UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ LUIZ ALBERTO GOMES BARBOSA … · 2013-05-02 · Barbosa Neto, Luiz...

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ

CENTRO DE HUMANIDADES

CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS

PROGRAMA DE MESTRADO ACADÊMICO EM POLÍTICAS

PÚBLICAS E SOCIEDADE

LUIZ ALBERTO GOMES BARBOSA NETO

“CONCILIAR É PRECISO”:

A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA JUDICIÁRIA

NACIONAL DE TRATAMENTO ADEQUADO DOS

CONFLITOS DE INTERESSES NO BIÊNIO 2011-2013

NO ESTADO DO CEARÁ

FORTALEZA – CEARÁ

2013

LUIZ ALBERTO GOMES BARBOSA NETO

“CONCILIAR É PRECISO”:

A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA JUDICIÁRIA


CONFLITOS DE INTERESSES NO BIÊNIO 2011-2013 NO

ESTADO DO CEARÁ

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado

Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade do Centro de Estudos Sociais Aplicados, da Universidade Estadual do Ceará, como

requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Políticas Públicas e Sociedade. Área

de Concentração: Sociologia

Orientador: Prof. Dr. Francisco Horácio da

Silva Frota

FORTALEZA – CEARÁ

2013

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação

Universidade Estadual do Ceará

Biblioteca Central Prof. Antônio Martins Filho

Bibliotecário (a) Leila Cavalcante Sátiro – CRB-3 / 544

B238c Barbosa Neto, Luiz Alberto Gomes. “Conciliar é preciso”: A implementação da política jurídica

nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no biênio 2011 – 2013 no estado do Ceará / Luiz Alberto Gomes Barbosa Neto. — 2013.

CD-ROM 136f. : il. (algumas color.); 4 ¾ pol. “CD-ROM contendo o arquivo no formato PDF do trabalho

acadêmico, acondicionado em caixa de DVD Slim (19 x 14 cm x 7 mm)”.

Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual do Ceará, Centro de Humanidades, Programa de Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade, Fortaleza, 2013.

Área de Concentração: Políticas Públicas e Sociedade. Orientação: Prof. Dr. Francisco Horacio da Silva Frota.

1. Poder judiciário. 2. Acesso á justiça. 3. Políticas públicas. 4. Tribunal multi-portas. 5. Política jurídica nacional de

tratamento adequado dos conflitos de interesse. I. Título. CDD: 711.4

Um comprometimento público maior com nossas

divergências morais proporciona uma base para o

respeito mútuo mais forte, e não mais fraca. Em vez

de evitar as convicções morais e religiosas que

nossos concidadãos levam para a vida pública,

deveríamos nos dedicar a elas mais diretamente – às

vezes desafiando-as e contestando-as, às vezes

ouvindo-as e aprendendo com elas. Não há garantias

de que a deliberação pública sobre questões morais

complexas possam levar, em qualquer situação, a um

acordo – ou mesmo à apreciação das concepções

morais e religiosas dos demais indivíduos. É sempre

possível que aprender mais sobre uma doutrina moral

e religiosa nos leve a gostar menos dela. Mas não

saberemos enquanto não tentarmos.

Michael J. Sandel (2011, P. 330)

Dedico à minha Esposa e Companheira de todas

as horas, Kelly Maria, e aos meus pais, Hilma e

Julio, que sempre me apoiaram em todos os

momentos da minha vida.

AGRADECIMENTOS

À Universidade Estadual do Ceará (UECE) pelo espaço de estudo e de processo de

escrita da dissertação.

Ao Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade (MAPPS) da UECE que

contribuiu sobremaneira para a minha qualificação acadêmica. Aos professores do

Mestrado, especialmente ao Professor Horácio Frota, Professor Hermano Machado;

Professor Josênio Parente; Professora Mônica Martins; Professora Helena Frota; Professor

Geovane Freitas; e à Professora Glaucíria Mota, coordenadora do MAPPS.

Aos meus amigos e colegas de mestrado, pelas boas conversas, alegria, presença

verdadeira, provocações importantes, parcerias significativas, enfim, pelos momentos e

oportunidades que experimentamos juntos. Vocês me enriqueceram e ensinaram muito:

Abelardo Coelho; Ana Karina Loiola; Ana Lúcia Peixoto; Andra Oliveira; Ângela Madeiro;

Idenilse Moreira; Irlena Malheiros; Graça Lessa; Maria do Carmo Walbruni; Marupiara

César; Mayra Rachel; Monalisa Torres; Priscila Nottingham Renata Nunes; Sarah Dayanna;

Sâmea Moreira.

Aos meus amigos que continuam me apoiando não só no Mestrado, mas na vida:

Moíza Siberia e Adalto Filho, Paula Raquel e Henrique Brito, Clínio Alves, João Emanuel

e Raquel Góes e Ana Maria de Almeida Marques, Hayeska Costa e Lanysbergue, Gildásio

Lopes, muito obrigado.

À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de nível Superior (CAPES) pela

bolsa de estudos durante o período no MAPPS;

Às queridas Cristina, Ângela e Débora, pela forma atenciosa, profissional e

carinhosa de me tratarem no decorrer dessa convivência na academia que ora se encerra.

Ao grupo de pesquisa Democracia e Globalização da UECE pela convivência e

troca de experiências proporcionadas.

Ao Professor Horácio Frota, pelos ensinamentos sempre tão pertinentes e

imprescindíveis para minha formação acadêmica, profissional e pessoal.

À Banca Examinadora que tão prontamente aceitou o convite, ilustríssimos

Professores Francisco Josênio Camelo Parente e Gustavo Raposo Pereira Feitosa.

Aos meus pais Julio Carlos e Hilma pelo apoio, pela confiança, enfim, pelo amor

incondicional.

À minha esposa e melhor amiga de sempre, Kelly Maria, por ser minha amada em

todos os momentos, por ser a companheira que eu escolhi para a minha vida inteira.

Aos familiares que torcem pelo meu sucesso e felicidade, sobretudo aos meus avós

Luiz Alberto e Mirtes, aos meus sogros Geraldo e Fátima e às minhas irmãs Lilian e

Liliane.

RESUMO

O tema da pesquisa se voltou para o contexto da implementação da Resolução nº 125/2010 do CNJ

no Poder Judiciário do Ceará, enquanto inovação jurídico-institucional para os mecanismos

institucionais de acesso à justiça no Estado. Esse tema se investe de singular importância em razão dos problemas os quais padece o sistema de justiça nacional e, principalmente, a Justiça do Ceará.

Para tal feito, foi elaborado como objetivo geral: entender como se deu a dinâmica da execução da Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses do CNJ pelo

Tribunal de Justiça do Estado do Ceará no período de fevereiro de 2011 a fevereiro de 2013. Para

que o objetivo principal fosse concretizado, fizeram-se necessários os seguintes objetivos específicos: entender o Poder Judiciário brasileiro antes e depois da Emenda Constitucional nº 45,

conhecida como “Reforma do Judiciário”; compreender o papel do Conselho Nacional de Justiça e

das Políticas Públicas para efetivar o acesso à justiça de forma justa; analisar os trabalhos do Movimento pela Conciliação que desaguaram na criação da Resolução nº 125 do CNJ e a

importação do modelo norte-americano de “Tribunal Multiportas”; detalhar a dinâmica normativa da Resolução e a forma como se constituiu a rede nacional para sua implantação. Os tipos de

pesquisa utilizados neste trabalho foram a bibliográfica – na consulta empreendida em livros,

artigos, revistas etc. – e a documental – através das análises e comparações entre Resoluções, Portarias, Provimentos normativos, Regimentos internos, Leis, Emendas etc. A pesquisa foi

dividida em cinco capítulos além da introdução e das considerações finais, quais sejam: Poder

Judiciário, Políticas Públicas e Acesso à Justiça; A Reforma do Poder Judiciário e o Papel do Conselho Nacional de Justiça; Tribunais Multi-Portas (Multidoor Courthouse) e a Resolução

Alternativa de Disputa – RAD (Alternative Dispute Resolution – ADR); Política Pública Nacional de Tratamento Adequado dos Conflitos de Interesses – Resolução nº 125/2010 do Conselho

Nacional de Justiça; A Implementação da Política Pública Nacional de Tratamento Adequado dos

Conflitos de Interesse no Poder Judiciário do Estado do Ceará. Conclui-se que, apesar dos esforços do CNJ, dos profissionais do Poder Judiciário do Estado do Ceará e dos inúmeros voluntários que

sem remuneração tentam realizar os objetivos da referida Política Pública Nacional, irão continuar a

surgir Emendas a essa Política em decorrência dos problemas que surgem diante das disparidades e desigualdades existentes entre as diversas realidades dos órgãos do Poder Judiciário brasileiro na

implementação de reformas administrativa nos Poderes do Estado brasileiro em escala nacional. Por fim, contata-se a louvável iniciativa do Conselho Nacional de Justiça em tentar modificar tanto o

comportamento dos usuários que procuram os serviços da justiça brasileira quanto dos demais

profissionais que prestam tal serviço público, buscando principalmente a pacificação dos conflitos judiciais e de interesses e, consequentemente, a redução dos litígios que poderiam ser resolvidos

pelos meios de resolução alternativa de disputas e que estão congestionando o sistema judiciário,

além de ocasionar a tão propalada “crise” da justiça na visão de muitos autores.

Palavras Chave: Poder Judiciário; Acesso À Justiça; Políticas Públicas; Tribunal Multiportas;

Política Judiciária Nacional De Tratamento Adequado Dos Conflitos De Interesses.

ABSTRACT

The theme of the research turned to the context of the implementation of CNJ´s (National Council

of Justice) Resolution nº 125/2010 on the Judiciary of Ceará State, while legal and institutional

innovation as institutional mechanisms for access to justice in the state. This theme is invested of singular importance because of the problems which suffered the national justice system and

especially the Justice of Ceará. For this feat, it was drafted as general objective: understand how did

the dynamics of the implementation of National Judicial Policy of proper handling of conflicts of interests by CNJ by the Court of the State of Ceará in the period February 2011 to February 2013.

For the main objective was accomplished, were made necessary the following specific objectives: understanding the Brazilian courts before and after the Constitutional Amendment 45, known as

"Judicial Reform"; understand the role of the National Council of Justice and Policies Public to

effect access to justice in a fair, reviewing the work of the Movement for Conciliation that influenced the creation of Resolution nº 125 of the CNJ and the import of the American model of

"Multi-doors Courthouse"; detail the dynamic rules of resolution and how constituted a national

network for its implementation. The types of research used in this work were the literature - the consultation undertaken in books, articles, magazines etc. - And document - by analyzing and

comparing Resolutions, Ordinances, Normative Provisions, Internal Regiments Laws, Amendments etc. The research was divided into five chapters plus the introduction and closing remarks, namely:

Judiciary, Public Policy and Access to Justice; Reform of the Judiciary and the Role of the National

Council of Justice, Multi-Port Courts (Multi-Door Courthouse) and Alternative Dispute Resolution – ADR, National Judicial Policy of proper handling of conflicts of interests - Resolution nº

125/2010 of the National Council of Justice; Implementation of National Judicial Policy of proper

handling of conflicts of interests on the Judiciary of the State of Ceará. We conclude that, despite the efforts of CNJ, the professionals of the Judiciary of the State of Ceará and the countless

volunteers who without remuneration try accomplishing the goals of the National Public Policy said, will continue to emerge Amendments to this Policy as a result of problems appear before the

disparities and inequalities between the various organs of the realities of the Brazilian judiciary in

implementing reforms in the administrative powers of the Brazilian national scale. Finally, contact was the laudable initiative of the National Council of Justice to try to modify both the behavior of

users seeking the services of Brazilian justice as other professionals who provide such a public

service, seeking mainly to the pacification of conflicts of interest and legal and thus reducing disputes that could be resolved by means of alternative dispute resolution and are congesting the

court system, and cause the much-touted "crisis" of justice in view of many authors.

Keywords: Judiciary; Access to Justice, Public Policy; Multi-doors Courthouse, National Judicial

Policy of Proper Treatment of Conflicts of Interests.

SUMÁRIO

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS .................................................................. 14

LISTA DE FIGURAS .................................................................................................. 16

1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 17

2 PODER JUDICIÁRIO, POLÍTICAS PÚBLICAS E ACESSO À JUSTIÇA ........... 22

2.1 PODER JUDICIÁRIO NA REPÚBLICA ............................................................. 22

2.2 O ACESSO À JUSTIÇA NO BRASIL DA SEGUNDA METADE DO SÉCULO XX

................................................................................................................................. 29

2.3 A IMPORTÂNCIA DO CAMPO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O ACESSO

À JUSTIÇA ............................................................................................................... 37

3 A REFORMA DO PODER JUDICIÁRIO E O PAPEL DO CONSELHO

NACIONAL DE JUSTIÇA ......................................................................................... 45

3.1 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 45/2004 – REFORMA DO PODER

JUDICIÁRIO ............................................................................................................ 45

3.2 O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA - CNJ ................................................ 49

3.3 MOVIMENTO PELA CONCILIAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL

PARA O PODER JUDICIÁRIO................................................................................. 53

4 TRIBUNAIS MULTIPORTAS (MULTI-DOOR COURTHOUSE) E A

RESOLUÇÃO ALTERNATIVA DE DISPUTA - RAD (OU ALTERNATIVE

DISPUTE RESOLUTION – ADR, EM INGLÊS) ........................................................ 61

4.1 CONCILIAÇÃO .................................................................................................. 64

4.2 MEDIAÇÃO........................................................................................................ 69

4.3 OUTROS MÉTODOS DE RESOLUÇÃO ALTERNATIVA DE DISPUTAS –

RADS ....................................................................................................................... 74

5 POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE TRATAMENTO ADEQUADO DOS

CONFLITOS DE INTERESSE – RESOLUÇÃO Nº 125/2010 DO CONSELHO

NACIONAL DE JUSTIÇA ......................................................................................... 80

5.1 DA POLÍTICA JUDICIÁRIA NACIONAL DE TRATAMENTO ADEQUADO

DOS CONFLITOS DE INTERESSES NO ÂMBITO DO PODER JUDICIÁRIO ........ 87

5.2 DAS ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA ..................... 89

5.3 DAS ATRIBUIÇÕES DOS TRIBUNAIS ............................................................. 90

5.3.1 Dos Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos

............................................................................................................................ 91

5.3.2 Dos Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania ................... 92

5.3.3 Dos Conciliadores e Mediadores ................................................................ 94

5.3.4 Dos Dados Estatísticos................................................................................ 95

5.4 DO PORTAL DA CONCILIAÇÃO ...................................................................... 95

5.5 DISPOSIÇÕES FINAIS E ANEXOS .................................................................... 96

6 A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PUBLICA NACIONAL DE

TRATAMENTO ADEQUADO DOS CONFLITOS DE INTERESSES NO PODER

JUDICIÁRIO DO ESTADO DO CEARÁ ................................................................ 100

6.1 ESTRUTURA ANTERIOR À CRIAÇÃO DA RESOLUÇÃO Nº 125/2010 DO CNJ

............................................................................................................................... 101

6.2 A CONSTRUÇÃO DO DESENHO INSTITUCIONAL NO PODER JUDICIÁRIO

CEARENSE APÓS A RESOLUÇÃO Nº 125/2010 DO CNJ..................................... 109

6.3 EMENDA Nº 1 DA RESOLUÇÃO Nº 125/2010 DO CNJ .................................. 114

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 122

REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 125

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AAA American Association Arbitration (Associação Americana de

Arbitragem)

ABA American Bar Association (Associação dos Advogados Americanos)

ADR´s Alternative Dispute Resolutions (Resolução Alternativa de Disputas)

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento

CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

CCONAR Câmara de Conciliação e Arbitragem nas Relações Comerciais e

Consumo

CLT Consolidação das Leis Trabalhistas

CNJ Conselho Nacional de Justiça

CNPM Conselho Nacional do Ministério Público

CONIMA Conselho Nacional das Instituições de Mediação e Arbitragem

CONJUR Revista eletrônica Consultor Jurídico

CPC Código Processual Civil

DJ Diário da Justiça

DPJ-CNJ Departamento de Pesquisas Judiciárias do CNJ

EUA Estados Unidos da América

FMI Fundo Monetário Internacional

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICC International Chamber of Commerce (Câmara Internacional do

Comércio)

ICNM The Israel Center for Negotiation and Mediation (Centro Israelense

para Negociação e Mediação)

INAMA Instituto Nacional de Mediação e Arbitragem

LCIA The London Court of International Arbitration (Corte Londrina de

Arbitragem Internacional)

MAPPS Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade

NUPEMEC Núcleo Permanente de Métodos Consensuais de Solução de

Conflitos do TJ-CE

OAB/CE Ordem dos Advogados do Brasil Secção Ceará

ONGs Organizações Não-Governamentais

ONU Organização das Nações Unidas

PDRAE Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - IBGE

RADs Resolução Alternativa de Disputas (ou Resolução Adequada de

Disputas de acordo com o Manual de Mediação Judicial do

Ministério da Justiça do Brasil)

STF Supremo Tribunal Federal

TJ-CE Tribunal de Justiça do Estado do Ceará

UECE Universidade Estadual do Ceará

USAID United States Agency for International Development (Agência dos

Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional)

USP Universidade de São Paulo

LISTA DE FIGURAS

Figura 01: Resultados Do Dia Nacional De Conciliação De 2006 (CNJ, 2013) ______________55

Figura 02: Resultados Da Semana Nacional De Conciliação De 2007 (CNJ, 2013) ___________56




17

1 INTRODUÇÃO

A partir do arcabouço teórico construído durante o curso de mestrado aliado à

prática profissional perante diversos órgãos da justiça cearense, fui percebendo através das

queixas habituais dos usuários dos serviços judiciais, principalmente, nos Juizados

Especiais Cíveis e Criminais, que o Poder Judiciário se distanciava cada vez mais de quem

necessitava de seus serviços em razão da demora da prestação jurisdicional.

Dessa forma, foi observado junto aos usuários a necessidade de uma melhora na

prestação dos serviços públicos judiciais de resolução de conflitos, uma vez que os mesmos

reclamavam do lapso temporal para a marcação das audiências de conciliação e, caso não

houvesse acordo, da demora da audiência de instrução e julgamento. As queixas dos

usuários atingiam também o comportamento do conciliador e das diversas coações sofridas

para aceitarem o acordo proposto pelo mesmo que demonstrava uma falha na formação

necessária do profissional para exercer tais atividades de conciliador e de mediador.

O interesse sobre a temática só aumentou a partir das diversas notícias veiculadas

na imprensa repercutindo os resultados publicados no relatório da inspeção de 2009 no

Poder Judiciário Cearense. Segundo o relatório do Conselho Nacional de Justiça (CNJ)

(2009, p. 117), “A carga de trabalho na primeira instância é de 2785 processos por

magistrado, abaixo da média nacional de 5277 processos. A taxa de congestionamento na

primeira instância, em 2008, foi de 78% para a média nacional de 79,6%.” Ainda, o CNJ

(2009, p. 61) relatou a situação da Justiça de 2º Grau de Jurisdição, “A taxa de

congestionamento da segunda instância é de 89,8%, para a média nacional de 42,5%”.

Tal situação evidenciada pelo CNJ fomentou uma intensa movimentação da

Ordem dos Advogados do Brasil da Secção Ceará (OAB/CE) no intuito de protestar por

mudanças que transformassem o Poder Judiciário cearense, tornando-o mais democrático e

com um efetivo acesso à justiça ao usuário dos serviços judiciais e profissionais da área

jurídica.

Para esse fim, a OAB/CE criou o movimento “Justiça Já” que lançou o “Manifesto

da Advocacia”, um relatório de pesquisa realizada durante quatro meses entre junho a

18

setembro de 2010, reivindicando a solução para problemas recorrentes existentes no

Judiciário cearense, dessa forma, a instituição exigiu:

A criação imediata de um Plantão Civil na Capital, pois hoje só funciona no fim

de semana; Implantação da “Semana da Sentença”. A exemplo da Semana da

Conciliação, precisamos ter a cada dois meses uma semana dedicada somente ao

sentenciamento dos feitos; acesso imediato pela advocacia aos Autos, independente da virtualização; criação de “Grupos de Trabalho” permanentes

para atender as Varas com maior número de processos parados; mudanças

imediatas da Vara de Execução Criminal, com atendimento urgente e preferencial

aos advogados que hoje esperam horas no balcão da Vara; criação de uma “Ouvidoria do Fórum” com atendimento 24 horas; efetividade dos Plantões

Criminais; fim do “Estado de Greve” (não há greve declarada dos servidores em

geral, no entanto, quase nada funciona, sobremodo no Interior do Estado);

presença imediata do CNJ (Conselho Nacional de Justiça) para apuração das implicações e responsabilidades pela letargia processual demonstrada pelo

congestionamento atestado no Relatório Anual do próprio CNJ, (Judiciário

cearense em primeiro lugar em congestionamento no Brasil); lotação de

magistrados e servidores nas Comarcas do Interior. Há cidades como Aracati, Quixadá, Cratéus, Itapipoca e tantas outras que estão, há meses, sem juízes para

despachos imediatos. (OAB, 2010)

Também foi observada a intensa mobilização publicitária da campanha nacional de

conciliação de 2010 e a repercussão obtida no início desse evento nacional com a

publicação da Resolução nº 125/2010 do CNJ, como a Política Judiciária Nacional de

tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário.

Através dessa inovação jurídico-institucional, o tema da pesquisa se voltou para o

contexto da implementação da Resolução nº 125/2010 do CNJ no Poder Judiciário do

Ceará, buscando analisar o impacto da nova política nos mecanismos institucionais de

acesso à justiça no Estado. Esse tema se investe de singular importância em razão dos

problemas anteriormente referidos os quais padece o sistema de justiça nacional e,

principalmente, a Justiça do Ceará.

O assunto tratado nesse trabalho tem grande interesse social devido às relações

conflituosas existentes na sociedade, agravadas pelo aprofundamento das relações de

consumo e pelos novos arranjos familiares legitimados socialmente, mas que demandam

muitas ações judiciais.

19

Para tal feito, foi elaborado como objetivo geral: entender como se deu a dinâmica

da execução da Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de

interesses do CNJ pelo Tribunal de Justiça do Estado do Ceará no período de fevereiro de

2011 a fevereiro de 2013.

Para que o objetivo principal fosse concretizado, fizeram-se necessários os

seguintes objetivos específicos: entender o Poder Judiciário brasileiro antes e depois da

Emenda Constitucional nº 45, conhecida como “Reforma do Judiciário”; compreender o

papel do Conselho Nacional de Justiça e das Políticas Públicas para efetivar o acesso à

justiça de forma justa; analisar os trabalhos do Movimento pela Conciliação que

desaguaram na criação da Resolução nº 125 do CNJ e a importação do modelo norte-

americano de “Tribunal Multiportas”; detalhar a dinâmica normativa da Resolução e a

forma como se constituiu a rede nacional para sua implantação.

Os tipos de pesquisa utilizados neste trabalho foram a bibliográfica – na consulta

empreendida em livros, artigos, revistas etc. – e a documental – através das análises e

comparações entre Resoluções, Portarias, Provimentos normativos, Regimentos internos,

Leis, Emendas etc. A metodologia realizada é de extrema importância para a determinação,

descobrimento e percepção de problemas, obstáculos ou dissimulações que surgem durante

a construção dessas estruturas jurídicas pelo Tribunal de Justiça do Ceará (TJ-CE), posto

que

O uso de documentos em pesquisa deve ser apreciado e valorizado. A riqueza de

informações que deles podemos extrair e resgatar justifica o seu uso em várias

áreas das Ciências Humanas e Sociais porque possibilita ampliar o entendimento de objetos cuja compreensão necessita de contextualização histórica e

sociocultural. (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009, p. 02)

A pesquisa documental é feita através de documentos originais que não sofreram

nenhuma intervenção analítica. Dessa forma, auxilia o pesquisador a ampliar os limites da

análise construída, a partir da interpretação desses documentos com outras fontes sobre os

contextos: histórico, político, cultural e econômico. Destarte, tentando aproximar-se o

máximo possível do real. (HELDER apud SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009, p.

03)

20

A pesquisa foi dividida em cinco capítulos além da introdução e das considerações

finais, sendo o primeiro uma construção histórica acerca dos conceitos da formação do

Poder Judiciário na República, dos movimentos ou “ondas” de acesso à justiça e

instituições criadas para tal fim e, por último, delineou-se o conceito de políticas públicas

adotado e a importância das contribuições desse campo de estudo para a concretização dos

mecanismos de acesso à justiça no Brasil.

No segundo capítulo tratou-se de entender em complemento com o capítulo

anterior, as razões que fundamentaram a Reforma do Poder Judiciário através da Emenda

Constitucional nº 45 de 2004, o papel desempenhado pelo CNJ na elaboração, execução e

avaliação de políticas públicas no sistema judiciário, além de detalhar e explicitar os limites

do paradigma criado pelo “Movimento pela Conciliação” que visavam ações para o

aperfeiçoamento e aprofundamento dos métodos de conciliação e de mediação, a partir de

eventos concentradores na forma de mutirões de atividades jurídicas, sendo a semana

nacional de conciliação o evento principal.

O terceiro capítulo fez uma análise acerca do modelo de aplicação dos métodos de

Resolução Alternativa de Disputas (RADs) ou Alternative Dispute Resolutions (ADRs), em

inglês, que foi incorporado pela Resolução nº 125/2010 do CNJ para ser implantando no

sistema judicial nacional. O modelo regulamentado pela Resolução foi o “Tribunal

Multiportas” (Multi-doors Courthouse) que habilita os órgãos da Justiça a ofertarem

serviços de resolução alternativa de disputas pré-processual, judicial e serviços de

orientação jurídica e de cidadania. Assim, criou-se uma alternativa à única “porta” antes

oferecida pelo sistema de justiça que era a solução adjudicada via sentença judicial. Nesse

capítulo, também foram comentados os dois métodos de RADs institucionalizados pela

Resolução: conciliação e a mediação, outros métodos pouco conhecidos no Brasil, mas

estudados pela doutrina internacional.

A Resolução nº 125/2010 que regulamentou a Política Judiciária Nacional de

tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário foi

esmiuçada no quarto capítulo, sendo comentado o desenho institucional criado em detalhes

21

junto com os anexos que também são partes importantes para a implementação da referida

Política.

No quinto e último capítulo foi realizada uma análise minuciosa dos documentos

legais acerca da estrutura institucional existente antes da publicação da referida Resolução

do CNJ e após a instituição da rede nacional coordenada pelo Conselho e formada por

órgãos da justiça, instituições públicas e privadas além de universidades e entidades de

ensino. Também foram verificados os problemas que dificultaram a implementação plena

da Política Judiciária Nacional no Estado do Ceará, culminando com uma análise criteriosa

da Emenda nº 01 da Resolução nº 125/2010 que, explicitamente, demonstrava os fracassos

ocorridos em relação às desigualdades regionais, econômicas, políticas e sociais de cada

Unidade da Federação que influencia o processo de implementação de uma Política Pública

de abrangência nacional.

Por fim, cada unidade que forma este trabalho está voltada para a compreensão das

categorias estudadas que são: Poder Judiciário brasileiro; Acesso à Justiça; Políticas

Públicas; Tribunal Multiportas; Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos

conflitos de interesses (Resolução nº 125/2010 do CNJ), na busca pela máxima

aproximação com a realidade dos problemas concretos que surgem durante a execução de

uma Política Pública do porte da Resolução nº 125, para poder realizar uma leitura da

situação de forma abrangente e interdisciplinar.

22

2 PODER JUDICIÁRIO, POLÍTICAS PÚBLICAS1 E ACESSO

À JUSTIÇA

2.1 PODER JUDICIÁRIO NA REPÚBLICA

O Poder Judiciário brasileiro passou por todo o século XX sem maiores

modificações ideológicas nem na forma de administração da justiça, mesmo após a

Constituição de 1988, manteve moldes culturais anacrônicos e conservadores. Isso ocorreu

em razão das raízes culturais e socioeconômicas nas quais foi construída a sociedade

brasileira e as elites jurídicas que administraram a justiça ao longo do tempo no Brasil,

como o professor Andrei Koerner (2010, p. 136-137) descreve na passagem do período

imperial para o republicano em relação ao Poder Judiciário,

A nossa formação social, em que permaneceram a estrutura social e as relações

sociais baseadas no latifúndio agroexportador, teve efeitos permanentes sobre a forma de organização do Poder Judicial, sobre a prática judicial e, mais

genericamente, sobre os direitos civis dos não proprietários no Brasil. [...] Temos

aqui o sentido sociológico das mudanças e continuidades do Poder Judicial na

passagem do Império para a República. [...] a organização da República resultou em importantes mudanças na organização e no papel político do Poder Judicial.

Porém, do ponto de vista social manteve-se no novo regime a incidência limitada

da mediação judicial nos conflitos entre proprietários e não proprietários.

Permaneceu, pois, restrita a eficácia das garantias judiciais aos direitos civis, formalmente enunciados pela lei, agora republicana.

Muitos intelectuais também perceberam essa faceta das nossas instituições, um

exemplo literário é Lima Barreto (2004, p. 65), uma vez que consagrou o patrimonialismo

pátrio em sua obra literária satírica “Os Bruzundangas”, retrato metafórico do Brasil

republicano de 1922. De acordo com o autor, sobre a peculiaridade na aplicação das leis no

país da Bruzundanga,

1 Entende-se neste trabalho a definição de política Souza (2008, p. 69): “Pode-se, então, resumir política

pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou

analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas

ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão

resultados ou mudanças no mundo real.”

23

Havia artigos muito bons, como, por exemplo, o que determinava a não

acumulação de cargos remunerados e aquele que estabelecia a liberdade de

profissão; mas logo surgiu um deputado prudente que estabeleceu o seguinte artigo nas disposições gerais: “Toda a vez que um artigo desta Constituição ferir

os interesses de parentes de pessoas da ‘situação’ ou de membros dela, fica

subtendido que ele não tem aplicação no caso”. Na constituinte, todos esperavam

ficar na “situação”, de modo que o artigo acima foi aprovado unanimemente. Com este artigo a Lei Suprema da Bruzundanga tomou uma elasticidade

extraordinária. Os presidentes de província, desde que estivessem de acordo com

o presidente da república, — na Bruzundanga chama-se mandachuva — faziam o

que queriam. Se algum recalcitrante, à vista de qualquer violação da Constituição, apelava para a Justiça (lá se chama Chicana), logo a Corte Suprema indagava se

feria interesses de parentes de pessoas da situação e decidia conforme o famoso

artigo.

O Estado brasileiro no fim do século XX ainda refletia algumas características em

consonância com a sociedade brasileira surgida com o fim do Império e com a implantação

da tripartição dos poderes da República em Executivo, Legislativo e Judiciário com a

Constituição Federal de 1891.

Até a forma de como o período imperial terminou parece um “modelo” de como as

transformações políticas, sociais, econômicas continuariam ocorrendo no Brasil, como o

professor José Murilo de Carvalho (1996, p. 389-390) disserta

O final do Império foi digno de uma grande comédia no sentido aqui empregado.

Pois o Império terminou com o monumental baile da Ilha Fiscal, realizado a

menos de um mês da Proclamação da República. Oferecida aos oficiais chilenos,

a festão foi uma grande confraternização do elenco, esquecidos todos os conflitos de véspera. Lá estavam os anfitriões liberais e os convidados conservadores; lá

estavam o rei e sua Corte; lá estavam os barões já em parte compatibilizados com

a abolição em virtude dos grandes empréstimos recebidos. [...] O povo,

naturalmente, estava fora do baile, como estivera fora na Proclamação da Independência e estaria na Proclamação da República. Era espectador. Mas

falar em favor da Monarquia não ter sido ele totalmente esquecido; no Largo do

Paço, em frente à Ilha Fiscal, uma banda da política em farda de gala tocava

fandangos e lundus par ao divertimento da multidão que não tinham acesso à festa da elite. (grifo nosso)

Desde esse tempo, o Poder Judiciário foi se tornando um ente público mais

fechado e resistente às mudanças, ainda mais porque não se renovava como os outros

Poderes por meio das eleições que ocasionam transitoriedade da investidura dos cargos

públicos. Foi sendo controlado por elites familiares de bacharéis que se revezavam na

24

administração da Justiça brasileira e reproduziam os preconceitos comuns à época: de

classe social, de cor da pele, de religião, de renda, de origem da família, de gênero etc.

Com a chegada do regime republicano, segundo Carvalho (1996, p. 215),

A nova elite republicana era mais representativa do que a imperial. E,

tipicamente, compor-se-ia quase só de advogados, uma vez passados os anos

iniciais que foi substancial a presença de militares. Era ela também muito mais provinciana, pois o federalismo impedira a circulação geográfica existente no

Império. As mais bem treinadas eram como aquelas dos Estados que contavam

com estruturas partidárias mais sólidas, como Minas, São Paulo e Rio Grande do

Sul. Mas a visão nacional estava comprometida. Os interesses regionais e de classes tinham acesso muito mais direto ao centro do poder. Em consequência, o

Estado republicano seria também mais liberal do que o imperial, embora não

mais democrático, pois a maior representatividade da elite faria com que a

dominação social se refletisse com mais crueza na esfera política.

Por essas razões, o Judiciário do início da república se parece tanto como o do

final do século XX, ainda mais em relação à política judiciária no período que pouco

avançou nos mecanismo de acesso à justiça, sobre isso Koerner (2010, p. 27) teceu as

considerações seguintes,

O nosso argumento é que as continuidades na forma de organização judiciária

brasileira resultaram de determinada política judiciária, cujo sentido se esclarece quando essas continuidades são contrastadas com os processos de mudança social

e política, da sociedade imperial e escravista à sociedade republicana e fundada

no trabalho livre. Além da sua importância para os esquemas políticos das

alianças políticas federais e do coronelismo, como apontou Victor Nunes Leal, essa política judiciária apresentou também importante aspecto de controle social.

Com essa política judiciária foi mantida uma forma de organização judiciária,

cujo efeito era a exclusão da resolução dos conflitos entre proprietários e não-

proprietários pelo mecanismo judicial, formalmente igualitário e regrado pelos procedimentos legais. Pela relação estabelecida entre a atividade judicial e a

atividade policial, essa política judiciária também excluiu os indivíduos pobres da

efetiva salvaguarda judicial à sua vida, à sua segurança e à sua liberdade,

garantidas constitucionalmente a todos os cidadãos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país.

Nesse caminho foram sendo constituída a base do Poder Judiciário brasileiro

dentro de uma sociedade que foi tendo seus pilares fundamentais esmiuçados por autores da

sociologia, ciência política, antropologia, economia, história, literatura, do direito.

25

Caracterizando a sociedade brasileira como: patrimonialista, elitista, autoritária, desigual,

racista, clientelista.

Ainda buscando elucidar o arcabouço social no qual o Poder Judiciário foi

formado no Brasil, Sergio Buarque de Holanda (1995, p. 145-146), em “Raízes do Brasil”,

de 1936, escreveu sobre as práticas republicanas na administração públicas,

Não era fácil aos detentores de posições públicas de reponsabilidade, formados

por tal ambiente compreenderem a distinção fundamental entre os domínios do privado e do público. Assim, eles se caracterizam justamente pelo que separa o

funcionário “patrimonial” do puro burocrata conforme a definição de Max

Weber. Para o funcionário “patrimonial”, a própria gestão política apresenta-se

como assunto de seu interesse particular; as funções, os empregos e os benefícios que deles aufere relacionam-se a direitos pessoais do funcionário e não a

interesses objetivos, como sucede no verdadeiro Estado burocrático, em que

prevalecem a especialização das funções e o esforço para se assegurarem

garantias jurídicas aos cidadãos. A escolha dos homens que irão exercer funções públicas faz-se de acordo com a confiança pessoal que mereçam os candidatos, e

muito menos de acordo com as suas capacidades próprias. Falta a tudo a

ordenação impessoal que caracteriza a vida do Estado burocrático.

Nesse esteio, o professor Boaventura de Sousa Santos (2011, p. 11) destaca o

papel burocrático do Poder Judiciário nos países latino-americanos,

Na maior parte do século XX, nos países latino-americanos, o judiciário não

figurou como tema importante da agenda política, cabendo ao juiz a figura

inanimada de aplicador da letra da lei emprestada do modelo europeu. A construção do Estado latino-americano ocupou-se mais com o crescimento do

executivo e da sua burocracia, procurando converter o judiciário numa parte do

aparato burocrático do Estado – um órgão para o poder político controlar – de

fato, uma instituição sem poderes para deter a expansão do Estado e seus mecanismos reguladores.

O patrimonialismo juntamente com o caráter autoritário da sociedade brasileira

formava um amálgama no qual não deixava surgir uma forma de sociedade civil separada e

independente do estamento estatal para iniciar suas próprias demandas em prol da

efetivação da cidadania e da democracia plena, nesse sentido, Carvalho (2001, p. 221)

leciona que

26

O governo aparece como o ramo mais importante do poder, aquele do qual vale a

pena aproximar-se. A fascinação com um Executivo forte está sempre presente,

[...] Essa orientação para o Executivo reforça longa tradição portuguesa, ou ibérica, patrimonialismo. O Estado é sempre visto como todo-poderoso, na pior

da hipótese como repressor e cobrador de impostos; na melhor, como um

distribuidor paternalista de empregos e favores. [...] Essa cultura orientada mais

para o Estado do que para a representação é o que chamamos de “estadania”, em contraste como cidadania.

Também, outros intelectuais falam de um neopatrimonialismo e de uma sociedade

dependente do Estado brasileiro, de acordo com Simon Schwartzman (2007, p.11) em

“Bases do Autoritarismo Brasileiro”, através de uma interpretação da sociedade brasileira

com os conceitos weberianos,

É pela perspectiva weberiana que podemos ver que o Estado brasileiro tem como característica histórica predominante sua dimensão patrimonial, que é uma forma

de dominação política gerada no processo de transição para a modernidade com

um passivo de uma burocracia administrativa pesada e uma “sociedade civil”

(classes sociais, grupos religiosos, étnicos, linguísticos, nobreza etc.) fraca e pouco articulada. [...] Não se trata de afirmar que, no Brasil, o Estado é tudo e a

sociedade é nada. O que se trata é de entender os padrões de relacionamento entre

o Estado e a sociedade, que no Brasil tem se caracterizado, através dos séculos,

por uma burocracia estatal pesada, todo-poderosa, mas ineficiente e pouco ágil, e uma sociedade acovardada, submetida, mas por isto mesmo, fugidia e

frequentemente rebelde.

Ainda sobre a sociedade brasileira e a forma de aplicação da lei, alguns fatores

continuam naturalizados e não são despercebidos aos olhos da população, como as

desigualdades reais existentes no seio social que contribuem para dificultar o acesso à

justiça, Chauí (2001, p. 55 - 56) destaca alguns:

Estruturada pela matriz senhorial da Colônia, disso decorre a maneira exemplar

em que faz operar o princípio liberal da igualdade formal dos indivíduos perante a

lei, pois no liberalismo vigora a ideia de que alguns são mais iguais do que

outros. (...) Estruturada a partir das relações privadas, fundadas no mando e na obediência, disso decorre a recusa tácita (e às vezes explícita) de operar com os

direitos civis e a dificuldade para lutar por direitos substantivos e, portanto,

contra formas de opressão social e econômica; para os grandes, a lei é privilégio;

para as camadas populares, repressão. Por esse motivo, as leis são necessariamente abstratas e aparecem como inócuas, inúteis ou incompreensíveis,

feitas para ser transgredidas e não cumpridas nem muito menos, transformadas.

27

Esse traço de profunda confusão entre o público e o privado foi e continua sendo o

caráter recorrente na literatura sobre a sociedade brasileira. A partir de meados da segunda

metade do século XX, ela foi se tornando mais urbana e demandando mecanismos mais

burocráticos e eficientes para organizar a vida cotidiana.

O atraso burocrático institucional das instituições brasileiras se dá segundo

Raymundo Faoro (1975, p. 894), em “Os Donos do Poder”, porque

O poder – a soberania nominalmente popular – tem donos, que não emanam da

nação, da sociedade, da plebe ignara e pobre. O Chefe não é um delegado, mas

um gestor de negócios e não mandatário. O Estado, pela cooptação sempre que

possível, pela violência se necessário, resiste a todos os assaltos, reduzido, nos seus conflitos, à conquista dos membros graduados de seu estado-maior. E o

povo, palavra e não realidade dos contestatários, o que quer ele? Este oscila entre

o parasitismo, a mobilização das passeatas sem participação política e a

nacionalização do poder [...] A lei, retórica e elegante, não o interessa. A eleição, mesmo formalmente livre, lhe reserva a escolha entre opções que ele não

formulou.

Continua nesse sentido, Darcy Ribeiro (2006, p. 228-229), em “O Povo

Brasileiro”, quando demonstra a resistência da classe dominante brasileira que dirige as

instituições públicas contra qualquer melhoria direcionada à população,

A mais grave dessas continuidades reside na oposição entre os interesses do patronato empresarial, de ontem e de hoje, e os interesses do povo brasileiro. Ela

mantém ao longo de séculos pelo domínio do poder institucional e do controle da

máquina do Estado nas mãos da mesma classe dominante, que faz prevalecer uma

ordenação social e legal resistente a qualquer progresso generalizável a toda a população. Ela é que regeu a economia colonial, altamente próspera para uma

minoria, mas que condenava ao povo à penúria. Ela é que deforma, agora, o

próprio processo de industrialização, impedindo que desempenhe aqui o papel

transformador que representou em outras sociedades. Ainda é ela que, na defesa de seus interesses antinacionais e antipopulares, permite a implantação de

empresas multinacionais, através das quais a civilização pós-industrial se põe em

marcha como um mero processo de atualização histórica de povos fracassados na

história.

Em razão disso, o arcabouço jurídico-ideológico construído durante o primeiro

governo Vargas e a ditadura do Estado Novo (1930-1945) continua intacto em muitos

pontos, pois foram promulgados diversos códigos e legislações estruturantes do Poder

Judiciário, ainda aplicadas até a presente data, vide a Lei de Introdução ao Código Civil

28

(publicada em 1942) e renomeada para ampliar sua abrangência para “Lei de Introdução às

normas do Direito Brasileiro” pela Lei nº 12.376/2010, e a Consolidação das Leis do

Trabalho (CLT), visando regular as relações entre os trabalhadores urbanos e o capital

(empresariado), outro exemplo de legislação estruturada nesse contexto autoritário que

perdura até hoje, no entanto, com reformas na legislação substantiva e na estrutura da

Justiça do Trabalho pós-Constituição Federal de 1988. (BARCELAR, 2003)

Assim, nesse caldo cultural, político e socioeconômico o Poder Judiciário foi se

fechando em si e bloqueando as formas de acesso à justiça e de ser afetado por políticas

públicas que tentavam efetivar uma reforma no sentido da abertura para a prestação de

serviços públicos judiciais de qualidade.

Entretanto, o contexto internacional foi alterado com o fim das duas guerras

mundiais e com a progressiva introdução de Direitos Humanos veiculados na Declaração

Universal dos Direitos Humanos publicada pela Organização das Nações Unidas (ONU)

em 1948, a qual o professor Norberto Bobbio (2004, p. 26) entende essa Declaração como

um consenso geral da humanidade,

A Declaração Universal dos Direitos do Homem representa a manifestação da

única prova através da qual um sistema de valores pode ser considerado

humanamente fundado e, portanto, reconhecido: e essa prova é o consenso geral acerca da sua validade. Os jusnaturalistas teriam falado de consensus omnium

gentium ou humani generis. (grifo original)

Bobbio (2004, p. 33) também ressalta a importância de se concretizarem tais

Direitos Humanos, dentre eles, os civis, políticos, econômicos, sociais e culturais, tão

essenciais num período histórico de pós-guerra,

Os direitos elencados na Declaração não são os únicos e possíveis direitos do

homem: são os direitos do homem histórico, tal como este se configurava na mente dos redatores da Declaração após a tragédia da Segunda Guerra Mundial,

numa época que tivera início com a Revolução Francesa e desembocara na

Revolução Soviética. [...] O campo dos direitos sociais, finalmente, está em

contínuo movimento: assim como as demandas de proteção social nasceram como a revolução industrial, é provável que o rápido desenvolvimento técnico e

econômico traga consigo novas demandas, que hoje não somos capazes de prever.

A Declaração Universal representa a consciência histórica que a humanidade tem

dos próprios valores fundamentais na segunda metade do século XX. É uma

29

síntese do passado e uma inspiração para o futuro: mas suas tábuas não foram

gravadas de uma vez para sempre.

Para a efetiva concretização dos Direitos Humanos elencados na Declaração

Universal de 1948, era preciso introduzi-los ao ordenamento jurídico pátrio através de uma

nova Constituição Federal ou de legislações específicas que não ferissem à Constituição

Federal da época.

Entretanto, logo no início dos anos de 1960 no Brasil, houve um golpe político

organizado pelas forças armadas, assim, o país mergulhava num período de violação dos

referidos Direitos Humanos que só viriam ser, pelo menos, reconhecidos formalmente pelas

instituições públicas brasileiras, a partir, do ano de 1988, quando foi promulgada a

Constituição Federal de 1988.

Embora os direitos e garantias individuais e coletivos, sociais, políticos e a

garantia de um acesso à justiça de forma concreta só fossem reconhecidos no Brasil com a

referida Carta Magna, no panorama externo, já se tinham trabalhos sobre as experiências de

acesso à justiça, como será visto a seguir.

2.2 O ACESSO À JUSTIÇA NO BRASIL DA SEGUNDA METADE

DO SÉCULO XX

Desde a década de 1950, já se discutia a possibilidade de existência de uma crise

da justiça, após as consequências da 1ª e da 2ª Guerras Mundiais, o Professor de Direito

Processual Piero Calamandrei (2003, p.109-110) organizou uma conferência na cidade

italiana de Pádua sobre o tema, nela o professor Adolfo Ravà destacou um dos aspectos

intrínsecos ao sistema jurídico ao longo da história, devido às dificuldades de lapso

temporal para se efetuarem mudanças legais, assim causando injustiças dentro do sistema

legal

As normas são e devem ser cambiantes, pois nascem da aplicação de um critério

fixo e eterno a uma realidade mutável e transitória. Manter as mesmas normas quando a realidade muda, ou aplicá-las a uma realidade diversa é somente por

isso injusto. Por conseguinte, a mesma ideia de justiça exige a mudança; mas isso

não quer dizer que as novas condições em seu verdadeiro sentido sejam a causa

30

da própria mudança. Pelo contrário (e nisto o materialismo histórico tem plena

razão), os ordenamentos jurídicos, uma vez constituídos, tendem (apoiados pelos

interesses que estes favorecem) a cristalizar-se e a permanecer, se bem que hajam mudado as circunstâncias; mas esta mudança pode ser tanto de ordem econômica

e material, como de ordem espiritual: moral, religiosa. Os juristas são, por seu

temperamento, conservadores, tendem a não alterar as antigas estruturas legais,

mesmo depois de transformada a vida, e tratam de operar com antigos conceitos, mesmo diante de uma realidade renovada.

O problema da legislação não acompanhar a realidade social é mais sentida nos

países que são fortemente influenciados pela matriz do Direito Romano e sua organização

em códigos jurídicos. A legislação condensada em códigos rígidos causa uma inflação de

normas esparsas, avulsas para tentar acompanhar o ritmo das relações sociais e as novas

relações de consumo, ambientais, familiares, tecnológicas, biogenéticas etc.

Contudo, Sadek (2004, p. 06) leciona que esse quadro de inoperância e

possibilidade de crise da justiça, como já dito acima, não era específico de nenhum país,

nem dos mais pobres,

A constância nas críticas à justiça estatal é um denominador absolutamente comum quando se examina textos especializados, crônicas e mesmo debates

parlamentares, ao longo dos quatro últimos séculos. Esse traço - saliente-se – não

é singular ao Brasil, ainda que, entre nós, possua características próprias. Em

praticamente todos os países têm sido reiterados os argumentos mostrando deficiências na prestação jurisdicional. Tais argumentos não particularizam nem

mesmo os países mais pobres e/ou sem longa tradição democrática. É claro que

recorrer à universalidade da crítica não significa pretender equiparar, colocando

em idêntico patamar, experiências distintas, nem diminuir o tamanho do problema. Significa, isto sim, focalizar uma questão que é relevante e que tem

mobilizado o interesse de analistas e dirigentes políticos em todos os cantos do

mundo.

Assim, quando alguma instituição como o judiciário não conseguia responder às

demandas da sociedade, procurava-se realizar pequenas modificações na estrutura para

atender a essas novas configurações sociais.

A partir dessas premissas, entende-se o Poder Judiciário de forma dualista, ainda,

de acordo com Sadek (2004, p.79), pois

31

O Judiciário brasileiro tem duas faces: uma, de poder de Estado e, outra, de

instituição prestadora de serviços. O modelo de presidencialismo consagrado pela

Constituição de 1988 conferiu ao Judiciário e aos seus integrantes capacidade de agirem politicamente, quer questionando, quer paralisando políticas e atos

administrativos, aprovados pelos poderes Executivo e Legislativo, ou mesmo

determinando medidas, independentemente da vontade expressa do Executivo e

da maioria parlamentar. Por outro lado, a instituição possui atribuições de um serviço público encarregado da prestação jurisdicional, arbitrando conflitos,

garantindo direitos.

José Eduardo Faria (2003, p.02) reforça esse sentido de prestador de serviços

públicos pelo Poder Judiciário e percepção ruim que os usuários desses serviços atribuem

ao judiciário brasileiro, “Perante a opinião pública, a instituição é vista como um moroso e

inepto prestador de um serviço público.”

No entanto, essa dualidade institucional, referida acima, do Poder Judiciário só

veio ficar evidente após o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar social com o reforço

do aparato jurídico da C.F. de 1988 na responsabilidade de prestar serviços públicos de

qualidade com eficiência e eficácia.

Antes disso, esse Poder do Estado, um dos três ao lado do Legislativo e do

Executivo, não se entendia como prestador de serviços públicos, ou ainda, os indivíduos

que administravam a justiça e os órgãos judiciais não incorporavam esse dever a sério na

medida em que utilizavam e aparelhavam o Poder Judiciário de forma patrimonialista,

clientelista, nepotista, corporativista, ao longo da história, como já foi visto no tópico

anterior.

Apesar de todos esses problemas, após a Constituição Federal de 1988, houve uma

mudança nas competências2 do Poder Judiciário, prevendo amplos poderes políticos para

dar mais efetividade ao rol de direitos fundamentais elencados na chamada “Constituição

Cidadã”. Sadek (2004, p. 81) afirma ainda que

2 Competência. f. Faculdade legal, que um funcionário ou um tribunal tem, de apreciar e julgar um pleito ou

questão. Qualidade de quem é capaz de apreciar e resolver qualquer assunto. Aptidão, idoneidade: homem de grande competência. DicionárioWeb.

32

No caso brasileiro, a Constituição de 1988, seguindo estas tendências, redefiniu

profundamente o papel do Judiciário no que diz respeito à sua posição e à sua

identidade na organização tripartite de poderes e, consequentemente, ampliou o seu papel político. Sua margem de atuação foi ainda alargada com a extensa

constitucionalização de direitos e liberdades individuais e coletivos, em uma

medida que não guarda proporção com textos legais anteriores. Dessa forma, a

Constituição de 1988 pode ser vista como um ponto de inflexão, representando uma mudança substancial no perfil do Poder Judiciário, alçando-o para o centro

da vida pública e conferindo-lhe um papel de protagonista de primeira grandeza.

Por esses motivos, a sociedade civil e o Poder Judiciário têm buscado diagnosticar

os gargalos que bloqueiam um pleno acesso à justiça. Tais problemas, como morosidade,

falta de recursos financeiros para litigar, ausência de orientação jurídica, falta de capital

cultural para reconhecer situações concretas como jurídicas foram objeto de estudo dos

trabalhos sobre o acesso à justiça ou aos tribunais, como nos trabalhos de: Cappelletti &

Garth (1988), Santos (1987, 1995, 2011), Junqueira (1996) e Santos; Marques e Pedroso

(1996), Sadek (2001, 2004).

Ressalte-se que o trabalho de Mauro Cappelletti e Bryant Garth (1988) foi um

trabalho que teve forte impacto nos estudos sobre os mecanismos e gargalos que afetam a

qualidade do acesso à justiça em diversos países na segunda metade do século XX.

A partir do “Projeto de Florença”, os dois autores citados anteriormente,

publicaram um relatório da pesquisa sob o título “Acesso à Justiça” em 1978, nesse

relatório fizeram um resumo da análise acerca dessa temática e que ressaltaram ter ocorrido

três ondas para se chegar ao atual estágio, na época,

O recente despertar de interesse em torno do acesso efetivo à Justiça levou a três

posições básicas, pelo menos nos países do mundo Ocidental. Tendo início em 1965, estes posicionamentos emergiram mais ou menos em sequencia

cronológica. Podemos afirmar que a primeira solução para o acesso – a primeira

“onda” desse movimento novo – foi a assistência judiciária; a segunda dizia

respeito às reformas tendentes a proporcionar representação jurídica para os interesses “difusos”, especialmente nas áreas de proteção ambiental e do

consumidor; e o terceiro – e mais recente – é o que nos propomos a chamar

simplesmente “enfoque de acesso” à justiça porque inclui os posicionamentos

anteriores, mas vai muito além deles, representando, dessa forma, uma tentativa de atacar as barreiras ao acesso de modo mais articulado e compreensivo. (grifo

original) (CAPPELLETTI; GARTH, 1988. p. 31)

33

No Brasil, como resposta à uma possível crise da justiça ou do acesso à justiça

foram criados os Juizados de Pequenas Causas na década de 1980. Esses Juizados surgiram

da influência de dois grandes movimentos: os Conselhos de Conciliação e Arbitragem do

Rio Grande do Sul e da iniciativa do Ministério da Desburocratização. O primeiro tendo

sido praticado a partir de um Conselho informal em 1982 para solucionar litígios de

pequeno valor, sem regulamentação ou previsão legal dentro do Poder Judiciário Gaúcho.

O segundo foi realizado através de um programa de reformas para o Judiciário do

Ministério da Desburocratização em resposta ao diagnóstico de reclamações dos cidadãos

sobre a lentidão e falta de eficiência da Justiça brasileira. (FEITOSA, 2005)

Então, o modelo oficial adotado pelo Governo Federal através da Lei dos Juizados

de Pequenas Causas (Lei nº 7.244/94) foi inspirado no modelo norte-americano das Small

Claims Courts, que vigoravam desde 1934 na cidade de Nova Iorque nos Estados Unidos

da América (EUA). (FEITOSA, 2005)

Segundo a pesquisadora Angela Moreira-Leite (2003, p. 49), tais juizados fizeram

parte de uma reforma da forma de resolução de conflitos sociais administrados pelo Estado,

Alterando a forma como se deve iniciar uma ação na Justiça – que passou a ser

sem advogado, sem pagamento de taxas e tendo a primeira audiência com uma

pessoa que não é o juiz de Direito, pode ou não ser advogado e que não dá uma sentença-, o Juizado Especial de Pequenas Causas visava, primordialmente,

“informalizar a Justiça”. Com isso, de acordo com o discurso dos agentes do

campo jurídico, entendia-se a criação de instâncias descentralizadas, menos

formais, simplificadas, que utilizassem pessoas menos profissionalizadas, uma vez que os conciliadores só “preferentemente” deveriam ser advogados ou

bacharéis, cujo enfoque principal estava na conciliação e em um acordo

encontrado pelas partes litigantes, operando uma Justiça mais rápida e mais

barata.

As mudanças citadas acima fizeram parte da pressão que as novas relações sociais

operaram no cotidiano da justiça brasileira. Tais demandas foram resultados do

aprofundamento dos processos industriais e do crescimento das urbes brasileiras, assim,

aumentou-se a tensão social nas cidades com um fluxo maior de pessoas saindo do campo

para se estabelecer nas zonas urbanas que por sua vez não estavam preparadas para atender

à demanda necessária de moradias, saneamento, segurança pública, saúde, educação etc.

34

Novas demandas advindas das relações de consumo, novas relações decorrentes da

urbanização, novos arranjos familiares e contravenções penais que não estavam mais

legitimadas pelos costumes conservadores de antes, relações mercantis submetidas à lógica

do mercado neoliberal, tudo isso acarretou uma explosão de litigiosidade, ampliada pelo rol

de Direitos Fundamentais resguardados pela Constituição Federal de 1988.

Com a constitucionalização de diversos direitos fundamentais, dentre eles o de

acesso à justiça, insculpido no “Art. 5º, inc. XXXV - A lei não excluirá da apreciação do

Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, os Juizados de Pequenas Causas foram

transformados em Juizados Especiais Cíveis e Criminais pela Lei nº 9.099 de 26 de

setembro de 1995, norma jurídica que regulamentou o que a C.F. de 1988 já trouxera em

seu artigo 98:

Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão: I -

juizados especiais, providos por juízes togados, ou togados e leigos, competentes

para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os

procedimentos oral e sumaríssimo, permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a

transação e o julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro grau;

Mesmo com a criação desses juizados, os serviços judiciais não foram suficientes,

pois a mudança não foi acompanhada pela estrutura organizacional disponibilizada e nem

por capacitação dos servidores para as novas funções. Criou-se um novo modelo de prestar

justiça através de velhos comportamentos.

O acesso à justiça é uma categoria importante para esse trabalho, pois a partir dela,

o Poder Judiciário pode se reinventar, reestruturar e renovar através de diversas políticas

públicas para elevar o grau de inclusão jurídica dos usuários, assim, ampliando o grau de

concretização dos direitos fundamentais elencados na Constituição Federal de 1988.

Nesse sentido, Boaventura de Sousa Santos (1987, p. 146) entende que,

O tema do acesso à justiça é aquele que mais directamente equaciona as relações

entre o processo civil e a justiça social, entre igualdade jurídico-formal e desigualdade socio-económica. No âmbito da justiça civil, mais propriamente do

que no da justiça penal, pode falar-se de procura, real ou potencial, da justiça.

35

Uma vez definidas as suas características internas e medido o seu âmbito em

termos quantitativos, é possível compará-la com a oferta da justiça produzida

pelo Estado.

Por ser uma categoria importante é preciso chegar a um diagnóstico mais próximo

possível à realidade, por isso, continua-se com os ensinamentos de Sadek (2004, p. 06)

sobre o quadro do desempenho da Justiça brasileira antes do início do século XXI,

Críticas ao desempenho das instituições encarregadas de distribuir justiça

praticamente acompanharam a instalação e o desenvolvimento destas

organizações no país. Desde as primeiras Cortes, criadas ainda no período colonial, vozes se levantaram mostrando sua inoperância e o quanto distavam de

um modelo de justiça minimamente satisfatório. Nos últimos tempos, entretanto,

tornou-se dominante a idéia (sic) de que estas instituições, além de incapazes de

responder à crescente demanda por justiça, tornaram-se anacrônicas e, pior ainda, refratárias a qualquer modificação. Nas análises mais impressionistas sustenta-se,

inclusive, que as instituições judiciais ficaram perdidas no século XVIII ou, na

melhor das hipóteses, no XIX, enquanto o resto do país teria adentrado o ano

2000.

Para explicitar os contornos do conceito estudado, após os diagnósticos dos

trabalhos já citados anteriormente, Eliane Botelho Junqueira (1996, p.02) sumariza bem o

conceito de acesso à justiça no fim do século XX

Apesar de ser possível detectar uma linha de continuidade entre os subtemas de

pesquisa desenvolvidos a partir dos anos 80 dentro dessa temática, o movimento

acadêmico (e jurídico-político) em torno do acesso à Justiça compreende dois eixos principais. De um lado, situam-se as pesquisas sobre o acesso coletivo à

Justiça que marcam principalmente a primeira metade dos anos 80. De outro,

encontram-se as investigações sobre formas estatais e não-estatais de resolução

de conflitos individuais, nas quais ganham espaço os novos mecanismos informais -- tais como os então denominados Juizados Especiais de Pequenas

Causas -- introduzidos pelo Estado a partir de meados da década de 80. Em

qualquer um dos dois eixos, no entanto, sobressai a profunda influência de

Boaventura de Sousa Santos, que se tornou conhecido da comunidade acadêmica a partir da pesquisa realizada nos anos 70 na favela do Jacarezinho.

Os velhos comportamentos da “nobreza togada” (ALMEIDA, 2010) e das elites

políticas brasileiras só seriam forçados a mudar a partir de uma reforma do modelo de

administração pública, porém, mesmo com a reforma administrativa realizada, as elites

judiciárias ainda conseguiram resistir à modernização do Estado brasileiro iniciada pelo

36

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) elaborado em 1995 e efetivado

pela Emenda Constitucional nº 19/1998.

O PDRAE explicitava a natureza da reforma pretendida, uma vez que não seria

uma reforma mais ampla do Estado brasileiro, mas uma reforma da organização da

administração pública, para isso, definia as razões para superar a crise da administração de

tipo burocrático que vigorava no país desde a década de 30:

Só em meados dos anos 90 surge uma resposta consistente com o desafio de

superação da crise: a ideia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma a

resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas

públicas. Neste sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma

política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as

condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da

previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os

serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a

aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de

forma eficiente políticas públicas. (grifo nosso) (Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, 1995, p. 11)

Esses foram os objetivos almejados pela reforma administrativa do aparelho do

Estado brasileiro, no entanto, o Poder Judiciário resistia pelos seus anacronismos existentes

desde a primeira metade do século XX, que ainda persistiam, de acordo com Carvalho

(2001, p. 214-215),

O Judiciário também não cumpre o seu papel. O acesso à justiça é limitado a pequena parcela da população. A maioria ou desconhece seus direitos, ou, se os

desconhece, não tem condição de os fazer valer. Os poucos que dão queixa à

política tem que enfrentar depois os custos e a demora do processo judicial. Os

custos dos serviços de um bom advogado estão além da capacidade da grande maioria da população. Apesar de ser dever constitucional do Estado prestar

assistência jurídica gratuita aos pobres, os defensores públicos são em número

insuficiente para atender à demanda. Uma vez instaurado o processo, há o

problema da demora. Os tribunais estão sempre sobrecarregados de processos tanto nas varas cíveis como nas criminais. Uma causa leva anos para ser decidida.

O único setor do Judiciário que funciona um pouco melhor é o da justiça do

trabalho. No entanto, essa justiça só funciona para os trabalhadores do mercado

formal, possuidores de carteira de trabalho. Os outros, que são cada vez mais numerosos, ficam excluídos. Entende-se, então, a descrença da população na

justiça e o sentimento de que ela funciona apenas para os ricos, ou antes, de que

ela não funciona, pois os ricos não são punidos e os pobres não são protegidos.

37

Isso reforçava a necessidade de modificações mais profundas e não apenas na

forma de se administrar os órgãos judiciários como foi realizado na Administração Pública

dos órgãos do Poder Executivo através das diretrizes do PDRAE.

Era necessário incutir e fortalecer os princípios republicanos nas práticas

judiciárias do país, monitorando as atividades de todos os órgãos e servidores do Poder

Judiciário, procurar dar efetividade ao princípio da razoável duração do processo, aparelhar

e preparar os órgãos da justiça para o processo judicial eletrônico, e mais importante,

reduzir as desigualdades regionais entre as justiças estaduais a partir dos indicadores

construídos para apreender a forma como é realizada a atividade judicial brasileira.

Para atingir tais finalidades, era necessário fortalecer o planejamento, a execução e

a avaliação de políticas públicas direcionadas à transformar a prestação de serviços pelo

Poder Judiciário e não, apenas, tê-lo como controlador jurisdicional que foi o papel

hegemônico exercido até a quase a metade da década de 2000, quando foi promulgada a

Emenda Constitucional nº 45 de 2004. Antes de se falar sobre a Reforma da Justiça, será

necessário delimitar como foi construído o campo das políticas públicas e o seu papel no

acesso à Justiça no Brasil.

2.3 A IMPORTÂNCIA DO CAMPO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

PARA O ACESSO À JUSTIÇA

O campo de estudo das políticas públicas como área acadêmica surgiu nos EUA,

onde rompeu com a tradição dos estudos europeus que teorizavam acerca da natureza do

Estado e suas instituições, buscando investigar sobre a produção e formas de atuação dos

governos. (SOUZA 2003, 2003, 2006, 2008)

É difícil delimitar com exatidão o início do campo de estudo sobre políticas

públicas, alguns acreditam que foi no contexto dos anos de 1930 durante a implementação

do New Deal pelo Governo Federal norte-americano, momento crucial de intervenção na

economia proporcionando demanda por serviços e gerando empregos como saída para a

crise financeira de 1929. Segundo a professora e pesquisadora Maria Paula Dallari Bucci

(2008, p. 229), “A obra de Harold Lasswell, de 1930, seria pioneira ao fixar uma linha de

38

trabalho em Ciência Política, que se desenvolveria até os anos 50, combinando empirismo,

pluridisciplinaridade e enfoque aplicado aos problemas da coletividade”.

Nesse momento, os autores que iniciaram a delimitação dos estudos das políticas

públicas nos EUA nas décadas de 1930-60 sobre a racionalização da ação governamental

ou do Estado e que se tornaria um campo de estudo sob o foco no policy-making process

(processo de decisão política) foram, dentre outros: Harold Laswell; Herbert A. Simon;

Daniel Lerner; Charles Lindblom e David Easton. (BUCCI, 2008; SOUZA 2003, 2006,

2008)

A diferença dos estudos europeus e norte-americanos, segundo Souza (2008, p.67)

está em que

Na Europa, a área de política pública vai surgir como um desdobramento dos

trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das

mais importantes instituições do Estado – o governo -, produtor, por excelência,

de políticas públicas. Nos Estados Unidos, ao contrário, a área surge no mundo acadêmico sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do

Estado, passando direto para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos.

O pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos

sobre políticas públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser (a) formulado cientificamente e

(b) analisado por pesquisadores independentes.

Assim, o campo de estudos das políticas públicas que estava sendo construído

pelos pesquisadores norte-americanos,

Firmava-se, a partir de então, um campo de análise com foco na atuação dos

governos e com o objetivo de orientar a ação dos mesmos, tendo como principal

elemento de análise as políticas públicas, definidas como respostas dos governos às demandas, problemas e conflitos que afloram de um grupo social, sendo o

produto de negociações entre os diferentes interesses, mediados pela

racionalidade técnica, com vistas à manutenção de uma ordem. (grifo do autor)

(BAPTISTA; MATOS, 2011, p.61)

No caso, o Estado brasileiro expressou uma faceta interventora tanto na esfera

pública quanto na esfera privada desde a década de 1930 até o fim da década de 1980,

praticamente não exercendo nesse espaço o papel de preponderante de regulação entre o

39

mercado e a sociedade civil, marca da ideologia liberal, mas intervindo de forma

autoritária, na maior parte do tempo, nas dimensões política, social, econômica e cultural.

A constituição das políticas públicas como setor de estudos específicos, só

ocorreu, no Brasil, com a transição do regime autoritário para o regime democrático no

final dos anos 1970 e início dos anos 1980. (ALMEIDA, 2008)

Antes desse período, não existia uma nítida diferenciação entre a sociedade civil e

o Estado no Brasil, tinha-se uma “sociedade civil” de movimentação, reivindicação e

mobilização fraca ou inexistente, até dissimulada com as questões públicas e uma

burocracia estatal pesada, ineficiente e autoritária. (SCHWARTZMAN, 2007).

A partir do enfraquecimento do regime militar no fim da década de 1970, a

sociedade civil brasileira se mobilizava para se tornar protagonista do processo de

redemocratização e de contraposição a tudo que se originava da esfera militar-estatal.

Assim, pesquisadora Maria da Glória Gohn (2008, p. 70-71) entende o conceito de

sociedade civil nesse contexto,

De uma forma geral, ele surge no período denominado trajetória, das transições

democráticas. O final dos anos 70 destaca-se nesta trajetória porque o termo foi

definitivamente introduzido no vocabulário político corrente e passou a ser objeto

de elaboração teórica. Na linguagem política corrente ele se tornou sinônimo de participação e organização da população civil do país na luta contra o regime

militar. Este fato significou a construção de outro referencial para o imaginário

político nacional, fundado na crença de que a sociedade civil deveria se mobilizar

e se organizar para alterar o status quo no plano estatal, dominado pelos militares e por um regime não democrático, com políticas públicas que privilegiavam o

grande capital, considerando apenas as demandas de parcela das camadas médias

e altas da população que alavancavam o processo de acumulação das emergentes

indústrias filiais das empresas multinacionais. Este cenário estimulou o surgimento de inúmeras práticas coletivas no interior da sociedade civil, voltadas

para a reivindicação de bens, serviços e direitos sociopolíticos, negados pelo

regime político vigente.

A professora e pesquisadora Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 39) formulou um

conceito de políticas públicas bastante abrangente, tendo a consciência de que essa

categoria não está presa ao mundo jurídico, mas ela deve ser entendida na sua essencial

interdisciplinaridade,

40

Política pública é o programa de ação governamental que resulta de um processo

ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo

legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os

meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de

objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, política pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a

seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o

intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados. [...] As

políticas públicas não são, portanto, categoria definida e instituída pelo Direito, mas arranjos complexos, típicos da atividade político-administrativa, que a

Ciência do Direito deve estar apta a descrever, compreender e analisar, de modo a

integrar à atividade política os valores métodos próprios do universo jurídico.

Em resumo, política pública seria um campo do conhecimento relaciona, no

mesmo instante, impulsionar a ação governamental e avaliar os resultados dessa ação e,

caso haja necessidade, refazer ou reformular o caminho tomado por essas ações, nesse

sentido, a elaboração de políticas públicas seriam uma etapa na qual os governos

democráticos materializam seus projetos e plataformas de governo durante o período

eleitoral, explicitando os projetos e ações futuras que produzirão impactos ou resultados no

cotidiano da sociedade. (SOUZA 2003, 2006, 2008)

Após a transição para a democracia, mesmo pela via indireta em 1985, e mesmo

com a promulgação da Constituição de 1988 e a ênfase nos direitos sociais, houve uma

abertura do país ao mercado externo ocorrida no início dos anos 1990, desta feita, aplicando

medidas econômicas formuladas por governos de orientação neoliberal através da

implementação do “Consenso de Washington”3 por países como os EUA e Inglaterra e por

organismos econômicos multilaterais como Banco Internacional para Reconstrução e

Desenvolvimento (BIRD), Fundo Monetário Internacional (FMI), Bando Interamericano de

Desenvolvimento (BID).

3 Em novembro de 1989, reuniram-se na capital dos Estados Unidos funcionários do governo norte-americano e dos organismos financeiros internacionais ali sediados - FMI, Banco Mundial e BID - especializados em

assuntos latino-americanos. O objetivo do encontro, convocado pelo Institute for International Economics,

sob o título "Latin American Adjustment: How Much Has Happened?", era proceder a uma avaliação das

reformas econômicas empreendidas nos países da região. Para relatara experiência de seus países também estiveram presentes diversos economistas latino-americanos. Às conclusões dessa reunião é que se daria,

subseqüentemente, a denominação informal de "Consenso de Washington". (BATISTA, 1994)

41

Logo, tais fatores levaram no final da década de 1980 ao aumento da pressão

popular por uma burocracia estatal mais ágil na atividade governamental, o foco no

planejamento global teve de ser mudado para as políticas públicas. O planejamento tinha

seus aspectos positivos, entretanto, a dinâmica da ação estatal foi beneficiada pelos avanços

incorporados dos campos da administração, da tecnologia e da economia. A tecnologia

facilitou a participação e a descentralização política sob o aspecto operacional, assim, as

transformações sociais se tornaram possíveis e desejadas através da elaboração,

implementação e avaliação das políticas públicas governamentais. (SARAVIA, 2006)

Contudo, tenha existido essa pressão da sociedade civil através de seus grupos de

interesses e de Organizações Não-Governamentais (ONGs) na direção de impulsionar a

ação governamental para a realização de políticas públicas estruturais, notou-se, ao

contrário, uma maior e mais profunda desarticulação das políticas públicas no país através

da separação entre políticas econômicas e políticas sociais, em decorrência da hegemonia

do economicismo vigente no modelo de administração pública. (RUA, 2009)

Por essa razão, as políticas econômicas são muitas vezes apropriadas pelos campos

de estudos das ciências econômicas, contábeis e da administração, tendo papel primordial

em todo o planejamento governamental enquanto as políticas sociais sofrem com falta de

recursos financeiros e recursos humanos capacitados para implementar tais políticas.

Em razão disso, as políticas sociais são colocadas em segundo plano, por serem

entendidas como formas compensatórias para os efeitos negativos advindos das políticas

econômicas e dos problemas postos pela questão social (CASTEL, 1995).

No final da década de 1990, do ponto de vista dos direito civis, o país deveria ser

dividido em três classes. A primeira classe seria a dos “doutores”, privilegiados por estarem

acima da lei e sempre tendo o seus interesses atendidos pelo dinheiro e prestígio social.

Pertenciam a esta classe dos “doutores” os indivíduos brancos, ricos, bem vestidos,

formação universitária que exerciam as atividades de banqueiros, grandes proprietários

rurais e urbanos, políticos, profissionais liberais, altos funcionários. Esses indivíduos

estabelecem vínculos em todas as esferas do poder com a finalidade de “dobrar” a lei em

seu benefício. De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de

42

1996, 8% (oito por cento) da população brasileira estaria nessa classe, pois receberiam

acima de 20 salários mínimos. (CARVALHO, 2001)

Nessa divisão, a segunda classe seria formada pelo grande grupo dos “cidadãos

simples” que sofrem os rigores e os benefícios da lei. Essa seria a classe média formada por

trabalhadores assalariados com vínculo formal (carteira assinada), pequenos funcionários,

pequenos proprietários rurais e urbanos que tem seguinte perfil: podem ser brancos, pardos

ou negros com educação fundamental completa e o segundo grau completo ou não. Esses

cidadãos não tem a noção concreta de seus direitos ou quando o tem, não podem exercê-los

de forma plena por falta dos recursos necessários. Dessa forma, dependem da política e de

outros agentes da lei, os quais decidem cotidianamente quais são os direitos respeitados ou

não. Fazem parte dessa classe, 63% (sessenta e três por cento) das famílias que recebem

acima de dois a 20 (vinte) salários mínimos. Para esses cidadãos, existem os códigos civil e

penal que podem ser aplicado de forma incompleta e incorreta. (CARVALHO, 2001)

Por último, existe a terceira classe de cidadãos que seriam os “elementos”

oriundos no código linguístico policial. Formada pelos trabalhadores urbanos e rurais sem

vínculo formal de trabalho que exercem os ofícios de: biscateiros, camelôs, empregadas

domésticas, posseiros, mendigos etc. São majoritariamente negros ou pardos analfabetos,

ou com educação fundamental incompleta. Esses “elementos” ignoram seus direitos civis

ou os tem reiteradamente desrespeitados pelos outros cidadãos, pelo governo, pela polícia.

Nutrem um sentimento de desproteção legal e social, além de recearem o contato com os

agentes da lei, com base nas experiências da vida que sempre resultaram em prejuízo

próprio. Alguns optam deliberadamente desafiar à lei através da criminalidade, para isso, só

lhe serve o código penal. Os “elementos” pertencentes à terceira classe estariam entre os

23% (vinte e três por cento) das famílias que recebem até dois salários mínimos.

(CARVALHO, 2001)

O cenário descrito através da visão de alguns pesquisadores clássicos da sociedade

brasileira, na qual se formaram as elites que administraram e continuam administrando a

burocracia da Justiça pátria, merecia a intervenção de políticas públicas planejadas e

desenhadas no sentido de transformar os mecanismos judiciais e a prestação dos serviços

43

públicos, para que, principalmente, tornassem efetivamente concreto o acesso à justiça

brasileira.

Para que ocorresse a desejada transformação das práticas da burocracia

administrativa do Poder Judiciário e um verdadeiro acesso à justiça, era necessária uma

reforma da Justiça que levasse em consideração, dentre outros fatores, segundo Santos

(2011), a procura suprimida, ou seja, além da demanda efetiva dos tribunais que são as que

podem ser conquistas através de reformas, existe uma demanda “invisível” dos cidadãos

que conhecem os seus direitos, mas não os reivindicam quando são violados por se

sentirem impotentes diante das características ostentadas pelo sistema judicial. Esses

cidadãos ficam desiludidos quando entram em contato com as autoridades judiciais, uma

vez que são esmagados pela linguagem esotérica, pela presença arrogante, pela maneira

cerimonial de se vestir, pelos edifícios esmagadores, pelas secretarias labirínticas etc.

(SANTOS, 2011)

Nesse sentido, a “supressão” desse tipo de demanda é produzida socialmente, algo

construído artificialmente e atinge a grande maioria dos cidadãos pertencentes às segunda e

terceira classes, citadas por Carvalho (2001), tendo suas procuras suprimidas por esse

espaço social excludente da Justiça. (SANTOS, 2011)

Portanto, para que se possa concretizar um acesso à justiça de forma material e

profundo, tem-se que “desconstruir” essa procura suprimida através de uma revolução

democrática no sistema judicial, como articula Santos (2011, p. 24),

É essa procura que está, hoje, em discussão. E se ela for considerada, vai levar a

uma grande transformação do sistema judiciário e do sistema jurídico no seu todo, tão grande que fará sentido falar da revolução democrática da justiça. É

essencial termos a noção da exigência que está pela frente. Para satisfazer a

procura suprimida são necessárias profundas transformações do sistema

judiciário. Não basta mudar o direito substantivo e o direito processual, são necessárias muitas outras mudanças. Está em causa a criação de uma outra cultura

jurídica e judiciária. Uma outra formação de magistrados. Outras faculdades de

direito. A exigência é enorme e requer, por isso, uma vontade política muito

forte. Não faz sentido assacar a culpa toda ao sistema judiciário no caso de as reformas ficarem aquém desta exigência.

44

É essa temática que será vista no próximo capítulo, sobre a Reforma do Poder

Judiciário, a criação do Conselho Nacional de Justiça e a implementação de uma Política

Pública Nacional visando pacificar a sociedade e diminuir o excesso de litigiosidade através

da ampla aplicação dos métodos de mediação e conciliação judiciais.

45

3 A REFORMA DO PODER JUDICIÁRIO E O PAPEL DO

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA

3.1 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 45/2004 – REFORMA DO

PODER JUDICIÁRIO

Como pode ser constatado no tópico anterior, o Poder Judiciário estivera

profundamente marcado por reclamações dos usuários da justiça por uma prestação

jurisdicional mais célere e ampla, porém no fim do ano de 2004, houve a promulgação da

Emenda Constitucional (EC) nº 45. Essa emenda trouxe ao mundo jurídico inovações que

passaram 13 anos esperando a aprovação no Congresso Nacional.

Antes da E.C. nº 45/2004, os diversos setores da Justiça brasileira não tinham o

dever de efetivamente “prestar contas” ou explicar os resultados de suas ações a algum

órgão nacional especializado em controlar a administração da Justiça.

Existiam, apenas, o Tribunal de Contas da União, Estaduais e poucos Municipais

para controlar as atividades financeiras, operacionais e patrimoniais, no entanto, não havia

nenhum órgão de abrangência nacional especializado diretamente no controle

administrativo e de recursos humanos, na busca de eficiência e de planejamento para o

Poder Judiciário estadual e federal. Assim, o usuário ficava sem ter a quem recorrer diante

da demora e das dificuldades na obtenção da prestação jurisdicional dos órgãos da justiça

brasileira.

A partir da publicação da citada emenda constitucional, as mudanças foram

diversas, dentre elas: a busca efetiva da celeridade processual, regulamentação dos tratados

e convenções internacionais, aceitação da jurisdição penal internacional, combate de recusa

à execução de lei federal, criação do Conselho Nacional da Justiça (CNJ) e do Conselho

Nacional do Ministério Público (CNMP), redefinição de várias normas da atividade dos

magistrados e da tramitação de processos, criação da Justiça itinerante, Câmaras Regionais,

Varas especializadas em questões agrárias, fins dos Tribunais de Alçada, criação das

46

Súmulas Vinculantes, mudanças na competência do Supremo Tribunal Federal (STF),

ampliação da competência da Justiça do Trabalho etc.

Após oito anos, muitos impactos da Reforma do Poder Judiciário ainda não foram

sentidos pelos usuários da justiça. Alguns dos pontos citados acima demoraram anos para

sair do papel e serem implementados, outros ainda estão esperando vontades ou “janelas

oportunidades políticas” (policy windows4) para entrarem na agenda de governo.

Alguns estudos contribuíram para aumentar a pressão pública pela mudança na

forma de gestão da administração da justiça, como o trabalho de Boaventura de Souza

Santos (1999, p.148-149), sobre as dificuldades do acesso à justiça, que buscou construir

uma sociologia dos tribunais e explicitar os problemas do acesso ao campo jurídico,

Estudos revelam que a distância dos cidadãos em relação à justiça é tanto maior

quanto mais baixo é o estrado social a que pertencem e que essa distância tem

como causas próximas não apenas fatores económicos, mas também factores

sociais e culturais, ainda que uns e outros possam estar mais ou menos remotamente relacionados com as desigualdades económicas. Em primeiro lugar,

os cidadãos de menores recursos tendem a conhecer pior os seus direitos e,

portanto, a ter mais dificuldades em reconhecer um problema que os afecta como

sendo problema jurídico. Podem ignorar os direitos em jogo ou ignorar as possibilidades de reparação jurídica. [...] Em segundo lugar, mesmo

reconhecendo o problema como jurídico, como violação de um direito, é

necessário que a pessoa se disponha a interpor a ação. [...] Em terceiro lugar e

último lugar, verifica-se que o reconhecimento do problema como problema jurídico e o desejo de recorrer aos tribunais para resolver não são suficientes para

que a iniciativa seja de facto tomada. Quanto mais baixo é o estrato sócio-

económico do cidadão, menos provável é que conheça advogado ou que tenha

amigos que conheçam advogados, menos provável é que saiba onde, como e quando pode contactar um advogado e maior é a distância geográfica entre o ligar

onde viver ou trabalha e a zona da cidade onde se encontra os escritórios de

advocacia e os tribunais.

Ainda, de acordo com Sadek (2004, p.06), para que houvesse uma reforma do

judiciário, o problema percebido ou construído socialmente como “crise do judiciário” ou

“crise da justiça” teve que entrar na agenda (agenda-setting) de reformas para receber uma

solução no formato de política pública, isso ocorreu por dois motivos:

4 Uma janela de oportunidade apresenta um conjunto de condições favoráveis a alterações nas agendas

governamental e de decisão e à entrada de novos temas nestas agendas. (BAPTISTA; REZENDE, 2011).

47

1) a justiça transformou-se em questão percebida como problemática por amplos

setores da população, da classe política e dos operadores do Direito, passando a

constar da agenda de reformas; 2) tem diminuído consideravelmente o grau de tolerância com a baixa eficiência do sistema judicial e, simultaneamente,

aumentado a corrosão no prestígio do Judiciário. De fato, as instituições judiciais

mesmo que em grau menor do que o Executivo e o Legislativo – apesar de há

longo tempo criticadas, saíram da penumbra (confortável?) e passaram para o centro das preocupações. E, por outro lado, acentuaram-se as críticas e a queda

nos índices de credibilidade.

Como se pode observar o caminho percorrido pela própria Emenda Constitucional

nº 45/2004, uma vez que o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva passou o ano de 2003

tratando de incluir o tema da Reforma do Poder Judiciário na agenda política de seu

governo, não obstante as oposições a essa ideia, vindas até do Supremo Tribunal Federal

(STF), ou seja, da mais alta cúpula da justiça brasileira.

Num discurso no Estado do Espírito Santo sobre a temática de segurança pública

em 2003, o Presidente Lula (CONJUR, 2003) afirma a necessidade da referida reforma do

modo de administrar a justiça do país,

Acontece que este país é tão grande, é tão heterogêneo, que se um Presidente da República não se dispuser a andar esse país ao invés de ficar preso num gabinete

atendendo apenas à demanda de quem consegue furar a agenda, ele terminará o

mandato sem conhecer a cozinha da sua casa. E o governante que não conhece a

cozinha da sua casa não conhece a sua casa. (grifo nosso)

Não obstante os temas da reforma da justiça brasileira serem importantes, a

criação e a implementação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) para a consecução do

acesso à ordem jurídica, “mediante ações de planejamento, à coordenação, ao controle

administrativo e ao aperfeiçoamento do serviço público na prestação da Justiça” (CNJ,

2013), tem relevância destacada por ter competência sobre políticas públicas que

transformaram o Poder Judiciário em objeto e não mais, apenas, controlador jurisdicional

(função clássica5) dessas políticas públicas.

5 Antes da criação do CNJ, o Poder Judiciário só “se entendia” como controlador jurisdicional das políticas

públicas e não como “objeto” de políticas públicas visando melhorar a prestação dos serviços judiciais.

48

Antes de criação do Conselho, havia um controle das atividades do Poder

Judiciário, porém era um controle interno de cada órgão de cúpula, ou seja, cada Tribunal

exercia um controle ético interno sobre seus membros através de sua corregedoria. Dessa

forma, o controle exercido pelos órgãos da justiça não era eficaz, como explicitou o juiz

Tourinho Neto (1993, p.17)

O controle que sempre conhecemos – que é este atualmente – é um controle interno. É um controle interna corporis. Válido, sem dúvida, mas inoperante.

Esse controle é exercido pelos próprios Tribunais, mediante suas Corregedorias.

O próprio Poder Judiciário está, assim, incumbido de corrigir os desvios, os

desmandos de seus membros. Mas o que vemos?

Um sistema que não funciona. O controle disciplinar pelos próprios juízes é

apenas um “faz-de-conta” que não tem a confiança da sociedade. O espírito de

corpo grita mais alto. Temos, na verdade, um Conselho corporativista, apadrinhador.

A punição – rara – só sobrevém, quando o juiz já praticou deslizes, infrações,

inúmeras vezes. O mal já foi feito ao jurisdicionado, à sociedade. Vê-se até juiz

indolente, de comportamento pernicioso, malévolo, funesto, ser promovido e alcançar não raras vezes, o Tribunal.

Definitivamente, o controle não funciona.

Não só o magistrado Tourinho Neto afirmava a faceta classista do Poder Judiciário

brasileiro, o Presidente Lula (CONJUR, 2003) noutra fala do discurso, já citado acima,

afirma os problemas não enfrentados pelo controle interno da justiça,

Muitas vezes, a Justiça não age, enquanto Justiça, no cumprimento da Constituição, que diz que todos são iguais perante a lei. Muitas vezes, uns são

mais iguais do que outros, e é o que eu chamo de "Justiça classista". É uma

justiça que favorece uma classe.

[...] E é por isso que nós brigamos há tanto tempo, Dr. Márcio, pelo controle externo

do poder Judiciário. Não é interferir na decisão de um Juiz, mas é pelo menos

saber como funciona a caixa preta do poder Judiciário, que muitas vezes parece

intocável. E nós achamos que a sociedade brasileira precisa começar a assumir os espaços que lhe são de direito, para que as coisas funcionem neste país. E, quanto

mais fiscalizados formos, mais chances teremos de acertar. Quanto menos

fiscalizados, mais continuaremos a cometer os erros que, historicamente, temos

cometido. (grifo nosso)

Pode-se perceber que o problema com o controle interno dos órgãos do Poder

Judiciário nacional não era novidade em 2004, na época da referida Emenda Constitucional,

49

por tudo que já foi dito sobre os percalços dos usuários dos serviços públicos judiciais

perante uma justiça inoperante, autoritária, elitista, classista e excludente.

Dessa forma, o professor Marcelo Uchôa (2008, p. 47-48) demonstra a

necessidade da concretização de um verdadeiro controle administrativo do Poder Judiciário,

sem ferir os direitos adquiridos pelos magistrados na Constituição Federal de 1988, para

prestar serviços públicos judiciais de acordo com os parâmetros constitucionais e da

eficiência administrativa,

E o resultado disso tudo não poderia ser diferente, afinal, todas essas danosas

consequências que, como visto, advêm do modelo deficiente do Poder Judiciário

nacional, são, em resumo, a própria negação do Direito, pois impactam negativamente sobre os princípios derivados do devido processo legal, tais como

ampla defesa, contraditório, decisão fundamentada e amparada em lei,

executabilidade das decisões, celeridade como pressuposto para a eficácia da

prestação jurisdicional, entre tantos outros. Considerando-se que todos esses princípios derivam do direito fundamental da

igualdade, e que este, por sua vez, é um dos fundamentos do Estado Democrático,

logo percebeu-se que o Judiciário estava muito aquém da razão de sua existência,

daí a legitimidade da institucionalização de uma nova ordem para o poder. Uma nova ordem que não atentasse contra as prerrogativas da magistratura, mas que,

ao contrário, coibindo práticas perniciosas, pudesse garantir aos juízes liberdade

necessária para que julgassem com razão e consciência, alheios a quaisquer

pressões internas ou externas, e com olhos voltados à realidade social.

Portanto, a criação do CNJ já foi um avanço para os usuários da justiça que

precisam de uma prestação de serviços de forma mais célere e justa, de acordo com os

princípios constitucionais já citados pelo professor Marcelo Uchôa.

A seguir, será detalhada a função e as atividades desenvolvidas pelo Conselho.

3.2 O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA - CNJ

A criação do CNJ fora uma vitória dos setores da sociedade que advogavam uma

reforma de eficiência sobre o Poder Judiciário brasileiro, pois a demora se deu pela

resistência dos setores conservadores das elites judiciárias, principalmente em relação ao

controle administrativo e de recursos humanos que seria exercido com a criação do CNJ,

como mostra Sadek (2004, p. 37),

50

O exame dos percentuais referentes a esta questão mostra que pouco mais de um

quarto dos entrevistados é contrário à criação do CNJ; 61% dizem ser irrelevante; e 39% manifestam-se favoravelmente (dentre estes, 13,5% julgam ser “muito

positiva” esta medida e 25,5% “positiva”). Uma primeira leitura destas

proporções indicaria que é considerável a resistência à constituição de um órgão

para exercer o controle externo do Judiciário. Afinal, apenas 39% aceitariam esta inovação, contra 61% que julgaram ser irrelevante, ou nada positiva, ou

assumiram não possuir opinião formada a respeito. O contraste, entretanto, com o

que ocorria em 1993 pode contribuir para esclarecer a compreensão dessas

respostas e demonstrar que houve uma apreciável mudança. Efetivamente, no início da década, 86,5% diziam-se contrários à criação do Conselho Nacional de

Justiça e somente 12% expressavam concordância.

Mesmo com as resistências, o CNJ foi criado no fim do ano de 2004, mas só

iniciou os trabalhos em junho de 2005 com a seguinte missão: “contribuir para que a

prestação jurisdicional seja realizada com moralidade, eficiência e efetividade, em

benefício da Sociedade” (CNJ, 2013).

As diretrizes do CNJ são em linhas gerais: “planejamento estratégico e

proposições de políticas judiciárias; modernização tecnológica do Judiciário; ampliação do

acesso à justiça, pacificação e responsabilidade social; garantia de efetivo respeito às

liberdades públicas e execuções penais.” (CNJ, 2013)

A novidade introduzida no sistema judiciário nacional pelo Conselho foi a sua

competência primordial de formulador, implementador e avaliador de políticas públicas

para o Poder Judiciário. A situação antes da criação do Conselho era a de um Poder

Judiciário sempre desempenhando um papel ativo de controlador jurisdicional da execução

de políticas públicas e que raramente esteve na posição de ser “objeto” dessas políticas,

como agente passivo e tendo que prestar contas sobre a sua atuação como Poder do Estado

e prestador de serviço jurídico de interesse público. (NOGUEIRA, 2011)

Desde sua criação em 2005, o órgão criou políticas públicas nos seguintes temas:

Acesso à Justiça; Assuntos Fundiários; Direitos Humanos; Eficiência, modernização e

transparência; Formação e capacitação; Infância e Juventude; Mulher; Saúde e Meio

Ambiente; Sistema Carcerário e Execução Penal e Sistema de Processo Judicial eletrônico

– PJe. (CNJ, 2013)

51

As políticas públicas visando concretizar e ampliar o acesso à justiça, desenhadas,

implementadas e avaliadas pelo CNJ, podem ter sido influenciadas pelo diagnóstico da

situação da prestação jurisdicional, antes da reforma do Judiciário, realizada por Sadek

(2004, p. 11)

Efetivamente, dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) de

1988 mostram que a maior parte dos litígios sequer chega a uma corte de justiça -

apenas 33% das pessoas envolvidas em algum tipo de litígio procuram solução no Judiciário. As dificuldades de acesso ao Judiciário são constantemente lembradas

como um fator inibidor da realização plena da cidadania. O desconhecimento dos

direitos, por um lado, e a percepção de uma justiça vista como cara e lenta, de

outro, afastam dos tribunais a maior parte da população. Daí afirmar-se que grande massa da população só procura a justiça estatal quando não há outra

alternativa. Nestas circunstâncias, não se trataria de uma utilização voluntária,

para a efetivação de direitos, mas compulsória. Isto significa que a face do

Judiciário conhecida por largos setores de jurisdicionados não é a civil, mas é, sobretudo, a criminal.

Dessa forma, em razão da necessidade de um controle administrativo do sistema

judiciário brasileiro, o Conselho se tornou um órgão imprescindível tanto para o Poder

Judiciário se aperfeiçoar internamente quanto para a sociedade conseguir ter acesso a

melhores serviços judiciais e, dentro da nova lógica administrativa, fiscalizar a qualidade da

prestação de tais serviços de interesse público.

Caso não tivesse sido criado e colocado em funcionamento, o tecido social poderia

ter se rompido profundamente, a partir do resultado da pesquisa realizada por Sadek (2004,

p.12) acerca da situação das dificuldades encontradas pelos usuários da justiça diariamente,

Em resumo, pode-se sustentar que o sistema judicial brasileiro nos moldes atuais

estimula um paradoxo: demandas de menos e demandas de mais. Ou seja, de

um lado, expressivos setores da população acham-se marginalizados dos serviços

judiciais, utilizando-se, cada vez mais, da justiça paralela, governada pela lei do mais forte, certamente muito menos justa e com altíssima potencialidade de

desfazer todo o tecido social. De outro, há os que usufruem em excesso da justiça

oficial, gozando das vantagens de uma máquina lenta, atravancada e

burocratizada. (grifos da autora)

52

Tendo como plano de fundo as demandas dos usuários do sistema de justiça, o

Conselho enfatizou e aprofundou o programa de Acesso à Justiça que desenvolve políticas

como: Advocacia Voluntária (orientada pela Resolução nº 62); instalação das Casas de

Justiça e Cidadania, instituídas pela Portaria Nº 499, de 07 de abril de 2009; fortalecimento

e (re)valorização dos Juizados Especiais Estaduais e Federais; Justiça Aqui e Justiça

itinerante; programa de Mutirões da Cidadania cujo objetivo “é estabelecer medidas

concretas para a garantia de direitos fundamentais do cidadão em situação de maior

vulnerabilidade”, os grupos sociais considerados vulneráveis são: “proteção à criança e ao

adolescente e, Mutirões de Conciliação do Sistema Financeiro de Habitação. (CNJ, 2013)

As políticas públicas de acesso à justiça que colocam o Poder Judiciário como

“objeto” foram formuladas tendo como parâmetros indicadores sobre da qualidade da

prestação dos serviços públicos judiciais, como: estatísticas acerca do grau de

congestionamento das ações judiciais (processos iniciados / processos julgados) e sobre o

tempo de duração média dos processos, além das inspeções nos diversos órgãos das justiças

estadual e federal, a partir da divulgação do resultados dessas ações por meio de relatórios e

diagnósticos oficiais; avaliação das políticas públicas formuladas e efetivamente executadas

para resolução dos problemas verificados e os resultados obtidos dos eventos focalizadores

como a semana nacional de conciliação e os mutirões carcerários; as políticas de promoção

dos Direitos Humanos, assuntos fundiários, infância e juventude, mulher, saúde e meio

ambiente etc..

Nesse caminho, dentre as todas as políticas que estão sendo desenvolvidas pelo

órgão para o aperfeiçoamento do Poder Judiciário, o problema dos processos de menor

complexidade que inundam os juizados especiais cíveis e criminais e todos os setores da

justiça brasileira, dificultando o julgamento de temas de maior relevância social e a

celeridade da prestação judicial, conseguiu ganhar visibilidade através das insatisfações dos

usuários dos serviços judiciais e dos estudos sobre o acesso à justiça.

No entanto, trabalhos como Moreira-Leite (2003), Duarte (2011), Azevedo (2001),

Hermann (2010) e Silva (2011) demonstraram certo esgotamento do modelo que tem como

prioridade a prestação de serviços judiciais com maior “informalidade” e celeridade dos

53

procedimentos, por falta de investimento profundo na qualificação tanto dos recursos

humanos quanto dos recursos materiais para realizar a gestão desses conflitos. Não basta

criar novas estruturas, definir competências e continuar a mesma forma de gestão

burocrática praticada nas instâncias ordinárias.

Uma possível “crise” dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais, como defendem

os autores citados acima, que tinham como símbolo propostas de celeridade processual

promovida pelos procedimentos de conciliação e mediação oferecidos por esses órgãos da

justiça, foi utilizada para dar maior visibilidade à necessidade de se implementar uma

política pública judiciária nacional visando dar efetividade concreta aos métodos judiciais e

extrajudiciais alternativos de solução de conflitos de interesses, buscando-se atingir o maior

grau de pacificação dos conflitos sociais ou garantir o acesso a uma ordem jurídica justa.

(WATANABE, 2012)

A partir desse foco nos métodos de soluções alternativas de resolução de conflitos,

estruturou-se um evento de âmbito nacional para concentrar os esforços de pacificação dos

conflitos sociais levados ou não para o Poder Judiciário.

É essa a primeira política pública nacional sobre os métodos alternativos de

resolução de conflitos formulada, implementada e avaliada pelo CNJ e que será analisada

no tópico seguinte.

3.3 MOVIMENTO PELA CONCILIAÇÃO COMO POLÍTICA

PÚBLICA NACIONAL PARA O PODER JUDICIÁRIO

Acredita-se que tais meios alternativos de resolução de conflitos possam promover

uma pacificação social, em função disso, entendeu-se que através de uma política nacional

de conciliação possa ser realizado um filtro de litígios, dessa forma, evitando um

congestionamento de processos repetitivos e recursos sem fim de conflitos simples e

passíveis de serem solucionadas antes de entrar na fase processual. Ainda, mais

ambiciosamente, almeja-se uma transformação cultural no povo brasileiro para que

ultrapasse a chamada “cultura da sentença” para uma “cultura de pacificação”.

(WATANABE, 2012)

54

Na tentativa de concretizar tais objetivos, a presidente do STF e do CNJ, Ministra

Ellen Gracie, lançara em 23 de agosto de 2006, o Movimento pela Conciliação com o

slogan “Conciliar é legal”, iniciando-se um esforço nacional pela resolução de conflitos de

interesses pelas vias consensuais ao invés de se buscar, apenas, uma solução judicial

adjudicada (imposta).

A partir desse movimento, ainda não formatado em política pública nacional,

buscou-se fomentar em cada unidade da federação, a criação de juízos informais de

conciliação pelas comarcas e distritos, em que uma pessoa da própria comunidade age

como conciliador no intuito de resolver querelas que nunca chegariam aos fóruns, além de

resolver processos que já estivessem judicializados, ou seja, submetidos a uma decisão de

um magistrado.

O movimento pela conciliação, no primeiro momento, não necessitou de grandes

investimentos nem de grande burocracia para por em prática os métodos consensuais de

resolução de disputas, uma a vez que objetivou uma reorganização das diversas justiças

estaduais e federais no intuito de privilegiar os meios consensuais de resolução de conflitos

dentro da própria estrutura existente no Poder Judiciário brasileiro.

Segundo a Ministra Ellen Gracie Northfleet (2007, p. 01), o movimento é mais um

esforço das pessoas do que de infraestrutura,

A implementação da Conciliação como prática permanente é simples. Não

demanda grandes gastos nem providências complicadas. Prescinde da construção

de prédios e da contratação de pessoal. Não depende da edição de leis e não

exclui a garantia constitucional de acesso à Justiça. Alguns elementos, no entanto, são indispensáveis. Fundamental para o sucesso do empreendimento é o empenho

das pessoas e instituições engajadas no projeto. É necessário que os agentes

envolvidos - magistrados, promotores, advogados, defensores e principalmente as

próprias partes - promovam profunda alteração de mentalidade e adotem a disposição de modificar condutas consolidadas por longos anos de atuação com

foco na litigiosidade.

Durante a gestão da Ministra Ellen Gracie a frente do CNJ, o movimento pela

conciliação não teve grande apelo publicitário, sendo mais difundido no meio jurídico do

55

que para a sociedade em geral. Tentou-se sensibilizar os profissionais do Direito e das

Faculdades jurídicas no primeiro momento.

Embora, mesmo com pouca publicidade, a campanha pela conciliação conseguiu

mobilizar órgãos do Poder Judiciário e profissionais do Direito para promover uma “cultura

de conciliação” dentro da máquina da Justiça, antes de fortalecer a conciliação no seio

social, isso se fez necessário em razão da tradição jurídica brasileira nos bancos das

Universidades de Direito priorizar o litígio, ou o contencioso judicial ao invés da resolução

consensual dos conflitos de interesses.

O primeiro evento que ocorreu em 2006 foi promovido em campanhas

publicitárias como “movimento pela conciliação” e tinha como objetivo, segundo o

magistrado e professor Kazuo Watanabe (2012. p. 4),

O objetivo primordial que se busca com a instituição de semelhante política

pública, é a solução mais adequada dos conflitos de interesses, pela participação

decisiva de ambas as partes na busca do resultado que satisfaça seus interesses, o que preservará o relacionamento delas, propiciando a justiça coexistencial. A

redução do volume de serviços do Judiciário é uma consequência importante

desse resultado social, mas não seu escopo fundamental.

Os resultados do Dia Nacional da Conciliação, 08 de dezembro de 2006, foram:

FIGURA 01: RESULTADOS DO DIA NACIONAL DE CONCILIAÇÃO DE 2006 (CNJ, 2013)

A ênfase na divulgação da Política de um Mutirão Nacional de Conciliação denota

uma expectativa quanto aos seus resultados, como já dito por Watanabe, busca-se uma

espécie de pacificação social por meio dos mecanismos alternativos de resolução de

56

conflitos diferentes da sentença judicial, a qual representa a forma adjudicada ou imposta

por um terceiro no caso o Estado.

Nos casos da conciliação e da mediação, que serão aprofundadas no próximo

capítulo, as soluções são construídas pelas partes em conflito com a ajuda de um terceiro

alheio ao caso, não sendo possível a imposição obrigatória de nenhuma proposta de

resolução do conflito ditada pelo conciliador ou mediador.

Após surgir o movimento pela conciliação, houve uma preocupação acerca da

formação, capacitação e reciclagem de conciliadores e mediadores, além da pressão para

implementação de disciplinas que priorizassem a resolução consensual de disputas nos

currículos dos cursos de Direito em todo o país.

Em 2007, foi instituída e ampliada a política pública de mutirões de conciliações,

com o nome de Semana Nacional da Conciliação, tendo sido realizada de 03 a 08 de

dezembro de 2007, porém, o apelo publicitário foi um pouco maior do que em 2006, ainda

sem ter material publicitário específico e diverso para isso. O slogan da campanha foi:

“Ninguém deve abrir mão dos seus direitos. Nem do direito de conciliar”.

Em 2007, a Semana de Conciliação movimentou mais de 3.000 mil magistrados,

mais de 20.000 mil servidores e colaboradores e tendo atendido mais de 411.000 mil

pessoas, tendo como resultados:

FIGURA 02: RESULTADOS DA SEMANA NACIONAL DE CONCILIAÇÃO DE 2007 (CNJ, 2013)

57

Então, em 2008, o esforço pela conciliação do movimento surgido em 2006 tomou

mais corpo e teve uma publicidade de maior amplitude. Segundo o CNJ, a campanha de

2008 tinha como um dos objetivos “fortalecer a cultura de que ‘Conciliar é legal e faz bem

a si mesmo’ (tema) com o slogan ‘Conciliar é querer bem a você’. O principal público-alvo

eram as partes em conflito, principal beneficiária da conciliação. Querer conciliar é querer

bem.”

Nessa campanha, já há cartazes, folders, adesivos, cartilhas, 05 spots de

comunicação foram veiculados em rádios públicas em todo o país. O material disponível

tentava explicar o processo, o papel dos conciliadores e de outros atores presentes na

semana da conciliação de 2008.

Os resultados alcançados pela semana nacional de conciliação, 01 a 05 de

dezembro de 2008, foram:


Já a campanha da semana de conciliação de 2009, de 07 a 11 de dezembro, teve

como slogan: “Ganha o cidadão. Ganha a Justiça. Ganha o País”. A cada ano o material

distribuído se torna mais diverso. Nessa campanha houve: folheto, cartaz, banner, botton,

camiseta, boné e vidro taxi, além de anúncios de jornais e revistas de diversos tamanhos,

inclusive spots de rádio e TV.

O CNJ detalhou um pouco mais o foco dessa campanha:

A campanha de 2009 visou incentivar o jurisdicionado a participar e realizar o

acordo, expondo que, por meio da conciliação, ele obtém uma resolução mais

rápida para o seu conflito e deixa de ter uma pendência judicial. Litígio, esse,

58

ruim não só para o cidadão como também para o Judiciário e consequentemente

para o país.

Os resultados dessa semana de conciliação foram:


A Semana Nacional de Conciliação de 2010 teve como foco chamar o

jurisdicionado para realizar a conciliação com o slogan “Conciliando a gente se entende”,

dessa forma, tentando demonstrar ao usuário a importância de participar e realizar o acordo,

dessa forma, economiza tempo, dinheiro e promove a pacificação social.

Nessa campanha, realizada de 29 de novembro a 03 de dezembro de 2010, foram

atingidos os seguintes números:


59

No mesmo ano de 2010, na abertura da Semana Nacional de Conciliação, 29 de

novembro de 2010, foi publicada a Resolução nº 125 que regulamenta a Política Judiciária

Nacional de Tratamento Adequado dos Conflitos de Interesses, a qual tenta concretizar o

princípio constitucional de acesso à justiça, insculpido na Constituição Federal de 1988, art.

5º, inciso XXXV, como “acesso a ordem jurídica justa”6.

A resolução do CNJ mudou o paradigma7 vigente desde o início do Movimento

pela Conciliação, uma vez que a política anterior priorizava a realização de eventos de

mutirões judiciais no período de uma semana no ano.

Realizavam-se eventos concentradores de ações, ou seja, durante o ano as varas

judiciais recebiam os processos e no fim do ano, ou em outras datas agendadas pelo CNJ

para os órgãos da justiça brasileira, tentava-se realizar conciliação e mediação de processos

antigos e novos ingressos no sistema, no entanto, segundo o professor e magistrado Kazuo

Watanabe (2012, p.03),

O Poder Judiciário Nacional está enfrentando uma intensa conflituosidade, com sobrecarga excessiva de processos, o que vem gerando a crise de desempenho e a

consequente perda de credibilidade.

[...]

É decorrente a crise mencionada, também, pela falta de uma política pública de tratamento adequado dos conflitos de interesses que ocorrem na sociedade. Afora

os esforços que vêm sendo adotados pelo Conselho Nacional de Justiça, pelos

Tribunais de Justiça de grande maioria dos Estados da Federação Brasileira e

pelos Tribunais Regionais Federais, no sentido da utilização dos chamados Meios Alternativos de Solução de Conflitos, em especial da conciliação e da mediação,

não há uma política nacional abrangente, de observância obrigatória por todo o

Judiciário Nacional, de tratamento adequado dos conflitos de interesses. (grifos

do autor)

Embora essa política tenha obtido resultados em torno de 50% de sucesso nos

acordos oriundos desses mutirões de conciliação e mediação (Semana Nacional de

6 Conceito utilizado pelo magistrado e professor Kazuo Watanabe, quando defendeu a criação de uma Política

Nacional de Resolução Alternativa de Conflitos. 7 Paradigma. Uma palavra cada vez mais empregada por profissionais de resolução de conflitos, é definida por Thomas Kuhn como um conjunto de suposições sobre a realidade – um modelo ou padrão aceito – que

explica a realidade, ou como esta é por nós percebida... Acrescente-se a este conceito a noção de que

paradigma constitui-se, também, de um conjunto de certezas sociais, que variam de sociedade para sociedade

e modificadas de tempos em tempos, conforme a evolução empreendida. Afirmam uma visão compartilhada e aprovada pela sociedade, que responde ao pensamento das maiorias. Normalmente cristalizam opiniões e

percepções, dando-lhes o caráter de verdades. (BRAGA NETO, 2003, p. 19)

60

Conciliação) realizados desde 2006, o foco dado pela política, pode ocasionar problemas,

fazendo com que acordos obtidos durante uma semana nacional de conciliação, poderiam

ter sido realizados anteriormente, assim que o processo judicial tenha se iniciado, como

prevê o Código de Processo Civil através da audiência inicial de conciliação.

Nesse tipo de caso, a distorção ocorreria em razão da produtividade das varas ou

tribunais medidos pelas estatísticas construídas e publicadas após a realização de uma

Semana Nacional de Conciliação, porque alguns magistrados e servidores poderiam deixar

se esforçar durante o ano para efetivar acordos, no intuito de produzir e aumentar as

estatísticas positivas em relação aos acordos obtidos quando fosse realizada a referida

Semana.

Assim, ficariam em evidência na mídia após o trabalho realizado na Semana

Nacional de Conciliação e poderiam “barganhar” recursos financeiros ou operacionais para

o respectivo Tribunal ou Comarca que estivessem vinculados.

Esse problema aliado a outros que surgiram, foram importantes para que a

Resolução nº 125/2004 fosse aprovada pelo CNJ, visando construir um novo paradigma de

uma política pública judiciária nacional de resolução alternativa de conflitos de interesses,

executada de forma permanente durante todo o ano, possibilitando a capacitação de novos

mediadores e conciliadores em escala nacional através de uma grade curricular mínima

obrigatória, verificação da conduta ética, instalação de uma rede de Núcleos Permanentes

de Métodos Consensuais de Resolução de Conflitos, Centrais de Conciliação e prestação de

serviços públicos de orientação jurídica e cidadania.

No próximo capítulo será analisada a Resolução nº 125/2010 do CNJ, os métodos

alternativos de resolução de conflitos regulamentados por ela e sua formatação como

política pública tendo o Poder Judiciário “objeto”.

61

4 TRIBUNAIS MULTIPORTAS (MULTI-DOOR

COURTHOUSE) E A RESOLUÇÃO ALTERNATIVA DE

DISPUTA - RAD (OU ALTERNATIVE DISPUTE RESOLUTION

– ADR, EM INGLÊS)

Antes de se passar para a análise detalhada sobre as normas que regulamentam a

Política Pública nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses, é necessário

discorrer sobre a fundamentação teórica acerca da estrutura que essa Política Pública

nacional busca aplicar a partir da implantação dos Núcleos Permanentes de Métodos

Consensuais de Solução de Conflitos e dos Centros Judiciários de Resolução de Conflitos e

Cidadania para a realização da conciliação, mediação, orientação jurídica e serviços de

cidadania. Dessa forma, materializando o conceito de “Tribunal Multiportas” (Multi-door

Courthouse) que será explicitado a seguir.

A política pública do CNJ trouxe dentro de sua estrutura um modelo de prestação

de serviços judiciários formulado e implantando pelo sistema judicial norte-americano a

partir das ideias expostas na palestra do professor Frank Ernest Arnold Sander, da Harvard

Law School, na Pound Conference em 1976.

A Pound Conference foi organizada pela instituição representante dos advogados

norte-americanos American Bar Association - ABA, equivalente a OAB no Brasil, e pelo

presidente da Suprema Corte Americana Warren Burger no intuito de relembrar e debater

uma palestra ministrada pelo reitor da Harvard Law School, Roscoe Pound em 1906, que

falou sobre “as causas da insatisfação popular com a administração da justiça nos EUA”8.

(ALMEIDA; ALMEIDA; CRESPO, 2012)

Nessa conferência em 1976, o professor Frank Sander foi convidado a ministrar

uma palestra sobre as variedades do processamento de disputas (varieties of dispute

processing), quando deu conhecimento público ao seu conceito de “centro abrangente de

8 The Causes of Popular Dissatisfaction with the Administration of Justice by Roscoe Pound. American Bar

Association - 1906.

62

justiça” que se tornaria através de uma publicação da ABA logo após sua palestra de 1976

no conceito de “Tribunal Multiportas” (Multi-door Courthouse). (SANDER, 2012)

Após a referida conferência, outros professores se juntaram a Frank Sander para

desenvolver o assunto e discorrer sobre outras formas de resolução de conflitos diferente da

maneira judicial pela sentença. Assim, o campo de estudos sobre as resoluções alternativas

de disputas (ADR´s, em inglês) foi sendo construído a partir da década de 1970 nos EUA,

principalmente pelos professores: Frank E. A. Sander (Harvard University), Nancy H.

Rogers (Ohio State University), Sarah Rudolph Cole (Ohio State University) e Stephen B.

Goldberg (Northwestern University). (GONÇALVES, 2011)

O conceito de Tribunal Multiportas implantado no Brasil através da Resolução nº

125/2010, não significa uma instituição ou estrutura jurídica nova ou uma reforma profunda

na estrutura do sistema judiciário nacional, esse conceito se refere mais a uma mudança de

paradigma na prestação dos serviços judiciais e de cidadania, onde a população receberá

um tratamento qualificado do conflito levado aos órgãos do Poder Judiciário.

André Gomma de Azevedo (2011, p.16) explicita essa nova forma de administrar a

justiça como um “gerenciamento de disputas ou processos” através da operacionalização do

modelo norte-americano formulado pelo professor Frank Sander,

Esta organização judiciária proposta pelo Fórum de Múltiplas Portas (FMP) compõe-se de uma Poder Judiciário como um centro de resoluções de disputas,

com distintos processos, baseado na premissa de que há vantagens e desvantagens

de cada processo que devem ser consideradas em função das características

específicas de cada conflito. Assim ao invés de existir apenas uma “porta” – o processo judicial – que conduz à sala de audiência, o FMP trata de um amplo

sistema com vários distintos tipos de processo que formam um “centro de

justiça”, organizado pelo Estado, no qual as partes podem ser direcionadas ao

processo adequado a cada disputa. Nesse sentido, nota-se que o magistrado, além da função jurisdicional que lhe é atribuída, assume também uma função gerencial,

pois ainda que a orientação ao público seja feita por um serventuário, ao

magistrado cabem a fiscalização e acompanhamento para assegurar a efetiva

realização dos escopos pretendidos pelo ordenamento jurídico-processual, ou, no mínimo, que os auxiliares (e.g., mediadores e conciliadores) estejam atuando

entre dos(sic) limites impostos pelos princípios processuais constitucionalmente

previstos.

63

Através da Resolução do CNJ, o sistema judiciário brasileiro ofertará mecanismos

de resolução judicial, extrajudicial, orientação jurídica e prestação de serviços de cidadania

a todos os usuários que levarem suas demanda aos Centros Judiciários de Solução de

Conflitos e Cidadania, mecanismos que podem funcionar dentro da estrutura de um tribunal

ou de forma separada e com estrutura independente numa localização privilegiada para

facilitar o acesso dos usuários de seus serviços. Estes Centros serão tratados mais

detalhadamente no próximo capítulo. (SANDER, 2012)

Nas cortes da justiça brasileira, a solução de conflitos oferecida é a tradicional

resolução adjudicada de conflitos através da sentença proferida por um magistrado por

meio do processo judicial.

A inovação do conceito de Tribunal Multiportas foi a oferta, dentro das atividades

dos órgãos de justiça tradicionais, das resoluções alternativas de disputas com a

participação ativa dos usuários na solução dos seus conflitos e na prestação de orientação

jurídica e serviços de cidadania pelo sistema judiciário. (CRESPO, 2012)

A política pública nacional regulamentada pelo CNJ privilegiou dois métodos

consensuais de resolução alternativa de disputas: conciliação e mediação, no entanto,

deixou livre a utilização de outros RADs que os judiciários estaduais tenham maior

conhecimento e experiências prática.

A opção por esses dois métodos de RADs pode ter sido estratégica, uma vez que,

no primeiro momento da implantação desse modelo no país seja melhor concentrar as ações

e melhorar os trabalhos e experiências acerca desses dois métodos que já tem um histórico

no Brasil, para depois ampliar o uso de outros RADs com mais segurança no sistema

judicial pátrio.

A seguir, serão apresentados os dois métodos de RADs regulamentados pelo CNJ,

conciliação e mediação, além de outros métodos que não se tem tanto conhecimento ou

estudos aprofundados na doutrina nacional.

64

4.1 CONCILIAÇÃO

A conciliação, que é um método de RAD, é um dos procedimentos consensuais

mais conhecidos no país, em razão de sua utilização ao longo da história legislativa após o

Brasil se tornar independente de Portugal em 1822. Na Constituição Federal do Imperio do

Brazil de 1824 consta no “Art. 161. Sem se fazer constar, que se tem intentado o meio da

reconciliação, não se começará Processo algum”. (WATANABE, 2011)

Logo após a abdicação do Imperador D. Pedro I no país, ainda no período da

História do Brasil conhecido como Regência (1831-1840), foi promulgado em 29 de

novembro de 1832 o “Codigo do Processo Criminal de primeira instancia com disposição

provisoria ácerca da administração da Justiça Civil” que tratou da conciliação no “Art. 1º

Póde intentar-se a conciliação perante qualquer Juiz de Paz aonde o réo fôr encontrado,

ainda que não seja a Freguezia do seu domicilio” do título único, na disposição provisória

acerca da administração da Justiça Civil.

Embora a legislação da época tenha tentado facilitar a resolução de conflitos de

forma “alternativa” à solução imposta via sentença judicial, esbarrou na formação técnica e

tradicional voltada para a prática adversarial ensinada aos bacharéis de Direito nas

Faculdades Jurídicas. Dessa forma, os juízes de paz acabaram se reduzindo, por muitos

anos após terem sido criados, às funções de celebrar casamentos. (WATANABE, 2011)

A conciliação só voltou a aparecer na legislação brasileira na forma muito tímida

na Constituição Federal de 1934 que durou até 1937, no parágrafo único do art.122 que

trata sobre as “Comissões de Conciliação” na Justiça do Trabalho.

Na Constituição Federal de 1937, sob um governo ditatorial do Estado Novo de

Getúlio Vargas, a C.F. de 1937 regulamentou a possibilidade de os Estados legislarem

sobre a matéria, caso houvesse ou não lei federal tratando da conciliação. Se houvesse lei

federal sobre o tema, o Estado deveria apenas complementar ou suplementar sobre,

segundo o art.18, “d) organizações públicas, com o fim de conciliação extrajudiciária dos

litígios ou sua decisão arbitral”.

65

Já o Código de Processo Civil de 1939 não fez nenhuma menção ao procedimento

de conciliação. No entanto, a Consolidação das Leis do Trabalho de 1940 regulamentou a

conciliação como dever dos sindicatos no art. 514, alínea “c) promover a conciliação nos

dissídios de trabalho”, além de criar as “Junta de Conciliação e Julgamento”.

O tema voltou a ser regulamentado pelo Código de Processo Civil de 1973, com a

instituição da conciliação de forma facultativa na audiência antes de iniciada a instrução

(arts. 278, 447, 448 e 449 – redação original). Sofreu algumas modificações com as Leis

nºs 8.952/1994 e 10.444/2002, para incluir a obrigatoriedade de uma audiência preliminar

ou prévia para tentar resolver os conflitos de forma inicial e rápida, antes que o juiz

iniciasse a instrução e emitisse decisões sobre o mérito.

Ainda, antes das alterações no CPC de 1973 que tornaram a conciliação etapa

inicial e obrigatória para o normal desenvolvimento processual da demanda, foram criados

os Juizados de Pequenas Causas - JPCs, com base na experiência norte-americana das

Small Claim of Courts, já comentada no primeiro capítulo deste trabalho, através da Lei nº

7.244 de 1984, a qual regulamentava que todo o sistema dos JPCs iria se orientar

“buscando sempre que possível a conciliação das partes” (art. 2º), assim, qualquer demanda

submetida a um JPC, independente de autuação e distribuição, uma audiência de

conciliação deveria ser realiza no prazo de 10 dias (art. 17º). Caso ambas as partes

comparecessem para submeter o conflito, deveria primeiro se tentar a conciliação para

depois realizar o registro do pedido e processar a citação inicial das partes (art.18º).

Com o advento da C.F. de 1988, vieram mudanças na estrutura dos JPCs, pois o

art. 98, inciso I, da referida Carta Magna dispôs:

I - juizados especiais, providos por juízes togados, ou togados e leigos,

competentes para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de

menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os

procedimentos oral e sumariíssimo, permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a transação e o julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro grau;

Então, com base na C.F. de 1988, foi aprovada a Lei nº 9.099 de 1995 que revogou

a Lei dos JPCs e os modificou para Juizados Especiais Cíveis e Criminais. A novo marco

66

legal não modificou as finalidades desses Juizados para buscarem a conciliação dos

conflitos submetidos à sua competência. As inovações foram mais na inclusão da

competência penal e possibilidade da transação penal e na ampliação das competências

cíveis, no entanto, no que toca aos procedimentos de conciliação já regulamentados desde

os JPCs, praticamente nada foi modificado.

As últimas novidades quanto ao método de conciliação como resolução consensual

de conflitos vieram após a criação do CNJ e, a partir, de suas atividades produzindo

políticas públicas nacionais para aplicar mudanças no Poder Judiciário brasileiro.

Consequentemente, veio em 2006, o movimento pela conciliação através da realização dos

mutirões concentrados de conciliações e mediações judiciais de processos antigos e novos

do sistema judicial, materializados na Semana Nacional de Conciliação que são realizadas

no fim do mês de novembro e início de dezembro a cada ano desde 2007, pois em 2006 foi

apenas durante o dia 08 de dezembro que ficou marcado como o “Dia Nacional da

Conciliação”.

Em 2010, o CNJ deu continuidade as suas prerrogativas de planejar, executar e

avaliar políticas públicas nacionais para o sistema de justiça pátrio com a aprovação e

publicação da Política Pública nacional de tratamento adequado de conflitos de interesses,

política essa que deu especial relevo para dois métodos de resolução alternativa de disputas,

dentre outros existentes, que foram a conciliação e a mediação.

Isso ocorreu devido ao histórico, já demonstrado anteriormente nesse subcapítulo,

da criação e da aplicação desses dois métodos de RADs no sistema judicial, não obstante

ter sido sempre grafada na legislação como “conciliação”, a nossa legislação englobava a

conciliação e a mediação sem realizar as devidas diferenciações que os doutrinadores e

pesquisadores da área de RADS ressaltavam existir entre os dois conceitos e que se

aprofundaram mais ainda após a década de 1970 e os estudos sobre as RADs nos EUA.

Essa confusão foi reconhecida por Adolfo Braga Neto (2008, p.65), o advogado,

mediador e consultor da ONU em assuntos de mediação nos países de língua portuguesa,

67

Atualmente, é cada vez mais comum a confusão entre os procedimentos da

mediação e o da conciliação. Confusão esta decorrente da adaptação do

procedimento da conciliação, cujo paradigma é bastante conhecido dos brasileiros, para aquele requerido pela mediação. A ponto de muitos não

compreenderem que existem diferenças para cada um dos procedimentos, pois

para eles o resultado é o que importa. Não percebem que cada um desses

institutos possuem características próprias agregados a regras mínimas de conduta ética de parte do terceiro, imparcial e facilitador da comunicação entre as

partes. Motivo pelo qual possuem requisitos mínimos muito diferentes para sua

realização.

Continua o autor acerca da conciliação: “Essa diferenciação passa, inicialmente,

pela abordagem do conflito. A conciliação é um procedimento mais célere. Na maioria dos

casos se restringe a apenas uma reunião entre as partes e o conciliador. É muito eficaz para

conflitos onde não existe inter-relação entre as partes.” (BRAGA NETO, 2008, p.65)

Também o professor José Maria Garcez (2004, p.54) ressalta a confusão existente

no país sobre os conceitos de conciliação e mediação e explicita alguns contornos do

método da conciliação, a partir da atividade do conciliador,

No Brasil a expressão conciliação tem sido vinculada principalmente ao

procedimento judicial, sendo exercida por juízes, togados ou leigos, ou por

conciliadores bacharéis em direito, e representa, em realidade, um degrau a mais

em relação à mediação, isto significando que o conciliador não se limita apenas a auxiliar as partes a chegarem, por elas próprias, a um acordo, mas também pode

aconselhar e tentar induzir as mesmas a que cheguem a este resultado, fazendo-as

divisar seus direitos, para que possam decidir mais rapidamente.

Na tentativa de diferenciar e delimitar os limites, principalmente sobre o conceito

de conciliação, tem-se que

Este método cooperativo de resolução de conflito tem por objetivo colocar fim ao conflito manifesto; não necessariamente a solução estende-se aos elementos nele

ocultos. Portanto, da mesma maneira que o julgamento e a arbitragem, trabalha

no domínio das posições, daquilo que as partes expressam.

Dela participa um terceiro, o conciliador, que atua com as posições manifestas pelas partes. Ele envolve-se segundo sua visão do que é justo ou não; deve e pode

interferir e questionar os litigantes. (FIORELLI; FIORELLI; MALHADAS JR.,

2008, p. 56)

Ainda, a pesquisadora e professora Lilia Sales (2003, p.38) ratifica as diferenças

entre os dois métodos de resolução consensual de conflitos,

68

A conciliação é um meio de solução de conflitos no qual as pessoas buscam sanar

as divergências com o auxílio de terceiro, o qual recebe a denominação de conciliador. Este conciliador deve ser um terceiro imparcial, com competência

para aproximar as partes, controlar as negociações, sugerir e formular propostas,

apontar vantagens e desvantagens, objetivando sempre a resolução do conflito,

por meio de um acordo. O conciliador tem o poder de sugerir um possível acordo, após uma criteriosa avaliação das vantagens e desvantagens que tal proposição

trata às partes. A conciliação em muito se assemelha à mediação. A diferença

fundamental, portanto, está na forma da condução do diálogo entre as partes.

Na literatura acerca desses dois métodos de RADs persiste sempre uma tentativa

de diferenciação dos dois tipos, denotando a proximidade e a dificuldade ocasionada pelo

histórico de se usar a conciliação indiscriminadamente, inclusive pela legislação e doutrina

até fins da década de 1970. Isso não ocorreu só no Brasil, mas em outros países. (GARCEZ,

2004)

Por isso, alguns pesquisadores optem por não realizar essa diferenciação quando

escrevem sobre o tema, entendendo conciliação e mediação como gênero comum e como

moderna a tendência de unificação da terminologia realizada no Canadá, Reino Unido e

Austrália. (AZEVEDO, 2004)

O Ministério da Justiça não seguiu essa tendência quando publicou o seu “Manual

de Mediação Judicial que está na 3ª edição (2012), ressaltando o conceito de conciliação

adotado

[...] a conciliação, também, para fins deste manual, pode ser definida como um

processo autocompositivo ou uma fase de um processo heterocompositivo no qual se aplicam algumas técnicas autocompositivas e em que há, em regra,

restrição de tempo para sua realização.

Alguns autores distinguem a conciliação da mediação indicando que naquele

processo o conciliador pode apresentar uma apreciação do mérito ou uma recomendação de uma solução tida por ele (mediador) como justa. Por sua vez, na

mediação tais recomendações não seriam cabíveis.

Por fim, a utilização da conciliação como método alternativo de resolução de

conflitos tem suas limitações, como: o caráter educativo do processo é limitado, uma vez

que as partes não tem uma ligação emocional duradoura e visa tratar conflitos recentes;

tratamento objetivo do conflito, ou seja, não é dada a atenção necessária para causa ocultas

69

do conflito; também ocorre da maneira negocial tradicional, onde alguém cede, transige,

troca, permuta, barganha etc., sem necessariamente tornar o acordo a melhor situação para

as partes. (FIORELLI; FIORELLI; MALHADAS JR., 2008)

Concluindo, antes da criação da Resolução nº 125/2010 do CNJ, ainda havia

problemas relativos a capacitação e formação dos terceiros facilitadores, obrigatoriedade de

curso específico, falta de recomendação da profissão, além de conteúdos programáticos

unificados. (ALMEIDA; ALMEIDA; CRESPO, 2012)

4.2 MEDIAÇÃO

A mediação é o segundo método de RADs que a política pública nacional

regulamentada pelo CNJ institucionalizou ao lado da conciliação que já foi descrita e

explicitados os seus contornos e limites anteriormente.

Além de tudo que já foi citado sobre a mediação quando da necessária

diferenciação da conciliação, ainda se tem características individuais e únicas que estão

incorporados por esse método consensual de resolução alternativa de disputas.

O aprofundamento dos estudos sobre a mediação como um método alternativo de

resolução de conflitos surgiu, como já afirmado anteriormente, com o professor Frank

Sander da Universidade de Harvard numa conferência em 1976, Pound Conference.

A sistematização e uma maior publicidade em torno do método da mediação

surgiu nos EUA, porém, eles não foram os criadores de tal método e não se tem como

delimitar quando apareceu tal processo de negociação entre as pessoas que desejavam

resolver seus conflitos. Pensa-se que a mediação foi usada na Grécia antiga, na China, em

Roma, nas civilizações Egípcia, Judáica, Islâmica e em outros períodos da história, mas não

se tem como delimitar a origem exata de seu surgimento. (SPENGLER, 2010)

A novidade na mediação moderna sobre a intermediação do conflito por um

terceiro imparcial veio a ser sistematizada inicialmente pelos estudos do professor Frank

Sander que dividiu a evolução desses estudos em três fases:

70

O primeiro período foi entre os anos de 1975 e 1982. Ele chamou de “Deixem

que as mil flores desabrochem” (“Let a Thousand flowers bloom”). Foi um período de muito dinamismo, muitas iniciativas e experiências, muitas delas

pouco planejadas, sem boa fundamentação e com metas um pouco confusas. [...]

O segundo período aconteceu entre os anos de 1982 e 1990 – o que foi chamado

de “Cuidados e Advertências” (“Cautions and Caveads”). Foi o período dedicado a análise para onde se desejava caminhar, separar “o joio do trigo”. Esse período

foi importante para esclarecer que os ADR´s não representavam um movimento

antagônico às Cortes americanas. [...] O terceiro período, que teve início por volta

de 1990 é chamado “Institucionalização” (“Institutionalization”). A questão central era e persiste: como fazer com que a escolha dos ADR´s fosse uma

indicação institucional? Como agir para que essa escolha não simbolizasse um

sinal de fraqueza de uma das partes? O que desenvolver para que os ADR´s se

tornassem uma prática contínua e profissional? Esses são os principais questionamentos da atualidade. (SALES, 2012, p.141-143)

Em decorrência da popularização e contato com alguns mediadores, os estudos

sobre a mediação no Brasil surgiram já no que corresponde à terceira fase nos EUA. No

início da década de 1990 foi que se começou a prestar mais atenção aos métodos de

resolução alternativa de disputas, mais especificamente a mediação, dentre outros.

Também foi nessa mesma década que contaminada com os princípios

institucionalizados na Constituição Federal de 1998, impregnada pelas alternativas de

pacificação social, registrou já no seu preâmbulo,

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional

Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar,

o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma

sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e

comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (grifo nosso)

O interesse acerca da mediação e de outros métodos no Brasil só se fortaleceu no

início da década de 1990, através do contato com outros profissionais da área a partir de

palestras ou eventos sobre o tema que começaram a surgir. Assim, os conhecimentos sobre

a mediação se aprofundaram com a criação do Instituto de Mediação e Arbitragem do

Brasil – IMAB pelo professor Juan Carlos Vezzulla. A arbitragem também começou a ser

mais conhecida a partir da promulgação da Lei nº 9.307/96 – Lei da Abritragem, com ela

aumentaram o número das câmaras de arbitragem e mediação. Na mesma década, veio

71

ainda o Conselho Nacional das Instituições de Mediação e Arbitragem – CONIMA como

organizador e uniformizador dos documentos oficiais nacionais e internacionais sobre os

temas da mediação e da arbitragem, sendo reconhecido como referência na área pelo Banco

Mundial. (BRAGA NETO, 2012)

Após o início do novo século, o método da mediação de conflitos foi sendo mais

estudado e aprofundado, recebendo mais atenção na mídia nacional e internacional. Tendo

proporcionado até um prêmio Nobel da Paz ao ex-presidente norte-americano Jimmy Carter

como mediador internacional, principalmente em conflitos bélicos e Direitos Humanos.

(VIZENTINI, s/d)

Também no início da década de 2000, foram sendo instaladas e realizadas várias

experiências em mediação comunitária através de políticas públicas e privadas nos Estados

do Rio de Janeiro; Minas Gerais; Espírito Santo; São Paulo; Santa Catarina e Ceará.

(SANTOS, s/d)

O movimento de reconhecimento e fortalecimento dos métodos resolução

alternativa de disputas se fortaleceu após a Reforma do Judiciário e a criação do CNJ em

2004. Logo surgiu o movimento pela conciliação em 2006, que já foi tratado no primeiro

capítulo, aprofundando os esforços de aplicação uniforme e ampla em todo o território

nacional dos métodos de conciliação e mediação, pois ambos ainda eram confundidos como

se referindo a um mesmo método de RAD, mesmo após os trabalhos e pesquisas existentes

tratando sobre a diferença entre esses dois métodos de RADs, não havia um conhecimento

geral e público acerca dos diferentes métodos existentes, como não ocorre até o presente

com os outros métodos além dos institucionalizados pelo CNJ.

Segundo a professora e pesquisadora Ada Pellegrini Grinover (2012, p.95), a

mediação e os métodos de RADs estão sendo mais estimulados e conhecidos pela

população,

A iniciativa da mediação está tomando impulso no Brasil. A criação de centros de arbitragem, em decorrência da Lei no 9.307/96, também ocasionou a abertura

dessas instituições à mediação, que floresceu em todo o país, implementando

ainda a atuação de mediadores independentes. Órgãos públicos e instituições

72

particulares organizam cursos de capacitação de mediadores. As faculdades de

direito incluem em seus currículos disciplinas voltadas para os chamados

métodos alternativos (rectius, complementares) de solução de controvérsias. E, entre esses métodos (de heterocomposição9 — pela arbitragem — e de

autocomposição10 — principalmente pela conciliação e mediação), a solução

consensuada pelas partes ocupa lugar de destaque.

Com a política pública nacional de tratamento adequado dos conflitos de

interesses, criada pelo CNJ, a mediação vem se destacando como método mais adequado

para resolver os conflitos de forma rápida, eficaz e que tem o potencial de proporcionar

uma potencial pacificação social, uma vez que pode tratar de conflitos que carregam uma

forte “bagagem” emocional e que as partes são obrigadas a ter um relacionamento

duradouro. Assim,

A mediação constitui um processo de transformar antagonismos em convergências, não obrigatoriamente em concordâncias, por meio da intervenção

de um terceiro escolhido pelas partes. [...] O campo fértil da mediação, encontra-

se, pois nos conflitos onde predominam questões emocionais, oriundas de

relacionamentos interpessoais intensos e, em geral, de longa duração. Cada caso é único porque as pessoas são singulares. [...] A mediação aplica-se a substancial

parte dos conflitos (familiares, trabalhistas, societários, religiosos, étnicos,

politico-partidários, ambientais etc) porque, em essência, eles constituem

conflitos de longa duração, entre pessoas que deverão manter algum tipo de relacionamento futuro; [...] (grifo original) (FIORELLI; FIORELLI;

MALHADAS JR., 2008, p.58-59)

A mediação surge como alternativa não adversarial de solução do conflito,

dependendo da natureza do impasse e do grau de envolvimento emocional das partes,

quando a negociação ou outro tipo de tentativa de resolução ficar bloqueada. Ela se realiza

através da intermediação de um terceiro imparcial buscando facilitar um entendimento

entre as próprias partes envolvidas no conflito. Nesse processo, as partes são autoras e o

9 A heterocomposição ocorre quando o conflito é solucionado através da intervenção de um agente exterior à

relação conflituosa original. É que, ao invés de isoladamente ajustarem a solução de sua controvérsia, as partes (ou até mesmo uma delas unilateralmente, no caso da jurisdição) submetem a terceiro seu conflito, em

busca de solução a ser por ele firmada ou, pelo menos, por ele instigada ou favorecida. (DELGADO, 2002, p.

664) 10 [...] autocomposição (a qual, de resto, perdura residualmente no direito moderno): uma das partes em conflito, ou ambas, abrem mão do interesse ou de parte dele. São três formas de autocomposição (as quais, de

certa maneira, sobrevivem até hoje com referência aos interesses disponíveis): a) desistência (renúncia à

pretensão); b) submissão (renúncia à resistência oferecida à pretensão); c) transação (concessões recíprocas).

Todas essas soluções tem em comum a circunstância de serem parciais – no sentido de que dependem da vontade e da atividade de uma ou de ambas as partes envolvidas. (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO ,

2005, p.23)

73

mediador apenas ajuda na aproximação e no entendimento das peculiaridades e problemas

acarretados pelo conflito. (GARCEZ, 2004)

Na evolução estudos sobre mediação, o conceito foi sendo apropriado e expandido

por diferentes grupos de pesquisadores, sofrendo diferentes abordagens que a professora

Lilia Sales (2012, p.144) didaticamente explicita “[...] para eles todas elas são consideradas

conceitualmente mediação de conflitos, com peculiaridades/abordagens específicas para se

adequarem aos conflitos vivenciados. São elas: mediação avaliativa, mediação facilitativa e

a mediação transformativa”.

Por fim, no sentido de abordar os valores positivos que a mediação pode agregar

às relações sociais, a pesquisadora Tânia Almeida (s/d) ressalta o caráter educativo, sigiloso

e os efeitos secundários que podem ser originados a partir da utilização desse método de

resolução alternativa de disputas,

Tendo como princípio fundamental a Autonomia da Vontade, a Mediação é

recurso para ser eleito por quem está disponível para atuar com boa fé e a rever as posições anteriormente adotadas nas tentativas de resolução do desacordo; [...] e

por quem prezar a relação pessoal ou de convivência com aquele que litiga ou

dela não puder prescindir. A preservação da relação entre os envolvidos no

processo de Mediação e a identificação e aprendizado sobre a própria capacidade negocial são ganhos secundários desse processo. A Mediação tem nos interesses

comuns dos litigantes e na satisfação mútua o seu objeto. É um processo

destinado a articular esses interesses e a buscar atender todos aqueles neles

envolvidos, direta ou indiretamente, afastando-os da adversarialidade provocada pelos resultados em que alguém perde e alguém ganha. Ela tem por objetivo a

Autoria das partes para a solução construída, elemento essencial da satisfação

mútua e da disponibilidade para o cumprimento do acordo dela advindo.

Por isso, o Ministro da Justiça José Eduardo Cardozo (2012, p.10) entende que a

mediação se torna um dos melhores instrumentos para ajudar a concretizar o ideal de

justiça, pois

Por meio da mediação, o conceito de Justiça apresenta-se como um valor

adequadamente estabelecido, por meio de um procedimento equânime que auxilie

as partes a produzir resultados satisfatórios, considerando o pleno conhecimento

delas quanto ao contexto fático e jurídico em que se encontram. Portanto, na mediação, a justiça se concretiza na medida em que as próprias partes foram

adequadamente estimuladas à produção da solução de forma consensual e, tanto

pela forma como pelo resultado, encontram-se satisfeitas.

74

Portanto, como se pode perceber, a mediação está sendo cada vez mais conhecida,

estudada e utilizada pelos usuários da justiça, ainda pela institucionalização empreendida

pela política pública nacional de mediação e conciliação do CNJ.

4.3 OUTROS MÉTODOS DE RESOLUÇÃO ALTERNATIVA DE

DISPUTAS – RADS

Os métodos de resolução alternativa de disputas (RADs) ou alternatives dispute

resolutions (ADR´s, em inglês) foram organizados e estruturados como campo de estudos e

práticas, como já foi falado nesse trabalho, após a palestra do professor Frank Sander na

Pound Conference em 1976.

Embora esses métodos sejam chamados de alternativos, ou seja, diferentes do

método processual tradicional, o qual uma demanda é decidida via sentença adjudicada

(decisão imposta por um terceiro às partes), não se deseja expressar como meios

concorrentes ou contrapostos ao Poder Judiciário, por isso, alguns autores utilizam a

nomenclatura “adequados”, “extrajudicial”, “meios de pacificação”, dentre outros.

(CAETANO, 2006)

A juíza Valeria Ferioli Lagrasta Luchiari (2011, p. 231) ressalta ainda sobre esse

aspecto que

Os métodos consensuais (ou “alternativos”) de solução de conflitos não podem ser vistos apenas como meios ou métodos praticados fora do Poder Judiciário,

como sugere o adjetivo “alternativo”, utilizado para qualifica-los, mas devem ser

vistos também como importantes instrumentos, à disposição do próprio Poder

Judiciário, para a realização do princípio constitucional do acesso à Justiça, havendo uma complementaridade entre a solução adjudicada, típica do Poder

Judiciário, e as soluções não adjudicadas.

Assim, a utilização dos procedimentos “paraprocessuais” ou “metaprocessuais”

servem para complementar a via instrumental, evidenciando uma ordenamento

“pluriprocessual”, “visando o melhor atingimento de seus escopos fundamentais, ou, até

75

mesmo, que atinjam metas não pretendidas diretamente no processo heterocompositivo

judicial”. (AZEVEDO, 2011, p. 14)

O professor e pesquisador da Faculdade de Direito da Universidade de Harvard,

Robert Mnookin (1998, p.01), construiu o seguinte conceito de ADR,

Resolução alternativa de litígios (ADR) se refere a um conjunto de práticas e

técnicas que visam permitir a resolução de litígios fora dos tribunais. Normalmente é pensado para abranger a mediação, a arbitragem, e uma variedade

de processos "híbridos" pelos quais um neutro facilita a resolução de litígios sem

julgamento formal. Essas alternativas para a adjudicação são defendidas em uma

variedade de motivos. Benefícios potenciais são ditos incluem a redução dos custos de transação de resolução de disputas, porque os processos de ADR podem

ser mais baratos e mais rápidos do que processos judiciais comuns, a criação de

resoluções que são mais adequadas para os interesses subjacentes das partes e

necessidades, e de melhor cumprimento posterior dos termos do acordo.11 (tradução livre)

Para ampliar o conceito exposto acima, colaciona-se o entendimento de Yona

Shamir (s/d), pesquisadora, professora e Diretora do Centro Israelense para Negociação e

Mediação (ICNM, em inglês), sobre ADR´s,

Resolução Alternativa de Litígios (ADR, por vezes, também chamado de

"Resolução Apropriada de Disputa") é um termo geral, usado para definir um conjunto de métodos e técnicas no sentido de resolver os litígios de forma não-

confrontacional. Ele abrange um amplo espectro de abordagens, negociações

engajadas de parte para parte como o caminho mais direto para chegar a uma

solução mutuamente aceita, sendo a arbitragem e o julgamento na outra extremidade, onde uma parte externa impõe uma solução. Em algum lugar ao

longo do eixo das abordagens de ADRs entre esses dois extremos há "mediação",

um processo pelo qual um terceiro auxilia os litigantes para chegar a uma solução

mutuamente acordada.12 (tradução livre)

11 Alternative dispute resolution (ADR) refers to a set of practices and techniques aimed at permitting the

resolution of legal disputes outside the courts. It is normally thought to encompass mediation, arbitration, and

a variety of “hybrid” processes by which a neutral facilitates the resolution of legal disputes without formal adjudication. These alternatives to adjudication are advocated on a variety of grounds. Potential benefits are

said to include the reduction of the transaction costs of dispute resolution because ADR processes may be

cheaper and faster than ordinary judicial proceedings; the creation of resolutions that are better suited to the

parties’ underlying interests and needs; and improved ex post compliance with the terms of the resolution. 12

Alternative Dispute Resolution (ADR, sometimes also called “Appropriate Dispute Resolution”) is a

general term, used to define a set of approaches and techniques aimed at resolving disputes in a non-

confrontational way. It covers a broad spectrum of approaches, from party-to-party engagement in negotiations as the most direct way to reach a mutually accepted resolution, to arbitration and adjudication at

the other end, where an external party imposes a solution. Somewhere along the axis of ADR approaches

76

Nesse mesmo sentido, buscando no primeiro momento, não deixar dúvidas sobre o

conceito das ADR´s para depois relacionar quais são os outros os métodos abrangidos por

essa terminologia, tem-se a necessidade de citar o entendimento da Agência dos Estados

Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID, em inglês) acerca do conceito de

ADR´s,

O termo "resolução alternativa de disputas" ou "ADR" é muitas vezes usado para

descrever uma ampla variedade de mecanismos de resolução de conflitos que são

a curto prazo, ou uma alternativa para, processos judiciais de grande escala. O

termo pode referir-se a tudo, desde as negociações de liquidação facilitada onde os disputantes são incentivados a negociar diretamente um com o outro antes de

algum outro processo legal, a sistemas de arbitragem ou mini-julgamentos que

parecem muito com um processo de tribunal. Processos destinados a gerir a

tensão da comunidade ou facilitar as questões de desenvolvimento da comunidade também podem ser incluídos dentro da rubrica de ADR. Sistemas de

ADR podem ser geralmente classificados como negociação, conciliação /

mediação, ou sistemas de arbitragem.13 (tradução livre)

O professor e pesquisador Petrônio Calmon (2008, p. 89) ressalta a importância da

utilização de quaisquer métodos alternativos que almeje a pacificação social, uma vez que,

é essencial

[...] reforçar a necessidade de se valer de todos os mecanismos adequados para

que sejam solucionados os diversos tipos de conflitos, tanto pelo meio

autocompositivo quanto heterocompositivo. Não se pode descartar qualquer

sistema idôneo e consentâneo com a cultura e o anseio das sociedades. Trata-se de criar e aprimorar sistemas multiportas, denominação inspirada em experiências

norte-americanas (como se verá adiante), bastante apropriada para definir a

prática de meios adequados de solução de conflitos.

between these two extremes lies “mediation,” a process by which a third party aids the disputants to reach a mutually agreed solution. 13

The term "alternative dispute resolution"or "ADR" is often used to describe a wide variety of dispute

resolution mechanisms that are short of, or alternative to, full-scale court processes. The term can refer to everything from facilitated settlement negotiations in which disputants are encouraged to negotiate directly

with each other prior to some other legal process, to arbitration systems or minitrials that look and feel

very much like a courtroom process. Processes designed to manage community tension or facilitate

community development issues can also be included within the rubric of ADR. ADR systems may be generally categorized as negotiation, conciliation/mediation, or arbitration systems.

77

Algumas associações nacionais e internacionais produzem documentos,

experiências e regulamentos para diversos métodos de resolução alternativa de disputas,

com a finalidade de prepara-los para serem utilizados em conflitos que necessitem de sigilo,

celeridade, informalidade, opção de escolher os mediadores, árbitros ou especialistas na

temática na qual se fundamenta a disputa e outras pessoas que auxiliarão durante o

procedimento, além de despender custos menores do que teria no sistema judicial e da não

obrigatoriedade de contratar advogados.

Os serviços de resolução alternativa de disputas são oferecidos por algumas

instituições como: American Arbitration Association (AAA); London Court of

International Arbitration (LCIA), International Chamber of Commerce (ICC), as Cortes de

Justiça Estaduais dos EUA (Califórnia, Maryland, Massachusetts etc), Instituto de

Mediação e Arbitragem do Brasil (IMAB), Conselho Nacional das Instituições de

Mediação e Arbitragem (CONIMA), MEDIARE, Instituto Nacional de Mediação e

Arbitragem (INAMA), Câmara de Conciliação e Arbitragem nas Relações Comerciais e

Consumo (CCONAR), Câmaras de Conciliação, Mediação e Arbitragem de Federações de

Indústrias Estaduais, que oferecem outros métodos de RADs além da conciliação e

mediação judicial ou extrajudicial.

Os métodos de RADs mais comuns oferecidos às partes em conflito por essas

instituições são geralmente a conciliação, a mediação e a arbitragem, porém, Calmon

(2008, p. 96) ressalta que “[...] algumas modalidades de ADR (alternative dispute

resolution), praticadas sobretudo nos Estados Unidos, são, em realidade, subespécies da

arbitragem, não sendo, portanto, mecanismos para a obtenção da autocomposição, mas sim

para a obtenção da heterocomposição.”

A partir disso, serão listados alguns métodos pouco descritos ou comentados pela

doutrina brasileira, de acordo com a divisão feita por Petrônio Calmon (2008), umas das

mais abrangentes em língua portuguesa:

Métodos que objetivam a heterocomposição: jurisdição (estatal); arbitragem;

perícia arbitral, arbitragem baseball (ou de última oferta – final offer),

arbitragem night baseball, arbitragem bounded ou high-low, court-annexed

78

arbitration, rente a judge, mediação em conjunto com arbitragem,

mediação-arbitragem (med-arb), arbitragem-mediação (arb-med);

Métodos que objetivam a autocomposição vinculados à justiça estatal (court-

annexed): avaliação neutra de terceiro (early neutral evaluation),

confidential listener, summary jury trial, neutral fact-finder, expert fact-

finder, jointed fact-finder, special master, focused group, conciliação, court-

annexed mediation; e,

Métodos que objetivam a autocomposição de caráter exclusivamente

privado: arbitragem não-vinculante, arbitragem incentive, mini-trial, ouvidor

(ombudsman), programas de reclamações, negociação, mediação.

Não se faz necessário descrever pormenorizadamente cada método citado, pois o

objetivo desse capítulo é deixar bem claro as bases teóricas que deram suporte à publicação

da Resolução nº 125/2010 do CNJ, a política judiciária nacional de tratamento adequado

dos conflitos de interesses, e servem de base para a implementação dessa política pública

nacional.

Os métodos que foram aprofundados no presente capítulo, foram os dois métodos

de RADs que a referida política pública do CNJ decidiu regulamentar com maior

profundidade, a partir do histórico do desenvolvimento na doutrina e legislação e das

experiências realizadas tanto no Poder Judiciário como no âmbito privado da sociedade

civil.

Suporte esse que já ficou explícito quando se falou do conceito de Tribunais ou

Fóruns Multiportas, experiência nova a ser operacionalizada pelo sistema de justiça

brasileiro com o objetivo de resolver, como muitos autores e pesquisadores acreditam, a

“crise” do Poder Judiciário, além de transformar a mentalidade “adversarial-processual”

tradicional dos usuários e operadores do Direito sobre a resolução dos conflitos de

interesses. (BACELLAR, 2011)

79

No próximo capítulo, será trabalhada a dinâmica normativa da nova estrutura

institucional criada pela Resolução nº 125 do CNJ voltada para a institucionalização dos

métodos de RADs, que teve as bases teóricas explicitadas no presente capítulo.

80

5 POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE TRATAMENTO

ADEQUADO DOS CONFLITOS DE INTERESSE –

RESOLUÇÃO Nº 125/2010 DO CONSELHO NACIONAL DE

JUSTIÇA

No dia 29 de novembro de 2010, dia da abertura da Semana Nacional de

Conciliação de 2010, que teve como slogan “Conciliando a gente se entende, a justiça

brasileira precisa de você. Conciliar economiza tempo, dinheiro e promove paz social”, fo i

publicada a Resolução nº 125 do CNJ - Política Judiciária Nacional de tratamento adequado

dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário.

Essa nova política pública que visa efetuar uma pacificação da sociedade através

de uma mudança de comportamento e mentalidade, além de tentar diminuir a sobrecarga de

processos que entram no sistema de forma repetitiva, foi sinalizada desde o início da gestão

do Ministro do STF Antonio Cezar Peluso (2010) frente à presidência do STF e CNJ em

abril de 2010, já no seu discurso de posse ele ressaltou que,

Ora, as rápidas transformações por que vivem passando, sobretudo nas últimas décadas, a sociedade brasileira, tem agravado esse quadro lastimável, em virtude

da simultânea e natural expansão de conflituosidade de interesses que,

desaguando no Poder Judiciário, o confronta com sobrecarga insuportável de

processos, em todas as latitudes do seu aparato burocrático. E uma das causas proeminentes desse fenômeno está, como bem acentua o Des. Kazuo Watanabe,

na falta de uma política pública menos ortodoxa do Poder Judiciário em

relação ao tratamento dos conflitos de interesses . (grifo nosso)

Ainda no seu discurso, o presidente do STF e CNJ continuou destacando a

importância da institucionalização dos métodos de resolução alternativa de disputas

(RADs) e o potencial de mudança que esses métodos podem realizar no seio da sociedade

brasileira,

O mecanismo judicial, hoje disponível para dar-lhes resposta, é a velha solução

adjudicada, que se dá mediante produção de sentenças e, em cujo seio, sob

influxo de uma arraigada cultura da dilação, proliferam os recursos inúteis e as

81

execuções extremamente morosas e, não raro, ineficazes. É tempo, pois, de, sem

prejuízo doutras medidas, incorporar ao sistema os chamados meios alternativos

de resolução de conflitos, que, como instrumental próprio, sob rigorosa disciplina, direção e controle do Poder Judiciário, sejam oferecidos aos cidadãos

como mecanismos facultativos de exercício da função constitucional de resolver

conflitos. Noutras palavras, é preciso institucionalizar, no plano nacional, esses

meios como remédios jurisdicionais facultativos, postos alternativamente à disposição dos jurisdicionados, e de cuja adoção o desafogo dos órgãos judicantes

e a maior celeridade dos processos, que já serão avanços muito por festejar,

representarão mero subproduto de uma transformação social ainda mais

importante, a qual está na mudança de mentalidade em decorrência da participação decisiva das próprias partes na construção de resultado que,

pacificando, satisfaça seus interesses. (PELUSO, 2010)

Como já foi dito no segundo capítulo deste trabalho, a implementação dessa

política pública de âmbito nacional transformou o paradigma da política nacional de

conciliação anterior que previa eventos de tipo mutirões temáticos e concentravam as ações

numa semana específica durante o ano para uma política pública permanente e duradoura

através de objetivos estratégicos e eficiência operacional, segundo Fernanda Levy et al

(2011, p.03),

O Conselho Nacional de Justiça, por intermédio da Resolução em comento, tem

por objetivo a consolidação de uma política permanente de incentivo e

aperfeiçoamento dos mecanismos consensuais de solução de litígios, e não tão-somente ações pontuais. A concepção de permanência oferece segurança e

perspectiva a longo prazo, para que os Tribunais e seus usuários possam

desenvolver ações firmes e rever rumos, quando necessário.

O Conselho Nacional de Justiça direciona para objetivos estratégicos do Poder Judiciário e sua eficiência operacional, terminologia que aponta para a adoção de

técnicas de gestão, considerando que administrar a engrenagem judiciária é

também um dos recursos de oferta de acesso à ordem jurídica justa.

Essa política pública nacional aprofundou e ampliou o relativo sucesso do modelo

de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas tendo o Poder Judiciário

como “alvo” ou “objeto” que o CNJ vem desenvolvendo desde o início de suas atividades

em 2005, ainda, a Resolução fortalece e institucionaliza outras ações que tiveram como

objetivo difundir e dar visibilidade aos métodos de Resolução Alternativa de Disputas

(RADs), ou como ressalta o Ministério da Justiça (2012, p. 281) “Resolução Adequada de

Disputas”,

82

A criação da Resolução 125 do CNJ foi decorrente da necessidade de se

estimular, apoiar e difundir a sistematização e o aprimoramento de práticas já

adotadas pelos tribunais. Desde a década de 90, houve estímulos na legislação processual à autocomposição, acompanhada na década seguinte de diversos

projetos piloto nos mais diversos campos da autocomposição: mediação civil,

mediação comunitária, mediação vítima-ofensor (ou mediação penal), conciliação

previdenciária, conciliação em desapropriações, entre muitos outros. Bem como práticas autocompositivas inominadas como oficinas para dependentes químicos,

grupos de apoio e oficinas para prevenção de violência doméstica, oficinas de

habilidades emocionais para divorciandos, oficinas de prevenção de

sobreendividamento, entre outras.

Como já foi referida anteriormente, essa política pública de abrangência nacional

mudou o paradigma da aplicação dos métodos de resolução alternativa de disputas (RADs,

ou ADR´s, em inglês), uma vez que o foco da política de conciliação anterior eram os

eventos temáticos concentrados em mutirões de conciliação delimitados em uma

determinada semana, geralmente no mês de dezembro de cada ano.

Ainda, nesse sentido, Braga Neto (2008, p. 20-21) refere-se a outro paradigma que

os métodos alternativos de resolução de disputas, principalmente a mediação, tentam

modificar na mentalidade dos usuários dos serviços públicos judiciais,

A sociedade brasileira está acostumada e acomodada ao litígio e ao célere

pressuposto básico de que a justiça só se alcança a partir de uma decisão

proferida pelo juiz togado. Decisão esta muitas vezes restrita a aplicação pura e simples de uma previsão legal, o que explica o vasto universo de normas no

ordenamento jurídico nacional, que buscam pelo menos a amenizar a ansiedade

do cidadão brasileiro em ver aplicada regras mínimas para a regulação da

sociedade. [...] Tudo isso é fruto dos paradigmas de nossa sociedade, onde ela está estruturada e de onde provem o seu próprio equilíbrio interno. Nada mais

lógico, portanto, que enveredar pelo caminho do preconceito, já que o novo é

muito desconhecido e poderá levar a resultados inesperados ou mesmo

imprevisíveis.

Com a nova política pública nacional do Conselho, o foco novamente se voltou

para a implementação permanente de métodos consensuais alternativos de solução de

conflitos, principalmente no momento pré-processual, ou como audiência preliminar do rito

processual civil, como já constava no Código de Processo Civil brasileiro,

CAPÍTULO VII

DA AUDIÊNCIA

83

[...]

Seção II

Da Conciliação Art. 447. Quando o litígio versar sobre direitos patrimoniais de caráter privado, o

juiz, de ofício, determinará o comparecimento das partes ao início da audiência

de instrução e julgamento.

Parágrafo único. Em causas relativas à família, terá lugar igualmente a conciliação, nos casos e para os fins em que a lei consente a transação.

Art. 448. Antes de iniciar a instrução, o juiz tentará conciliar as partes. Chegando

a acordo, o juiz mandará tomá-lo por termo.

Art. 449. O termo de conciliação, assinado pelas partes e homologado pelo juiz, terá valor de sentença. (Código de Processo Civil – Lei nº 5.869/73)

E no procedimento dos juizados especiais cíveis e criminais estaduais (Lei nº

9.099/99),

LEI Nº 9.099, DE 26 DE SETEMBRO DE 1995.

Seção V

Do pedido Art. 16. Registrado o pedido, independentemente de distribuição e autuação, a

Secretaria do Juizado designará a sessão de conciliação, a realizar-se no prazo de

quinze dias.

Art. 17. Comparecendo inicialmente ambas as partes, instaurar-se-á, desde logo, a sessão de conciliação, dispensados o registro prévio de pedido e a citação.

[...]

Seção VIII

Da Conciliação e do Juízo Arbitral Art. 21. Aberta a sessão, o Juiz togado ou leigo esclarecerá as partes presentes

sobre as vantagens da conciliação, mostrando-lhes os riscos e as conseqüências

do litígio, especialmente quanto ao disposto no § 3º do art. 3º desta Lei.

Art. 22. A conciliação será conduzida pelo Juiz togado ou leigo ou por conciliador sob sua orientação.

Embora na legislação nacional já estivesse regulamentada a tentativa obrigatória

de se tentar a conciliação antes da audiência de instrução e julgamento nos procedimentos

sumário e ordinário do processo civil, nos juizados especiais e no procedimento arbitral

“Art. 21. [...] § 4º Competirá ao árbitro ou ao tribunal arbitral, no início do procedimento,

tentar a conciliação das partes, aplicando-se, no que couber, o art. 28 desta Lei.” (Lei nº

9.307/96), porém, essas exigências legais foram sendo banalizadas pela rotina forense e os

pelos problemas oriundos do aumento da litigiosidade, fazendo com que os requisitos legais

para se tentar a resolução do conflito fosse encarado como mais uma etapa protelatória ou

um obstáculo à prestação jurisdicional célere e eficiente. Esse cenário acabou desvirtuando

http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.099-1995?OpenDocument

84

a finalidade social do uso que a conciliação judicial poderia impactar na resolução concreta

dos conflitos de interesses.

Não obstante a importância e os esforços empreendidos para que a conciliação

fosse positivada em nosso sistema judicial, a audiência preliminar de conciliação,

regulamentada pelas legislações já citadas anteriormente, é utilizada ou aproveitada, muitas

vezes, de maneira protelatória por advogados das partes constantes no polo passivo das

demandas, em razão da falta de infraestrutura física adequada, capacitação de recursos

humanos nas técnicas de conciliação e por falta total de remuneração, além do acúmulo de

processos que entram e que são julgados pelo sistema, como se observa na prática forense

diária e nas discussões, em 2011, acerca da elaboração do novo código de processo civil no

Senado Federal,

A proposta de tornar a busca de acordo um passo obrigatório da tramitação das

ações cíveis causou polêmica na reunião desta terça-feira (13) da comissão

especial que analisa o projeto de novo Código de Processo Civil (PL 8046/10). O incentivo ao acordo entre as partes por meio de conciliação e mediação é uma das

principais inovações do texto.

Na avaliação do deputado Vicente Arruda (PR-CE) e do advogado processualista

William Santos Ferreira, os tribunais não têm estrutura de conciliadores suficiente para a nova demanda e, por isso, o dispositivo pode adiar mais ainda a

resolução do processo. “Se o Judiciário tiver estrutura com mediadores, isso pode

funcionar. Mas, se não existir essa estrutura, é possível que se demore um ou dois

anos para marcar uma audiência e impedir que a parte inicie o processo”, comentou o advogado. Para ele, o ideal é que a Câmara defina um prazo máximo

para a realização da audiência que busca o acordo e que, passado esse prazo, a

ação possa prosseguir. (Câmara, 2011)

As posições acima são reforçadas pelo professor e pesquisador da Universidade de

São Paulo (USP), Antônio Cláudio da Costa Machado, através de algumas das suas 95 teses

contra o Novo Código de Processo Civil (MACHADO, 2012),

[...]

Tese 12. Embora boa a intenção de fazer com que todo processo se inicie com

uma audiência de tentativa de conciliação – o que o Projeto consagra – sua

realizabilidade prática no Brasil não se mostra possível, por conta dos inúmeros problemas de infra-estrutura da nossa Justiça

[...]

Tese 18. Para fazer funcionar o sistema de conciliação prévia na

Justiça de São Paulo, por exemplo, serão necessários alguns milhares de

http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/DIREITO-E-JUSTICA/193575-TRAMITA-NA-CAMARA-PROPOSTA-DO-NOVO-CODIGO-DE-PROCESSO-CIVIL.html

85

conciliadores. Quem pagará por este trabalho se faltam recursos até mesmo para

atender às necessidades materiais básicas dos cartórios existentes?

[...] Tese 40. A idéia de obrigatória tentativa de conciliação prévia já se encontra

consagrada na Lei dos Juizados Especiais e se tem revelado incapaz de agilizar a

tramitação processual, já que uma audiência chega a levar vários meses para ser

marcada em São Paulo, por exemplo.

Por todos esses problemas relatados junto a explosão de litigiosidade narrada e

constatada em trabalhos e estudos sobre os gargalos do Poder Judiciário que formaram um

conjunto de fatores de pressão para que ocorresse em 2004 a esperada Reforma do sistema

da justiça brasileira, explicitada no segundo capítulo desse trabalho, também serviu para

reformular, ampliar e aproximar o acesso dos usuários do sistema aos métodos de RADs

através da proposta conceitual dos “Tribunais Multiportas”, já falado no capítulo anterior,

que o CNJ tenta implantar no país com a Resolução nº 125/2010.

A criação da Resolução do CNJ veio reforçar a ideia de que é preciso aplicar de

forma responsável e adequada a legislação citada anteriormente sobre a conciliação judicial

e propiciar a realização das RADs também dentro do Poder Judiciário de forma pré-judicial

e judicial, durante todo o processo, como também, criar infraestrutura, capacitar

mediadores e conciliadores, prevendo salários para essas funções, diminuir as

desigualdades regionais nessa temática para que seja criada uma cultura de conciliação e

mediação extrajudicial e em último caso, judicial, mas sempre resolvendo os conflitos de

interesses de forma plena e satisfatória para os usuários da justiça brasileira.

As matérias mais importantes tratadas pela política do CNJ, de acordo o professor

Kazuo Watanabe (2011, p. 09), foram:

[...] a) atualização do conceito de acesso à justiça, não como mero acesso aos

órgãos judiciários e aos processos contenciosos, e, sim, como acesso à ordem

jurídica justa; b) direito de todos os jurisdicionados à solução dos conflitos de

interesses pelos meios mais adequados a sua natureza e peculiaridade, inclusive com a utilização dos mecanismos alternativos de resolução de conflitos, como a

mediação e a conciliação; c) obrigatoriedade de oferecimento de serviços de

orientação e informação e de mecanismos alternativos de resolução de

controvérsias, além da solução adjudicada por meio de sentença; d) preocupação pela boa qualidade desses serviços de resolução de conflitos, com a adequada

capacitação, treinamento e aperfeiçoamento permanente dos mediadores e

conciliadores; e) disseminação da cultura de pacificação, com apoio do CNJ aos

86

tribunais na organização dos serviços de tratamento adequado dos conflitos, e

com a busca da cooperação dos órgãos públicos e das instituições públicas e

privadas da área de ensino, com vistas à criação de disciplinas que propiciem o surgimento da cultura da solução pacífica dos conflitos de interesse [...].

Dessa forma, a referida Resolução em questão está organizada normativamente em

19 artigos divididos em quatro capítulos que tratam da “Política Pública de tratamento

adequado dos conflitos de interesses” (capítulo 1º), “Das Atribuições do Conselho Nacional

de Justiça” (capítulo 2º), “Das Atribuições dos Tribunais” (capítulo 3º), “Do Portal da

Conciliação” (capítulo 4º).

Além da estrutura descrita, têm-se importantes anexos para o regular

desenvolvimento dessa política pública: Anexo I – “Cursos de Capacitação e

Aperfeiçoamento” (conteúdos programáticos nacionais mínimos para capacitação e

aperfeiçoamento de servidores, magistrados, conciliadores e mediadores); Anexo II –

“Setores de Resolução de Conflitos e Cidadania” (sugestões para a organização dos

serviços de orientação jurídica, resolução de conflitos e prestação de serviços de cidadania

dentro dos tribunais); Anexo III – “Código de Ética de Conciliadores e Mediadores

Judiciais”; e Anexo IV – “Dados Estatísticos” (parâmetros uniformes para produção de

estatísticas sobre as atividades desenvolvidas a partir da Resolução).

Sobre a estrutura da política pública em comento, Levy et al (2011 p.02) tecem as

seguintes observações:

Todos os artigos que integram a Resolução, incluindo os seus Anexos, estão voltados para o conceito de tratamento adequado dos conflitos. A

disponibilização de meios consensuais de solução de controvérsias possibilita a

escolha apropriada do instrumento ao caso, contemplando-se, assim, o que hoje

se entende por acesso à ordem jurídica justa, ou seja, a oferta de métodos adequados, tempestivos e efetivos para as diferentes demandas que acorrem ao

Judiciário.

Isso é o que será apresentado a seguir, a dinâmica que essa política pública criou

para realização de uma verdadeira pacificação social ou fomento a uma cultura de paz na

sociedade brasileira.

87

5.1 DA POLÍTICA JUDICIÁRIA NACIONAL DE TRATAMENTO

ADEQUADO DOS CONFLITOS DE INTERESSES NO ÂMBITO

DO PODER JUDICIÁRIO

A criação da Resolução nº 125 do CNJ se fundamentou em algumas premissas

para que tivesse condição de ser aplicada concretamente num país como o Brasil, de

disparidades regionais de todos os gêneros, inclusive em relação às estruturas diferenciadas

do Poder Judiciário em cada Unidade da Federação brasileira.

O professor e pesquisador André Gomma de Azevedo (2011, p.22) reforça a

preocupação do CNJ de não restringir o acesso a qualquer meio consensual de resolução de

conflitos e não apenas à conciliação ou mediação,

A discussão acerca da introdução de mecanismos que permitam que os processos

de resolução de disputa tornem-se progressivamente construtivos, por meio da

Resolução n. 125 do Conselho Nacional de Justiça buscou ultrapassar a simplificada e equivocada conclusão de que, abstratamente, um processo de

resolução de disputas é melhor do que outro. Foram desconsideradas também

soluções generalistas como se a mediação ou a conciliação fossem panaceias para

um sistema em crise. Dos resultados obtidos no Brasil, conclui-se que não há como impor um único procedimento autocompositivo em todo território nacional

ante relevantes diferenças nas realidades fáticas em razão das quais foram

elaboradas.

Assim, as premissas as quais se assentou a referida política pública nacional foram

de acordo com os considerandos (CNJ, 2010):

a) A competência do Conselho para exercer o controle administrativo e

financeiro das atividades do Poder Judiciário, bem como monitorar a

observância ao art. 37 da Constituição Federal de 1988 que trata da

Administração Pública;

b) Os objetivos estratégicos do Poder Judiciário, publicizados pela Resolução

nº 70/2009 do Conselho, a eficiência operacional, o acesso ao sistema de

justiça e a responsabilidade social;

c) A implementação concreta e não apenas formal do acesso à Justiça,

insculpido na C.F./88, implicando num acesso a uma ordem jurídica justa;

88

d) A responsabilidade do Poder Judiciário de organizar nacionalmente através

de políticas públicas (papel do CNJ) os serviços de âmbito judicial e

extrajudicial como os métodos de RADs (principalmente mediação e

conciliação, dentre outros) dentro de sua estrutura física;

e) Incentivar a consolidação a utilização dos métodos de RADs de forma

permanente; reforçar o uso dos métodos de conciliação e mediação através

de programas de disciplinas comum nacionalmente para uma concreta

resolução e prevenção de litígios, além de realizar uma pacificação social;

f) Fortalecer com apoios, incentivos, publicidade à organização e o

aperfeiçoamento das práticas já conhecidas e adotadas pelos tribunais;

g) A importância de sistematizar e uniformizar nacionalmente a orientação e a

prática dos serviços de conciliação, mediação e outros métodos, embora

respeitando as especificidades de cada ramo da justiça; e

h) A necessária organização nacional, citada anteriormente, dos serviços de

RADs será a base para futuros Juizados de resolução alternativa de conflitos,

especializados na matéria.

Após estabelecer os fundamentos que levaram a criação da política pública

judiciária, o CNJ resolveu como seria operacionalizada de forma a assegurar a todos os

usuários da justiça brasileira “o direito à solução dos conflitos por meios adequados à sua

natureza e peculiaridade”, além de ofertar a resolução de conflitos através de sentença, o

Poder Judiciário deve oferecer meios alternativos de soluções de disputas, com ênfase nos

consensuais, e serviços de atendimento e orientação ao usuário. (Art.1º e parágrafo único da

Resolução nº 125/2010 – CNJ)

Para que a Resolução 125 do CNJ seja implantada com maior chance de sucesso e

possa propiciar realmente uma cultura de pacificação social através da disseminação dos

serviços regulamentados, ela deverá ser estruturada de modo a centralizar as estruturas

judiciárias, prestar uma formação e treinamento adequado aos servidores, conciliadores,

ainda, construir um banco de dados estatístico sobre as ações realizadas e os resultados

obtidos. Em razão das atribuições descritas acima, o CNJ prestará assistência aos tribunais

89

na prestação dos referidos serviços, estando permitidas parcerias com entidades públicas e

privadas para a consecução dos fins pretendidos pela Resolução. (Arts. 2º e 3º)

A ênfase na formação e capacitação de conciliadores e mediadores é um objetivo

estratégico do Poder Judiciário, pois, de acordo com Levy et al. (s/d, p.04),

A formação adequada e o treinamento de conciliadores e de mediadores e, vale

frisar, também dos servidores e magistrados, são pilares dessa política pública, tendo em vista que a busca pela excelência do serviço passa, necessariamente,

pela atuação de alta qualidade daqueles que conduzirão, efetivamente, todo o

trabalho.

Então, a forma de execução da política pública nacional criada pelo CNJ se dará

através dos tribunais, tendo o CNJ ficado com o papel de planejamento de diretrizes

nacionais, organizador das estatísticas produzidas nos órgãos das justiças estaduais e

federais e consultor de possíveis convênios e parcerias com outras instituições públicas e

privadas para atingir o objetivo principal da política pública que é pacificar a sociedade

brasileira.

5.2 DAS ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO NACIONAL DE

JUSTIÇA

O CNJ deverá estruturar um programa com a finalidade de promover a paz social

através da resolução dos conflitos por métodos consensuais como conciliação e mediação

(art. 4º), para ser executado pela rede composta pelos órgãos da justiça junto às parcerias

com entidades públicas, privadas, universidades e instituições de ensino. (art. 5º)

O papel do CNJ no desenvolvimento da rede criada pela política pública nacional

de tratamento adequado de conflitos de interesses se dará pelas ações listadas no art. 6º da

Resolução 125/2010, quais são, dentre outros, elaborar diretrizes gerais para serem

respeitadas por todos os outros integrantes da rede nacional, além de criar um conteúdo

programático mínimo para os cursos de capacitação de mediadores, conciliadores e

facilitadores dos métodos de resolução de conflitos.

90

Compete ao CNJ modificar as regras de promoção e remoção de magistrados para

incluir entre os critérios de merecimento as atividades de mediação, conciliação e outros

métodos consensuais que os juízes tenham realizado durante a carreira. (CNJ, art.6º, III)

Ainda, está relacionado nas atribuições do Conselho criar um código de ética para

as atividades de conciliadores, mediadores e facilitadores; fomentar a cooperação e

parcerias visando criar uma cultura de solução pacífica dos conflitos através de disciplinas

voltadas para os métodos consensuais nas escolas de magistratura, demais cursos jurídicos

no país e cursos de formação para servidores do Poder Judiciário. (CNJ, art.6º, IV e V)

Por fim, cabe ao Conselho Nacional de Justiça realizar a interlocução com a OAB,

as Defensorias Públicas, as Procuradorias e o Ministério Público para valorizarem a atuação

na prevenção de conflitos nos Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania;

além de auxiliar entidades e agências reguladores de serviços públicos na implementação

dos métodos de resolução de conflitos, verificação de resultados através de banco de dados

estatísticos e aplicação de selo de qualidade; e, fortalecer junto aos entes públicos a

conciliação de conflitos em temas pacificados pela jurisprudência. (CNJ, art.6º, VI, VII e

VIII)

5.3 DAS ATRIBUIÇÕES DOS TRIBUNAIS

As atribuições dos Tribunais que são regulamentadas pelo capítulo III da

Resolução foram subdivididas em quatro seções: “Seção I – Dos Núcleos Permanentes de

Métodos Consensuais de Solução de Conflitos”; “Seção II – Dos Centros Judiciários de

Resolução de Conflitos e Cidadania”; “Seção III – Dos Conciliadores e Mediadores”; e,

“Seção IV – Dos Dados Estatísticos”.

A estrutura desenhada pela Resolução do CNJ, na qual a execução da política

pública nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesse será executada na forma

de uma rede interligada pelos diversos tribunais de justiça espalhados pelo país, onde cada

um terá que arcar com a responsabilidade de criar um núcleo permanente de resolução de

conflitos para ser o centro de inteligência e execução das diretrizes nacionais da Resolução,

e além do dever de criar quantos centros de resolução de conflitos e cidadania forem

91

necessários para atender aos usuários que busquem o sistema de justiça. Por esse desenho

institucional, Azevedo (2012, p. 22-23) acredita que o CNJ “buscou apenas criar a estrutura

básica para que cada tribunal possa desenvolver seu sistema pluriprocessual da forma mais

consoante com sua realidade”.

A seguir, serão esmiuçadas as atribuições dos tribunais brasileiros perante a

política pública nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses criada pelo

CNJ.

5.3.1 Dos Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais de Solução de

Conflitos

Os Tribunais tinham trinta dias de prazo (a partir da publicação da referida

resolução do CNJ) para criar os Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais de Solução

de Conflitos, organizados por juízes, que estivessem trabalhando ou aposentados, e

servidores, preferencialmente, com experiência na área de solução de conflitos. (art.7º)

Os referidos Núcleos receberam muitas atribuições, como: desenvolver dentro da

competência do Tribunal que está vinculado, a política pública nacional de tratamento

adequado de conflitos de interesses, realizando todos os esforços necessários para o

cumprimento da política e suas metas, além de intermediar as relações com outros tribunais

e órgãos da referida rede nacional. (art.7º, I, II e III)

Também deverão colocar em operação os Centros Judiciários de Solução de

Conflitos e Cidadania, locais onde deverão ser realizadas as sessões de conciliações e de

mediações previstas pela resolução e efetuar a capacitação, treinamento e atualização

permanente de seus quadros de juízes, servidores, mediadores e conciliadores em RADs.

(art.7º, IV e V)

Esses Núcleos ainda são responsáveis por gerenciar seus recursos humanos e por

tentar implantar um cadastro para registrar o ingresso e o desligamento de seus

conciliadores e mediadores, além de buscar implementar a remuneração dos mediadores e

conciliadores, de acordo com a legislação específica. (art.7º, VI e VII)

92

Com relação às atividades educativas e relações com outros órgãos, os Núcleos

devem fomentar cursos e seminários sobre conciliação, mediação e outros métodos de

RADs; procurar firmar parcerias e convênios com entes públicos e privados com o objetivo

de realizar os objetivos da política nacional; e por fim, comunicar ao CNJ a criação e

composição de qualquer Núcleo Permanente de Métodos Consensuais de Solução de

Conflitos. (art.7º, VIII, IX e parágrafo único)

5.3.2 Dos Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania

Os Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania são os mecanismos

institucionais criados para concretizar o modelo de “Tribunais Multiportas”, comentado no

terceiro capítulo desse estudo, cujo usuário tem a possibilidade de resolver sua demanda de

forma judicial e extrajudicial, além de obter orientações jurídicas e serviços de cidadania

como confecção e emissão de documentos e encaminhamentos para serviços públicos.

De acordo com a referida Resolução do CNJ, os Tribunais devem criar os Centros

Judiciários de Solução de Conflitos, denominados por “Centros”, que consistem em

unidades do Poder Judiciário, responsáveis, preferencialmente, pelos serviços de mediação

e conciliação realizados pelos mediadores e conciliadores, e pelos serviços de atendimento

e orientação ao cidadão. Esses Centros deverão atender aos Juízos, Juizados ou Varas com

competência nos temas: cível, fazendária, família e Juizados Especiais Cíveis e

Fazendários. (art.8º)

Todos os serviços de mediação e conciliação pré-processuais, ou seja, antes que a

demanda seja registrada no sistema de processo judicial, deverão ser realizados nos

Centros, excepcionalmente, poderão ser efetuados nos Juízos, Juizados ou Varas

designadas, porém, por profissionais (mediadores e conciliadores) cadastrados no Tribunal

e sob a supervisão do Juiz Coordenador do Centro. (art.8º, parágrafo 1º)

Os Centros só podem ser instalados em locais onde existam mais de um Juízo,

Juizado ou Vara com pelo menos uma das competências referidas no início desse tópico.

Ainda os Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos tem até

quatro meses, iniciados a partir da publicação da Resolução, para implantar esses Centros

93

nos locais de maior demanda por serviços judiciários no Estado e até doze meses para os

locais de menor demanda. (art.8º, parágrafos 2º, 3º e 4º)

Os serviços dos Centros poderão ser estendidos a outros órgãos ou unidades

judiciárias situados em prédios diferentes, no entanto, devem ser próximos dos Juízos,

Juizados ou Varas das competências já referidas. Ainda, os Centros poderão ser

implantados em Foros Regionais que contemplem mais de um Juízo, Juizado ou Vara já

citadas, respeitando a organização judiciária local. (art.8º, parágrafo 5º)

Os Centros serão dirigidos por um juiz coordenador e, caso haja necessidade, por

um adjunto, que deverão administrar e supervisionar os serviços dos conciliadores e

mediadores. O referido juiz coordenador deverá ser indicado pelo Tribunal dentre os quais

foram capacitados de acordo com o modelo do CNJ que consta no anexo I da referida

Resolução. Ainda, caso o Centro tenha abrangência sobre um elevado número de Juízos,

Juizados ou Varas, o juiz coordenador será responsável apenas pela administração. (art.9º

capu14

t e parágrafo 1º)

Os servidores designados pelos Tribunais para os Centros deverão ser capacitados

nos métodos de RADs, de acordo com o modelo do anexo I da Resolução, e pelo menos

um, ser capacitado em triagem e encaminhamento adequado de casos. (art.9º, parágrafos 2º

e 3º)

Isso denota a verdadeira tentativa de implementação do modelo teórico referido no

capítulo quarto, “Tribunais Multiportas”, o qual traz para dentro dos órgãos da justiça a

possibilidade de resolver conflitos sem necessariamente judicializá-los, ou seja, sem ser

necessário resolver a demanda através de uma decisão adjudicada por uma sentença

judicial. O idealizador do modelo de “Tribunal Multiportas” (Multi-door Courthouse),

professor Frank Sander (2012, p. 33), relata a razão da ligação entre os métodos

alternativos de resolução de disputas e os tribunais,

14 Termo em latim que significa “cabeça”. Na semântica jurídica significa o enunciado (parte inicial) de um

artigo quando este tem subdivisões em incisos, alíneas ou parágrafos, dessa forma, denotaria que existiriam a cabeça (caput) e as outras partes: incisos, alíneas ou parágrafos, que seriam uma espécie de corpo do artigo.

Caso um artigo não tenha nenhuma subdivisão, ele não tem caput.

94

Bem, não existe qualquer relação inerente. Penso, por outro lado, que se trata de

uma relação bastante natural, porque os tribunais são o principal local de que dispomos, talvez o mais importante, para a resolução de conflitos. Assim,

podemos argumentar que o Tribunal Multiportas deveria estar ligado aos

tribunais, mas tecnicamente o centro abrangente da justiça [ou Tribunal

Multiportas] que eu citei poderia estar bem separado dos tribunais. É mais ou menos como a história de Willie Sutton, o ladrão de bancos, que, quando

indagado por que roubava bancos, respondeu: “é lá que está o dinheiro”. O

tribunal é o lugar onde os casos estão, portanto nada mais natural do que fazer do

tribunal uma das portas do Tribunal Multiportas — a ideia é essa. Mas pode acontecer de o tribunal estar aqui, e os outros processos [arbitragem, medição

etc.] estarem lá; não existe nada [no método] que possa evitar esse fato.

Como se pode notar, a legislação foi baseada nesse conceito de “Tribunal

Multiportas”, pois como descrito anteriormente, os Centros podem ficar isolados ou dentro

de Foros Regionais ou outros órgãos da justiça.

Os Centros deverão obrigatoriamente oferecer serviços de solução de conflitos

pré-processuais, processuais e de cidadania, estando facultados aos Tribunais os

procedimentos estabelecidos no anexo II da Resolução, além de poderem atuar membros do

Ministério Público, Defensoria Pública, Procuradores e Advogados. (art.10º e 11º)

5.3.3 Dos Conciliadores e Mediadores

Os Tribunais, antes da instalação dos Centros, deverão capacitar conciliadores e

mediadores com base no modelo formulado pelo CNJ (anexo I da Resolução) até por meio

de parcerias, pois só quem for capacitado dessa forma poderá realizar as sessões de

conciliação e mediação nesses Centros. (art. 12º)

Caso os tribunais já tenham feito uma capacitação de seus mediadores e

conciliadores, poderão relativizar a exigência do certificado do curso com base no anexo I

da Resolução para esses profissionais, no entanto, deverá ofertar cursos de aperfeiçoamento

e treinamento com base no modelo regulamento pelo CNJ como exigência prévia para eles

atuarem nos Centros. (art. 12º, parágrafo 1º)

Todos os profissionais que atuarem nos centros com os métodos de RADs deverão

participar de uma permanente reciclagem e avaliação dos usuários, além da observância dos

95

conteúdos programáticos e de carga horária mínimos, de acordo com o anexo I da

Resolução do CNJ, os treinamentos e as capacitações deverão ser seguidos de estágio

supervisionado. Ainda, todos os profissionais que trabalharem com os métodos de RADs

ficarão sujeitos ao código de ética regulamentado pelo CNJ no anexo III da referida política

pública nacional de tratamento adequado de conflitos de interesses. (art. 9º, parágrafos 2º,

3º e 4º)

5.3.4 Dos Dados Estatísticos

Os tribunais deverão criar a manter um banco de dados estatísticos sobre as

atividades realizadas pelos Centros, estatísticas construídas com base no anexo IV da

Resolução nº 125 do CNJ. (art. 13º)

Será atribuição do CNJ, reunir informações acerca dos demais serviços públicos de

resolução consensual de conflitos realizados em todo o país e sobre os resultados obtidos de

cada um deles através de um banco de dados sempre atualizado do Departamento de

Pesquisas Judiciárias (DPJ) do CNJ. (art. 14º)

5.4 DO PORTAL DA CONCILIAÇÃO

A Resolução ainda prevê a criação de um “Portal da Conciliação” que será

disponibilizado no site do CNJ através da rede mundial de computadores (internet), com

algumas funcionalidades como: publicização das diretrizes de capacitação de mediadores e

conciliadores e de seu código de ética; relatório gerencial de cada Tribunal, pormenorizado

por unidade judicial e por Centro formatadas de acordo com os indicadores estabelecidos

no anexo IV da Resolução; compartilhamento de práticas inovadoras, estudos, projetos,

ações, pesquisas; criação de um fórum permanente de discussão aberto a participação da

sociedade civil; disponibilização de notícias relacionadas aos métodos de RADs e de um

relatório dos resultados da “Semana Nacional de Conciliação”, porém, o CNJ se acautelou,

diante de suas possibilidades técnicas, na operacionalização gradual desse Portal, evitando

assim maiores pressões pela implementação desse instrumento. (art. 15º, I a VI, e parágrafo

único)

96

5.5 DISPOSIÇÕES FINAIS E ANEXOS

A Resolução ressalta que a Política Pública nacional de tratamento adequado de

conflitos de interesses não prejudica nenhum projeto ou programa já em funcionamento,

caso haja necessidade, o Tribunal deverá realizar uma adequação à Resolução nº 125 do

CNJ. (art. 16º)

Ainda, ficou instituída a competência do CNJ, auxiliado pela Comissão de Acesso

ao Sistema de Justiça e Responsabilidade Social, para gerenciar as atividades

regulamentadas na Resolução nº 125/2010, no que diz respeito a instituição,

regulamentação e direção do Comitê Gestor da Conciliação, responsável direto pela

implementação e acompanhamento das medidas previstas na referida Resolução. (art. 17º)

Por fim, foi estabelecido o poder normativo vinculante dos anexos I, III e IV,

exceto o anexo II que tem caráter recomendatório. (art. 18º)

O anexo I regulamentou as disposições mínimas exigidas para os “Cursos de

Capacitação e Aperfeiçoamento” em relação aos conteúdos programáticos e carga horária

mínimos nacionalmente exigidos.

O curso básico para uma capacitação uniforme em todo o território nacional é

composto por três módulos sucessivos e complementares com diferentes níveis de

capacitação, sendo direcionados da seguinte forma:

Módulo I – “Introdução aos Meios Alternativos de Solução de Conflitos” (12

horas/aula): obrigatório para todos os profissionais que trabalharão nos

Centros Judiciais de Solução de Conflitos e Cidadania, inclusive para os

mediadores e conciliadores já capacitados por outros cursos;

Módulo II – “Conciliação e suas Técnicas” (16 horas/aula): obrigatório para

conciliadores e mediadores, esse módulo tem um enfoque nas técnicas de

negociação e de conciliação;

Módulo III – “Mediação e suas Técnicas” (16 horas/aula): obrigatório,

apenas, para mediadores, tem enfoque no método de mediação, suas

97

diferentes Escolas, na multidisciplinaridade, formas de aplicação e maior

destaque na mediação judicial;

Módulo Complementar do Módulo I, Módulo dos Servidores: obrigado para

os servidores dos Poder Judiciário que atuarão nos Centros, com enfoque no

modus operandi desses Centros, detalhando procedimentos administrativos,

orientação aos usuários e encaminhamento às entidades parceiras e a outros

órgãos públicos;

Módulo dos Magistrados: módulo específico para a capacitação dos

magistrados na Política Pública nacional de tratamento adequado dos

conflitos de interesses; apresentando os principais métodos de RADs e o

funcionamento dos Centros Judiciais de Solução de Disputas.

Já o anexo II, que tem valor de sugestão ou recomendação aos órgãos do Poder

Judiciário que formarão a Rede de implementação da Resolução nº 125 do CNJ, como o

próprio anexo II esclarece,

Abaixo segue sugestão do procedimento a ser adotado nos setores de solução de conflitos pré-processual e processual e no setor de cidadania, abrangidos pelo

Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania, cuja regulamentação está

prevista nos artigos 8º a 11 da Resolução:

1) Setor de Solução de Conflitos Pré-Processual: O setor pré-processual poderá recepcionar casos que versem sobre direitos

disponíveis em matéria cível, de família, previdenciária e da competência dos

Juizados Especiais, que serão encaminhados, através de servidor devidamente

treinado, para a conciliação, a mediação ou outro método de solução consensual de conflitos disponível.

[...]

2) Setor de Solução de Conflitos Processual:

O setor de solução de conflitos processual receberá processos já distribuídos e despachados pelos magistrados, que indicarão o método de solução de conflitos a

ser seguido, retornando sempre ao órgão de origem, após a sessão, obtido ou não

o acordo, para extinção do processo ou prosseguimento dos trâmites processuais

normais.

3) Setor de Cidadania:

O setor de cidadania prestará serviços de informação, orientação jurídica, emissão

de documentos, serviços psicológicos e de assistência social, entre outros. (grifo

nosso)

Essa é a sugestão de funcionamento para os Centros Judiciais de Solução de

Conflitos regulamentada pela Resolução nº 125 do CNJ, esses Centros são a materialização

98

do conceito, elaborado pelo professor da Universidade de Harvard Frank Sander, dos

“Centros abrangentes de justiça” que foi transformado pela Associação Americana dos

Advogados (American Bar Association – ABA), equivalente a OAB brasileira, em

“Tribunais Multiportas”.

Os Centros funcionarão como corpo operacional para a realização das atividades

pré-judiciais, judiciais e de serviços de cidadania, enquanto os Núcleos Permanentes de

Métodos Consensuais de Solução de Conflitos funcionarão como “inteligência”, ou seja,

propor medidas, efetuar avaliações, fazer correções na operacionalização da Política

Pública nacional de tratamento adequado aos conflitos de interesses, ministrar cursos,

capacitações e aperfeiçoamentos acerca da temática dos métodos de RADs etc.

O anexo III da Resolução nº 125 trouxe consigo a vinculação normativa

obrigatória do “Código de Ética de Conciliadores e Mediadores”, o qual tratou acerca:

“Dos princípios e garantias da conciliação e mediação judiciais”, trata dos

princípios norteadores da atividade de conciliadores/mediadores que são:

confidencialidade, competência, imparcialidade, neutralidade, independência

e autonomia, respeito a ordem pública e às leis vigentes;

“Das regras que regem o procedimento de conciliação/mediação”, trata de

normas de comportamento que devem ser seguidas pelos

conciliadores/mediadores visando a realização plena do método de RADs

escolhido, essas normas de conduta são: dever de prestar informação às

partes, respeitar a autonomia da vontade das partes, ausência de obrigação de

resultado para não forçar acordos, esclarecer a necessária desvinculação da

profissão de origem do facilitador e dever de realizar o teste de realidade na

proposta de acordo construída; e,

“Das responsabilidades e sanções do conciliador/mediador” que trata de

proibições, penalidades, requisitos obrigatórios para exercer as funções de

mediador e conciliador.

99

Esse anexo III procura balizar nacionalmente a atuação desses profissionais que

serão os agentes transformadores da relação entre as partes envolvidas nos métodos de

RADs.

Por fim, tem o anexo IV que não é mais do que uma compilação visando dar

uniformidade ao tratamento dos dados obtidos por todos os órgãos responsáveis pela

execução local da Resolução nº 125/2010 do CNJ.

Nesse anexo IV estão elencados todos os dados que deverão ser produzidos e

enviados ao CNJ para compor o banco de dados estatístico nacional acerca da

implementação da Política Pública nacional de tratamento adequado dos conflitos de

interesses.

100

6 A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PUBLICA


CONFLITOS DE INTERESSES NO PODER JUDICIÁRIO DO

ESTADO DO CEARÁ

No presente capítulo, far-se-á uma análise acerca da implementação da Resolução

nº 125, a partir da estrutura desenhada e regulamentada como atribuição do Tribunal de

Justiça do Estado do Ceará.

Para determinar como está sendo operacionalizada a Política Judiciária Nacional

de tratamento adequado dos conflitos de interesses, normatizada na Resolução nº 125 do

CNJ, é necessário verificar as estruturas institucionais anteriores ao marco jurídico em

questão (Resolução nº 125/2010), com os institutos criados após e com fundamento na

Política Judiciária Nacional citada.

Dessa forma, poder-se-á verificar os avanços e obstáculos que não se tinha

conhecimento ou se tinha, mas não foram analisados de forma profunda no momento da

aprovação e publicação da Resolução.

Os assuntos tratados nos capítulos anteriores formam um arcabouço teórico

importante no sentido de balizar os limites nos quais as análises e críticas desenvolvidas

devem respeitar para não ultrapassar os parâmetros estabelecidos pelo método científico e

cair no senso comum ou na mera opinião individual sem lastro probatório.

Por tudo isso que se optou por revisar a literatura acerca das categorias: Poder

Judiciário, Políticas Públicas, Acesso à Justiça, CNJ, Tribunais Multiportas, Métodos

Alternativos de Resolução de Disputas (ou Conflitos) e a Política Judiciária Nacional de

tratamento adequado dos conflitos de interesses.

Cada tema está ligado de forma muito particular nesse trabalho, fazendo com que

o todo se torne uma análise abrangente da implantação de uma Política Pública Nacional

101

voltada e operacionalizada pelo próprio Poder Judiciário, sujeito e objeto da referida

Política.

Este capítulo está organizado no sentido de entender o desenho institucional

anterior e posterior à Resolução do CNJ, os obstáculos descobertos para sua efetiva

estruturação visada pelas normas jurídicas da Política Judiciária Nacional, por fim,

estabelecendo uma comparação entre o texto original da referida Resolução e Emenda nº 01

que foi publicada em 31 de janeiro de 2013, estendendo prazos e fazendo ajustes,

possivelmente, encontrados durante a implantação Resolução em todo o território nacional.

6.1 ESTRUTURA ANTERIOR À CRIAÇÃO DA RESOLUÇÃO Nº

125/2010 DO CNJ

Após a publicação da Emenda Constitucional nº 45 de 2004, conhecida como a

Reforma do Poder Judiciário e já comentada no segundo capítulo, foram implementadas

algumas mudanças significativas na forma de administrar o sistema judicial pátrio. Uma

das mais significantes foi a criação do Conselho Nacional de Justiça, também comentado

no segundo capítulo, ao qual se incumbiu da tarefa de planejar, implementar e avaliar

políticas públicas para o Poder Judiciário, tentando melhorar a percepção dos usuários

sobre o sistema judicial e ampliar os meios e o acesso material a uma ordem jurídica

considerada justa.

Assim, surgiu em 2006 um esforço nacional para a realização de trabalhos

concentrados em todo o país no formato de mutirões que receberam o nome de “Semana da

Conciliação”. Esses momentos dos eventos concentradores de audiências de conciliação em

Tribunais e outras unidades judiciárias em todo o território nacional marcaram a

consolidação de uma Política Pública Nacional de Conciliação visando concretizar os

objetivos já citados anteriormente.

A estrutura para a concretização do “Movimento pela Conciliação” se iniciou com

os esforços de muitos voluntários em todo o país, além da vontade política da Presidenta do

CNJ no ano de 2006, Ministra Ellen Gracie, e dos outros conselheiros do órgão. O “Dia da

Conciliação” ficou estabelecido em 08 (oito) de dezembro de 2006, dia que concentrou

102

todos os mutirões no país no esforço nacional para realizar o maior número de acordos de

conciliação.

A partir das experiências realizadas, um único dia não foi suficiente para realizar

todas as audiências designadas, então

Em virtude disso, os juízes, os advogados, e, enfim, todos os interessados e

envolvidos na gerência e execução daquele mutirão, constataram a necessidade de se ampliar as proporções do evento, restando certo que, já na versão seguinte, do

ano de 2007, o DIA se transformaria na SEMANA NACIONAL DE

CONCILIAÇÃO, de sorte que nela pudessem ter lugar todas as audiências que os

coordenadores do movimento ou as próprias partes interessadas viessem a agendar, seja, como já dito, em sede de ações judiciais, ou de meros conflitos de

interesses. (BUZZI, 2011, p. 53)

Logo após o estabelecimento do formato de um mutirão concentrado de audiências

de conciliação num espaço temporal de uma semana no mês de dezembro a cada ano,

Foram reforçadas as estratégias à formação de uma nova mentalidade acerca dos

meios alternativos de resolução de conflitos, tendo o Conselho Nacional de Justiça, em sessão realizada no dia 18.03.2009, por iniciativa da Conselheira

Andréa Pachá, deliberado no sentido de que o Movimento pela Conciliação

passava a integrar, de modo, definitivo, não apenas como eventual programa

administrativo de gestão, as metas institucionais permanentes do CNJ e, pois, do Poder Judiciário. (BUZZI, 2011, p. 56)

Após mais essa conquista do programa “Movimento pela Conciliação”, a iniciativa

institucional do CNJ e de todos que trabalharam para que a sociedade civil aceitasse

participar e conhecer mais sobre os métodos alternativos de resolução de disputas,

principalmente o da conciliação e da mediação, foi atendida através da implantação das

estruturas para realização permanente das sessões de conciliação e mediação pré-processual

e judiciais, pois

Dentre as principais vertentes adotadas no último biênio, observou-se elastecer os

trabalhos de conciliação para o espaço pré-processual, o processo de execução, a

efetividade dos processos em relação aos litigantes em massa, a inserção dos agentes e operadores do Direito, em especial mediante parceria com a Ordem dos

Advogados do Brasil, o Ministério Público, as Associações e as Faculdades de

Direito, a divulgação para fins de visibilidade do Movimento da Conciliação e

consequente alteração da cultura da litigiosidade. (RICHA, 2011, p. 69)

103

A operacionalização dessas mudanças no Estado do Ceará, a partir do Tribunal de

Justiça do Estado, no intuito de criar essas estruturas demandadas pelo Movimento pela

Conciliação, foi realizada através de duas Resoluções: a Resolução nº 17/2006 – Central de

Conciliação em Segundo Grau de Jurisdição – e a Resolução nº 01/2007 – Cria a Central de

Conciliação em Primeiro Grau de Jurisdição junto ao Fórum Clóvis Beviláqua.

A Resolução nº 17 de 23 de outubro de 2006 do Tribunal de Justiça do Ceará (TJ-

CE), aprovada em 19 de outubro de 2006 e publicada no Diário da Justiça (DJ) no dia 23 de

outubro de 2006, já inspirada pelo Movimento da Conciliação que surgiu pouco tempo

antes, foi elaborada para adequar uma estrutura que já existia no TJ-CE desde 2004.

Embora a Central de Conciliação já tivesse sido criada pela Resolução nº 10,

aprovada em 20 de maio de 2004 e publicada no DJ no dia 25 de maio de 2004, e alterada

pela Resolução nº 17, aprovada em 14 de julho de 2004 e publicada no DJ dia 16 de julho

de 2004, essa Central só previa realizar conciliações judiciais e nos processos de

competência do TJ-CE, ou seja, quando em fase recursal ou competência originária do

Tribunal, ou quando as partes que não foram incluídas nos critérios de seleção requererem a

tentativa conciliatória.

O problema quanto a essa iniciativa do TJ-CE foi implantar uma Central de

Conciliação somente de segundo grau de jurisdição, uma vez que o Tribunal fica localizado

num bairro muito distante do centro da capital do Estado, bairro do Cambeba, além de

também ficar distante do Fórum Clovis Beviláqua, que é a unidade judiciária mais

importante em primeiro grau de jurisdição da Comarca de Fortaleza e onde diariamente tem

o maior fluxo dos usuários da justiça.

A Central de Conciliação de Segundo Grau de Jurisdição criada em maio de 2004

pela Resolução nº 10 tinha as seguintes normas:

a) O Presidente do Tribunal de Justiça escolheria como Conciliadores:

magistrados, membros do Ministério Público, Defensores Públicos em

atividade ou aposentados e advogados com larga experiência, reputação

104

ilibada e reconhecida respeitabilidade, que reúnam condições pessoais de

dedicação e aptidão para o trabalho de natureza conciliatória (art. 2º);

b) A Central será formada por até 4 (quatro) turmas com 3 (três) integrantes

cada, sob a coordenação de um Desembargador (art 3º), sendo o Presidente

da Turma de Conciliação indicado pelo Coordenador da Central (primeiro

parágrafo), podendo ser criadas novas turmas através de ato do Presidente do

TJ-CE (segundo parágrafo);

c) As Turmas de Conciliação serão supervisionadas pela Central que pode

expedir instruções, estabelecer critérios para seleção de processos que serão

levados à conciliação (art. 4º);

d) O Presidente da Turma de Conciliação marcará a data, hora e local para a

sessão de conciliação, cabendo à Coordenação da Central convocar as partes

e seus advogados os quais devem preservar o sigilo do que foi visto, exibido

ou debatido na sessão (art. 5º);

e) Obtida a conciliação, o acordo será assinado pelas partes, pelos advogados e

pelos integrantes da Turma, após isso, será homologado pelo

Desembargador-relator. Caso não haja conciliação, o processo retorna à

posição anterior. (arts. 6º e 7º)

f) Como já falado, as partes que tiverem interesses e que não foram

selecionadas pelos critérios de seleção de processos para a conciliação,

poderão requerer a sessão conciliatória na forma desta Resolução. (art. 9º)

g) O trabalho realizado pela Central será gratuito e considerado munus

público15

. (art. 10º)

Embora o TJ-CE tenha instituído a referida Central de Conciliação em Segundo

Grau de Jurisdição no dia 20 de maio 2004, o TJ-CE sentiu a necessidade, após dois meses,

de alterar o texto original da Resolução nº 10, por problemas ocorridos para que a Central

entrasse efetivamente em pleno funcionamento.

15 Múnus público é o encargo a que se não pode fugir, dadas as circunstâncias, no interesse social. A

advocacia, além de profissão, é múnus, pois cumpre o encargo indeclinável de contribuir para realização da justiça, ao lado do patrocínio da causa, quando atua em juízo. Nesse sentido, é dever que não decorre de ofício

ou cargo públicos. (LÔBO, 2013).

105

As alterações foram publicadas na Resolução nº 17 de julho de 2004, onde já nos

“considerandos” o TJ-CE deixa claro os motivos de modificações tão rápidas, pois

“CONSIDERANDO a necessidade de tornar efetivo o funcionamento da CENTRAL

DE CONCILIAÇÃO EM SEGUNDO GRAU DE JURISDIÇÃO, instituída pela Resolução

n.º 10, de 20 de maio de 2004, do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará” (grifo nosso)

Fica claro que houve problemas quando da instalação concreta da referida Central

dentro do TJ-CE. As modificações foram realizadas nos recursos humanos alocados na

Central, apenas, como se pode notar nos artigos 3º, 4º e 5º.

Com as modificações, ao invés de quatro Turmas de Conciliação com três

membros cada, funcionará com quatro Conciliadores que serão auxiliados pelos servidores

do TJ-CE (art. 3º), podendo ser convocados quantos Conciliadores forem necessários para o

atendimento do serviço. (art. 3º, primeiro parágrafo).

Os processos serão distribuídos entre os Conciliadores pelo Coordenador da

Central, sempre com a observância rigorosa do sistema de rodízio, além de competir a ele a

supervisão do funcionamento dos serviços da Central, bem como da atuação dos

Conciliadores, podendo expedir instruções acerca dos critérios de seleção dos processos

que podem ser levados à conciliação. (art. 3º, segundo parágrafo, e art. 4º)

A última alteração efetuada foi no sentido de que o Conciliador, ao receber o

processo, deverá marcar o “dia, hora e local para realização da sessão conciliatória,

cabendo ao Coordenador da Central de Conciliação providenciar a convocação das partes e

seus advogados, que guardarão sigilo a respeito do que for visto, exibido ou debatido na

sessão.” (art. 5º)

Essas foram as mudanças efetuadas em menos de dois meses da criação da

Central de Conciliação em Segundo Grau de Jurisdição pelo TJ-CE. As modificações

deixam claro o necessário “enxugamento” estrutural que sofreu o referido equipamento

conciliatório, onde se tinham obrigatoriamente quatro turmas com três Conciliadores, que

demandavam em torno de 12 (doze) conciliadores, além de ter outros cargos que não

ficaram esclarecidos como seriam preenchidos na primeira Resolução, passou-se para 4

106

(quatro) Conciliadores obrigatórios, sendo possível a convocação de outros auxiliados por

servidores do TJ-CE.

Após o surgimento do Movimento pela Conciliação na metade do ano de 2006, o

TJ-CE publicou a última alteração normativa até o presente sobre a Central de Conciliação

em Segundo Grau de Jurisdição através da Resolução nº 17 aprovada no dia 19 de outubro

de 2006 e publicada no DJ no dia 23 de outubro de 2006.

Essa última alteração foi realizada já sob a influência das movimentações

nacionais com vistas ao resgate da conciliação como forma de pacificação dos conflitos

sociais de forma judicial e pré-judicial, uma vez que a legislação processual e dos

procedimentos dos juizados especiais cíveis haviam previsto, mas que foram banalizados

com o tempo.

O TJ-CE efetuou outras mudanças na Central de Conciliação em Segundo Grau

para logo em seguida criar a Central de Conciliação em Primeiro Grau de Jurisdição junto

ao Fórum Clóvis Beviláqua, assim, atendendo às diretrizes do Movimento pela Conciliação

que empreendeu esforços no sentido de implementar a conciliação pré-judicial nas unidades

judiciais, como já comentado anteriormente.

As alterações no desenho institucional realizadas pela Resolução nº 17 de 2006

foram no caminho de aumentar o grau de maturidade e experiência do quadro de seus

Conciliadores, posto que os profissionais que poderiam ser escolhidos pelo Presidente do

TJ-CE, a partir do novo marco jurídico, seriam “dentre Desembargadores aposentados os

Conciliadores para realização dos trabalhos de natureza conciliatória.” (art. 2º)

Dessa forma, excluiu-se a possibilidade que existia anteriormente de outros

profissionais pertencentes aos quadros profissionais do “Ministério Público, Defensores

Públicos, em atividade ou aposentados, e advogados com larga experiência, reputação

ilibada e reconhecida respeitabilidade, que reúnam condições pessoais de dedicação e

aptidão para trabalho de natureza conciliatória”, exercerem o ofício de Conciliadores na

referida Central. (art. 2º da Resolução nº 17/2004 do TJ-CE)

107

A estrutura da Central foi mantida, entretanto a função de Coordenador só poderá

ser exercida por um Desembargador em atividade e os servidores do Tribunal para

auxiliarem os Conciliadores nos serviços serão designados pelo Presidente do TJ-CE

somente. (art. 3º e seu parágrafo primeiro)

Após as últimas modificações normativas na Central de Conciliação em Segundo

Grau de Jurisdição, foi criada a Central de Conciliação em Primeiro Grau de Jurisdição

junto ao Fórum Clóvis Beviláqua por meio da Resolução nº 01/2007 aprovada em 15 de

fevereiro de 2007 e publicada no dia seguinte no DJ sob a influência dos trabalhos do

Movimento pela Conciliação em todos os judiciários do País.

Nas razões que fundamentaram a criação do referido equipamento judiciário, no

caso os “considerandos”, fica evidente o impulso dado pelo CNJ no caminho da tentativa

concreta de efetivar uma pacificação social através da conciliação,

Considerando ser missão do Poder Judiciário realizar a prestação jurisdicional de

maneira célere e eficaz; Considerando a necessidade de se disseminar a cultura da conciliação, como

instrumento simples, econômico e efetivo de pacificação de conflitos,

propiciando agilidade na solução dos litígios e a redução do acervo processual;

Considerando a experiência vitoriosa do Dia Nacional da Conciliação no

Estado do Ceará e os resultados expressivos alcançados pela Central de

Conciliação em Segundo Grau de Jurisdição; (grifo nosso)

Nesse sentido, foi criada a Central de Conciliação em Primeiro Grau de

Jurisdição com competência para questões passíveis de transação e, segundo o

entendimento do Juiz de Direito da Vara a qual tramitam, sejam viáveis para a obtenção de

acordo. (art. 1º)

A Resolução não fixou um número fixo obrigatório para a função de

Conciliadores, deixando a critério do Diretor do Fórum Clóvis Beviláqua, devendo ser

suficiente para a execução célere e eficiente dos serviços. Os Conciliadores podem ser

indicados “dentre magistrados, membros do Ministério Público e da Defensoria Pública,

aposentados, que se disponham a prestar o correspondente serviço sem auferir qualquer

remuneração ou benefício pecuniário.” Também é competência do Diretor do Fórum

108

selecionar os servidores que auxiliarão nos trabalhos da Central. (art. 2º caput e parágrafo

único)

Na mesma lógica seguida pela Central de Conciliação do TJ-CE, a coordenação

dos trabalhos da Central do Fórum será realizada por um dos magistrados em atividade

dentre os titulares das diversas Varas da Comarca de Fortaleza (art. 3º), cabendo a ele a

supervisão dos trabalhos, avaliando o desempenho dos Conciliadores, além de expedir

“instruções e estabelecendo os procedimentos necessários ao bom desempenho dos

trabalhos.” (art. 4º)

O artigo 5º estabeleceu o horário de 14 (quatorze) horas às 17 (dezessete) horas e

30 (trinta) minutos nos dias úteis para a realização das sessões de Conciliação na Central. A

Central pode receber processos após a distribuição regulamentada no artigo 1º, por meio do

envio de processos pelos magistrados da Comarca de Fortaleza para que sejam submetidos

à conciliação. Logo que houver acordo e ouvido o Ministério Público nas hipóteses legais

de intervenção, deverá ser assinado pelas partes, seus advogados e Conciliadores, e, quando

frustrada a conciliação ou as partes não comparecendo, o termo ou os autos devem retornar

imediatamente ao Juízo de origem para a homologação ou processamento na forma da lei.

(art. 6º caput e parágrafos primeiro e segundo)

Por último, os processos já em tramitação ao tempo da instalação da referida

Central no Fórum Clóvis Beviláqua, a critério do juiz ou a requerimento das partes, poderão

ser submetidos à nova tentativa de conciliação, decorridos seis meses da criação da Central,

se respeitados os dispositivos da Resolução. (art. 7º)

A disposição anterior se justifica no sentido de priorizar as novas demandas que

ingressam num sistema judiciário já “abarrotado” e lento na prestação jurisdicional.

Portanto, torna-se necessário verificar o andamento da prestação dos serviços públicos pela

Central para, no mínimo, após seis meses de sua implantação, poder receber processos que

já estavam tramitando no sistema processual.

Portanto, esse é o desenho institucional existente, no que tange aos mecanismos

especializados em conciliação, no Poder Judiciário do Estado do Ceará antes da criação da

109

Resolução nº 125/2004 do CNJ. Estrutura que foi herdada pela rede nacional estabelecida

pela Resolução do CNJ e que deverá sofrer mudanças para realizar a correta incorporação

do modelo, descrito no terceiro capítulo desse trabalho de “Tribunal Multiportas” para

prestar serviços pré-processuais, judiciais e de cidadania.

No próximo tópico será tratada a implementação da Política Judiciária Nacional de

tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário cearense e

os problemas e obstáculos descobertos nesse processo.

6.2 A CONSTRUÇÃO DO DESENHO INSTITUCIONAL NO

PODER JUDICIÁRIO CEARENSE APÓS A RESOLUÇÃO Nº

125/2010 DO CNJ

Com a publicação da Resolução nº 125 em 29 de novembro de 2010 pelo CNJ, e,

consequentemente, com a constituição da rede por todos os órgãos do Poder Judiciário e

por entidades públicas e privadas parceiras, além de instituições de universidades e

instituições de ensino, o Tribunal de Justiça do Ceará teve como atribuição criar o Núcleo

Permanente de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos e dos Centros Judiciais de

Solução de Conflitos e Cidadania.

De acordo com o caput do artigo 7º da Resolução, o TJ-CE teria que ter criado o

Núcleo no prazo de 30 (trinta) dias da publicação do referido marco normativo do CNJ.

Contudo, o TJ-CE só efetivamente criou o Núcleo no dia 16 (dezesseis) de março de 2011,

através do Provimento nº 03/2011, ou seja, mais de 100 (cem) dias após a Resolução nº 125

entrar em vigor.

Destarte, o Núcleo foi criado por meio de um Provimento organizado em cinco

artigos, além das razões expostas nos “considerandos” que trataram dos seguintes temas:

a) As disposições da Resolução nº 125 do CNJ que regulamentou a Política

Judiciária Nacional de tratamento adequado de conflitos de interesses;

b) O direito ao acesso à justiça posto na C.F. de 1988 não deve ser entendido

somente na vertente formal, mas como acesso a uma ordem jurídica justa;

110

c) A competência do Poder Judiciário para criar uma política pública nacional

para resolver os conflitos jurídicos e de interesses que acontecem em

crescente e larga escala na sociedade;

d) O reconhecimento da efetividade dos métodos de conciliação e mediação na

promoção da pacificação social, solução e prevenção de litígios, com base

nas experiências bem sucedidas em diversos Estados da Federação;

e) O estímulo, o apoio e a difusão da sistematização e do aprimoramento das

práticas já realizadas pelo Poder Judiciário do Estado do Ceará, sendo

necessário, para tal fim, a criação de medidas de ordem material,

orçamentária e pessoal.

Essas foram as razões que fundamentaram a criação do Núcleo Permanente de

Métodos Consensuais de Solução de Conflitos, instituído no âmbito da Central de

Conciliação em 2º Grau de Jurisdição através do Provimento do TJ-CE, ressalte-se,

passados três meses do prazo estabelecido na Resolução do CNJ. (art.1º)

A composição do Núcleo foi estabelecida da seguinte forma: 1 (um)

Desembargador – Supervisor; 1 (um) Juiz de Direito – Coordenador; o Assessor de

Pedagogia da Presidência; 1 (um) servidor com formação em Psicologia; 1 (um) servidor

com formação em Serviço Social; 1 (um) servidor com formação em Direito; 2 (dois)

representantes da Secretaria Especial de Planejamento e Gestão; 2 (dois) representantes da

área de Treinamento, sendo um do Tribunal de Justiça e outro do Fórum Clóvis Beviláqua;

1 (um) representante da Secretaria de Tecnologia da Informação; 1 (um) representante da

Central de Conciliação em 2º Grau de Jurisdição. (art. 2º)

O Núcleo recebeu muitas atribuições de acordo com as designadas na Resolução

do CNJ. Ele deve exercer a função de “inteligência”16

acerca dos métodos de RADs e de

outros objetivos relevantes da Resolução nº 125 no Estado do Ceará, uma vez que foram

estabelecidas competências como “planejar, implementar, manter e aperfeiçoar as ações”

16 Estes Núcleos funcionam como órgãos de inteligência e gestão da Política Nacional. Compete a estes

órgãos cuidar da administração de toda prática que se utiliza de mediação e conciliação na justiça, coordenando os serviços e recursos humanos, bem como organizar o funcionamento de toda demanda

vinculada a estas práticas. (NUPEMEC, 2013)

111

para execução da referida Política Judiciária Nacional, abrangendo além da Conciliação, os

serviços de Mediação e Cidadania. (art. 3º, inciso I)

O Núcleo deve ainda: instalar ou ampliar os Centros Judiciais de Solução de

Conflitos e Cidadania (inciso II); promover a capacitação, treinamento e atualização

permanente de seus quadros profissionais (inciso III); normatizar as ações que serão

desenvolvidas nos Centros, respeitando o Código de Ética dos Conciliadores e Mediadores

publicado no anexo III da Resolução do CNJ (inciso IV); criar e manter cadastro sobre o

ingresso e o desligamento de conciliadores e mediadores que atuem nos Centros (inciso V);

criar e manter banco de dados estatísticos sobre as atividades dos Centros (inciso VI);

regulamentar, de acordo com a legislação, a remuneração de seus quadros profissionais

(inciso VII); firmar convênios e parcerias além de atuar na interlocução com outros

Tribunais e órgãos da rede (inciso VIII); estimular a realização de cursos e seminários sobre

meios de RADs (inciso IX); e por fim, coordenar e fiscalizar os serviços executados pelos

Centros (inciso X).

No Núcleo serão realizadas reuniões ordinárias, com periodicidade mensal, e

reuniões extraordinárias, quando convocadas por seus membros, cabendo ao Assessor de

Pedagógico ou à pessoa designada pelo Supervisor do Núcleo a lavratura das atividades.

(art. 4º)

Essa foi a estrutura desenhada pelo TJ-CE para realizar os objetivos da Política

Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses do CNJ. Nota-se

que o Núcleo foi implantado, mesmo com a extrapolação do prazo (30 dias) estabelecido

pelo CNJ, de forma muito superficial e geral, sem muito detalhamento de suas ações. Na

prática, somente se repetiu muito dos dispositivos contidos na Resolução nº 125.

Passados mais de dois anos e dois meses da publicação da referida Política

Judiciária Nacional, pode-se constatar alguns problemas quanto à execução das diretrizes

ou competências estabelecidas para o TJ-CE, como: o maior detalhamento do

funcionamento do Núcleo e elaboração de seu Regimento Interno para pautar as condutas

de seus profissionais; a criação dos Centros ou a adequação e ampliação das Centrais

existentes para o conceito de “Tribunal Multiportas”; a elaboração dos marcos normativos

112

dos Centros e a prestação de serviços de meios de RADs pré-processuais e de cidadania; e a

adequação do endereço eletrônico do TJ-CE em dissonância com as alterações

institucionais.

Sente-se a ausência de alterações no desenho institucional do Núcleo Permanente

de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos adequando ou ajustando o equipamento

diante dos obstáculos encontrados na implementação, como se pode perceber nas

sucessivas Resoluções que estabeleceram a Central de Conciliação de 2º Grau de Jurisdição

no tópico anterior.

Também percebe-se a ausência de um Regimento Interno para o Núcleo,

descrevendo todos os direitos e deveres dos profissionais, regras para o atendimento aos

usuários, parâmetros para a produção de estatísticas, uma vez que o CNJ não criou ainda o

Portal da Conciliação, possibilidade de remuneração dos conciliadores e mediadores, tipos

de serviços de cidadania ofertados etc.

A efetiva criação ou ampliação dos Centros Judiciais de Solução de Conflitos e

Cidadania não ocorreu, nem o fato de o TJ-CE ter estruturado duas Centrais de Conciliação

de 1º e 2º Graus de Jurisdição para realização de sessões de conciliação judicial foi capaz

de acelerar a criação ou adequação desses equipamentos às normas da Resolução do CNJ.

Até o presente momento, nenhum Centro Judicial de Solução de Conflitos e Cidadania foi

criado na forma da legislação pelo Poder Judiciário cearense.

Os equipamentos existentes que oferecem serviços judiciais de conciliação

deverão ser adaptados e ampliados para que possam oferecer os serviços de conciliação e

mediação pré-processuais e serviços de cidadania.

Por essa razão, surge o problema de se querer adequar o nome das instituições

criadas antes da Resolução, sem que as alterações sejam acompanhadas pelas devidas

normas jurídicas. Esse é o problema que está acontecendo quanto à Central de Conciliação

de 1º Grau do Fórum Clóvis Beviláqua, a qual está localizada nas páginas do endereço

eletrônico do TJ-CE e já foi (re)nomeada como “Centro Judicial de Solução de Conflitos e

Cidadania”, contudo, seu instrumento legal fundante ainda continua sendo a

113

“Resolução nº 01/2007, o setor recebe processos oriundos das Varas Cíveis e de

Família, que envolvam direitos patrimoniais disponíveis, tais como questões de vizinhança, reparação de danos, pensão alimentícia, entre outros”, que criou a

Central de Conciliação de 1º Grau de Jurisdição.

[...]

Procedimento Os casos submetidos à apreciação da Central de Conciliação são selecionados

pelos juízes ou requeridos pelas partes em conflito. As audiências ocorrem a

partir das 14 horas e são presididas por conciliadores que têm a missão de

facilitar o diálogo entre os litigantes, conduzindo-os a um acordo mutuamente satisfatório, inexistindo coação.

Se houver acordo, será lavrado o correspondente termo, assinado pelas partes,

advogados e conciliador, sendo devolvidos os autos ao Juízo de origem para a

devida homologação. Caso contrário, frustrada a conciliação, ou não comparecendo as partes à sessão conciliatória, os autos retornarão à respectiva

Vara, para serem processados na forma da lei. (TJ-CE, 2013)

Como se pode perceber, modificaram-se o nome e os serviços que deverão ser

prestados pelo referido instituto, sem nenhuma alteração normativa que dê suporte às novas

competências que deverão ser executadas com base nas atribuições designadas na Política

Judiciária Nacional do CNJ.

Por fim, se o Núcleo deverá desenvolver as diretrizes e as melhores práticas de

gestão para a devida realização dos objetivos da Resolução nº 125 do CNJ, ele não deveria

ter sido criado dentro da Central de Conciliação de 2º Grau de Jurisdição como se pode

notar, a partir do texto do Provimento nº 03/2011 do TJ-CE, “art. 1º Instituir, em caráter

permanente, no âmbito da Central de Conciliação em 2º Grau de Jurisdição, o Núcleo de

Métodos Consensuais de Solução de Conflitos”, mas a Central que deveria ter ficado

subordinada ao Núcleo.

Quando se busca maiores informações sobre as atividades do Núcleo cearense,

têm-se diversas notícias acerca de capacitações de servidores, magistrados, conciliadores e

mediadores, além da promoção de seminários e a realização de mediações pré-processuais

em parceria com uma instituição financeira, que deveria ocorrer nos Centros Judiciais de

Solução de Conflitos, mas que foram realizadas nas próprias dependências do Núcleo, por

falta da adequação das Centrais existentes nos Centros regulamentados pelo CNJ.

Após a publicação do referido ato normativo fundante do Núcleo (Provimento nº

03/2011), apenas, a Portaria nº 281/2011 do TJ-CE designou servidores do Tribunal para as

114

funções do Núcleo e houve o Ato do Presidente do TJ-CE, no dia 07 (sete) de março de

2012, nomeando uma Desembargadora para a função de Supervisora do Núcleo em razão

da aposentadoria do Desembargador-supervisor anterior, e também para a função de

Coordenadora da Central de Conciliação de 2º Grau de Jurisdição. Esses foram os atos

normativos que versaram no período de realização da pesquisa sobre o Núcleo Permanente

de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos e do Centro Judicial de Solução de

Conflitos.

Para terminar de construir o quadro institucional das dificuldades comentadas

nesse tópico acerca da implantação da Resolução nº 125 do CNJ no Poder Judiciário do

Ceará, será analisada a seguir a Emenda nº 1 da Política Judiciária Nacional de tratamento

adequado aos conflitos de interesses, que deixa ainda mais claro os ajustes necessários

diante da problemática que é construir uma rede nacional formada pelos órgãos do Poder

Judiciário e instituições públicas e privadas além de universidades e instituições de ensino

em todo o território extenso e desigual do país.

6.3 EMENDA Nº 1 DA RESOLUÇÃO Nº 125/2010 DO CNJ

Após dois anos e dois meses da publicação da Resolução nº 125 do CNJ que

regulamentou a política judiciária nacional de tratamento adequado dos conflitos de

interesses, o Conselho aprovou a primeira emenda à referida política pública nacional.

A Emenda nº 1 da Resolução nº 125/2010 do CNJ foi publicada em 31 de janeiro

de 2013. Trouxe em seu bojo algumas alterações na política pública judiciária

regulamentada que explicitam as possíveis dificuldades que os mecanismos institucionais

criados pela Resolução enfrentaram e ainda enfrentam para serem implementados pelos

diversos órgãos que compõem a rede nacional constituída pelo CNJ.

As modificações realizadas no texto original da Resolução estão no artigo primeiro

da Emenda, o qual realizou alterações nos artigos 1º, 2º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 12, 13, 15, 16, 18

e os Anexos I e III, além da inclusão dos princípios básicos da Justiça Restaurativa com

base na Resolução nº 2002/12 do Conselho Econômico e Social da Organização das Nações

Unidas nos “considerandos” da Política Judiciária Nacional.

115

A maior parte das modificações foram sutis, ou seja, não foram feitas alterações na

estrutura construída pela Política Judiciária Nacional, mas, potencialmente em face das

dificuldades de operacionalização local e regional das diretrizes traçadas para serem

executadas em todos os Tribunais, foram estendidos alguns prazos, além de terem sido

revistos os anexos I e III e revogados os anexos II e IV para a efetiva concretização da

referida Política.

No artigo 1º foi modificado apenas o parágrafo único, onde se estabeleceu um

prazo de dozes meses para que os serviços de cidadania, onde não tiverem sido oferecidos

de imediato após a publicação da Resolução em novembro de 2010, sejam ofertados de

maneira gradativa.

No artigo 2º, fez-se uma reorganização didática dos requisitos que devem ser

observados na implementação da Resolução em incisos: “I - centralização das estruturas

judiciárias; II - adequada formação e treinamento de servidores, conciliadores e

mediadores; III - acompanhamento estatístico específico.”

No artigo 6º, que trata das atribuições do CNJ, foram alterados os incisos II, VII e

VIII. No inciso II, como em toda a Resolução nº 125, foi ressaltada a diferença entre as

justiças estaduais e federal na forma da carreira dos magistrados e a competência da Escola

Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (ENFAM), como:

II - desenvolver conteúdo programático mínimo e ações voltadas à capacitação

em métodos consensuais de solução de conflitos, para magistrados da Justiça

Estadual e da Justiça Federal, servidores, mediadores, conciliadores e demais

facilitadores da solução consensual de controvérsias, ressalvada a competência

da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados -

ENFAM; (grifo nosso, para marcar as alterações no texto original)

No inciso VII do artigo 6º, a nova redação só detalhou que o CNJ deve realizar

gestão nas “empresas, públicas e privadas, bem como junto às agências reguladoras de

serviços públicos”. Já no inciso VIII do mesmo artigo, a Emenda o incorporou os dados

116

publicados pelo próprio CNJ em 2012, sobre os “grandes litigantes”17

para estimular os

meios de RADs.

No artigo 7º que lista as atribuições dos Tribunais, mais especificamente quanto às

atividades dos Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos, foi

alterado o caput no sentido de estabelecer novo prazo, de sessenta dias, para a implantação

desses Núcleos pelos Tribunais pátrios. Além de reordenar, excluindo incisos e criando

parágrafos que não existiam.

No mesmo artigo, modificou-se a redação do inciso V só para incluir o vocábulo

“incentivar” ao lado de promover cursos de capacitação, treinamento e aperfeiçoamento dos

profissionais do referido Núcleo.

O novo inciso VI, corresponde ao antigo inciso IX que lastreava a competência do

Núcleo para “firmar” parcerias e convênios, porém, a nova redação respeitou o princípio da

hierarquia, uma vez que os Núcleos devem “propor” aos Tribunais que são vinculados à

realização de parcerias e convênios.

Ainda no mesmo artigo, o parágrafo único que obrigava a comunicação da criação

de qualquer Núcleo e sua composição ao CNJ foi transformado em parágrafo primeiro,

tendo sido incluídos os três parágrafos seguintes:

§ 2º Os Núcleos poderão estimular programas de mediação comunitária, desde que esses centros comunitários não se confundam com os Centros de conciliação

e mediação judicial, previstos no Capítulo III, Seção II.

§ 3º Nos termos do art. 73 da Lei n° 9.099/95 e dos arts. 112 e 116 da Lei n°

8.069/90, os Núcleos poderão centralizar e estimular programas de mediação penal ou qualquer outro processo restaurativo, desde que respeitados os

princípios básicos e processos restaurativos previstos na Resolução n° 2002/12 do

Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas e a

participação do titular da ação penal em todos os atos. § 4º Na hipótese de conciliadores e mediadores que atuem em seus serviços, os

Tribunais deverão criar e manter cadastro, de forma a regulamentar o processo de

inscrição e de desligamento desses facilitadores.

17 CNJ divulga a lista dos 100 maiores litigantes do Judiciário. (CNJ, 2012).

117

Como se pode perceber, novos parágrafos incluídos no artigo 7º da Resolução

tratam de temáticas que os Núcleos podem incorporar, mas que se reportam a outros

procedimentos como: a mediação comunitária que já foi citada no capítulo 3º, sendo

bastante desenvolvida, pelo menos no Estado do Ceará, pelo Ministério Público Estadual18

,

além de incluir a possibilidade de o Núcleo estimular e centralizar práticas restaurativas

presentes na legislação dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais e no Estatuto da Criança

e do Adolescente, respeitando sempre a Resolução da ONU neste aspecto.

O parágrafo quarto desse artigo era o antigo inciso VI que estabelecia a

necessidade de criar e manter um banco de dados sobre o ingresso e o desligamento dos

conciliadores e mediadores vinculados ao Núcleo.

Sobre a temática dos Centros Judiciais de Solução de Conflitos, a Emenda alterou

o texto do segundo parágrafo e incluiu os parágrafos sexto, sétimo e oitavo. A alteração do

segundo parágrafo foi no sentido de deixar mais claro os requisitos para a instalação de um

Centro, pois, agora, “poderão” ser instalados numa localidade “onde exista mais de uma

unidade jurisdicional com pelo menos uma das competências referidas no caput”, e

“deverá” ser instalado um Centro caso existam mais de cinco unidades jurisdicionais.

Entende-se, de acordo com a Resolução do CNJ, como unidade jurisdicional todo Juízo,

Juizado ou Vara das competências citada no caput do artigo oitavo.

Quanto ao sexto parágrafo, há a introdução de mais algumas possibilidades de

abrangência para os Centros, podendo ser específicos sobre algumas temáticas como:

família, empresarial, precatórios etc., possibilidade que não houve no texto original da

Resolução.

No sétimo parágrafo, os Centros poderão organizar eventos de mutirões temáticos

que eram o foco da política pública nacional de conciliação iniciada em 2006 até a

publicação da Resolução. Isso não significa que a realização dos mutirões ou da Semana

Nacional de Conciliação não devam mais ocorrer depois da Resolução nº 125, significa,

apenas, que a nova Política Judiciária Nacional prioriza um novo paradigma, de caráter

18 O Ministério Público do Ceará mantém funcionando 10 (dez) Núcleos de Mediação Comunitária em

lugares estratégicos nos Municípios de Fortaleza, Caucaia e Russas, todos no Estado do Ceará.

118

permanente, com foco na institucionalização dos métodos de RADs, baseado no modelo

dos “Tribunais Multiportas”, já comentado no terceiro capítulo.

O oitavo parágrafo regulamenta a forma de organizar as estatísticas quando dos

resultados das sessões de mediação e conciliação realizadas na forma do sétimo parágrafo.

Ele se torna mais claro quando interpretado com o inciso III do artigo 6º da mesma

Resolução, o qual estabelece como atribuição do CNJ promover a inclusão dos resultados

das atividades de conciliação, mediação e outros meios de RADs como critério de

merecimento nos casos de remoções e promoções de magistrados.

Sobre a seção dos Centros, ainda foi feita outra ressalva no artigo nono, acerca da

diferença entre as carreiras dos magistrados da Justiça Estadual e da Justiça Federal e sua

nomeação pelo respectivo Tribunal Estadual ou Federal, dentre os que foram capacitados

pelo modelo do anexo I da Resolução.

A última alteração na seção dos Centros foi no sentido de deixar o artigo décimo

mais claro e objetivo quanto aos serviços obrigatórios que devem ser ofertados pelos

Centros, que são: serviços de solução pré-processual de conflitos, serviços de solução

processual de conflitos e serviços de cidadania.

Na seção III, sobre os “mediadores e conciliadores”, foram efetuadas alterações,

apenas no terceiro parágrafo, no intuito de incluir uma constatação que foi explicitada no

anexo I da presente Emenda nº 1 da Resolução nº 125 sobre os cursos e capacitações

realizadas. A constatação incluída como norma no terceiro parágrafo, a qual será melhor

entendida, a partir dos comentários acerca das alterações nos anexos, foi a seguinte:

§ 3º Os cursos de capacitação, treinamento e aperfeiçoamento de mediadores e conciliadores deverão observar o conteúdo programático, com número de

exercícios simulados e carga horária mínimos estabelecidos pelo CNJ (Anexo

I) e deverão ser seguidos necessariamente de estágio supervisionado. (grifo

nosso)

Na seção IV que trata dos dados estatísticos, houve uma mudança no artigo

décimo terceiro sobre a origem dos dados que antes seriam produzidos com base no anexo

119

IV (revogado pela presente Emenda) e agora, com a nova redação, os dados serão

produzidos e mantidos a partir das informações disponíveis no Portal da Conciliação.

A alteração ocorrida no inciso II, do décimo quinto parágrafo, referente ao Portal

da Conciliação, teve somente a finalidade de retificar, por consequência da revogação do

anexo IV, a base para a elaboração do relatório gerencial sobre as atividades realizadas a

partir da Resolução que, agora, deverão ser individualizadas por Tribunal e pormenorizadas

por Unidade Judicial e Centro apenas.

Quanto ao Portal da Conciliação, cabe uma crítica, pois até o presente momento,

aproximadamente dois anos e dois meses depois da publicação da Resolução, ele não foi

disponibilizado para a sociedade civil.

Existe um setor específico no endereço eletrônico do CNJ, “Sistema Conciliação”,

ainda com o logotipo da política pública nacional anterior fundamentada no “movimento

pela conciliação”, onde requer um “usuário” e uma “senha” para poder ter acesso ao

referido sistema.

A única informação disponível é um campo de hyperlink que remete para as

perguntas que serviriam de base para produção das estatísticas da Semana Nacional de

Conciliação de 2012. Não existe nenhuma referência no endereço eletrônico do CNJ sobre

algum “Portal da Conciliação” até o mês de março de 2013.

Nas disposições finais foram realizadas algumas modificações, especificamente a

inclusão de um parágrafo único no artigo 16º, inexistente no texto original da Resolução,

tratando da possibilidade de os Centros ou Núcleos terem nomes diferentes dos

estabelecidos na Resolução, não obstante, devem ser respeitadas as atribuições

regulamentadas no terceiro capítulo, sobre as atribuições dos Tribunais.

Ainda nas disposições finais do texto original da Resolução, foi ratificado o caráter

normativo da vinculação obrigatória a todos os anexos existentes. Antes o anexo II era

entendido como mera sugestão, mas após as alterações, quando ele deixou de existir junto

com o anexo IV, só restaram os anexos de vinculação obrigatória.

120

Em relação ao anexo I, que trata dos cursos e aperfeiçoamento, são obrigatórias as

regras estabelecidas para conteúdos programáticos e carga horária mínima pelo CNJ,

contudo, diante de problemas constatados como falta de exercícios simulados ou estágio

supervisionado durante a aplicação desses conteúdos, levou o Conselho a retirar os modelos

de módulos publicados no texto original da Resolução e vincular os módulos obrigatórios

nos moldes dos aprovados pelo Conselho Gestor da Conciliação,

[...] os treinamentos referentes a Políticas Públicas de Resolução de Disputas (ou

introdução aos meios adequados de solução de conflitos), Conciliação e

Mediação devem seguir as diretrizes indicadas no Portal da Conciliação, com

sugestões de slides e exemplos de exercícios simulados a serem utilizados nas capacitações, devidamente aprovados pelo Comitê Gestor da Conciliação.

Os referidos treinamentos somente poderão ser conduzidos por instrutores

certificados e autorizados pelos Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais

de Solução de Conflitos.

Por fim, as últimas modificações na Resolução foram realizadas no anexo III

referente ao código de ética dos mediadores e conciliadores. Na parte dos princípios, houve

uma reordenação em que os parágrafos que existiam foram transformados em incisos, além

da inclusão dos princípios da decisão informada, do empoderamento e da validação, e a

exclusão do princípio da neutralidade no primeiro artigo e incisos do anexo III.

No artigo segundo, que regulamenta as regras do procedimento de mediação e

conciliação, foi alterado o inciso V, correspondente ao quinto parágrafo, que tratava da

necessidade no final do procedimento de um “teste de realidade” no acordo construído, a

nova redação trouxe a obrigatoriedade da “compreensão quanto à mediação e à

conciliação” que significa construir acordos realizáveis e com as partes bem informadas

sobre suas disposições, gerando o comprometimento necessário para o devido

cumprimento.

A última alteração realizada na Resolução foi no sétimo artigo do anexo III,

retirando a liberalidade que existia de uma espécie de “quarentena” de dois anos para que

os mediadores e conciliadores pudessem prestar serviços de qualquer natureza aos

envolvidos no processo de mediação ou conciliação sob sua condução. O novo código de

ética retirou essa liberalidade, deixando claro que os conciliadores e mediadores estão

121

proibidos permanentemente de prestar serviços de qualquer natureza às partes sob sua

condução.

Em seguida às alterações realizadas, a Emenda nº 01 em seu segundo artigo,

revogou os anexos II e IV que constavam no texto original da Resolução. Como já

comentado, não foram feitas alterações estruturais na Política Judiciária Nacional de

tratamento adequado dos conflitos de interesses regulamentada pelo CNJ através da

Resolução nº 125.

Pode-se notar, pelas alterações efetuadas pela primeira emenda a essa

Resolução, ajustes realizados em decorrência dos problemas verificados na implantação

dessa Política num território tão grande e com desigualdades regionais e locais entres os

Poderes Judiciários e em outros mecanismos da Administração Pública.

A rede nacional criada pela Resolução para que fosse realizada concretamente

deixou claro a existência de problemas durante as tentativas de implementação como:

extrapolações de vários prazos para criação dos Núcleos e dos Centros referidos, problemas

na realização dos cursos de acordo com o modelo que existia no anexo I, esclarecimentos

de dispositivos diante das dúvidas enviadas pelos demais órgãos da rede etc.

Um dos pontos que ainda se espera após os dois anos e dois meses passados da

publicação da Resolução em 2010 é a criação do Portal da Conciliação com as estatísticas

do país inteiro disponíveis para acompanhamento da sociedade civil, uma vez que a

execução de toda política pública precisa estar disponível para que o controle social possa

ser realizado.

122

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O trabalho realizado até essa etapa teve como fio condutor diversos degraus para

que fosse construído um caminho coerente e capaz de atingir os objetivos traçados desde a

fase exploratória, com a elaboração do projeto de pesquisa e posterior apresentação no

momento de qualificação.

No início do estudo foi proposto trabalhar com algumas categorias essenciais para

que a concretização de tão relevante Política Pública pudesse ser entendida dentro de um

contexto geral da sociedade brasileira, das instituições envolvidas e da literatura que servia

de fundamento para sua aprovação e implementação em todo o território nacional.

Essas etapas foram consideradas necessárias para que se pudesse entender a razão

dos poucos avanços normativos em relação à implementação da Política Judiciária

Nacional do CNJ no TJ-CE no período em questão, ou seja, entre os anos de 2011 ao

corrente ano.

Após a realização da pesquisa documental, verificou-se que houve apenas um

Provimento do TJ-CE criando o Núcleo Permanente de Métodos Consensuais de Soluções

de Conflitos, uma Portaria designando os servidores para as funções no Núcleo e um Ato

do Presidente do TJ-CE nomeando uma Desembargadora para a supervisão do Núcleo e

coordenação da Central de Conciliação de 2º Grau de Jurisdição.

Não houve, durante o período, elaboração do Regimento Interno ou de normas de

conduta para serem seguidas pelos demais profissionais que não fossem conciliadores ou

mediadores, pois estes tiveram um código de ética publicado como anexo III da Resolução

do CNJ, nem o detalhamento dos serviços que seriam prestados aos usuários, fixação de

remuneração de conciliadores e mediadores vinculados ao Núcleo ou aos Centros.

Os Centros Judiciais de Solução de Conflitos e Cidadania ainda não foram criados,

nem foram adequadas ou ampliadas as Centrais de Conciliação de 1º e 2º Graus de

Jurisdição, a primeira criada antes mesmo do Movimento pela Conciliação e a segunda

criada sob a influência deste.

123

Os serviços prestados pelo Núcleo, no espaço de tempo compreendido pela

pesquisa, foram cursos de formação de conciliadores e mediadores de acordo com os

parâmetros do CNJ, de capacitação dos servidores para trabalhar com mediação, de

promoção de seminários sobre os serviços de Resolução Alternativa de Disputas e

realização de mediações pré-processuais em parceria com uma instituição privada a fim de

evitar processos judiciais.19

Outro problema verificado é quanto ao marco normativo que criou o referido

Núcleo, pois o vinculou à Central de Conciliação de 2º Grau de Jurisdição que, pelas

normas do CNJ, deveria exercer a inteligência da gestão da Política Judiciária Nacional no

Estado do Ceará e ao qual deveriam ser vinculados todos os Centros Judiciais de Solução

de Conflitos e Cidadania e outros equipamentos que executassem serviços judiciais de

solução de conflitos.

Para reforçar a existência dos desafios encontrados não só no Estado do Ceará,

mas em outros lugares do país, o Conselho Nacional de Justiça publicou a Primeira Emenda

à Resolução nº 125, dessa forma, dispondo de novos e maiores prazos para a implantação

dos Núcleos e Centros, equipamentos essenciais para a efetivação da Política Judiciária

Nacional.

Os anexos II e IV que tratavam de mera sugestão como modelo de funcionamento

dos Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania e os parâmetros para produção

de indicadores estatísticos para avaliação dos resultados da Política foram revogados pela

Emenda n º 1. O anexo I foi praticamente revogado em razão de problemas na execução dos

cursos de formação com base nos módulos mínimos estabelecidos no texto original da

Resolução, pois não estavam sendo realizados exercícios simulados nem o estágio

supervisionado previstos.

Por fim, contata-se a louvável iniciativa do Conselho Nacional de Justiça em tentar

modificar tanto o comportamento dos usuários que procuram os serviços da justiça

brasileira quanto dos demais profissionais que prestam tal serviço público, buscando

19 Como o Núcleo não conta com um endereço eletrônico próprio, os dados foram coletados através do setor

de notícias no endereço eletrônico do próprio TJ-CE.

124

principalmente a pacificação dos conflitos judiciais e de interesses e, consequentemente, a

redução dos litígios que poderiam ser resolvidos pelos meios de resolução alternativa de

disputas e que estão congestionando o sistema judiciário, além de ocasionar a tão propalada

“crise” da justiça na visão de muitos autores, dentre os quais foram citados durante a

revisão bibliográfica realizada nos capítulos iniciais deste trabalho.

Apesar dos esforços do CNJ, dos profissionais do Poder Judiciário do Estado do

Ceará e dos inúmeros voluntários que sem remuneração tentam realizar os objetivos da

referida Política Pública Nacional, irão continuar a surgir Emendas a essa Política em

decorrência dos problemas que surgem diante das disparidades e desigualdades existentes

entre as diversas realidades dos órgãos do Poder Judiciário brasileiro na implementação de

reformas administrativa nos Poderes do Estado brasileiro em escala nacional, nesse sentido,

Rezende (2002, p.125) reforça que,

Independentemente de sua natureza, contexto e especificidade, as reformas

administrativas são políticas que se voltam para a melhoria da performance

do aparato burocrático do Estado. Usualmente, estas políticas conjugam dois

objetivos complementares: o ajuste fiscal (ou a redução dos gastos com o

governo) e a mudança institucional (ou a mudança nas estruturas

organizacionais, na cultura burocrática e, de modo mais geral, nas regras do jogo). Políticas com este propósito são tão antigas quanto os governos. Todavia,

conforme aponta a evidência empírica acumulada na produção acadêmica, sua

implementação gera resultados muito distantes daqueles que delas se espera e,

consequentemente, os governos continuam a exibir problemas de performance, sendo que novas reformas são propostas a cada governo. Nesse sentido, as

políticas de reformas são conhecidas como políticas que têm baixa

performance e alta persistência, portanto, são políticas que falham

sequencialmente. (grifo nosso)

Mesmo com todos esses percalços e após todas essas considerações, espera-se que

o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará consiga continuar e aprofundar a implementação

da Política Pública Nacional do CNJ e que obtenha êxito na operacionalização do modelo

de “Tribunal Multiportas”, no sentido de oferecer, com devida qualidade, os serviços pré-

processuais e judiciais de resolução alternativa de disputas aos usuários junto com outros

serviços de cidadania e orientação jurídica, psicológica e de assistência social

regulamentados pelo CNJ e executados pelos Estados da Federação e parceiros.

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