria ao Ministério das Obras Públicas e ao programa de emergências de Junho de 2013, para os efeitos tidos por legais, nomeadamente para apuramento de eventuais responsabilidades financeiras.”

Também esta auditoria incidiu em grande medida sobre a ADN a quem cabia a Avaliação dos

Projectos e a Supervisão e Recomendação dos pagamentos relativos às obras realizadas.

Face à urgência que existia na conclusão da Auditoria ao Programa de Emergências de Junho

de 2013, a Auditoria de Conformidade à ADN foi uma vez mais adiada.

Com efeito, e perante estas condicionantes, a 1.ª Fase do Trabalho de Campo da Auditoria de

Conformidade à ADN apenas foi iniciada em 17 de Agosto de 2015 e decorreu até 24 do mesmo

mês. Posteriormente foi realizada a 2.ª Fase entre os dias 10 e 25 de Setembro de 2015.

O Relato da Auditoria ao Programa de Emergências de Junho de 2013 foi enviado para

contraditório à ADN em 1 de Outubro de 2015, tendo o seu Relatório final sido aprovado em 20

de Novembro do mesmo ano (Relatório de Auditoria n.º 7/2015, Vol. I e II).

Desta forma, foi, aliás, possível, incluir no presente Relatório de Auditoria algumas conclusões

que resultam das auditorias acima indicadas e que têm relação directa com as competências

legais da ADN (cf. Pontos 2.4 e 2.5).

O Relato da Auditoria de Conformidade à ADN foi elaborado pela Equipa de Auditoria entre 8 e

24 de Fevereiro de 20163 e enviado para contraditório no dia 10 de Março pp.

Face ao exposto, é fácil perceber que não ouve qualquer atraso ou “demora” na realização da

auditoria, tendo sido antes, uma opção deliberada e consciente adiar a concretização desta

acção para que não houvesse mais do que uma simultâneo à ADN. Com isto, pretendia-se,

acima de tudo, não afectar a actividade quotidiana da ADN já de si extremamente exigente e de

grande responsabilidade. Estes factos foram transmitidos pela Equipa de Auditoria ao Director e

Directores Adjuntos da ADN por várias vezes.

Julgamos que esta foi a opção que melhor defendeu os interesses da entidade auditada.

3 No Programa de Auditoria (PA), aprovado pelo juiz titular do processo em 15 de Dezembro de 2015, estava previsto

que o Relato de Auditoria fosse elaborado entre os dias 18 de Janeiro a 12 de Fevereiro de 2016.

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Por outro lado, importa, ainda, esclarecer a alegação quanto à:

“(...) [F]undamentação legal para que a Câmara de Contas exerça a sua importante função fiscalizadora relativamente ao ano de 2012, quando ainda não se encontrava em efetividade de funções. Acreditando na legalidade da retroactividade das vossas competências e na inexistência da intencionalidade da permanente fiscalização das instituições por mim tuteladas (...)”.

Com efeito, parece haver alguma confusão entre as competências legais da Câmara de Contas e o

objecto da presente auditoria.

As competências legais da Câmara de Contas constam da Lei n.º 9/2001, de 17 de Agosto (LOCC),

lei que, como determina o seu art. 90.º, entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, razão

pela qual não faz sentido invocar que a auditoria realizada, que incidiu sobre o ano de 2012,

consubstancia a aplicação retroactiva das competências legalmente atribuídas à Câmara de Contas.

Por outro lado, a auditoria realizada insere-se no âmbito da fiscalização sucessiva a que se refere o

art. 36.º da LOCC, e que se caracteriza, nomeadamente, por ser realizada após o final do ano a que

respeita. Assim sendo, as auditorias a realizar no âmbito da fiscalização sucessiva incidem sempre

sobre um ou mais anos anteriores.

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2. OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA

2.1 AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL

2.1.1 ENQUADRAMENTO LEGAL

Na sequência da criação do Fundo das Infraestruturas, pela Lei n.º 1/II, de 14 de Fevereiro - Lei

do Orçamento Geral do Estado para 2011 -, que se destina a financiar programas e projectos

plurianuais, verificaram-se várias alterações ao quadro institucional da gestão do

aprovisionamento público e dos projectos.

Em resultado destas alterações foi criada a ADN pelo DL n.º 11/2011, de 23 de Março, que

constitui um serviço da administração directa do Estado, na dependência do Primeiro-Ministro,

que tem por missão conceber, coordenar, executar e avaliar a política definida pelo Conselho de

Ministros no que respeita à avaliação, gestão, monitorização e fiscalização de projectos de

capital de desenvolvimento – cf. n.º 1 do art. 2.º.

Na prossecução da sua missão a ADN orienta-se, designadamente, pelos seguintes objectivos

(cf. n.º 2 do mesmo art.):

Promover o desenvolvimento nacional e a actividade económica, em particular nos

distritos, sub-distritos e sucos;

Racionalizar os recursos financeiros disponíveis, através de uma avaliação criteriosa dos

projectos baseada na análise do seu custo-benefício;

Controlar os custos e a qualidade dos projectos de capital de desenvolvimento.

Com a aprovação das Orgânicas do VI Governo Constitucional e do Ministério do Planeamento e

Investimento Estratégico (MPIE), pelos DL n.ºs 6/2015, de 11 de Março, e 31/2015, de 26 de

Agosto, respectivamente, a ADN passou a estar na dependência directa do Ministro do

Planeamento e Investimento Estratégico.

São atribuições da ADN as seguintes - cf. art. 3.º:

Avaliar o mérito e a viabilidade dos projectos de capital de desenvolvimento;

Supervisionar, fiscalizar e certificar a qualidade dos projectos de capital de

desenvolvimento bem como a respectiva execução, em coordenação com o ministro da

tutela;

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Gerir os projectos de construção civil de montante entre 150.000,01 – 500.000,00 (cento e

cinquenta mil e um cêntimo e quinhentos mil dólares norte-americano) no âmbito de PDD II;

Providenciar apoio ao Programa Objectivo de Desenvolvimento do Milénio Sucos (MDG

sucos).

2.1.2 ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO

De acordo com o previsto nos arts. 4.º e seguintes do DL n.º 11/2011, cit., a ADN é dirigida por

um Director, equiparado a Director-Geral, coadjuvado por quatro Coordenadores de equipa,

equiparados a Director-Nacional.

As quatro equipas correspondem a cada uma das funções / atribuições da ADN previstas na lei,

ou seja: Avaliação de Projectos4; Fiscalização e Certificação da Qualidade; Gestão do PDD II; e

Apoio do MDG Sucos – cf. art. 6.º.

No decorrer desta auditoria foram solicitados os despachos de nomeação dos dirigentes da ADN,

não tendo, contudo sido facultado o despacho de nomeação do Director, Samuel Marçal. Da

consulta feita Jornal da República, online, foi apenas possível encontrar o Despacho do

Primeiro-Ministro n.º 002/GPM/IV/20115, que nomeia aquele Director pelo prazo de um mês,

prorrogável.

Apesar do cargo de Director da ADN estar equiparado nos termos da lei a Director Geral, o

mesmo é pago como assessor nacional, tendo por isso um salário superior ao previsto na DL

n.º 27/2008, de 11 de Agosto, que aprova o Regime das Carreiras e dos Cargos de Direcção e

Chefia da Administração6.

No âmbito desta auditoria constatou-se que a ADN tem funcionado, desde a sua criação, sem

uma estrutura interna formalmente definida e aprovada.

Aquando da realização do trabalho de campo da auditoria (Fase de Execução), observou-se que

a ADN funciona com um Director equiparado a Director Geral, dois Directores Adjuntos (não

previstos na lei), sendo as suas unidades operacionais as seguintes:

Departamento de Avaliação de Projectos;

Departamento de Inspecção de Estradas, Pontes, Aeroportos, Portos e Irrigação;

4 As referências a “Avaliação de Projectos” feitas neste Relatório, respeitam a “Projectos de Obras”, que consistem no

conjunto de projectos de arquitectura, fundações e estruturas, abastecimento de águas, drenagem de esgotos, electricidade e instalações pessoais – cf. DL n.º 27/2010, de 22 de Dezembro.

5 Publicado na Série II, n.º 13, de 15 de Abril de 2011.

6 Alterado pelo DL n.º 20/2011, de 8 de Junho.

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Departamento de Inspecção de Edifícios;

Departamento do PDD;

Departamento dos MDG-Sucos.

Possui ainda como unidades instrumentais o Departamento de Administração e Finanças e as

Secções de Recursos Humanos, Logística e IT.

Tratando-se de um serviço da administração directa do Estado, o seu orçamento, para os anos

de 2012 e 2013, estava integrado no Orçamento Geral do Estado, através do Gabinete do

Primeiro-Ministro, e a sua execução encontra-se incluída na Conta Geral do Estado.

Todas as despesas realizadas são pagas pela Direcção Geral do Tesouro do Ministério das

Finanças, através do sistema de “conta única” do Tesouro, não elaborando, demonstrações

financeiras autónomas. Não faz cobrança de receitas.

Em sede de contraditório, o Ministro veio reconhecer que o Director da ADN foi contratado

como assessor nacional “(...) porque considerou o Governo que (...) era, à data (e, se o

reconduziu até hoje, poder-se-á afirmar que ainda hoje considera), a pessoa mais qualificada

para o desempenho de tais funções de coordenação”.

Tendo acrescentado que:

“(...) [O] mesmo não é funcionário público, motivos pelos quais não se pode aplicar o Regime das Carreiras e dos Cargos de Direcção e Chefia da Administração Pública”.

O vínculo laboral do Assessor Nacional Samuel Marçal tem vindo a ser o de um contrato a termo certo, sendo o seu objecto o de «prestação de serviços de assessoria técnica no âmbito da gestão administrativa e de chefia-coordenador e de serviço de Director Geral da Agência de Desenvolvimento Nacional.

Tal contrato tem vindo a ser anualmente renovado, articulando-se com o Despacho do Primeiro-Mininstro n.º 002/GPM/IV/2011.

(...)

Sobre a definição e aprovação de uma estrututa interna, o Relato não refere qual a norma legal que determina tal obrigação.

Relembramos que a ADN terá a sua estrutura interna definida e aprovada quando o seu processo de crescimento estiver consolidado e o Governo considerar que é o momento oportuno para o efeito.”

Sobre as alegações apresentadas importa apenas referir que a definição e aprovação da

estrutura interna não tem de resultar necessariamente de uma obrigação legal uma vez que se

trata de uma medida normal de gestão que visa melhorar o funcionamento e eficácia

organizacionais.

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Recomendação à ADN:

1. Aprove a estrutura orgânica da ADN onde estejam definidas as funções e

responsabilidades de cada unidade orgânica.

2.1.3 RECURSOS HUMANOS

Na tabela seguinte consta a evolução do número de recursos humanos da ADN entre os anos de

2012 a 2015:

Tabela 1 – RECURSOS HUMANOS - EVOLUÇÃO 2012 / 2015

Recursos Humanos 2012 2013 2014 2015

Nacionais 81 109 113 114

Director Geral 1 1 1 1

Director Adjunto 1 1 1 2

Assessores Nacionais 4 4 6 8

Engenheiros 38 58 53 52

Arquitectos 5 7 10 10

Logística 2 3 3 3

Finanças, Recursos Humanos, Administração, Secretariado, Outros

12 14 17 16

Limpeza 1 1 2 2

Motoristas 17 20 20 20

Internacionais 7 15 11 15

Engenheiros 5 13 9 13

Arquitectos 2 2 2 2

Total 88 124 124 129

Fonte: ADN

O número de recursos humanos a trabalhar na ADN aumentou de 88 no final de 2012 para 129

no final de 2015, o que representou um aumento de 46,6%, nos últimos 3 anos.

Deste total, cerca de 60% correspondem a engenheiros e arquitectos afectos a funções de

natureza operacional, ou seja, funções relacionadas com a avaliação de projectos e fiscalização

de obras públicas.

No final de 2015, cerca de 12% (15) eram internacionais, na sua quase totalidade (14) de

nacionalidade indonésia.

Não obstante o aumento no número de funcionários verificado considera-se que o mesmo é

insuficiente para fazer face às competências legais da ADN, conforme se analisará ao longo

deste Relatório.

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A generalidade dos trabalhadores contratados pela ADN não foi recrutada através de

concurso público, ao contrário do que acontece com os funcionários públicos, apesar de

se tratar de um serviço integrado na administração directa do Estado.

Com efeito, apesar de terem sido publicados anúncios na RTTL em alguns processos de

recrutamento, da análise dos respectivos documentos não é possível perceber de que forma foi

feita a selecção dos funcionários que vieram a ser contratados.

Está nesta situação o processo de recrutamento realizado em 2011, com a referência

001/ADN/VIII/2011, para a contratação de três arquitectos.

Houve processos de recrutamento em que não existiu qualquer publicação de anúncio.

Já no processo de recrutamento de seis engenheiros cuja classificação final foi aprovada em

Março de 2012, constatou-se que 6.º candidato contratado tinha ficado classificado, após a

realização de prova escrita e de entrevista, em 13.º lugar.

No Relato de Auditoria foi solicitado que esta questão fosse esclarecida no âmbito do

contraditório.

Sobre a matéria de recrutamento dos funcionários da ADN, o seu Director afirmou o seguinte:

“(...) [N]o início do estabelecimento da ADN foram enfrentadas situações complexas com as actividades no terreno já em andamento, de tal forma que, como agência, a ADN ainda não teria conseguida estabelecer o seu próprio sistema de recrutamento. Assim, a ADN procedeu ao recrutamento de forma directa, esforçando-se para conduzir os processos dentro de elevada exigência e boas práticas.

Informamos ainda V. Excelência de que os processos de recrutamento ainda que com documentação incompleta, foram levados a cabo seguindo ordem verbal superior.

Por outro lado, a ADN não dispõe de mapa de vagas e pessoal.

Nos termos do art. 13.º do DL n.º 11/2011, cit., os mapas de vagas e pessoal da ADN são

aprovados de acordo com as disposições legais aplicáveis em matéria de regime de carreiras da

Administração Pública.

Nos termos do art. 38.º da Lei n.º 8/20047, os quadros de pessoal são aprovados pelo Governo e

estruturam-se de acordo com normas a serem definidas em legislação específica.

7 Que aprova o Estatuto da Função Pública. Alterada e republicada pela Lei n.º 5/2009, de 5 de Julho.

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Já o art. 30.º do DL n.º 27/2008, de 27 de Agosto8, estabelece que “[o]s mapas de vagas e

pessoal devem listar as necessidades de pessoal indispensáveis ao funcionamento dos serviços,

as posições preenchidas e a estratégia para preenchimento das posições vagas”. As alterações

aos mesmos revestem a forma de diploma ministerial, de acordo com o n.º 6 do art. 36.º do

mesmo DL.

Face a tudo o que acima se disse, conclui-se que, à data da elaboração deste Relatório de

Auditoria, a ADN não se encontra a funcionar de acordo com o DL n.º 11/2011, cit., que

procedeu à sua criação, no que se refere à aprovação do seu quadro de pessoal.

Em contraditório, foi afirmado, relativamente ao processo de recrutamento de 6 engenheiros

realizado em 2012, o último dos quais classificado em 13.º lugar, que:

“[O] mesmo teve como principais critérios de selecção a capacidade técnica (naturalmente), a disponibilidade de deslocação e permanência por longos períodos em qualquer distrito do território nacional (porque inevitavelmente os Engenheiros da ADN estão no “terreno”) e a igualdade de género (com o objectivo de corrigir a gigantesca assimetria – à data – entre os técnicos masculinos e femininos).

No referido processo de recrutamento, bem como em muitos outros, são vários os candidatos que, após uma excelente prova técnica, aquando da entrevista profissional, manifestam a sua disponibilidade para a permanência fora de Díli”.

Não obstante os esclarecimentos apresentados é de salientar que dos documentos que

compõem o processo de recrutamento, não consta qualquer documento que comprove o

afirmado, nem tal foi junto no âmbito do contraditório.

Neste sentido, e por forma a introduzir maior transparência aos processos de recrutamento de

pessoal realizados pela ADN é fundamental que estas situações sejam devidamente

documentados nomeadamente, através de declarações escritas dos candidatos que entretanto

desistiram do concurso.

Sobre a inexistência de mapa de vagas e de pessoal não foi feita qualquer alegação.


2. Elabore a proposta de mapa de vagas e de pessoal onde sejam identificadas as

necessidades de pessoal indispensáveis ao funcionamento da ADN, para posterior

envio ao Governo nos termos legais;

8 Define o Regime das Carreiras e dos Cargos de Direcção e Chefia da Administração Pública.

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3. Documente os processos de recrutamento de pessoal de forma adequada para que

a escolha dos funcionários contratados seja devidamente fundamentada e

transparente.

2.1.4 INSTRUMENTOS DE GESTÃO PREVISIONAL E DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL

A ADN procede à elaboração de Planos e de Relatórios de actividades à semelhança do que

acontece que a generalidade das instituições públicas em Timor-Leste.

Nos anos 2012 e 2013 ADN funcionou sem políticas e normas de procedimento de controlo

interno escritas, bem como sem manuais técnicos aplicáveis as várias áreas da sua actividade,

com excepção da relativa a área de construção de edifícios9.

Em Janeiro de 2015 foi aprovado e publicado Timor Leste Standard Method of Measurement (TL-

SMM) que contém linhas de orientação relativas à construção de edifícios, estradas, pontes e

irrigação.

Considerando a natureza da actividade da ADN e a importância da mesma ao nível do controlo

da despesa pública resultante dos investimento feitos pelo Governo de Timor-Leste em

infraestruturas, assim como, o facto das actividades de gestão e fiscalização de obras públicas

serem consideradas de risco elevado de fraude e corrupção, deve ser considerada a

necessidade de aprovação de um Código de Conduta e de Ética aplicável a todos os seus

dirigentes e funcionários.

No âmbito do contraditório, foi alegado que:

“Agradecemos a sugestão, que gentilmente refutamos.

Aos contratados a termo pela ADN, em matéria de deveres, conflito de interesses, regime de impedimentos e regime disciplinar, por força dos contratos existentes, é aplicável o mesmo regime dos funcionários públicos, insto é, o Estatuto da Função Pública, aprovado pela Lei n.º 8/2004, de 16 de Junho.

(...)

Mais se refere que desconhecemos a sustentação legal para tal sugestão (...) a todos os contratados a termo pela ADN se aplicam as normas deontológicas genericamente estabelecidas para a Administração Pública”

9 Technical Guidelines of New Building Construction, Abdul Afif, Quantity and Cost Engineer, Dili, December 2011.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

15


Face aos argumentos apresentados, é necessário referir antes de mais que, ao contrário do

afirmado, e pelo menos no que se refere aos contratos de trabalho que foram entregues pela

ADN no âmbito desta auditoria, não se aplica o Estatuto da Função Pública, mas sim, “a

legislação aplicável ao contrato individual de trabalho em vigor em Timor-Leste” (cf. Cláusula 8.ª,

- Direito Aplicável), ou seja, aplica-se a Lei n.º 4/2012, de 21 de Fevereiro, que aprova a Lei do

Trabalho.

Assim sendo, os funcionários da ADN não estão abrangidos pelo Código de Ética para a Função

Pública por força dos seus contratos.

Ainda que assim não fosse, parece evidente que o Código de Ética para a Função Pública anexo

ao Estatuto da Função Pública, sendo genérico, não prevê aspectos específicos relacionados

com a actividade da ADN, sendo de lamentar que não seja reconhecida a importância e

especificidade da actividade desenvolvida pelos funcionários da ADN que sofrem

frequentemente tentativas de aliciamento por parte das empresas de construção contratadas

pelo Estado.

A título de exemplo podemos referir os auditores da Câmara de Contas que sendo funcionários

públicos estão abrangidos pelo Código de Ética para a Função Pública, mas, também, pelo

Código de Ética da INTOSAI.


4. Elabore e aprove um Código de Conduta e de Ética aplicável a todos os seus

dirigentes e funcionários.

2.2 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO

No âmbito do levantamento do sistema de controlo interno existente na ADN, foram realizadas

entrevistas com os principais intervenientes, levantamento de circuitos e realizados testes de

controlo.

Dois dos aspectos fundamentais da actuação da ADN prendem-se com os procedimentos

instituídos relativos à Revisão / Avaliação de projectos e com a Fiscalização e Certificação da

Qualidade.

Ambas as áreas de actuação são transversais a todos os projectos de obras públicas

implementados em Timor-Leste, sendo, por este motivo de extrema importância para a gestão

dos dinheiros públicos e para o desenvolvimento do país em geral.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

16


2.2.1 ASPECTOS POSITIVOS

Da análise efectuada são de destacar os seguintes aspectos positivos:

Organização Geral:

O cumprimento, no essencial, do que se encontra estabelecido no DL n.o 11/2011, cit., que

procedeu à criação da ADN, ainda que com algumas diferenças;

Avaliação de Projectos:

A aprovação e publicação em Janeiro de 2015 do documento “Timor-Leste Standard

Method of Measurement (TL-SMM)”, referente à construção de edifícios, estradas, pontes e

sistemas de irrigação;

Fiscalização e Certificação de Qualidade

O aumento do número de funcionários por forma a poder fazer face ao crescente volume

de trabalho e, consequentemente, de responsabilidade;

O destacamento de funcionários da ADN para os distritos que têm por responsabilidade

avaliar, supervisionar, fiscalizar e certificar a qualidade dos projectos implementados;

A construção de habitações de apoio aos funcionários destacados nos distritos - “residência

oficial da ADN”;

2.2.2 DESCRIÇÃO DOS PONTOS FRACOS

Não obstante a existência de aspectos positivos, constataram-se situações que podem por em

causa os princípios gerais aplicáveis ao controlo do projectos e que, por esta razão, são

considerados pontos fracos:

Quadro 1 – PONTOS FRACOS DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO

ÁREA PONTO FRACO CONSEQUÊNCIA POTENCIAL

Organização Geral

Inexistência de estrutura orgânica (organograma) formalmente definida e aprovada.

Indefinição de responsabilidades entre Departamento

Ausência de normas de controlo interno e manuais de procedimentos aplicáveis a avaliação, supervisão e fiscalização das obras públicas.

Controlo inadequado

Inexistência de um Código de Conduta e de Ética vinculativo para todos os funcionários da ADN

Risco de fraude e corrupção.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

17


ÁREA PONTO FRACO CONSEQUÊNCIA POTENCIAL

Avaliação de Projectos

Inexistência até 2015 de normas técnicas relativas a:

Métodos de medição dos trabalhos; Coeficientes para análise de preços

unitários; Coeficientes de produtividade;

Sobrefacturação / inflacionamento dos preços dos contratos por manipulação de preços unitários de trabalhos incluídos nos BoQ;

Discricionariedade na revisão dos projectos em prejuízo do Estado.

Inexistência de tabelas de preços de referência / mercado para materiais e máquinas utilizados nos trabalhos de construção civil

Sobrefacturação / inflacionamento dos preços dos contratos por utilização de preços desajustados face ao mercado;

Discricionariedade na fixação dos preços unitários em prejuízo do Estado.

Fiscalização e Certificação da

Qualidade

Inexistência de normas técnicas que definam os procedimentos mínimos a ser realizados no terreno pelos funcionários da ADN.

Controlo inadequado sobre as obras realizadas

O controlo da ADN sobre as obras é feito apenas após a submissão de um “Pedido de Pagamento” pela empresa de construção e não ao longo da execução de toda a construção.

Inexistência de acompanhamento da execução das obras.

Controlo inadequado e insuficiente sobre as obras realizadas, no que se refere, designadamente, ao controlo sobre a qualidade:

Dos materiais aplicados em obra;

Dos métodos e técnicas de construção utilizados;

Do cumprimento das especificações técnicas gerais e específicas do Projecto;

Da execução geral da obra (por exemplo, impossibilidade de inspecção da obra “enterrada”).

Meios humanos da ADN responsáveis pela Fiscalização das obras realizadas em Timor-Leste é manifestamente insuficiente.

Controlo inadequado e deficiente.

Demasiado poder atribuído aos funcionários destacados nos Distritos em que esteja implementado um sistema de dupla verificação e monitorização do trabalho por estes realizado.

Possibilidade de elaboração de Relatórios de inspecção fraudulentos.

Gestão do PDD II

Meios humanos insuficientes e demasiado dependentes em relação ao trabalho dos funcionários da ADN destacados nos Distritos (em número reduzido);

Controlo inadequado e insuficiente.

Apoio ao Programa MDG Sucos

Cf. Relatório n.º 1/2015 da Câmara de Contas ao Programa dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio – anos de 2011 a 2014 onde foram detectadas falhas graves ao nível do controlo sobre o Programa.

TRIBUNAL DE RECURSO

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18


AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO

Face a tudo o que acima se disse, conclui-se que o SCI da ADN implementado nos anos de 2012 e

2013 apresentava muitas fragilidades, desde logo, pela insuficiência de recursos humanos, pela

ausência de procedimentos e regras aplicáveis à actividade de Avaliação de Projectos e Fiscalização,

e pela ausência de preços de referência.

Parte destas fragilidades resultou do facto do DL que procedeu à sua criação lhe atribuir uma

amplitude de competências legais para as quais não podia estar preparada, uma vez que se tratava de

uma entidade recém-criada.

Não obstante, importa salientar a evolução muito positiva verificada ao longo dos anos

consubstanciada no aumento da sua capacidade técnica.


5. Corrija os pontos fracos do Sistema do Controlo Interno identificados na auditoria;

2.3 VERIFICAÇÃO FÍSICA E DOCUMENTAL

2.3.1 AVALIAÇÃO DE PROJECTOS

Compete à Equipa de Avaliação de Projectos – cf. art. 7.º, DL n.º 11/2011, cit.:

a) Pronunciar-se sobre o Plano de Infra-estruturas, mediante pedido da entidade competente;

b) Emitir parecer sobre o mérito e a viabilidade dos projectos, quer na fase de anteprojecto,

quer na fase de projecto;

c) Verificar e avaliar detalhadamente a qualidade do projecto, todos os aspectos técnicos

incluindo as estimativas de custos e de quantidades e se necessário propor alterações;

d) Verificar se o projecto respeita as normas aplicáveis;

e) Emitir parecer prévio sobre a adjudicação de contratos na fase de projecto.

Este serviço era composto, nos anos de 2012 e 2013, por um Chefe de Departamento / Equipa e

um funcionário. Actualmente conta com seis funcionários nacionais e três funcionários

internacionais.

A actividade desta unidade centra-se essencialmente nas competências previstas na al. c), não

efectuando os trabalhos previstos nas al. b) e e).

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

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Com efeito, no que respeita à avaliação do mérito e viabilidade dos projectos – al. b) – a

ADN não tem qualquer intervenção, sendo as decisões relativas à realização de uma

determinada obra de natureza essencialmente política.

Relativamente à verificação e avaliação da qualidade do projecto e seus aspectos técnicos,

incluindo as estimativas de custos e de quantidades, – al. c) – importa desde logo dizer que o

número de funcionários afectos a estas funções, nos anos 2012 e 2013, era insuficiente

face às reais necessidades.

É importante não esquecer que ADN tem responsabilidade legal pela verificação e avaliação de

todos os projectos de obras públicas realizados em Timor-Leste.

Por outro lado, considerando a multiplicidade de obras realizadas pelo Governo como

sejam, as de construção de edifícios, estradas, pontes, sistemas de irrigação, linhas de

transmissão e distribuição de electricidade, dificilmente os dois funcionários então em

funções poderiam reunir os conhecimentos técnicos necessários para avaliar todos os

aspectos destes projectos.


6. Proceda ao reforço dos recursos humanos afectos à Avaliação de Projectos em

termos de número mas, igualmente, em termos de valências técnicas;

Da análise documental dos projectos seleccionados nesta auditoria há que destacar os

seguintes.

Reabilitação das Estradas de Díli

Com vista à Reabilitação das Estradas de Díli (Díli Main Roads Reconstruction and Bridge

Construction), foi celebrado, em 20 de Abril de 2012, um contrato entre o Governo de Timor-

Leste, representado pelo Ministro das Infraestruturas e o Consórcio Nacional Timorense, com o

valor de 29.823.091,33 USD.

Este contrato abrange a construção e reabilitação dos seguintes troços:

Tabela 2 – CONTRATO DÍLI MAIN ROADS RECONSTRUCTION AND BRIDGE CONSTRUTION

USD

N.º Localização Valor

1 Bundaran Airport-Tugu Selamat datang 1,483,647

2 Bundaran Lafatik-Tilosa-Av. Portugal-Pal. Presidente 10,966,967

3 1B. Santa Ana/Bidau 374,440

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USD

N.º Localização Valor

4 1A.Tilosa-Embassy Malaysia-Port 8,218,049

5 2E. Mercado-Manleu 878,343

6 Drainage Lafatik to Pres. Office, Tilosa-Pantai klpa-Dili Port-Santa Ana, Leader-Bairopite-Land Property Office Junction-Radio Falintil-Quartel FDTL

2,315,918

7 Leader-Bairopite-Land Property Office Junction 547,464

8 GNR 51,934

9 TMP. Seroja (Amendment) 202,398

10 Ensul-Colmera-Hotel Timor 196,185

11 Radio Falintil (UIR) Quartel Geral FDTL (Amendment) 332,102

12 Ponte Maloa 294,260

13 Airport (Amendment) 1,483,721

14 Matadouro-Tuana Laran-Catedral 714,431

15 UNPAZ-DIT 1,020,025

16 Fomento 93,207

A Sub Total of bills 29,173,091

B Retention (10%)

C Total of Bills Less Provisional Sums (A-B) 29,173,091

D Add Provesional Sum for Contigencies Allowance 650,000

Bid Price Carried Foreward to Form of Bid (C+D) 29,823,091

Apesar do contrato ter sido celebrado em Abril de 2012, a ADN não realizou a avaliação deste

projecto ao contrário do que a lei estabelece.

Tendo sido questionado sobre este assunto o Director da ADN afirmou que “(...) hakarak informa

mos katak ADN la halo verificação ba Dili Main Roads Reconstruction Project tamba projeto ne

iha ona antes ADN hamrik, ADN halo deit pagamento ba projeto nebe refere”.

Questionado o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – anterior Ministério

das Infraestruturas – relativamente ao resultado da revisão do projecto feita por este ministério

enquanto dono da obra, e relativamente à data de aprovação dos respectivos Desenhos, Bill of

Quantities (BoQ) e especificações técnicas.

Contudo, na carta por si enviada em Janeiro de 2016 não foi dada resposta às perguntas

colocadas.

Acresce que os Desenhos iniciais (As-Stake Drawing) deste projecto não têm a data da sua

aprovação pelo Serviços do Ministério das Infraestruturas responsáveis, apesar de estarem

assinados por vários funcionários e aprovados pelo Eng. Milton Ramanata Monteiro, Director

Nacional de Estradas, Pontes e Controlo de Cheias. Já os BoQ deste projecto não se encontram

assinados por nenhum responsável do mesmo ministério.

TRIBUNAL DE RECURSO

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21


Importa ainda referir que estes desenhos foram enviados ao Ministério das Infraestruturas no

final de Agosto de 2012.

De salientar também, é o facto de ter sido feito pelo mesmo Consórcio responsável pela

realização das obras e o contrato celebrado não ter sido precedido de Concurso Público, mas

sim de Ajuste Directo.

Tendo em conta tudo o que se disse acima, conclui-se que nenhuma entidade pública com

responsabilidade legal para tal, procedeu à revisão deste projecto no que se refere,

designadamente, ao seu volume de trabalhos e aos respectivos preços unitários.

Esta situação coloca em causa os interesses do Estado, na medida em que os preços

contratuais foram fixados num contexto não concorrencial.

Com efeito, este processo consistiu então numa aceitação por parte do Ministério das

Infraestruturas do projecto, incluindo o seu preço, daquilo que lhe foi apresentado pelo

Consórcio.

No contraditório, foi esclarecido que:

“No que se refere à auditoria quanto à intervenção da ADN no projecto Díli Main Roads Reconstruction and Bridge Construction, e na resposta dada pelo Director da ADN, informando-se que esse projecto terá sido iniciado antes da criação da ADN, importa esclarecer o que essa afirmação visa explanar, evitando-se mal-entendidos ou declarações erroneamente interpretadas:

Com efeito, antes de Março de 2011, aquando da criação da ADN, estaria a responsabilidade de verificação dos projectos a cargo do então Ministério das Infraestruturas. É também de consenso geral que a criação da ADN não permitiu a implementação das suas actividades instantaneamente, tendo havido um processo natural de adaptação e passagem de responsabilidades, o qual demora o seu tempo, sabendo-se por isso que a verificação de

projectos não teve qualquer actividade imediata ao estabelecimento da ADN.

Pese embora a implementação do contrato de construção propriamente dito ter tido início em Abril de 2012, o processo iniciou-se muito antes, nomeadamente com a preparação dos elementos de projecto.

Quer isto dizer que a afirmação do Director da ADN indica apenas que o processo relativamente a essa obra foi iniciado antes da criação da ADN, e, dadas as limitações existentes no início, esse processo não transitou para a alçada da agência, tendo sido concluído pelo Ministério das Infraestruturas. Daí o não envolvimento da ADN em termos de avaliação do projecto.”

Pese embora os esclarecimentos apresentados mantêm-se as conclusões do Relato de

Auditoria.

TRIBUNAL DE RECURSO

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22


Outros Projectos

Foram escolhidos para análise os Projectos que constam da tabela seguinte, que foram objecto

de avaliação pela ADN durante os anos de 2012 e 2013.

Esta avaliação deve incidir sobre todos os aspectos técnicos dos projectos, incluindo,

designadamente, quantidades e preços unitários.

Tabela 3 – AVALIAÇÃO DE PROJECTOS – AMOSTRA AUDITORIA - OUTROS

USD

Nome do Projecto Dono

da Obra

Empresa Construção /

Consultor

Orçamento Entidade

(1)

Resultado Avaliação ADN

(2)

Diferença (3) = (2) -

(1) Observações Auditoria

Fundo Infraestruturas

Rehabilitasaun Estrada husi Aituto-ba Same

MOP Tinolina Unip.

Lda 30,412,272 23,676,115 6,736,157

Foi apresentado pela ADN apenas o Sumário do Orçamento (BoQ Inicial) da Empresa de Construção, que tem o total de 29.454.898 USD e não 30.412.272 USD que constam do ficheiro.

Construction of Comoro Bridge I

MOP CNT jv Wika 11,843,738 9,845,885 1,997,853

Não foi apresentado pela ADN o Orçamento (BoQ Inicial) da Empresa de Construção. Foi entregue pela ADN um BoQ "aprovado" cujo total é de 9.998.875 USD que é diferente do valor do Contrato

Road Rehabilitation Metinaro - to Laclo (Estrada)

MOP Gorubu Diak 15,876,268 12,661,336 3,214,932

Foi apresentado pela ADN apenas o Sumário do Orçamento (BoQ Inicial) da Empresa de Construção, que tem o total de 15.755.822 USD e não 15.876.268 USD que constam do ficheiro. Não foi entregue pela ADN o BoQ "aprovado"

Linhas Ministeriais

Multi function Border Post Building at Tunubibi, Maliana

MoF PT Multi Arsitek 6,452,306 5,704,319 747,987

Foi entregue pela ADN o Orçamento (BoQ inicial). O BoQ "aprovado" pela ADN tem o valor de 5.345.238 USD, valor diferente do que consta do ficheiro

New Construction Office Building for Purveyor of Human Rights and Justice (PDHJ)

PDHJ Maidalo

Consultant, Lda 738,770 458,127 280,642

Foi entregue pela ADN o Orçamento (BoQ inicial). Não foi entregue pela ADN o BoQ "aprovado". O valor do Contrato celebrado é de 414.091 USD, valor que é diferente do que consta do ficheiro.

95,146,446 52,345,783 12,977,571

Fonte: ADN

Contudo, e apesar de a ADN ter registo de “poupanças” resultantes das avaliações efectuadas,

ou seja, das situações em que em resultado das suas avaliações se verificou uma diminuição no

preço global das obras, apenas foi possível verificar de que forma as mesmas foram atingidas

após a resposta ao contraditório quando foram enviados esclarecimentos e documentos

adicionais.

Esta situação resultou do facto de a ADN não manter um arquivo onde constem todos os

documentos que lhe são enviados para análise.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

23


As situações indicadas na Tabela anterior como “Observações de Auditoria” foram esclarecidas

no âmbito do contraditório (cf. Ponto 7).

O projecto de Reabilitação do Antigo Edifício do Ministério da Solidariedade Social, em Caicoli,

cujo contrato foi assinado em 1 de Junho de 2012, pelo valor de 401.842 USD, não foi enviado à

ADN para avaliação.

Foi verificada a avaliação feita pela ADN do projecto do “Multi function Border Post Building at

Tunubibi, Maliana” e do “New Construction Office Building for Purveyor of Human Rights and

Justice (PDHJ)”.

No primeiro caso as alterações feitas pela ADN consistiram na alteração para menos de alguns

dos preços unitários, não tendo sido feita nenhuma alteração às quantidades de trabalhos

previstas.

Já no segundo, verificou-se a redução e aumento de alguns dos preços unitários e a alteração às

quantidades de alguns dos trabalhos previstos.

Em nenhum dos casos, se verificou a alteração dos Desenhos ou Especificações Técnicas.

Recomendação ao MPIE:

1. Aplique sanções às instituições públicas Donas de Projectos / Obras que não

remetam os Projectos de Execução para Avaliação pela ADN antes da fase de

construção, nomeadamente, o não pagamento das obras realizadas cujos Projectos

de Execução não foram préviamente avaliados pela ADN;


7. Proceda à Avaliação dos Desenhos e Especificações Técnicas relativos aos

Projectos de Execução que lhe são enviados para revisão;

2.3.2 FISCALIZAÇÃO E CERTIFICAÇÃO DA QUALIDADE

Com base no art. 8.º do DL cit., compete a esta Equipa:

a) Supervisionar e acompanhar a evolução da construção e implementação do projecto;

b) Assegurar a fiscalização dos projectos;

c) Avaliar, verificar e recomendar as alterações ou ajustamentos necessários na fase de

construção ou implementação dos projectos;

d) Recomendar os pagamentos em face do grau de execução do projecto e da qualidade

exigida;

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

24


e) Propor a certificação da qualidade da construção;

f) Elaborar ou propor a adopção de padrões e normas especiais de certificação da qualidade;

g) Emitir parecer prévio sobre adjudicação de contratos para execução física, a construção e

fiscalização dos projectos.

Das competências mencionadas, a actividade da ADN centra-se quase exclusivamente no que

consta da al. d).

Não obstante o que se encontra previsto no DL que criou a ADN, esta instituição tem, desde a

sua criação dois Departamentos responsáveis pela “Fiscalização”, em função do tipo de obra:

Departamento de Inspecção de Estradas, Pontes, Aeroportos, Portos e Irrigação.

Composto actualmente por um Chefe de Departamento, cinco engenheiros nacionais e um

funcionário administrativo.

Departamento de Inspecção de Edifícios Públicos.

Tem ao seu serviço um Chefe de Departamento, três engenheiros nacionais e um

funcionário administrativo.

De acordo com as informações prestadas pelos seus responsáveis, estes departamentos fazem

a inspecção periódica das obras quando é efectuado um Pedido de Pagamento das empresas de

construção que passa previamente pelo respectivo ministério (Dono da Obra10

) antes de chegar

à ADN para elaboração das “Recomendações de Pagamento”, competência que está prevista na

al. c) do art. 8.º cit.

Estas “recomendações” são feitas com o apoio dos engenheiros da ADN destacados nos

Distritos, que fazem a inspecção e submetem, posteriormente, ao Departamento de Inspecção

respectivo o relatório produzido, que servirá de base à “Recomendação”.

Acontece porém, que a ADN tem, também, a responsabilidade legal pela supervisão e

acompanhamento da construção e implementação dos projectos e sua fiscalização – cf. als. a) e

b) do mesmo art. 8.º. Isto significa que é responsável pelo acompanhamento de todas as obras

públicas realizadas em Timor-Leste, acompanhamento este que deve ser na grande maioria das

obras, diário e permanente.

10

Por Dono da Obra entende-se qualquer pessoa pública ou privada que promove e assina a apreciação e aprovação

de um projecto e a respectiva execução da obra ou trabalho técnico – cf. al. f) do n.º 1 do art. 6.º do DL n.º 27/2010, cit.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

25


Contudo, este controlo diário e permanente sobre as obras públicas nunca foi feito pela

ADN, desde logo, porque nunca teve os meios humanos e técnicos suficientes para tal.

Este assunto será objecto de uma análise mais desenvolvida no Ponto 2.6 deste Relatório.

2.3.3 GESTÃO DO PDD II

Com base no art. 9.o do DL n.o 11/2011, cit., são competências desta Equipa:

a) Assegurar a gestão dos projectos integrados no PDD II, nos termos do respectivo regime

legal;

b) Participar no procedimento especial com vista à classificação e selecção das empresas e à

adjudicação de trabalhos de construção civil integrados no PDD II;

c) Acompanhar a evolução dos projectos e aprovar os relatórios de progresso e de qualidade

para efeitos de pagamento; e

d) Solicitar parecer às Equipa de Avaliação de Projectos, Fiscalização e Certificação da

Qualidade, quando o entenda conveniente.

Nos termos do DL n.º 18/2011, de 6 de Maio, diploma que regula o procedimento especial para

adjudicação de trabalhos de construção civil de valor:

Até 150.000 USD – PDD I;

Entre 150.001 USD e 500.000 USD – PDD II.

De acordo com o n.º 3 do art. 1.º, a ADN é responsável pela gestão do PDD II, em estreita

colaboração com o Ministério da Administração Estatal11 (MAE), sendo este Ministério o

responsável pelo PDD I.

O PDD visa fortalecer a economia, incentivar a criação de empresas locais para construção,

reabilitação de infra-estruturas nos distritos.

Com a aprovação do DL n.º 4/2012, de 15 de Fevereiro, foi criado o Planeamento de

Desenvolvimento Integrado Distrital (PDID), que define e regula as regras sobre a competência,

o planeamento, a implementação e o financiamento para a execução de projectos do Estado a

nível do Distrito e do Sub-Distrito, ao mesmo tempo que estabelece o Plano de Investimento

Distrital (PID).

11

Desde o V Governo Constitucional,

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

26


O PID é um plano anual que visa a harmonização do:

Plano de Desenvolvimento Suco;

Programa de Desenvolvimento Local; e

PDD.

Não obstante o DL n.º 18/2011, cit., atribuir à ADN a competência pela gestão do PDD II,

ainda que em “estreita coordenação” com o MAE, até Julho de 2013, a ADN limitou-se a

proceder à emissão das “Recomendações de Pagamento” relativos aos projectos

incluídos naquele Programa.

Com a aprovação do DL n.º 11/2013, de 7 de Agosto, foi aprovado o regime jurídico de

aprovisionamento para a adjudicação de obras públicas de valor até 500.000 USD a implementar

no âmbito do PDID – cf. n.º 1 do art. 1.º.

Estabelece o n.º 2 do mesmo art. que as obras até 75.000 USD a implementar no Plano Nacional

de Desenvolvimento de Suco, ficam sujeitas a regime especial de aprovisionamento e definir por

diploma próprio.

De acordo com o seu art. 8.º, a ADN, em coordenação uma vez mais com o MAE, é responsável

por:

Monitorizar o processo de pré-qualificação e o concurso público distrital;

Confirmar a disponibilidade de fundos financeiros e autorizar os pagamentos às empresas

contratadas;

Monitorizar a execução e supervisionar os contratos de obras públicas.

Ao MAE cabe a verificação da legalidade dos procedimentos de aprovisionamento e prestar

assistência técnica, logística e financeira aos órgãos locais do PDID.

As restantes competências são da responsabilidade das Comissões de Desenvolvimento Distrital

(CDD), das respectivas Comissões de Aprovisionamento e das Equipas de Verificação,

Avaliação e Supervisão (EVAS).

Estas últimas são responsáveis pela supervisão da execução dos projectos de obras públicas

nos distritos e devem enviar os relatórios das vistorias técnicas por si realizadas á ADN – cf. n.º 4

do art. 32.º.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

27


A acção da ADN resume-se, no essencial, a observador dos procedimentos de

aprovisionamento (n.º 3 do art. 8.º), à realização de inspecções (al. c) do art. 8.º e n.º 3 do art.

32.º), à verificação da existência dos recursos financeiros e “autorização dos

pagamentos” (al. b) do art. 8.º).

Assim, nos anos de 2012 e 2013, objecto desta auditoria, e apesar de a lei prever maior

responsabilidade na gestão do PDD II, a actuação da ADN enquanto entidade responsável

pela fiscalização das obras públicas realizadas em Timor-Leste, estendeu-se ao PDD I, II e

PDID, o que representou um número elevadíssimo de obras sobre a sua responsabilidade,

face aos meios técnicos e humanos de que dispunha naqueles anos.

O pagamento das obras é autorizado e processado pela ADN sendo transferido para a conta

bancária da empresa construtora identificada no contrato, sendo retida a percentagem de 10% a

titulo de garantia de qualidade, por um período de 3 meses após a recepção provisória da obra

pela CDD, prazo manifestamente insuficiente tratando-se de uma obra – cf. arts. 36.º e 37.º do

DL n.º 11/2013, cit.

Estando aqui em causa a verificação da execução física das obras apenas aquando da

realização das “Recomendações de Pagamento” previstas na al. d) do art. 8.º do DL n.º 11/2011,

cit., dão-se aqui por reproduzidas as conclusões que constam do Ponto 2.3.2 deste Relatório.

2.3.4 APOIO AO PROGRAMA MDG SUCOS

A Equipa de Apoio do MDG Sucos tem seguintes competências atribuídas no art. 10.o do DL n.o

11/2011, cit.:

a) Prestar apoio na implementação dos projectos integrados no Programa MDG Sucos;

b) Promover e acompanhar o procedimento de execução dos projectos de pequeno valor sob

administração directa das autoridades locais, chefes de suco ou chefes de aldeia;

c) Monitorizar a execução dos projectos e assegurar o controlo dos respectivos pagamentos;

d) Solicitar parecer às Equipas de Avaliação de Projectos e de Fiscalização e Certificação da

Qualidade, quando o entenda conveniente.

As funções atribuídas a esta Equipa / Departamento limitam-se a tudo o que diz respeito à

implementação e fiscalização do Programa dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, que é

analisado no Ponto 2.5 deste Relatório.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

28


2.4 INTERVENÇÃO NO PROGRAMA DE EMERGÊNCIA DE JUNHO DE 2013 IMPLEMENTADO PELO

MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS

Na sequência de Recomendação feita pela Comissão Eventual de Inquérito ao Programa de

Emergências de Junho de 2013, cujo relatório foi enviado à Câmara de Contas em Abril de 2015,

foi realizada uma auditoria ao referido Programa.

Esta auditoria foi concluída em 20 de Novembro de 2015, com a aprovação do Relatório de

Auditoria n.º 7/2015.

O “Programa de Emergências” foi desenvolvido e realizado por iniciativa do então Secretário de

Estado das Obras Públicas em conjunto com seis empresas de Consultoria, responsáveis pela

elaboração dos respectivos Desenhos e BoQ e pela supervisão dos trabalhos. Em conjunto,

procederam à escolha das empresas / consórcios que realizaram as obras.

Estavam em causa 152 projectos no valor total de 74.448.748 USD.

Das conclusões do mesmo importa destacar as que se referem à intervenção da ADN sobre, por

um lado, as suas competências relacionadas com a 1) Avaliação dos Projectos de obras

públicas, mas, igualmente, as suas competências ao nível da 2) Fiscalização e Certificação da

Qualidade, previstas nos arts. 7.º e 8.º do DL n.º 11/2011, cit., respectivamente.

No Programa em questão, e relativamente à 1) Avaliação dos Projectos, a ADN, não pode

exercer as suas competências legais, previstas no art. 7.º cit., no que se refere à:

Verificação e avaliação detalhada da qualidade dos projectos e de todos os aspectos

técnicos incluindo as estimativas de custos e de quantidades – al. c);

Emissão de parecer prévio sobre a adjudicação de contratos na fase de projecto – al. e).

Relativamente, à 2) Fiscalização e Certificação da Qualidade, não foi desenvolvida pela ADN

qualquer acção relacionada com o controlo da execução física das obras durante a fase de

construção, ao contrário do que são as suas responsabilidades legais, previstas no art. 8.º:

Supervisionar e acompanhar a evolução da construção e implementação do projecto – al.

a);

Assegurar a fiscalização dos projectos – al. b);

Avaliar, verificar e recomendar as alterações ou ajustamentos necessários na fase de

construção ou implementação dos projectos – al. c);

No Programa de Emergências de Junho de 2013, a ADN apenas procedeu à avaliação dos

projectos e à fiscalização dos mesmos após a conclusão das obras, tendo sido possível

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

29


ao então Secretário de Estado das Obras Públicas realizar todo este Programa à margem

das instituições públicas com responsabilidade legal sobre a gestão e controlo das obras

públicas, o que demonstra as fragilidades então existentes ao nível do controlo.

Em contraditório, foi afirmado que:

A ADN já se pronunciou sobre os Projectos de “EMERGÊNCIAS” de Junho de 2013 aquando do Contraditório da Auditoria n.º 7/2015 da Câmara de Contas (...)

Estando uma auditoria específica sobre tal programa concluída, julgamos nada mais ter a acrescentar que não seja de pleno conhecimento da douta Câmara de Contas.

Sobre esta questão cumpre apenas esclarecer que embora tenha sido remetido o Relato de

Auditoria relativo ao Programa de Emergências à ADN para efeitos de contraditório, nem a

entidade nem o MPIE enviou qualquer resposta, ao contrário do afirmado.

2.5 CONTROLO SOBRE O PROGRAMA DOS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO

Do Plano de Acção Anual da Câmara de Contas para o ano de 2014, aprovado pela Deliberação

n.º 4/2013, de 5 de Dezembro12, consta a realização de uma auditoria concomitante ao Programa

dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) do Fundo das Infraestruturas (FI) de

Timor-Leste, relativa aos anos de 2011 a 2014, e cuja concretização cabe à ADN.

O Programa foi executado ao abrigo do contrato celebrado, em 12 de Outubro de 2011, entre o

Governo de Timor-Leste e a Carya Timor-Leste em joint venture com a Jonize Construction, com

o valor inicial de 99.944.060 USD13

.

O objecto deste contrato consistiu, inicialmente, na construção de 11.855 casas do tipo pré-

fabricadas, nas tipologias de 36m2, 50m2, 70m2 e 140m2.

Posteriormente, e até à data da realização da auditoria, foram assinados três contratos

Adicionais, tendo o valor do contrato aumentado para 145.742.519 USD, em resultado,

nomeadamente, da inclusão no seu objecto da construção de Estradas e Drenagem, de

Instalações Públicas e de Água e Saneamento.

A auditoria da Câmara de Contas foi concluída em 29 de Maio de 2015, com a aprovação do

Relatório de Auditoria n.º 1/2015.

12

Publicado no Jornal da República, Série I, n.º 4/2013, de 11 de Dezembro. 13

Por uma questão de simplificação os valores apresentados foram arredondados para a unidade de USD.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

30


No âmbito da auditoria, constatou-se a existência de ilegalidades e irregularidades que

resultaram de falhas graves no controlo feito pela ADN sobre a implementação do

Programa dos ODM, como sejam:

A existência de preços unitários inflacionados (acima dos preços justos de mercado)

A existência de erros de quantidades nos BoQ que prejudicavam o Estado

A realização de pagamentos ilegais e indevidos no valor total de 2,4 milhões USD nas

aldeias inspeccionadas pelos auditores;

A deficiente qualidade da construção em várias aldeias

Em cumprimento da Decisão constante do Relatório e com vista ao cumprimento das suas

Recomendações o MPIE, em conjunto com a ADN, procedeu a uma revisão profunda de todo o

Programa e à reinspecção das obras realizadas, tendo informado, a Câmara de Contas, em 30

de Novembro de 2015 sobre as medidas entretanto tomadas por si, das quais se destacam as

seguintes:

Revisão do Contrato que incluiu a redução nos preços unitários (mais ajustados às

condições do mercado) e a correcção dos erros nas quantidades;

Revisão dos pagamentos realizados em todas as aldeias, tendo sido apurados pelo MPIE o

valor de 4,3 milhões USD de pagos em excesso e a recuperar pelo Estado;

Correcção das deficiências de construção existentes em várias aldeias.

Em resultado desta revisão do Programa e do seu contrato, foi assinado o Adicional 5 do

qual resultou a diminuição do seu valor global dos 145.742.520 USD para os 48.265.686

USD, o que representou uma redução de 97.476.834 USD14.

Esta diminuição no valor resultou da correcção das situações acima indicadas, mas, igualmente,

da redução no número casas construídas e no número de aldeias em que foram construídas

Estradas e Drenagem, Instalações Públicas e Água e Saneamento.

Não obstante as fraquezas do controlo feito pela ADN sobre o Programa do ODM

evidenciadas no Relatório de Auditoria n.º 1/2015, e que se referem a factos ocorridos entre os

anos de 2011 e 2014, é de salientar que o MPIE se disponibilizou para corrigir as mesmas

logo na fase do contraditório.

14

No Adicional 5 é feita referência a uma redução de 97.476.799 USD.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

31


A reinspecção realizada e a revisão do Programa dos ODM feita em 2015 é, também, a

demonstração da melhoria significativa verificada no funcionamento da ADN desde a sua

criação em 2011.

2.6 ARTICULAÇÃO ENTRE ENTIDADES QUE FISCALIZAM OBRAS PÚBLICAS

O controlo sobre a gestão e execução de projectos de obras públicas em Timor-Leste é da

responsabilidade de várias entidades em função dos projectos em questão.

A elaboração das “recomendações de pagamento” é da exclusiva responsabilidade da ADN.

No entanto, como já vimos, a ADN tem também a responsabilidade legal pela supervisão,

acompanhamento e fiscalização da evolução de todas as obras públicas, sejam as incluídas

no Fundo das Infraestruturas ou nos Orçamentos dos Ministérios (Linhas Ministeriais),

competências estas que não são exercidas pela ADN.

No entanto, esta responsabilidade não é apenas da ADN.

Com efeito, a responsabilidade pelo acompanhamento e controlo sobre as obras públicas

é também dos ministérios “Donos da Obra”.

Esta responsabilidade pode ser exercida directamente, através dos serviços técnicos

competentes dos vários ministérios ou através da contratação de empresas consultoras de

Supervisão / Fiscalização de Obras Públicas.

Não existem dúvidas no sector da construção, que o acompanhamento e fiscalização de obras

deve ser feito de forma permanente e diária.

Só desta forma se consegue, de facto, garantir que toda a obra é feita na quantidade e com a

qualidade prevista no Contrato e nos respectivos Desenhos, BoQ e Especificações Técnicas.

O controlo à posteriori em obras públicas não é eficaz, desde logo porque não permite, por

exemplo, verificar a execução do que é normalmente designado de “obra enterrada”.

Outro exemplo é a construção de uma ponte em betão armado, cuja resistência, deve ser

assegurada antes e durante a construção da mesma através de uma fiscalização adequada e

dos testes laboratoriais necessários, e não após a sua conclusão.

Por outro lado, é sabido que as correcções das deficiências construtivas após a conclusão das

obras tem um custo muito superior ao custo das correcções feitas na sequência da sua detecção

atempada antes (aquando da revisão do projecto) ou durante a construção (em resultado de uma

fiscalização eficaz).

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

32


Acontece porém que a ADN não faz o acompanhamento diário das obras públicas, desde

logo, porque não tem os meios humanos nem técnicos suficientes para tal. O que a ADN

faz é a inspecção dos trabalhos após a apresentação de um pedido de pagamento por

uma determinada empresa de construção, com vista à emissão da respectiva

“recomendação de pagamento”.

A questão que se coloca é, então, saber quem é que actualmente faz a fiscalização diária

das obras públicas em Timor-Leste.

Esta questão é de extrema importância tendo em conta o consenso existente em Timor-

Leste sobre a fraca qualidade das obras públicas realizadas.

Com efeito, para que não exista uma “lacuna” no controlo das obras públicas realizadas e que

resulta da impossibilidade (natural) da ADN em assumir a responsabilidade pelo

acompanhamento e fiscalização diária das centenas de obras realizadas anualmente, é

necessário que os ministérios responsáveis pelas obras assegurem este controlo, seja

directamente, seja, através da contratação de empresas consultoras.

Acontece, porém, que não existem em Timor-Leste normas legais (cf. Ponto 2.8) ou técnicas

que definam de forma clara as responsabilidades de cada uma das partes intervenientes e que

assegure um controlo eficaz sobre as obras públicas.

É fundamental, por exemplo, a elaboração de termos de referência padrão (standard) para a

prestação de serviços de consultoria na área da Supervisão / Fiscalização de Obras

Públicas, onde se defina de forma clara e precisa o âmbito dos serviços a serem realizados.

Estas normas deveriam incluir regras a seguir pelas várias partes intervenientes neste processo,

como por exemplo, a obrigatoriedade de comunicação imediata à ADN do início de qualquer obra

por parte dos ministérios.

Por outro lado, é necessário que se faça uma avaliação sobre a capacidade em termos de meios

humanos e técnicos das empresas consultoras com responsabilidades na supervisão de obras

públicas. A mesma análise deve ser feita em relação aos serviços técnicos dos ministérios.

Outro aspecto que deveria ser considerado, por forma a assegurar uma adequada segregação

de funções e responsabilidades na gestão dos projectos é a separação entre as funções de

“concepção” (elaboração do Projecto de Execução) e as funções de supervisão / fiscalização das

obras, ou seja, as empresas responsáveis pela elaboração dos projectos não devem ser,

também, responsáveis pela supervisão da construção das mesmas.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

33


Em conclusão, só uma boa articulação e colaboração entre todas as entidades envolvidas

poderá garantir a melhoria da gestão das obras públicas, aspecto que ainda carece de

melhorias.


2. Elabore termos de referência padrão (standard) para a prestação de serviços de

consultoria na área da Supervisão / Fiscalização de Obras Públicas;

3. Defina através da criação de guias de procedimentos as funções e

responsabilidades de cada um dos intervenientes públicos na gestão de obras

públicas (Dono da Obra / Projecto, Ministério das Obras Públicas, Transportes e

Comunicações, Consultores responsáveis pela elaboração dos Projectos de

Execução e pela Supervisão das Obras), por forma a assegurar a fiscalização diária

de todas as Obras Públicas;

4. Estabeleça limitações ao exercício simultâneo das funções de “concepção”

(elaboração do Projecto de Execução) e as funções de supervisão / fiscalização das

obras, para que as empresas responsáveis pela elaboração dos projectos não

sejam, também, responsáveis pela supervisão da construção das mesmas,

garantindo-se, desta forma, uma adequada segregação de funções e

responsabilidades na gestão dos projectos.

2.7 SOBRE A IMPORTÂNCIA DA APROVAÇÃO DE PREÇOS DE REFERÊNCIA

Uma das características das obras públicas realizadas, consiste no facto de serem, na maioria

das vezes realizadas sem que tenham sido precedidas de procedimento de aprovisionamento

concorrencial, são sim, feitas quase sempre através de Ajuste Directo.

Quer isto dizer que os preços que estão na base dos contratos celebrados não resultam de

concursos públicos, mas sim de negociações feitas pelas entidades públicas directamente com

as empresas escolhidas para fazer a obras.

Acresce que, muitas das vezes, são as empresas de construção as responsáveis pela

elaboração dos projectos (desenhos, BoQ e especificações técnicas).

Neste sentido, é fundamental que a ADN, enquanto entidade responsável pela “avaliação dos

projectos” incluindo os respectivos custos, tenha implementado um sistema de preços de

referência dos trabalhos de construção civil, cuja aplicação deve ser obrigatória.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

34


No âmbito desta auditoria foi solicitada a tabela de preços de referência usada pela ADN nos

anos de 2012 e 2013, que nunca chegou a ser entregue. Em resposta ao pedido o Director da

ADN apenas referiu que:

“1. Foti dados preso husi fatin ne’ebe supply material no mos presu mercado.

2. Iha fim do ano 2012 ADN Produs ona draft Dadus unidade ba preso ne’ebe sai hanesan referencia wainhira halo verifikasaun.”

As conclusões a que se chegou no Relatório de Auditoria n.º 1/2015 sobre o Programa dos ODM

e a posterior revisão feita pelo MPIE no seguimento das Recomendações, evidenciam, que

naqueles anos, a ADN não possuía preços de referência.

Ao se salientar a importância da existência destes preços de referência não se pretende por em

causa necessidade (ou o direito) das empresas de construção terem lucro nos contratos que

celebram com o Estado, está em causa, isso sim, que esse lucro seja razoável e que o preço

seja justo para ambas as partes, ou seja, o Estado e as empresas.

Para que isto aconteça é necessário que os preços dos contratos resultem de procedimentos de

aprovisionamento concorrenciais ou, não sendo assim, que existam preços de referência

ajustados aos preços normais de mercado.

A existência deste sistema é um complemento necessário Timor Leste Standard Method of

Measurement (TL-SMM), aprovada em Janeiro de 2015. Esta ultima publicação, por si só, não

garante a boa gestão das obras públicas, no que se refere, designadamente, à sua relação

custo-benefício.

Sem a existência de preços de referência para os trabalhos de construção civil, o risco de

inflacionamento dos preços e de discricionariedade na fixação dos mesmos é muito

grande, o que coloca em causa os interesses financeiros do Estado.


5. Aprove preços de referência para os trabalhos de construção civil que deverão

servir de base gestão de Obras Públicas;

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

35


3. PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES E CONCLUSÕES DA AUDITORIA

PONTO CONCLUSÕES E OBSERVAÇÕES

2.1

2.1.1

AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL

ENQUADRAMENTO LEGAL

A ADN, criada pelo DL n.º 11/2011, de 23 de Março, na dependência do Primeiro-Ministro,

constitui um serviço da administração directa do Estado, que tem por missão conceber,

coordenar, executar e avaliar a política definida pelo Conselho de Ministros no que respeita

à avaliação, gestão, monitorização e fiscalização de projectos de capital de

desenvolvimento.

Na prossecução da sua missão orienta-se, designadamente, pelos seguintes objectivos:

Promover o desenvolvimento nacional e a actividade económica, em particular nos

distritos, sub-distritos e sucos;

Racionalizar os recursos financeiros disponíveis, através de uma avaliação criteriosa

dos projectos baseada na análise do seu custo-benefício;

Controlar os custos e a qualidade dos projectos de capital de desenvolvimento.

Actualmente, encontra-se na dependência do Ministério do Planeamento e Investimento

Estratégico.

2.1.2 ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO

De acordo no DL n.º 11/2011, a ADN é dirigida por um Director, equiparado a Director-

Geral, coadjuvado por quatro Coordenadores de equipa, equiparados a Director-Nacional.

Apesar do cargo de Director da ADN estar equiparado nos termos da lei a Director Geral, o

mesmo é pago como assessor nacional, tendo por isso um salário superior ao previsto na

lei para os cargos de Direcção da Administração Pública.

A ADN funciona desde a sua criação sem uma estrutura interna formalmente definida e

aprovada.

2.1.3 RECURSOS HUMANOS

O número de recursos humanos a trabalhar na ADN aumentou de 88 no final de 2012 para

129 no final de 2015, o que representou um aumento de 46,6%, nos últimos 3 anos.

Deste total, cerca de 60% correspondem a engenheiros e arquitectos afectos a funções de

natureza operacional, ou seja, funções relacionadas com a avaliação de projectos e

fiscalização de obras públicas.

No final de 2015, cerca de 12% (15), eram internacionais, na sua quase totalidade (14) de

nacionalidade indonésia.

Apesar deste aumento, o número de funcionários é insuficiente para fazer face às

competências legais da ADN.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

36



A generalidade dos trabalhadores da ADN não foi recrutada através de concurso público,

ao contrário do que acontece com os funcionários públicos, apesar de se tratar de um

serviço integrado na administração directa do Estado.

A ADN não se encontra a funcionar de acordo com o DL n.º 11/2011, cit., que procedeu à sua criação, no que se refere à necessidade de elaboração e aprovação do seu quadro de pessoal.

2.1.4 INSTRUMENTOS DE GESTÃO PREVISIONAL E DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL

Nos anos 2012 e 2013, a ADN funcionou sem políticas e normas de procedimento de

controlo interno escritas, bem como sem manuais técnicos aplicáveis as várias áreas da

sua actividade, com excepção da relativa a área de construção de edifícios.

Em Janeiro de 2015 foi aprovado e publicado Timor Leste Standard Method of

Measurement (TL-SMM) que contém linhas de orientação relativas à construção de

edifícios, estradas, pontes e irrigação.

Considerando a natureza da sua actividade, a importância da mesma ao nível do controlo

da despesa pública resultante dos investimento feitos pelo Governo de Timor-Leste em

infraestruturas, bem como, o facto das actividades de gestão e fiscalização de obras

públicas serem consideradas de risco elevado de fraude e corrupção, deve ser considerada

a necessidade de aprovação de um Código de Conduta e de Ética aplicável a todos os

seus dirigentes e funcionários.

2.2 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO

O SCI implementado nos anos de 2012 e 2013 apresentava muitas fragilidades, desde

logo, pela insuficiência de recursos humanos, pela ausência de procedimentos e regras

aplicáveis à actividade de Avaliação de Projectos e Fiscalização, e pela inexistência de

preços de referência.

Parte destas fragilidades resultou do facto do DL que procedeu à sua criação lhe atribuir

uma amplitude de competências legais para as quais não podia estar preparada, uma vez

que se tratava de uma entidade recém-criada.

Importa salientar a evolução muito positiva verificada ao longo dos anos consubstanciada

no aumento da sua capacidade técnica.

2.3

2.3.1

VERIFICAÇÃO FÍSICA E DOCUMENTAL

AVALIAÇÃO DOS PROJECTOS

Apesar da lei atribuir à ADN a competência para proceder avaliação do mérito e viabilidade

dos projectos, a mesma não tem qualquer intervenção neste domínio, sendo as decisões

relativas à realização de uma determinada obra de natureza essencialmente política.

O número de funcionários afectos à verificação da qualidade do projecto e seus aspectos

técnicos, incluindo as estimativas de custos e de quantidades era, nos anos 2012 e 2013,

manifestamente insuficiente, situação que foi entretanto ultrapassada com o aumento do

número de funcionários.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

37



Reabilitação das Estradas de Díli

Com vista à Reabilitação das Estradas de Díli (Díli Main Roads Reconstruction and Bridge

Construction), foi celebrado, em 20 de Abril de 2012, um contrato entre o Governo de

Timor-Leste, representado pelo Ministro das Infraestruturas e o Consórcio Nacional

Timorense, com o valor de 29.823.091,33 USD.

Apesar do contrato ter sido celebrado em Abril de 2012, a ADN não realizou a avaliação

deste projecto ao contrário do que a lei estabelece.

Foi questionado o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – anterior

Ministério das Infraestruturas – relativamente ao resultado da revisão do projecto feita por

este ministério enquanto dono da obra, e relativamente à data de aprovação dos

respectivos Desenhos, Bill of Quantities (BoQ) e especificações técnicas, não tendo,

contudo, sido dada resposta às perguntas colocadas na carta por si enviada em Janeiro de

2016.

Nenhuma entidade pública com responsabilidade legal para tal, procedeu à revisão deste

projecto no que se refere, designadamente, ao seu volume de trabalhos e aos respectivos

preços unitários.

Esta situação coloca em causa os interesses do Estado, na medida em que os preços

contratuais foram fixados num contexto não concorrencial.

Outros Projectos

Em resultado das Avaliações de Projectos realizadas pela ADN registaram-se “poupanças”

no custo das obras.

Estas “poupanças” resultam essencialmente da redução de preços unitários e de

quantidades de trabalhos previstos nos BoQ.

Por regra não são feitas alteração dos Desenhos ou Especificações Técnicas.

2.3.2 FISCALIZAÇÃO E CERTIFICAÇÃO DA QUALIDADE

A ADN procede, neste domínio, à inspecção periódica das obras quando é efectuado um

Pedido de Pagamento pelas empresas de construção que passa previamente pelo

respectivo ministério (Dono da Obra) antes de chegar à ADN para elaboração das

“Recomendações de Pagamento”.

Estas “recomendações” são feitas com o apoio dos engenheiros destacados nos Distritos,

que fazem a inspecção e submetem, posteriormente, o relatório produzido, que servirá de

base à “Recomendação”.

A ADN tem, também, a responsabilidade legal pela supervisão e acompanhamento da

construção e implementação dos projectos e sua fiscalização. Isto significa que é

responsável pelo acompanhamento de todas as obras públicas realizadas em Timor-Leste,

acompanhamento este que deve ser na grande maioria das obras, diário e permanente.

Este controlo diário e permanente sobre as obras públicas nunca foi feito pela ADN, desde

logo, porque nunca teve os meios humanos e técnicos suficientes para tal.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

38



2.3.3 GESTÃO DO PDD II

Nos anos de 2012 e 2013, objecto desta auditoria, e apesar da lei prever maior

responsabilidade na gestão do PDD II, a actuação da ADN enquanto entidade responsável

pela fiscalização das obras públicas realizadas em Timor-Leste, estendeu-se ao PDD I, II e

PDID, o que representou um número elevadíssimo de obras sobre a sua responsabilidade,

face aos meios técnicos e humanos de que dispunha naqueles anos.

2.3.4 APOIO AO PROGRAMA MDG SUCOS

As competências atribuídas ao Departamento de Apoio ao MDG Sucos consistem na

implementação e fiscalização do Programa dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio

– cf. Ponto 2.5.

2.4 INTERVENÇÃO NO PROGRAMA DE EMERGÊNCIAS DE JUNHO DE 2013 IMPLEMENTADOS PELO MOP

No Programa de Emergências de Junho de 2013 implementado pelo Ministério das Obras

Públicas, a ADN apenas procedeu à avaliação dos projectos e à fiscalização dos mesmos

após a conclusão das obras, tendo aquele Programa sido realizado à margem das

instituições públicas com responsabilidade legal sobre a gestão e controlo das obras

públicas, onde se inclui a ADN, o que demonstra as fragilidades então existentes ao nível

do controlo.

Estavam em causa 152 projectos no valor total de 74.448.748 USD.

2.5 CONTROLO SOBRE O PROGRAMA DOS OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO

No auditoria realizada pela Câmara de Contas ao Programa dos Objectivos de

Desenvolvimento do Milénio – anos de 2011 a 2014 (Relatório n.º 1/2015), constatou-se a

existência de ilegalidades e irregularidades que resultaram de falhas graves no controlo

feito pela ADN sobre a implementação do Programa.

Em cumprimento da Decisão constante do Relatório e com vista ao cumprimento das suas

Recomendações, o MPIE, em conjunto com a ADN, procedeu a uma revisão profunda de

todo o Programa e à reinspecção das obras realizadas tendo tomado várias medidas,

nomeadamente:

Revisão do Contrato que incluiu a redução de preços unitários (mais ajustados às

condições do mercado) e a correcção dos erros nas quantidades;

Revisão dos pagamentos realizados em todas as aldeias, tendo sido apurados pelo

MPIE o valor de 4,3 milhões USD de pagos em excesso e a recuperar pelo Estado;

Correcção das deficiências de construção existentes em várias aldeias.

Em resultado desta revisão do Programa e do seu contrato, foi assinado o Adicional 5 do

qual resultou a diminuição do seu valor global dos 145.742.520 USD para os 48.265.686

USD, o que representou uma redução de 97.476.834 USD.

Esta diminuição no valor, resultou da correcção das situações acima indicadas, mas,

igualmente, da redução no número casas construídas e no número de aldeias em que

foram construídas Estradas e Drenagem, Instalações Públicas e Água e Saneamento.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

39



Não obstante as fraquezas do controlo feito pela ADN sobre o Programa do ODM

evidenciadas no Relatório de Auditoria n.º 1/2015, e que se referem a factos ocorridos entre

os anos de 2011 e 2014, é de salientar a disponibilidade manifestada pelo MPIE, logo no

Contraditório, para corrigir a situação encontrada.

A reinspecção realizada e a revisão do Programa dos ODM feita em 2015 é, também, a

demonstração da melhoria significativa verificada no funcionamento da ADN desde a sua

criação em 2011.

2.6 ARTICULAÇÃO ENTRE AS ENTIDADES QUE FISCALIZAM OBRAS PÚBLICAS

A ADN tem também a responsabilidade legal pela supervisão, acompanhamento e

fiscalização da evolução de todas as obras públicas, competências estas que não são

exercidas pela ADN.

A responsabilidade pelo acompanhamento e controlo das obras públicas é também dos

Ministérios “donos da obra”.

Esta responsabilidade pode ser exercida directamente, através dos serviços técnicos

competentes dos vários ministérios ou através da contratação de empresas consultoras de

Supervisão / Fiscalização de obras públicas.

Não existem dúvidas no sector da construção, que o acompanhamento e fiscalização de

obras deve ser feito de forma permanente e diária, por forma a garantir, de facto, que a

obra é feita na quantidade e com a qualidade prevista no Contrato e nos respectivos

Desenhos, BoQ e Especificações Técnicas.

O controlo à posteriori em obras públicas não é eficaz, desde logo porque não permite, por

exemplo, verificar a execução do que é normalmente designado de “obra enterrada”.

É também sabido que as correcções das deficiências construtivas após a conclusão das

obras tem um custo muito superior ao custo das correcções feitas na sequência da sua

detecção atempada antes (aquando da revisão do projecto) ou durante a construção (em

resultado de uma fiscalização eficaz).

Acontece porém que a ADN não faz o acompanhamento diário das obras públicas, desde

logo, porque não tem os meios humanos nem técnicos suficientes para tal. O que a ADN

faz é a inspecção dos trabalhos após a apresentação de um pedido de pagamento por uma

determinada empresa de construção, com vista à emissão da respectiva “recomendação de

pagamento”.

Assim sendo, é importante que se estabeleça a articulação entre todas as entidades

públicas (ADN e ministérios) e privadas (empresas consultoras de Supervisão /

Fiscalização) necessária ao acompanhamento diária das obras públicas em Timor-Leste.

Esta questão é de extrema importância tendo em conta o consenso existente em Timor-

Leste sobre a fraca qualidade das obras realizadas e a impossibilidade (natural) da ADN

proceder ao acompanhamento diário das centenas de obras públicas realizadas

anualmente.

TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

40



Por outro lado, não existem em Timor-Leste normas legais ou técnicas que definam de

forma clara as responsabilidades de cada uma das partes intervenientes e que assegure

um controlo eficaz sobre as obras públicas, sendo, fundamental, por exemplo, a elaboração

de termos de referência standard para a prestação de serviços de consultoria na área da

Supervisão / Fiscalização de Obras Públicas, onde se defina de forma clara e precisa o

âmbito dos serviços a serem realizados.

Estas normas deveriam incluir regras a seguir pelas várias partes intervenientes neste

processo, como por exemplo, a obrigatoriedade de comunicação imediata à ADN do início

de qualquer obra por parte dos ministérios.

É necessário, ainda, que se faça uma avaliação sobre a capacidade dos serviços técnicos

dos ministérios e das empresas consultoras com responsabilidades na supervisão de obras

públicas em termos de meios humanos e técnicos.

Por forma a assegurar uma adequada segregação de funções e responsabilidades na

gestão dos projectos é necessário, também, a separação entre as funções de “concepção”

(elaboração do projecto) e as funções de supervisão / fiscalização das obras, ou seja, as

empresas responsáveis pela elaboração dos projectos não devem ser, também,

responsáveis pela supervisão da construção das mesmas.

A melhoria da acção da ADN enquanto responsável pela qualidade das obras públicas,

depende de uma melhor articulação e colaboração entre todas as entidades envolvidas.

2.7 SOBRE A IMPORTÂNCIA DA APROVAÇÃO DE PREÇOS DE REFERÊNCIA

A maioria das obras realizadas em Timor-Leste são feitas através de Ajuste Directo. Nestas

situações, o preço do contrato não resulta de um concurso mas de uma negociação directa

entre as entidades públicas e as empresas escolhidas para fazer as obras.

Muitas vezes, são as próprias empresas de construção as responsáveis pela elaboração

dos projectos (desenhos, BoQ e especificações técnicas).

Por esta razão é fundamental que a ADN, enquanto entidade responsável pela “avaliação

dos projectos” incluindo os respectivos custos, tenha implementado um sistema de preços

de referência dos trabalhos de construção civil, cuja aplicação deve ser obrigatória.

Sem a existência destes preços de referência, o risco de inflacionamento dos preços e de

discricionariedade na fixação dos mesmos é muito grande, o que coloca em causa os

interesses financeiros do Estado.

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4. RECOMENDAÇÕES

Atentas as principais conclusões e observações formuladas no presente Relatório, recomenda-

se a adopção das seguintes medidas:

Ao Ministério do Planeamento e Investimento Estratégico

1. Aplique sanções às instituições públicas Donas de Projectos / Obras que não remetam os

Projectos de Execução para Avaliação pela ADN antes da fase de construção,

nomeadamente, o não pagamento das obras realizadas cujos Projectos de Execução não

foram préviamente avaliados pela ADN;

2. Elabore termos de referência padrão (standard) para a prestação de serviços de consultoria

na área da Supervisão / Fiscalização de Obras Públicas;

3. Defina através da criação de guias de procedimentos as funções e responsabilidades de

cada um dos intervenientes públicos na gestão de obras públicas (Dono da Obra / Projecto,

Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Consultores responsáveis

pela elaboração dos Projectos de Execução e pela Supervisão das Obras), por forma a

assegurar a fiscalização diária de todas as Obras Públicas;

4. Estabeleça limitações ao exercício simultâneo das funções de “concepção” (elaboração do

Projecto de Execução) e as funções de supervisão / fiscalização das obras, para que as

empresas responsáveis pela elaboração dos projectos não sejam, também, responsáveis

pela supervisão da construção das mesmas, garantindo-se, desta forma, uma adequada

segregação de funções e responsabilidades na gestão dos projectos;

5. Aprove preços de referência para os trabalhos de construção civil que deverão servir de

base gestão de Obras Públicas.

À Agência de Desenvolvimento Nacional:

1. Aprove a estrutura orgânica da ADN onde estejam definidas as funções e

responsabilidades de cada unidade orgânica;

2. Elabore a proposta de mapa de vagas e de pessoal onde sejam identificadas as

necessidades de pessoal indispensáveis ao funcionamento da ADN, para posterior envio

ao Governo nos termos legais;

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3. Documente os processos de recrutamento de pessoal de forma adequada para que a

escolha dos funcionários contratados seja devidamente fundamentada e transparente;

4. Elabore e aprove um Código de Conduta e de Ética aplicável a todos os seus dirigentes e

funcionários;

5. Corrija os pontos fracos do Sistema do Controlo Interno identificados na auditoria;

6. Proceda ao reforço dos recursos humanos afectos à Avaliação de Projectos em termos de

número mas, igualmente, em termos de valências técnicas;

7. Proceda à Avaliação dos Desenhos e Especificações Técnicas relativos aos Projectos de

Execução que lhe são enviados para revisão.

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5. DECISÃO

Pelo exposto, os Juízes do Tribunal de Recurso decidem, em Plenário, o seguinte:

1) Aprovar o presente relatório nos termos da al. h) do n.º 1 do art.º 60.º da Lei n.º 9/2011,

17 de Agosto, com as recomendações dele constantes;

2) Remeter cópia do relatório ao Presidente do Parlamento Nacional, ao Primeiro-Ministro e

ao Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico;

3) Notificar o Director da ADN, Samuel Marçal, com o envio de cópia do mesmo;

4) Enviar o relatório ao Procurador-Geral da República, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do art.

23.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto;

5) No prazo de 6 meses, o Governo, na pessoa do Ministro do Planeamento e

Desenvolvimento Estratégico, e a ADN, deverão informar a Câmara de Contas do

Tribunal de Recurso sobre o seguimento dado às recomendações feitas neste relatório;

6) Após as notificações e comunicações necessárias, publicar o Relatório no sítio da internet

dos Tribunais.

Tribunal de Recurso, 27 de Junho de 2016.

O Plenário de Juízes do Tribunal de Recurso,

(Guilhermino da Silva)

Presidente

(Deolindo dos Santos)

Relator

(Maria Natércia Gusmão)

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6. FICHA TÉCNICA

Supervisão da Equipa de Auditoria Luis Filipe Mota

Equipa de Auditoria

Hermenegildo G. Amaral

Januário Beci

Santuário da Costa

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7. RESPOSTA DOS RESPONSÁVEIS AO CONTRADITÓRIO

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