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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ ALINE DIEGOLI ANÁLISE DO ORÇAMENTO PÚBLICO DO TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DE SANTA CATARINA Biguaçu 2006
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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ
ALINE DIEGOLI
ANÁLISE DO ORÇAMENTO PÚBLICO DO TRIBUNAL REGIONAL E LEITORAL
DE SANTA CATARINA
Biguaçu
2006
1
ALINE DIEGOLI
ANÁLISE DO ORÇAMENTO PÚBLICO DO TRIBUNAL REGIONAL E LEITORAL DE SANTA CATARINA
Trabalho de Conclusão de Estágio apresentado ao Curso de Administração do Centro de Educação da UNIVALI – Biguaçu, como requisito para obtenção do Título de Bacharel em Administração. Professor Orientador: Crisanto Soares Ribeiro
Biguaçu
2006
2
ALINE DIEGOLI
ANÁLISE DO ORÇAMENTO PÚBLICO DO TRIBUNAL REGIONAL E LEITORAL DE SANTA CATARINA
Este Trabalho de Conclusão de Estágio foi considerado adequado para a obtenção do
título de Bacharel em Administração e aprovado pelo Curso de Administração, da
Universidade do Vale do Itajaí, Centro de Educação de Biguaçu.
Área de Concentração: Financeira
Biguaçu, 17 de novembro de 2006.
Prof. Esp. Crisanto Soares Ribeiro
UNIVALI - CE de Biguaçu
Orientador
Prof. M.Sc. Claúdia Catarina Pereira
UNIVALI - CE de Biguaçu
Prof. M.Sc. Elpídio Luiz Lenzi
UNIVALI - CE de Biguaçu
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Primeiramente dedico e agradeço a Deus esta vitória.
Dedico este Trabalho de Conclusão de Estágio a minha
mãe que é a pessoa mais importante em minha vida, ao
meu companheiro, demais familiares e a todas as pessoas
que acreditam que podem fazer alguma coisa para
melhorar esse mundo.
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AGRADECIMENTOS
À Universidade do Vale do Itajaí.
Ao orientador Prof Crisanto Soares Ribeiro, pelo acompanhamento competente, pela maneira dedicada e paciente em todos os momentos da elaboração deste trabalho, sem cujo incentivo, apoio e colaboração este trabalho não teria se realizado.
Aos professores Elpídio Luiz Lenzi e Cláudia Catarina Pereira, membros da banca.
À coordenação de administração, em especial a Tânia e a Prof. Maria
Albertina, pelo incentivo e presteza demonstrado. Ao Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina, em especial ao Diretor
Geral Sr. Norberto Ullyssea Ungaretti Junior por ter permitido que a pesquisa fosse realizada no TRESC e ao Coordenador de Orçamentos e Finanças Sr. Salésio Bauer pela presteza, dedicação e disponibilidade em fornecer os dados, sem os quais esta pesquisa não teria sido feita.
Ao Dr. Edson Luiz de Oliveira, Juiz de Direito e Diretor do Foro da Comarca de Barra Velha, pela atenção e apoio prestado ao trabalho.
Aos colegas de turma, pela amizade demonstrada durante todo o Curso.
Por fim, agradeço a todos aqueles que acreditaram na possibilidade da realização desta pesquisa.
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“A vida é uma peça de teatro que não permite ensaios... Por isso, cante, ria, dance, chore e viva intensamente cada momento de sua vida, antes que a cortina se feche e a peça termine sem aplausos.”
Charles Chaplin
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RESUMO
DIEGOLI, Aline. Análise Do Orçamento Público Do Tribunal Regiona l Eleitoral De Santa Catarina. 2005. 90 f. Trabalho de Conclusão de Estágio (Graduação em Administração) - Universidade do Vale do Itajaí, Biguaçu, 2006. Este trabalho constitui uma análise acerca das questões fundamentais relacionadas ao processo orçamentário do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina. Tem como objetivo contribuir para o conhecimento dos assuntos públicos que são de direito dos cidadãos, através de uma ampla análise do orçamento de 2005, propondo descrever a elaboração do processo orçamentário, sua estrutura e o seu comparativo do orçamento previsto com o realizado. A pesquisa caracteriza-se como estudo exploratório descritivo e classifica-se como trabalho de pesquisa. A pesquisa descreve todo o processo orçamentário, desde a elaboração da proposta orçamentária até a execução do orçamento. Seus resultados revelam que para os Órgãos Públicos como o TRESC, é imprescindível o respeito à Lei do Orçamento. Por fim demonstra a importância do estudo acerca de questões da administração pública.
Palavras–chave: orçamento público; proposta orçamentária; execução orçamentária.
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ABSTRACT
This work constitutes an analysis concerning the related basic questions to the budgetary process of the Eleitoral Regional Court of Santa Catarina. It has as objective to contribute for the knowledge of the public subjects that are of right of the citizens, through an ample analysis of the 2005 budget, considering to describe the elaboration of the budgetary process, its structure and its comparative degree of the budget foreseen with the carried through one. The research is characterized as descriptive exploration study and is classified as research work. The research describes the budgetary process all, since the elaboration of the appropriation bill until the execution of the budget. Its results disclose that for the Public Agencies as the TRESC, the respect is essential the Law of the Budget. Finally it demonstrates the importance of the study concerning questions of the public administration.
Key-Words: public budget; appropriation bill; budgetary execution.
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Proposta Orçamentária do TRESC do ano de 2005........................54 Tabela 2 – Diárias 2005....................................................................................58 Tabela 3 – Passagens 2005..............................................................................60 Tabela 4 – Material de Consumo 2005..............................................................62 Tabela 5 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física 2005.......................64 Tabela 6 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica 2005....................66 Tabela 7 – Obrigações Tributárias e Contributivas 2005...................................69 Tabela 8 – Despesas de exercícios anteriores 2005.........................................71 Tabela 9 – Indenizações e restituições 2005.....................................................73 Tabela 10 – Material Permanente 2005.............................................................75 Tabela 11 – Pleitos Eleitorais 2005...................................................................77
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LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Sistema Planejamento-Orçamento...................................................20
Figura 2 – Principais componentes do orçamento-programa........................... 25
Figura 3 – Processo Orçamentário....................................................................35
Figura 4 – Etapas do estudo e aprovação da proposta orçamentária...............38
Figura 5 – Organograma geral do Tribunal Regional Eleitoral – SC.................88
Figura 6 – Organograma da Secretaria de Administração e Orçamento..........89
Quadro 1 – Calendário para elaboração do Processo de Planejamento-Orçamento.........................................................................................................19
Quadro 2 – Principais diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa............................................................................................................25 Quadro 3 – Divisão dos processos orçamentários de acordo com o nível hierárquico – vantagens e desvantagens..........................................................34 Quadro 4 – Etapas da elaboração orçamentária...............................................36
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LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Gráfico 1 – Proposta orçamentária do TRESC de 2005....................................55 Gráfico 2 – Diárias 2005....................................................................................59 Gráfico 3 – Suplementação: diárias...................................................................59 Gráfico 4 – Passagens 2005.............................................................................61 Gráfico 5 – Suplementação: Passagens............................................................62 Gráfico 6 – Material de Consumo 2005.............................................................63 Gráfico 7 – Suplementação: Material de Consumo...........................................64 Gráfico 8 – Serviços de Terceiros – pessoa física 2005....................................65 Gráfico 9 – Serviços de Terceiros – pessoa física.............................................66 Gráfico 10 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica 2005.................67 Gráfico 11 – Suplementação: Outros Serviços de Terc. – Pessoa Jurídica......68 Gráfico 12 – Obrigações Tributárias e Contributivas 2005................................70 Gráfico 13 – Suplementação: Obrigações Tributárias e Contributivas..............70 Gráfico 14 – Despesas de exercícios anteriores 2005......................................72 Gráfico 15 – Suplementação: Despesas de exercícios anteriores....................73 Gráfico 16 – Indenizações e restituições 2005..................................................74 Gráfico 17 – Suplementação: Indenizações e restituições 2005.......................75 Gráfico 18 – Material Permanente 2005............................................................76 Gráfico 19 – Suplementação: Material Permanente..........................................77 Gráfico 20 – Pleitos Eleitorais 2005...................................................................79 Gráfico 21 – Suplementação: Pleitos Eleitorais.................................................80 Gráfico 22 – Crédito Final Utilizado no orçamento de 2005..............................80
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
PPA – Plano Plurianual
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
TRESC – Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina
TSE – Tribunal Superior Eleitoral
SIGO – Sistema Integrado de Gestão Orçamentária
MO/MOG - Ministério de Planejamento/ Ministério de Orçamento e Gestão
SIDOR – Sistema de Dados Orçamentários
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SERPRO – Serviço Federal de Processamento de Dados
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.................................................................................................13 1.1 OBJETIVOS ..................................................................................................14 1.1.1 Objetivo geral ...........................................................................................14 1.1.2 Objetivos específicos ..............................................................................14 1.2 JUSTIFICATIVA ............................................................................................14 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA............................ ...........................................16 2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................................16 2.2 CONCEITOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO...................................................18 2.3 TIPOS DE ORÇAMENTO.............................................................................22 2.4 ORÇAMENTO - PROGRAMA.......................................................................23 2.5 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................26 2.5.1 Princípio da unidade ................................................................................26 2.5.2 Princípio da universalidade .....................................................................27 2.5.3 Princípio do orçamento bruto .................................................................28 2.5.4 Princípio da anualidade ou periodicidade .............................................28 2.5.5 Princípio da não-afetação das receitas ..................................................29 2.5.6 Princípio da discriminação ou especialização ......................................30 2.5.7 Princípio da exclusividade ......................................................................31 2.5.8 Princípio da clareza ..................................................................................31 2.5.9 Princípio do equilíbrio .............................................................................32 2.6 CICLO ORÇAMENTÁRIO - SISTEMA E PROCESSO..................................33 2.6.1 Elaboração da proposta orçamentária ...................................................35 2.6.2 Estudo e aprovação da proposta orçamentária ....................................37 2.6.3 Execução orçamentária ...........................................................................40 2.6.4 Controle e avaliação da proposta orçamentária ...................................42 2.6.5 Despesa Orçamentária .............................................................................46 2.6.6 Receita Orçamentária ...............................................................................47 3 PROCEDIMENTO METODOLÓGICO .............................................................49 4 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS................ ................................51 4.1 HISTÓRICO DA ORGANIZAÇÃO.................................................................51 4.2 ETAPAS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO DO TRESC ...........................52 4.2.1 Execução do orçamento do TRESC .......................................................58 4.2.2 Etapas para aquisição de bens e serviços .............................................81 4.2.3 Sistemas utilizados pelo TRESC .............................................................82 5 PLANO DE TRABALHO E CRONOGRAMA ................... ...............................84 REFERÊNCIAS ..............................................................................................86 ANEXOS.........................................................................................................87
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1 INTRODUÇÃO
Nos dias atuais tem se tornado indispensável o controle e planejamento
financeiro das empresas, sejam estas públicas ou privadas.
As empresas públicas fazem este processo através de um orçamento
anual. O orçamento público, segundo Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.38):
É o instrumento de que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados.
Este processo se faz necessário em todas as empresas do setor público,
sejam municipais, estaduais ou federais.
Tendo em vista esta importância, propõe-se, neste estudo, realizar um
mapeamento e uma análise do orçamento público realizado em 2005 no Tribunal
Regional Eleitoral de Santa Catarina, sediado na Capital e com jurisdição em todo
o território do Estado. O referido Tribunal é o órgão responsável pela solução de
conflitos de interesse eleitoral e manutenção dos cadastros eleitorais do Estado
catarinense. É de sua responsabilidade também organizar as eleições municipais,
estaduais e federais.
Geralmente, aborda-se pouco de empresas públicas, principalmente
tratando-se de processos financeiros como o orçamento público. No entanto, é
interessante que se conheça o funcionamento deste, pois a busca do
conhecimento por assuntos públicos se faz importante para conhecer a realidade
do país em que vivemos. Partindo disto, chegou-se à conclusão de que o assunto
deveria ser abordado.
Através do mapeamento e análise do processo orçamentário, é possível
conhecer sua estrutura e funcionamento. Portanto, a pergunta que se coloca em
questão é: como se configura o orçamento do Tribunal Regional Eleitoral de
Santa Catarina?
14
1.1 OBJETIVOS
1.1.1 Objetivo geral
Analisar o processo orçamentário do Tribunal Regional Eleitoral de Santa
Catarina, no período de março a novembro de 2006.
1.1.2 Objetivos específicos
• Descrever a elaboração do processo orçamentário do Tribunal Regional
Eleitoral de Santa Catarina;
• Conhecer a estrutura e funcionamento do orçamento;
• Comparar o orçamento previsto com o efetivamente realizado no exercício
de 2005.
1.2 JUSTIFICATIVA
O processo orçamentário em empresas públicas é totalmente
desconhecido para a maioria da população. No entanto, observa-se a
necessidade do estudo deste, pois geralmente se fala de empresas privadas, e
muito pouco se discute ao que corresponde aos assuntos de natureza pública.
Mapear e analisar o processo orçamentário do Tribunal Regional Eleitoral
de Santa Catarina se faz necessário, então, pela falta de conhecimento sobre a
realização do orçamento público. A importância de estudar este assunto está em
conhecer o processo orçamentário, cuja existência é indispensável para o
funcionamento do Tribunal.
O momento atual é oportuno para a elaboração de estudos na área
financeira pública, uma vez que se observa uma situação crítica na política
brasileira, casos de desvios financeiros e corrupção dos partidos políticos.
Conhecer o processo de elaboração do orçamento é importante, pois
possibilita as críticas a respeito do assunto. Outro motivo que justifica o
desenvolvimento deste estudo é o interesse da acadêmica em conhecer como se
configura a estrutura do orçamento do Tribunal.
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De modo geral, espera-se que o presente trabalho traga informações
suficientes para identificar o funcionamento do processo orçamentário público,
assim como desencadear novos interesses por este assunto.
O presente estudo é viável, pois o acesso aos dados é possível e o
período de um ano é suficiente para a realização deste trabalho. Para a
elaboração do projeto não terá custos e o tempo para a busca de informações por
parte da pesquisadora será curto, pois o projeto não será realizado na empresa
que a pesquisadora trabalha. Apesar do tempo ser curto, o interesse para a
realização do projeto é grande, pois o conhecimento do assunto se faz
necessário, tendo em vista a falta de esclarecimento sobre os assuntos
relacionados ao orçamento público.
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2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Este capítulo visa esclarecer o assunto abordado através de abordagens
de vários autores. Serão apresentados primeiramente o conceito de
administração pública e sua estrutura. A seguir, serão abordados os conceitos
referentes ao orçamento público, com o intuito verificar seu significado e
importância.
Também serão apresentados os princípios orçamentários e o ciclo
orçamentário que abrange a elaboração do orçamento, o estudo e aprovação, a
execução e por fim sua avaliação.
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública, de acordo com Kohama (2001, p.31) “é todo o
aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando a
satisfação das necessidades coletivas”. O autor (2001, p.31) sustenta ainda que
“administrar é gerir os serviços públicos”, ou seja, significa não apenas executar
os serviços, mas também, dirigir, governar e exercer a vontade com o objetivo de
obter um resultado satisfatório.
Nascimento (2002, p.15) cita a descentralização como uma característica
importante da configuração institucional e financeira da Federação brasileira, no
contexto que se refere à divisão de competências entre as três esferas de
governo e a organização de cada um dos níveis da administração pública.
Na visão de Silva (1988, p.132), o fundamento básico para entender a
organização do Estado é a Constituição Federal e as Constituições Estaduais.
Partindo disto, verifica-se que na Constituição Federal (BRASIL, 1988),
consta que a administração pública direta ou indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Kohama (2001, p.36) menciona que:
O campo de atuação da Administração Pública, conforme delineado pela organização da execução dos serviços, compreende os órgãos da administração direta ou centralizada e os da administração indireta ou descentralizada.
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Nascimento (2002, p.15) segue a mesma linha de pensamento, quando
afirma que o setor público brasileiro tem na sua estrutura administrativa, em cada
nível de governo, duas instâncias: a administrativa direta e a indireta.
Concordando com os autores anteriormente citados, Piscitelli, Timbó e
Rosa (1999, p.30) citam o art. 4º do Decreto-lei nº 200, de 25-02-67, o qual diz
que a Administração Federal compreende: a administração direta e a
administração indireta.
Para Silva (1988, p.133), “a administração direta compreende a
organização administrativa do Estado como pessoa administrativa”. Silva (1998)
menciona ainda que é na administração direta que se encontra o denominado
núcleo central, constituído pelos órgãos máximos dos três poderes, que são o
Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judiciário.
Já Kohama (2001, p.36) afirma que:
A administração direta ou centralizada é a constituída dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, no âmbito federal, e do Gabinete do Governador e Secretaria de Estado, no âmbito estadual, e, na administração municipal, deve seguir estrutura semelhante.
Da mesma maneira, Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.30) citam que a
administração direta se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
Nascimento (2002, p.15) concorda com Silva (1988), Kohama (2001) e
Piscitelli, Timbó e Rosa (1999), afirmando que a administração direta é regida
pelo direito público e exerce as funções clássicas do governo, a partir dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
No contexto da administração indireta, Silva (1988, p.134) defende que
esta “corresponde à organização administrativa das pessoas jurídicas criadas
pelo Estado para com ele comporem a administração pública, auxiliando-o no
exercício da atividade administrativa”.
Para Kohama (2001, p.37), a administração indireta ou descentralizada é a
atividade administrativa caracterizada como serviço público e de interesse
público, que é transferida do Estado para outra entidade criada ou autorizada por
ele.
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O conceito de administração indireta, para Nascimento (2002, p. 15), é
mais abrangente, o autor cita que a administração indireta é regulamentada por
normas do direito público e privado, e pode assumir a forma de autarquia,
fundação e fundo. Também podem ser consideradas empresas da administração
indireta, as controladas pelo poder público, cuja maioria acionária é do Estado.
Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.30) complementam: de acordo com o art.
4º do Decreto-lei nº 200, de 25-02-67, a administração indireta compreende as
categorias de entidades, que são: autarquias; empresas públicas e sociedades de
economia mista, dotadas de personalidade jurídica própria.
Duez (1935 apud KOHAMA, 2001, p.32) conclui que:
Administração é atividade funcional concreta do Estado que satisfaz as necessidades coletivas em forma direta, contínua e permanente, e com sujeição ao ordenamento jurídico vigente.
A administração pública tem como responsabilidade promover o melhor
nível dinâmico e bem estar à coletividade. Partindo deste princípio, observa-se a
necessidade de utilizar técnicas de planejamento e programação de ações que
são condensadas no chamado sistema de planejamento integrado – o orçamento.
A seguir estão descritos alguns conceitos sobre este elemento que é de
extrema importância para a administração pública, o orçamento público.
2.2 CONCEITOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO
O orçamento público, segundo Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.38):
É o instrumento de que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante de recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados.
Kohama (2001, p.64), complementando este conceito, afirma que o
orçamento público visa o controle político das ações do governo, exercidas pelo
poder legislativo sobre as atividades financeiras do poder executivo.
Em desacordo com os autores Piscitelli, Timbó, Rosa e Kohama, Martner
(1972, apud GIACOMONI, 1997) cita um documento da ONU, abordando que a
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relação entre as coisas que o governo adquire e as coisas que ele realiza, não
ficam claras nos sistemas orçamentários.
Já Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.37) sustentam que o orçamento-
programa discrimina as despesas de acordo com sua natureza, dando ênfase aos
fins e não aos meios, possibilitando assim demonstrar em que e para que o
Governo irá gastar e quem terá a responsabilidade de executar seus programas.
De acordo com Kohama (2001, p.62), para a elaboração do Sistema de
Planejamento Integrado que, no Brasil, é também conhecido como Processo de
Planejamento-Orçamento, três instrumentos são utilizados, seguindo a
Constituição Federal: Plano plurianual; Lei de diretrizes orçamentárias; e Lei de
orçamentos anuais.
No quadro 1 estão relacionados os prazos para a elaboração de cada
instrumento citado acima.
ETAPAS PRAZO DE ELABORAÇÃO
PPA – Plano Plurianual Até 31/08 do primeiro ano de cada período de governo (*)
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias Até 30/04 de cada ano (*)
LOA – Lei Orçamentária Anual Até 30/09 de cada ano (*)
* Prazos constitucionais
Quadro 1 – Calendário para elaboração do Processo d e Planejamento-Orçamento. Fonte: Adaptado do site da SEPOF – Secretaria executiva de estado de planejamento, orçamento e finanças. Pará – 2006.
O art.120 da Constituição do Estado de Santa Catarina determina que o
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais serão
estabelecidos em leis de iniciativa do Poder Executivo (SANTA CATARINA,
1989).
A figura 1 demonstra o sistema de planejamento-orçamento, conforme a
Constituição Federal de 1988 (BRASIL).
20
Figura 1 – Sistema Planejamento-Orçamento. Fonte: Adaptado do site do Senado Federal (2006).
O plano plurianual, conforme Giacomoni (1997, p.181), é “voltado à
programação da administração pública e claramente idealizado como guia
plurianual para as autorizações orçamentárias anuais”.
Já Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.44) informam que os planos plurianuais
entraram em vigor substituindo os planos nacionais de desenvolvimento, e tem
sua vigência correspondente ao mandato presidencial.
Kohama (2001, p.62) apresenta um conceito mais detalhado, quando
afirma que o plano plurianual é considerado um plano de médio prazo, que
procura ordenar as ações governamentais buscando atingir os objetivos e metas
estabelecidas no período de quatro anos, em nível dos governos federal, estadual
e municipal.
O plano plurianual exporá, de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada (SANTA CATARINA, 1989, §1º art.120).
Lei Complementar das Finanças públicas
Plano Plurianual – PPA
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
Lei Orçamentária Anual – LOA
Orçamento de investimento das
empresas
Orçamento Fiscal
Orçamento d Seguridade Social
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A etapa seguinte à elaboração do plano plurianual é a lei de diretrizes
orçamentárias. A lei de diretrizes orçamentárias, de acordo com Kohama (2001,
p.62-63) tem como finalidade direcionar a elaboração dos orçamentos anuais
através do orçamento fiscal, do orçamento de investimento das empresas e do
orçamento da seguridade social, adequando-as às diretrizes, objetivos e metas da
administração pública que são previstas no plano plurianual.
Piscitelli,Timbó e Rosa (1999, p.45) concordam com Kohama (2001),
afirmando que a lei de diretrizes orçamentárias “deve ser compatível com o plano
plurianual.”
Desta forma, compreende-se, segundo o § 3º do art. 120 da Constituição
Estadual, que a lei de diretrizes orçamentárias englobará as metas e prioridades
da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre alteração na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
instituições financeiras oficiais de fomento (SANTA CATARINA, 1989).
Giacomoni (1997, p.181) expõe o mesmo raciocínio, acrescentando que
além de fornecer orientação para a elaboração dos orçamentos anuais, tem por
finalidade destacar, da programação plurianual, as prioridades e metas a serem
executadas e cada orçamento anual.
Compreende-se, através de Kohama (2001, p.63), que “para viabilizar a
concretização das situações planejadas no plano plurianual e obviamente,
transformá-las em realidade, obedecida à lei de diretrizes orçamentárias, elabora-
se o orçamento anual”. Kohama sustenta ainda que a lei orçamentária anual são
ações programadas para serem executadas a fim de alcançar os objetivos
determinados.
O § 4º do art.120 da Constituição Estadual determina que a lei
orçamentária anual compreende o orçamento fiscal, que se refere aos Poderes do
Estado, seus fundos, órgãos e entidades da administração pública; o orçamento
de investimento das empresas cujo controle seja, direta ou indiretamente, detido
pelo Estado; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades,
órgãos e fundos da administração pública a ela vinculados (SANTA
CATARINA,1989).
Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.44) analisam a lei orçamentária anual,
afirmando que os recursos do orçamento fiscal e da seguridade social são
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provenientes da cobrança de títulos e contribuições, da exploração do patrimônio
público. Já sobre o orçamento de investimento os mesmos autores afirmam que
são provenientes de aplicações na reposição e ampliação na capacidade de
produção.
Kohama (2001, p.64) conclui que:
A lei dos orçamentos anuais é o instrumento utilizado para a conseqüente materialização do conjunto de ações e objetivos que foram planejados visando ao melhor atendimento e bem-estar da coletividade.
Conforme anteriormente mencionado, a lei orçamentária anual compreende
os seguintes orçamentos: o fiscal; o de investimento e o da seguridade social. A
seguir serão apresentados seus conceitos com o intuito de conhecermos cada um
deles.
2.3 TIPOS DE ORÇAMENTO
A Constituição de 1988, em seu art.165, § 5º, determina que a lei
orçamentária anual compreenderá :
• O orçamento fiscal, que se refere aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive as
fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
• O orçamento de investimento das empresas, em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
• O orçamento da seguridade social, que abrange todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público. (BRASIL,
1988)
Kohama (2001, p.63), cita os três tipos de orçamento, baseando-se na
Constituição Brasileira de 1988, e acrescenta que a seguridade social
compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e
da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência
e à assistência social.
Analisando os três tipos de orçamento, Piscitelli, Timbó e Rosa (1999,
p.44), citam que os recursos dos orçamentos fiscais e da seguridade social
provêm basicamente da cobrança de tributos e contribuições, e da exploração do
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patrimônio dos órgãos e entidades públicos incluídos nesses orçamentos. Já o
orçamento de investimento das estatais compreende as aplicações na reposição
e ampliação de sua capacidade de produção, e os recursos correspondentes são
os usuais para qualquer empresa, podendo provir também o orçamento fiscal.
Na visão de Giacomoni (2000, p.207) o orçamento fiscal por sua
abrangência e dimensão, constitui-se no principal dos três orçamentos, porém há
um exagero na amplitude concedida pela Constituição Federal ao conteúdo do
orçamento fiscal. Segundo o autor:
A administração indireta compreende quatro categorias de entidades: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Integram o orçamento fiscal as autarquias, as fundações, parte das empresas públicas e algumas sociedades de economia mista. As autarquias, devido a sua natureza de pessoa jurídica de direito público e por dependerem dos recursos transferidos do Tesouro para sua manutenção. As fundações públicas, por contarem com mínima receita própria e dependerem de transferência de recursos do Tesouro. Por definição, as empresas públicas e as sociedades de economia mista seriam auto-suficientes, ou seja, produziriam os recursos para sua operação. Quando isto não ocorre, a empresa passa a fazer parte do orçamento. (GIACOMONI, 2000, p.207)
Para Giacomoni (2000, p.208), todos o órgãos e entidades que integram o
orçamento fiscal fazem parte parcialmente, do orçamento da seguridade social,
pois executam despesas de seguridade social, ou seja, pagamentos e inativos,
assistência à saúde de servidores, etc. Já o orçamento de investimentos das
empresas compreende apenas os investimentos das empresas estatais, deixando
de lado as receitas e despesas operacionais.
Além dos tipos de orçamentos apresentados anteriormente, há o
orçamento-programa. A seguir serão apresentados seu conceito e
comparação com o orçamento tradicional, com o intuito se verificarmos a
diferença entre ambos.
2.4 ORÇAMENTO – PROGRAMA Vê-se que o orçamento tradicional analisa em primeiro lugar os recursos
disponíveis e em seguida define a distribuição desses recursos na manutenção da
rede de serviços públicos existentes.
24
Conforme Silva (1988, p.32), o planejamento, a programação e o
orçamento-programa como um sistema integrado de gerência tem por objetivo
avaliar os custos para a consecução das metas traçadas em comparação com os
benefícios a serem esperados dos mesmos e assim tornar possível o uso
inteligente de recursos pelo setor público.
Para Nascimento (2002, p.153):
O orçamento-programa é aquele que apresenta os propósitos, objetivos e metas para as quais a administração solicita os fundos necessários, identifica os custos dos programas propostos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que medem as realizações e os trabalhos realizados dentro de cada programa.
Nascimento (2002, p.153) menciona ainda que os elementos básicos desse
modelo orçamentário são:
• Definição de programas, projetos e atividades;
• Conversão dos programas, projetos e atividades em termos financeiros,
por intermédio de um sistema uniforme de classificação das contas;
• Criação de medidas de trabalho para permitir a mensuração realística
das estimativas orçamentárias, além da avaliação dos resultados
obtidos com a ação gerencial e o desembolso dos recursos públicos.
Angélico (1995, p.23) sustenta que o orçamento-programa coloca em
destaque as metas, os objetivos e as intenções do Governo, além de consolidar
um grupo de programas que o Governo se propõe a realizar durante um período.
Os planos são expressos em unidades mensuráveis e seus custos definidos. É
um programa que constitui, basicamente, num instrumento de planejamento.
Segundo Giacomoni (2000, p.157), os elementos essenciais do orçamento-
programa são:
• Os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja
consecução são utilizados os recursos orçamentários;
• Os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços
governamentais no sentido da concretização dos objetivos;
• Os custos dos programas medidos por meio da identificação dos meios
ou insumos necessários para a obtenção dos resultados;
• Medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações e os
esforços despendidos na execução dos programas.
25
A figura 2 apresenta como se relacionam os elementos anteriormente
descritos.
Figura 2 – Principais componentes do orçamento-prog rama. Fonte: Giacomoni (2000).
Angélico (1995, p.23) ressalta que enquanto o orçamento tradicional
mostra o que se pretende gastar ou comprar, o orçamento-programa mostra o
que se pretende realizar. É um programa de trabalho que define objetivos a serem
alcançados, seus custos e as fontes dos recursos. O orçamento tradicional
restringe os gastos e as compras ao montante da receita estimada, enquanto o
orçamento-programa não limita as metas governamentais aos recursos
orçamentários previstos.
De acordo com Nascimento (2002) e Giacomoni (2000), no quadro a seguir
estão relacionadas as principais diferenças entre o orçamento tradicional e o
orçamento-programa.
Orçamento Tradicional Orçamento - Programa
1. O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação.
1. O orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização.
2. A alocação de recursos visa à aquisição de meios.
2. A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas.
3. As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais.
3. As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações a análises técnicas das alternativas possíveis.
4. Na elaboração do orçamento são consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais.
4. Na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício.
5. A estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão.
5. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento.
OBJETIVO
PRODUTO FINAL
MEDIDA DE DESEMPENHO
CUSTO
PROGRAMA
26
6. Principais critérios classificatórios: unidades administrativas e elementos.
6. Principal critério de classificação: funcional - programático.
7. Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim como dos resultados.
7. Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados.
8. O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento.
8. O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.
Quadro 2 – Principais diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa. Fonte: Giacomoni (2000) e Nascimento (2002)
Após verificar-se os tipos de orçamento, é necessário conhecer seus
princípios, pois para que o orçamento seja a expressão fiel do programa do
governo e um elemento para a solução dos problemas da comunidade, assim
como contribuir eficazmente na ação estatal é indispensável que siga alguns
princípios.
2.5 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Na seqüência apresenta-se os princípios orçamentários, cuja função é
orientar na elaboração do orçamento, garantir seu desenvolvimento e promover
um orçamento eficaz na ação estatal, com o intuito de buscar um
desenvolvimento econômico e social.
2.5.1 Princípio da Unidade
Conforme Giacomoni (2000, p.71), “na expressão mais simples desse
princípio, o orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade governamental deve
possuir apenas um orçamento”. Para Giacomoni, o princípio da unidade
representa a crise que é vivenciada pelos princípios em face da evolução do
papel dos orçamentos públicos.
Angélico (1995, p.41), segue a mesma linha de entendimento de Giacomoni
(2000), para ele no princípio da unidade, o orçamento deve constituir “uma só
peça”, abrangendo as receitas e as despesas do exercício, com o propósito de
demonstrar através dos cálculos, se há equilíbrio, saldo ou déficit.
Kohama (2001, p.65), salienta que:
27
Os orçamentos de todos os órgãos autônomos que constituem o setor público devem-se fundamentar em uma única política orçamentária estruturada uniformemente e que se ajuste a um método único.
Para Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.39) o orçamento, de acordo com
princípio da unidade também deve ser uno, contendo receitas e despesas.
Complementando, Silva (1988, p.35) afirma que todas as receitas e
despesas devem estar contidas em um só orçamento, que deve estar dirigido
para satisfazer as necessidades coletivas.
2.5.2 Princípio da Universalidade
O princípio da universalidade conforme Angélico (1995, p.42), inclui todas
as receitas e as despesas, e tem por objetivo “oferecer ao Parlamento um
controle seguro sobre as operações financeiras realizadas pelo Poder Executivo”.
Angélico salienta ainda que este princípio acompanha a regra do orçamento
bruto, ou seja, as receitas e as despesas configuram no orçamento pelos seus
valores brutos, fazendo constar no orçamento apenas à parte líquida da
arrecadação.
Para Giacomoni (2000, p, 73), o princípio da universalidade engloba todas
as receitas e todas as despesas e é indispensável para controlar as finanças
públicas.
Silva (1988, p.36), apresenta seu conceito dizendo que:
O princípio da universalidade refere-se à compreensão que devemos ter do orçamento como plano financeiro global, pois, para que o orçamento atinja seus objetivos de controle da atividade econômica do Estado, não devem existir despesas ou receitas estranhas a esse controle.
Já Kohama (2001, p.65) afirma que todos os aspectos do programa de
cada órgão devem ser incluídos no orçamento, principalmente os que envolvem
transação financeira ou econômica. O autor complementa dizendo que :
A universalidade está intimamente ligada com a programação e que, se algo deve fazer parte do orçamento e nele não configura, os objetivos e os efeitos sócio-econômicos que se procuram alcançar poderão ser afetado negativamente pela parte não incluída no orçamento, ou seja, não programada, assim como
28
jamais será possível alcançar um elevado grau de racionalidade no emprego dos recursos, se parte dele for manipulada sem a devida programação.
Nascimento (2002, p.155), informa que o princípio da universalidade
também é previsto na Lei nº 4.320/64, que estabelece que o orçamento deve
conter todas as receitas e todas as despesas do Estado, e tem como objetivo
possibilitar o Poder Legislativo conhecer e autorizar, todas as receitas e despesas
do Estado.
2.5.3 Princípio do orçamento bruto
O princípio do orçamento bruto, de acordo com Giacomoni (2000, p.77),
surgiu junto com o da universalidade, e visa ao mesmo objetivo. Para o autor,
todos as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento com
seus valores brutos, sem conter deduções.
Para Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.43),
O princípio do orçamento bruto pugna pela utilização das rubricas de receitas e despesas pelos seus valores brutos, isto é, sem deduções, sem compensações. Este princípio por si só, justifica a contabilização simultânea das transferências como receitas e despesas de um órgão e de outro, mesmo que tais valores apenas “entrem” e “saiam”; as eliminações só devem ser feitas no processo de consolidação dos demonstrativos. Do mesmo modo o princípio respalda a exigência de estimativa das renúncias de receitas, o que permite determinar o montante “potencial” da arrecadação.
Nascimento (2002, p.155), sintetiza que este princípio determina que as
despesas e as receitas devem aparecer no orçamento em valores brutos, e tem
como objetivo impedir a inclusão das importâncias líquidas.
2.5.4 Princípio da anualidade ou periodicidade
Neste princípio, as previsões de receitas e despesas devem referir-se a um
período limitado, esta regra faz com que o Poder Executivo peça periodicamente,
autorização para a cobrança de tributos e aplicação do produto da arrecadação. O
período ideal é de doze meses, pois o orçamento vigora durante um ano, que
poderá ou não coincidir com o ano cível. (ANGÉLICO, 1995, p.39).
29
Silva (1988, p.35), afirma que,
A razão institucional que fundamenta a regra da anualidade consiste em que a prerrogativa e controle prévio e subseqüente por parte da Poder Legislativo deve ser realizada do modo mais freqüente possível; não fosse o princípio da anualidade, o Congresso ficaria impedido de exercer um controle mais eficaz.
Nascimento (2002, p.155), menciona que este princípio está previsto na Lei
n° 4.320/64, onde diz que o orçamento público preci sa ser elaborado e autorizado
por um determinado período, que no caso do Brasil esse período é de um ano.
Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.41), ressaltam que, o princípio da
anualidade está associado à anterioridade, se tratando de matéria tributária, o que
é compatível com a exigência de que Lei de Diretrizes Orçamentárias, que
disponha inclusive sobre as alterações na legislação tributária, que influencia na
estimativa de arrecadação. Piscitelli, Timbó e Rosa (1999) salientam ainda que
após a aprovação do orçamento, não teria como justificar a criação ou aumento
de tributos, afinal o limite para o exercício seguinte já estaria fixado.
Kohama (2001, p.66) complementa que a vantagem deste princípio é que
concilia duas condições opostas, que consiste em quanto maior o tempo para
qual se projeta maior a possibilidade de erro, portanto é proveniente programar
para períodos curtos, contudo, para programar são envolvidas várias tarefas que
seriam impossíveis de realizar em períodos reduzidos. Segundo Kohama, “de
qualquer forma, o período de um ano para o orçamento é o que melhor atende à
concretização dos objetivos sociais e econômicos”.
2.5.5 Princípio da não-afetação das receitas
Para Nascimento (2002, p.155), de acordo com o princípio da não-afetação
das receitas,
Nenhuma parcela da receita de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Esse dispositivo visa garantir que o gestor possa alocar recursos para atender as despesas de acordo com as prioridades que cada circunstância requer.
30
Já para Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.42), esta não-afetação das
receitas aplica-se a receita de impostos, e não é o caso de outros tributos e
receitas, como os empréstimos, por exemplo.
Silva (1988, p. 40) ressalta que este princípio:
Postula o recolhimento de todos os recursos a uma caixa única do Tesouro, sem discriminação quanto à destinação, ou seja, as receitas de tributos não devem estar vinculadas a determinado órgão, fundo ou despesa.
Complementando Giacomoni (2000, p.80) cita que este regra de que as
receitas não sofram vinculações é questão de bom senso, sendo que qualquer
administrador prefere dispor de recursos sem comprometimento, a fim de atender
às despesas conforme as necessidades.
2.5.6 Princípio da discriminação ou especificação
Conforme Angélico (1995, p.40) este princípio,
Tem por escopo vedar as autorizações globais, tanto para arrecadar tributos como para aplicar os recursos financeiros; exige que o plano de cobrança dos tributos e o programa de custeio e investimentos sejam expostos pormenorizadamente.
Já na concepção de Nascimento (2002, p.155), neste princípio as
despesas e as receitas devem constar no orçamento de maneira discriminada,
com o intuito de demonstrar a origem e aplicação dos recursos. Este autor afirma
ainda que quanto melhor for discriminado, maior será a possibilidade de
fiscalização pelos agentes competentes.
Giacomoni (2000, p.82) segue o mesmo raciocínio e complementa que nos
dias atuais a discriminação orçamentária deve ser compreendida no contexto
administrativo, econômico e contábil. Dessa forma a especificação das contas
torna mais fácil o controle interno e externo do planejamento administrativo.
Para Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.43) este princípio “preconiza a
identificação de cada rubrica de receita e despesa”. Estes mesmos autores
mencionam ainda que os dados que servem de base para a elaboração do
orçamento e dão suporte a sua aprovação devem estar acessíveis a quem
31
interessar, pelos meios convencionais, numa sociedade na qual as informações
sejam democratizadas.
2.5.7 Princípio da exclusividade
No §8º do art.165 da Constituição, consta que, de acordo com este
princípio, a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e a fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para a
abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito, ainda
que por antecipação de receita, nos termos da lei. (BRASIL, 1988).
Silva (1988, p.38) entende que:
O princípio da exclusividade é o que decorre do aspecto jurídico do orçamento ou seja, como ato-condição, significando que a Lei de Meios não poderá conter dispositivo estranho à fixação das despesas e previsão das receitas, ressalvada a autorização para abertura de créditos suplementares e realização de operações de crédito por antecipação de recita até certo limite, bem como a autorização para a destinação do superávit ou cobertura do déficit.
Já para Kohama (2001, p.66), este princípio visa evitar que se incluam na
lei dos orçamentos normas de outros campos jurídicos, e estranhas à previsão da
receita da fixação da despesa.
Na mesma linha de raciocínio Angélico (1995, p.40-41), considera que o
objetivo do princípio da exclusividade é:
Impedir que seja utilizado procedimento legislativo rápido, em virtude dos prazos fatais e que está sujeito, para se aprovarem, com facilidades, medidas que em tramitação regular talvez não lograssem êxito.
Giacomoni (2000, p.83) conclui que esse princípio tem como finalidade
impedir que a Lei do Orçamento seja utilizada como meio de aprovação de
matérias que não dizem respeito a questões financeiras.
2.5.8 Princípio da clareza
O orçamento deve ser claro e compreensível para qualquer indivíduo, sem
descuidar das exigências técnicas como a classificação das receitas e das
despesas. (SILVA, 1988, P.39).
32
Kohama (2001, p.66) salienta que de acordo com este princípio o
orçamento, embora diga respeito a caráter formal, deve ser expresso de forma
clara, ordenada e completa, pois o poder de comunicação do documento
influenciará na sua utilização e sua difusão era mais abrangente.
Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.43) complementam que:
A intitulação das contas deveria ser auto-explicativa, o sistema contábil, primar pela simplicidade, sem prejuízo dos desdobramentos necessários, os demonstrativos deveriam permitir um razoável entendimento para a média das pessoas e, ainda serem complementados pelo que fosse relevante no interesse dos que pretendem conhecer com mais detalhes e profundidade as contas públicas.
Giacomoni (2000, p.86) conclui que o orçamento deve ser apresentado de
forma clara e compreensível a todas as pessoas que por força de ofício ou por
interesse, precisam manipulá-lo.
2.5.9 Princípio do equilíbrio
O princípio do equilíbrio é um princípio clássico de finanças, que postula
que deve haver o equilíbrio entre receita e despesa. (NASCIMENTO, 2002,
p.155).
Giacomoni (2000, p.84) complementa que de todos os princípios clássicos,
este se deve ter maior atenção, pois além do âmbito específico do orçamento,
este princípio tem interessado outras áreas econômicas, como finanças públicas,
política fiscal e desenvolvimento econômico.
Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p.43) afirmam que:
O princípio do equilíbrio é da essência do orçamento como peça contábil. Só que, no caso, trata-se menos do equilíbrio formal, que da correlação entre receitas e despesas: de um lado, pressupõe-se que o governo não absorva da coletividade mais que o necessário para o financiamento das atividades a seu cargo; de outro, condiciona-se à realização dos dispêndios à capacidade efetiva de obtenção dos ingressos capazes de financiá-los.
Kohama (2001, p.66) sustenta que o orçamento deve manter o equilíbrio
financeiro, controlando os valores da receita e da despesa, dessa forma evita
33
déficits espirais, que geram endividamento congênito, ou seja, déficit que obriga a
constituição de dívida, que conseqüentemente causa o déficit.
Após analisar-se os princípios que o orçamento deve seguir, é necessário
conhecer sua estrutura. Na seqüência será apresentado o ciclo orçamentário, no
qual engloba todas as etapas do orçamento.
2.6 CICLO ORÇAMENTÁRIO – SISTEMA E PROCESSO
A função orçamentária compreende um sistema orçamentário e um
processo orçamentário. Ambos se complementam e devem ser estudados
concomitantemente, pois a compreensão de um complementa o entendimento do
outro. Cabe ressaltar que alguns autores entendem esta etapa como sistema
orçamentário, outros como processo e outros como ciclo orçamentário.
Para Giacomoni (2000, p.192) o documento orçamentário se expressa
claramente como um sistema orçamentário. O orçamento deve ser visto como um
sistema maior, integrado por planos e programas de onde resultam definições e
elementos que possibilitam a própria elaboração orçamentária.
Na mesma concepção Matias e Campello (2000, p.90) afirmam que o
sistema orçamentário indica a execução do orçamento, desse modo são
registrados neste sistema todos os valores relativos às receitas e às despesas.
Para os autores, “o sistema é inicializado por meio de registro dos valores
estimados ou previstos para as receitas, e dos valores fixados pela Lei do
Orçamento para as despesas”. Estes valores são chamados de valores orçados.
No Conselho Regional de Contabilidade de Santa Catarina (1997), consta
que o orçamento público como instrumento básico da Gestão Governamental,
percorre uma série de passos, com metodologia própria, denominado de processo
orçamentário, que de acordo com seus níveis hierárquicos, pode ser estudado
como: processo descendente, processo ascendente e processo intermediário ou
misto.
Silva (1988, p. 44) também afirma que o processo utilizado para elaboração
do orçamento pode ser classificado segundo o nível hierárquico em: processo
descendente, ascendente e intermediário ou misto.
34
No quadro 3 se apresentam as vantagens e desvantagens de cada
processo anteriormente citado, com o intuito de entendermos cada um deles.
Convém, enfatizar que a forma utilizada no Brasil é o processo intermediário.
Processos Vantagens Desvantagens
Descendente
- Maior visualização das necessidades gerais, com objetivos racionalizados e mais abrangentes; - Melhor adequação dos recursos aos objetivos.
- Risco de uma programação utópica e incompatível com as possibilidades de operacionalização por parte das unidades executoras.
Ascendente - As unidades orçamentárias têm melhor visão de seu potencial de operacionalização dos serviços e recursos disponíveis.
- Riscos de programações repetidas e sem maiores objetivos.
Intermediário
ou misto
- Maior adequação dos objetivos aos meios ; - melhor distribuição dos recursos disponíveis, facilitando a operacionalização das metas previstas.
- Processo mais demorado e complexo
Quadro 3 – Divisão dos processos orçamentários de a cordo com o nível hierárquico – vantagens e desvantagens . Fonte: Adaptado do CRC-SC (1997) e Silva (1988). Já Nascimento (2002, p.160), utiliza o conceito de ciclo orçamentário, afirma que:
O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, por meio do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.
Na mesma concepção Kohama (2001, p.67) afirma que o orçamento,
embora seja anual, não pode ser executado isoladamente do período
imediatamente anterior e do posterior, pois ele sofre influências condicionantes do
que o precede, além de constituir uma base informativa para os futuros
exercícios. Dessa forma verifica-se a necessidade de compreensão do ciclo
orçamentário, que é a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo
orçamentário, são elas: elaboração, estudo e aprovação, execução e avaliação.
Giacomoni (2000, p.196) complementando sua citação anterior, esclarece
que o processo orçamentário não é estrutural e só existe em estado “dinâmico”,
35
ou seja, em funcionamento. Para efeito meramente didático, tenta-se apenas
representar o processo pela identificação de suas principais etapas, porém, tal
representação pode ser esquemática (estrutural) e portanto, não deixa de ser
também um sistema.
De acordo com Giacomoni (2000, p.196), a figura 3 representa o processo
orçamentário, também denominado como ciclo orçamentário, com suas quatro
etapas.
Figura 3 – Processo Orçamentário. Fonte: Giacomoni (2000). Na seqüência vê-se o conceito das etapas do processo orçamentário
descritas na figura 3.
2.6.1 Elaboração da proposta orçamentária “O processo de elaboração e discussão da proposta orçamentária
desenvolve-se praticamente durante o ano todo, a fim de permitir que o
orçamento seja executado a partir do início do exercício financeiro seguinte.”
(PISCITELLI, TIMBÓ E ROSA, 1999, p.47).
De forma mais abrangente, Kohama (2001, p.67) cita que a elaboração do
orçamento, compreende a fixação dos objetivos concretos para o período
considerado, assim como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros
que são necessários à sua materialização e concretização.
Segundo Giacomoni (2000, p.212-213), a elaboração da proposta
orçamentária anual é feita pelo Poder Executivo. Nos órgãos federativos – União,
Estados e Municípios maiores – como a elaboração é mais complexa, são
constituídos órgãos especificamente voltados para a elaboração orçamentária.
Estes órgãos são responsáveis por fixarem instruções gerais, orientar a
Elaboração da Proposta
Orçamentária
Controle de Avaliação da Execução Orçamentária
Discussão, Votação e Aprovação da Lei
Orçamentária
Execução Orçamentária
36
elaboração das propostas e consolidar na forma de projeto de lei orçamentária
anual.
Conforme Silva (1988, p.49,) apresenta-se no quadro 4 as etapas da
elaboração orçamentária.
ETAPA ATIVIDADE
Preliminar Fixação das diretrizes. Projeções e prognósticos.
Inicial Preparo das normas e instruções. Encaminhamento às unidades
operacionais. Intermediária Indicação, pelas unidades
operacionais, dos programas de trabalho a serem desenvolvidos, discriminando: funções, programas, projetos e atividades; códigos e despesa e fonte de recursos.
Consolidação das propostas parciais do orçamento ao nível ministerial.
Final Consolidação das propostas setoriais.
Formulação da proposta geral de orçamento.
Aprovação da proposta geral pelo chefe do Poder Executivo.
Encaminhamento ao Legislativo. Quadro 4 – Etapas da elaboração orçamentária. Fonte: Silva (1988). Nascimento (2002, p.161,) sustenta que a fase de elaboração da proposta
é essencialmente do Poder Executivo e deve ser compatível com os planos e as
diretrizes já submetidos ao Legislativo.
Nascimento (2002, p.161) menciona que:
Antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o órgão central de orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a participação do setor público no PIB, conforme o estabelecimento no Plano Plurianual.
Nascimento (2002, p.161) complementa ainda que o volume que for
estabelecido determinará a quantificação da demanda financeira e servirá para
formular o limite da expansão ou retratação do dispêndio.
Kohama (2001, p.69) e Giacomoni (2000, p.210-211) enfatizam que a
proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo
37
nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios
deverá estar organizada da seguinte maneira:
I. Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da
situação econômico-financeira, documentada com
demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos
especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros
exigíveis. Exposição e justificação da política econômico-
financeira do Governo, justificação da receita e despesa,
particularmente no tocante ao orçamento de capital;
II. Projeto de Lei e Orçamento;
III. Tabelas Explicativas das quais, além das estimativas de receita
e despesa, constarão, em colunas distintas para fins de
comparação, a receita arrecadada nos últimos exercícios
anteriores àquele em que se elabora a proposta; a receita
prevista para o exercício a que se refere à proposta; e a
despesa realizada no exercício imediatamente anterior; a
despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta;
e a despesa prevista para o exercício a que se refere à
proposta;
IV. Especificação dos programas especiais de trabalho custeados
por dotações globais, em termos de metas visadas,
decompostas em estimativas de custo das obras a realizar e
dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação
econômica, financeira, social e administrativa.
Kohama (2001, p.69) finaliza afirmando que: “constará da proposta
orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de suas
principais finalidades, com indicação da respectiva legislação.”
2.6.2 Estudo e aprovação da proposta orçamentária
Segundo Kohama (2001, p.69), a fase de estudo e aprovação é de
competência do Poder Legislativo, e o seu significado está configurado na
necessidade de intervenção do povo, através de seus representantes, na decisão
de suas próprias aspirações e na maneira de alcançá-las.
38
Silva (1988, p.51) afirma que a discussão é a “fase dos trabalhos
consagrada ao debate em plenário”. Acrescenta ainda que a fase da discussão é
subdividida em: emendas; voto do relator; redação final e votação em plenário.
Na figura 4 apresenta-se as etapas do estudo e aprovação da proposta
orçamentária.
Figura 4 – Etapas do estudo e aprovação da proposta orçamentária. Fonte: Adaptado de Silva (1988).
Dessa forma Giacomoni (2000, p.239) esclarece que:
Na União , o projeto de lei do orçamento anual deve ser enviado pelo
Presidente da República ao Congresso Nacional até quatro meses antes do início
do exercício financeiro seguinte. No Brasil coincide com o ano civil, portanto o
projeto de lei deverá ser encaminhado até 31 de agosto de cada ano.
No Congresso Nacional, o projeto de lei do orçamento anual é recebido
pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Esta
Comissão é composta por 84 membros titulares e com igual número de suplentes,
sua responsabilidade é analisar e emitir o parecer sobre o projeto de lei, assim
como receber e pronunciar-se sobre as emendas apresentadas.
Acrescentando a afirmativa apresentada anteriormente, Nascimento (2002,
p.162) ressalta que anualmente são renovados cinqüenta por cento dos membros
titulares da Comissão, vedada a permanência de qualquer parlamentar por mais
de dois anos consecutivos.
Giacomoni (2000, p.240,) salienta ainda que: a discussão e votação da
proposta oriunda do Executivo, assim como das emendas aprovadas no âmbito
da Comissão mista, deve dar-se em sessão conjunta das duas casas do
Congresso Nacional. Até o encerramento da sessão legislativa, o projeto
devidamente aprovado deve ser encaminhado ao Presidente da República para
sanção.
Recepção da
proposta Orçamentária
Leitura (de acordo)
N
S
Apresentação das emendas
Relator Plenário
39
Na mesma linha de raciocínio Nascimento (2002, p.162-163) informa que o
Presidente da República terá quinze dias úteis, contados da data do recebimento
do projeto, para sancioná-lo. Poderá também vetá-lo, comunicando o fato em
quarenta e oito horas ao Presidente do Senado Federal, expondo seus motivos.
Corroborando com a afirmação anterior, Piscitelli, Timbó e Rosa (1999,
p.49), dizem que o além de sancionar a Lei Orçamentária, o Presidente da
República deverá promulgá-la e fazer com que seja publicada no Diário Oficial da
União. Se caso houver veto total ou parcial, será votado em sessão do Congresso
Nacional.
O veto poderá ser rejeitado, pela maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto, o que determinará o retorno do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo, para promulgação pelo Presidente da República (ou, em silêncio, pelo Presidente ou Vice-Presidente do Senado Federal). (PISCITELLI, TIMBÓ e ROSA, 1999, p.49)
Giacomoni (2000, p.240) ressalta que o Presidente da República poderá
encaminhar uma mensagem retificativa caso queira propor mudanças no projeto
de lei. Porém, isto só será possível se a votação da parte que for proposta
mudança, ainda não estiver sido iniciada pela Comissão Mista.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 166, § 3º, as
emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem
somente poderão ser aprovadas caso:
I. sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II. indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os
provenientes de anulação e despesa, excluídas as que incidam
sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados,
Municípios e Distrito Federal; ou
III. sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou comissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. (BRASIL, 1988)
40
Giacomoni (2000, p. 243) segue o raciocínio afirmando que a aprovação do
orçamento é formalizada por meio da decretação pelo Poder Legislativo, sanção
pelo chefe do Executivo e promulgação por um ou outro poder. O autor cita
também que a publicação da lei orçamentária é obrigatória, pois é uma exigência
para que a lei possa surtir efeito.
Concluindo, Kohama (2001, p. 70) diz que depois de discutido, o projeto de
lei orçamentário é aprovado pelo Poder Legislativo e na seqüência merecerá de
sua parte a edição de um autógrafo e logo após será enviado para sanção pelo
chefe do Poder Executivo.
2.6.3 Execução orçamentária
Giacomoni (2000, p.256) faz uma introdução da execução dizendo que
nesta etapa do processo, as decisões e as escolhas expressas na lei
orçamentária assumem natureza financeira na forma de fluxos de recursos que
entram e saem do Tesouro.
Kohama (2001, p.70) descreve a execução do orçamento, como a
concretização anual dos objetivos e metas determinados para o setor público, no
processo que foi planejado, e implica na mobilização dos recursos
humanos,materiais e financeiros. O autor menciona ainda que:
A etapa de execução deve, necessariamente, fundamentar-se na programação, não só para ajustar-se às orientações estabelecidas no orçamento aprovado, como também, para alcançar a máxima racionalidade possível na solução de problemas que decorrem da impossibilidade de se fazer uma previsão exata sobre detalhes ligados à execução das modificações produzidas nas condições vigentes à época da elaboração do orçamento.
Em perspectiva similar, Silva (1988, p.58) menciona que a execução
orçamentária é o conjunto de procedimentos adotados para alcançar as metas
estabelecidas, sendo que é na execução orçamentária que se realizam as
atividades financeiras do Estado.
De forma mais abrangente, Matias e Campello, (2000, p.90) citam que na
execução orçamentária são registrados os valores de receitas arrecadadas , que
quando comparados com os valores orçados, fornecem os valores de excesso ou
de insuficiência de arrecadação. Também são registrados na execução
orçamentária os valores das despesas realizadas, inclusive os referentes aos
41
créditos especiais e complementares, e quando comparados com os valores
orçados, fornecem os valores de economia orçamentária.
Observe-se que não é legalmente possível obter valores de despesa realizada maiores que os valores fixados incrementados pelos créditos especiais e suplementares, pois isso corresponderia a realizar despesas sem os correspondentes recursos, o que é vedado pela legislação. (MATIAS E CAMPELLO, 2000)
Angélico (1995, p.29) afirma que durante a execução orçamentária, o
Poder Executivo pode solicitar ao Poder Legislativo que conceda novos créditos
orçamentários. Estes créditos serão acrescentados aos créditos que integram o
orçamento em vigor, por este motivo são chamados de créditos adicionais e
aumentam a despesa pública do exercício já fixada no orçamento.
De acordo com o art. 40 da lei 4.320/64, são créditos adicionais as
autorizações computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
O art. 41 da lei 4.320/64 cita que os créditos adicionais podem ser
classificados em:
I. suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II. especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação
orçamentária específica; e
III. extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas,
em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Complementando a afirmativa anterior, Angélico (1995, p.29-30) cita que os
créditos adicionais são divididos de acordo suas finalidades em créditos
suplementares, especiais e extraordinários. O autor explica que:
• Créditos suplementares: destina-se a reforçar dotação já existente
no orçamento em vigor.
• Créditos especiais: destina-se a amparar programas novos que não
figuram no orçamento. Geralmente a autorização para abertura de
um crédito especial consta da própria lei que autoriza a inclusão no
orçamento de um novo programa.
• Créditos extraordinários: destina-se a atender despesas
imprevisíveis e urgentes como as decorrentes de guerra, subversão
interna ou calamidade pública.
Piscitelli, Timbó e Silva (1999, p.50) concluem a partir daí que:
42
Enquanto o crédito suplementar se incorpora ao orçamento, adicionando-se a importância autorizada à dotação orçamentária a que se destinou o reforço, os créditos especial e extraordinário apresentam as respectivas despesas realizadas separadamente.
Outro ponto ressaltado na lei 4.320/64 em seu art. 47 é que imediatamente
após a promulgação da lei do orçamento e com base nos limites nela fixados, o
Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada
unidade orçamentária fica autorizada a utilizar.
O art. 48 da lei 4.320/64 cita que a fixação das cotas a que se refere o
artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:
• assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de
recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu
programa anual de trabalho; e
• manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio
entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir
ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
Referente ainda as cotas no art. 50 da lei 4.230/64 consta que as cotas
trimestrais poderão ser alteradas durante o exercício, observados o limite da
dotação e o comportamento da execução orçamentária.
Kohama (2001, p.71) complementa que “as cotas de despesa têm o
propósito de fixar as autorizações máximas em um subperíodo orçamentário para
que as unidades executoras possam empenhar ou realizar pagamentos”.
2.6.4 Controle e avaliação da execução orçamentária
Segundo o art. 70 da Constituição Federal a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receita, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada interno de
cada Poder. (BRASIL, 1988)
De acordo com o art. 75 da lei 4.230/64 o controle da execução
orçamentária compreenderá:
43
I. a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou
a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e
obrigações;
II. a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis
de direitos por bens e valores públicos; e
III. o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos
Monetários e em termos de realização de obras e prestação de
serviços.
A Constituição Federal (1988) estabelece dois sistemas de controle da
execução orçamentária: o interno e o externo.
Referente ao controle interno, a Constituição cita em seu art. 74 que os
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema
de controle interno com a finalidade de:
I. avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III. exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV. apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
(BRASIL, 1988)
O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por
objetivo verificar a probidade da Administração, a guarda e legal emprego dos
dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento. (art. 81, lei 4.230/64)
Giacomoni (2000, p.300) menciona que o exercício do controle externo é
da competência do Poder Legislativo que conta para tal auxílio dos Tribunais de
Contas.
A Constituição Federal (1988) de forma mais detalhada, cita em seu art. 71
que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
44
I. apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento;
II. julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas
pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa
e perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário público;
III. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão
de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta,
incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão,
bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e
pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório;
IV. realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados , do
Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades
referidas no inc.II;
V. fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo
capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos
termos do tratado constitutivo;
VI. fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União,
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII. prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas
comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditoria e
inspeções realizadas;
45
VIII. aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que
estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário;
IX. assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ai exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X. sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado
Federal;
XI. representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.
Kohama (2001, p.72) sustenta que:
A avaliação refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as ações empregadas pata tais fins e o grau de racionalidade na utilização dos recursos correspondentes.
Na mesma concepção, Giacomoni (2000, p. 304) afirma que a avaliação
orçamentária constitui parte do controle orçamentário e tem como objetivo
analisar a eficácia e eficiência dos cursos de ação cumpridos e proporcionar
elementos de juízo aos responsáveis da gestão administrativa para que possam
adotar as medidas tendentes à consecução de seus objetivos e à otimização do
uso dos recursos colocados à sua disposição, contribuindo para realimentar o
processo de administração orçamentária.
Para Angélico (1995, p. 33):
Considera-se equilibrado o orçamento em que o total da receita prevista coincide com o total da despesa fixada; deficitário, o orçamento em que a receita orçada é inferior à despesa autorizada; e orçamento superavitário aquele em que a receita estimada supera o total da despesa.
Kohama (2000, p. 72) conclui que após ter posse de todos os dados
coletados, o grupo de avaliação orçamentária tem como propósito elaborar
tabelas, calcular indicadores e apresentar informes periódicos para uso e tomada
de decisões dos dirigentes das unidades executoras.
46
2.6.5 Despesa orçamentária Giacomoni (2000, p.91) faz uma introdução da despesa orçamentária
dizendo que a linguagem orçamentária é uma linguagem contábil. O orçamento
nasceu com esta forma de representação e vai mantê-la, pelo fato de que é a
melhor maneira para atender suas diversas finalidades. O elemento que expressa
o orçamento é a “conta”, através desta é possível:
• antecipar as situações patrimoniais (no orçamento propriamente
dito);
• registrar a movimentação patrimonial (na execução do orçamento);
e
• demonstrar resultados patrimoniais (nos balanços). (GIACOMONI,
2000)
Kohama (2001, p.110) conceitua a despesa orçamentária como sendo a
despesa que necessita de autorização legislativa para sua realização. Esta
despesa não pode estar sem crédito orçamentário correspondente, deve estar
discriminada e fixada no orçamento público.
A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
Despesas Correntes e Despesas de Capital. (Art. 12º da lei 4.320/64)
Kohama (2001, p.111) descreve as despesas correntes como “gastos de
natureza operacional, realizados pela administração pública, para a manutenção e
o funcionamento de seus órgãos”.
Já as despesas de capital, Kohama (2001, p.111) identifica como os gastos
que a administração pública realiza , cujo propósito é a de criar novos bens de
capital, como investimentos, ou adquirir bens de capital que já são utilizados,
como por exemplo as inversões financeiras. Estes bens constituirão
“incorporações ao patrimônio público de forma efetiva ou através de mutação
patrimonial”. (KOHAMA, 2001)
De acordo com o disposto da Lei Federal nº 4.320/64 na Lei do Orçamento,
a discriminação do orçamento deverá ser feita por elementos, em cada unidade
administrativa ou órgão do governo.
No § 1º do art. 15 da Lei nº 4.320/64 consta que se entende por elementos
o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros
meios de que se serve a administração pública para consecução de seus fins.
47
Segundo o § 2º do art. 15 da Lei nº 4.320/64 para efeito de classificação
da despesa, considera-se material permanente o de duração superior a dois anos.
A discriminação da despesa é identificada por números de código decimal.
Completarão os números do código decimal, os algarismos caracterizadores da
classificação funcional da despesa. (Art. 8º da Lei 4.320/64)
O § 3º do art. 8º da Lei 4.320/64 cita que o código geral estabelecido nesta
lei não prejudicará a adoção de códigos locais.
2.6.6 Receita Orçamentária
Kohama (2001, p.86) menciona que a receita orçamentária é a
consubstanciada no orçamento público e consignada na Lei Orçamentária.
Giacomoni (2000, p.138) complementa que na estrutura do orçamento a
receita envolve menos questões do que a despesa. O orçamento de receita é
constituído de um quadro analítico que contém as estimativas da arrecadação de
cada tipo de receita da instituição e alguns quadros sintéticos.
Giacomoni (2000, p.86) cita ainda que:
Ao contrário da despesa que é programada, autorizada e controlada por meio do orçamento, a receita é apenas estimada em nível orçamentário, sendo seus demais procedimentos disciplinados em outros âmbitos, especialmente o da legislação tributária.
De acordo com o art. 3º da Lei nº 4.320/64, a Lei do Orçamento
compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas
em lei.
Já no art. 11 da Lei 4.320/64 consta que a receita poderá ser classificada
nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
As receitas correntes, segundo o § 1º do art. 11 da lei 4.320/64, são as
receitas tributárias, de contribuições patrimonial, agropecuária, industrial, de
serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de
outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender
despesas classificáveis em Despesas Correntes.
As receitas de Capital segundo o § 2º do art. 11 da lei 4.320/64, são as
provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de
dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de
48
outras pessoas de direito público ou privado destinados a tender despesas
classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento
Corrente.
A discriminação da receita será como o da despesa, conforme consta no
art. 8º da Lei 4.320/64, os itens da discriminação da receita, serão identificados
por números de código decimal.
Por fim encerra-se o capítulo de fundamentação teórica. Todos os tópicos
abordados tiveram como objetivo esclarecer através da teoria e da lei, como deve
funcionar o orçamento público.
No capítulo de procedimento metodológico que consta na seqüência,
apresenta-se como foi realizada a análise do orçamento do Tribunal Regional
Eleitoral de Santa Catarina conforme a fundamentação abordada, com o intuito de
verificar se a prática está sintonizada com a teoria.
49
3 PROCEDIMENTO METODOLÓGICO
Este tópico visa demonstrar os procedimentos que foram utilizados para
alcançar o objetivo do projeto, que é analisar o processo orçamentário público. A
referida análise foi realizada no orçamento do Tribunal Regional Eleitoral de Santa
Catarina, localizado em Florianópolis, SC, no período de março a novembro de
2006.
Inicialmente, o trabalho foi desenvolvido com a coleta de dados
secundários através de pesquisa bibliográfica, com o intuito de esclarecer os
tópicos abordados.
De acordo com Roesch (1999), a pesquisa bibliográfica implica em
selecionar, ler e analisar os textos relevantes ao tema abordado no projeto,
seguida de um relato por escrito.
Cervo e Bervian (1996, p.48) complementam que a pesquisa bibliográfica
explica os problemas a partir de referências teóricas publicadas em documentos.
Estes autores afirmam ainda que a pesquisa bibliográfica pode ser realizada
independente ou como parte da pesquisa descritiva ou experimental, tendo como
objetivo a busca pelo conhecimento e análise das contribuições culturais e
científicas do passado, que existem em um determinado assunto, tema ou
problema.
Também foi realizada uma pesquisa documental através do orçamento do
TRESC do ano de 2005.
Para Cervo e Bervian (1996, p. 50) na pesquisa documental “são
investigados documentos a fim de poder descrever e comparar usos e costumes,
tendências, diferenças e outras características”.
Complementando o trabalho, fez-se uma coleta de dados primários, por
meio de entrevista não estruturada com servidores do setor de orçamentos e
finanças do TRESC, com o intuito de conhecer todos os passos desde a
elaboração da proposta orçamentária até a execução do orçamento.
Para analisar os dados, foram observadas as informações referentes às
previsões orçamentárias e o que foi realizado no exercício de 2005, ou seja, as
informações operacionais da organização.
50
Para a compreensão deste processo de análise foram feitas tabelas e
gráficos contendo a explicação dos valores de cada item que compõe o
orçamento.
O objetivo da análise do orçamento público foi verificar como é sua
elaboração e o seu comparativo com o orçamento efetivamente realizado.
51
4 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS
Este capítulo tem como objetivo analisar o processo orçamentário do
Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina.
Busca-se neste capítulo verificar se a base teórica estudada no capítulo
anterior é aplicada pelo Tribunal.
Inicialmente apresenta-se o histórico do TRESC com o intuito de identificar
sua estrutura e como se desenvolveu. Na seqüência, apresentam-se as etapas do
processo orçamentário do Tribunal, desde a elaboração da proposta orçamentária
até a execução do orçamento, com o propósito de alcançar os objetivos deste
trabalho.
4.1 HISTÓRICO DA ORGANIZAÇÃO1
O Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina teve sua primeira
instalação em 14 de junho de 1932, na parte superior da Prefeitura Municipal de
Florianópolis, sob a presidência do Desembargador Érico Ennes Torres (Vice-
Presidente do Tribunal de Justiça).
Entre os períodos de 1937 a 1949, a Constituição Brasileira excluiu o
Tribunal Eleitoral duas vezes dentre os órgãos do Poder Judiciário, passando
assim por várias fases de reinstalação de sua sede. A partir de 1949, passou a
funcionar normalmente, apesar de novas mudanças de endereço.
Desde dezembro de 1999, o TRESC está sediado na Rua Esteves Júnior,
nº 68, Centro de Florianópolis.
O TRESC (2005), com jurisdição em todo o território catarinense, tem
como responsabilidade “solucionar os conflitos de interesse eleitoral, promover a
manutenção do cadastro dos eleitores catarinenses e organizar as eleições
municipais, estaduais e federais".
A Justiça Eleitoral, exceto as secretarias, não possui quadro próprio. Os
membros que fazem parte de sua composição são eleitos para mandatos de dois
anos dentre magistrados de outros órgãos judiciários e advogados nomeados
pelo Presidente da República.
1 Dados obtidos através do site do Tribunal Regional de Santa Catarina (2005).
52
Os Tribunais Regionais, de acordo com o art. 120 da Carta Magna, são
compostos por dois juízes, dentre os Desembargadores do Tribunal de Justiça,
dois Juízes, dentre os Juízes de Direito, de um Juiz do Tribunal Regional Federal
e de dois Juízes, dentre seis advogados de notável saber jurídico e idoneidade
moral.
A organização da Secretaria do Tribunal Regional Eleitoral de Santa
Catarina está prevista na Resolução TRESC nº 6.867, de 21 de março de 1995 e
segue a seguinte estrutura: Presidência; Direção-Geral; Assessorias;
Coordenadoria de Controle Interno; Secretaria Judiciária; Secretaria de
Administração e Orçamento; Secretaria de Recursos Humanos e Secretaria de
Informática.
A Secretaria de Administração e Orçamento é composta por três
Coordenadorias, quais são: Coordenadoria de Apoio Administrativo,
Coordenadoria de Material e Patrimônio e a Coordenadoria de Orçamento e
Finanças, esta última é responsável por planejar, coordenar, orientar, dirigir e
controlar as atividades desenvolvidas pelas Seções de Programação e Execução
Orçamentária e Financeira, por intermédio da elaboração de planos de ação e
programas de trabalho.
A coordenadoria de orçamento elabora todo o processo orçamentário do
Tribunal, no entanto, para muitos este processo é desconhecido, desta forma,
verificou-se a necessidade de descrever e analisar todo o seu funcionamento.
Nos anexos 1 e 2, constam o organograma geral do TRESC e o
organograma da Secretaria de Administração e Orçamento, respectivamente.
4.2 ETAPAS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO DO TRESC
Nesta parte do trabalho apresentam-se todas as etapas do processo
orçamentário executado pelo TRESC, com o intuito de fazer o que foi proposto
neste estudo que é descrever as etapas do processo orçamentário do Tribunal,
assim como, conhecer sua estrutura e funcionamento.
Este processo descreve-se conforme entrevista com o Coordenador de
Orçamento e Finanças do TRESC.
A proposta orçamentária é elaborada para atender as despesas do período
de janeiro a dezembro do ano subseqüente à elaboração.
53
O processo inicia-se no mês de maio de cada ano, pela solicitação da
Secretaria de Administração e Orçamento aos setores do Tribunal acerca das
necessidades financeiras para o exercício seguinte. Estas necessidades são
classificadas de acordo com sua característica: materiais, serviços e
equipamentos.
Os setores, ao enviarem a relação de necessidades, devem especificar
com detalhes os itens solicitados, incluindo quantidade, valor unitário e a
justificativa da pretensão.
Dentro do prazo estabelecido a Coordenação de Orçamento e Finanças
recebe as planilhas contendo as necessidades de cada setor para a consolidação
dos itens solicitados e adequação com as diretrizes do Tribunal para o exercício
seguinte.
A consolidação dos itens é separada por elemento de despesa, tais como
material de consumo, material permanente, equipamentos, obras, aquisição de
imóveis e serviços, dentre outros. Os itens solicitados em duplicidade são
excluídos.
Realizada esta atividade, os dados – materiais e serviços, com quantidade,
valor unitário e a respectiva justificativa – são lançados no sistema desenvolvido
pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), chamado SIGO – Sistema Integrado de
Gestão Orçamentária. Este sistema é utilizado para o gerenciamento da proposta
orçamentária da Justiça Eleitoral.
Após o registro dos dados neste sistema, é enviada a primeira versão da
proposta orçamentária à Secretaria de Orçamento e Finanças do Tribunal
Superior Eleitoral. O período de envio da proposta varia, ocorrendo normalmente
até o dia 15 de junho.
O TSE recebe do Ministério de Planejamento/ Ministério de Orçamento e
Gestão (MO/MOG) os limites orçamentários para a Justiça Eleitoral.
De acordo com os limites estipulados para a Justiça Eleitoral o TSE define
e encaminha, com base na primeira versão da proposta orçamentária e após
verificação das prioridades de cada Tribunal Regional Eleitoral, os limites
pertinentes a cada um.
Os limites para cada Tribunal são verificados através de itens como posse
de novos servidores, quando há vaga no quadro de pessoal, aquisição ou
54
construção de cartórios eleitorais no Estado, dessa forma aumentando o consumo
de bens e serviços, bem como a manutenção da Justiça Eleitoral. Nesta etapa, o
TSE leva cerca de 30 dias para analisar e devolver a proposta orçamentária aos
Tribunais Regionais Eleitorais.
Caso os Tribunais não concordem com os limites estipulados, tentarão
negociar com o TSE, apresentando justificativas que identifique que o valor
estipulado não será suficiente às suas despesas. O TSE pode, neste caso e sob
adequadas justificativas, aceitar ou não esta negociação.
Feita a devolução da proposta, o TRESC faz a adequação da proposta
orçamentária ao limite autorizado pelo TSE.
Esta adequação faz-se da seguinte forma: a Secretaria de Administração e
Orçamento em conjunto com o Coordenador de Orçamento e Finanças, reúne-se
com os outros três Secretários para definir as prioridades, ou seja, elegem-se os
itens prioritários e que possam ser atendidos dentro do limite autorizado. Depois
de feita a adequação, a proposta é submetida ao Diretor Geral do TRESC para
aprovação da versão final da proposta orçamentária.
Depois de feitas as adequações na proposta orçamentária, o TRESC envia
a segunda versão da proposta orçamentária ao TSE. A data para o envio desta
segunda versão é definida pelo TSE, porém não é uma data específica, podendo
variar a cada ano. Em 2005, por exemplo, a data limite foi 23 de junho.
No tabela 1 descreve-se a proposta orçamentária elaborada pelo TRESC
para o ano de 2005.
Tabela 1 – Proposta Orçamentária Inicial do TRESC d o ano de 2005
ITEM PROPOSTA
ORÇAMENTÁRIA
CRÉDITO
INICIAL
Diárias 340.230,00 340.230,00
Passagens 202.290,00 202.290,00
Material De Consumo 533.809,50 533.809,50
Outros Serviços De Terceiros – Pessoa Física
168.000,00 168.000,00
Outros Serviços De Terceiros – Pessoa Jurídica
2.763.606,28 2.763.606,28
Obrigações Tributárias E Contributivas 15.000,00 15.000,00
Despesas De Exercícios Anteriores - -
55
Indenizações e Restituições 662.004,00 662.004,00
Material Permanente 601.523,00 601.523,00
Pleitos Eleitorais 2.480.146,76 2.480.146,76
Fonte:TRESC. 2006
A tabela 1 está dividida em proposta orçamentária e crédito inicial,
representando desta forma que os valores propostos pelo TRESC, indicados na
coluna da proposta orçamentária, foram aprovados, passando então para o
respectivo crédito inicial do orçamento, indicados na coluna de crédito inicial.
A tabela 1 demonstra todos os itens utilizados pelo TRESC em seu
orçamento, exceto os de despesa com vencimentos, vantagens fixas,
aposentadorias e pensões, que não fazem parte desta análise. O orçamento do
TRESC está detalhado por elementos de despesa, com exceção do último que é
representado por programa de trabalho, que se denomina em pleitos eleitorais. A
representação da tabela pode ser mais bem visualizada no gráfico 1.
Proposta Orçamentária 2005
4% 3%7%
2%
35%
0%0%9%
8%
32%Diárias
Passagens
Material De Consumo
Outros Serviços DeTerceiros – Pessoa FísicaOutros Serviços DeTerceiros – Pessoa JurídicaObrigações Tributárias EContributivasDespesas De ExercíciosAnterioresIndenizações e Restituições
Material Permanente
Pleitos Eleitorais
Gráfico 1 – Proposta orçamentária do TRESC de 2005. Fonte: TRESC – 2006.
O gráfico 1 demonstra em forma percentual a proposta orçamentária do
TRESC de 2005. Percebe-se que a conta de outros serviços de terceiro – pessoa
jurídica identifica-se com o maior valor R$ 2.763.606,28 representando 35% da
proposta total. O programa de trabalho pleitos eleitorais vem logo a seguir,
representando 32% de todo o orçamento, porém, este item é solicitado apenas
56
para os anos que terão eleição, no caso de 2005 foi para o Referendo sobre
Desarmamento.
Outras contas que obtiveram boa representatividade foram a de
indenizações e restituições com 9%, a de material permanente com 8% e a de
material de consumo com 7%.
As demais contas representaram valores pequenos, ficando abaixo da
casa dos R$ 500.000,00.
Através do gráfico 1 percebe-se os itens com maior valor solicitados pelo
Tribunal, em vista da coluna de crédito inicial da tabela 1 é possível identificar os
valores estipulados ao TRESC, desta forma percebe-se que todos os valores
solicitados foram adequados ao limite estipulado.
Desta forma, estando a proposta de acordo com o limite autorizado e em
respeito à Lei de Diretrizes Orçamentárias, a proposta é incluída no SIDOR –
Sistema de Dados Orçamentários. Através do SIDOR os valores propostos por
cada TRE são encaminhados ao TSE até 15 de agosto de cada ano, e este
consolida todas as propostas de todos os Tribunais Regionais Eleitorais,
constituindo uma proposta única da Justiça Eleitoral, encaminhando-a ao
MP/MOG – Ministério de Planejamento/ Ministério de Orçamento e Gestão até 31
de agosto de cada ano.
O Ministério de Planejamento consolida as propostas orçamentárias de
todos os órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que se
transforma em projeto de lei. Após consolidar a proposta, o Ministério de
Planejamento remete o Projeto de Lei ao Congresso Nacional para discussão e
eventual inclusão de emendas pelos parlamentares para posterior aprovação.
O projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional é enviado ao
Presidente da República para sanção, cujo prazo é de 15 dias. De acordo com a
Lei 11.178/2005 o orçamento deve ser sancionado até 31 de dezembro de cada
ano, porém, não é o que acontece na realidade.
Posteriormente à sanção o orçamento relativo a cada órgão da
Administração Pública é disponibilizado no SIAFI – Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal para utilização pelos órgãos. Nesta
etapa já é possível identificar o valor autorizado para a utilização pelo Tribunal. A
data deste resultado como já foi citado, deveria ser até 31 de dezembro de cada
ano, porém, depende da aprovação do Congresso Nacional e da sanção
57
presidencial. O orçamento de 2005 foi aprovado por meio da Lei 11.100/2005, de
25 de janeiro.
O orçamento disponível no SIAFI vem discriminado por Programa de
Trabalho, que é uma estrutura codificada (funcional programática) que permite a
execução orçamentária, bem como o controle e acompanhamento dos planos
definidos pela unidade para um determinado período. Os programas são criados
pelo Ministério de Planejamento.
Os programas de trabalho utilizados pelo TRESC são:
• Gestão e Administração do programa
• Capacitação de Recursos Humanos
• Auxílio Alimentação aos Servidores
• Auxílio Transporte aos Servidores
• Auxílio Pré-Escolar aos Dependentes de Servidores
• Assistência Médica e Odontológica a Servidores
• Pagamento de Aposentadorias e Pensões
• Contribuição da União – Estado de Santa Catarina (Obrigações
patronais)
• Pleitos Eleitorais (Somente em ano eleitoral)
Já com o orçamento disponibilizado é feita a distribuição dos valores nos
elementos de despesa de acordo com cada programa de trabalho. Os elementos
de despesa mais utilizados no TRESC são:
3.3.90.14 – Diárias
3.3.90.30 – Material de Consumo
3.3.90.33 – Passagens e Despesas com locomoção
3.3.90.36 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física
3.3.90.39 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídico
3.3.90.47 – Obrigações Tributárias
3.3.90.92 – Despesas de Exercícios anteriores
3.3.90.93 – Indenizações e Restituições
4.4.90.52 – Equipamentos e Materiais Permanentes
A etapa, desde a elaboração da proposta orçamentária até a aprovação do
orçamento propriamente dito foi descrita acima. Na seqüência, apresenta-se a
execução do orçamento, ou seja, os gastos efetivos do TRESC ao longo do ano
de 2005.
58
4.2.1 Execução do orçamento do TRESC
A execução do orçamento é a etapa em que o Tribunal utiliza os recursos
solicitados e disponibilizados para o período, neste caso é o exercício de 2005.
Na tabela 2 estão relacionados os gastos referentes ao pagamento de
diárias de janeiro a dezembro.
Tabela 2 – Diárias 2005
Fonte: TRESC - 2006
A tabela 2 apresenta o crédito inicial das despesas com diárias, assim
como os gastos de janeiro a dezembro, sendo o mês de novembro o de maior
despesa nesta rubrica, com R$ 146.888,83. Já o mês de janeiro apresentou valor
negativo, em decorrência da devolução de diárias, portanto não houve execução.
Cabe ressaltar que não há um valor uniforme para as diárias, depende de
cada ano, geralmente em janeiro os valores são baixos ou inexistem, isto se dá
pelo fato de que em janeiro vários servidores e magistrados estão em período de
férias, e normalmente não ocorrem viagens, não havendo então, necessidade de
gastos com diárias. Além do valor solicitado inicialmente foi indispensável à
suplementação de R$ 4.189,82 para suprir as despesas do período, o que gerou
DIÁRIAS Crédito Inicial: R$ 340.230, 00
Janeiro R$ (257,44)
Fevereiro R$ 8.192,25
Março R$ 16.846,50
Abril R$ 11.071,50
Maio R$ 42.891,75
Junho R$ 17.547,75
Julho R$ 17.103,53
Agosto R$ 17.633,55
Setembro R$ 33.693,00
Outubro R$ 17.107,20
Novembro R$ 146.888,83
Dezembro R$ 15.701,40
Suplementação: R$ 4.189,82
Crédito Final: R$ 0,00
59
um crédito final zero. Graficamente podemos perceber melhor estes valores.
Gráficos 2 e 3.
Despesas com diárias
(R$ 1.000,00)R$ 14.000,00R$ 29.000,00R$ 44.000,00R$ 59.000,00R$ 74.000,00R$ 89.000,00
R$ 104.000,00R$ 119.000,00R$ 134.000,00R$ 149.000,00
Jane
iro
Feve
reiro
Março
Abril
Maio
Junh
o
Julho
Agos
to
Setembro
Outub
ro
Nov
embro
Dez
embro
Despesas com diárias
Gráfico 2 – Diárias 2005 Fonte: TRESC – 2006 No gráfico 2, observamos a distribuição dos valores com uma elevação em
novembro devido a realização de um treinamento realizado na cidade de
Florianópolis e ministrado aos novos servidores, os quais assumiram suas
funções nos cartórios eleitorais no próprio mês de novembro. Já, nos outros
meses, os valores se mantiveram uniformes, exceto em janeiro que apresentou
valoração negativa, pois se trata de um período em que a maioria dos servidores
estão em período de férias, não havendo viagens, culminando, pois, com sobras
no valor estipulado para as diárias no mês de janeiro.
Em virtude da insuficiência dos recursos inicialmente previstos na mesma
rubrica, o TRESC obrigou-se a pleitear uma suplementação de R$ 4.189,82 para
suprir estas despesas. No gráfico 3 podemos averiguar os créditos destinados ao
pagamento de diárias.
Suplementação - diárias
340.230,00
4.189,82
344.419,82
Crédito Final
Suplementação
Crédito Inicial
Gráfico 3 – Suplementação: diárias. Fonte: TRESC – 2006.
60
No gráfico 3 está demonstrada a suplementação de despesa, ou seja, o
crédito inicial estipulado para o exercício de 2005 foi de R$ 340.230,00, porém,
durante a execução orçamentária foi necessário a solicitação de crédito adicional
de R$ 4.189,82, este crédito é denominado suplementação, resultando então ao
crédito final de R$ 344.419,82, isto significa que o TRESC gastou ao final do
exercício tudo que solicitou mais a suplementação.
As passagens também representam parte dos gastos do orçamento do
Tribunal. Na tabela 3 estão relacionadas às despesas com passagens de janeiro
a dezembro.
Tabela 3 – Passagens 2005
PASSAGENS Crédito Inicial: R$ 202.290,00
Janeiro R$ 0,00
Fevereiro R$ 6.923,85
Março R$ 18.085,33
Abril R$ 14.477,02
Maio R$ 14.668,97
Junho R$ 18.559,38
Julho R$ 11.007,50
Agosto R$ 19.077,24
Setembro R$ 18.212,33
Outubro R$ 27.300,08
Novembro R$ 25.927,05
Dezembro R$ 3.412,34
Sobra: R$ 24.638,91
Crédito Final: R$ 0,00
Fonte: TRESC - 2006
Neste item conforme tabela 3, estão distribuídas as despesas com
passagens e despesas com locomoção do exercício de 2005. O crédito inicial foi
de R$ 202.290,00, sendo os valores, ao longo do ano, uniformes. Verifica-se
nesta rubrica a sobra de valor, pois não foi necessária a utilização do valor
previamente autorizado. Este fato está explicitado nos gráficos 4 e 5.
61
Despesas com passagens
R$ 0,00
R$ 5.000,00
R$ 10.000,00
R$ 15.000,00
R$ 20.000,00
R$ 25.000,00
R$ 30.000,00
Jane
iro
Fever
eiro
Mar
ço Abr
ilM
aio
Junh
oJu
lho
Agosto
Setem
bro
Outub
ro
Novem
bro
Dezem
bro
Despesas compassagens
Gráfico 4 – Passagens 2005 Fonte: TRESC – 2006. Percebemos com o gráfico 4 que não há grande diferença de valores,
apenas nos meses de outubro e novembro apresentaram um pequeno acréscimo
nas despesas com passagens, porém, em dezembro observa-se uma queda,
devido ao encerramento do exercício, bem como o período de festas e recesso do
Tribunal. Já em janeiro não houve despesas por ser um período em que a maioria
dos servidores gozam de suas férias regulares e ainda como é início de ano, as
viagens praticamente inexistem naquele mês. Os valores referentes aos gastos
com passagens não são uniformes, ou seja, em alguns meses tem mais e em
outros menos, dependendo do exercício e das circunstâncias que se apresentam
à administração do Tribunal.
No caso das passagens, não houve necessidade de solicitação de crédito
adicional. Em contrário, o valor estipulado não foi todo utilizado, como melhor se
visualiza no gráfico 5, que está demonstrado de maneira diferente dos outros,
pois neste caso não houve suplementação e sim sobra de valor.
62
Sobra - passagens
202.290,00
-24.638,91
177.651,09
Crédito Utilizado
Crédito não utilizado
Crédito Inicial
Gráfico 5 – Sobra: Passagens. Fonte: TRESC – 2006 Através do gráfico 5 observa-se que neste caso houve sobra do valor
inicialmente estipulado, ou seja, o crédito inicial foi de R$ 202.290,00, porém foi
utilizado apenas R$ 177.651,09, resultando em uma sobra de R$ 24.623,91.
O TRESC também possui despesas com material de consumo, que estão
distribuídas na tabela 4.
Tabela 4 – Material de Consumo 2005
MATERIAL DE CONSUMO
Crédito Inicial: R$ 533.809,50
Janeiro R$ 791,03
Fevereiro R$ 26.954,99
Março R$ 30.465,20
Abril R$ 36.089,08
Maio R$ 22.739,58
Junho R$ 59.622,91
Julho R$ 30.156,05
Agosto R$ 22.836,54
Setembro R$ 22.221,72
Outubro R$ 48.091,52
Novembro R$ 31.880,07
Dezembro R$ 331.469,87
Suplementação: R$ 129.749,03
Crédito Final: R$ 239,97
Fonte: TRESC – 2006
63
Os valores referentes a material de consumo são elevados, obtendo crédito
inicial de R$ 533.809,50. O mês de destaque foi dezembro, representando 62%
do total desta despesa, enquanto no restante do ano os gastos se mostraram
razoáveis.
O TRESC observando a insuficiência do valor inicialmente estipulado,
solicitou crédito adicional de R$ 129.749,03, porém, este valor não foi todo
utilizado, resultando em um crédito final de R$ 239,97. Os gráficos 6 e 7 melhor
demonstram tal situação, assim como a distribuição dos valores durante os meses
de 2005.
Despesas com material de consumo
R$ 0,00
R$ 50.000,00
R$ 100.000,00
R$ 150.000,00
R$ 200.000,00
R$ 250.000,00
R$ 300.000,00
R$ 350.000,00
Jane
iro
Feve
reiro
Mar
ço
Abril
Maio
Junh
oJu
lho
Agosto
Setem
bro
Outub
ro
Novem
bro
Dezem
bro
Despesas com materialde consumo
Gráfico 6 – Material de Consumo 2005. Fonte: TRESC – 2006. O gráfico 6 demonstra a elevação ocorrida em dezembro nas despesas
com material de consumo, isto acontece porque normalmente em dezembro
ocorre a reposição do estoque, enquanto nos outros meses são adquiridos os
itens faltantes e que foram se esgotando.
No caso das despesas com material de consumo, foi necessária a
solicitação de uma suplementação orçamentária, em virtude da insuficiência dos
recursos postos inicialmente à disposição. Cabe ressaltar que as suplementações
são efetuadas de acordo com a legislação e podem ocorrer em qualquer período
do ano. Vê-se então no gráfico 7 como foi a suplementação para o material de
consumo.
64
Suplementação - material de consumo
533.809,50
129.749,03
663.558,53
Crédito Final
Suplementação
Crédito inicial
Gráfico 7 – Suplementação: Material de Consumo. Fonte: TRESC – 2006 A suplementação representada no gráfico 7 demonstra o crédito adicional
solicitado e concedido ao Tribunal. O crédito inicial de R$ 533.809,50, foi
acrescido de mais R$ 129.749,03, portanto o crédito final e o que foi gasto pelo
Tribunal foi R$ 663.558,53.
Outro item do orçamento do Tribunal diz respeito aos serviços de terceiros
– pessoa física que englobam os pagamentos dos estagiários e contratação de
cursos internos com pessoa física. Na tabela 5 estão disponibilizados os valores
referentes a estes serviços.
Tabela 5 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Fí sica 2005
OUTROS SERVIÇOS DE TERCEIROS – PESSOA FÍSICA
Crédito Inicial: R$ 168.000,00
Janeiro R$ 14.635,31
Fevereiro R$ 23.882,75
Março R$ 20.669,77
Abril R$ 22.052,80
Maio R$ 21.333,42
Junho R$ 20.577,46
Julho R$ 18.860,81
Agosto R$ 27.158,48
Setembro R$ 18.249,52
Outubro R$ 21.345,75
Novembro R$ 22.780,35
Dezembro R$ 31.481,46
Suplementação: R$ 95.227,88
Crédito Final: R$ 200,00
Fonte: TRESC – 2006
65
A tabela 5 apresenta o crédito inicial disponibilizado para outros serviços
de terceiros – pessoa física. Estes serviços no decorrer do ano ultrapassaram o
limite estipulado, havendo então um crédito adicional de R$ 95.227,88, que
redundou ao final do período em saldo de R$ 200,00, ou seja, restou R$ 200,00
do valor solicitado.
Nos gráficos 8 e 9 estão representadas despesas do período e a
suplementação correspondente.
Despesas com serviços de terceiros - pessoa física
R$ 0,00R$ 5.000,00
R$ 10.000,00R$ 15.000,00R$ 20.000,00R$ 25.000,00R$ 30.000,00R$ 35.000,00
Jane
iro
Fever
eiro
Março
Abr
ilMaio
Junh
oJu
lho
Agosto
Setembr
o
Outubr
o
Novembr
o
Dezem
bro
Despesas com serviçosde terceiros - pessoafísica
Gráfico 8 – Serviços de Terceiros – pessoa física 2 005. Fonte: TRESC – 2006. Conforme o gráfico 8 as despesas com serviços de terceiros – pessoa
física mantiveram-se uniformes no decorrer do exercício, apresentando apenas
em agosto e dezembro um pequeno acréscimo no valor. O aumento em
dezembro deu-se em razão da contratação de alguns cursos que elevaram os
gastos neste particular. No caso destas despesas não há um mês específico para
eventuais elevações, o que depende da situação e do ano, mas pode-se afirmar
que o maior volume de recursos desta conta é com o pagamento da contratação
de estagiários.
A suplementação referente a esta rubrica orçamentária se fez necessária
pela insuficiência de recursos para o exercício de 2005. No gráfico 9 está
evidenciada esta suplementação.
66
Suplementação - serviços de terceiros - pessoa físi ca
168.000,00
95.227,88
263.227,88
Crédito Final
Suplementação
Crédito Inicial
Gráfico 9 – Serviços de Terceiros – pessoa física. Fonte: TRESC – 2006. Como demonstra o gráfico 9 a suplementação que se fez necessária foi de
R$ 95.227,88, valor considerável, pois representa 56,68% do crédito inicial,
resultando em um crédito final de R$ 263.227,88, ou seja, o Tribunal excedeu, em
muito, sua despesa inicialmente prevista em R$ 95.027,88.
Além destes serviços, há também os serviços de terceiros – pessoa
jurídica, que possuem grande participação nas despesas do TRESC. Estas
despesas estão especificados na tabela 6.
Tabela 6 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Ju rídica 2005 OUTROS SERVIÇOS DE TERCEIROS – PESSOA JURÍDICA
Crédito Inicial: R$ 2.763.606,28
Janeiro R$ 117.490,65
Fevereiro R$ 231.757,61
Março R$ 263.827,81
Abril R$ 262.080,87
Maio R$ 265.035,95
Junho R$ 372.564,61
Julho R$ 204.691,13
Agosto R$ 312.881,29
Setembro R$ 187.159,02
Outubro R$ 313.653,47
Novembro R$ 255.345,31
Dezembro R$ 1.028.344,03
Suplementação: R$ 1.145.126,54
Crédito Final: R$ 93.901,07
Fonte: TRESC – 2006
67
A conta outros serviços de terceiros – pessoa física corresponde a vários
serviços, entre eles, pode-se apontar os serviços de limpeza, vigilância,
manutenção predial, reformas, energia elétrica, aluguel, água e esgoto,
condomínios, assinaturas de jornais, manutenção de máquinas e equipamentos
diversos, transporte de encomendas (por exemplo, as Urnas Eletrônicas) por todo
o Estado de Santa Catarina, publicações legais, tais como editais de licitação,
serviços de informática, softwares, etc.
Observa-se na tabela 6 que o crédito inicial para estes serviços foi de R$
2.763.606,28, porém, não foi suficiente, sendo necessário crédito adicional de R$
1.145.126,54, representando 41,43% do crédito inicial, contudo, este crédito não
foi todo utilizado, o que resultou em uma sobra de R$ 93.901,07.
Nos gráficos 10 e 11 estão descriminados os valores referentes aos
serviços de terceiros – pessoa jurídica, juntamente com sua suplementação.
Despesas com serviços de terceiros - pessoa jurídic a
R$ 0,00
R$ 200.000,00
R$ 400.000,00
R$ 600.000,00
R$ 800.000,00
R$ 1.000.000,00
R$ 1.200.000,00
Jane
iro
Feve
reiro
Mar
ço
Abril
Maio
Junh
oJu
lho
Agosto
Setem
bro
Outub
ro
Novem
bro
Dezem
bro
Despesas comserviços deterceiros - pessoajurídica
Gráfico 10 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica 2005. Fonte: TRESC – 2006.
Através do gráfico 10 observamos uma elevação das despesas com
serviços de terceiros – pessoa jurídica em dezembro, representando 37,21% do
crédito inicial solicitado, ocorrente em razão do Referendo sobre Desarmamento,
quando houveram acréscimo de despesas com transporte de Urnas Eletrônicas
pelo Estado de Santa Catarina, sendo que todas ficam armazenadas no município
de São José e no período de sua utilização são encaminhadas para todos os
municípios – sede de Zona Eleitoral do Estado e depois de utilizadas são
transportadas novamente para o município de São José.
68
Outro fator que pode ser considerado no aumento desta despesa em
dezembro, são as despesas com publicações legais, como editais de licitações,
tendo em vista a realização de licitações para contratação de serviços para o ano
seguinte, entre outros.
Nos demais meses os valores são uniformes, pois são serviços com
valores mensais pré-determinados, como assinaturas de jornais, água e energia
elétrica, aluguel, condomínios, etc.
A suplementação das despesas com serviço de terceiros – pessoa jurídica
está demonstrada no gráfico 11.
Suplementação - serviços de terceiros - pessoa jurídica
2.763.606,28
1.145.126,54
3.908.732,82
Crédito Final
Suplementação
Crédito Inicial
Gráfico 11 – Suplementação: Outros Serviços de Terc eiros – Pessoa Jurídica. Fonte: TRESC – 2006.
Devido aos gastos excessivos no mês de dezembro, se fez necessário a
solicitação de uma suplementação de R$ 1.145.126,54, observada, ao final, sobra
de R$ 93.901,07. Conforme a tabela 6, o Tribunal excedeu R$ 1.051.225,47 do
crédito de foi solicitado inicialmente.
Outra despesa não tão representativa quanto os serviços de terceiros,
porém importantes, são as obrigações tributárias e contributivas que estão
distribuídas na tabela 7.
69
Tabela 7 – Obrigações Tributárias e Contributivas 2 005
Fonte: TRESC – 2006 Nas despesas com obrigações tributárias e contributivas estão incluídas as
taxas do município, embora o Tribunal, por disposição constitucional, seja isento
do pagamento do imposto predial. Nada obstante, é obrigado ao pagamento das
taxas de coleta de lixo, iluminação pública, entre outras.
O Tribunal solicitou inicialmente, conforme a tabela 7, R$ 15.000,00, valor
que não foi suficiente já em fevereiro, portanto, teve que solicitar mais R$
58.853,31 para suprir suas necessidades. Conforme observamos na tabela 7 a
suplementação foi toda utilizada, não restando crédito final. A representação
dessas despesas estão nos gráficos 12 e 13.
OBRIGAÇÕES TRIBUTÁRIAS E CONTRIBUTIVAS
Crédito Inicial: R$ 15.000,00
Janeiro R$ 0,00
Fevereiro R$ 18.689,87
Março R$ 2.614,98
Abril R$ 2.369,32
Maio R$ 5.638,02
Junho R$ 3.296,38
Julho R$ 3.661,56
Agosto R$ 6.320,09
Setembro R$ 7.124,33
Outubro R$ 9.711,15
Novembro R$ 5.992,19
Dezembro R$ 8.408,42
Suplementação: R$ 58.853,31
Crédito Final: R$ 0,00
70
Despesas com Obrigações tributárias e contributivas
R$ 0,00R$ 2.000,00R$ 4.000,00R$ 6.000,00R$ 8.000,00
R$ 10.000,00R$ 12.000,00R$ 14.000,00R$ 16.000,00R$ 18.000,00R$ 20.000,00
Jane
iro
Fever
eiro
Mar
ço Abr
ilM
aio
Junh
oJu
lho
Agosto
Setem
bro
Outub
ro
Novem
bro
Dezem
bro
Despesas comObrigações tributárias econtributivas
Gráfico 12 – Obrigações Tributárias e Contributivas 2005. Fonte: TRESC – 2006.
O gráfico 12 demonstra nitidamente o mês de fevereiro como sendo o de
maior despesa neste particular, isto se dá pelo fato de que fevereiro é o período
de vencimento das taxas municipais. Já nos demais meses os valores foram
uniformes.
Como citado anteriormente o valor solicitado inicialmente não foi suficiente,
necessitando então de suplementação, demonstrada no gráfico 13.
Suplementação - Obrigações tributárias e contributi vas
15.000,00
58.853,31
73.853,31
Crédito Final
SuplementaçãoCrédito Inicial
Gráfico 13 – Suplementação: Obrigações Tributárias e Contributivas. Fonte: TRESC – 2006. Através do gráfico 13 percebe-se que o crédito inicial foi de R$ 15.000,00,
valor que não foi suficiente já no mês de fevereiro, havendo então uma
suplementação bastante considerável de R$ 58.853,31, representando 392,35%
71
do valor inicialmente solicitado. Desta forma o Tribunal gastou no final do período
R$ 73.853,31 em obrigações tributárias e contributivas.
As próximas despesas analisadas se relacionam as despesas de exercício
anteriores, que estão distribuídas na tabela 8.
Tabela 8 – Despesas de exercícios anteriores 2005
DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES Crédito Inicial: R$ 0,00
Janeiro R$ 395,25
Fevereiro R$ 32.259,99
Março R$ 180,98
Abril R$ 312,06
Maio R$ 0,00
Junho R$ 460,91
Julho R$ 0,00
Agosto R$ 0,00
Setembro R$ 0,00
Outubro R$ 255,97
Novembro R$ 0,00
Dezembro R$ 0,00
Suplementação: R$ 33.865,16
Crédito Final: R$ 0,00
Fonte: TRESC – 2006 As despesas de exercícios anteriores são aquelas que por algum motivo
não foram pagas no período oportuno. Estas despesas podem surgir em qualquer
momento, portanto, não são pagas regularmente mês a mês.
Segundo o art. 37 da Lei nº 4.320 de 1964, estas despesas podem ser
pagas após o encerramento do exercício correspondente, sendo que o orçamento
respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atender estas
despesas, e que por algum motivo não foram processadas na época própria, bem
como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos que
tenham sido reconhecidos no período posterior.
Na tabela 8 estão especificados os valores utilizados em cada mês. Cabe
ressaltar que como são despesas que não previstas não há crédito inicial.
72
No gráfico 14 visualiza-se melhor como foram distribuídas estas despesas
no exercício de 2005.
Despesas de exercícios anteriores
R$ 0,00
R$ 5.000,00
R$ 10.000,00
R$ 15.000,00
R$ 20.000,00
R$ 25.000,00
R$ 30.000,00
R$ 35.000,00
Jane
iro
Feve
reiro
Mar
ço
Abril
Maio
Junh
oJu
lho
Agosto
Setem
bro
Outub
ro
Novem
bro
Dezem
bro
Despesas deexercícios anteriores
Gráfico 14 – Despesas de exercícios anteriores 2005 . Fonte: TRESC – 2006. Com o gráfico 14 percebe-se que em fevereiro foi o período de maior gasto
neste item orçamentário, porém, não há um motivo específico que os justifiquem,
pois podem surgir em qualquer momento.
Como não houve crédito inicial, a quantia utilizada foi recebida em forma
de suplementação, a qual, no gráfico 15, pode-se verificar como ficou esta
situação.
73
Suplementação: despesas de exercícios anteriores
0
33.865,16
33.865,16
Crédito Final
Suplementação
Crédito Inicial
Gráfico 15 – Suplementação: Despesas de exercícios anteriores. Fonte: TRESC – 2006.
O crédito inicial foi zero, pois são despesas que surgem sem previsão.,
diferentemente de restos a pagar as quais já iniciam o exercício com os saldos
empenhados. Dessa forma, o crédito final é igual a suplementação, ou seja, o
crédito solicitado posteriormente é o que foi utilizado para as despesas de
exercícios anteriores.
O saldo em despesas de exercícios anteriores é composto por saldos
retirados das contas de onde surge a despesa, por exemplo, se for um serviço de
limpeza o valor será retirado da conta de outros serviços de terceiros – pessoa
jurídica.
Outro elemento de despesa utilizado pelo TRESC são as indenizações e
restituições. Os valores estão distribuídos na tabela 9.
Tabela 9 – Indenizações e restituições 2005
INDENIZAÇÕES E RESTITUIÇÕES Crédito Inicial: R$ 662 .004,00
Janeiro R$ 0,00
Fevereiro R$ 33.386,71
Março R$ 22.951,66
Abril R$ 29.596,21
Maio R$ 53.023,17
Junho R$ 35.412,57
Julho R$ 43.815,96
Agosto R$ 44.601,36
Setembro R$ 35.491,00
Outubro R$ 44.225,42
74
Novembro R$ 34.799,12
Dezembro R$ 352.396,35
Suplementação: R$ 67.695,53
Crédito Final: R$ 0,00
Fonte: TRESC – 2006.
Nestas despesas podem estar incluídas as indenizações de transporte,
ajudas de custo, ressarcimento de despesas médicas e odontológicas, entre
outros. A tabela 9 apresenta o crédito inicial de R$ 662.004,00, insuficiente
todavia, decorrendo a necessidade de uma suplementação, na ordem de R$
67.695,53, que foi toda utilizada, não tendo sobra de crédito orçamentário.
Nos gráficos 16 e 17 verificam-se como foram as despesas com
indenizações e restituições no Tribunal e sua respectiva suplementação.
Despesas com Indenizações e restituições
R$ 0,00
R$ 50.000,00
R$ 100.000,00
R$ 150.000,00
R$ 200.000,00
R$ 250.000,00
R$ 300.000,00
R$ 350.000,00
R$ 400.000,00
Jane
iro
Feve
reiro
Mar
ço
Abril
Maio
Junh
oJu
lho
Agosto
Setem
bro
Outub
ro
Novem
bro
Dezem
bro
Despesas comIndenizações erestituições
Gráfico 16 – Indenizações e restituições 2005. Fonte: TRESC – 2006.
O gráfico 16 deixa claro que os valores foram pouco representativos
durante os meses de janeiro a novembro em comparação a dezembro quando
mostrou-se elevado. Esta elevação se deve ao fato das restituições de despesas
médicas e odontológicas aos servidores e dependentes que ficaram pendentes
em meses anteriores.
Como citado anteriormente, o crédito inicial não foi o bastante, dessa forma
fez-se necessária a solicitação de suplementação, que está demonstrada no
gráfico 17.
75
Suplementação - Indenizações e restituiçoes
662.004,00
67.695,53
729.699,53
Crédito Final
Suplementação
Crédito Inicial
Gráfico 17 – Suplementação: Indenizações e restitui ções 2005. Fonte: TRESC – 2006.
A suplementação das indenizações e restituições foi relativamente baixa se
comparada com o crédito inicial, representando apenas 10,22% do inicialmente
previsto.
Outra despesa bastante representativa do Tribunal são aquelas
decorrentes do chamado material permanente. Os valores estão distribuídos na
tabela 10.
Tabela 10 – Material Permanente 2005
MATERIAL PERMANENTE Crédito Inicial: R$ 601.523,00
Janeiro R$ 0,00
Fevereiro R$ 2.952,00
Março R$ 0,00
Abril R$ 4.398,50
Maio R$ 10.898,00
Junho R$ 10.412,87
Julho R$ 5.945,22
Agosto R$ 8.143,90
Setembro R$ 13.922,34
Outubro R$ 28.724,75
Novembro R$ 132.682,65
Dezembro R$ 868.501,17
Suplementação: R$ 577.077,00
Crédito Final: R$ 92.018,60
Fonte: TRESC – 2006.
76
O crédito inicial para estas despesas, conforme a tabela 10 foi de R$
601.523,00. Nestas despesas estão incluídos itens como aquisição de móveis,
veículos e equipamentos diversos. No caso destas despesas se fez necessário
uma suplementação de R$ 577.077,00, não utilizado integralmente, contudo,
restando saldo final de R$ 92.018,60.
A representação dos valores mensais, bem com a respectiva
suplementação estão especificados nos gráficos 18 e 19.
Despesas com material permanente
R$ 0,00
R$ 100.000,00
R$ 200.000,00
R$ 300.000,00
R$ 400.000,00
R$ 500.000,00
R$ 600.000,00
R$ 700.000,00
R$ 800.000,00
R$ 900.000,00
R$ 1.000.000,00
Jane
iro
Fever
eiro
Mar
ço Abr
ilM
aio
Junh
oJu
lho
Agosto
Setem
bro
Outub
ro
Novem
bro
Dezem
bro
Seqüência1
Gráfico 18 – Material Permanente 2005. Fonte: TRESC – 2006. No decorrer dos meses de janeiro a setembro os valores foram pouco
representativos. A partir de outubro, todavia, iniciou-se o incremento desta
despesa, tendo um forte acréscimo em dezembro. A explicação para dito
incremento foram as contratações efetuadas somente nestes meses finais do
77
exercício, principalmente dezembro. Em se tratando de aquisição de bens, não
existe uma execução regular, mês a mês, pois não há contratos contínuos e por
se tratar de aquisições, estas podem ser feitas em qualquer momento.
Outra situação que ocasiona aumento do valor nestes meses é pelo fato de
que os créditos adicionais normalmente são aprovados no final do exercício
financeiro.
O crédito adicional que foi solicitado está representado no gráfico 19.
Suplementação - material permanente
601.523,00
577.077,00
1.178.600,00
Crédito Final
Suplementação
Crédito Inicial
Gráfico 19 – Suplementação: Material Permanente. Fonte: TRESC – 2006. A suplementação neste caso foi bastante acentuada, representando
95,94% do crédito inicial, o que indica que o Tribunal excedeu em R$ 485.158,40,
ou seja, aproximadamente 81% do crédito solicitado inicialmente.
O próximo e último item analisado é o programa de trabalho pleitos
eleitorais, que também faz parte do orçamento do TRESC. Estes pleitos eleitorais
no caso de 2005 estão relacionados ao Referendo sobre Desarmamento, que
ocorreu em 23 de outubro. Na tabela 11 estão distribuídos os gastos ao longo dos
meses.
Cabe ressaltar que o programa de trabalho denominado pleitos eleitorais
só ocorrem, evidentemente, nos anos em que haja eleições.
Tabela 11 – Pleitos Eleitorais 2005
PLEITOS ELEITORAIS Crédito Inicial: R$ 2.480.146,76
Janeiro R$ 0,00
Fevereiro R$ 3.802,03
Março R$ (213,41)
78
Abril R$ 3.444,00
Maio R$ 495,00
Junho R$ 6.151,35
Julho R$ 3.195,78
Agosto R$ 31.325,69
Setembro R$ 309.282,51
Outubro R$ 1.263.878,60
Novembro R$ 158.210,76
Dezembro R$ 581.381,05
Suplementação: R$ 0,00
Crédito Final: R$ 119.193,38
Fonte: TRESC – 2006.
O crédito inicial solicitado foi de R$ 2.480.146,76, ou seja, o TRESC previu
gastar este valor com dito Referendo. Estão incluídas neste item despesas com:
diárias, aquisição de materiais, transportes, passagens, manutenções, aluguel de
depósito para as urnas eletrônicas, entre outros.
Apesar do referido pleito somente ocorrer em outubro, realizaram-se
despesas no decorrer de todos os meses de 2005, em virtude dos vários atos
preparatórios antecedentes e indispensáveis, como por exemplo àquelas relativas
às viagens ao interior do Estado para o início das atividades de preparação do
pleito, licitações para contratação de serviços e aquisição de materiais. Esta
preparação requer tempo, portanto, as providências já são levadas a efeito com
bastante antecedência, muito antes da realização de cada um dos pleitos
eleitorais.
No caso do pleito eleitoral de 2005 não houve necessidade de
suplementação. Ao inverso, o valor solicitado inicialmente não foi todo utilizado,
resultando em um crédito final de R$ 119.193,38, o que indica que o TRESC
gastou com o Referendo do Desarmamento uma quantia menor à prevista,
precisamente no valor de R$ 2.360.953,38.
Os gráficos 20 e 21 visualizam as distribuições dos valores durante os
meses, bem como sua suplementação.
79
Despesas com pleitos eleitorais
(R$ 200.000,00)
R$ 0,00
R$ 200.000,00
R$ 400.000,00
R$ 600.000,00
R$ 800.000,00
R$ 1.000.000,00
R$ 1.200.000,00
R$ 1.400.000,00
Janeiro
Fevereiro
Março Abril
MaioJu
nhoJu
lho
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro
Seqüência1
Gráfico 20 – Pleitos Eleitorais 2005. Fonte: TRESC – 2006.
O gráfico 20 demonstra claramente a situação citada anteriormente, o mês
com maior despesa foi o mês de outubro, por ser o mês do Referendo, porém, os
demais meses também tiveram despesas, pelo fato da necessidade de
preparação da eleição com antecedência. O valor que vemos posterior a outubro
é devido às despesas pagas e que foram contratadas anteriormente.
Para os pleitos eleitorais de 2005 não houve necessidade de
suplementação. O gráfico 21 demonstra a ausência desta suplementação
orçamentária.
80
Suplementação - pleitos eleitorais
2.480.146,76
0
2.480.146,74
Crédito Final
Suplementação
Crédito Inicial
Gráfico 21 – Suplementação: Pleitos Eleitorais. Fonte: TRESC – 2006. O gráfico 21 demonstra como ficou o crédito destinado aos pleitos
eleitorais. Não se fez necessário a solicitação de suplementação, pois o valor
orçado pelo Tribunal foi suficiente para atender a realização do Referendo.
Por fim conclui-se a análise dos itens mais utilizados no orçamento do
TRESC. Após esta análise é possível conhecer os valores realmente gastos pelo
Tribunal no exercício de 2005. No gráfico 22 estão representados estes valores.
Crédito Final Utilizado
4% 2%7%
3%
39%
1%
0%
8%
11%
25% Diárias
Passagens
Material de consumo
Outros serviços deterceiros - pessos físicaOutros serviços deterceiros - pessos jurídicaObrigações tributárias econtributivasDespesas de exercíciosanterioresIndenizações erestituiçõesMaterial permanente
Pleitos eleitorais
Gráfico 22 – Crédito Final Utilizado no orçamento d e 2005. Fonte: TRESC – 2006.
81
O gráfico 22 demonstra, em porcentagens, os valores utilizados pelo
TRESC na execução orçamentária de 2005. Estes valores representam
exatamente o que foi utilizado em cada elemento de despesa e no programa de
trabalho – pleitos eleitorais, cujo resultado foi alcançado pelo cálculo elaborado
sobre o crédito inicial solicitado, ou seja, foi adicionado ao crédito inicial suas
respectivas suplementações e subtraído do que restou ao final do período,
obtendo-se então o crédito final utilizado pelo Tribunal no orçamento de 2005.
Os valores que restaram ao final do período não são mais utilizados pelo
Tribunal, estes valores são devolvidos para a União.
Como se percebe no gráfico 22 o item de maior despesa é relativo aos
gastos com outros serviços de terceiros – pessoa jurídica com 39% do crédito
final utilizado, e logo a seguir vem o que se relacionam aos pleitos eleitorais com
25%, e ainda, o de material permanente com 11% do crédito final utilizado. Os
demais itens foram menos representativos ficando abaixo de 10% do total dos
gastos.
Em comparação com o crédito inicial solicitado com o crédito final utilizado,
pode-se dizer que para a maioria dos itens foram necessários a solicitação de
crédito adicional, porém, a suplementação dessas despesas foi considerada
razoável, pois, teve uma pequena elevação no valor previsto na proposta
orçamentária.
Estando concluída a parte de análise, apresenta-se no tópico a seguir,
como forma de exemplo, quais as etapas para a aquisição de bens e serviços.
Ressalvá-se que este tópico está descrito de forma breve, pois é para
simples conhecimento de como funciona o processo de aquisição.
4.2.2 Etapas para a aquisição de bens e serviços
O procedimento para aquisição de bens e serviços inicia-se quando a
Coordenadoria de Orçamento e Finanças (COF) recebe da Coordenadoria de
Material e Patrimônio (CMP) um procedimento administrativo no qual consta a
solicitação de determinado material ou serviço, a pesquisa de preços que é feita
pela própria CMP com no mínimo três propostas válidas, as certidões do FGTS
(Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) e INSS (Instituto Nacional de Seguro
Social), com o intuito de verificar a regularidade das empresas perante o Governo
Federal e por fim a indicação da empresa vencedora.
82
As certidões do FGTS e INSS são anexadas pela CMP no momento da
contratação de cada empresa.
A empresa vencedora no caso de contratações acima de R$ 8.000,00 é
definida pelo Presidente da Comissão de Licitação ou Pregoeiro, sendo que
atualmente a maioria das contratações é efetuada por meio de pregão. Abaixo de
R$ 8.000,00 a empresa vencedora é definida pelo setor de compras optando-se
pelo menor preço.
Após o recebimento deste procedimento, na Coordenadoria de Orçamento
e Finanças é dada a disponibilidade orçamentária e o procedimento é
encaminhado à Secretaria de Administração e Orçamento para autorização, com
retorno posterior à Coordenadoria de Orçamento e Finanças para a emissão da
nota de empenho no SIAFI. Depois de emitida a nota de empenho o procedimento
retorna à Coordenadoria de Material e Patrimônio para emissão de ordem de
fornecimento ou de serviço ou, ainda, a lavratura de contrato, dependendo este
do objeto contratado.
Depois do fornecimento do material ou serviço pela empresa contratada, a
nota fiscal atestada, é encaminhada à Coordenadoria de Orçamento e Finanças
para pagamento, sendo que este também é realizado por meio do SIAFI.
No tópico a seguir estão descritos os sistemas utilizados pelo Tribunal
durante seu processo orçamentário.
4.2.3 Sistemas utilizados pelo TRESC
A seguir apresentam-se os sistemas que o Tribunal Regional Eleitoral de
Santa Catarina utiliza em seu processo orçamentário.
SIGO – Sistema Integrado de Gestão Orçamentária – os dados que
alimentam o SIGO são inseridos “on line” através de telas formatadas com as
informações necessárias e disponibilizadas aos usuários via rede cliente /
servidor. Este sistema é utilizado para o processamento das propostas
orçamentárias da Justiça Eleitoral, é de uso exclusivo da Justiça Eleitoral.
SIDOR – Sistema de Dados Orçamentários – envolve o trabalho conjunto
dos órgãos dos três poderes constituídos. Este sistema é utilizado para o
processamento dos dados relativos a preparação da elaboração orçamentária,
83
administrado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do
Planejamento e Orçamento.
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal – sistema informatizado que processa e controla a execução
orçamentária, financeira e patrimonial da União, através de terminais instalados
em todo o Território Nacional.
84
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após análise do processo orçamentário do Tribunal Regional Eleitoral de
Santa Catarina, ficou evidente que o processo está constituído das quatro etapas
que foram abordadas na fundamentação teórica: a elaboração da proposta
orçamentária; a discussão, votação e aprovação da Lei Orçamentária; a execução
orçamentária e por fim o controle da execução do orçamento. A fase da
elaboração da proposta orçamentária até seu estudo e aprovação, envolve a
elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual. A execução orçamentária compreende o processamento da
receita e da despesa que é feito no Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal – SIAFI. Por fim, a fase de controle da execução
orçamentária é composta por documentos comprobatórios das fases anteriores,
ou seja, são lançados periodicamente relatórios sobre as execuções do
orçamento.
Por intermédio da pesquisa realizada junto ao Coordenador de Orçamento
e Finanças do TRESC sobre o funcionamento do processo orçamentário,
entende-se que para os órgãos públicos é indispensável o respeito às leis, bem
como a observância dos princípios orçamentários.
Identificam-se fatores de ordem externa que dificultam os processo
orçamentário que são os prazos de aprovação do orçamento, sendo que o prazo
previsto dificilmente é respeitado, ocorrendo muitas vezes a aprovação do
orçamento na metade do exercício correspondente, o que deveria ser feito até 31
de dezembro do exercício anterior à sua execução. Dessa forma, identifica-se a
necessidade de um maior e mais rigoroso cumprimento às leis e seus prazos pelo
Governo Federal, pois apenas a sua elaboração não se mostra suficiente, é
preciso também cumpri-las.
Em modo geral, verificou-se através da análise do orçamento de 2005 do
TRESC que a legislação específica por este é cumprida e que apesar de sua
previsão orçamentária não ter sido suficiente para o suprimento de suas
despesas, os créditos adicionais solicitados para cada um dos elementos de
despesas, assim como para o programa de trabalho – pleitos eleitorais, não foram
excessivos, foram relevantes.
85
Por fim conclui-se que os objetivos deste estudo foram alcançados, pois a
análise do orçamento possibilitou o conhecimento do mesmo, assim como
identificar sua importância. Cabe ressaltar que a pretensão com este estudo foi
despertar o interesse por assuntos da administração pública, pois são assuntos
que devem ser entendidos por todos os cidadãos e acredita-se que esta pesquisa
servirá como referência para novos estudos nesta área e como reflexão acerca
das questões fundamentais relacionadas ao setor público.
86
REFERÊNCIAS
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SENADO FEDERAL. Cartilha do orçamento. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/orcamento/sistema/CARTILHA2004.pdf> Acesso em: 15 de jun. de 2006.
SEPOF. Secretaria executiva de estado de planejamento, orçamento e finanças. Calendário. Belém – PA. Disponível em: <http://www.sepof.pa.gov.br/calendario.cfm> Acesso em: 15 de jun. de 2006.
SILVA, L.M da. Contabilidade governamental. São Paulo: Atlas, 1988.
87
ANEXOS
88
Figura 5 – Organograma geral do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina. Fonte: Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina (2005).
TRESC - TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DE SANTA CATARINA
COORDENADORIA DE ATIVIDADES CORREICIONAIS CJ-2
P R E S I D Ê N C I A CORREGEDORIA REGIONAL ELEITORAL
ASSESSORIA ESPECIAL
CJ-2
ASSESSORIA JURÍDICA
COORDENADORIA DO
GABINETE DA PRESIDÊNCIA CJ-2
DIREÇÃO-GERAL CJ-4
COORDENADORIA DE CONTROLE INTERNO
CJ-2
ASSESSORIA (RECURSOS HUMANOS)
CJ-2
ASSESSORIA (LICITAÇÕES E CONTRATOS)
SECRETARIA JUDICIÁRIA
CJ-3
COORDENADORIA DE REGISTRO E INFORMAÇÕES PROCESSUAIS
COORDENADORIA DE JURISPRUDÊNCIA E DOCUMENTAÇÃO
SECRETARIA DE ADMINISTRAÇÃO E ORÇAMENTO
CJ-3
COORDENADORIA DE MATERIAL E PATRIMÔNIO
COORDENADORIA DE APOIO ADMINISTRATIVO
CJ-2
COORDENADORIA DE ORÇAMENTO E FINANÇAS
CJ-2
SECRETARIA DE RECURSOS HUMANOS
CJ-3
COORDENADORIA DE PESSOAL
CJ-2
COORDENADORIA DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HUMANOS
SECRETARIA DE INFORMÁTICA E ELEIÇÕES
CJ-3
COORDENADORIA DE ELEIÇÕES
CJ-2
COORDENADORIA DE INFORMÁTICA
89
SECRETARIA DE ADMINISTRAÇÃO E ORÇAMENTO CJ-3
COORDENADORIA DE
MATERIAL E PATRIMÔNIO CJ-2
COORDENADORIA DE
APOIO ADMINISTRATIVO CJ-2
Seção de Administração do Edifício
FC-5
Supervisão de Gabinete
FC-3
Serviço de Compras Diretas
FC-4
Seção de Compras, Editais e Contratos
FC-5
Serviço de Controle Patrimonial
FC-4
Seção de Patrimônio e Almoxarifado
FC-5
Setor de Armazenamento e Distribuição
FC-1
Setor de Acompanhamento e Fiscalização de Serviços Terceirizados FC-1
Supervisão de Contratos e Publicações
FC-3
Setor de Controle de Estoque
FC-1
Supervisão de Manutenção
Predial e de Equipamentos e Móveis FC-3
Assistência de Transporte e Expedição
FC-2
Setor de Manutenção de Veículos
FC-1
Setor de Reprografia e Encadernação
Setor de Limpeza e Conservação
Setor de Segurança
Supervisão de Projetos Especiais
FC-3
Supervisão de Suporte Administrativo
FC-3
Seção de Protocolo
FC-5 Assistência de Recebimento e Distribuição de Documentos
FC-2
Setor de Apoio ao Gabinete
FC-1
Seção de Programação e Execução Orçamentária
FC-5
Seção de Programação e Execução Financeira
FC-5
Supervisão de Controle e Registro de Procedimentos Administrativos FC-3
Supervisão de Execução Orçamentária e Controle de Multas
Eleitorais FC-3
Setor de Suporte Administrativo às Zonas Eleitorais FC-1
FC5- 6 FC4- 2 FC3- 7 FC2- 2 FC1- 9
Figura 6 – Organograma da Secretaria de Administra ção e Orçamento. Fonte: Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina (2005).
COORDENADORIA DE ORÇAMENTO E
FINANÇAS
