UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE - UERN … · 2018-12-27 · UNIVERSIDADE DO ESTADO...

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE - UERN Campus Avançado Professora Maria Elisa de Albuquerque Maia - CAMEAM

Curso de Administração - CAD

Mayara Aparecida de Jesus Queiroz

RELATÓRIO DE ESTÁGIO SUPERVISIONADO

O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DA AÇÃO GOVERNAMENTAL DO MUNICÍPIO DE SÃO

MIGUEL/RN: UM ESTUDO DO PLANO DE GOVERNO, DO PLANO DIRETOR E DO PLANO

PLURIANUAL

PAU DOS FERROS – RN 2015




PLURIANUAL

Relatório Final de Curso apresentado ao Curso de Administração/CAMEAM/UERN, como requisito parcial para obtenção do título de bacharel em administração.

Professor Orientador: Alexandre Wállace Ramos Pereira

Área: Administração Pública

PAU DOS FERROS - RN 2015

COMISSÃO DE ESTÁGIO

Membros:

_____________________________________________________________________ Mayara Aparecida de Jesus Queiroz

Aluna

_____________________________________________________________________ Alexandre Wállace Ramos Pereira

Professor Orientador

_____________________________________________________________________ Daniel Vieira de Almeida

Supervisor de Estágio

_____________________________________________________________________ Wellington Ferreira de Melo

Coordenador de Estágio Supervisionado




PLURIANUAL

Este Relatório Final de Curso foi julgado adequado para obtenção do título de

BACHARELA EM ADMINISTRAÇÃO

e aprovado em sua forma final pela Banca Examinadora designada pelo Curso de Administração/CAMEAM/UERN, Área: Administração Pública.

Pau dos Ferros/RN, em 21 de dezembro de 2015.

BANCA EXAMINADORA

Julgamento: _______ Assinatura: _______________________________________ Alexandre Wállace Ramos Pereira Orientador – UERN

Julgamento: _______ Assinatura: _______________________________________ Francisco Jean Carlos de Souza Sampaio Examinador – UERN

Julgamento: _______ Assinatura: _______________________________________ Sidnéia Maia de Oliveira Rego Examinadora – UERN

Dedico este trabalho à minha família pelo apoio e dedicação irrestrito para que pudesse concluir esta etapa da minha vida. Dedico também aos amigos/as que me apoiaram nesta fase.

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus, por me conceder a vida, persistência, forças para superar as dificuldades e

não deixar abandonar a caminhada.

Aos meus pais, Francisco Antônio de Queiroz (in memoriam), sua firmeza me ensinou a

enfrentar a vida e conquistar os meus desejos. A minha mãe Maria Jacinta Ferreira de Queiroz, que me

inspira todos os dias com sua persistência, que incentiva, vibra com as minhas vitórias, que está em

todos os momentos me dando forças para continuar.

As minhas irmãs Mônica, Márcia, Marília que sempre estão ao meu lado, me apoiando nos

momentos mais decisivos da minha vida. A minha avó Tereza que me presenteia com sua sabedoria.

Ao pequeno Miguel sua recente chegada nos encheu de alegria e germinou mais forças em meu ser.

Ao meu Orientador de início de jornada neste trabalho Jean Sampaio, que com maestria me

guiou nesta fase difícil. Ao meu segundo orientador Professor Alexandre Wállace que com muita

generosidade continuou essa caminhada comigo, contribuindo de forma excepcional com a pesquisa,

sempre me conduzindo da melhor forma possível. Agradeço imensamente pela confiança, pelo apoio e

otimismo me fortalecendo nos momentos mais delicados deste período. Sem seu apoio não teria

conseguido!

A Banca Examinadora, Professora Sindéia Maia pelas valiosíssimas contribuições e mais uma

vez ao Professor Jean que nessa fase final do trabalho esteve presente contribuindo para melhorar a

pesquisa. De forma especial ao Professor de Estágio Supervisionado Wellington Melo pela

grandiosíssima contribuição, sempre nos atendeu com presteza, atenção, além de seu inestimável

profissionalismo. A todo corpo docentes e técnicos da UERN durante todo o curso proporcionou

conhecimento, aprendizado para nos tornar profissionais e pessoas melhores.

Aos servidores da Prefeitura Municipal de São Miguel, que concedeu o espaço para a

realização deste trabalho. Em especial, aqueles que contribuíram de forma direta: Daniel Vieira

(supervisor de estágio), ao Prefeito da cidade Dario Vieira, que nos concedeu a entrevista contribuindo

grandemente para o desenvolvimento da pesquisa; José Barbosa pela presteza e a Luzinete Cezário

pela atenção e solicitude de sempre.

Aos meus queridíssimos amigos e companheiros de jornada Sharliany Fernandes e Ary

Franklin tornando a vida acadêmica mais prazerosa e menos árdua. Juntos formaram minha fortaleza

durante estes cinco anos da graduação. E claro esta expressão de carinho se externa também aos

demais colegas de turma, que ficarão para sempre em minha memória.

As amigas Nayara Lima, Patrícia Leite, Raquel Oliveira e Cristiana Silva que estiveram sempre

ao meu lado me apoiando e ajudando em momentos de crise.

Aos companheiros do Rotaract Club São Miguel que compreenderam minhas ausências e me

incentivaram para continuar.

Enfim, agradeço a todos/as que participaram e contribuíram para que eu pudesse chegar até

aqui.

A todos/as minha eterna gratidão!

“A maioria das pessoas não planeja fracassar;

fracassa por não planejar.”

(JOHN L. BECKLEY)

“Como seres humanos, somos definidos pelas causas

a que servimos e pelos problemas que lutamos

para superar. É a paixão em solucionar problemas

extraordinários que cria o potencial de realizações

extraordinárias.”

(GARY HAMMEL)

RESUMO

A Administração Pública vem ganhando espaços nas discussões entre os doutrinadores brasileiros para editar os mais modernos mecanismos de organização do Estado. Entre as décadas de 30 a 80 repercutiram os mais diversos instrumentos de planejamento governamental, sobretudo com promulgação da Constituição Federal de 1988 que reservou ao Brasil o direito de conceder aos municípios autonomia administrativa e passaram a desenvolver suas ferramentas para gerir os novos entes federados. Deste modo, o planejamento governamental passou a fazer parte do cotidiano dos gestores municipais. Tendo em vista sua fundamental importância para garantir que as demandas da população sejam sanadas, a prática do planejamento governamental tem como finalidade o diagnóstico, definição de ações, organização orçamentária e execução de políticas de acordo com sociedade, tendo como objetivo corrigir disfunções administrativas, alterar condições indesejáveis e reduzindo riscos de fracasso e, assim, assegurar que os programas e as ações de governo sejam efetivados. Nesse contexto, a pesquisa teve como principal objetivo analisar a efetividade do Plano de Governo, do Plano Diretor e do Plano Plurianual, enquanto instrumentos de planejamento da ação governamental do Município de São Miguel/RN para os anos de 2013-2016. Para atingir a este objetivo, foram definidos quatro objetivos específicos: caracterizar as políticas prioritárias propostas do Plano de Governo; verificar quais das ações propostas no Plano de Governo estão em consonância com o Plano Diretor; identificar as ações propostas no Plano de Governo contempladas no Plano Plurianual 2014-2017; conhecer a visão dos gestores/planejadores acerca do processo de planejamento e escolha das ações de governo planejadas para gestão 2013-2016 no Município de São Miguel/RN. Para o atendimento desses, foi delineada uma pesquisa de natureza básica, partindo de uma abordagem qualitativa e quantitativa e apresentando um caráter exploratório e descritivo, bem como um estudo documental O universo considerado pela pesquisa foram os agentes políticos do Poder Executivo que fazem parte da tomada de decisão para a ação governamental. Utilizou-se a tipologia amostral não probabilística intencional, sendo selecionados o chefe do Poder Executivo e o Secretário de Planejamento, Administração e Orçamento. A coleta de dados se desenvolveu por meio da análise documental e entrevistas com o roteiro semiestruturado de questões abertas. Quanto ao tratamento dos dados, estes compreenderam, para os dados qualitativos, a análise de conteúdo. Já para os quantitativos, foi utilizada a análise de distribuição de frequência, os quais foram organizados em tabelas e quadros comparativos. Os resultados apontaram que o planejamento governamental ainda está muito distante do que se estabelece na legislação. Existe ainda pouca integração entre os instrumentos de planejamento estudados, o que acaba dificultando uma gestão mais profissional e efetiva. Concluiu-se que, apesar dos esforços dos doutrinadores em qualificar os melhores instrumentos de planejamento, falta ainda maior capacidade técnica na gestão municipal, além da gestão apresentar um modelo com excessiva centralização administrativa, configurando-se como um espaço fértil para o exercício das disfunções da burocracia. Por fim, o estudo aponta para a necessidade de se repensar e reorganizar o atual modelo de planejamento para a esfera pública brasileira, especialmente no que tange aos municípios. Palavras-Chave: Instrumentos de Planejamento. Plano Diretor. Plano Plurianual. Plano de Governo. M Municípios.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Abreviaturas

Art. – Artigo

Arts. – Artigos

Siglas

AEIS – Áreas Especiais de Interesse Social

CEP – Código de Endereçamento Postal

CF – Constituição Federal

CFA – Conselho Federal de Administração

CGM – Controladoria Geral do Município

CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica

CONFEA – Conselho Federal de Engenharia e Agronomia

EJA – Educação de Jovens e Adultos

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

IPTU – Imposto Territorial Predial Urbano

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal

MTO – Manual Técnico de Orçamento

PP – Partido Progressista

PPA – Plano Plurianual

RN – Rio Grande do Norte

SAFIM – Secretaria Municipal de Administração, Finanças, Planejamento, e Orçamento

SEBEM – Secretaria Municipal de Bem Estar Social, Trabalho e Habilitação

SEDRMA – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Rural e Meio Ambiente

SEDUB – Secretária Municipal de Desenvolvimento Urbano

SEDUC – Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Esporte e Turismo

SEGAP – Secretaria Municipal do Gabinete do Prefeito

SMS – Secretaria Municipal de Saúde

TRE – SE – Tribunal Regional Eleitoral de Sergipe

TSE – Tribunal Superior Eleitoral

UBS – Unidade Básica de Saúde

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Organogramas

Organograma 1 – Organograma Funcional da Prefeitura Municipal de São Miguel............................ 21

Organograma 2 – Organograma Sec. de Administração, Finanças, Planejamento e Orçamento ...... 24

Quadros

Quadro 1 – Cronologia dos principais instrumentos de planejamento governamental..........................

Quadro 2 – Cronograma de coleta de dados.........................................................................................

Quadro 3 – Ações da Educação contempladas no Plano Plurianual.....................................................

Quadro 4 – Ações de Esporte contempladas no Plano Plurianual.........................................................

Quadro 5 – Ações da Saúde contempladas no Plano Plurianual...........................................................

Quadro 6 – Ações de Obras e infraestrutura contempladas no Plano Plurianual..................................

Quadro 7 – Ações de Assistência Social contempladas no Plano Plurianual........................................

Quadro 8 – Ações de Cultura contempladas no Plano Plurianual.........................................................

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Tabelas

Tabela 1 – Resumo das áreas descritas no “Programa de Governo São Miguel de Todos”.................

Tabela 2 – Subáreas da temática da Educação.....................................................................................

Tabela 3 – Subáreas da temática de Esporte........................................................................................

Tabela 4 – Subáreas da temática de Saúde..........................................................................................

Tabela 5 – Subáreas da temática Obras e infraestrutura.......................................................................

Tabela 6 – Subáreas da temática Assistência social.............................................................................

Tabela 7 – Subáreas da temática cultura...............................................................................................

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Fotografias

Fotografia 1 - Prefeitura Municipal de São Miguel................................................................................. 18

SUMÁRIO

DEDICATÓRIA

AGRADECIMENTOS

EPÍGRAFE

RESUMO

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

1. INTRODUÇÃO...................................................................................................................................

1.1Caracterização da organização.....................................................................................................

1.1.1 São Miguel no curso da história....................................................................................................

1.1.2 São Miguel atualizando os dados.................................................................................................

1.1.3 Prefeitura Municipal de São Miguel..............................................................................................

1.1.4 Secretaria de Administração, Finanças, Planejamento e Orçamento..........................................

1.2 Situação problemática...................................................................................................................

1.3 Objetivos.........................................................................................................................................

1.3.1 Geral.............................................................................................................................................

1.3.2 Específicos....................................................................................................................................

1.4 Justificativa....................................................................................................................................

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2. REFERNCIAL TEÓRICO.................................................................................................................

2.1 Administração pública.................................................................................................................

2.1.1 Organização político-administrativa do Estado............................................................................

2.1.2 Administração municipal..............................................................................................................

2.2 Planejamento governamental......................................................................................................

2.2.1 Planejamento e gestão................................................................................................................

2.3 Instrumentos de planejamento da administração pública........................................................

2.3.1 Plano Plurianual...........................................................................................................................

2.3.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias..................................................................................................

2.3.3 Lei Orçamentária Anual...............................................................................................................

2.3.4 Ordenamento da Política Urbana.................................................................................................

2.3.4.1 Plano Diretor Municipal.............................................................................................................

2.4 Programas de governo dos candidatos aos cargos públicos..................................................

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3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS.........................................................................................

3.1 Tipo de pesquisa...........................................................................................................................

3.2 Universo e amostra.......................................................................................................................

3.3 Coleta de dados............................................................................................................................

3.4 Tratamento dos dados.................................................................................................................

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4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS...............................................................................

4.1 Áreas contempladas no “Programa de Governo São Miguel de Todos...................................

4.1.1 Caracterização das políticas públicas propostas no Plano de Governo.......................................

4.2 Plano de Governo versus Plano Diretor: uma análise comparativa.........................................

4.3 Ações propostas na campanha contempladas no Plano Plurianual........................................

4.4 Visão dos gestores do Executivo acerca da ação governamental em São Miguel/RN..........

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5. CONCLUSÕES, SUGESTÕES E RECOMENDAÇÕES.................................................................

5.1 Conclusões...................................................................................................................................

5.2 Sugestões.....................................................................................................................................

5.3 Recomendações..........................................................................................................................

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REFERÊNCIAS................................................................................................................................... 105

APÊNDICES........................................................................................................................................

APÊNDICE A: Instrumento de coleta de dados com o Prefeito Municipal de São Miguel..................

APÊNDICE B: Lista de Acompanhamento das Atividades de Estágio...............................................

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1. INTRODUÇÃO

Esta seção abordar inicialmente a caracterização da organização onde foi desenvolvido o

estágio supervisionado, servindo como base para delineamento deste trabalho. Em seguida foi definida

a situação problemática que a pesquisa buscou responder, e assim definiram-se os objetivos gerais e

específicos e ainda, a justificativa para que se desenvolvesse esta inquirição.

1.1 Caracterização da organização

Esta seção tratará sobre a caracterização da organização. Foi realizado no órgão público do

Poder Executivo Municipal, doravante denominada Prefeitura Municipal de São Miguel. No primeiro

momento apresenta-se um breve histórico de como se constituiu o município de São Miguel, primeiros

habitantes, primeiros chefes políticos, sua emancipação, chegando à formalização do município.

Momento em que o então distrito passa de fato a ser considerado cidade. Fundando então o órgão

onde se concretizou o referido estágio obrigatório: Prefeitura Municipal de São Miguel/RN. Seguindo

com atualização dos dados do município, evidenciando a evolução e sua posição no Estado e foi feita

uma descrição da organização em questão, relatando sobre as competências da prefeitura, gestão

administrativa, controle interno, a gestão de pessoal. Fazendo um enfoque na secretaria de

Administração, Finanças, Planejamento e Orçamento, departamento onde foi desenvolvida a pesquisa.

1.1.1 São Miguel no curso da história

De acordo com o historiador Neto (1994) com a chegada do português Manoel José de

Carvalho e sua comitiva a mesorregião do Oeste Potiguar, em 29 de setembro de 1750, as margens da

lagoa, deu-se início as instalações do povoado, a partir de então nomeada São Miguel, cuja data

festejava o dia do santo São Miguel Arcanjo. Região escolhida pelas características de clima e

vegetação atrativas para criação de gado e agricultura.

Segundo registros históricos, o português conduziu o povoado por cerca de 52 anos, até o seu

falecimento, que aconteceu entre os anos de 1803 a 1805, com a idade de 88 anos e tendo deixado

vinte e três filhos. Sendo sucedido pelo seu primogênito José Antônio de Carvalho, dirigindo a vila, no

período de 1803 a 1846, lutou e venceu várias dificuldades. Com o passar dos anos, um dos seus

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sobrinhos, Cosme Leite da Silva se ordenou padre, que por ocasião assumiu a chefia de São Miguel,

isso por volta dos anos de 1847 a 1909.

Nessa época São Miguel passava por avanços e desenvolvimento, mas ainda era um Distrito

do qual as Leis que o regia era de Pau dos Ferros, local onde pertenceu administrativamente. Mas com

a Lei Provincial número 776, de 11 de dezembro de 1876, criou-se o Município de São Miguel, desse

modo, emancipando-se de Pau dos Ferros. (NETO, 1994).

Nos anos de 1910 a 1928, após o falecimento do Padre Cosme Leite, seu sobrinho João

Pessoa de Albuquerque, conhecido popularmente como João Leite, assumia a chefia política. Recebeu

o título de Coronel pelos serviços prestados. Somente em 1925, João Leite foi eleito primeiro Prefeito

de São Miguel, escolhido pelo voto popular. (NETO, 1994).

Após esse período várias autoridades foram nomeadas prefeitos temporariamente para

conduzir o Município. Nos anos de 1940 a 1943, Tenente Adauto Rodrigues da Cunha, foi nomeado

para ditar as funções de prefeito. Período marcado por dificuldade, pois o mundo passava pela

segunda guerra mundial, e o Município pela seca de 1942. Mesmo assim, Tenente Adauto deu

continuidade ao desenvolvimento estrutural, continuando a construção do mercado público e iniciando

a construção da sede onde se instalaria a Prefeitura. (NETO, 1994).

De acordo com a obra de Neto (1994) em 1945 Hesíquio Fernandes de Sá assumiu como

Prefeito de São Miguel, mas dois anos depois foi afastado da investidura, e após grandes entraves e

mudanças no cenário político nacional e municipal, em 1948, se elegeu com vitória nas urnas, pleito

ocorrido em dezembro de 1947. Sendo assim, o primeiro prefeito constitucional de São Miguel entre os

anos de 1948 a 1952. Foi nessa gestão que houve grandes avanços. Foi concluída a construção da

prefeitura, construção de açudes, a instalação da luz elétrica. Ampliando o desenvolvimento da cidade.

Todo esse processo político contribuiu para o desenvolvimento do Município, segundo os

registros até os anos de 1950, São Miguel tinha a seguinte configuração: possuía pequenas

fabricações de aguardente, rapadura, farinha de mandioca, fumo, arroz, milho e feijão, cana-de-açúcar,

algodão. No âmbito comercial, havia na praça central vários armazéns, além de ser um dos maiores

produtores de bovinos, equinos, suínos, ovinos, caprinos etc., onde garantia forte movimentação

econômica. No aspecto educacional, a cidade contava um grupo escolar, um instituto de ensino,

escolas estaduais e escolas municipais. (NETO, 1994).

Conforme consta nos registro de Neto (1994) com relação à posição demográfica e população

naquela época estavam assim distribuídas na década de 50: Latitude - S-6º 1252” distância de um

ponto do equador, longitude - W.Gr. 38º 30’00” distância em grau de um ponto do meridiano de

Greenwich. Com uma distância de 365 quilômetros da capital em linha reta. Quanto à população, o

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município tinha 2.379 habitantes na área urbana, 9.959 habitantes na área rural, totalizando 12.328

habitantes.

1.1.2 São Miguel atualizando os dados

De 1950 aos dias atuais, houve bastantes mudanças, hoje há outra realidade. As maiores

mudanças foram na renda e educação. Conforme procede os dados extraídos do portal Atlas Brasil

2013, pode ser acessado através do website: www.atlasbrasil.org.br.

O Município está em situação mediana com relação ao desenvolvimento, ocupa a 83ª posição

no ranking dos 167 municípios do Estado do Rio Grande do Norte, sendo que 82 (49,10%) municípios

estão em situação melhor e 85 (50,90%) municípios estão em situação pior ou igual.

Segundo o portal citado, em 2010 a cidade apresentou um Índice de Desenvolvimento Humano

Municipal (IDHM) de 0,606. Em termos gerais município está situado na faixa de Desenvolvimento

Humano Médio (IDHM entre 0,6 e 0,699). Sua maior dimensão de crescimento foi nas áreas de

educação, renda e longevidade.

No que tange a evolução ao próprio município tem-se o seguinte cenário de 1991 a 2010.

Houve um incremento de 95,48%, no IDHM, passando de 0,310 para 0,606. Ao relacionar com

indicadores de níveis nacional e estadual no mesmo período, expressa o IDHM acima da média

nacional (47%), bem como acima da média estadual (59%). Os números apresentam significativos

avanços.

Ainda segundo o portal, a renda per capita dos micaelenses cresceu 144,22% nas últimas duas

décadas, passando de R$116,78 em 1991 para R$285,20 em 2010. A extrema pobreza (medida pela

proporção de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a R$ 70,00) caiu de 52,28% em 1991

para 19,87% em 2010.

A educação também apresentou ascensão, no período de 2000 a 2010, a proporção de

crianças de 5 a 6 anos na escola cresceu 24,44%. A proporção de crianças de 11 a 13 anos

frequentando os anos finais do ensino fundamental cresceu 88,10%.Já a de jovens entre 15 e 17 anos

com ensino fundamental completo cresceu 197,34% no mesmo período. E a proporção de jovens entre

18 e 20 anos com ensino médio completo cresceu 66,21% entre 2000 e 2010. De acordo com IBGE,

censo 2010, São Miguel possui vinte e três pré-escolas, trinta e cinco escolas de ensino fundamental e

uma escola de ensino médio.

http://www.atlasbrasil.org.br/

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Segundo o IBGE, censo 2010, São Miguel tem a seguinte configuração, possui uma área de

171,691 quilômetros quadrados, situado na mesorregião do Oeste Potiguar e microrregião da Serra de

São Miguel, com uma distância de aproximadamente 434 quilômetros da capital Natal. No que se

refere à população em 1991 a cidade possuía 21.286 habitantes, já em 2010 a população chegou a

22.157 habitantes. Onde 65,40% são da zona urbana o que representa 14.500 pessoas e 34,60% na

zona rural, ou seja, 7.657 pessoas.

1.1.3 Prefeitura Municipal de São Miguel

A pesquisa foi realizada na Prefeitura Municipal de São Miguel inscrita sob o nº CNPJ:

08.355.463/0001-88. Localizada na Rua Padre Tertuliano Fernandes, 46, centro São Miguel/RN, CEP:

59920-000 mantém como canais externos de comunicação o e-mail: [email protected]

telefone: (84) 3353-3294 website: http://www.saomiguel.rn.gov.br/index.php. É importante reiterar que a

instalação da estrutura no atual endereço foi concluída na gestão de Hesíquio Fernandes, em 1948.

Fotografia 1 - Prefeitura Municipal de São Miguel

Fonte: Arquivo pessoal, 2014.

O atual gestor municipal é Dario Vieira de Almeida filiado ao Partido Progressista (PP). No

pleito de outubro 2012, recebeu 7.485 votos (57,17%) sendo eleito para conduzir o Município durante o

mandato de janeiro de 2013 a dezembro de 2016. Tem como principal atribuição e objetivo, governar e

administrar os interesses públicos, cumprindo as ordenações legais e a Constituição em vigor do País.

Na condição de chefe do Poder Executivo Municipal, o Prefeito deve concretizar suas

propostas de campanha na busca de atender as demandas da população e estas devem estar em

http://www.saomiguel.rn.gov.br/index.php

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convergência com disposições já descritas nos instrumentos de planejamento, como o Plano Diretor do

Município, para que possa garantir que seus objetivos possam ser alcançados.

Para atingir seus propósitos, o planejamento é peça fundamental norteadora de gestão. Sendo

assim, São Miguel possui Plano Direto1 (compreende o planejamento em longo prazo que orienta as

diretrizes gerais que devem ser atendidas pelos gestores), desse modo que compete a Prefeitura

Municipal a gestão administrativa do Município em consonância com as diretrizes em vigor no atual

Plano Diretor de São Miguel de 2008, atender os seguintes requisitos:

I– promover o planejamento e a gestão urbana municipal através da implementação, monitoramento e revisão de planos, programas e projetos; II – promover a integração entre as Secretarias Municipais e outros organismos de natureza governamental, de todas as esferas, ou não-governamental visando a otimização dos processos de gestão urbana; III – criar e organizar sistema local as informações essenciais ao processo de gestão urbana, rural e ambiental do Município, promovendo sua atualização periódica; IV – gerenciar a aplicação dos instrumentos de política urbanística previstos em lei; V – operacionalizar, nos prazos legais estabelecidos, a implementação do Plano Diretor do Município de São Miguel e suas determinações; VI – adequar a estrutura organizacional do Poder Executivo de modo a garantir as estruturas e instrumentos necessários à implantação e funcionamento do sistema de gestão da politica urbana, rural e ambiental. VII – proceder revisão da legislação municipal existente no sentido de adaptá-las às determinações da lei, bem como elaborar projetos de novas leis que se fizerem necessárias ao cumprimento da Lei do Plano Diretor. VIII – instituir divisão político-administrativa do território do município, de forma a conciliar com as divisões hoje aplicadas pelas politicas setoriais existentes, bem como, considerando as tradições e vínculos sociais, com vistas a orientar e delimitar espaços para implementação das políticas de desenvolvimento, planejamento urbano e participação social com necessidades e características comuns.

As funções administrativas previstas do Poder Público Municipal estão definidas na Lei

Complementar nº 01/2004, 29 de dezembro de 2004. A ação do governo será disciplinada para o

cumprimento das competências institucionais e as normas legais em vigor. São definidas também a

criação das unidades administrativas do Município, as competências, funções, atuação, níveis

hierárquicos, bem como ferramentas de gestão.

As atividades da Administração Municipal determina especialmente a execução dos planos,

programas e projetos de governo, que serão objetos permanentes de coordenação em todos os níveis,

por meio de ação sintonizada das direções, e chefias e realização de reuniões sistemática de trabalho.

Para o alcance dos objetivos de governo, o gestor conta com instrumentos de planejamento que

subsidiam suas funções administrativas, são eles: Plano Diretor; Plano Plurianual; Diretrizes

1 Lei Municipal nº 656, 30 de junho de 2008. Dispõe sobre o Plano Diretor participativo de São Miguel.

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Orçamentárias; Fundos Especiais; Programação Financeira de Desembolso. A interação e execução

desses instrumentos possibilitam que o Gestor atinja a função social da cidade, atendendo as

demandas da população, elevando o nível de desenvolvimento local.

Na gestão pública é preciso atender aos princípios e requisitos legais, não só com relação ao

atendimento dos instrumentos de planejamento. É preciso manter a ordem e a integridade dos órgãos.

Nesse sentido, a Prefeitura criou em 2009 a Controladoria Geral do Município (CGM), órgão que

mantém a auditoria e controle interno, com vistas a manter a transparência das atividades no âmbito

municipal. A função da CGM é avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a

execução dos programas de governo e dos orçamentos; comprovar a legalidade e avaliar os resultados

da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos entidades da Administração Pública Direta

e Indireta do Poder Executivo, bem como a aplicação dos recursos públicos. Tem que exercer o

controle das operações de crédito, dos avais e garantias, dos direitos e havares do Município.

Acompanhar o controle externo no exercício de sua missão institucional, fomentar o controle social e

editar as normas e procedimentos de controle interno para os órgãos e entidades da Administração

Pública Direta e Indireta do Poder Executivo.

Quanto ao controle externo, o Poder Executivo tem como principal regulador a Câmara

Legislativa. Além de votar e propor projetos, uma das principais atribuições da Câmara é acompanhar,

fiscalizar e auditar as ações de governo municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas julga as contas,

as ações, planos do Poder Executivo, com a obrigação de manter a integridade dos recursos públicos.

Para que o gestor possa exercer suas atividades com eficiência, eficácia e efetividade é

preciso montar uma equipe de servidores qualificada e que possa atender as demandas da

comunidade. No setor público, a admissão de pessoal pode acontecer basicamente de duas formas:

por meio de concurso, e o edital ditará os requisitos para tentativa de ocupação efetiva, ou mediante

cargo comissionado, em que o Poder Executivo tem a discricionariedade de escolher quem ocupará

cada função de caráter especial.

Todavia, como forma de disciplinar a conduta dos servidores, o Município possui o Estatuto dos

Servidores Municipais. A Lei nº 356, 04 de novembro de 1997, que estabelece os requisitos mínimos

para o gozo da função, normatiza a política de cargos e salários e definem quais são os procedimentos

para a investidura da ocupação. De acordo com o Estatuto, são formas de provimento do servidor

público: I – nomeação (para o servidor efetivo e comissionado); II – promoção; III – transferência; IV –

readaptação; V – reversão; VI – aproveitamento; VII – reintegração; VIII – recondução. O provimento

realiza-se mediante ato da autoridade competente de cada poder ou órgão equivalente, o que só terá

21

validade após a publicação nos meio de comunicação da Prefeitura. Ao atender essas disposições, a

Prefeitura monta seu quadro de servidores que darão base ao trabalho de governo.

Desse modo, todos esses aspectos visam atingir uma estrutura administrativa adequada,

norteando decisões, competências, autonomia, limites, responsabilidade, bem como a caracterização

das relações hierárquicas. Com o intuito de facilitar a visualização da estrutura da Prefeitura Municipal

de São Miguel, a seguir traz a representação gráfica que auxilia a identificação das relações

hierárquicas no órgão.

Organograma 1 - Organograma funcional da Prefeitura Municipal de São Miguel

Fonte: Elaborado pela autora, 2015.

As principais atribuições do Gabinete do Prefeito e demais secretárias serão descritas a seguir.

As informações foram retiradas do website: http://www.saomiguel.rn.gov.br

Gabinete de Prefeito – local onde o Prefeito Dario Vieira de Almeida exerce suas atribuições

e faz atendimento ao público e reuniões de assuntos diversos em busca de melhor atender a

população.

Controladoria Geral do Município (CGM) órgão da esfera municipal que tem por finalidade

atender diretamente os assuntos do Poder Executivo, mais especificamente a defesa do patrimônio

público, transparência da gestão, rotinas de controle interno, auditoria prevenção e combate a

corrupção. Controlador responsável: Alan Bruno Moreira Souza.

Secretaria Municipal do Gabinete do Prefeito (SEGAP) exerce o assessoramento direto ao

prefeito na representação social, civil e política trata da articulação e relacionamento com o legislativo,

encaminhamento e publicação dos atos. E ainda a coordenação das demais secretarias e a gestão

geral da prefeitura. Secretário responsável: José Barbosa de Souza.

http://www.saomiguel.rn.gov.br/

22

Secretaria Municipal de Administração, Finanças, Planejamento, e Orçamento (SAFIM) tem

como principal objetivo auxiliar nas funções administrativas, solucionar problemas, irregularidades, bem

como planejamento e gerenciar a movimentação financeira e orçamentária e os outros setores da

prefeitura. Secretário responsável: Daniel Vieira de Almeida.

Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Esporte e Turismo (SEDUC) tem como finalidade

melhorar a educação, inclusão social, cultura, turismo, garantir o acesso à rede municipal de ensino

com qualidade e que possa chegar a todos residem no município. Secretária responsável: Luzinete

Cesário de Araújo.

Secretaria Municipal de Saúde (SMS) tem como objetivo garantir ao município atendimento

de saúde com qualidade, presteza e tempo no momento preciso. Na secretaria funciona a parte

administrativa, e também de atendimento aos pacientes, de forma individualizada e de acordo com

especialidades, conta com laboratório e farmácia básica. Secretária responsável Maria Shimeny Emídio

Vieira.

Secretaria Municipal de Bem Estar Social, Trabalho e Habilitação (SEBEM) visa buscar

melhorias de vida social para os micaelenses, através de ações, projetos incentivos a inclusão da

população envolvendo crianças, jovens, adultos e idosos, inserindo-os no meio social, de trabalho,

habitação, dentre outras atribuições. Secretária responsável: Elza Franco de Queiroz Augusto.

Secretária Municipal de Desenvolvimento Urbano (SEDUB) visa à interação direta com a

população, conhecendo de perto a realidade tanto da zona urbana com rural, estando mais próximo da

realidade do município e atendendo as demandas da população. Compete a essa secretaria Serviços

Urbanos, Obras, Viação e Transporte é a organização e manutenção da limpeza urbana, além das

reformas e conservação dos prédios públicos, praças e logradouros. Secretário responsável: Francisco

Nunes de Freitas.

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Rural e Meio Ambiente (SEDRMA) atender as

demandas da zona rural e contribuir para a melhoria na qualidade da produção agrícola local, fortalecer

a agricultura familiar e a geração de ocupação e renda, qualificar o trabalho técnico dos diversos

segmentos que atuam no meio rural, assegurando a manutenção de estradas, abastecimento de água,

distribuição de mudas frutíferas as comunidades. Melhorando a vida no campo. Secretária responsável:

Ana Ruth Guimarães Nunes.

23

1.1.4 Secretaria de Administração, Finanças, Planejamento e Orçamento

As funções desta Secretaria estão descritas na Lei Complementar de nº 01 de 29 de dezembro

de 2004. Esta Secretaria envolve quatro setores estratégicos sob uma direção geral (Administração,

Finanças, Planejamento e Orçamento), dividindo-se em assessorias de aconselhamento: a Comissão

Permanente de Licitação e Comissão de Inquérito, e é segmentada em outros três departamentos,

como forma de direcionar melhor suas atividades por setores administrativos, a saber: administração

geral; tributária; financeira. A Lei determina também o que compete à Secretaria, assim como as

responsabilidades do gestor da unidade administrativa.

Sob a direção geral da Secretaria, fica a incumbência da promoção do planejamento global do

Município, em consonância com as diretrizes do planejamento Microrregional, estadual e federal. A

condução das articulações para a implementação do Plano de Desenvolvimento Integrado do

Município; gestão do sistema de informações para o planejamento estratégico da microrregião de São

Miguel; desenvolvimento e detalhamento de projetos prioritários; coordenação, elaboração e execução

do Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual. Sendo responsável pela parte de

gestão, estratégia e execução. Deve também, manter a coordenação e acompanhamento dos demais

departamentos sob sua subordinação.

Para administração geral é estipulada a Coordenação de Recursos Humanos (recrutamento,

seleção, treinamento, plano de cargos e salários, políticas de desenvolvimento, folha de pagamento

seguindo aos requisitos do Estatuto do Servidor), materiais, patrimônio e serviços gerais, almoxarifado,

documentação e arquivo, além da conservação do patrimônio interno e externo; é responsável pela

administração guarda controle, distribuição, abastecimentos, arquivos e serviços diversos, visando à

integridade dos bens e recursos disponíveis. É de competência, também desta unidade, a coordenação

e orientação da modernização administrativa, visando à racionalização, simplificação, agilização e

atualização estrutural e funcional dos diversos órgãos da Administração do Município.

Quanto ao departamento de Administração Tributária, este por sua vez fica responsável pela

divisão de Rendas e Tributos Diversos e pelo serviço de Cadastro Imobiliário. Fica a cargo desse

departamento, o cadastramento, lançamento, arrecadação, recolhimento e fiscalização de tributos e

demais rendas municipais para que se possa fazer direção e execução e das politicas e da

administração tributária, econômica e fiscal.

Para o departamento de Administração Financeira fica a condução e articulação da divisão do

orçamento; das funções de contabilidade; e a divisão de finanças e orçamento. Realiza atividades

como processamento de receitas e despesas, registro e controle contábil da administração,

24

orçamentária, financeira e patrimonial do Município, a preparação de demonstrações financeiras com

as prestações de contas, de recursos transferidos para outras esferas de governo. Responsabiliza-se

pelo recolhimento nos prazos legais e regulamentares, das consignações, prepara as retificações

necessárias à execução do Orçamento do município e outras atividades afins.

A departamentalização desta unidade administrativa pode ser vislumbrada na representação

gráfica do Organograma 2, a seguir, onde são distribuídos os setores de atividade por área de

atendimento, que facilita a organização da Secretaria e ordena as atividades de acordo com áreas,

agilizando os atendimentos e racionalizando os processos, trazendo maior produtividade para os

colaboradores da Secretaria.

Organograma 2 - Organograma Sec. de Administração, Finanças, Planejamento e Orçamento


1.2 Situação problemática

A Gestão Pública Municipal vem ganhando espaço ao longo da história, sobretudo com a

promulgação da Constituição Federal de 1988, que garantiu autonomia dos municípios como ente

federativo. Este tem por obrigação gerir os interesses locais da população. Para que as demandas dos

munícipes sejam sanadas, o gestor público precisa conhecer a realidade do município e assim

desenvolver serviços de qualidade para a população.

O texto legal prevê várias ferramentas que dão aporte técnico para se elaborar os

planejamentos das regiões, com o intuito de reverter o desenvolvimento desigual, e que se eleve a

função social da localidade. No entanto, nem todos os municípios utilizam os instrumentos como forma

de auxilio à gestão, pelo contrário, a maioria o elabora apenas por força da lei.

25

Diante desta realidade é importante que gestores desenvolvam estratégias viáveis ainda

quando candidatos aos cargos públicos. E por este motivo que, ao se candidatar, o postulante elabora

seu Programa de Governo. Nele são descritas ações que pretende realizar, caso seja eleito. Essa

ferramenta também se caracteriza como um instrumento balizador da ação governamental, haja vista,

ser nele que se deve respaldar toda sua campanha eleitoral, para posteriormente ser concretizado nos

instrumentos normativos como Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária

Anual.

Além dos instrumentos já descritos, existe, para os municípios com população superior a vinte

mil habitantes, a obrigação de elaborar o Plano Diretor, como determina a Lei 10.257/01 em seu art. 41

inciso I. Esse instrumento dará subsídios ao desenvolvimento territorial, pois nele estão contidas as

necessidades, prioridades, bem como potencial de desenvolvimento econômico-financeiro e social do

município.

Nessa perspectiva é de fundamental importância que eleitor esteja atento ao que os candidatos

apresentam como propostas, e conhecer se, de fato, há exequibilidade, como também se há

convergência com outras peças de planejamento, como por exemplo: se ações planejadas fazem parte

das especificações dispostas no Plano Diretor do Município e se as referidas propostas podem compor

o Plano Plurianual além de serem concretizadas.

Diante desse contexto, elaborou-se a seguinte questão problemática: De que forma o Plano

de Governo, o Plano Diretor e o Plano Plurianual estão sendo utilizados como elementos

norteadores para as ações governamentais da gestão 2013-2016 do Município de São

Miguel/RN?

1.3 Objetivos

Os objetivos indicam o que se pretende conhecer, bem como o resultado que o trabalho se

propõe atingir. Dividindo-se em gerais e específicos (FACHIN, 2003). Logo, a soma dos objetivos é que

se consolida o resultado principal da pesquisa (MATIAS–PEREIRA, 2007).

1.3.1 Geral

O objetivo geral define de forma genérica qual o propósito do trabalho. Marconi e Lakatos

(2009, p.106) afirmam que “relaciona-se com o conteúdo intrínseco, quer dos fenômenos e eventos,

26

quer das ideias estudadas. Vincula-se diretamente à própria significação da tese proposta pelo projeto.”

Desse modo, a pesquisa apresenta o seguinte objetivo geral: Analisar pontos de consenso entre Plano

de Governo, Plano Diretor e Plano Plurianual, bem como a efetividade destes instrumentos de

planejamento para a ação governamental do Município de São Miguel/RN, para os anos de 2013-2016.

1.3.2 Específicos

Os objetivos específicos tratam do desmembramento e o modo como se busca chegar ao

objetivo geral. Gil (2002, p.112) diz que “Os objetivos específicos tentam descrever, nos termos mais

claros possíveis, exatamente o que será obtido num levantamento.”. Indica objetivamente o que se

pretende realizar.

Caracterizar as políticas prioritárias propostas do Plano de Governo;

Verificar quais das ações propostas no Plano de Governo estão em consonância com o

Plano Diretor;

Identificar as ações propostas no Plano de Governo contempladas no Plano Plurianual

2014-2017;

Discriminar a visão dos gestores/planejadores acerca do processo de planejamento e

escolha das ações de governo planejadas para gestão 2013-2016 no Município de São

Miguel/RN

1.4 Justificativa

Atualmente exige-se uma administração pública responsável, planejada, que respeite os limites

fiscais que atenda às demandas da população. O ambiente é complexo, mutável, dinâmico e determina

que os gestores públicos estejam preparados para equacionar as exigências, não só legais, mas

também administrativas, econômicas, financeiras, sociais, urbanística, ambiental, dentre outras.

Diante toda essa complexidade, esta pesquisa versa sobre um estudo dos instrumentos de

planejamento da gestão pública, mais especificamente no âmbito municipal. O aparato legal que dá

suporte para realizar uma boa gestão é extenso e complexo, e os ocupantes dos cargos públicos,

necessariamente, precisam conhecer e utilizá-los de forma adequada. Trata-se de uma questão

obrigatória.

27

No entanto, a administração pública vive um paradoxo, apesar de todas as peças legais que

dão suporte ao ordenamento público, é notória a carência e as dificuldades que a gestão pública

enfrenta pela falta de planejamento governamental. Consequentemente, as falhas, por falta de

planejamento, implicam na ineficiência da máquina pública.

Os instrumentos de planejamento devem fazer parte do cotidiano dos gestores, para poder

reduzir riscos, implantar ações de forma estruturada e racional. É essa a busca do legislador em criar

várias ferramentas de gestão, com as quais o gestor possa utilizá-las durante mandato.

Para se estruturar uma boa gestão é necessário que o planejamento aconteça antes da

ocupação efetiva no Poder Executivo. É importante que o gestor, no caso o Prefeito, busque ordenar

seu planejamento ainda quando candidato, elaborando um programa de governo consistente, que

represente a sociedade, as necessidades do Município, e que esteja em consonância com outros

instrumentos, como o Plano Diretor e o Plano Plurianual. Instrumentos de ordem obrigatória.

Diante dessa realidade, se justifica a relevância desta pesquisa em estudar se há conformidade

entre os instrumentos balizadores da ação governamental no Município de São Miguel/RN. Conhecer o

ponto de consenso entre o Programa de Governo, Plano Diretor e Plano Plurianual, sabendo que estes

fazem parte do processo de planejamento governamental da administração pública.

Torna-se relevante também porque a pesquisa requer maior conhecimento sobre o

planejamento governamental e pretende-se, com este trabalho, ampliar o espaço de discussão sobre a

temática, tornando mais acessível nas mais diversas áreas da sociedade, pois é sabido que a ações

governamentais repercutem diretamente no cotidiano das pessoas.

Contribuir ainda para os gestores e planejadores públicos de forma positiva, pois conhecendo e

interligando os instrumentos, de forma adequada, aumentarão as chances de aplicar melhor seus

recursos, evitando desperdícios, respondendo mais rapidamente as necessidades da população.

Busca-se contribuir com uma discussão em termos acadêmico e científico, haja vista há

poucos trabalhos desenvolvidos na área. Evidenciando a necessidade de conhecimentos mais

técnicos, com fundamentação teórica e cientifica, auxiliando acadêmicos, professores e afins que

buscam maior conhecimento na área.

28

2. REFERENCIAL TEÓRICO

Nesta seção são apresentadas as bases teóricas que sustentam a presente pesquisa. É por

meio da literatura já publicada que se possibilita o desenvolvimento do trabalho científico. De acordo

com Marnoni e Lakatos (2012, p. 3) “Toda pesquisa deve basear-se em uma teoria, que serve como

ponto de partida para investigação bem sucedida de um problema. [...]”. Nesse sentido, este capítulo

inicia fazendo com um estudo sobre a divisão político-administrativa da Administração Pública no

Brasil. Em seguida, sobre o processo de planejamento governamental. Trata-se na sequência, sobre os

instrumentos de planejamento que balizam a ação governamental, e ainda são apresentadas

considerações sobre os programas de governo, como instrumento de planejamento da ação

governamental.

2.1 Administração pública

A Administração pública, no sentido mais amplo, pode ser entendida como o gerenciamento da

melhor forma possível dos recursos de interesses coletivos, respeitando os ditames da lei em vigor. De

acordo com Matias-Pereira (2010, p. 176) “Administração pública é a soma de todo aparelho de

Estado, estruturada para realizar serviços públicos, visando à satisfação das necessidades da

população, ou seja, o bem comum. [...].”. É a busca das intuições do Estado em sanar as demandas da

sociedade através da aplicação dos recursos públicos.

O gerenciamento dos recursos públicos consiste na execução organizada de uma série de

atividades meios e atividades fins dos órgãos e entidades que integram a Gestão Pública com o

objetivo de atender de maneira satisfatória a prestação de serviços indispensáveis a sociedade.

(CHAVES, 2010).

A Administração Pública brasileira está pautada sob as normas estabelecidas da atual

Constituição Federal de 1988. Nela estão fixadas as regras, ordenamentos, princípios, fundamentos a

serem obedecidos para se cumprir os interesses da população.

Diante de todo o arcabouço jurídico que normatiza as funções administrativas no setor público,

em tempo, o texto constitucional editou no Título III, Capítulo VII – Da Administração Pública - as

disposições gerais que regem a Gestão Pública brasileira.

29

A República Federativa do Brasil, conforme definido no art. 1º da Constituição Federal de 1988

estabelece os fundamentos: “[...] I - a soberania; II – a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.” (BRASIL, 1988).

O art. 37 da CF/88, que foi modificado pela ementa Constitucional de 1998, estabelece os

princípios básicos que norteiam as funções administrativas.

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

De acordo com Madeira (2008), os princípios constitucionais representam os direitos do ser

humano e os grandes princípios da justiça. Eles instituem ao legislador, à jurisprudência, à

administração e aos particulares, o entendimento do Direito de acordo com os valores por eles

difundidos. Mazza (2012) lembra que os princípios constitucionais não se esgotam no art. 37, há outros

princípios instituídos ao longo do texto legal que devem ser observados, estes são princípios gerais

básicos que balizam as boas práticas administrativas.

Conclui-se, pois, que a Administração Pública é um conjunto de fatores legais organizados em

que um governo e o corpo de servidores visam assegurar efetivamente as demandas da população.

2.1.1 Organização Politico-Administrativa do Estado

O estudo da Administração Pública, em geral, compreende tanto sua estrutura como suas

atividades, a partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de

organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados.

(MEIRELLES, 1998).

Na atual conjuntura, o Brasil está organizado de acordo Carta Magna de 1988, que regula e

orienta a divisão e a organização da nação. Meirelles (1998, p. 62) diz que “A organização do Estado é

matéria constitucional no que concerne à divisão política do território nacional, à estruturação dos

Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos

governados [...]”. Assim, resume-se a forma em que o Estado está estruturado para o desempenho de

suas funções.

O Título III, Capítulo I – Da Organização Político-Administrativa – Constituição Federal de 1988,

organiza e normatiza a estrutura organizacional, territorial, bem como o que compete a cada unidade

federativa e o Distrito Federal. O art. 18 da Carta Magna de 1988 prevê “A organização político-

30

administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e

os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”. (BRASIL, 1988).

Essa disposição constitucional estatui a divisão territorial de poderes sob a forma federativa do

Estado, faz menção à regulação do exercício dos governos e de seus governantes. Destarte, enumera

os entes federativos que compõe a nação brasileira (União, Estados-membros, Distrito Federal, e

Municípios), todos com a garantia de autonomia administrativa.

Mascarenhas (2010, p. 122) lembra que “O símbolo do pacto federativo é a Constituição

Federal, que é o instrumento de manifestação da soberania popular, e é quem determina as

competências da União e dos demais entes da Federação [...]”. Sendo a norma geral mais importante

para regular o Estado brasileiro.

De acordo com o texto constitucional, cada ente tem competências, responsabilidades, e

mecanismos para manter o equilíbrio federativo. Paulo e Alexandrino (2012) enumeram alguns

comandos mais expressivos que garantem a autonomia e equilíbrio federativo: repartição de

competências; rigidez da Constituição; controle de constitucionalidade; o processo de intervenção;

imunidade recíproca de impostos; repartição das receitas tributárias.

É importante destacar que para cada ente federativo recai competências, atribuições, deveres

de forma diferenciada. E para que todos esses requisitos sejam atendidos, o texto legal prevê

orientações particularizadas para cada ente federativo. Conforme serão descritas a seguir.

União - é entidade federativa autônoma em relação aos estados-membros, distrito federal e

municípios. É pessoa jurídica de direito público interno, com alçadas administrativas e legislativas

elencadas no texto constitucional. Cabe à União, também, exercer as prerrogativas da soberania do

Estado brasileiro, quando representa a República Federativa do Brasil nas relações internacionais.

Trata-se de atribuição exclusiva da União, pois os demais entes integrantes da Federação não dispõem

da atribuição para representar o Estado federal brasileiro frente a outros Estados soberanos. (PAULO,

ALEXANDRINO, 2012).

Os dispositivos que a União deve obedecer estão previstos na Constituição Federal de 1988,

onde os bens da União encontram-se previstos no art. 20, incisos I a XI. A competência da União

encontra-se estabelecida nos art. 21 – competência administrativa; 22 – competência legislativa; 23, 24

e 153 da Constituição Federal, o art. 23 as competências em comum com os estados, o Distrito Federal

e os municípios. O art. 24, por sua vez, traz a competência concorrente da União com os estados e o

Distrito Federal. O art. 153, I a VII, traz a competência expressa da União em matéria tributária. O art.

154, I, traz a competência residual, pois que, mediante lei complementar, poderá instituir impostos não

previstos no art. 153. (BRASIL, 1998; MASCARENHAS, 2010).

31

Estados - de acordo com Paulo e Alexandrino (2012) “Os estados-membros são os entes

típicos do estado Federal; são eles que dão a estrutura conceitual da forma de Estado federado, como

uma união de estados autônomos.”.

Os Estados estão dotados de autonomia política e administrativa, destarte, destaca-se por

caracterizar-se pela tríplice capacidade de: auto-organização e autolegislação (normatização própria);

de autogovemo e, por fim, de autoadministração. (MASCARENHAS, 2010; PAULO ALEXANDINO,

2012).

A auto-organização está elencado no art. 25, onde são elaboradas as normas próprias de cada

estado, obedecendo aos princípios constitucionais. A capacidade de autogoverno está disciplinada nos

arts. 27, 28, 125 da CF/88, em que transfere aos estados organizar os poderes Executivos, Legislativos

e Judiciários locais. Quanto à capacidade de autoadministração, a CF/88 dispõe sobre as

competências administrativas, legislativa e tributária, estas estão especialmente definidas no art. 25.

(BRASIL, 1988; PAULO, ALEXANDRINO, 2012).

Municípios – são entes federativos com personalidade jurídica que estão dentro da estrutura

República Federativa do Brasil, com integridade da organização politico-administrativa com plena

autonomia. (PAULO, ALEXANDRINO, 2012).

Da mesma forma dos Estados-Membros, os municípios estão organizados sob a capacidade

de auto-organização e normatização própria (elaboração da Lei Orgânica e Leis Municipais);

autogoverno (eleições para prefeitos e vereadores) e autoadministração (o exercício das competências

administrativas, legislativas e tributárias). (PAULO, ALEXANDRINO, 2012; MASCARENHAS, 2010).

De acordo com a CF/88 art. 29 define que o município reger-se-á pela Lei Orgânica, define

ainda como procederão às eleições que elegerão os representantes do Executivo e Legislativo. O art.

30 prescreve as competências de responsabilidade municipal. Já o art. 31 dispões sobre as funções

administrativas, legislativas e tributarias. (BRASIL, 1988).

Distrito Federal – a Constituição Federal assegurou ao Distrito Federal a natureza de ente

federativo autônomo, estruturada pela mesma capacidade de auto-organização e normatização própria;

autogoverno e autoadministração. (PAULO, ALEXANDRINO, 2012).

O Distrito Federal não é um estado, nem um município. Em regra, em função da vedação à sua

divisão em municípios, foram-lhe atribuídas às competências legislativas e tributárias reservadas aos

estados e municípios. (MASCARENHAS, 2010; PAULO, ALEXANDRINO, 2012).

Regido pelo art. 32 CF/88, o Distrito Federal tem sua capacidade de auto-organização

arraigada pela elaboração da Lei Orgânica, respeitando os princípios Constitucionais. O autogoverno

consolida-se pelas eleições de governador e vice-governador. Quanto à autoadministração reserva-se

32

a prerrogativa de exercer as atribuições de competências administrativas, legislativas e tributárias

constitucionalmente concedidas, a exemplo do que acontece nos estados e municípios. (BRASIL, 1998;

MASCARENHAS, 2012).

2.1.2 Administração Municipal

De acordo com a organização politico-administrativa brasileira, os municípios passaram a ser

reconhecido como ente federativo e assegurar sua autonomia a partir da Constituição Federal de 1988.

Essa é uma particularidade reservada ao Brasil. Nenhum outro Estado soberano dar o direito ao

município ser uma peça federativa constitucionalmente reconhecida, e tem o poder de desenvolver

suas próprias leis de organizar e legislar sob seu território. (MEIRELLES, 1998).

A Administração Municipal está configurada pela tríplice capacidade de: auto-organização

(normatização própria) e autolegislação; de autogovemo e autoadministração. Dentro dessa estrutura é

que se realiza a gestão municipal, através da Prefeitura, como órgão do Poder Executivo, e da Câmara

de Vereadores, como órgão do Poder Legislativo. Essa composição é uniforme para todos os

Municípios, variando apenas o número de Vereadores. O Prefeito, o Vice-Prefeito e os Vereadores são

agentes políticos, eleitos conjuntamente, por eleição, o voto é direto e secreto, para uma legislatura de

quatro anos. (MEIRELLES, 1998).

Paulo e Alexandrino (2012) lembram que a competência dos municípios pode ser dividida em

competência legislativa e competência administrativa. A competência legislativa corresponde à

competência exclusiva para legislar sobre assuntos de interesse local (dispositivo constitucional) e à

competência suplementar, ou seja, os municípios podem suprir as lacunas da legislação federal e

estadual, regulamentando as respectivas matérias para ajustar a sua execução às peculiaridades

locais. Entretanto, no uso dessa competência suplementar, os municípios não poderão contraditar a

legislação federal e estadual existente, tampouco extrapolar a sua competência para disciplinar,

apenas, assuntos de interesse local. A competência administrativa autoriza o município a atuar sobre

os assuntos de interesse local, identificados a partir do princípio da predominância do interesse,

especialmente sobre as matérias expressamente consignadas na Constituição Federal.

De acordo com Guia Básico para Gestão dos Municípios (2008), o município possui grande

responsabilidade, a qual recai, em parte expressiva, sobre o Poder Executivo, a quem compete

governá-lo, desempenhando funções políticas, administrativas e executivas. Sendo assim, a principal

responsabilidade do administrador público constitui-se de funções executivas, especialmente, as

33

funções que caracterizam as chefias de nível, que são planejar, dirigir, coordenar, controlar e articular-

se com outros atores públicos e privados. Dentre as várias funções do Poder Executivos, o Guia citado

enumera as principais:

prestar serviços públicos de interesse local;

manter programas de ensino e atendimento à saúde, esses em cooperação com a União e

o estado;

promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do

parcelamento e da ocupação do solo urbano, e proteger o patrimônio histórico-cultural;

regulamentar, conceder, permitir ou autorizar os serviços de transporte coletivo e de táxi;

organizar e manter os serviços de fiscalização necessários ao exercício do seu poder de

polícia administrativa;

instituir e arrecadar os tributos de sua competência;

criar, organizar e suprimir distritos.

Ainda de acordo com Guia Básico para Gestão dos Municípios (2008) o município, por

intermédio dos seus governantes, somente pode fazer aquilo para o qual está autorizado legalmente,

ou seja, pelas normas constitucionais e infraconstitucionais, aquelas que decorrem dos

desdobramentos das primeiras e, no que envolver a legislação do município, por meio de aprovação da

Câmara Municipal. Nesse contexto são elencados os principais instrumentos de planejamento do

município, a saber:

Lei Orgânica do Município;

Lei de Estrutura Administrativa da Prefeitura Municipal;

Lei do Plano de Cargos e Carreiras da Prefeitura;

Leis de fixação dos subsídios dos agentes políticos;

Código Tributário Municipal e legislação complementar;

Plano Diretor e legislação complementar;

Leis referentes ao planejamento e ao orçamento (Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes

Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA).

Outro fator importante elencado pelo Guia Básico para Gestão dos Municípios (2008) é o

controle da Administração, uma função permanente de orientação, acompanhamento e correção dos

rumos da gestão no que tange às suas decisões e ações. De forma geral, o controle pode acontecer de

duas formas: Controle Interno, exercido pelo próprio Poder Executivo, por seus órgãos e agentes; e

pode acontecer também pelo Poder Legislativo, com o auxilio do Tribunal de Contas (se houver). Em

ambos os casos, a função principal é acompanhar, orientar, fiscalizar as ações que os agentes públicos

34

exercem com os recursos públicos, evitar irregularidades e improbidade administrativa, visando sempre

às boas práticas e os atendimentos das necessidades da população local.

2.2 Planejamento governamental

O Manual do Gestor Público (2011, p. 145) define planejamento no setor público como “[...] um

conjunto de conceitos, ideias e intenções viáveis sistematicamente organizados e com identificação de

responsabilidades de pessoas e organizações norteadores das ações a serem implementadas para

atingir determinado fim da Administração Pública [...]”. Andrade (2010), por sua vez, considera que

planejar é essencial, é o ponto de partida para a administração eficiente e eficaz da máquina pública,

pois a qualidade do mesmo ditará os caminhos para a boa ou má gestão, refletindo diretamente no

bem-estar do povo.

O planejamento governamental, como se vê na concepção destes dois autores, é de

fundamental importância para gestão pública, pois condiciona a definição de diretrizes, objetivos,

metas, ações de forma estruturada. Trazendo resultados com mais profissionalismo e racionalidade

das decisões, reduzindo riscos e aumentando as possibilidades de atingir os objetivos pretendidos.

Matias–Pereira (2010) contribui com a perspectiva de que o planejamento governamental vai

além de um instrumento da ação política. Deve ser visto também como imposição legal. Isto se deve

aos vários dispositivos legais que lhe conferem caráter imperativo, ao estabelecer a obrigatoriedade de

formulação de planos de forma ordenada e sequencial, para viabilizar o alcance dos objetivos

previamente estabelecidos.

Apoiado no entendimento, Andrade (2010), destaca-se em ordem cronológica as principais

legislações brasileiras que tratam do planejamento governamental atualmente:

Quadro 1 – Cronologia dos principais instrumentos de planejamento governamental

Ano Norma legal Especificações

1964 Lei nº 4.320 Normatiza o ordenamento a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços públicos

1988 Constituição Federal Estabelece as regras básicas para o PPA, LDO e a LOA.

1990 Lei nº 8.142 Dispõe sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros para a área da saúde

1993 Lei 8.666 Regula os dispositivos para as compras no setor público

1993 Lei 8.742 Dispõe sobre a organização da Assistência Social

2000 LRF nº 101 Regula o equilíbrio das contas públicas

2001 Lei 10.257 Prevê o ordenamento da política urbana

2001 Lei 10.172 Estabelece o Plano Nacional de Educação

Fonte: Elaborado pela autora, com base em Andrade, 2010.

35

Na ótica de Andrade (2010) fica claro, portanto, que o objetivo do legislador é obrigar os

gestores públicos a planejar, de forma que todas as ações governamentais sejam contempladas nos

instrumentos de planejamento, pois com esse procedimento evidenciará a integração entre

planejamento e execução, uma vez que estes devem estar em consonância para se efetive a função de

planejamento.

Nessa perspectiva, Matias–Pereira (2010) diz que o planejamento com base nas novas

atribuições legais, não deve ser um instrumento apenas de caráter técnico que poderia ou não ser

aplicado de acordo com a vontade do gestor. Tornou-se um mecanismo jurídico por meio do qual o

gestor passou a ser obrigado a executar sua atividade governamental na busca pela realização de

objetivos e alcançar o desenvolvimento econômico e social.

O autor destaca que o planejado necessita que seja exequível, assim como deve ter

continuidade. Considera que o planejamento não deve ser encarado apenas como um processo de

elaborar um documento denominado plano ou programa. Essa é uma parte do processo, mas que deve

estar de acordo com a realidade local e ser aplicável.

Colaborando com este entendimento, o Manual do Gestor Público (2011) assegura dizendo

que planejamento demanda comprometimento, e as ações a serem realizadas devem, essencialmente,

está previstas no planejamento. Assim, a mera preparação de propósitos, objetivos e metas, sem o

devido acompanhamento, a análise das deformidades no alcance dos objetivos definidos e o

compromisso de prestação de contas, não é reconhecida como planejamento. Portanto, o

planejamento, como processo, exige evolução permanente, integração e melhorias nos conceitos e nos

procedimentos.

De tal modo, o planejamento governamental não deve ser apenas a elaboração de documentos

sem conexão com a realidade, o planejamento deve vir associado a permitir a aplicabilidade correta e

responsável dos recursos públicos, e que possam satisfazer as demandas da sociedade.

De acordo com Andrade (2010) o planejamento realizado de forma organizada e séria permite

gama uma de vantagens:

Impede o improviso e o imediatismo, diminuindo as chances de decisões imprecisas;

Garante que as ações governamentais sejam realizadas dentro da capacidade financeira;

Garante a manutenção e a conservação do patrimônio público;

Previne riscos e corrige desvios;

Equilíbrio das contas públicas;

Compatibilizam os gastos com os recursos públicos e, por conseguinte, conduzem o

orçamento e as finanças na manutenção mantendo o alcance do equilíbrio fiscal.

36

2.2.1 Planejamento e gestão

O Planejamento no Brasil passou por inúmeras mudanças ao longo da história. A partir da

década de 30 as mais diversas peças de planejamentos foram elaboradas para dar suporte a gestão

dos administradores públicos. Com a redemocratização e implementação da constituição Federal de

1988, o planejamento governamental passou por um processo profundo de reconstrução, tendo como

referência um projeto nacional de desenvolvimento, construído mediante ampla discussão com a

sociedade. Assim o papel do Estado era proporcionar uma gestão pública eficiente partindo de uma

convivência harmônica entre os Poderes da República e uma adequada representação dos interesses

sociais no processo de formulação e execução (REZENDE, 2011).

Rezende (2011) reforça o entendimento de que o planejamento deve está apoiado no em

amplo diagnóstico da realidade socioeconômica, e que deste diagnóstico derivem estratégias e as

prioridades a serem comtempladas no plano, e que os comandos sobre a implementação esteja sob as

ordens de um planejamento e um orçamento dotados de condições efetivas para exercê-los. Daí a

relação entre planejamento e gestão. O primeiro consiste em propor ações e programas de acordo com

a realidade, e o segundo programação e execução desses comandos.

De acordo com Júnior Cardoso (2011) planejamento governamental e gestão pública compõem

duas dimensões cruciais e inseparáveis do Estado contemporâneo, embora esse dois aspectos tenham

sido desenvolvidos historicamente sob perspectivas diferentes. Isso se deve ao fato de que o

planejamento se desenvolveu mais rapidamente em sua própria estruturação de aparelho estratégico,

enquanto que a gestão, propriamente dita, destinou-se à estruturação e ao gerenciamento da

burocracia, bem como às funções de orçamentação, implementação, monitoramento, avaliação e

controle das ações de governo vêm apenas a reboque, tardiamente frente ao planejamento.

Notoriamente, percebe-se o distanciamento entre esses dois aspectos. Até os anos 1990 havia

uma primazia do planejamento sob a gestão. A partir do período acima descrito invertem-se os papeis,

e a gestão ganha força de uma agenda de reforma de Estado sob a perspectiva neoliberal econômica

que tem sua primazia na gestão sobre o planejamento. E o planejamento deixa de ser uma função

estratégica e passa cuidar somente das funções administrativas e rotineiras do Estado (JÚNIOR

CARDOSO, 2011).

Alguns fatores que contribui para esse distanciamento, são: a excessiva rigidez das normas, a

ausência de condições de liberdade dos órgãos setoriais para gerenciar os recursos e do excesso de

controles burocráticos que asfixiam o gestor. Com isso, a reação à excessiva rigidez leva à deturpação

37

de conceitos e incentiva a imaginação para realizar os planos de acordo com seus interesses, gerando

divergências entre o planejamento e os instrumentos de gestão (REZENDE, 2011).

Outro fator destacado por Rezende (2011) é a diferença de capacidades administrativas.

Apesar dos recentes esforços de melhoria da administração pública, a gestão púbica ainda padece de

ineficiências dos órgãos encarregados da gestão dos programas e de um déficit de coordenação. Em

decorrência, a implementação dos programas não depende apenas da disponibilidade financeira,

carecendo ainda de capacidade de gestão e de mecanismos eficazes de coordenação. Muito deve-se a

prioridade dada os órgãos centrais, o que amplia a diferença entre estes e os órgãos setoriais. E assim,

dificulta a integração planejamento, gestão, órgão e competência técnica.

Para que essas e outras disparidades que acontecem na gestão pública sejam minimizadas

por meio de um planejamento e gestão em conformidade Júnior Cardoso (2011, p. 10) destaca o ponto

fundamental:

[...] torna-se imprescindível reequilibrar e resinificar ambas as dimensões – planejamento governamental e gestão pública –, tratando-as como unidade de análise e de reconstrução das capacidades do Estado para o desenvolvimento nacional. Seja em termos analíticos, seja em termos práticos, de definição estratégica das políticas ou de condução cotidiana das ações, o binômio planejamento e gestão, até então tratado separadamente, precisa agora – e a conjuntura histórica é bastante propícia a isso–ser colocado em outra perspectiva e em outro patamar de importância pelos que pensam o Estado brasileiro e as reformas de que este necessita para o cumprimento de sua missão supostamente civilizatória.

Nesse sentido, fica evidente que apesar das distorções entre o planejamento e a gestão há

possibilidades de reestruturá-las para auferir resultados positivos em uma administração pública

voltada para eficiência, eficácia e efetividade, gerando serviços públicos de qualidade para toda a

população.

2.3 Instrumentos de Planejamento da Administração Pública

Ao longo do tempo a Administração Pública passou por profundas mudanças, principalmente

no que tange a construção dos instrumentos de planejamento, tornando-se foco de discussão em

busca para as mais adequadas peças de planejamento. De acordo com Andrade (2010), o

planejamento no setor público tem como propósito corrigir as deformidades administrativas, mudar as

condições indesejáveis para a coletividade, remover os contratempos institucionais e assegurar a

realização de objetivos e metas que se pretende alcançar.

38

Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988, no art. 165, determina os instrumentos de

planejamento obrigatórios para Administração Pública, a saber: Plano Plurianual; a Lei das Diretrizes

Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. Essa tríade é adotada por Kohama (2006) como um sistema

de Planejamento Integrado levando as organizações a determinar as ações a serem realizadas pelo

poder público, escolhendo as alternativas prioritárias e compatibilizando-as com os meios para colocá-

las em execução. Outro instrumento obrigatório previsto nos arts. 182 e 183,os quis estabelecem a

obrigatoriedade do ordenamento da política urbana, está regulamentada pela Lei Federal 10.257/01,

regulando também o Plano Diretor. Desse modo, esses instrumentos constituem o foco deste estudo.

2.3.1 Plano Plurianual

Plano Plurianual (PPA) é um plano de médio prazo, contempla o período de quatro anos (três

anos do gestor em atuação e um ano do gestor subsequente). Através dele, procura-se ordenar as

ações de governo de forma regionalizada e continuada que levem a atingir os objetivos e metas

traçados, cuja obrigação vale para o governo federal e as esferas subnacionais. (KOHAMA, 2006;

SLOMSKI, 2010; ANDRADE, 2010; MTO, 2014).

A CF/88, no art. 165 § 1º, diz que “A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de

capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”. Nesse

sentido, Carvalho (2010, p. 32) elucida que “o PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento

estratégico de médio prazo da Administração Pública brasileira.”.

Quanto sua elaboração, a norma diz que deve acontecer de forma regionalizada, isto é,

considerar que há especificidades, peculiaridades nas diversas regiões do País, de modo que cada

local deve ser comtemplado de acordo com suas necessidades. No âmbito federal geralmente a divisão

é feita levando em consideração as cinco regiões do País; no âmbito estadual pode acontecer pela

divisão de mesorregiões ou área administrativa; já no âmbito municipal a divisão é um pouco mais

complexa, pois o território é menor em relação ao Estado e união, de forma que geralmente pode ser

divido em zona rural e urbana. Vale ressaltar que a forma que será delimitada ou regionalizada não

está disciplinada na legislação, é de escolha do Poder Executivo. A norma diz apenas que deve

acontecer a regionalização para atender todo o território (GIACOMONI, 2010; ANDRADE, 2010).

A norma que instituir o PPA deve conter as diretrizes gerais de ordenamento, que por sua vez

são as orientações, indicações, princípios gerais estratégicos que compõem o rol de ações que

39

nortearão a atuação dos gestores em vigência. São nas diretrizes que são incluídos os objetivos que

expressam os problemas identificados e que se pretende combater atendendo as demandas da

população, e assim constituir os programas de governo, descrevendo suas finalidades com coerência e

precisão. (ANDRADE, 2010).

No PPA orientados também os programas de duração continuada, que podem ser

compreendidos como todas as ações da administração pública. (GIACOMONI, 2010).

Complementando o entendimento Andrade (2010 p. 29) diz que “esta engloba todos aqueles

programas que são contínuos, ininterruptos e constantes, ou seja, que têm a previsão de duração

permanente.” Na maioria das vezes esses programas são de necessidades básicas como saúde,

educação, segurança dentre outros.

Para que o PPA tenha validade, o Poder Executivo deve elaborar e encaminhá-lo para o Poder

Legislativo quatro meses antes do encerramento do primeiro ano de investidura (31 de agosto),

devendo o Legislativo devolver para o Executivo, para sanção ou veto, até o encerramento da sessão

legislativa (22 de dezembro). No que se refere à vigência, este inicia no segundo ano mandato da

gestão e termina no primeiro ano do gestor subsequente. Nesse caso, o PPA não coincide com seu

mandato, é elaborado para quatro anos e o executa apenas em três, o último ano fica para próximo

administrador para que se possa manter a continuidade dos processos (CARVALHO, 2010).

Vale lembrar que até aqui foi feito uma descrição para caracterizar e esclarecer o instrumento

de planejamento supracitado, pois conforme o art. 165 § 9º da CF/98, cabe a Lei Complementar

estabelecer sobre as especificações sobre o exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e a

organização do Plano Plurianual de cada governo, onde todos esses aspectos compõe o conteúdo do

PPA, que devem ser desmembrados qualificados, ordenados de acordo com as necessidades da

população, devendo descrever detalhadamente como procederá a suas atuações, bem como serão

realizadas, pormenorizando em quadros de elaboração do Plano Plurianual que estão definidos na lei.

40

2.3.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma exigência da CF/88, no art. 165 § 2º, norma

diz:

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de fomento.

Destarte, a LDO tem como finalidade orientar a política de aplicação de recursos, ou seja, a

proposta orçamentária, e assim selecionar as principais medidas distribuídas no PPA e estabelecer

para um ano do seu exercício. Contudo a LDO torna-se um elo entre o PPA e a LOA.

O Manual do Gestor Público (2011) elucida, com base na lei, que este instrumento vai além de

uma discussão e definição das prioridades dos orçamentos públicos, dispõem sobre a divisão de

verbas por poder, das transferências voluntárias, os critérios para as alterações tributárias e para as

despesas com pessoal, etc. Em regra, toda a discussão que envolver o processo de elaboração da

proposta orçamentária deve ser feita durante o trâmite da LDO, pois é dela que sairá os programas e

metas para execução.

O Manual Técnico de Orçamento (MTO, 2014) elenca as medidas que devem ser atendida na

elaboração da LDO, para atingir os objetivos pretendidos.

as prioridades e metas da Administração Pública Federal;

a estrutura e organização dos orçamentos;

as diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações;

a dívida pública federal;

as despesas da União com pessoal e encargos sociais;

a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;

as alterações na legislação tributária da União; e

a fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e os serviços com indícios de

irregularidades graves.

Todos esses ordenamentos fixarão e integrarão o projeto de lei de diretrizes orçamentárias,

com vista a melhor adequação de planejamento em curto prazo, pois a LDO conduzirá a atuação do

gestor para elaboração do orçamento anual, que tratará da execução das metas definidas. Não

obstante, a Lei Complementar no ato de suas atribuições fixa a LDO o atendimento das metas fiscais.

41

De acordo com Figueirêdo e Nóbrega (2006); Kohama (2010) são condições de obediência às metas

fiscais os seguintes requisitos:

A avaliação do cumprimento das metas do ano anterior;

O demonstrativo das metas anuais, que contenha a memória e a metodologia de calculo que

justifiquem os propósitos pretendidos comparando-os com os fixados nos três últimos exercícios,

evidenciando a consistência delas com premissas e os objetivos da politica nacional;

verificar a evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, elencando a

origem e aplicação dos recursos obtidos;

Avaliação da situação financeira e atuaria dos regimes de previdência social e geral, fundos

de Amparo ao Trabalhador e demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuaria;

e avaliar o demonstrativo da estimativa e compensação de renúncias de receitas e da

margem de expansão das despesas obrigatória de caráter obrigatório.

Todos esses aspectos compõem a LDO. O Poder Executivo deve depois de elaborar a lei,

enviar ao Poder Legislativo, pelos menos, oito meses antes encerramento do exercício financeiro e ser

devolvida ao Executivo para a sanção ou veto antes do termino do primeiro período das sessões

legislativas. Sua vigência percorre o período de doze meses, mas não coincide com o ano civil, isto é,

começa a vigorar no segundo período de cada ano e vai até o término do primeiro período do ano

seguinte. No entanto pode acontecer que a vigência da lei ultrapasse o período de doze meses.

(CARVALHO, 2010).

Contudo, a LDO pode ser entendida como o instrumento que compreende as metas e

prioridades selecionadas do PPA para subsidiar os trabalhos de governo no período de curto prazo,

geralmente um ano, de maneira que esses ordenamentos comporão a lei do orçamento anual, onde

serão definidos como será sua execução.

2.3.3 Lei Orçamentária Anual

A Lei Orçamentária Anual (LOA) tem como finalidade concretizar e/ou executar os objetivos e

metas descritas PPA e selecionadas na LDO. E entendida como o orçamento propriamente dito. É um

processo contínuo, flexível que traduz, em termos financeiros, o que se planejou para um período de

curto prazo. (CARVALHO, 2010).

A Constituição Federal/88 institui no art. 165, inciso III que se deve elaborar a Lei Orçamentária

Anual. O § 5º instituí que a lei deve compreender os orçamentos fiscais, de investimento e da

42

seguridade social, os quais refletem os planos que o governo pretende atingir nas diversas áreas de

atuação, contendo o conjunto de previsões, de receitas e despesas que viabilizarão a realização das

políticas públicas. (BRASIL, 1988; ANDRADE, 2010).

A Lei de Responsabilidade Fiscal também colaborou com amparo legal para disciplinar a LOA,

destacando a necessidade de comprovação da compatibilidade de seus planos com as demais

ferramentas de planejamento, definindo e regulando as receitas e despesas, formalizando a inclusão

dos projetos, revigorando alguns princípios orçamentários, dentre outros assuntos. (ANDRADE, 2010).

A LRF determina as condições que se deve obedecer ao elaborar a Lei Orçamentária Anual:

Deve estar em consonância com o PPA e a LDO e as determinações da LRF (conter os

demonstrativos que comprovam a compatibilidade dos programas com os demais instrumentos e

preceitos legais) e conter as discriminações de receitas e despesas;

Os demonstrativos regionalizados sobre o efeito das receitas e despesas que discorre nas

áreas de isenção, anistia, subsídios, benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia dentre

outras;

Medidas de compensação e a renúncias de receita e aumento das despesas obrigatórias de

caráter continuado;

Deve conter detalhadamente todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou

contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da LOA;

No caso de refinanciamento da dívida pública, esta por sua vez contará separadamente na

LOA e nas de crédito adicional;

Deve conter descriminado, na lei orçamentária, a reserva de contingência, obedecendo às

regras para o cálculo, deve conter também outros eventos que venham a alterar o orçamento previsto;

Como restrição, fica vedada consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa

ou com dotação ilimitada.

Seguindo os preceitos legais a LOA atinge seu proposito que a regulamentação e

transformação de projetos que estavam previstos para acontecer no instrumento que possibilitarão a

concretização das atividades de governo, por meio de execução orçamentária, e tira do papel os

objetivos traçados.

Kohama (2006 p. 38) finaliza dizendo que “a lei dos orçamentos anuais é o instrumento

utilizado para consequente materialização do conjunto de ações e objetivos que foram planejados

visando o melhor atendimento e bem-estar da coletividade.”. Ou seja a execução das ações planejadas

para um período de curto prazo.

43

2.3.4 Ordenamento da Política Urbana

Estatuto da cidade é a denominação oficial para a Lei 10.257 de 10 de julho de 2001, em

atendimento ao Capítulo II da Política Urbana contida na Constituição Federal de 1988 que

regulamentou os arts. 182 e 183, os quais detalham os princípios e instrumentos que devem ser

exercidos para atingir os objetivos de um município, elevando sua função social, econômica, de

segurança e desenvolvimento. De modo geral, em prol da coletividade. A três principais diretrizes que

devem ser observadas são: o desenvolvimento sustentável, a gestão democrática da cidade e o

planejamento do desenvolvimento das cidades. (SILVA JÚNIOR, PASSOS, 2006; PAULA 2007).

Com base no art. 182 que definiu a politica de desenvolvimento urbano, devendo ser

executadas pelo poder municipal, conforme as diretrizes fixadas em lei, tendo por objetivo ordenar o

desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos habitantes, apresentou-se

como principal instrumento norteador, o plano diretor, onde são definidas diretrizes gerais de acordo

com as peculiaridades da cidade. (CF, 1988; PAULA, 2007)

A norma dota o Poder Executivo de várias ferramentas de planejamento sistematizando em

administrativos, tributário, financeiro, jurídico para que os objetivos sejam alcançados. Seguindo todo

esse ordenamento, o gestor público dará efetividade às ações governamentais e garantirá a qualidade

nos serviços prestados à população.

No capítulo I da lei 10.257/01 são definidas as atividades que devem ser realizadas para que o

pleno desenvolvimento possa ser alcançado. Desse modo, é importante evidenciar pontos centrais das

diretrizes gerais disciplinadas: gestão democrática, cooperação entre os governos, ordenação e

controle do uso do solo, adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira,

regularização de áreas ocupadas de forma ilegal, desenvolvimento sustentável, dentre outras

disposições contidas no art. 2 da lei.

No capítulo II, seção I, a política urbana é instrumentaliza, ou seja, elaborou-se um amplo

ordenamento jurídico que possibilita, aos administradores públicos, garantir a efetividade na gestão.

Para o município são previstos os instrumentos de planejamento e gestão, institutos tributários e

financeiros, institutos jurídicos e políticos, estudo prévio de impacto ambiental, estudo prévio de

impacto de vizinhança.

A partir da seção II, e as subsequentes, são previstos os instrumentos para a construção da

politica urbana e a garantia da função social da propriedade. De acordo com Paula (2007); Andrade

(2010); Ministério das Cidades e CONFEA (2004) e o Programa do Estatuto da Cidade (2014) são

44

considerados os conteúdos mínimos que devem constar na legislação de política urbana. Os pontos

estão elencados abaixo:

Do parcelamento, edificação ou utilização compulsório, para evitar uma quantidade

excessiva de terrenos ociosos estocados em geral com fins especulativos a espera da valorização de

mercado com o passar dos anos por investimentos de vias do poder público e da vizinhança. Por lei o

Poder Executivo pode exigir que esses terrenos sejam utilizados para atingir a função social daquela

região. Regula também empreendimento de grande porte, este em caráter excepcional, a lei municipal

especifica e que disporá as normas. Para tanto fixados prazos e punições caso as especificações não

sejam atendidas.

Do IPTU progressivo no tempo, acontece caso os terrenos, empreendimentos, imóveis não

se adequam as propriedades da cidade, onde a bens inutilizados ou não há destinação correta o

Município procederá à aplicação do imposto do IPTU progressivo no tempo, como forma de pressionar

o particular a usar seus bens e contribuir para o desenvolvimento do município, isto acontecerá

mediante aumento da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, não podendo exceder duas

vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento, para que

todo território possa ter condições razoáveis de desenvolvimento.

Da desapropriação com pagamento em títulos. Após cinco anos do pagamento do IPTU

progressivo e o proprietário não tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização,

a prefeitura poderá proceder à desapropriação do imóvel. Paga a propriedade, mas não em valor de

mercado e em única vez. O pagamento é feito parcelado e em títulos de dívida pública, podendo

chegar ao prazo para pagamento de até dez anos.

Da usucapião especial de imóvel urbano. O legislador criou uma nova configuração da

usucapião, exigindo menor prazo de análise que a usucapião regida pelo Código Civil. É de direito

entrar com uma ação de usucapião o cidadão que vive a mais de cinco anos em uma propriedade, mas

não é o titular legal. O terreno pode ser privado ou público, mas precisar ser comprovado que estava

abandonado. Para titular particulares, área máxima do terreno é de até duzentos e cinquenta metros.

Para usucapião especial coletiva, esta pode ser superior a duzentos e cinquentas metros, ambos os

casos devem seguir as especificações dos arts. 9 a 14 da Lei 10.257.

Do direito da superfície, os arts. 21 a 24 ampliam o conceito da propriedade. O proprietário

pode conceder a outra pessoa o direito de superfície do seu terreno, por tempo determinado ou

indeterminado, mediante escritura pública registrada, abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o

espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato. Aquele que estiver com o direito

45

do uso do terreno responderá pelas obrigações exigidas. Caso sejam descumpridas as especificações

do contrato, uma das partes poderá perder o poder sobre o bem.

Direito de preempção. Se o município tem real interesse em adquirir um bem em

determinada região, é importante destacar que o interesse deve ser para o bem coletivo. O gestor

poderá dispor em lei especifica. Desse modo, terá o direito de preempção, ou seja, preferência para

aquisição do bem. O Plano Diretor delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará

prazo de vigência, respeitando o valor de mercado do imóvel.

Da outorga onerosa do direito de construir. Esse instrumento em consonância com o Plano

Diretor definirá como poderá ser feita as edificações e aproveitamento do solo. É vedada a construção

da área que quiser no terreno, devendo-se respeitar o aproveitamento básico e os limites máximos

especificados na lei dando o direito do que pode construir por área. Sendo desrespeitadas as normas,

o poder público cobrará do proprietário as medidas cabíveis.

Das operações urbanas consorciadas. Consiste no conjunto de intervenções e medidas

coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação popular, com o objetivo de alcançar em

uma área, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

Da transferência do direito de construir. Assegurado por lei municipal e Plano Diretor poderá

autorizar ao proprietário o direito de outro local para construir ou alienar por escritura pública com o

referido imóvel que tenha a finalidade de implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou

cultural; servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população

de baixa renda e habitação de interesse social.

Do estudo do impacto da vizinhança. O Estatuto ordena que a lei municipal estabelecerá os

empreendimentos e atividades público ou privado cujos precisarão de estudos de impactos da

vizinhança. Desse modo, serão levantados os efeitos positivos e negativos do empreendimento, ou

atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, para obter

as licenças, autorizações de construção, ampliação ou funcionamento.

2.3.4.1 Plano Diretor Municipal

Para entender a concepção de Plano Diretor Municipal, é pertinente apresentar os fatores que

contribuíram para sua elaboração. Devido às mudanças no cenário nacional nos setores econômicos,

financeiros, tributário, fiscal, e inflacionário, culminou na crise do Estado, ficando mais evidente nas

46

décadas de 1970 e 1980, principalmente pelas profundas mudanças no cenário político marcado pela

queda do regime militar a retomada o processo democrático no País, exigindo a formulação de novos

conceitos de desenvolvimento. (PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO,

1995).

Todo esse processo gerou grandes avanços nas discussões de melhoria a máquina pública

levando o País a criar a Assembleia Constituinte e, posteriormente, à promulgação da Constituição

Federal de 1988, reestruturando o federalismo e reconhecendo o município com ente federativo

autônomo se igualando a União e aos Estados, desencadeando a descentralização administrativa e

política. (SANABIO, SANTOS, DAVID, 2013).

Um dos maiores problemas colocados nos debates era o ordenamentos dos espaços urbanos,

foi pelo fato de que grande parte da população se transferiu para os centros e consequentemente, o

crescimento desordenado das cidades gerou problemas, desequilíbrios de toda ordem, e proporcionais

ao tamanho da sua população. Com todos esses enfrentamentos, a reforma da politica urbana tornou-

se uma discussão latente, que após muito debate foi incluído o Capítulo II – Política Urbana na CF/88,

para assegurar que o crescimento das cidades, o desenvolvimento econômico, o fortalecimento das

potencialidades locais, melhorias e qualidade de vida, pudessem chegar a todos os cidadãos. (SILVA

JÚNIOR, PASSOS, 2006).

Para atender o capítulo específico da Política Urbana CF/88, foi editada a Lei 10.257/01 que

regulamentou os arts. 182 e 183, conhecida como Estatuto da Cidade. Na Seção III da referida Lei

estão os princípios a ser seguidos para que a cidade possa garantir sua função social por meio do

Plano Diretor, instrumento de planejamento em longo prazo utilizado pelos municípios.

O Estatuto da Cidade em seu art. 40, diz que o Plano Diretor é um instrumento básico da

política de desenvolvimento e expansão urbana. No §1º lê-se que o instrumento deve integrar no

processo de planejamento municipal, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e orçamento anual.

Visando sempre o interesse da população. (BRASIL, 2001).

O Plano Diretor constitui, portanto, de um conjunto de normas, princípios ordenamentos que

subsidiam o planejamento municipal, orientando ao gestor público como proceder frete as demandas

da população e particularidades da região. Para Paula (2007), o Plano Diretor realiza uma radiografia

do município em seu atual estado e evidencia quais são as dificuldades, principais necessidades para o

presente e o futuro, no prazo de dez anos. Esse instrumento é composto por um conjunto de

informações técnicas, mapas de localização, de diagnósticos, planos, de leis e diretrizes. É por meio

deste, que o município colocará em prática todas as ações planejadas de governo.

47

No § 2º do art. 40 a norma prevê que o Plano Diretor deve englobar todo o município (zona

rural e urbana) para evitar que haja mais investimentos em uma área e menos na outra. Visa equidade

e o crescimento igualitário para todos os habitantes. O § 3º evidencia a necessidade de ser feita a

reavaliação do Plano Diretor pelo menos a cada dez anos, fazendo uma nova leitura da cidade,

atualizando os dados, bem como as necessidades, prioridades, áreas de expansão e acompanhando

os avanços da região. O §4º diz que no processo de elaboração, fiscalização execução, os Poderes

Executivos, e Legislativos não trabalharão sozinhos, devem garantir que a população participe

ativamente, promovendo audiências públicas, debates com a sociedade, organizações, associações,

bem como os seguimentos representativos na cidade. Prevê ainda a ampla divulgação das informações

produzidas e livre acesso dos documentos por qualquer interessado. (BRASIL, 2001).

Slomski (2009) diz que o processo do planejamento municipal inicia-se em atendimento a

disposição do art. 41º da Lei nº 10.257. O presente conteúdo mencionado está transcrito abaixo:

O plano diretor é obrigatório para cidades: I - com mais de vinte mil habitantes; II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; III - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4º do art. 182 da Constituição Federal; IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico; V - inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

O Estatuto da Cidade deu maior efetividade e respaldo à obrigação prevista na Carta

Constitucional trazendo finalmente o prazo máximo para elaboração do Plano Diretor para os

Municípios com mais de vinte mil habitantes e também para aqueles inseridos em região metropolitana,

fixando o prazo de cinco anos, contando a partir do início da vigência do Estatuto da Cidade, em 10 de

outubro 2001, prazo este que encerrou em 10 de outubro de 2006. E caso os gestores não cumpram

esta obrigação poderão responder por improbidade administrativa, conforme determina a Lei

8.429/1992. (GOMES, 2006; ANDRADE, 2010).

Vale ressaltar, que os municípios que não se enquadrem nas disposições acima, não possam

elaborar o Plano Diretor. Nesses casos, a disposição torna-se facultativa, ou seja, elabora o município

que quiser. Embora alguns Estados tenha determinado obrigatória, sua elaboração independente do

porte do município.

O art. 42 da Lei citada fixa os conteúdos mínimos que devem conter no Plano Diretor, são eles:

delimitação das áreas urbanas, onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização

compulsória, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização; direito de

preempção; outorga onerosa do direito de construir, alteração do uso do solo; operações urbanas

48

consorciadas; transferência do direito de construir; sistema de acompanhamento e controle do plano

diretor. (BRASIL, 2001).

Andrade (2010) destaca outros instrumentos que não podem ser ignorados, a saber:

desapropriação, servidão administrativa, limitações administrativas, tombamento de imóveis ou

mobiliários urbanos, instituição de unidades de conservação, instituição de zonas de interesse social,

concessão do direito real de uso, usucapião, direito de superfície, assistência técnicas, dentre outros.

Conforme Andrade (2010) o Plano Diretor é o principal instrumento planejamento sustentável

das cidades. Nele estão contidas as especificações nas mais diversas áreas, como: turística, industrial,

social, ambiental, urbana, cultura, comércio, moradia, agropecuário etc.

Por essa razão, esse instrumento deve ser feito com seriedade e seguindo os preceitos da Lei,

por se tratar de um plano em logo prazo, demandando vários recursos, podendo prevalecer

independente das mudanças na gestão municipal. Para tanto, Paula (2007) elenca os principais pontos

a considerar na metodologia de elaboração do Plano Diretor:

Constituição de uma esquipe técnica municipal e uma empresa contratada com profissionais

nas mais diversas áreas (arquitetos, urbanistas, agrônomos, advogados, engenheiros, geólogos, etc.).

As duas esquipes trabalharão em conjunto, devendo incluir a participação da comunidade nos estudos;

Levantamento e todos os aspectos urbanísticos, de infraestrutura, lazer, de uso da

coletividade (postos de saúde, escolas, hospitais, cemitérios, estádios, creches, etc.), bem como dados

de geopolítica, hidrografia, vegetação, sócio-econômicos, físicos e territoriais. A partir desse

levantamento as necessidades presentes e futuras;

Levantamento técnico referente às plantas com informações específicas, indicações de

luminárias públicas, telefonias, saneamento, gasodutos (se for o caso), dentre outras especificidades;

Estabelecimento das divisões de desenvolvimento como a ordenação do planejamento do

futuro uso do solo na ocupação de zonas urbanas, zonas residenciais normais e mista, comerciais,

industriais, de interesse social, áreas de preservação e outros setores de interesse do município;

Determinação da função social do município, assim como controle ambiental e de

desenvolvimento rural;

Coletar informações técnicas que possam ser incluídas nos sistemas informatizados do

município para ficar disponíveis para os setores, com todos os registros possíveis, a fim de manter que

todos tenham rápido acesso as informações.

Pelo planejamento territorial, pode-se converter a cidade em benefício para todos; podem-se democratizar as oportunidades para todos os moradores; podem-se garantir condições satisfatórias para financiar o desenvolvimento municipal; e

49

podem-se democratizar as condições para usar os recursos disponíveis, de forma democrática e sustentável. (CONFEA, MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004, p. 14).

É com Plano Diretor instrumento que o Poder Executivo pode direcionar melhor suas

atividades, pois nele estão elencadas as prioridades da cidade. Ele engloba todo o território elevando a

função social e possibilitando condições mais dignas aos moradores da região. A participação popular

é vital para que questões mais pontuais avancem e sejam concretizadas, tanto no que diz respeito às

demandas, quanto ao acompanhamento das ações para que haja efetividade na execução dos

instrumentos.

A elaboração do Projeto de Lei do Plano Diretor é de iniciativa privativa do Poder Executivo,

pois é essa instância de governo que tem a prerrogativa de planejamento urbanístico, devendo integrar

a população nas discussões com vistas a conhecer quais necessidades estão mais perceptíveis e

necessárias ao povo, e desse modo, garantir a planejamento democrático. Elaborada a versão final do

Projeto de Lei, ele será enviado a Câmara Legislativa para análise parlamentar que deve ser

cuidadosamente verificada, alterada, revisada e posteriormente aprovada, voltando para o Poder

Executivo faça as devidas alterações e finalmente sancionada. (GOMES, 2006).

Andrade (2010) recomenda que todo o processo seja alicerçado pela publicidade e

transparência desde o início, que a população tenha conhecimento prévio e que se envolva tanto nas

fases prévias quanto concomitante e subsequente do processo de elaboração do Plano Diretor. Que

seja documentada nos mais diversos tipos de mídia (fotografias, filmagens, jornais, meio eletrônico

etc.), como também é importante que seja feita uma agenda com toda a programação e seja seguida e

cumprida para que não haja descrença dos cidadãos e possa ter um instrumento que realmente tenha

as características do município.

Utilizar o plano diretor de forma adequada e seguindo requisitos legais subsidia a qualidade de

vida das pessoas, que por intermédio de planejamento racional evita que a cidade continue em

crescimento desordenado, o inchaço das cidades fruto do êxodo rural, onde regras estabelecidas

promovam as politicas públicas de maneira a evitar a ociosidade dos espaços urbanos, melhoria da

qualidade de vida, e possibilite maior dinamismo quanto à integração do Poder Executivo e população

avançando no desenvolvimento local.

50

2.4 Cartas Programas dos Candidatos aos cargos públicos

As cartas programas dos candidatos constituem um documento contendo propostas de

governo, ou seja, os objetivos, metas, prioridades e as ideologias de cada partido político, que são

divulgadas durante a campanha eleitoral. Normalmente o conteúdo é gerado a partir das discussões

mais presentes na sociedade, e estes elementos nortearão o que se pretende concretizar na ação

governamental, caso o candidato seja eleito.

Usualmente os programas de governos são conhecidos como Propagandas Eleitorais. De

acordo com TRE-SE (2014. p. 6) a propaganda eleitoral “[...] é aquela que pode ser realizada pelos

candidatos ou partidos políticos exclusivamente durante o período fixado em lei e que tem como

objetivo conquistar os eleitores para angariar votos nas eleições que se aproximam.”.

Os partidos apresentam seus programas de governo à população para serem apreciados, e

durante o processo eleitoral são discutidos para conhecer qual melhor se enquadra frente às demandas

dos cidadãos.

Esses planos devem ser consistentes e expressar as necessidades da população. A campanha

eleitoral o melhor momento para conhecer os candidatos e suas intenções para governar. Esses

documentos servem também para que posteriormente a população possa usá-los como ferramenta

valiosa de acompanhamento da gestão.

Programa de governo é o conjunto de propostas e ações do candidato para determinado pleito eleitoral, em que uma expressão típica de discurso é ‘se for eleito, farei’. Essa expressão, dita no calor da campanha politica, deverá ser expressa, de forma detalhada, no Plano Plurianual. Pois a política é a arte da conversão, em que vence o pleito eleitoral aquele que tiver melhores argumentos transmitidos em seus discursos durante a campanha eleitoral. Ou seja, aquele que apresentar melhor programa de governo para o mandato que estiver concorrendo. (SLOMSKI, 2009. p. 43)

A propaganda divulgada no período eleitoral é a oportunidade que os eleitores têm de

conhecer os candidatos e as suas ideias e estes de falarem sobre as suas propostas e como

pretendem executá-las, expressando que é uma boa escolha para representá-lo no Poder Executivo.

(TRE-SE, 2014. p. 6).

Slomski (2009) elucida que Administração Pública não pode mais ser baseada em achimos. É

necessário que se construam propostas que possam ser exequíveis, dentro de uma perspectiva de

gestão profissional, tendo início quando o postulante elabora a proposta que condiz com a realidade

local.

51

Dias (2004) reforça o entendimento de que o planejamento associado a informações e dados

sólidos conseguem formular estratégias adequadas que levam a otimização dos resultados em seu

mandato eletivo, além de proporcionar poucos riscos em sua tomada de decisão. Afirma que, uma

campanha eleitoral ou mandato eletivo sem planejamento são levados pelo improviso, o que além de

extremamente arriscado, implica grandes possibilidades de maus resultados e/ou o fracasso.

Somente elaborando um planejamento, formado e executado, baseado em informações

precisas e confiáveis, pode-se pensar em lograr êxito no trabalho a ser realizado. Por intermédio do

planejamento é possível à definição do objetivo do mandato eletivo, ou da candidatura e estabelecer

estratégias que irão traçar a linha de ação visando atingir o sucesso pretendido. Feito isso, é possível

quantificar metas para cada tarefa, concentrando esforços de acordo com os recursos humanos e

financeiros disponíveis e com as prioridades definidas (DIAS, 2004).

O contexto para elaboração de planejamento estratégico para a gestão é complexo, dinâmico,

sistemático, coletivo, participativo e contínuo. Definir o que determinará estratégias, metas e ações do

município e da prefeitura faz parte da análise situacional da região. Sua elaboração é desenvolvida por

meio de diferentes e complementares técnicas administrativas com o envolvimento dos diversos atores

que compõem a base de sustentação do município. Contempla os diversos temas de interesse do

município, como: educação, saúde, transporte, segurança, habitação, meio ambiente, agricultura,

indústria, comércio, cultura, lazer dentre outros aspectos (CONSELHO FEDERAL DE

ADMINISTRAÇÃO, 2012).

Para o Conselho Federal de Administração (CFA, 2012), um programa de governo deve partir

de uma visão estratégica, cujo processo se desenvolve por meio de quatro grandes eixos: missão,

visão, valores e objetivos. (CFA, 2012) define os eixos a seguir:

Missão: a finalidade da existência de uma organização. Unem-se diretamente os objetivos

institucionais aos motivos pelos quais a instituição foi criada, à medida que representa a sua razão de

existir;

Visão: é o objetivo, aquilo que se espera alcançar em um determinado tempo e espaço. A

visão volta-se um plano, uma ideia mental que descreve o que se quer realizar objetivamente nos

próximos anos;

Valores: são representados pelos princípios éticos e morais que norteiam todas as ações.

São padrões, condutas socialmente difundidas nas organizações e na sociedade. São regras e

diretrizes de comportamento;

Objetivos: é definição da meta que se pretende alcançar. Objetivo é o que move o indivíduo

para tomar alguma decisão ou correr atrás de suas aspirações. Os objetivos são baseados na missão e

52

nos valores e determinam os tipos de estratégia, estrutura e processos, mostrados visivelmente para o

conhecimento da equipe. Os objetivos devem ser qualificados e quantificados para que os resultados

possam ser aferidos. No programa de governo os objetivos são aqueles que são vistos como proposta

propriamente dita para na corrida eleitoral;

A portaria nº 42 de 14 de 1999 traz contribuições para elaboração dos programas de governo.

Nesse sentido, é conveniente, portanto, conhecer o que de fato representa os programas, projetos,

ações, atividades que compõe os planos de governos dos candidatos, e a Portaria MOG nº 42/1999

conceitua esses elementos.

Programas: instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos

objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos futuramente no plano

plurianual;

Projeto: é uma ferramenta de programação para alcançar o objetivo de um programa,

envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre

para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;

Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,

envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais

resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;

Todos esses aspectos acima citado estruturam os planos de governo dos candidatos que

visam ocupar os cargos públicos, os programas envolvem o que se pretende atingir, as áreas

prioritárias, os setores abrangidos, as atividades que irão realizar como irão realizar, e ao lançar essas

propostas firmam um compromisso com o eleitor. Para tanto, Andrade (2010) pontua dois quesitos

importantes que vem complementar a busca pelos melhores planos. O primeiro que planos estejam de

acordo com o desenvolvimento e expansão urbana prevista no Plano Diretor e segundo, que os

programas de governo divulgado na campanha eleitoral devem ser cumpridos conforme o prometido.

Levando em consideração que o Plano Diretor é o instrumento balizador do ordenamento

urbanístico, ou seja, o que contém todas as diretrizes, áreas de atendimento, que define os

macroprocessos a serem atendidos pelos gestores, Slomski (2009) evidencia que o processo de

planejamento nos municípios com mais de vinte mil habitantes começa com o plano diretor, seguido

pelos planos de governo e os a elaboração dos instrumentos de planejamento obrigatório (PPA, LDO,

LOA).

O autor lembra ainda que poucos são os eleitores que dão a devida atenção ao plano de

governo dos candidatos a prefeito nas campanhas eleitorais, embora seja um elemento

importantíssimo, pois é nele constam as ações que os candidatos irão desenvolver no plano plurianual.

53

Vale ressaltar ainda, que propostas divulgadas devem estar em convergência com o que dita o plano

maior – Plano Diretor Municipal.

E nesse sentido que o eleitor deve ficar atento e verificar se o que o candidato propõe a fazer é

permitido no Plano Diretor do município, para que possa fazer parte do PPA, o qual será executado nos

próximos quatro anos, sendo de fundamental importância para que se assegure que as ações

planejadas sejam, de fato, executas de acordo com a legislação vigente do município (SLOMSKI,

2009).

54

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Esta seção tem como finalidade delinear os métodos e procedimentos que foram utilizados

para atingir os objetivos da pesquisa. Silva (2010, p. 14) diz que “[...] o uso do método facilita a

sistematização dos objetivos pretendidos, bem como a segurança, a economia e a racionalidade para

alcançar os fins desejados [...]”. Sendo assim, esta seção aborda o tipo de pesquisa, o universo e a

amostra, a coleta e o tratamento dos dados.

3.1 Tipo de pesquisa

Segundo Marconi e Lakatos (2012, p.1) a pesquisa “[...] é um procedimento formal, com

método e pensamento reflexivo, que requer tratamento científico e se constitui no caminho para se

conhecer a realidade ou para encontrar verdades parciais”. Gil (2010, p. 1) define a pesquisa:

[...] como o procedimento racional e sistemático que tem como objetivo proporcionar respostas aos problemas que são propostos. A pesquisa é requerida quando não se dispõe de informação suficiente para responder ao problema, ou então quando a informação disponível se encontra em tal estado de desordem que não possa ser adequadamente relacionada ao problema.

Deste modo, toda pesquisa deve definir o método que irá utilizar. No sentido mais extenso,

pode ser entendida como a forma escolhida pelo pesquisador para analisar a veracidade dos fatos e

explicar, de forma mais firme, os fenômenos examinados. Assim, a pesquisa utilizou a classificação

proposta por Matias-Pereira (2012), o qual utiliza a seguinte categorização: a) quanto à natureza; b)

quanto à abordagem c) quanto aos objetivos, e d) quanto aos procedimentos.

Quanto à natureza, a pesquisa classificou-se em básica. De acordo com Matias–Pereira

(2012), a pesquisa básica tem como objetivo principal produzir conhecimentos úteis para o avanço da

ciência sem que haja aplicação prática prevista. Gil (2010, p. 26) colabora afirmando que “[...] pesquisa

básica reúne estudos que tem como propósito preencher uma lacuna no conhecimento [...]”. Sendo

assim, a pesquisa buscou investigar o processo de planejamento da ação governamental municipal em

São Miguel/RN a partir dos seguintes documentos norteadores: Plano de Governo, Plano Diretor e

Plano Plurianual.

Quanto à abordagem, a pesquisa configurou-se como qualitativa e quantitativa. Matias-Pereira

(2012) define a abordagem qualitativa como a interpretação dos fenômenos e a atribuição de

significados, sendo pontos cruciais do processo de pesquisa, não requerendo uso de métodos e

55

técnicas estatísticas. Ainda, o ambiente natural é considerado a fonte direta para a coleta de dados e o

pesquisador o instrumento-chave, o qual tende a analisar os dados indutivamente. Neste sentido há

uma tentativa de compreender os conteúdos que estão contidos nos referidos documentos norteadores

da pesquisa, bem como a análise do discurso dos sujeitos. Para uma melhor exposição os dados da

pesquisa foram estruturadas tabelas, quadros e narrativas.

Quanto à abordagem quantitativa Matias-Pereira (2012) considera como o enfoque os dados

que podem ser mensurados numericamente, isto é, traduzidos em números. Para a pesquisa, foi feito

um levantamento no tocante a quantificação das ações contidas nas políticas prioritárias, por meio de

análise descritiva simples como a distribuição de frequência e medida de síntese, como porcentagem.

Do ponto de vista dos objetivos, a pesquisa classificou-se em exploratória e descritiva. Matias–

Pereira (2012) aponta que a pesquisa exploratória visa proporcionar maior conhecimento acerca do

problema estudado com o intuito de torná-lo mais detalhado. Envolve levantamento bibliográfico; bem

como entrevistas com sujeitos que tiveram experiências práticas com o problema pesquisado. Gil

(2010) contribui dizendo que pesquisa exploratória tem como intento proporcionar maior familiaridade

com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito. Seu planejamento tende a ser bastante flexível,

pois interessa considerar os vários aspectos relativos ao fenômeno ou fato estudado.

Desta maneira, a pesquisa apresentou caráter exploratório, porque buscou aprofundar-se na

temática trabalhada e intensificar o nível de conhecimento do processo de planejamento da ação

governamental municipal em São Miguel/RN a partir do “Programa de Governo de São Miguel de

Todos” para a gestão 2013-2016, bem como sua relação com o Plano Diretor e o Plano Plurianual

2014-2017.

A pesquisa caracterizou-se, ainda, como descritiva uma vez que visou delinear características

de determinada população ou fenômeno, ou ainda o estabelecimento de relações entre variáveis. Gil

(2010) confirma esse entendimento dizendo que a pesquisa descritiva pode ser caracterizada com a

finalidade e identificar possíveis relações entre variáveis.

Em relação aos procedimentos, o estudo enquadrou-se na tipologia de pesquisa documental

Segundo Matias-Pereira (2012). Essa tipologia é empregada quando os materiais utilizados ainda não

receberam tratamento analítico. Marconi e Lakatos (2012, p. 48-49) complementam afirmando que “a

característica da pesquisa documental é que a fonte de coleta de dados está restrita a documentos,

escritos ou não, o que denomina de fontes primárias. Estas podem ser recolhidas no momento em que

o fato ou fenômeno ocorre, ou depois.” Nessa perspectiva, constituíram-se documentos desta

pesquisa: o “Programa de Governo São Miguel de Todos” para a gestão 2013-2016; o Plano Diretor do

Município de São Miguel e o Plano Plurianual 2014-2017.

56

3.2 Universo e amostra

Segundo Matias-Pereira (2012) o universo é a totalidade de indivíduos que possuem as

mesmas características definidas para um estudo. Logo, a amostra é a parte do universo selecionada

de acordo com uma regra ou plano. Podendo ser classificada em amostra probabilística baseadas em

técnicas estatística, ou não probabilística, que não utiliza procedimentos estatísticos.

A escolha da tipologia da amostra partiu da necessidade que a pesquisa buscou atingir, ou

seja, os resultados pretendidos. A presente pesquisa possuiu um número limitado de indivíduos,

configurando-se por um universo populacional muito reduzido. O estudo considerou como universo os

agentes políticos do Poder Executivo que fazem parte da tomada de decisão para ação governamental

do Município de São Miguel/RN. Desta forma, constituíram-se como sujeitos da pesquisa, o Chefe do

Poder Executivo e os Secretários Municipais.

Conforme entendimentos acima, a pesquisa utilizou-se da tipologia de amostra não

probabilística por ser considerada a mais adequada para atendimento do problema escolhido. O

universo considerado foi pouco numeroso, o que implicou em poucos indivíduos investigados. Outro

fator que colaborou para escolha do tipo amostral foi por ser tratar de um levantamento de caráter

exploratório, o que permite a flexibilidade do método sendo possível utilizar a amostra não

probabilística.

De acordo com Marconi e Lakatos (2012) a amostra não probabilística pode ser classificada

em: intencional, por juris, tipicidade e por quotas.

Para o delineamento da pesquisa a classificação escolhida foi a intencional. Ainda, conforme

enfatizam Marconi e Lakatos (2012) a amostra intencional compreende o tipo mais comum da amostra

não probabilística, utilizada quando o pesquisador está interessado na opinião (ação, intenção) de

determinados elementos da população, e não quantidade deles.

Nessa perspectiva, a pesquisa dirigiu-se prioritariamente aquelas sujeitos mais representativos

da população, ou seja, àqueles que, segundo a função desempenhada no Poder Executivo Municipal

têm a propriedade de gerar dados consistentes e com certo grau de profundidade. Deste modo,

conforme já explicitado, a amostra foi formada por sujeitos ocupantes de cargos na Prefeitura

Municipal, notadamente o Prefeito e Secretário de Planejamento, Administração e Orçamento.

57

3.3 Coleta de dados

Conforme Matias-Pereira (2012) a coleta de dados trata da descrição das técnicas que foram

utilizadas para coletar os dados. Cooper e Schindler (2003) categorizam as fontes de informações em

três tipos: a) fontes primárias, b) fontes secundárias, e c) fontes terciárias. Nesse sentido, a pesquisa

utilizou de fontes primárias, pois de acordo com os autores supracitados, nas fontes primárias são

utilizadas dados brutos, sem interpretações ou pronunciamentos ainda não trabalhados. Envolvem

desse modo, documentos, leis, dados governamentais, e incluem uma gama extensa de outros

elementos.

Para Marconi e Lakatos (2012) a coleta de dados é a etapa da pesquisa em que se inicia a

aplicação dos instrumentos elaborados e das técnicas escolhidas, a fim de se realizar a coleta de

dados previstos. Assim, são vários os procedimentos que podem ser utilizados, variando de acordo

com as circunstâncias ou tipo de investigação. Em linhas gerais esta pesquisa utilizou-se das seguintes

técnicas: a) coleta documental e b) entrevistas.

No tocante a coleta de dados, a pesquisa compreendeu dois momentos distintos. Assim, em

um primeiro momento, foi feita a análise documental envolvendo os três documentos já citados, nos

quais foram identificadas as áreas prioritárias, bem como as ações previstas no Programa de Governo

proposto. Em seguida, foi feito um estudo das ações verificadas em função do Plano Diretor Municipal

e suas especificações legais. Ainda, foi verificado a pertinência das ações no Plano Plurianual. Já o

segundo momento compreendeu a realização de entrevistas, com o Prefeito do Município de São

Miguel/RN e o Secretário de Planejamento, Administração e Orçamento, como forma complementar

aos dados da pesquisa documental. Desta forma, as entrevistas tiveram a finalidade de aprofundar os

conhecimentos cerca da temática trabalhada, a partir da visão dos sujeitos que participaram

efetivamente do processo de planejamento da ação governamental municipal.

Matias–Pereira (2012) pontua que a entrevista é a obtenção de informações de um

entrevistado sobre determinado assunto ou problema. A entrevista classifica-se em padronizada ou

estruturada, quando possui um roteiro previamente elaborado, ou não padronizada ou não estruturada

quando não há uma rigidez no roteiro.

Para a realização das entrevistas foi utilizado um roteiro de questões abertas e

semiestruturadas, permitindo momentos de perguntas elaboradas previamente e outras à medida que

aconteciam as entrevistas. O roteiro de perguntas abordou aspectos relacionados: a) ao processo de

planejamento da gestão e b) aos critérios utilizados para a priorização das ações escolhidas, aspectos

58

estes caracterizados como variáveis das entrevistas. O Quadro 2, a seguir, apresenta a cronologia que

foi estabelecida para a coleta dos dados.

Quadro 2 – Cronograma de coleta de dados

Dados coletados Local de coleta Período de coleta

“Programa de Governo São Miguel de todos” Portal do TSE2 01 a 20 de dezembro

de 2014 Plano Diretor de São Miguel Prefeitura de São Miguel

Plano Plurianual de São Miguel 2014-2017 Prefeitura de São Miguel

Entrevistas com o Prefeito e Secretários Municipais Prefeitura de São Miguel 18 a 22 de Maio de 2015


É válido ressaltar que o instrumento de coleta utilizado na entrevista pode ser encontrado no

Apêndice A.

3.4 Tratamento dos dados

Para o tratamento dos dados Matias-Pereira (2012, p. 92) coloca como “[...] a descrição dos

procedimentos a serem adotados na tabulação e análise dos dados. Isso vale para as análises

quantitativas (exemplos: testes de hipóteses, testes de correlação) e para análises qualitativas

(exemplos: análise de conteúdo e análise do discurso).”.

Quanto aos dados quantitativos, o processo de tratamento dos dados referiu-se à análise

descritiva dos dados obtidos por meio da pesquisa documental. Como já mencionado, utilizou-se a

distribuição de frequência e porcentagem para a descrição dos dados, os quais são expostos em

tabelas.

Como processo escolhido para o tratamento dos dados qualitativos utilizou-se a Análise de

Conteúdo, a partir das fases descritas por Bardin (2004). Sendo assim, utilizou-se da transcrição das

entrevistas e uma primeira leitura das informações coletadas tentando apreender, de forma ampla e

geral, o que os sujeitos pensavam acerca do processo de planejamento da ação governamental

municipal. Ainda, foram separados e organizados quadros com os conteúdos das informações, a partir

da fala transcrita de cada sujeito, como forma de facilitar a análise. Portanto, os trechos das falas dos

sujeitos que se relacionam a mesma ideia foram considerados para efeito de codificação, como

unidade de registro. Assim, buscou-se destacar as generalidades e particularidades da análise,

inserindo as falas dos sujeitos na íntegra, bem como articulando-as com as referências teóricas.

2 Dados coletados no portal do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), sítio: <http://divulgacand2012.tse.jus.br/divulgacand2012/abrirTelaPesquisaCandidatosPorUF.action?siglaUFSelecionada=RN>

http://divulgacand2012.tse.jus.br/divulgacand2012/abrirTelaPesquisaCandidatosPorUF.action?siglaUFSelecionada=RN

59

4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Esta seção do trabalho concentra-se em analisar os resultados da pesquisa por meio dos

dados coletados com o propósito de responder os objetivos definidos na pesquisa. Desse modo, esta

ramificação foi dividida em quatro subseções: 4.1 Áreas contempladas no “Programa de Governo

São Miguel de Todos”, com o intuito de elencar as áreas temáticas escolhidas pelo candidato para a

gestão de 2013-2016. A subseção 4.2 Plano de Governo versus Plano Diretor: uma análise

comparativa. Neste tópico são descrito a vinculação das ações prioritárias que foram descritas nos

instrumentos analisados. Em seguida, a subseção 4.3 Ações propostas de campanha contempladas

no Plano Plurianual de São Miguel/RN, objetivando verificar se o que o candidato propôs se efetivou

em metas quando chefe do Poder Executivo. E por fim, a subseção 4.4 Visão dos gestores do

Executivo acerca da ação governamental em São Miguel/RN.

4.1 Áreas contempladas no “Programa de Governo São Miguel de Todos”

Os programas de governos contêm propostas de campanha lançadas no período eleitoral e

representam o que os candidatos a governo propõem realizar caso sejam eleitos. Neles estão contidas

as áreas e as necessidades que os futuros gestores julgaram mais importantes para desenvolver nos

respectivos mandatos. As propostas apresentadas precisam representar as necessidades da

população, bem como estar em convergência com os instrumentos de planejamento da Administração

Pública, haja vista serão estas propostas que nortearão a elaboração dos instrumentos que

possibilitarão a consecução dos objetivos pretendidos, e assim definir as estratégias para o

desenvolvimento da região em questão.

Nas eleições de 2012 para prefeito municipal, o programa de governo eleito no Município de

São Miguel/RN foi da o coligação “São Miguel de Todos”, proposto pelo Partido Progressista (PP), o

qual recebeu 7.485 votos (57,17%). Nele foram descritos as políticas prioritárias que se pretendia

realizar para o mandato 2013-2016.

A tabela 1, demostra como foi divido o Programa de Governo. De acordo com o documento,

foram selecionadas seis áreas temáticas, a saber: Educação; Esporte; Saúde; Obras e infraestrutura;

Assistência Social e Cultura. Considerando cada área, foram definidas também as subáreas, ou seja,

categorias para cada área temática, para facilitar a sistematização e a organização do plano de

governo, consequentemente foram detalhadas as ações que o governo realizaria no mandato.

60

Tabela 1 – Resumo das áreas descritas no “Programa de Governo São Miguel de Todos”

Área temática Subáreas Ações

Educação Esporte Saúde Obras e Infraestrutura Assistência Social Cultura

09 02 08 02 06 03

39 30 29 25 17 15

Total 29 155

Fonte: Dados da pesquisa, 2015.

Conforme a representação, a área temática Educação foi divida em nove subáreas,

desdobrando-se em 39 (trinta e nove) ações. Percebe-se que o governo deu muita atenção a área de

Educação. Foi a que recebeu o maior número de ações finalísticas, seguida de Esporte com duas

subáreas e 30 (trinta) ações prioritárias e Saúde com sete subdivisões, compreendendo 29 (vinte e

nove) ações. A área de Obras e Infraestrutura ficou como intermediária. Dividiu-se em duas subáreas e

teve 25 (vinte e cinco) propostas finalísticas. As áreas que menos receberam ações foram a

Assistência Social e Cultura, com dezessete e quinze ações, respectivamente. No total vinte e nove

subáreas e cento e cinquenta e cinco ações foram elencadas para serem realizadas durante os quatro

anos de mandato, período de 2013-2016.

4.1.1 Caracterização das políticas públicas propostas no Plano de Governo

Tendo intuito de facilitar a compreensão e demonstrar claramente o que o governo de São

Miguel propôs para o período de 2013-2016, serão apresentadas as seguintes áreas: Educação;

Esporte; Saúde; Obras e infraestrutura; Assistência Social e Cultura.

Os dados foram organizados em ordem numérica decrescente de quantidade de ações

propostas, ou seja, do maior número de ações para o menor, para facilitar a compreensão dos

mesmos.

Educação: conforme descrito anteriormente, esta área recebeu maior atenção dos

planejadores. Foram elencadas trinta e nove ações, subdivididas entre: ações gerais; transporte

escolar; merenda escolar; recursos humanos; gestão democrática e controle social; educação do

campo; educação de jovens e adultos; educação infantil; ensino fundamental.

A Tabela 2 faz um detalhamento da distribuição que os planejadores fizeram a respeito das

ações prioritária para a Educação. Na tabela é possível verificar a distribuição das ações.

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Tabela 2 – Subáreas da temática da Educação

Subáreas Ações

Ações gerais Educação no campo Recursos humanos Gestão democrática e Controle social Transporte escolar Educação de jovens e adultos Ensino fundamental Educação infantil Merenda escolar

13 07 05 04 03 03 02 01 01

Total 39


Percebe-se nitidamente que a subárea Ações gerais recebeu maior número de ações. Como o

próprio nome infere-se, estas envolvem políticas de ordens variadas. O plano de governo propõe que

sejam implantadas políticas que desenvolvam ações socioeducativas nas áreas de educação

ambiental, educação sexual, prevenção de drogas, envolvendo os vários setores da sociedade local.

Visa ampliar a rede municipal de ensino, tanto em infraestrutura, quanto no aumento gradativo da

jornada escolar do aluno; implantar calendário cultural diversificando o ensino com interdisciplinaridade.

Preocupou-se também em ofertar material escolar para os alunos; implantar sistema de

acompanhamento e desempenho escolar, para melhorar o controle de ensino no Município.

Este rol de ações também atentou para os estudantes de nível superior que precisam de apoio

e os estudantes que pretende ingressar em nível superior, oferecendo ajuda de custo, transporte e

cursinho pré-vestibular. Ainda, como meta deste governo, seria buscar parcerias para contemplar a

cidade com o Instituto Federal de Ciência e Tecnologia, trazendo dessa forma grandes benefícios para

o Município e região circunvizinhas.

Verifica-se, portanto, que ações previstas nesta seção abrangem diversas políticas públicas e

demanda a interligação de vários setores municipais, como escolas, secretarias, sociedade civil e

estudantes, o que requer grande dispêndio de recursos humanos e financeiros para viabilizar as ações

previstas. No entanto, não foram descritos como seria a implantação destas ações, nem o período para

a execução das mesmas.

A segunda subdivisão que recebeu maior número de ações foi a Educação no Campo, ou

educação na zona rural. Com sete ações, destas, quatro ações compreendia a ampliação,

informatização, a garantia de ensino infantil e fundamental na zona rural de acordo com a demanda da

população.

As outras três não deixou claro o que exatamente o governo pretendia realizar. Tratava-se de

ações generalistas, sem qualquer perceptibilidade de proposta efetiva. Compreendia: a) nucleação das

62

escolas da zona rural; b) fortalecimento das políticas públicas para a educação no campo e a c)

viabilização de estratégias do professor do campo. Diante das ações elencadas não foi possível

descrever o que de fato o governo realizaria, por ser tratar de objetivos de caráter amplo, sem ser

possível detalhar o que se pretendia.

Em terceiro lugar ficou os Recursos humanos, com cinco propostas. Três delas, volta-se para

capacitação, valorização e contratação de profissionais qualificados para assumir os postos de

trabalhos. As outras duas buscou desenvolver a qualidade de vida das pessoas e dividiu-se em a)

garantir atendimento “bio-psico-social” em toda a rede de ensino, a) desenvolver práticas de atividades

físicas, visando melhorar a qualidade de vida das pessoas no ambiente de trabalho e/ou aprendizagem.

Quanta às propostas de Gestão democrática e controle social, tratou de definir ações que

buscasse ampliar a participação da população na comunidade educacional. Para tanto, foi proposto à

implantação de conselhos escolares, sistemas de avaliação institucional, colegiado infantil, e a

readequação das práticas pedagógicas de acordo com as diversidades da “clientela” que acolhe.

É importante reconhecer que estas ações são importantes a serem implantas, pois promover o

envolvimento da população na educação diminui a distância entre a escolas/alunos e sociedade. Vale

ressaltar que ambos devem estar caminhando lado a lado para que avanços sejam alcançados. Só a

interação destes é que serão repercutidas mudanças mais efetivas e com longa duração.

Seguindo na descrição, a subárea Transporte escolar apresentou apenas três ações simples:

a) ampliar a frota para o transporte; b) promover a capacitação dos profissionais da área. Uma das

ações propostas foi peculiar e específica; c) disponibilizar transporte escolar para os alunos do Instituto

Federal da cidade de Pau dos Ferros. Não foi detalhado os motivos para que esta ação fosse elencada,

haja vista, que há alunos também de outras instituições que precisam de transporte coletivo. No

entanto, é considerada também uma ação pertinente.

Para Educação de jovens e adultos foram consideradas também apenas três políticas

prioritárias. Embora as duas sejam basicamente a mesma ação: Reorganizar os projetos do EJA, com

o intuito de erradicar o analfabetismo. Significa dizer que todas as pessoas do Município serão

alfabetizadas. Neste sentido, não faz necessário elaborar uma ação para levar o EJA para as

comunidades rurais, tendo em vista que a primeira já envolve a segunda. A terceira proposta foi

promover a capacitação dos professores do programa.

Entende-se que esta subárea é bem simplista não proporcionando maiores benefícios aos

usuários, apenas citando minimamente o que se prevê no programa. Não dar maior respaldo ou

amplitude ao programa, uma vez que não se define estratégias que, de fato, possam crer que o

analfabetismo seja combatido, pois se não define metas para tal ação.

63

Quanto ao Ensino fundamental, compreendeu duas propostas. O programa se deteve apenas a

propor garantia para que as crianças com seis anos entre na escola e, após os nove, anos saiam do

ensino fundamental. Não tem caráter inovador, pois essa já é uma definição dos Planos de Educação.

A outra proposta buscou definir que os programas políticos pedagógicos sejam reformulados

para atenderem as diretrizes curriculares de ensino. Mais uma vez percebe-se propostas que não

oferecem novas perspectivas para o ensino, limita-se a oferecer poucas ou nenhuma ação. Não

descrevendo como melhorar a aprendizagem, nem tampouco se compromete a acompanhar o

desenvolvimento de aprendizagem dos alunos.

As duas últimas envolveram a Educação infantil e Merenda escolar. Ambas receberam apenas

uma ação prioritária. Para educação infantil definiu que seria necessário garantir o acesso das crianças

ao ensino infantil, viabilizando a permanência das crianças com estrutura física adequada e recursos

humanos qualificados, para poder aumentar gradativamente o atendimento em turno integral. Para a

merenda escolar, foi ainda mais simples. O governo propôs apenas inovar o cardápio, primando pela

qualidade.

Esta área envolve um número considerável de políticas, mas quando se faz a distribuição

destas ações, percebe-se o caráter simples e generalista. Não obstante, aparece uma informação

relevante para as subáreas de educação de jovens e adultos, ensino fundamental e ensino infantil. São

destinadas três, duas e uma ação respectivamente. Estas áreas precisariam de mais ações, haja vista,

são elas que deveriam nortear a área de Educação, definindo estratégias para melhorar o desempenho

dos alunos. Vale ressaltar que o ensino fundamental e infantil, de acordo com a Constituição

Federal/88, é uma prerrogativa do Poder Executivo Municipal, o qual deveria, portanto dar maior

atenção a estas áreas, e promover a garantia de ensino de qualidade, com uma equipe pedagógica

bem estrutura e professores qualificados.

Esporte: esta área compreendeu apenas duas subáreas, infraestrutura física e de

equipamentos e ações de incentivo e apoio ao esporte.

Tabela 3 – Subáreas da temática de Esporte

Subáreas Ações

Ações de incentivo e apoio ao esporte Infraestrutura física e de equipamentos

22 08

Total 30


A Tabela 3 expõe as duas subdivisões para área de esporte. A primeira com 22 (vinte e duas)

ações e a segunda com 8 (oito) ações, totalizando 30 (trinta) ações. A seguir será apresentada a

distribuição destas áreas para ser compreendida com mais clareza.

64

A subárea de Ações de incentivo e apoio ao esporte conteve 22 (vinte e duas) ações definidas,

destas, 11 (onze) foram destinadas a promover campeonatos e competições esportivas tanto no

Município, quanto nas regiões circunvizinhas, nas mais variadas modalidades de esporte, como por

exemplo: basquete, voleibol, artes marciais, handebol. Vale ressaltar que em alguns momentos as

ações não foram claras em quais seriam as modalidades realizadas, utilizando termos como “várias

modalidades e categorias” e “outras modalidades esportivas”.

Foram citadas ainda 8 (oito) ações de incentivos a programas e projetos na área esportiva:

programas como ação esportiva nas escolas; a inclusão de portadores de necessidades especiais na

prática de esportes, desenvolver atividades físicas no Parque da Lagoa para idosos e grupos de risco

(diabetes, obesidade, hipertensão), dentre outros. Propôs também 3 (três) ações para: a) formação do

Conselho Municipal de esporte; b) implantar escolas de treinamento esportivo; e c) apoiar instituições

parceiras das práticas de esporte no Município, totalizando as vinte e duas ações desta subárea.

No tocante a Infraestrutura física e de equipamentos foram 8 (oito) ações, divididas da seguinte

forma: destinou uma ação a fornecimento de acessórios e equipamentos esportivos; três ações para

construções: uma para Secretária de Esporte; construção de campos de futebol e ginásio poliesportivo.

Definiu a ampliação do Núcleo Esportivo no Bairro Alto Santa Tereza e a revitalização da quadra “O

Torquatão” e manutenção de escolas esportivas. Por fim, criar um cadastro dos atletas e instituições

para o fornecimento de insumos de acordo com a necessidade.

Para esta área os planejadores destinaram o maior número de ações em promoverem ações

de campeonatos, competições e a manutenção e revitalizações dos espaços para realização das

práticas de esporte, e em alguns pontos ações se repetiram. Embora, isto não tire à importância de

ações como os programas de esporte destinada a população, e a prática de esportes nas escolas.

Saúde: a terceira área com maior número de propostas recebeu 29 (vinte e nove) ações,

subdividas oito itens, conforme descrito a seguir.

Tabela 4 – Subáreas da temática de Saúde

Subáreas Ações

Estratégias saúde da família (atenção básica/primária) Assistência hospitalar Saúde mental Recursos humanos Assistência farmacêutica Assistência odontológica Reabilitação Controle social Assistência ginecológica e obstetrícia

07 05 04 03 03 03 02 01 01

Total 29


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A Tabela 4 demostra a classificação utilizada pelos gestores para a área supracitada. Foram

nove subáreas desenvolvidas. As ações de Estratégias saúde da família obtiveram sete propostas.

Nelas, quatro citaram a necessidade de ampliar as Unidades Básicas de Saúde (UBS),

descentralizando para bairros periféricos da cidade e ainda ampliar o atendimento na zona rural,

compreendendo ações de imunização, saúde bucal e criar um órgão de atendimento especialidades

médicas para a população, entretanto, não especificou quais tipos de especializações seriam ofertadas.

As outras três propostas previam a informatização das UBS. Entende-se que seja uma

estratégia de otimizar os processos e facilitar os fluxos de informações, fazendo com que os

atendimentos sejam mais rápidos. Proporcionar capacitação dos agentes de endemias, também foi

apresentado implantar o programa de prevenção de acidentes automobilísticos, esta por sua vez, seria

melhor alocar na área de Educação para o trânsito, haja vista, tratar de prevenir acidentes e educar os

condutores.

Para a Assistência hospitalar foram incluídas cinco ações. Previam garantir o atendimento à

população, com médicos disponíveis 24 horas; médicos especializados e reabilitação fisioterapeuta. As

outras dividiu-se em: implantação de serviço móvel de locomoção de pacientes, e reestruturar o

hospital municipal para melhor atender a população.

Quanto a Saúde mental obteve quatro ações. Três destinavam-se a ampliar as unidades e o

número de atendimentos especializados nas áreas de: assistência social, psicologia, psiquiatria,

enfermaria, dentre outras. E, a quarta, visava à construção de uma área que se pudessem desenvolver

serviços de saúde mental integrativa, promovendo o convívio social dos pacientes com necessidades

especiais.

No tocante aos Recursos humanos foram incluídas três propostas. Uma envolvia a adoção de

plano de cargos, carreiras e salários, para os servidores da área da saúde. Uma segunda estabelecer

parcerias com outras instancias de governo para proporcionar cursos de capacitação para os

servidores. Uma terceira, seria realizar cursos profissionalizantes para a população, esta por sua vez, é

de caráter geral, não envolve, por exemplo, o melhor desempenho dos servidores que seria foco desta

subárea. Seria melhor aproveitada na área de emprego e renda, pois se enquadra na área de formação

profissional.

Em relação à Assistência farmacêutica três ações foram levantadas, duas visavam o

fornecimento de medicamentes nas unidades de saúde, e a terceira tratava da criação de um programa

para a distribuição de remédio em domicílio, sendo os beneficiários: hipertensos, diabéticos dentre

outros grupos de risco. As duas primeiras é de caráter obrigatório, oferecer os medicamentos nas UBS,

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quanto ao programa de entrega de medicamento nas residências, é bem audacioso, demanda muitos

recursos, mas uma iniciativa que beneficiaria muitas pessoas, portanto, pertinente.

No que se refere à Assistência Odontológica compreendeu três propostas. O programa se

limitou em promover o atendimento às famílias do Município, com profissionais especializados. Não

elenca as especificidades e estratégias para garantir o atendimento do maior número de pessoas nos

centros de atendimento. São ações generalistas e até certo ponto simplistas.

O programa de governo elencou duas ações para a Reabilitação, mas diante do que foi

expresso não foi possível identificar o que as ações previam realizar, uma vez que não apresentavam

objetividade, deixando pontos de ambiguidade. Deste modo, não foi representado nesta descrição para

não se fazer um levantamento subjetivo da proposta.

As duas últimas subáreas Controle social e Assistência ginecológica e obstetrícia

compreenderam apenas uma ação finalística cada. A primeira falou em fortalecer o Conselho Municipal

de Saúde; e a segunda, garantir médicos ginecologistas e obstetra no acompanhamento das gestantes.

Em ambas, o programa se deteve apenas em citar o que já é previsto nas orientações normativas

brasileiras referente à área de saúde.

Todavia, para a área da saúde, as propostas apresentadas foram, em sua grande maioria de

oferecer atendimento médico nas unidades de saúde, descrevendo minimamente o que já é dever do

Município. Não apresentou propostas inovadoras para melhorar a qualidade dos serviços ao público.

Não foram identificadas propostas de melhoria de serviços de saúde, nem que a própria gestão

utilizasse instrumentos de avalição e melhoria contínua.

Obras e infraestrutura: está área comportou 25 (vinte e cinco) as ações, divididas em 2 (duas)

subáreas: Zona Urbana e Zona Rural, conforme Tabela 5 a seguir:.

Tabela 5 – Subáreas da temática de obras e infraestrutura Subáreas Ações

Zona urbana Zona rural

18 07

Total 25


A representação da Tabela 5 evidencia a forma que o plano dividiu a área. Considerou 18

(dezoito) propostas para zona urbana e sete para zona rural. Para a primeira, seis propostas previam

ações de construções/reformas: de praças, do açougue público, banheiros públicos, da rodoviária, casa

da cultura e a praça de alimentação. Outras quatros previam obras de pavimentação e asfalto das vias

públicas do Município.

67

A urbanização também foi citada no programa. Considerou duas ações para esta finalidade,

com o plantio de árvores em diversas áreas da cidade. Uma ação para aquisição de máquinas para

realização de serviços urbanos (limpeza, atividades rurais). Duas propostas de reforma que já haviam

sido citadas na área de Educação (reforma de escola e o ginásio).

Das 18 (dezoito) propostas citadas, três não se enquadram na referida área: a) incentivos

fiscais para instalações de fábricas; b) incentivos para construção de hotéis c) alevinos nos açudes.

São propostas interessantes, porém foram alocadas na área que expressa outras perspectivas.

Em relação à zona rural foram definidas 7 (sete) ações. Destas, três foram destinadas a

reforma e construção de açudes, duas foram para manutenção das estradas rurais e uma para o corte

de terra para os agricultores e, por fim, a construção de campos de futebol para oferecer lazer também

na zona rural.

Ao visualizar a distribuição das ações percebe-se que a zona urbana foi contemplada com um

número superior em relação à zona rural, as ações zona urbana, quando detalhadas, foi possível

identificar que algumas ações se repetiam e outras não contemplavam as necessidades da área.

Quanto à zona urbana, esta recebeu poucas ações, e destas poucas, algumas ainda se repetiram.

Assistência Social: esta área foi dividida em sete áreas menores, obteve dezessete propostas,

organizadas conforme o tabela abaixo:

Tabela 6 – Subáreas da temática de assistência social Subáreas Ações

Conselho tutelar Programas sociais Assistência social Habitação Geração de emprego e renda Combate à fome e à pobreza Assistência à maternidade

04 03 03 02 02 02 01

Total 17


Conforme descrito na Tabela 6 área de Assistência Social recebeu 17 (dezessete) ações,

divididas em: conselho tutelar, com quatro propostas; programas sociais e assistência social, com três

ações; habitação, geração de emprego e renda e combate a fome e a pobreza, com duas propostas

cada. E por fim, com apenas uma ação, a assistência à maternidade.

Nesta categoria o Conselho tutelar recebeu quatro ações, voltadas para equipar o órgão de

transporte, telefone, proporcionar capacitação dos servidores e, por fim, dotar o conselho de mais

68

recursos para melhorar a infraestrutura melhorando o atendimento na unidade. São ações pertinentes

para proporcionar o desempenho das atividades do conselho.

Seria importante também o governo ter proposto metas para o combate a violência contra a

criança e o adolescente, trabalho infantil, ações conscientização, programa de integração social, ações

que motivassem parcerias da Prefeitura com o conselho e a sociedade para emergir mais benefícios

para a população. E não deixar a cargo somente dos programas orientados pelo Governo Federal.

Em segundo lugar foi elencada a necessidade de unidades para desenvolver Programas

sociais. Uma unidade para Centro de Referência da Assistência Social, outra unidade de centro de

convivência para o Idoso, bem como aumentar o efetivo de profissionais para realizar as atividades

nestas unidades, assim como em outras unidades de projetos sociais (PETI, Projovem).

No tocante a Assistência social, o programa de governo considerou três políticas finalísticas,

duas enfatizando a necessidade de adquirir sedes para conselhos municipais e sede também para a

Secretaria de Assistência Social. A terceira não foi possível compreender o que os planejadores

quiseram propor, tratou-se de uma proposta de caráter ambíguo.

Para o item Habitação o programa deteve-se a elencar proposta para beneficiar a população

mais carente, destinando duas ações prioritárias, que foram: uma para a criação de uma coordenação

municipal de habitação. Entende-se que esta coordenação seria para discutir questões para melhorar

as condições habitacionais do Município. A segunda foi propor o programa “Aluguel Cidadão” de

assistência às famílias em situações de emergência extrema. São questões pontuais e relevantes.

Seria importante que houvesse um melhor detalhamento destas ações para facilitar a compreensão.

Na seção da geração de emprego e renda foram destinadas apenas duas ações, sendo elas: o

inventivo no potencial produtivo do artesanato e oferecer capacitação à população com menos

recursos. São questões importantes, mas poderia haver mais incentivos, como por exemplo, incentivos

ficais para as empresas gerando mais oportunidade de emprego; incentivar a formalização de

pequenos negócios, enfim, ações que ampliassem a geração de emprego na cidade, movimentando a

economia e melhorando a vida dos cidadãos.

Para o combate à fome e a pobreza foram previstos dois programa: “Merenda em Casa” e “Pão

em Casa”. O primeiro visava distribuir suplementos alimentares instantâneos para as crianças com

déficit nutricional e o segundo distribuição de pães para as famílias consideradas de extrema pobreza.

Em linhas gerais, as propostas descritas, ao serem lidas, não fornecem garantias de que a fome e a

pobreza sejam combatidas, tampouco saciar as necessidades básicas de alimentação da população

com poucos recursos, pois apenas suplementos e pães não fornecem insumos que supram as

necessidades nutricionais do ser humano.

69

A última subárea definida foi Assistência à maternidade. Esta previu apenas uma ação,

envolvendo a distribuição de cestas básicas durante o período gestacional, além de fornecer

informação, educação nutricional com o apoio da Secretaria de Assistência Social as famílias

consideradas com baixa renda.

Cultura: esta área recebeu o menor número de ações no Plano de Governo, 15 (quinze) ações

prioritárias no total, dividindo-se em três subáreas: Apoio às associações e manifestações culturais;

infraestrutura para cultura e, por fim, patrimônio histórico. Para cada área foi elencado, a quantidade de

políticas propostas pelo governo, conforme descrito na representação abaixo.

Tabela 7 – Subáreas da temática de cultura Subáreas Ações

Apoio às associações e manifestações culturais Infraestrutura para a cultura Patrimônio público

11 03 01

Total 15


A Tabela 7 representa a última área com as ações elencadas no Plano de Governo. O primeiro

item Apoio às associações e manifestações culturais contemplou 11 (onze) ações. Quatro ações

previam apoiar o resgate das manifestações culturais locais, uma ação previa dar apoio à banda de

música do Município; uma estimular o artesanato. Três propostas se repetiram “estimular a criação de

associações cultural” e uma não foi possível definir o que se pretendia, não tinha clareza quanto ao seu

objetivo.

Com relação infraestrutura, das três propostas apresentadas, uma foi muito objetiva:

construção de palco para apresentações na praça de eventos. As outras duas apresentaram carências

na definição de ações. Pretendia usar os espaços públicos para promover o artesanato, e criar um polo

cultural, mas não definiu como seria feito esta obra, nem as ações nele desenvolvidas. Quanto ao

patrimônio histórico, o programa se limitou a garantir que seria feito o tombamento dos prédios

históricos do Município.

Em linhas gerais o “Programa de Governo São Miguel de Todos” 155 (apresentou cento e

cinquenta e cinco) propostas para um período de 4 (quatro anos). De acordo com o que foi detalhado,

são propostas simples, em alguns momentos as propostas se repetiram. Em outras não foi possível

identificar o que os planejadores previam realizar.

Percebe-se um programa em que não se buscou conhecer as reais necessidades da

população, que foi elencada propostas de forma aleatória de acordo com a visão de quem as

elaborava. O que vai contra os ensinamentos do CFA (2012) ao dizer que para determinar estratégias,

70

metas e ações do município é preciso uma análise situacional da região. A elaboração do planejamento

da gestão se desenvolve por meio de diferentes e complementares técnicas administrativas com o

envolvimento dos diversos atores que compõem a base de sustentação do município. E não apenas se

elencando propostas para se cumprir uma determinação legal.

4.2 Plano de Governo versus Plano Diretor: uma análise comparativa

O Plano Diretor e Plano de Governo são instrumentos que direcionam as ações

governamentais para execução do que foi identificado como prioridade no Município. Planejar é a base

para que os serviços destinados à população sejam desenvolvidos com eficiência, eficácia e

efetividade.

Sendo assim, Plano Diretor traz as especificações legais para o desenvolvimento sustentável

do território, enquanto o Plano de Governo define as ações prioritárias que os gestores pretendem

realizar em seus mandatos, tendo como base os aspectos legais para elaboração de suas ações.

Autores como Matias-Pereira (2010) e Andrade (2010) lembram que o planejamento para a

administração pública está vinculado ao ordenamento jurídico que por sua vez, pormenoriza como

deverão ser organizados os instrumentos para conduzir a gestão. Argumentam também que os

mecanismos jurídicos não devem ser apenas ferramentas técnicas para o cumprimento legal. Pelo

contrário, devem ser um processo pelo qual as demandas sociais sejam evidenciadas e descritas. E

assim, as ações possam ser desenvolvidas, asseguradas e cumpridas na forma exigida pela lei.

No tocante aos instrumentos acima citados, ambos precisam estar em convergência para que o

gestor esteja seguro diante da tomada de decisão, implicando em menos riscos de fracasso. Espera-se

que os atos planejados gerem menos incertezas e tragam resultados efetivos. Sendo assim, é de

fundamental importância que ao se elaborar os instrumentos, os planejadores busquem

compatibilidade entre eles e que, de fato, auxiliem o administrador público na tomada de decisão.

De acordo com Andrade (2010) o Plano Diretor versa sobre o ordenamento territorial,

desenvolvimento das funções sociais, de propriedade urbana, sustentabilidade, infraestrutura, cultura,

envolvendo os vários segmentos e serviços públicos para a comunidade emanando orientações para o

desenvolvimento de projetos e planos para o desenvolvimento urbano.

A Lei nº 656, 30 de junho de 2008, dispõe sobre o Plano Diretor de São Miguel, instrumento

básico de ordenamento territorial do Município. Lê-se no § 2º da lei que as políticas públicas a serem

desenvolvidas para o Município devem ter como base as especificações dos seguintes princípios:

71

a)função social, b)função social da propriedade urbana e rural, c)sustentabilidade ambiental, social,

econômica, cultura e política, d)gestão democrática e e)equilíbrio entre espaço urbano e o rural.

O Plano de Governo, por seu turno, deve desenvolver suas ações tendo por base as

especificações descritas no Plano Diretor. Slomski (2009) frisa que o programa de governo é o conjunto

de propostas e ações de um candidato para concorrer a um pleito eleitoral, e que o concretize quando

eleito. Conforme detalhado anteriormente, as áreas abrangidas pelo Programa de Governo “São Miguel

de Todos” foram: Educação, Cultura, Esporte, Saúde, Assistência Social, Obras e infraestrutura e, de

acordo com o Plano Diretor de São Miguel, verificou-se a vinculação entre eles.

Ao se analisar o Plano Diretor foi possível verificar que este dispositivo dispõe essencialmente

ao ordenamento do território, no que se refere mais especificamente ao equacionamento do físico-

territorial do Município, como: ordenamento com a infraestrutura, divisão territorial, controle ambiental,

uso do solo, sistema viário, tombamento do patrimônio público, áreas de interesse especial, isto é, o

aspecto físico do território. Houveram poucos itens destinados à definição de políticas públicas que

viabilizassem o crescimento socioeconômico, educacional, cultural.

Dois itens foram destinados à definição de políticas de intervenção social. O art. 3º, inciso VII,

reservou-se a destacar sobre a “implementação de políticas públicas visará assegurar o direito à

saúde, à educação, à cultura, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao

transporte e serviços públicos, ao trabalho e ao lazer”. O art. 4º, inciso II, “Garantir a qualidade de vida

da população, particularmente no que se refere à saúde, à educação, à cultura, às condições

habitacionais, a geração de renda, à infra-estrutura e aos serviços públicos, de forma a promover a

inclusão social [...]”

Comparando com o Plano de Governo “São Miguel de Todos”, as áreas de Educação, Saúde,

Esporte, Cultura não tiveram maiores detalhamento no Plano Diretor. Observou-se apenas que

deveriam ser contempladas para garantir a qualidade de vida para os cidadãos. Com ressalva na área

de Cultura, uma ação foi comum nos dois instrumentos. Tratava-se do tombamento dos patrimônios

históricos. Para as demais ações não foram qualificados ordenamentos mais específicos, esclarecendo

como essas politicas deveriam ser realizadas.

Pode-se inferir que para áreas prioritárias citadas, o Plano Diretor não direciona com clareza

como os gestores devem elaborar as ações prioritárias. Entende-se portanto, que sejam realizadas a

partir da discricionariedade dos planejadores, tendo como elementos de orientação os planos de

nacionais de Educação, Saúde, Cultura, Esporte, advindos de outras instâncias de governo que

projetam com mais detalhes como devem ser desenvolvidas essas áreas e os objetivos a serem

alcançados.

72

Para as outras duas áreas, Assistência Social e Obra e Infraestrutura, as especificações legais

tiveram maior riqueza de detalhes em relação às outras. O Plano Diretor imprescindivelmente emana

as disposições para o equilíbrio das funções sociais, por meio das áreas de interesse social. Enquanto

que para a área Infraestrutura que gerem qualidade de vida para toda a população e o equilíbrio do uso

território, para que não haja áreas ociosas e outras sobrecarregadas.

O Plano Diretor resguarda o direito da função social da cidade de forma regionalizada, o qual

definiu cinco Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) para que sejam desenvolvidas ações que

beneficie os cidadãos que necessitam de maior atenção. No entanto apenas uma das AEIS foi

comtemplada com uma ação no Programa de Governo, a qual previa a construção de uma unidade

Centro de Referência da Assistência Social.

No que se refere à moradia e habitação, nos dois instrumentos foram mencionadas. porém

com perspectivas diferentes. O Plano Diretor expôs que os espaços públicos não edificados,

subutilizados ou não utilizados fossem usados para programas de habitação e moradia, desde que não

apresentassem riscos aos usuários. No Programa de Governo foram elencadas duas ações, uma

sendo criação de Coordenação de Habitação e a outra sendo um programa de auxílio financeiro às

famílias em situações emergências.

Outro ponto comum aos dois instrumentos foi o trabalho. No Plano Diretor foi mencionado que

se garantisse o equilíbrio da oferta de emprego. Já no Programa de Governo, foi mencionado à

geração de emprego e renda. Não foi possível verificar a compatibilidade entre eles. Primeiro porque o

Plano Diretor não detalhou como deveria ser realizado e, segundo, o Plano de Governo ofereceu três

ações que não garantem que seja alcançado o aumento de emprego e renda dos cidadãos.

A outra área que teve especificações descritas no Programa de Governo foi a área de Obras e

Infraestrutura. Dividida em zona rural e urbana. Para a zona rural o programa limitou-se a prever

construções de açudes, manutenções estradas, corte de terra e construções de campo de futebol. As

especificações no Plano de Diretor regulamentaram que deveriam ser destinadas ações voltadas a

produção agrícola, pecuária, agronegócio, agropecuária comercial, atividades de suinocultura,

caprinocultura, bovinocultura, apicultura, fruticultura, pesca entre outras.

Percebe-se que para esse ponto, o Plano Diretor direcionou vários setores que os planejadores

destinassem ações para melhorar as condições de vida no campo. No entanto, o Programa de Governo

apresentou poucas ações, das quais as que mais se aproximaram das especificações foi a construção

de açudes, que poderiam ser utilizados para a pesca, bem como o corte de terra para agricultores.

Quanto à zona urbana, o Programa de Governo dedicou-se a propor ações de reformas e

construções nos prédios públicos e manutenção da malha viária. Evidentemente, são políticas voltadas

73

para infraestrutura e urbanismo e são claramente descritas no Plano Diretor, porém com maior

amplitude. Nesta área houveram ações pontuais que foram constatas nos dois instrumentos, o que

demostra consonância, a saber: serviços públicos de coleta dos resíduos sólidos; o reflorestamento de

áreas de preservação e incentivar segmentos como habitação, lazer, hospedagem voltado para o

turismo. Ainda assim, é importante reiterar que o Plano Diretor vai muito avança sobre as

especificações para determinar o aproveitamento dos espaços urbanos. Dispõe também sobre o

controle social, que visa a criação de conselhos municipais deliberativos para promover a participação

da população durante a gestão.

Além dos aspectos já citados o Plano Diretor detalhou que o Município deve garantir outros

serviços como: abastecimento de água, sistema de esgotamento sanitário, iluminação pública, além de

todo o ordenamento do uso e parcelamento do solo, visando proporcionar qualidade de vida com

sustentabilidade, acessibilidade, e seguindo as regras edilícias previstas na norma. Mais uma vez

percebe-se que Programa de Governo elaborou ações que atendem minimamente as especificações

dispostas no Plano Diretor, pois não houveram ações destinadas às essas áreas.

Importante destacar também que Plano Diretor de São Miguel previu ainda as áreas de

interesse de preservação histórica, expansão urbana, preservação e recuperação ambiental, turismo,

comunidades étnicas, transporte e mobilidade urbana e rural, instrumentos para a gestão municipal, a

formação de estruturas da gestão participativa como conselhos e audiências públicas, iniciativa popular

dentre outras especificações, com o intuito de formar um Município que promovesse a distribuição

espacial de serviços públicos.

Em linhas gerais, percebe-se que apesar de algumas ações estarem citadas nos dois

instrumentos, não há congruência entre as especificações legais e a definições das ações para serem

realizadas na gestão. É perceptível o distanciamento entre o que Plano Diretor evidencia e as ações

que foram elaboradas para a gestão 2013-2016.

A adequação e interligação entre os instrumentos de políticas públicas para gestão pública

deveriam ser perseguidos com mais perspicácia, tendo em vista que o Plano Diretor é um mecanismo

que auxilia no desenvolvimento de vários segmentos da comunidade, a distribuição equânime espacial

da população e das atividades do Município para que a função social e crescimento igualitário sejam

realidade na cidade.

Conforme lembra Dias (2004) resultados positivos em uma gestão são alcançados quando se

elabora um planejamento estruturado com base em informações precisas e confiáveis. Feito isso é

possível quantificar metas para cada tarefa, concentrando esforços de acordo com os recursos

74

humanos e financeiros disponíveis e com as prioridades definidas. Desse modo, pode-se pensar em

obter êxito no trabalho a ser realizado.

Sabe-se que a elaboração de planejamento de um mandato eletivo é complexo, dinâmico

sendo necessário cuidado ao elaborar as políticas prioritárias. Mas, com as ferramentas certas as

chances de erros diminuem. A existência de ferramenta estratégica como o Plano Diretor facilita o

processo de elaboração das ações, pois os planejadores encontram informações de forma

regionalizada para o atendimento de todo o território. O que remete justamente a fala de Dias (2004)

que para se planejar é preciso de mecanismos e informações corretas que diminuam os riscos de

fracasso e desperdício dos recursos públicos. E elevem a função social da comunidade.

Não obstante o improviso e falta de competência técnica podem inviabilizar que os serviços

públicos de qualidade cheguem a todos os estratos sociais. Conforme elucida Slomski (2009) a

administração pública não pode mais ser baseada em achimos, se faz necessária uma gestão

responsável e profissional ponderando entre as demandas sociais, ordenamentos jurídicos,

planejamento, bem como o equilíbrio fiscal.

Depreende a partir da análise desses dois instrumentos que estes mecanismos foram

elaborados para comprimento legal, mas que não tiveram relação pontual para o planejamento da ação

governamental. Desta forma, contrapõe ao entendimento de Matias-Pereira (2010) e Andrade (2010)

que afirmam que as ferramentas jurídicas não devem ser apenas para se cumprir uma especificação

legal, mas que auxiliem o processo de planejamento, demostrando claramente a ineficiência do

planejamento, bem como a carência de competência técnica dos gestores em atuação para a

elaboração dos citados instrumentos.

4.3 Ações propostas na campanha contempladas no Plano Plurianual

É importante reiterar a concepção de Rezende (2011) ao dizer que o planejamento deve estar

amparado no amplo diagnóstico da realidade da população e desta análise resultem as estratégias e as

prioridades a serem contempladas no plano, e que os comandos para a execução esteja sob as ordens

de um planejamento e um orçamento dotados de condições concretas para exercê-los. A partir desta

compreensão, entende-se que o dever do gestor é fazer um levantamento minucioso sobre a realidade

da região e, a partir desta análise, definir metas que atendam as essas demandas, e que sejam

inseridas nos instrumentos normativos de planejamentos para serem efetivados.

75

A pesquisa teve como proposito averiguar se existe a vinculação entre os instrumentos de

planejamento que direcionam as ações governamentais no Município de São Miguel/RN. Investigou-se

assim a compatibilidade entre o “Programa de Governo São Miguel de Todos” e o Plano Plurianual

2014-2017. Amparado pela concepção de Rezende (2011), ao dizer que é necessário verificar se

ações definidas se efetivam nos planos e orçamentos para execução durante a gestão.

Nesse sentido, foi feito um levantamento dos instrumentos citados. Para cada ação descrita

nas funções e subfunções elencadas no Programa de Governo foi conferida a cada ação prevista no

Plano Plurianual, um trabalho minucioso e analítico para garantir a veracidade dos dados.

Cada quadro a seguir representa uma área de atuação e as respectivas ações que foram

contempladas no PPA. Seguindo a mesma sequência utilizada anteriormente, será apresentada cada

área temática: Educação, Esporte, Saúde, Obra e infraestrutura, Assistência Social e Cultura.

Esta análise buscou visualizar somente se os instrumentos descritos serviram para nortear a

ação governamental do ponto de vista do planejamento e o direcionamento dos objetivos pretendidos e

auxílio ao gestor público. Foram elencadas nos quadros apenas ações de governo que apresentaram

equivalência com o PPA.

O Quadro 3 representa a ações de governo que têm vinculação com as ações descritas no

Plano Plurianual para a subfunção de Educação. Das 39 (trinta e nove) ações descritas, apenas 17

(dezessete) apresentaram conformidade nos dois instrumentos. Ou seja, um número maior de 22 (vinte

e duas) ações não foram convertidas para o PPA. Não obstante, o quadro detalha categoricamente

quantas ações foram pertinentes nos dois instrumentos, bem como a descrição das mesmas,

relacionando-as e detalhando ligação existente entre elas. O mesmo critério foi utilizado para as outras

áreas, buscando a isonomia e imparcialidade para a descrição dos fenômenos abaixo representados.

76

Quadro 3 – Ações da Educação contempladas no Plano Plurianual

Educação Números ações citadas

nos instrumentos Descrição das ações citadas no Plano de Governo que estão vinculadas ao Plano Plurianual

Subfunções Plano de Governo

Plano Plurianual

Plano de Governo Plano Plurianual

Ações gerais 13 03

Implementar metas para viabilizar ampliação das escolas para melhor adequação do espaço

Fortalecer o apoio aos estudantes Micaelenses que moram em casa do estudante

Ofertar kit escolar para todos os alunos da rede municipal

Manutenção do ensino – obras e instalações

Auxílio financeiro a estudantes

Distribuição de kit escolar para o E. fundamental; material de distribuição gratuita (duas ações destinadas ao mesmo objetivo).

Educação no campo

07 05

Nucleação das escolas da zona rural

Ampliar escolas na zona rural, considerando a demanda da comunidade

Garantir Educação Infantil (creches e pré-escola) para crianças da zona rural

Ampliar o Ensino Fundamental nas escolas do campo de acordo com a demanda as comunidades

Informatizar escolas do campo conforme o seu suporte





Aquisição de equipamentos de informática

Recursos humanos

05 02

Valorização e formação dos profissionais da educação

Contratar profissionais habilitados e qualificados, de acordo com a função a ser exercida em número suficiente, para atuarem nos diversos segmentos, espaços/ambientes, visando à qualificação do ensino

Aplicação da contribuição do salário educação

Contratação por tempo determinado

Gestão democrática e Controle social

04 0

Transporte escolar

03 02

Ampliar o transporte escolar, com qualidade e segurança

Oferecer transporte escolar para deslocamento dos alunos do IFRN em Pau dos Ferros

Aquisição de transporte escolar

Convênio governo do Estado – transporte de estudantes

Continua

77

Continuação


Educação de Jovens e

Adultos (EJA) 03 02

Reorganizar os projetos do EJA com a finalidade de erradicar o analfabetismo

Ofertar Educação de Jovens e Adultos nas comunidades rurais

Manutenção do EJA

Recursos FUNDEB – EJA

Ensino fundamental

02 0

Educação infantil

01 01

Implementar ações para garantir o acesso e a permanência das crianças da educação infantil como também a ampliação da estrutura física e dos recursos humanos, para o aumento progressivo do atendimento em turno integral

Manutenção das atividades do ensino infantil


Obras e instalações

Merenda escolar

01 01 Inovar o cardápio da merenda escolar, primando pela

qualidade Recursos merenda escolar – material de consumo e serviços

Total 39 17

78

Observa-se, no Quadro 3, o detalhamento das ações que foram pertinente nos dois

instrumentos. Diante do exposto, verifica-se que a maioria das ações propostas no período eleitoral não

foram convertidas em ações no Plano Plurianual, posto que poucas, e, em alguns casos, nenhuma das

ações foram consideradas no planejamento para o quadriênio do mandato citado. Não obstante as

poucas que foram citadas, algumas se apresentaram com certo grau de ambiguidade que dificultou sua

interpretação literal, conforme serão particularizadas a seguir.

A subfunção Ações gerais obteve 13 (treze) ações no Programa de Governo, porém apenas

três foram consideradas para o PPA. A primeira ação descrita, apesar de não indicar claramente quais

seriam as metas a serem desenvolvidas, entende-se que seu o objetivo é a ampliação dos espaços

escolares, desse modo, se enquadrando na programação do PPA em obras e instalações. Nas outras

duas ações descritas observou-se que foram contempladas na descrição do plano quadrienal, ações

simples e de fácil aplicação. As ações que não foram citadas, em sua grande maioria previam

particularidades que poderiam ser desenvolvidas no próprio espaço escolar sem demandar maior

esforço do Poder Executivo, e que não puderam ser identificadas pela falta de objetividade da ação.

Em ambos os casos não foi possível mensurá-las de acordo com o que se descrevia no PPA.

Educação no campo foi a subfunção que mais conteve ações citadas no PPA. Das sete ações

propostas, cinco se converteram em ações previstas no Plano Plurianual. Apesar de cinco ações,

quatro poderiam ser convertidas em uma só: a ampliação de espaços escolares na zona urbana rural,

haja vista, todas elas se enquadram no mesmo programa do PPA: obras e instalações para a

educação. A última destinava-se a informatização das escolas, o que demostra que nem sempre o

maior número de ações elencadas representa mais avanços ou mais áreas contempladas. As outras

duas ações não foram citadas pelo mesmo motivo da anterior: falta de objetividade e por consequência

não puderam ser mensuradas.

Para a destinação das ações de Recursos humanos, foram qualificadas cinco propostas.

Destas, apenas duas puderam ser consideradas. Para a primeira ação citada há uma aproximação dos

objetivos, que poderia ser efetivada a partir da destinação de recursos detalhado no PPA. Para a

segunda ação, há uma maior probabilidade de se concretizar, pois há uma definição mais explicita de

aplicação no instrumento.

No que se refere à Gestão democrática e controle social, nenhuma das ações propostas foram

identificadas no PPA. As quatro propostas apresentadas também perpassaram pelo aspecto

abrangente e sem perspectivas de metas quantificáveis. De modo geral, observou-se que as mesmas

representariam leves avanços para fomentar a participação da comunidade dentre do espaço escolar e

poderiam elevar a qualidade do ensino.

79

No tocante ao Transporte escolar, das três propostas elencadas, duas foram perceptíveis sua

compatibilidade. Assim como outras, foram ações simples e de fácil aplicação, não deixando dúvidas

do que previam realizar. A ação não contemplada previa a capacitação de profissionais dos

transportes, no entanto em nenhum momento houve descrição dessa finalidade na programação

orçamentária.

Concernente a Educação de Jovens e Adultos (EJA), esta subfunção apresentou três ações,

em que previa a ampliação e o melhoramento deste programa no Município, e para tanto descreveu

uma tanto ambiciosa: erradicar o analfabetismo, mas não descreveu estratégia e metas para tal ação.

A outra proposta previa alocação do EJA nas comunidades rurais. Embora não tenha sido

pormenorizado como seriam realizados, no programa orçamentário foi previsto recursos para ser

destinado ao EJA. Significa dizer, portanto, que há vinculação entre as ações no que diz respeito à

finalidade. Mas, ao compará-las, percebe-se que há um pequeno distanciamento, uma vez que o PPA

prevê apenas os recursos para o EJA, o que não implica dizer que as ações não serão realizadas. Há

dessa forma, certa compatibilidade entre a finalidade EJA.

Ensino fundamental foi mais uma área em que as poucas ações foram previstas, e nenhuma

praticável na programação orçamentária, por três motivos: primeiro, foram apenas duas ações,

segundo, as ações delineavam objetivos amplos e sem detalhar como seriam realizados, e terceiro o

PPA prevê apenas a alocação de recursos, e não de estratégias para viabilizar avanços na área.

O ensino infantil teve apenas uma ação, para ela, foi possível elencar três ações possíveis

PPA, haja vista que a proposta envolve aspectos de diferentes vertentes, requerendo recursos também

de áreas diferentes.

Merenda escolar obteve também apenas uma proposta. No programa de governo previa a

inovação o cardápio da merenda escolar. O PPA por sua vez, destinou recursos a essa subfunção,

mas não delineou como e com o que esses recursos deveriam ser aplicados. Cabe dizer que a

temática merenda escolar foi citada nos dois instrumentos.

As subfunções apresentadas demonstraram que os instrumentos apresentam pouca

convergência para área descrita. Em vários momentos o que se observou foram ações simples de fácil

aplicação, e em alguns casos, a falta de clareza abria espaço para a subjetividade de interpretações, o

que foi prejudicial para o andamento do planejamento, bem como a identificação das mesmas. Ainda

assim, foi possível verificar algumas ações que poderiam contribuir muito para melhor a qualidade do

ensino no Município.

80

Quadro 4 - Ações de Esporte contempladas no Plano Plurianual


Subfunção Números ações citadas nos

instrumentos Descrição das ações citadas no Plano de Governo que estão vinculadas ao Plano Plurianual

Esporte Plano de Governo

Plano Plurianual


Ações de Incentivo e apoio ao esporte

22 08

Implantação (manutenção) de escolinhas de treinamentos esportivos para as várias modalidade e categorias

Viabilizar a participação de atletas e equipes em competições municipais, regionais e estaduais

Campeonatos na sede e nas comunidades para as várias categorias de ambos os sexos das diversas modalidades

Programas de incentivo nas escolas, junto aos profissionais de Educação Física a prática de outros esportes (basquete, voleibol, tênis de mesa, handebol)

Continuar a incentivar os esportes de lutas, artes marciais e grupos de tradições folclóricas de nossa cidade, como capoeira. Assim como realização de competições destas modalidades em nossa cidade.

Implantar núcleos do Projeto 2º tempo

Apoio aos atletas do município, com pretensões e participação em competições a nível nacional

Dar condições as delegações das escolas do município e do estado, para sua participação nos Jogos Escolares do Rio Grande do Norte (JERN’s)

Manutenção das atividades esportivas – obras e instalações

Materiais de distribuição gratuita; passagens e despesas com locomoção

Manutenção das atividades esportivas

Manutenção das atividades esportivas ..........................................................................................................

Manutenção das atividades esportivas ........................................................................................................

Convênio manutenção do programa segundo tempo



Infraestrutura física e de

equipamentos 08 04

Tornar de responsabilidade do município, o fornecimento de acessórios e equipamentos esportivos periodicamente

Revitalização das instalações do Campo “O Torquatão”

Ampliação do Núcleo Esportivo do Alto Santa Tereza, incentivando as diversas modalidades de esporte: bicicross, atletismo, dentre outros

Construção de Ginásio nos Sítios Cruz e Estivas

Materiais de distribuição gratuita

Construção e ampliação de ginásio poliesportivo

Construção e ampliação de quadra de esporte

Construção e ampliação de ginásio poliesportivo

Total 30 12

81

O Quadro 4 revela que das 30 (trinta) ações elencadas para função Esporte, apenas 12 (doze)

foram vinculadas minimamente ao PPA, isso porque, a partir do detalhamento das ações, não foi

possível caracterizá-las como ações concretas no Plano Plurianual, pois se tratavam de políticas de

caráter geral, foram trazidas aos dados por um caráter de aproximação entre os dois instrumentos,

conforme descrições a seguir.

Para a subfunção Ações de incentivo e apoio ao esporte, foram elencadas 22 (vinte e duas)

ações. No entanto, apenas oito apontaram relação com PPA. Percebe-se que das oito propostas cinco

previam efetivar a participação de atletas em atividades esportivas, campeonatos e competições no

Município e fora dele (mais uma vez ações que na sua essência tem o mesmo objetivo, mas

desmembradas em várias para serem encaradas como mais ações a serem realizadas). Deste modo,

entende-se que a programação de manutenção das atividades esportivas possa subsidiar essas ações,

por ser de natureza ampla fica aberta a interpretações, não garantido que estas ações se cristalizem.

Porém tendo como base esses recursos destinados no PPA, elas podem ser efetivadas. As outras

duas ações previstas que foram a instalações e manutenções de escolinhas; e o programa segundo

tempo, estas poderam se claramente visualizadas no orçamento, não deixando espaços para

ambiguidade.

No que diz respeito à Infraestrutura física e de equipamentos, oito propostas foram

evidenciadas, mas ao comparar com o PPA, apenas quatro foram elencadas com pertinência.

Diferente do descrito acima, esta subárea obteve maior clareza na descrição de suas ações e puderam

ser evidenciadas com nitidez na descrição orçamentária do PPA. Observou-se que há compatibilidade

real para as áreas descritas nesta subfunção, proporcionando chances reais de concretude durante a

gestão.

Das ações que não se efetivam no PPA muitas representavam ações com representatividade

positiva não só para o esporte, como também com papel social, pois havia ações destinadas a pessoas

com deficiências especiais, grupo de idosos, crianças, ou seja, envolvia a comunidade como um todo, e

só não jovens e atletas como pôde ser observado no orçamento quadrienal.

82

Quadro 5 - Ações da Saúde contempladas no Plano Plurianual

Subfunção Números ações citadas


Saúde Plano de Governo

Plano Plurianual


Estratégias saúde da família

07 05

Construção da Unidade Básica de Saúde da Vila Oiteiro e Bairro Maria Manuela

Informatizar as unidades básicas de saúde municipal

Descentralizar as ações de imunização, proporcionando atendimentos nos bairros da zona rural do município, através das equipes de Estratégia da Família

Continuar o processo de capacitação dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combates às Endemias, garantindo os equipamentos necessários para a realização de suas atividades funcionais

Ampliar a cobertura do Programa Saúde da Família e Saúde Bucal, buscando excelência estabelecida pelo Ministério da Saúde

Construção de unidade básica de saúde

Construção, ampliação e equipamentos dos postos de saúde

Recursos SUS – PSF (atendimento nas comunidades e em domicílio)

Recursos PACS e Recursos SUS – Epidemiologia ECD

Recursos SUS – PSF e Recursos SUS – Saúde bucal

Assistência hospitalar

05 03

Implantar um serviço móvel de locomoção de doentes para a unidade hospitalar garantindo também a devolução do paciente após alta médica até sua residência

Continuar o processo de estruturação do Hospital Municipal, reequipando-o para atendimento resolutivo eficaz

Contratar especialistas médicos para atender a demanda do município

Aquisição de unidade móvel de saúde

Convênio ampliação e equipamento do hospital municipal

Recursos SUS – contratação por tempo determinado

Saúde mental 04 01 Ampliar o número de profissionais do Centro de Atenção

Psicossocial (CASP) Manutenção do programa CAPS – contratação por tempo

determinado

Recursos humanos

03 0

Assistência farmacêutica

03 01 Recursos SUS – Farmácia básica

Continua

83

Continuação


Assistência odontológica

03 02

Ampliar o atendimento odontológico no Programa Saúde da Família em todas as localidades do município, garantindo o atendimento completo e nos casos mais complexos, sua finalização no CEO

Contratar e fixar profissionais especialistas em Saúde Bucal para Centro de Especialidades Odontológicas (CEO), garantindo assim uma variedade de atendimento nas mais diversas complexidades, proporcionando aos usuários que necessitem de atendimento complexo e garantia de conclusão de seu atendimento

Recursos SUS – Saúde Bucal, e Recursos SUS – Centro de Especialização Odontológica

Recursos SUS Centro de Especialização Odontológica

Reabilitação 02 0

Controle social 01 0

ginecológica e obstetrícia

01 01

Garantir médico ginecologista e obstetra no acompanhamento do pré-natal, parto e pós-parto, bem como exames complementares assistência odontológica e nutricional


Recursos SUS – contratação média e alta complexidade

Total 29 13

84

A área da saúde conforme demostrado no Quadro 5, das 29 (vinte e nove) propostas

elencadas, 13 (treze) ações foram vinculadas no orçamento para o quadriênio 2014-2017. Foi

observado que os instrumentos mantiveram uma aproximação maior nesta área. Embora o Programa

de Governo trouxesse um maior detalhamento das ações, o PPA, por sua vez fornecia apenas os

dados da programação das despesas.

Para a subfunção Estratégias saúde da família, das 7 (sete) ações elencadas, 5 (cinco) foram

evidenciadas no PPA. Nas três primeiras ações descritas é perceptível à compatibilidade entre os dois.

Já para as duas últimas, não se observou as mesmas semelhanças, porém com perspectivas de

efetivação, haja vista houve que a destinação de recursos para as ações citadas.

No que se referem à assistência hospitalar, três ações observadas apresentaram grande

semelhanças ao que continha no dispositivo legal. Foi uma das subfunções que mais se aproximou da

programação do orçamento. Houve o levantamento das ações no Programa de Governo e no PPA a

alocação de recursos para o devido fim. Sendo assim, ficou a cargo do Executivo desenvolver as metas

para a execução, posto que, havia clareza nas ações, bem como recursos para executa-las.

Quanto à saúde mental, das quatro propostas, e apenas uma foi possível mensurar. Ainda que,

a descrição de ambas não se configurem totalmente como convergentes, as mesmas possuem um

ponto de compatibilidade – contratação de mais colaboradores, enquanto que as outras três não

apresentaram nenhum tipo de semelhança ao que se programou no PPA.

Inegavelmente, algumas subfunções não apresentaram consonância com PPA. Foi o caso de

Recursos humanos. O Programa de Governo expor apenas três ações, nenhuma delas constou-se no

orçamento. A adoção dessas propostas previa implantar planos de cargos e salários, promover

capacitação dos servidores, bem como desenvolver programas de cursos profissionalizantes.

Evidentemente são ações importantes para serem desenvolvidas, pois elevam o número de

profissionais mais capacitados nos postos de trabalho. No entanto, a programação orçamentária em

nenhum momento prevê a realização deste tipo de atuação.

Para subárea Assistência farmacêutica apresentou-se três ações de governo que nada tinha a

ver com o PPA. Os planejadores elencaram a criação de programas para entrega de remédio em

domicílio, garantir medicação imediata no ato do atendimento, além de medicação aos usuários em

outros centros de atendimento, enquanto que o PPA requisitou somente a manutenção da farmácia

básica com materiais de consumo e outros serviços não especificados, o que deixa os cidadãos sem a

garantia de que tipo de materiais e serviços seriam ofertados, tampouco a efetivação das ações

descritas no Programa.

85

No que diz respeito à assistência odontológica, das três ações evidenciadas, duas

compreenderam o PPA, do ponto de vista da alocação de recursos, pois, mais uma vez, o Programa

detalhava seus objetivos e, o orçamento por seu turno, detalhava a origem das receitas e sua devida

aplicação. Nesse sentido, há aproximação das ações, e possivelmente se efetivará nos instrumentos

de execução dos objetivos.

Para as subáreas de Reabilitação e Controle social não foram vinculadas nenhuma ação de

acordo com o Plano Plurianual. A reabilitação previu duas ações, em ambas não foi possível identificar

o que os planejadores pretendiam realizar. Para o controle social apenas foi previsto fortalecer o

Conselho Municipal de Saúde. No entanto em nenhum momento foi citado algo a respeito no PPA.

A última subárea definida foi assistência ginecológica e obstetrícia, com uma ação. cuja há

pouca clareza ao que se define o PPA. Foi elencada aqui porque há uma pequena possibilidade de ser

efetivar através de alguns recursos mencionados no Plano. O que significa dizer que depende da

discricionariedade do gestor efetivá-la ou não a partir dos recursos apontados no orçamento. Pela falta

de clareza, não se pode dizer que há vinculação direta entre elas.

Contudo, o que se verificou para esta área foi pouca vinculação entre o que descreveu no

Programa de Governo no Plano Plurianual, que se pode confirmar com as poucas ações contabilizadas

nos instrumentos, apenas 12 (doze). Ainda, destas poucas ações, algumas se apresentaram pouco

convergente com o que se destinava o orçamento. Embora seja importante reiterar que as ações

previstas, se efetivas, garantiriam serviços necessários para uma melhor qualidade de atendimento aos

usuários de serviços de saúde pública.

86

Quadro 6 - Ações de Obras e infraestrutura contempladas no Plano Plurianual



Obras e infraestrutura

Plano de Governo

Plano Plurianual


Zona Urbana 18 12

Construção de praças com academias para população

Construção de calçamentos em ruas da cidade

Reforma do açougue público e fazer um galpão para verdureiros

Parceria para asfaltar estrada de São Miguel até Icó

Parceria para asfaltar o centro da cidade e ruas principais

Reforma geral da escola Aldelina Barbosa

Asfaltar a Rua 13 de maio até o bonito

Praça de alimentação na lagoa

Arborização e urbanização com apoio da EMATER

Reativação de viveiro de Mudas Municipal

Reforma do “O Torquatão” 3

Aquisição de maquinários para desenvolverem atividades rurais, de limpeza e infraestrutura

Construção e restauração de praças

Construção de calçamento e meio-fio

Construção e ampliação de prédios públicos

Convênio drenagem e pavimentação de ruas

Construção de asfalto em estradas municipais

Construção e ampliação de escolas – obras e instalações

Construção de asfalto em estradas municipais

Construção e restauração de praças

Arborização de canteiro e praças

Distribuição de sementes e mudas

Construção e ampliação de quadra de esporte

Aquisição de equipamentos rurais; Aquisição de veículo e equipamentos para limpeza; manutenção da limpeza urbana

Zona Rural 07 06

Construção de açudes na zona rural

Reconstrução da parede e aprofundamento do açude do governo

Construção de calçamentos nos altos da zona rural

Colocar piçarra nas estradas da zona rural

Construção do açude de poço de varas

Corte de terras para agricultores

Construções de açudes e barragens

Construções de açudes e barragens

Drenagem e pavimentação nas comunidades rurais

Drenagem e pavimentação nas comunidades rurais

Construção de açudes e barragens

Programa corte de terra

Total 25 18


3 Proposta repetida da área de Esporte

87

O Quadro 6 apresentou a distribuição das ações para a área de obras e infraestrutura,

subdivida em zona urbana e zona rural. Esta área excepcionalmente foi a que obteve o maior número

de ações vinculadas ao Plano Plurianual. Das 25 (vinte e cinco) ações de governo propostas, 18

(dezoito) foram convertidas para o plano quadrienal. Outro fator observado, diferente das outras áreas,

foi que as propostas citadas apresentaram mais clareza no que se propunha a realizar e foram

verificadas com rapidez no orçamento.

Foram 18 (dezoito) ações citadas, sendo 12 (doze) delas também foram observadas no PPA. A

maioria voltada para pavimentação e/ou asfalto da malha viária do Município e para instalação de

praças públicas. Não apresentou objetivos de melhorias do espaço urbano, dedicou-se prioritariamente

a políticas que não apresentam avanços significativos do ponto de vista de expansão econômica, social

e territorial do Município. Na sequência, três ações para a reforma de espaços públicos: açougue, uma

escola, e um ginásio, além do que a reforma da escola poderia já esta inclusa na área de Educação, e

quanto à reforma do “Torquatão” foi equivocadamente trazida para esta área, haja vista já tinha sido

citada na área de Esporte, ou seja, uma ação expressamente repetida pelos planejadores. Outras duas

previam políticas de urbanização ambiental, com mudas e viveiros, que do ponto de vista ecológico é

bastante pertinente. A última ação descrita apresentou duplicidade de áreas: rural e urbana. Quanto à

aquisição de equipamento para zona rural e equipamentos para limpeza pública, ambas foram

identificadas no orçamento, no que diz respeito à infraestrutura não houve clareza no que seria esta

política. Dessa forma, entende-se que para a questão estrutural do Município essas ações são

relevantes, no entanto, do ponto de vista de desenvolvimento local pouco se visualiza benefícios em

longo prazo, deixando uma lacuna na fase de planejamento.

Para a zona rural, apenas sete ações foram elencadas no Programa de Governo, e seis destas

foram citadas no Plano Plurianual. A serem detalhadas, das seis ações previstas, cinco variaram entre

obras em açudes e revitalização das estradas rurais, e uma para o corte de terra. O que não representa

a melhoria da vida no campo, tendo em vista que a vida no campo é bem mais complexa do que

açudes e estradas. Há a necessidade de apoio os agricultores para plantio, colheita, distribuição. além

de outras atividades como canavieira, de apicultura, suinocultura, bovinocultura, dentre outras

atividades.

Percebe-se pouco planejamento para essa área, desenvolvendo poucas ações e variando

essencialmente entre dois ou três aspectos gerais. Não obstante, ao analisar o PPA, verificou-se que

este instrumento definiu ações que não foram prevista no Programa de Governo, como: abastecimento

de água, energia elétrica, saneamento básico, programa seguro safra, passagens molhadas. O que

88

reafirma o distanciamento entre os dois instrumentos analisados. Apesar de ações pertinentes nos

dois, constata-se a falta interação entre plano............................................................................................

89

Quadro 7 - Ações de Assistência Social contempladas no Plano Plurianual



Assistência Social

Plano de Governo

Plano Plurianual


Conselho tutelar

04 03

Mais investimentos em infra-estrutura para o funcionamento do Conselho Tutelar

Transporte para o Conselho Tutela

Telefone para o Conselho Tutelar

Repasse para manutenção do Conselho Tutelar

Programas sociais

03 02

Aquisição de mais uma unidade do centro de referência da assistência social (CRAS) no alto santa tereza

Aumentar o efetivo de profissionais do quadro da secretaria e dos programas sociais (PETI, Projovem adolescente, CRAS, CREAS e grupo de idosos)

Convênio construção de prédio para o CRAS

Contratação por tempo determinado (programas citados)

Assistência social

03 0 Fundo municipal de Assistência Social

Habitação 02 0

Manutenção da secretaria do Bem Estar Social, Trabalho e Habitação

Geração de emprego e

renda 02 0

Combate à fome e à pobreza

02 0

Assistência à maternidade

01 0

Total 17 05 Fonte: Dados da pesquisa, 2015.

90

O Quadro 7 demonstrou a área temática de Assistência Social, em que os planejadores

elencaram 17 (dezessete) ações para serem realizadas, porém apenas cinco foram visualizadas no

Plano Plurianual. Dentre todas as áreas apresentadas, esta foi a que conteve menos proximidade do

que se planejou no orçamento. Sete subfunções apresentadas, cinco não apresentaram nenhuma

congruência com o Plano Plurianual.

A subfunção Conselho Tutelar obteve três ações citadas. Uma política previu a aquisição de

uma veículo para o Conselho, as outras duas não sabe-se claramente o que os planejadores

objetivavam realizar, pois no Plano Plurianual dizia apenas mais recursos para a infraestrutura do

órgão. Não foi detalhando quais benefícios à entidade receberia. Descreveu-se ainda a aquisição de

um telefone, não ficando claro se é disponibilizar o aparelho de telefone ou uma linha telefônica para

que o conselho possa receber e realizar chamadas. Nos três casos, entendeu-se que poderiam ser

realizadas a partir dos repasses que o Conselho receberia, conforme descrito no Plano Plurianual.

No tocante aos Programas sociais, das três políticas desenvolvidas, duas foram citadas

também no orçamento: a aquisição de uma unidade para o CRAS e contratação de pessoal para

realizar as tarefas nos diversos programas citados.

A Assistência social apresentou três ações no Programa de Governo, que nada convergia com

o descrito no PPA. A programação orçamentária dispõe de um fundo para a assistência social, no

entanto, para esse programa descreve-se apenas equipamentos e material permanente. Nesse

sentido, conclui-se que nos dois instrumentos a assistência social é citada, mas não há nenhum tipo de

compatibilidade entre as políticas públicas. O mesmo aconteceu para as subfunções de habitação;

geração de emprego e renda. O PPA dispõe de uma secretaria que deve atender essas áreas, mas ao

se observar, nada tem a ver com a programação do orçamento. O que se verificou nesse caso, é que

há a intenção de atender a essas áreas, tanto no Programa de Governo quanto na programação

orçamentária, mas no momento em que foram elaborar o planejamento da gestão, o PPA não teve

como base o Programa de Governo.

Como já mencionado, esta foi a área que menos teve semelhanças com o PPA. As duas

subfunções: combate a fome e a pobreza; assistência à maternidade se quer foram citadas no Plano

Plurianual, o que demostra total descompasso entre os instrumentos para a área citada, afirmando a

pouca preocupação dos gestores para a área social.

91

Quadro 8 - Ações de Cultura contempladas no Plano Plurianual



Cultura Plano de Governo

Plano Plurianual


Apoio às associações e manifestações

culturais

11 05

Reequipar os instrumentos da Banda de Música Hesíquio Fernandes

Voltar a organizar o Concurso “A Mais Bela Voz”

Fomentar a competição de Quadrilhas Juninas Estilizadas e Matuta

Trazer Orquestra sinfônica e bandas de outros ritmos para apresentação em datas comemorativas

Envolver os artistas locais no plano de cultura do município

Repasse para banda de música

Promoção de eventos culturais



Infra-estrutura para a Cultura

03 01 Aquisição de palco próprio no pátio de forró Convênio construção de palco na praça de eventos

Patrimônio histórico

01 0

Total 15 06


92

A última área contemplada foi a de Cultura, conforme demostra o Quadro 8. Esta área foi

contemplada com 15 (quinze) ações, distribuídas em três subfunções, mas apenas seis ações

apresentaram semelhanças com o Plano Plurianual. Assim, como em outras áreas, foram elencadas

políticas simples e possivelmente exequíveis do ponto de vista do orçamento, considerando a

disponibilidade de recursos.

Para a subárea de Apoio às associações e manifestações culturais, das 11 (onze) políticas

listadas, cinco apontaram-se como pertinentes no orçamento. Uma para fomentar o apoio à banda de

música do Município e as outras quatros a promoção de eventos culturais na cidade, que

provavelmente se enquadra no planejamento quadrienal quando se refere ao manifestar recursos para

promover eventos culturais. Evidentemente não especificou a quais eventos realizariam, mas entende-

se pela pouca objetividade nas ações descrita, grande aproximação entre o que foi evidenciado nos

dois instrumentos.

No tocante à Infraestrutura para a Cultura três ações foram especificadas e destas uma apenas

foi prevista no Plano Plurianual, cuja delineava a construção de um palco na praça de eventos da

cidade para realização de apresentações nos eventos do Município. Ação definida com clareza nos

dois instrumentos. Já para a subfunção Patrimônio histórico, a única ação prevista no Programa de

Governo, não foi elencada no Plano Plurianual.

Em linhas gerais, o que se apresentou foram instrumentos de planejamento que deveriam

apresentar consonância para direcionar os objetivos da gestão, mas que na realidade se apresentaram

destoantes um do outro, o que contraria a ideia de Rezende (2011) ao elencar que é necessário que as

ações planejadas de governo se concretizem nos planos e orçamento da gestão.

O “Programa de Governo São Miguel de Todos” destacou 155 (cento e cinquenta e cinco)

políticas públicas no período eleitoral de 2012 para serem realizadas no mandato de 2013-2016, ou

seja, quatro anos de gestão para realizar 155 (cento e cinquenta e cinco ações). Daria cerca de três

ações para serem realizadas a cada mês durante os quatros anos. Não obstante, apenas 71 (setenta e

uma) das ações listadas foram citadas no Plano Plurianual, sendo que algumas não ficaram

explicitamente claras, não podendo garantir sua efetividade, contrariando a concepção de Slomski

(2009) ao dizer que as ações ditas no calor da campanha politica, deverão ser expressas, de forma

detalhada no Plano Plurianual. O que se constatou foi aproximadamente 46% de ações idealizadas no

Programa de Governo se converteram também ao Plano Plurianual. Ainda que haja uma possível

alteração no PPA para incluir as ações que não foram elencadas, é pouco provável que se efetive até o

fim do mandato do atual gestor, tendo em vista que sua gestão encaminha-se para seu fim em

dezembro 2016.

93

Vários foram os fatores observados para tal distanciamento entre os instrumentos. No Plano de

Governo foi observada pouca objetividade das ações o que dificultou a identificação das mesmas; não

foram mensuradas metas de aplicação e ações se mostraram repetitivas e ainda atendia minimante as

demandas de cada área citada. O Plano Plurianual provou que não passou de mero instrumento

normativo e tecnocrático que elencou as funções, subfunções ações para cada área, bem como a

programação de receitas e despesas, não vislumbrando a sua importância estratégica, voltado apenas

para cumprir sua função administrativa e legal, descumprindo um ordenamento de que é através do

Plano Plurianual que se desenvolve e orientam as ações de governo e que levem a cumprir os

objetivos e metas traçados durante a campanha eleitoral.

Autores como Dias (2004), Andrade (2010) e Rezende (2011) entendem que o Planejamento

Governamental deve estar alicerçado no diagnóstico, escolha das políticas e a organização dos meios

para a execução do que foi identificado para atender a configuração da realidade apontada. Com o

intuito de realizar as políticas difundidas no diagnóstico, a gestão incorpora-se ao planejamento para

organizar e garantir a realização do foi previsto. Dessa forma, o planejamento deve ser entendido como

o meio pelo qual precede e se dirige as ações de Governo para que possam viabilizar as demandas da

população e executá-las por meio de instrumentos normativos.

Significa dizer que o Programa de Governo deveria ter realizado uma avaliação da realidade

local e, por meio desta, efetiva-las no PPA. No entanto, o que foi constatado foi que não houve diálogo

entre o diagnóstico, escolha das políticas, planejamento das ações, bem como a programação de

recursos para balizar as ações idealizadas levando a apresentar um descompasso entre planejamento

e gestão. Não só do Programa de Governo, que entra como primeiro instrumento norteador da gestão,

como também da elaboração do Plano Plurianual.

Todos os aspectos acima citados contribuem para o entendimento de que PPA desviou-se da

missão para qual foi concebido na Constituição Federal de 1988 - estabelecer, de forma regionalizada,

as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, bem como os programas de duração

continuada que na visão de Carvalho (2010), é um instrumento que deve ser doutrinariamente

conhecido como o planejamento estratégico de médio prazo para a gestão pública, e não apenas uma

mera descrição orçamentária, como foi verificado no Plano Plurianual 2014-2017 do Município de São

Miguel/RN.

A partir do cenário descrito nos dados da pesquisa, percebe-se ainda muito do comportamento

burocrático no sistema público, onde a hegemonia dos instrumentos normativos se sobrepõe ao

planejamento de estratégias que possibilitem os avanços reais para cidade, visto que se concentra no

ato de normatizar, regular, classificar e distribuir ações de Governo apenas por um viés estatutário.

94

Cabe ressaltar que a burocracia tem também sua função essencial no planejamento governamental, o

que se argumentou na pesquisa é que foi utilizada de forma a proporcionar disfunções.

Outro fator clássico que coopera para as disfunções citadas entre os instrumentos, é a

formação da equipe que elabora o planejamento. É recorrente a falta de capacitação técnica para as

funções as quais desempenham, fortalecendo um processo inverso ao que se pretendiam os

legisladores ao implantar essas ferramentas, expressando a necessidade de ter pessoas com

competências técnicas para elaborar o planejamento da gestão.

Interessante notar também, que a gestão pública passa por um momento paradoxal, tendo em

vista que se elabora um planejamento normativo para um ambiente altamente democrático, mutável e

dinâmico, criando dificuldades ainda maiores para um governante solucionar na complexidade

existente, requisitando cada vez mais uma gestão profissionalizada e que possa responder com mais

rapidez as necessidades do povo.

A consequência desse desarranjo do planejamento foram planos que não refletem as

necessidades do Município. Estes reservaram-se a serem mecanismos de cumprimento legal que não

possuem interação e não contribuem para inovação e crescimento território, mantendo o Município em

situação de pouco avanços econômicos, políticos, administrativos e sociais.

Precisa-se realizar um diagnóstico preciso e que se gere informações pertinentes para

elaboração de ações que viabilizem uma melhoramento das perspectivas dos cidadãos micaelenses e

que esse plano fomente o PPA para ser além de um instrumento formal de planejar, que sejam capaz

de informa adequadamente as metas, objetivos, programas e estratégias criando condições de

viabilidade da ação governamental. Deve-se também, se basear num processo de monitoramento e

avaliação do plano em desenvolvimento, e assim poder conferir materialidade do plano e resgatar a

função estratégica do planejamento.

Nesses termos, é preciso refletir sobre o atual modelo de planejamento, a fim de esclarecer as

deficiências e dificuldades de elaboração para direcionar melhor as ações de governo. É necessário

que se reorganize as funções públicas e a capacidade de planejamento e gestão na esfera pública,

perseguindo a equidade e qualidade de serviços públicos tendo como plano de fundo um planejamento

organizado e uma equipe capacitada e multidisciplinar capaz de direcionar da melhor forma possível os

recursos públicos.

95

4.4 Visão dos gestores do Executivo acerca da ação governamental em São Miguel/RN

Para compor esta ramificação do trabalho, foi realizada uma entrevista com um roteiro

semiestruturado de questões abertas com o sujeito da pesquisa, notadamente o chefe do Poder

Executivo. O secretário de Planejamento Administração e Orçamento também foi procurado para

compor os sujeitos definidos na pesquisa, no entanto por incompatibilidade de horários e uma agenda

de compromissos preenchida, por parte do secretário não foi possível entrevistá-lo.

É importante destacar que esta subdivisão permite evidenciar o início do processo da ação

governamental, partindo do Programa de Governo discutido no período eleitoral em que foi

apresentado. E sua relação com as especificações legais com o Plano Diretor, e ainda a sua conversão

para o PPA.

É sabido que um plano de ações é uma tarefa que demanda um diagnóstico preciso para que

se possam orientar os melhores ordenamentos para desenvolver macroprojetos, projetos e programas

incorporados num cronograma de ações para serem realizadas em período de tempo definido pelos

planos, requerendo do gestor um comportamento propositivo diante deste processo para que ele possa

elaborar com base nos dados precisos, políticas públicas que atendam as necessidades da população.

Foi identificado nas seções anteriores, que apesar de uma constante busca dos doutrinadores

pela interação entre os instrumentos balizadores da ação governamental, na prática o que se observou

foi o distanciamento entre eles, não apresentando compatibilidade efetiva para fundamentar a gestão

municipal. Nesse sentido, foi pertinente verificar junto aos que elaboram os instrumentos, as razões

para tal distanciamento. O primeiro questionamento a ser feito foi como se elaborou o “Programa de

Governo São Miguel de Todos”

A partir deste questionamento, foi identificado que sua elaboração foi feita de forma aleatória,

não levando a preocupação de ir a campo e diagnosticar as reais demandas da população para aquele

período, o que pode ser constatado na fala do gestor municipal ao dizer: “Foi feito reuniões com um

grupo de trabalho, e nessas reuniões se discutiu esse plano de trabalho e, se elaborou baseado

naquilo que a gente pensa, nosso grupo, que é bom pra o Município em todas as áreas.” (GESTOR

MUNICIPAL, 2015).

Compreende-se, a partir da fala do gestor, que o Plano de Governo foi idealizado de acordo

com que eles entendem como o melhor para a cidade, e não em dados e informações precisas

baseado em um diagnóstico e estudo local. O que contraria a ideia de que o governo está a serviço do

povo, pois o que houve foi a listagem de ações baseadas no senso comum. E esse fato contraria

entendimento de Dias (2004) de que o planejamento deve estar associado a informações e dados

96

sólidos para que se consiga estabelecer estratégias ajustadas ao contexto, bem como as levem a

otimização dos resultados no mandato eletivo, proporcionando poucos riscos na tomada de decisão.

Ao ser questionado sobre quantas pessoas e que tipo de profissionais participaram do

processo de planejamento, a resposta foi um pouco vaga “Na época nós tivemos um grupo de mais ou

menos dez pessoas do próprio grupo, que é [...] eram é uma liga de vários partidos. Era uma

coligação.” (GESTOR MUNICIPAL, 2015). Nota-se que a formação da equipe é de caráter de interesse

político. Foi claramente exposto que a equipe foi formada basicamente por colegas dos partidos

políticos, não destacando o apoio de profissionais com diferentes competências para direcionar melhor

o campo de trabalho, entrando contraditoriamente no espaço de discussão em que o CFA (2012)

coloca que elaboração do plano deve ser desenvolvida por meio de diferentes e complementares

técnicas administrativas com o envolvimento dos diversos atores que compõem a base de sustentação

do município. Significa dizer que há a necessidade de se buscar uma equipe representativa que

domine técnicas, nos mais diversos campos de atuação, para solucionar as necessidades da

população cada vez mais multifacetada e não somente pessoas que façam parte de uma mesma linha

de raciocínio político.

Esse contexto leva a considerar claramente a necessidade de avaliar a capacidade de governo

e/ou da equipe de governo que se tem no Município, no que se refere a capacidade técnica de

competências adequadas para se realizar um trabalho de tamanha relevância para a cidade, haja vista,

que esse planejamento deveria partir das ações a serem executadas na gestão. Esses apontamentos

levam a crer que parte da falta de objetividade e clareza das propostas do programa de governo sejam

pela baixa capacidade técnica e pela falta de informações precisas dos planejadores no momento de

formação do plano e propostas. Isso certamente acaba influenciando a capacidade para governar,

dificultando a jornada durante todo o período do mandato eletivo.

Foi identificado na seção 4.2 em que foi comparado o Programa de Governo ao Plano Diretor

que havia um descompasso entre ambos, que apesar de ser função também do Plano Diretor

direcionar as ações de um governo, o que se viu foi o distanciamento entre eles. Nesse sentido, foi

questionado ao gestor se no momento em que se elaborava o Programa, o Plano Diretor foi utilizado

para nortear as ações. Foi constatado que não houve este procedimento, conforme se verifica na

afirmação categórica do sujeito: “Não, na época não. Nós num olhamos o Plano Diretor atual, da

época. Nós fizemos o planejamento para o futuro. Sem olhar o plano da época.” (GESTOR

MUNICIPAL, 2015).

Andrade (2010) lembra que Plano Diretor é o instrumento fundamental para o planejamento

sustentável das cidades. Nele estão denominados as especificações nas mais diversas áreas, como:

97

turística, industrial, social, ambiental, urbana, cultura, comércio, moradia, agropecuária, dentre outras.

Sabe-se que este instrumento versa prioritariamente sobre os aspectos físicos do território, apesar de

não destinar especificações claras à educação, saúde, esporte, mas ainda assim, é um dos principais

mecanismos para direcionar a melhor alocação de recursos de forma equânime no contexto local.

Apesar do Município dispor deste instrumento, a equipe de elaboração do Programa de Governo não o

utilizou, o que demostra a pouca preocupação em ordenar ações priorizando as especificações legais,

tampouco direcionar ações em que destinasse contemplar às áreas delimitadas pelo Plano Diretor.

Esses aspectos demostraram que a não consonância entre as ferramentas não foi apenas pela

falta de ordenamentos específicos, mas simplesmente por também não houver a busca por parte dos

planejadores de utilizarem o Plano Diretor como instrumento norteador da gestão, como foi claramente

verificado na fala do chefe do poder executivo. Percebe-se desse modo, a pouca técnica utilizada, bem

como o perceptível improviso ao se elaborar as propostas de governo.

O Ministério das Cidades (2004) pontuam que o planejamento territorial é definição da melhor

forma de ocupar um município ou região, prevendo os pontos onde se localizarão atividades, e todos

os usos do espaço, presentes e futuros. A partir desses aspectos, pode-se converter a cidade em

benefício para todos; podem-se democratizar as oportunidades; pode-se garantir condições

satisfatórias para financiar o desenvolvimento municipal; e pode-se democratizar as condições para

usar os recursos disponíveis para toda a população.

De acordo com esses entendimentos, reafirma-se a necessidade de se buscar

verdadeiramente a função do planejamento como meio para se pautar os comandos da gestão,

procurando difundir estratégias que fomentem o desenvolvimento regional por meio de ações que

possam ser consideradas como planejadas e não como mera listagem de intenções sem conexão com

a realidade, tampouco com os instrumentos normativos da gestão pública

Outro fator considerado na entrevista com gestor foi bastante relevante, saber quais foram os

critérios utilizados para as priorizações das ações para as áreas selecionadas no Programa de

Governo. A resposta do gestor foi um pouco vaga, pois não categorizou claramente como foram

destinadas as ações elencadas.

Nós tínhamos na época profissionais da Educação engajados [...] inclusive o secretário da época que de Educação nos auxiliou, mais técnicos da área que se estavam lá, se não me engano, duas pessoas representando a categoria dos professores e esses profissionais eles elencaram várias ações que deveriam ser prioritárias no futuro. Consequentemente para saúde, para saúde, também tinha os profissionais da saúde, pra o esporte e para cultura. Tinha profissionais [...] basicamente a saúde, a educação e o esporte e a cultura. (GESTOR MUNICIPAL, 2015)

98

Percebe-se na fala gestor pouca clareza na definição da priorização. Mesmo assim, é

inquestionável que se reafirme o improviso na delimitação das políticas escolhidas, tendo como

sustentação de que as escolhas das ações foram de acordo com o grupo amparado pelo que imagina

ser bom para a cidade, pois não foram qualificados ordenamentos precisos para decidir qual seria mais

benéfica e traria resultados mais efetivos para a cidade, o que permiti dizer que sequer houve

questionamentos mais apurados sobre as ações, e que foram feitas apenas para cumprir uma função

regimental.

Foi relatado pelo gestor que alguns profissionais relacionados às áreas temáticas estiveram

participando da elaboração do Programa, o que é louvável, pois traz um pouco mais de técnica aos

instrumentos, mas é sabido que outras fontes são necessárias pra compor esse mecanismo, como por

exemplo, dados e informações de campo, não obstante a própria população e/ou seguimentos

representativos para inserir um modelo de gestão democrática. A esse aspecto a resposta do

entrevistado foi que não houve participação popular ou de qualquer representatividade expressiva,

conforme se verifica em seus relatos: “Na época tinha representação do sindicado do trabalhador rural.

A população não foi levada para discussão, não foi não.”.

A falta de participação popular acaba por ampliar a cultura interna dos partidos políticos

imprimindo cada vez seu modo de agir e gerir os serviços públicos, normalmente fragilizados e

fragmentados por sujeitos a todo tipo de particularismos, onde só aumentam a falta de profissionalismo,

gerando mais quadros de ineficiência da máquina pública propagando um estilo de governo inacabado

e fortemente enraizado em um sistema burocrático e fechado para inovações.

Ao ser perguntado sobre como avaliava o programa em função do seu cumprimento, o gestor

foi claro ao dizer que seu planejamento só é cumprido em partes. Boa parte deste desarranjo ele

coloca como a realidade financeira do Brasil que não permite que se efetive o planejamento na sua

plenitude. Ainda que necessário que se elabore um planejamento em que conste um prévio orçamento

possa diminuir os riscos, o que foi orçado pode não ser efetivado, significando dizer que não será

cumprido na totalidade, haja vista, acontece eventualidade que desmontam todo o aparelhamento do

que foi planejado. E isso, é claramente descrito na fala do gestor:

Acredito que nós estamos cumprindo em partes, porque a realidade financeira do Brasil que impõe aos municípios não permite que que se realize o planejamento completo, mas em partes elas estão sendo cumpridas [...] e acredito que pela pela pela urgência e pela necessidade de outras de outras questões que vão surgindo muitas vezes o planejamento fica um pouco a desejar porque a a na realidade os municípios muitas vezes se se deparam com novas demandas muito fortes como é o caso aqui de São Miguel na questão da água, que não foi planejado na época não tínhamos esse planejamento que teríamos um um fato assim tão, tão difícil de resolver que tá uma solução tão difícil, nós não planejamos despesas com

99

abastecimento da da cidade, abastecimento de água na cidade. Então esse fato atravessa um pouco a execução das metas porque não estava planejado e tem que acontecer e tem que ser dada essa atenção à questão do abastecimento de água na cidade. (GESTOR MUNICIPAL, 2015)

Na fala do gestor é importante destacar uma informação relevante, de que apesar de se fazer

um planejamento para direcionar as ações, não quer dizer que serão efetivadas fielmente, justamente

porque existem fatores supervenientes e precisam ser considerados e ser remontados para atender às

novas necessidades. É importante destacar que não pode desconsiderar a função planejamento pois,

como já mencionado, este processo permite que diminuam efeitos negativos e que fatos futuros sejam

mais fáceis de transpor as dificuldades. É recorrente a necessidade de se readaptar, pois o contexto

pode mudar rapidamente e há necessidade atendê-lo, e é nesse momento que se exige ainda mais

capacidade de ter bons gestores com competências e habilidades que possam se adaptar a nova

realidade da melhor forma possível, muito embora o problema da água já venha sendo discutindo, o

qual já devia fazer parte do planejamento, pois já era sabido dos longos períodos de estiagem que o

Município passa e deveria ter sido um ponto preocupação dos gestores.

Tais fatores revelam as inconsistências decorrentes do atual modelo de gestão e da pouca

prática de se instrumentalizar o planejamento que responda as carências da população, bem como ter

a visão que quais serão as exigências. Muito dessa fragilidade governamental pode-se atribuir ao fato

de que os governantes ainda se mantêm distantes do povo e desconhecem a realidade na qual estão

inseridos e por isso, problemas dessa ordem ainda permeia atualmente.

Foi perguntado ainda se os gestores tiveram como base para elaborar o Plano Plurianual 2014-

2017 o Programa de Governo. Vale lembrar que foi constatado na seção anterior que os mesmos

apresentaram pouca consonância, demonstrando que o Plano Plurianual não se norteou pelas ações

definidas no Programa e pôde ser comprovado na fala do gestor, quando o mesmo coloca: “O Plano

Plurianual, o plano plurianual ele olhou o nosso planejamento, ele teve um enfoque nessa questão do

planejamento que foi feito antes do inicio da gestão. Não digo que é uma cópia ou que é tantos por

cento, mas teve a atenção nesse planejamento que foi feito.” (GESTOR MUNICIPAL, 2015).

Andrade (2010) destaca que a norma que instituir o PPA deve conter as diretrizes, as

indicações, os princípios gerais estratégicos que compõe as ações que nortearão a atuação dos

gestores. São nas Diretrizes que são incluídos os objetivos que expressa os problemas identificados e

que se pretende combater atendendo as demandas da população. Slomski (2009) completa afirmando

que há a necessidade de elaborar um PPA de acordo com as propostas elencadas no período eleitoral.

No entanto, essas atividades não foram visualizadas na prática. O que foi identificado foi que para cada

100

etapa do planejamento uma metodologia diferente foi utilizada e os instrumentos que deveriam ser

complementares, acabaram sendo independentes.

Esses aspectos colaboram para que os instrumentos de planejamento da gestão pública não

passem de mecanismos burocráticos incapazes de informar adequadamente as metas e os objetivos

do governo tampouco criarem condições para nortear a ação pública, agravados por uma gestão

centralizadora e pouco profissionalizada. Esses fatos colaboram para o entendimento de que mesmo

com a criação de regras previstas na Constituição Federal ainda não foi possível conferir materialidade

dos instrumentos para resgatar a função de planejamento na esfera pública.

É importante reiterar que o Manual do Gestor Público (2011) coloca que planejamento

demanda comprometimento, e as ações a serem realizadas devem, primeiramente, estar previstas no

planejamento. Desse modo, a mera preparação de propósitos, sem o devido acompanhamento, a

análise das deformidades no alcance dos objetivos definidos e o compromisso de prestação de contas,

não é reconhecida como planejamento.

Portanto, o planejamento, como processo, exige evolução permanente, integração e melhorias

nos conceitos e nos procedimentos. Isso reforça a ideia de que apenas descrever no papel o que se

pretende realizar sem realizar um estudo, sem mensuração e acompanhamento não se configura como

planejamento, apenas se cumpriu uma missão legal. É de se destacar, contudo, que há uma latente

necessidade de se reorganizar a função planejamento, ficou muito claro que o gestor destinou pouca

atenção a este procedimento, o que pode acarretar sérios problemas no momento em que forem

realizar ações, além das necessidades de se dar maior atenção as normas jurídicas como forma de

auxílio à gestão, pois a ferramentas foram editadas para dar suporte e nortear as ações, e é

imprescindível que os gestores as executem corretamente.

101

5. CONCLUSÕES, SUGESTÕES E RECOMENDAÇÕES

Ao finalizar a pesquisa, atingindo os objetivos traçados para o trabalho, esta seção abordar as

conclusões obtidas. São propostas sugestões e algumas recomendações para estudos futuros para

aprofundamento da temática, como forma de ampliar os espaços de discussões e melhorias dos

espaços públicos, para atender adequadamente a população.

5.1 Conclusões

Após a análise dos dados foi possível perceber que o processo da ação governamental ainda

está pouco desenvolvido no Município de São Miguel/RN, sobretudo a função de planejamento em que

os gestores pouco se preocuparam em seguir as regras normativas impostas pela legislação brasileira.

Falta de capacidade técnica foi outro fator observado pela pesquisa, levando a considerar a

necessidade de se repensar o planejamento por parte dos gestores.

O programa de governo era composto por 155 (cento e cinquenta e cinco) ações divididas em

seis subfunções. Ao se fazer o detalhamento das propostas, percebeu-se a pouca objetividade e

clareza, bem como propostas repetidas e que apresentavam poucos avanços para o desenvolvimento

da cidade. A falta de quantificação de recursos e períodos para realização das ações foram outros

fatores observados, ou seja, não houve a definição precisa de metas, apenas a listagem de propostas

de campanha eleitoral. Destaca-se que esses fatores contribuem negativamente para que se realize

uma gestão profissionalizada e que atenda as demandas da região, haja vista, foi um programa

elaborado meramente para se cumprir uma determinação estatutária.

O estudo relacionou o Programa de Governo com Plano Diretor Municipal. A partir da análise

foi constatado que não houve consonância entre os mecanismos. O Programa de Governo trouxe um

leque de ações simples e com pouca objetividade, e que não seguiu as especificações legais do Plano

Diretor que traz em seu texto os direcionamentos para o desenvolvimento sustentável da cidade. Das

seis áreas citadas, quatro (Educação, Saúde, Cultura, Esporte) não receberam do Plano Diretor

ordenamentos específicos para desenvolver ações. As áreas de Assistência Social, Obras e

Infraestrutura obtiveram maior relação com o instrumento normativo, embora houvesse momentos em

que apresentassem perspectivas diferentes. De modo geral, houve pouca efetividade do Plano Diretor

sob o Programa de Governo.

No tocante a verificação entre o Programa de Governo e o Plano Plurianual, estes se

apresentaram destoantes um do outro. O “Programa de Governo São Miguel de Todos” elencou 155

102

(cento e cinquenta e cinco) ações para serem realizadas em quatro anos. Destas, apenas 71 ações, o

que representa cerca de 46% puderam ver relacionadas no Plano Plurianual. Vale ressaltar que mesmo

apresentando algumas características de relação, algumas ações se apresentaram com ambiguidade e

não foi possível verificar exatamente o que pretendiam os gestores. O restante das ações não foram

citadas no Plano Plurianual, o que os qualificam com total descompasso no momento de suas

elaborações.

A última subseção de análise apresentou a posição do chefe do Poder Executivo com relação à

utilização dos instrumentos de planejamento, bem como os mesmos foram elaborados. Constatou-se

que os gestores não se atentaram para inter-relacionar os mecanismos. Em nenhum momento foi

percebido a intenção dos gestores procurarem organizar instrumentos que pudessem auxiliar a gestão

com base nas ferramentas que deveriam nortear as ações de governo. Ficou clara a falta de uma

equipe técnica qualificada que pudesse direcionar o planejamento para a cidade levando a elaborarem

um planejamento fragmentado e com poucas expectativas de resultados efetivos.

Infere-se, a partir desta pesquisa, que há ainda muito distanciamento do que a legislação

brasileira elabora como ferramentas de gestão para o que acontece na prática. Percebe-se claramente

a pouca habilidade dos planejadores, e também dos assessores, em dominar as técnicas de

planejamento, como também que a alta burocratização nos espaços públicos em que instrumentos são

elaborados puramente para se cumprir um ordenamento jurídico.

Todos esses aspectos confirmam que ainda existe uma forte dicotomia entre o planejamento e

gestão, e esse distanciamento interfere negativamente no cotidiano da população, pois recebem

serviços com baixa qualidade e que o Plano de Governo, Plano Diretor e Plano Plurianual não foram

utilizados como elementos norteadores para as ações governamentais da gestão 2013-2016 do

Município e que os pontos de consenso entre estes instrumentos de planejamento da ação

governamental foram pouco expressivos. Desse modo, é inegável que há uma urgência em reorganizar

não só instrumentos de planejamento, como também montar uma de planejadores equipe para que se

tenha planejamento e a gestão alinhada, preparada e profissionalizada.

5.2 Sugestões

A pesquisa científica além de subsidiar respostas para o problema levantado, tem o proposito

de poder contribuir para o melhoramento do ambiente pesquisado. Desta forma, é importante destacar

algumas sugestões para o público alvo deste trabalho, como forma de aprimoramento e facilitar o

103

processo da ação governamental, bem como a elaboração do planejamento. Para que isso aconteça,

sugerem-se algumas propostas:

Estruturar uma equipe de profissionais multidisciplinar para atender as diferentes áreas e

contexto social, econômico, financeiro, político e administrativo da cidade, e que possam desenvolver a

função de planejamento na sua plenitude;

Inserir a população, bem como seguimentos representativos nas discussões de propostas,

ações e programas para promover uma gestão democrática, bem como ações que, de fato, se

aproximem das necessidades e anseios da população, atendendo assim, a maioria dos estratos

sociais;

Buscar relacionar os principais instrumentos de planejamento, quais sejam: o Programa de

Governo, o Plano Diretor e o Plano Plurianual coerente com os direcionamentos das ações de governo

a serem propostas, garantindo desta forma, maior clareza e direcionamento na execução das metas

governamentais;

Repensar e reorganizar a elaboração do processo de planejamento da cidade, baseado nos

instrumentos normativos acima citados;

Fazer um diagnóstico minucioso das reais necessidades da população para melhor atendê-

las;

Buscar parcerias com outros entes de governo para ampliar os recursos e melhorar a

qualidade dos serviços ofertados no âmbito local;

Elaborar ferramentas de avaliação dos serviços públicos e assim propor melhorias, e

planejar ações futuras;

Atualizar o Plano Diretor (2008) e acompanhar sua efetividade.

5.3 Recomendações

Com base nas conclusões e apontamentos feitos, é notória a baixa qualidade da função

planejamento nos governos locais, requerendo não só dos profissionais das áreas, mas também de

estudantes e afins, a necessidade de estudos que possam ampliar o leque de discussões e soluções

para melhorar os serviços públicos. Para tanto, recomenda-se algumas conduções para estudos futuro:

Pesquisar sobre a execução das ações e propostas descritas nos instrumentos de

planejamento;

Mensurar a qualidade dos serviços oferecidos aos usuários do sistema público;

104

Conhecer a percepção da população em relação aos instrumentos de planejamento e a

execução dos mesmos;

Analisar a satisfação da população com relação ao planejamento e a administração em

atuação.

Realizar o mesmo estudo em outros municípios;

Realizar uma pesquisa de campo para ver a preocupação da população sobre os

instrumentos de planejamento da ação governamental.

105

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APÊNDICES

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APÊNDICE A4: instrumento de coleta de dados com o Prefeito Municipal de São Miguel

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE – UERN CAMPUS AVANÇADO PROFESSORA MARIA ELISA MAIA DE ALBUQUERQUE – CAMEAM

CURSO DE ADMINISTRAÇÃO – CAD ESTÁGIO SUPERVISIONADO II – ES II

Roteiro básico de entrevista5 1. Como se deu o processo de elaboração do Programa de Governo “São Miguel de Todos”

2. Quantas pessoas participaram da elaboração do programa?

3. Durante o processo de elaboração do Programa, outros instrumentos de planejamento norteadores

da ação governamental foram utilizados como balizador do processo, como por exemplo, o Plano

Diretor?

4. Quais os critérios foram utilizados para a priorização das ações descritas no Programa?

5. Foi feito um levantamento das necessidades e carências do Município?

6. Houve participação da população e/ou de algum segmento da sociedade para a construção do

Programa?

7. Antes de elaborar o Programa de Governo se tinha alguma previsão quanto à disponibilidade de

recursos para a realização de determinada ação a ser priorizada?

8. Quais foram as maiores dificuldades durante a elaboração do Programa?

9. Como avalia o Programa em função do seu cumprimento?

10. Até que ponto o Plano Plurianual tomou como base o Programa?

4 Antes de iniciada a entrevista foram explicadas seus objetivos e relevância, bem como se tratar de atividade acadêmica referente ao Curso de Administração da UERN. 5 A partir das respostas dos entrevistados, outras questões foram feitas, devidamente anotadas para o processo de análise dos dados, conforme critério do entrevistador durante a realização das entrevistas.

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APÊNDICE B: Lista de Acompanhamento das Atividades de Estágio

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CURSO DE ADMINISTRAÇÃO – CAD ESTÁGIO SUPERVISIONADO II – ES II

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