UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE … · Agradeço à UFRN por todas as portas que me ......

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS

CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

ROGER LUCAS BEZERRA DO NASCIMENTO

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL COMO INSTRUMENTO DE

PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ANÁLISE DE RESULTADOS

OBTIDOS NO RIO GRANDE DO NORTE.

Natal/RN

2017





Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Coordenação do curso de Graduação em

Administração da Universidade Federal do Rio

Grande do Norte como requisito parcial para a

obtenção do título de Bacharelado em

Administração.

Orientadora: Dra. Aline Virgínia Medeiros Nelson.

Natal/RN

2017

Catalogação da Publicação na Fonte.

UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA

Nascimento, Roger Lucas Bezerra do.

A lei de responsabilidade fiscal como instrumento de planejamento na

administração pública: análise de resultados obtidos no Rio Grande do Norte

/ Roger Lucas Bezerra do Nascimento. - Natal, 2017.

57f.: il.

Orientador: Profa. Dra. Aline Virgínia Medeiros Nelson.

Monografia (Graduação em Administração) – Universidade Federal do

Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento

de Ciências Administrativas.

1. Administração pública – Monografia. 2. Lei de responsabilidade fiscal

– Monografia. 3. Planejamento – Monografia. 4. Resultados - Monografia. I.

Nelson, Aline Virgínia Medeiros. II. Universidade Federal do Rio Grande do

Norte. III. Título.

RN/BS/CCSA CDU 35:347.41





Monografia apresentada e aprovada em __ de __________ de ____, pela banca examinadora composta pelos seguintes membros:

_____________________ Aline Virgínia Medeiros Nelson, Dra.

Orientadora

_____________________ Dalvanir Avelino da Silva, Dra.

Examinadora

_____________________ Lilia Asuca Sumiya, Dra.

Examinadora

AGRADECIMENTOS

Agradeço primeiramente à minha família, especialmente aos meus pais, pelo

apoio e motivação, sempre priorizando a educação em minha vida.

Agradeço também aos amigos que fiz durante minha trajetória, pelas

experiências trocadas, pelos bons momentos e pela ajuda nas situações difíceis.

Agradeço à UFRN por todas as portas que me abriu, fazendo com que eu

crescesse profissional e humanamente.

Agradeço a todos os professores de que fui aluno, pelos conhecimentos

transmitidos, pela dedicação à profissão e por sempre quererem extrair o melhor de

seus alunos. Agradeço especialmente a Aline, por ter me orientado e por ser um

exemplo de profissional.

"Uma mente necessita de livros da mesma

forma que uma espada necessita de uma

pedra de amolar, se quisermos que se

mantenha afiada."

(George R. R. Martin)

RESUMO

Este estudo tem por objetivo analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal como um

instrumento de planejamento na administração pública. Para isso, foram abordados

três itens discorridos por essa lei: despesas com pessoal, metas fiscais e dívida

consolidada líquida. Esses dados foram obtidos por meio dos Relatórios Anuais das

Contas do Governo do Estado e das Leis de Diretrizes Orçamentárias. O período de

tempo a ser analisado foi de quinze anos, entre os anos de 2001 a 2015. Os dados

obtidos foram organizados em tabelas, de modo a observar se eles obedeceram ao

planejamento feito pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Foi verificado que, dos três

itens analisados, apenas a dívida corrente líquida apresentou resultados que

obedeceram por completo os limites impostos. Embora os resultados das despesas

com pessoal e as metas fiscais tenham apresentado períodos em que estiveram

dentro do planejado, ficou constatado que houve períodos consideráveis em que

esses resultados ficaram fora do planejado anteriormente.

Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. Planejamento. Resultados.

ABSTRACT

This study aims to analyze the Fiscal Responsibility Law as a planning instrument in

public administration. For this, three items discussed by this law were addressed:

personnel expenses, fiscal targets and net consolidated debt. These data were

obtained through the Annual Reports of the Accounts of the State Government and

the Laws of Budgetary Guidelines. The period of time to be analyzed was fifteen

years, between the years of 2001 to 2015. The data obtained were organized in

tables, in order to observe if they obeyed the planning made by the Fiscal

Responsibility Law. It was verified that, of the three analyzed items, only net current

debt presented results that completely obeyed the imposed limits. Although the

results of the personnel expenses and the fiscal targets have presented periods in

which they were within the planned one, it was verified that there were considerable

periods in which those results were not previously planned.

Keywords: Fiscal Responsibility Law. Planning. Results.

LISTA DE SIGLAS

CEPAL: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe.

DASP: Departamento Administrativo do Serviço Público.

DLP: Despesa Líquida com Pessoal.

FMI: Fundo Monetário Internacional.

LDO: Lei de Diretrizes Orçamentárias.

LOA: Lei Orçamentária Anual.

LRF: Lei de Responsabilidade Fiscal.

OCDE: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico.

PAEG: Programa de Ação Econômica do Governo

PIB: Produto Interno Bruto.

PND: Plano Nacional de Desenvolvimento.

RCL: Receita Corrente Líquida.

RGF: Relatório de Gestão Fiscal.

LISTA DE QUADROS, GRÁFICOS E TABELAS

Quadro 01 – Vantagens do planejamento ................................................................ 19

Tabela 01 – Percentual da despesa líquida com pessoal em relação à receita

corrente líquida .......................................................................................................... 41

Gráfico 01 – Limite máximo ...................................................................................... 42

Gráfico 02 – Limite prudencial .................................................................................. 43

Tabela 02 – Evolução da despesa com pessoal e da receita corrente líquida ......... 44

Tabela 03 – Déficits e superávits .............................................................................. 46

Tabela 04 – Resultados primários ............................................................................ 48

Tabela 05 – Resultados nominais ............................................................................. 49

Tabela 06 – Percentual da dívida consolidada líquida em relação à receita corrente

líquida ........................................................................................................................ 51

Tabela 07 – Evolução da dívida consolidada líquida e da receita corrente líquida ... 52

SUMÁRIO

1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS ............................................................................. 11

1.1 Contextualização do problema ........................................................................... 11

1.2 Objetivos da pesquisa......................................................................................... 13

1.2.1 Objetivo geral ................................................................................................... 13

1.2.2 Objetivos específicos........................................................................................ 13

1.3 Justificativa ......................................................................................................... 14

2 REFERENCIAL TEÓRICO ................................................................................. 15

2.1 Planejamento ...................................................................................................... 15

2.1.1 Planejamento como função administrativa ....................................................... 18

2.1.2 Planejamento governamental ........................................................................... 23

2.2 Evolução da administração pública e a reforma gerencial brasileira .................. 27

2.3 Período anterior à Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................. 30

2.4 Lei de Responsabilidade Fiscal .......................................................................... 32

3 METODOLOGIA ................................................................................................. 37

3.1 Tipo de estudo .................................................................................................... 37

3.2 Plano de coleta de dados e abrangência do estudo ........................................... 38

3.3 Tratamento e análise dos dados ......................................................................... 39

3.4 Limitações da pesquisa ...................................................................................... 40

4 RESULTADOS E DISCUSSÃO ......................................................................... 41

4.1 Despesas com pessoal ....................................................................................... 41

4.2 Metas fiscais ....................................................................................................... 47

4.3 Dívida Consolidada Líquida ................................................................................ 52

5 CONCLUSÃO ..................................................................................................... 54

6 REFERÊNCIAS .................................................................................................. 56

11

1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Este capítulo apresentará o tema da pesquisa, por meio da contextualização

do problema, bem como os seus objetivos, gerais e específicos. Por fim, irá dar a

justificativa necessária à realização desse estudo.

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA

O planejamento é uma importante ferramenta da História. A partir do

momento em que o homem adquiriu a racionalidade e pôde planejar os diferentes

aspectos de sua vida, a humanidade passou por uma grande mudança. Foi possível

se estabelecer em locais fixos, devido à capacidade de cultivar comida em grande

escala. Assim, o tempo antes gasto com a caça, passou a ser dedicado a outras

tarefas. Fábricas surgiram, os recursos passaram a ser usados de maneira mais

eficiente, a economia cresceu e se desenvolveu. Enfim, a qualidade de vida

aumentou exponencialmente, graças à capacidade de planejamento do homem.

Mas, o que é de fato o planejamento? Segundo Lopes (1990), o planejamento

“consiste, num sentido lato, em processo que estabelece objetivos, define linhas de

ação e planos detalhados para atingi-los e determina os recursos necessários à

consecução dos mencionados objetivos”. Atualmente, numa sociedade com

demandas das mais variadas, o ato de planejar se torna cada vez mais necessário,

de modo que essa função seja fundamental para qualquer indivíduo, organização ou

sociedade.

Nas empresas, por exemplo, o planejamento se mostra essencial, visto que,

sem ele, não existe uma estratégia a ser seguida, nem objetivos a serem

alcançados. Em consequência disso, as decisões são tomadas no improviso, o que

prejudica a oferta de produtos e/ou serviços e compromete o desempenho e a

competitividade da organização. Não à toa, essa é uma das quatro funções que

servem de base para a Administração. São elas: Planejar, organizar, dirigir e

controlar. Para Chiavenato (2005) “O planejamento define o que a organização

pretende fazer no futuro e como deve fazê-lo. Por essa razão, o planejamento é a

primeira função administrativa”.

12

Na administração pública, o planejamento também é uma peça fundamental.

Apesar do contexto diferente, em que a prioridade é a oferta de serviços à

população, e não a maximização do lucro, como no setor privado, é a partir do

planejamento que os gestores públicos buscam otimizar os recursos disponíveis,

manter a máquina estatal funcionando e desenvolver políticas públicas adequadas à

população. Com o mesmo raciocínio, Grateron (1999) afirma que “o benefício (ou

lucro) que o governo persegue está expresso no bem comum da sociedade que

representa”.

Um item que pode ser tido como um instrumento de planejamento no setor

público é a Lei de Responsabilidade Fiscal. Fundamentada em quatro pontos

(Planejamento, controle, responsabilidade e transparência), ela submete à União,

Estados, Municípios e Distrito Federal “normas de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão fiscal” (Federal, Lei Complementar nº 101, 2000, art. 1).

Conforme seu parágrafo 1º do artigo 1º, a Lei de Responsabilidade Fiscal deixa claro

o que se entende por responsabilidade na gestão fiscal:

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (FEDERAL, 2000).

Nesse contexto, esse trabalho irá analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal

como uma ferramenta de planejamento na administração pública, levando em conta

três aspectos: as despesas com pessoal, as metas fiscais e a dívida consolidada

líquida. Esse estudo abrangerá os anos de 2001 a 2015. Além disso, a análise de

tais resultados se limitará ao Estado do Rio Grande do Norte.

13

1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA

1.2.1 Objetivo geral

Analisar o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal por meio dos

resultados obtidos no planejamento fiscal do Rio Grande do Norte.

1.2.2 Objetivos específicos

Averiguar se as despesas com pessoal no Rio Grande do Norte obedeceram

aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Verificar o cumprimento das metas fiscais determinadas pela Lei de

Responsabilidade Fiscal na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Analisar a trajetória da dívida consolidada líquida após a implantação da Lei

de Responsabilidade Fiscal.

14

1.3 JUSTIFICATIVA

Nos últimos anos, muito se falou sobre a situação fiscal do Brasil. Tal assunto

vem sendo fomentado, principalmente, após a entrada do país numa das crises

econômicas mais severas pela qual já passamos. A má gestão do dinheiro público,

em todos os níveis de governo, certamente contribuiu para o atual cenário

econômico. Por esta razão, várias pessoas que antes conheciam pouco ou mesmo

nada sobre assuntos como Orçamento Público e Lei de Responsabilidade Fiscal, por

exemplo, agora dão mais espaço a esses temas, seja em casa, na sala de aula, ou

nas redes sociais.

Com isso em mente, este trabalho busca dar à sociedade mais um ponto a ser

discutido nesse debate, dando um enfoque regionalizado à questão da Lei de

Responsabilidade Fiscal. Tal pensamento segue de encontro ao de Macedo e

Corbari (2009), que explicam que a análise dos efeitos da Lei de Responsabilidade

Fiscal justifica-se pela carência de estudos que visem discutir a influência da mesma

nas finanças dos estados e municípios. Para eles, a maioria dos pesquisadores tem

se concentrado na área macroeconômica.

Outro ponto que pesou na escolha do tema foi, além do fato desse assunto ser

um interesse pessoal do autor, essa é uma área pouco explorada pelos alunos do

curso de Administração da UFRN. Por causa disso, esse trabalho pode vir a servir

como base e contribuir para futuras pesquisas sobre o tema. Aliado a isso, outra

questão favorável à escolha do tema foi a facilidade do acesso às informações

necessárias à realização do trabalho, visto que são de divulgação obrigatória por

parte do governo.

Por fim, é importante conhecer a realidade da Lei de Responsabilidade Fiscal no

Estado, de modo que se veja se os resultados planejados ao longo dos anos foram,

de fato, alcançados e, a partir disso, inferir a importância que os gestores públicos

dão a ela. É só a partir do interesse e participação direta por parte dos cidadãos que

se irá obter o conhecimento necessário para realizar um debate menos maniqueísta

e mais produtivo acerca do tema, de modo que se avance como sociedade e se

aprimore a democracia.

15

2 REFERENCIAL TEÓRICO

Ao realizar uma pesquisa, se faz necessário buscar na literatura por materiais

que deem o embasamento científico necessário ao tema que se pretende abordar,

sendo essa busca por meio de livros, revistas acadêmicas, anais de eventos, etc.

Desta forma, este capítulo traz alguns conceitos pertinentes a esta pesquisa, sendo

eles: o planejamento e algumas de suas vertentes, a evolução da administração

pública e a reforma gerencial brasileira, a situação em que o Brasil se encontrava

antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, e por fim, se falará sobre a própria Lei de

Responsabilidade Fiscal.

2.1 PLANEJAMENTO

Foi a partir das ideias iluministas, surgidas do renascimento, que se formou a

base epistemológica do conhecimento moderno. O planejamento como

conhecemos, portanto, se insere nesse contexto. Abandonam-se as estruturas

obscurantistas da idade média, de modo que o dogmatismo religioso não mais seja

o norteador da produção de conhecimento, e, por conseguinte, não leva mais em

consideração qualquer forma de credo, valor ou dogma para nortear as concepções

de indivíduo, justiça e sociedade (TORRES, 2003).

Torres (2003) diz ainda que, no contexto das ideias iluministas, o planejamento

surge com a missão de formular ações que levassem ao progresso social e

desenvolvimento material, se transformando numa ferramenta científica que

buscasse alcançar soluções objetivas e formular caminhos racionais que

permitissem o desenvolvimento da sociedade. No campo do planejamento e gestão,

houve várias experiências, todas no intuito de organizar a ação do Estado em busca

do crescimento econômico e do desenvolvimento social.

Já na área do urbanismo, Oliveira (2006) afirma que uma das primeiras

manifestações do planejamento ocorreu com documentos chamados planos, que

tentavam, de alguma forma, controlar o futuro. Essa ideia evoluiu para o chamado

planejamento espacial, que impactou a forma de se pensar as cidades, do final do

século XIX ao início do século XX. Surgiu assim o conceito de cidade jardim, uma

resposta ao crescimento desordenado das cidades europeias, que causava

16

poluição, congestionamentos e diminuía a qualidade de vida dos seus habitantes.

Esse conceito buscou organizar as cidades através da distribuição espacial de suas

funções.

Torres (2003) fala que essas experiências se caracterizavam na concepção

positivista da realidade, usando de critérios lógicos e racionais apoiados no

conhecimento científico e tecnológico em prol do progresso social e do avanço

material.

Zimmerman (2014, apud PORTO; BELFORT, 2001) afirma que no período

anterior à Segunda Guerra Mundial, o planejamento na maioria das organizações

priorizava as operações físicas de fabricação. Por causa disso, era um processo

essencialmente fragmentado e desarticulado, ocorrendo em partes separadas da

organização. O planejamento institucionalizou-se nas organizações no momento em

que se começou a fazer previsões das condições econômicas e a preparação do

orçamento de capital e despesa. Porém, como o horizonte desse planejamento não

costumava passar de um ano, não se buscava com ele aumentar a capacidade

gerencial das organizações para se obter sucesso, e sim, tinha-se como ponto

principal o controle de despesas.

Sobral e Peci (2013) contam que na época em que despontava como campo de

conhecimento, as organizações atuavam em um ambiente estável. Por causa disso,

havia pouca necessidade de planejamento. Entretanto, à medida que ocorriam

mudanças em áreas como a economia, política, cultura, estilo de vida, tecnologia,

dentre outros, ficou evidente a importância de se planejar para se preparar nesse

ambiente mais complexo.

A prática do planejamento nas sociedades ocidentais é fundamentalmente marcada pelas regras do método científico. Qualquer plano ou política de planejamento deve estar fundamentado em criteriosa análise de dados empíricos extraídos da realidade que se pretende alterar. Sem essa fundamentação analítica não há como identificar meios adequados para atingir os fins racionais perseguidos. Não há ação propositiva, racional, consciente e organizada, não há, portanto, planejamento (TORRES, 2003).

Entretanto, cabe frisar que o planejamento sem uma gestão correta corre grande

risco de fracassar. De nada adianta um planejamento descolado da gestão, pois

com isso ele tende a ser apenas um conjunto de estudos, diagnósticos ou objetivos

sem eficácia instrumental, fazendo com que seja improvável que os responsáveis

17

consigam mobilizar os recursos necessários no que tange a realização do plano

pretendido (CARDOSO JR. 2011).

Toni (2004) se refere ao processo de planejamento sendo uma série de

princípios teóricos, procedimentos metodológicos e técnicas de grupo, podendo ser

difundidos em qualquer tipo de organização que tem um objetivo definido e que

procura uma mudança situacional futura. Além disso, o planejamento não diz

respeito apenas a decisões futuras, mas também ao futuro das nossas decisões.

Já para Pereira (2010), o planejamento é a formulação sistemática de

estratégias, ações estratégicas e a escolha da melhor ação no momento certo para

a organização.

18

2.1.1 PLANEJAMENTO COMO FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

A prática do planejamento é inerente à racionalidade humana. Os governos, as

empresas, os grupos organizados e até mesmo os indivíduos, para desempenharem

suas atribuições, precisam lançar mão de instrumentos de diversas naturezas, de

forma eficaz, com vista a maximizar os retornos sociais e econômicos que visam

alcançar os objetivos declarados em suas razões de existir (ATHANÁZIO, 2010).

Segundo Chiavenato (1999), todo tipo de planejamento está subordinado a

alguma filosofia de ação. O planejamento pode, por exemplo, buscar a estabilidade

da organização, de modo a garantir o atual comportamento num ambiente estável e

previsível. Pode também buscar melhorar um comportamento com o intuito de

garantir a reação mais acertada num ambiente em que as mudanças são cada vez

mais frequentes. Pode, ainda, estar voltado para as contingências, de modo que a

organização se antecipe a eventos futuros e identifique a reação mais adequada

frente a esses eventos. O planejamento não se trata unicamente de prever decisões

a serem tomadas no futuro, mas de tomar decisões que resultarão efeitos e

consequências no futuro.

Sobral e Peci (2013) ressaltam que, num mundo cada vez mais dinâmico,

complexo e competitivo, as organizações devem definir de modo claro, por meio de

seus administradores, o caminho que pretendem seguir, e como irão alcança-lo,

caso queiram se manter relevantes no mercado. O planejamento, seja ele formal ou

informal, é peça chave nesse processo, pois é ele que irá auxiliar essas

organizações a responderem ao ambiente externo e manterem seu foco na trajetória

rumo a seus objetivos. Nesse contexto, o planejamento emerge como uma das

quatro funções da administração. São elas: planejamento, organização, direção e

controle. Todas essas funções são executadas de forma conectada, e não

necessariamente em sequência.

O planejamento é a função que define objetivos e estratégias, bem como é a

função que desenvolve planos que visem integrar e coordenar os processos de uma

organização. Nesse sentido: “O planejamento permite que os administradores e

trabalhadores tenham sua ação orientada para determinados objetivos, permitindo-

19

lhes concentrar sua atenção no que é mais importante para a organização”

(SOBRAL; PECI, 2013). E continua:

O planejamento é a base de todas as outras funções da administração. Não seria possível organizar os recursos e a estrutura da empresa se não existissem os objetivos e planos. Também não seria possível dirigir de maneira eficaz os membros organizacionais se o que se pretende alcançar não estivesse claro. Como se pode motivar uma pessoa se não estiver definido o que se pretende dela? Por último, é impensável controlar as atividades se não tiverem sido estabelecidos parâmetros de desempenho esperado –os objetivos. Como saber se a organização teve bom desempenho se os resultados esperados não estiverem definidos? (SOBRAL; PECI, 2013).

Chiavenato (1999) segue o mesmo raciocínio, ao afirmar que, por preceder a

organização, direção e controle ao determinar objetivos e traçar planos para atingi-

los, o planejamento representa a função inicial da administração. Nesse sentido, os

objetivos representam resultados específicos que se pretendem obter. Já os planos

são uma definição do que se precisa para se alcançar tais objetivos através da

determinação dos recursos, tarefas, ações, bem como do tempo necessário. Na

ausência de planos, a tomada de decisão seria algo aleatório e sem rumo, levando a

organização ao caos.

As pressões que uma organização enfrenta podem tanto ser internas quanto

externas. Internamente, surgem novas estruturas organizacionais e novas relações

de trabalho, inúmeros desafios administrativos, além da necessidade de se trabalhar

com a maior eficiência possível. Externamente, há a tecnologia, cada vez mais

complexa, as incertezas que uma economia cada vez mais globalizada causam, as

regulamentações governamentais e a necessidade de se reduzir custos de

investimento em trabalho, capital, além de outros recursos importantes. Diante de

todas essas fontes de pressão, fica em vantagem a empresa que se planejar

(CHIAVENATO, 1999).

Dentre essas vantagens, pode-se citar:

20

Quadro 01 – Vantagens do planejamento.

PROPORCIONA

SENSO DE DIREÇÃO

O planejamento especifica um rumo para a organização, o que permite

direcionar os esforços de seus membros para um objetivo comum.

FOCALIZA ESFORÇOS

O planejamento promove a integração e a coordenação das atividades

dos membros organizacionais. Sem planejamento, a organização não

passa de um grupo de indivíduos, cada um agindo à sua maneira. Cabe

ao planejamento promover uma ação coletiva, que é a essência da

organização.

MAXIMIZA A

EFICIÊNCIA

O planejamento permite otimizar esforços e recursos organizacionais.

Ajuda a estabelecer prioridades, evitando os desperdícios e as

redundâncias.

REDUZ O IMPACTO

DO AMBIENTE

O planejamento obriga os administradores a enfrentar as mudanças

ambientais. Por meio dele, os gerentes interpretam as mudanças

ambientais e tomam as medidas necessárias para enfrentá-las.

DEFINE PARÂMETROS

DE CONTROLE:

O planejamento proporciona critérios de avaliação do desempenho

organizacional. Ao estabelecer objetivos, o planejamento define padrões

de desempenho que permitem o controle das atividades e ações

organizacionais. Sem planejamento, é impossível conceber um sistema

de controle eficaz.

ATUA COMO FONTE

DE MOTIVAÇÃO E

COMPROMETIMENTO

O planejamento facilita a identificação das pessoas com a organização.

Os objetivos e planos reduzem a incerteza e esclarecem o papel que

cada pessoa desempenha na organização, motivando e comprometendo

seus membros.

POTENCIALIZA O

AUTOCONHECIMENTO

ORGANIZACIONAL

O planejamento cria um clima propício ao autoconhecimento. Durante o

processo de planejamento, a organização busca conhecer o ambiente

externo, suas ameaças e oportunidades, ao mesmo tempo em que

analisa seu ambiente interno.

FORNECE

COSISTÊNCIA À AÇÃO

GERENCIAL

O planejamento fornece um fundamento lógico para a tomada de

decisão. Ele permite criar uma estrutura cognitiva coletiva que garante

consistência entre as decisões e os resultados desejados. Dessa forma,

todas as decisões estarão em conformidade com o planejamento.

Elaboração própria a partir de Sobral e Peci (2013).

21

Por envolver grande parte da atividade organizacional, as empresas, em seus

diferentes níveis, estão sempre planejando. No nível estratégico, é elaborado o

plano estratégico de maneira mais genérica, no nível intermediário, são elaborados

os planos táticos, e no nível operacional o plano é traçado de forma detalhada. Cada

nível de planejamento é feito a partir do seu nível institucional, e todos eles buscam

atingir em conjunto os objetivos globais da organização. Esses planos podem cobrir

diferentes períodos de tempo. Os planos de curto prazo dizem respeito ao período

de um ano, os planos intermediários dizem respeito de um a dois anos, e os planos

de longo prazo cobrem cinco ou mais anos. Além disso, no curto prazo o

planejamento deve ser mais específico, e quanto maior o tempo, mais abertos são

tais objetivos. As empresas necessitam de planos para todas as suas extensões de

tempo (CHIAVENATO, 1999).

Chiavenato (1999) ressalta ainda que:

Embora seja uma atividade voltada para o futuro, o planejamento deve ser contínuo e permanente e, se possível, abrangente do maior número de pessoas em sua elaboração e implementação. Em outras palavras, o planejamento deve ser constante e participativo. A descentralização proporciona a participação e o envolvimento das pessoas em todos os aspectos do seu processo.

Vale ressaltar também que, independentemente do nível hierárquico, os

administradores precisam planejar suas atividades. Os administradores de topo

traçam os objetivos gerais e a estratégia da empresa, os gerentes de nível médio

esboçam as atividades de suas respectivas unidades, e os supervisores definem

objetivos e linhas de ação para seu grupo de trabalho. Seja qual for a organização e

seu nível organizacional, o planejamento é fundamental, visto que, sem ele, as

organizações andariam à deriva (SOBRAL; PECI, 2013).

Sobral e Peci (2013) ressaltam que, quanto maior o nível hierárquico do

administrador no processo de planejamento, mais ele se concentra no futuro,

passando a se afastar da rotina operacional da empresa.

Sobral e Peci (2013) concluem que, apesar de sua importância, o

planejamento nem sempre adquire caráter formal nas empresas, em especial nas de

pequeno porte. Nesses casos, o tipo de planejamento que costuma vigorar é o

informal, que não está formalizado em documentos escritos. Por ter um caráter

22

informal, esse planejamento apresenta uma noção vaga dos objetivos da empresa e

pode ser altamente multável.

23

2.1.2 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

Durante os séculos XIX e XX, passou a vigorar a ideia de que a ciência era a

única força capaz de promover o progresso material na sociedade. Com a

disseminação dessa visão, o Estado, que antes era religioso e absolutista, passa a

reestruturar suas estruturas legais e administrativas, tornando-se democrático e

levando em conta o domínio da razão científica como instrumento de

governabilidade. Desse modo, o planejamento passa a ser pautado pelo Estado

como instrumento técnico-racional em sua gestão, visando promover o interesse

público (TORRES, 2003).

No âmbito governamental, o planejamento atuou tanto nas economias socialistas

quanto nas economias capitalistas. Enquanto que nas economias socialistas o

Estado pratica o planejamento de maneira centralizadora, reduzindo o papel do

mercado, nas economias capitalistas ocorre o inverso, prevalecendo a economia de

mercado em detrimento de um Estado altamente centralizador. Entretanto, apesar

de um papel menor do Estado nas economias capitalistas, ainda assim se faz uso do

planejamento governamental, sendo ele na busca do desenvolvimento ou na

promoção do bem-estar. Dentre alguns dos momentos importantes do planejamento

governamental na história, pode-se citar a revolução bolchevista de 1917, a crise de

1929 e a tentativa por parte dos países latino-americanos de deixarem o

subdesenvolvimento. (GIACOMONI; PAGNUSSAT, 2006).

Ainda sobre economias socialistas, Oliveira (2006) diz que, com a criação da

União Soviética, o planejamento ganha uma nova vertente, o chamado planejamento

econômico centralizado. Nesse modelo, é o Estado o detentor e distribuidor dos

recursos, os distribuindo a partir de planos e metas anteriormente definidos por

políticos e burocratas, havendo total falta de democracia na criação dos planos.

A partir das décadas de 1930, 1940 e 1950, a vertente espacial-urbanística do planejamento nos EUA e Europa encampou uma forma mais abrangente englobando as esferas social e econômica do planejamento [...] Além do avanço das ideias keynesianas de forte intervenção estatal nas economias do mundo capitalista, começou a ganhar força também a vertente de planejamento e políticas de desenvolvimento regional [...] Nessa época ainda havia a ideia de planejamento como fazer planos para controlar o futuro, e um forte papel governamental nas decisões do planejamento (OLIVEIRA, 2006).

24

Como exemplos que deram suporte empírico para que se aceitasse

gradativamente a atuação do Estado em várias áreas da sociedade, pode-se citar os

planejamentos de guerra americano e alemão, o New Deal, que se utilizava do

Estado para intervir num momento de crise econômica, e o Plano Marshall, que

pretendia reconstruir a Europa após a Segunda Guerra Mundial (GIACOMONI;

PAGNUSSAT, 2006).

Segundo Giacomoni e Pagnussat (2006), o planejamento governamental na

América Latina desenvolve-se a partir dos esforços conjuntos entre os países do

continente em busca da superação do subdesenvolvimento. Exemplo desse esforço

foi a criação da CEPAL, comissão criada em 1948 que tinha como objetivo formular

teorias que explicassem o subdesenvolvimento dos países periféricos e propor

teorias que visassem o desenvolvimento. Por causa de sua atuação, a CEPAL foi

grande incentivadora do planejamento governamental, desenvolvendo formas de

programar investimentos e difundir a ideia da industrialização da região.

Já no Brasil, Cardoso Jr. (2011) explica que durante a Primeira República, houve

quase que ausência total de planejamento governamental, visto que, naquela época,

não se tinha uma perspectiva planejadora na estrutura estatal, sendo sua ação muito

mais reativa do que planejadora. Dentre os poucos casos da época, pode-se citar as

intervenções motivadas pelo Convênio de Taubaté, em 1906, e as intervenções na

época da crise econômica de 1929.

Ainda sobre um dos poucos casos de planejamento governamental no período

da Primeira República, Souza (2015 apud Maciel, 1989) afirma que foi criado o

Plano de Viação, que iniciou a sistematização da coordenação das contas públicas

do país. Já no final do século XIX, foi criado o Plano de Recuperação Econômico-

Financeira, coordenado pelo então ministro da Fazenda na época, Joaquim

Murtinho, com o objetivo de reequilibrar as contas públicas. No entanto, o

planejamento foi de fato incorporado ao Estado nos anos 30, com o surgimento do

Estado Novo. De início, o planejamento foi feito a partir de pequenas comissões e

coordenações, que buscavam auxiliar na criação de planos, programas e projetos de

ação, e, à medida que isso se expandia, tornou-se uma atividade da administração

pública federal.

25

É com a criação do DASP, nos anos 30, e com a elaboração do “Plano Especial”

(Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional), em 1939,

que se caracterizam as primeiras tentativas de implantação de um planejamento

governamental no Brasil. Outra tentativa de planejamento ocorreu com o Plano

Salte. Esse plano consistia em coordenar os gastos públicos através de um

programa plurianual de investimentos. Enviado ao Congresso em 1948, foi aprovado

apenas em 1950. Porém, foi logo abandonado (GIACOMONI; PAGNUSSAT, 2006).

Além disso, foi nessa época que, por causa das necessidades da

industrialização no país, surgem as primeiras estatais brasileiras, como a

Companhia Vale do Rio Doce, Petróleo Brasileiro S/A, as Centrais Elétricas

Brasileiras e o BNDE (CARDOSO JR, 2011).

Souza (2015) ressalta que, com a adoção do planejamento na administração

pública brasileira, o Estado foi o principal condutor do planejamento econômico, bem

como coube à burocracia estatal implementar ações governamentais.

Segundo Cardoso Jr. (2011), os anos 50 representaram um grande momento do

planejamento governamental no Brasil. Nesse período, o planejamento torna-se

mais presente no Estado. Um exemplo disso foi a difusão, pela CEPAL, da ideia

desenvolvimentista na América Latina, fenômeno esse que ganhou forma no Brasil

com o Plano de Metas no governo de Juscelino Kubitschek.

SOUZA (2015 apud IANNI, 1986) descreve quatro exemplos da maior atuação

do planejamento no governo, sendo eles:

A implementação do Programa de Metas; a criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste, a SUDENE, que tinha como objetivo principal o combate às secas e às desigualdades regionais; a Operação Pan-americana, que visava a aproximação dos países da América Latina entre si e com os Estados Unidos; e a construção de Brasília, que transferiu a capital do Rio de Janeiro, para a região do Planalto Central do país, estabelecendo a capital do país, o Distrito Federal, na cidade de Brasília, em 1960.

Com o golpe militar, em 1964, e as reformas deflagradas a partir da PAEG,

inicia-se uma fase do planejamento governamental no Brasil em que este é norteado

pelo autoritarismo e pela tecnocracia. Como ações do planejamento dessa época,

pode-se citar a reforma administrativa e a promulgação do Decreto de Lei nº 200,

26

bem como a série de PND's na década de 70, sendo três no total (CARDOSO JR,

2011).

Cardoso Jr. (2011) reforça ainda que, mesmo com o mote "missão, hierarquia e

disciplina", os militares não foram capazes de extinguir os traços do patrimonialismo

e burocratismo que permeavam a administração pública. De certa forma, o

patrimonialismo e burocratismo foram reforçados devido às características

impositivas e autoritárias que vigoravam naquela época no planejamento

governamental.

Oliveira (2006) conclui que ainda vigora na administração pública brasileira

uma visão de planejamento quase que totalmente tecnicista. Esse pensamento leva

a crer que basta ter o plano certo para que sua implementação ocorra de forma

automática. Entretanto, a realidade mostra um outro lado, com muitos projetos,

programas e políticas falhando em sua implementação. Tem-se exemplos de

projetos fracassados de diferentes décadas, muitos deles mirabolantes ou

megalômanos, que no papel eram muito bons, mas na prática seus resultados foram

desastrosos ou decepcionantes.

27

2.2 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A REFORMA GERENCIAL

BRASILEIRA

No período das monarquias absolutistas, os Estados eram regidos pelo modelo

patrimonialista da administração. Esse modelo é caracterizado pela falta de

distinção, pelos governantes, entre o patrimônio público e o privado. Como

consequência, o nepotismo e empreguismo permeavam o Estado, criando um

modelo fértil para a corrupção. Entretanto, a difusão do capitalismo e da democracia

pelo mundo fez com que esse modelo de administração fosse deixado para trás.

Surge assim a administração burocrática. Esse novo modelo, assim como corrige a

falta de limites entre o público e o privado, também busca separar o político do

administrador público, estes últimos sendo recrutados e treinados de forma que

respondam de maneira neutra aos políticos. Enquanto que o processo de

implantação da administração burocrática no Brasil só se iniciou no ano de 1936, ela

já vinha sendo implantada na Europa no final do século 19, e nos Estados Unidos no

início do século 20 (PEREIRA, 2014).

Outras características desse modelo, definidas por Pimenta (1998), são a ação

direta, a impessoalidade e a padronização de procedimentos anteriormente

estabelecidos. Embora solucione distorções do modelo patrimonialista, o modelo

burocrático acaba por criar, ou mesmo evidenciar, outros problemas na gestão

pública. O principal deles é o excesso de burocracia desse modelo, que, por

demandar um grande controle dos processos de trabalho, acaba por deixar a busca

por resultados em segundo plano.

Ainda de acordo com Pimenta (1998), o Estado sempre passou, de forma

constante, por um processo de transformação. Entretanto, desde o final do século

20, essas transformações passaram a acontecer mais rapidamente, ocasionando em

um novo conceito de Estado. Os principais fatores que potencializaram essas

transformações foram a globalização, o avanço da tecnologia da informação e a

emergência da sociedade civil. Tais fatores, além de influenciarem num novo modelo

de Estado, fazem surgir novas formas de organização do trabalho também no setor

privado, como a contratação externa de serviços para a atividade que não seja fim

da empresa, mais conhecida como terceirização, as parcerias de organizações

menores em rede, bem como as fusões e incorporações.

28

Pereira (2014) afirma que a globalização forçou os Estados a redesenharem

suas funções, visto que, em decorrência, houve uma maior abertura de mercados e

de sistemas produtivos, impedindo os Estados de exercerem uma importante

função: salvaguardar suas economias da competição internacional. Com isso, sua

nova função é atuar para que sua economia se torne competitiva a nível

internacional.

Nesse cenário, o Estado passa por uma nova reforma, adotando algumas

características do setor privado. Além de se fazer um maior uso de indicadores

objetivos e mensuráveis, que levem uma maior ênfase ao resultado, busca-se

também disponibilizar esses dados para a população, de modo que a gestão pública

ganhe uma maior transparência e possa ser acompanhada de perto pela sociedade.

Para isso, faz-se necessário uma reestruturação dos sistemas de informação,

desburocratizando os sistemas tradicionais de controle e supervisão. Oito princípios

são tidos como os norteadores desse novo modelo: desburocratização,

descentralização, transparência, accountability, ética, profissionalismo,

competitividade e enfoque no cidadão (PIMENTA, 1998).

No Brasil, esse movimento ganha forma a partir de 1995, quando, no governo do

então presidente Fernando Henrique Cardoso, emendas constitucionais com o

objetivo de reformar o Estado entraram na agenda do país. A primeira delas buscava

acabar com os monopólios nos setores de energia e de comunicações, e foi

facilmente aprovada. Já das outras três, que eram a reforma tributária, a reforma da

previdência social e a reforma administrativa, apenas esta última obteve êxito

(PEREIRA, 2014).

Segundo Gaetani (2003):

A retórica gerencial constitui fonte de permanente apelo junto a governantes e dirigentes que, ao se depararem com problemas que se lhes parecem inéditos, buscam nas teorias e doutrinas de administração, oriundas do setor privado, subsídios para suas formulações e decisões.

Pereira (2014) afirma ainda que a reforma gerencial foi definida a partir da

constatação, pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de que o

serviço público brasileiro era ineficiente. Com isso, inspirando-se na reforma da Grã-

Bretanha e nas reformas de alguns dos países da OCDE, se fez um quadro teórico

29

para embasar a reforma brasileira, que envolvia fatores como: a descentralização

dos serviços sociais para estados e municípios; maior clareza nas áreas em que o

Estado atua, distinguindo-se suas atividades exclusivas, atividades sociais, bem

como a produção de bens e serviços para o mercado; diferenciação entre as

atividades do núcleo estratégico e as atividades de serviço; a separação entre a

formulação de políticas e sua execução; maior autonomia para atividades executivas

exclusivas e para serviços sociais e científicos prestados pelo Estado; bem como a

prestação de contas de forma constante por parte dos gestores, de modo a

fortalecer o controle social e aumentar a transparência no setor público.

Pacheco (2014) relata que essa reforma exigia do Estado um quadro de

servidores que fosse enxuto e altamente qualificado, e que por isso era necessário

pessoas comprometidas com os resultados, em detrimento de pessoas que

buscassem apenas cumprir as formalidades legais e que fossem acomodados, por

já terem garantido estabilidade e aposentadoria integral. Naquela época, sabia-se

que a agenda de reforma percorreria um longo caminho, visto que, além da rigidez

constitucional que prevalecia, o país precisaria passar por uma profunda mudança

cultural.

Pereira (2014) ressalta que a privatização de empresas estatais que vendiam

bens e produtos se constituiu como um ponto essencial nessa reforma. Além disso,

ela também permitiu a realização de uma atividade que era feita apenas de maneira

tímida no setor público: a terceirização de atividades de apoio. Com isso, a iniciativa

privada pôde realizar tais atividades, que iam desde serviços de limpeza até outros

mais complexos, como serviços de computação ou até mesmo consultorias. Embora

o Plano Diretor fortalecesse o núcleo estratégico do Estado, definindo que as

decisões políticas seriam definidas por políticos e altos funcionários, estabeleceu-se

que as atividades sociais e científicas seriam transferidas para o setor público não-

estatal, fazendo com que essas instituições se tornassem organizações sociais.

De modo geral, a Reforma Gerencial da Administração Pública Brasileira cobriu

três aspectos previstos no Plano Diretor. São eles: o aspecto institucional, com a

criação de novas instituições, o cultural, com outra visão da administração pública, e

o gerencial, com a adoção de novas práticas gerenciais (PEREIRA, 2014).

30

2.3 PERÍODO ANTERIOR À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

No Brasil, alguns fatores foram fundamentais na criação da Lei de

Responsabilidade Fiscal. Um deles decorre de seu modelo democrático, em que são

realizadas eleições periódicas. Sem a certeza da reeleição, alguns governantes

gastavam além do previsto no orçamento e usavam esses gastos com intenções

políticas, o que poderia influenciar positiva ou negativamente a próxima gestão.

(GIUBERTI, 2005 apud ALESINA, TABELLINI, 1990; PERSON, SVENSSON, 2005).

Carvalho (2007) exemplifica alguns desses gastos. O gestor podia, por exemplo,

durante a transição entre os mandatos, aumentar consideravelmente os gastos com

pessoal, de modo que a administração seguinte tivesse que arcar com o ônus

político de cortar essa despesa, com o risco de comprometer o orçamento se não o

fizesse, imobilizando sua gestão. Outra opção seria o então gestor aumentar

consideravelmente os gastos com obras públicas no período eleitoral, com o intuito

claro de angariar mais votos para si. Tal prática era feita especialmente pelos

governos estaduais e municipais.

Leite (2005) afirma que a década de 80 foi um período de grande turbulência

econômica no Brasil. Naquela época, a crise econômica fez as receitas fiscais

diminuírem, ao mesmo tempo em que os canais internacionais de financiamento se

reduziram. Aliado a isso, outro grande fator foi o processo de redemocratização do

país, que resultou no aumento de demandas sociais e numa maior descentralização

fiscal. Neste quadro, os gestores públicos acabaram por financiar-se por meio da

emissão de títulos, antecipação das receitas orçamentárias, precatórios e bancos

estatais. Dessa forma, não havia por parte dos gestores uma preocupação a longo

prazo com a sustentabilidade da dívida. Outro fator que incentivava essas atitudes

era a conivência do Governo Federal nesse quadro. Vale salientar que, embora não

obedecidas, já havia naquela época regras para endividamento e controle de gastos.

Já na década de 90, Leite (2005) afirma que a má administração pública dos

entes federativos ficou evidente com a estabilização da economia. Ao mesmo

tempo, eles foram ainda mais prejudicados com os juros altos da época, em

decorrência da política macroeconômica do Governo Federal. Diante deste quadro,

31

a urgência em se resolver o desajuste fiscal dos entes federativos virou pauta

política.

De acordo com Nascimento e Debus (2002), no Brasil, ainda nos anos 90, mais

especificamente entre os anos de 1994 e 2000, houve um grande aumento da dívida

líquida do setor público. Este endividamento deu-se porque as despesas públicas

aumentaram sem a contrapartida do aumento das receitas públicas, especialmente

nos Estados e Municípios. Dentre essas despesas, a principal eram os gastos com

pessoal, visto que os entes federativos destinavam boa parte de suas receitas

líquidas para cobrir essa despesa.

Giuberti (2005) também ressalta o grande volume da receita líquida destinado a

arcar com a folha de pagamento do setor público. Segundo ele, naquele período os

gastos com pessoal por parte dos Estados representavam, em 1995, uma média de

79,1% de suas receitas correntes líquidas, em 1996 representavam 65,4% e em

1997, 59,8%. No Rio de Janeiro, entre os anos de 1995 e 1996, esses gastos

chegaram a ultrapassar os 100% de sua RCL. Devido a essa situação de alto

endividamento, os Estados tiveram que, em 1997, refinanciar suas dívidas com a

União. Dos 27 Estados, apenas dois deles não tiveram suas dívidas refinanciadas,

Tocantins e Amapá.

Macedo e Corbari (2009 apud NUNES; NUNES, 2003) relatam que, embora

tenha havido um esforço na criação de diversos mecanismos de restrição

orçamentária e fiscal que buscassem frear o endividamento público brasileiro na

década de 90, tais medidas não foram suficientes para aliviar a política fiscal do

país. Assim, ficou clara a necessidade de se criar no país um mecanismo eficiente

no sentido de dar um maior equilíbrio fiscal às contas públicas. Diante deste quadro,

Leite (2005) afirma que entrou na agenda política uma maior busca pela

transparência, previsibilidade e planejamento nas finanças públicas, não apenas na

esfera Federal, mas também na Estadual e Municipal. Com isso, surgiu, no ano de

1998, a ideia de se regulamentar o artigo 163 da Constituição, que discorria sobre as

finanças públicas. Tal ideia foi levada adiante pelo Governo Federal e, em abril de

1999, chagou à Câmara o projeto de Lei Complementar nº 18, que, mais tarde, daria

origem à Lei de Responsabilidade Fiscal.

32

2.4 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Nascimento e Debus (2002) afirmam que, embora não exista no mundo um guia

que possa ser seguido de maneira padrão para todos os países no mundo

aprimorarem suas finanças, o Brasil se inspirou em experiências de outros países

para nortear a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Dentre as experiências

internacionais que tiveram princípios e normas incorporados à LRF, pode-se citar

quatro deles, que são: O Fiscal Responsibility Act, da Nova Zelândia; o Tratado de

Maastricht, da Comunidade Econômica Europeia; o Budget Enforcement Act, bem

como o princípio de accontability, dos Estados Unidos; e as normas de gestão

pública difundidas pelo FMI.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 4 de maio de 2000, buscava

barrar diversas ingerências nas contas governamentais, de modo a trazer uma

melhor saúde para as finanças públicas em todos os níveis da federação: União,

Estados, Distrito Federal e Municípios. A promulgação da LRF é tida como um dos

principais disciplinadores não apenas dos Municípios, como também dos Estados e

da União (GIUBERTI, 2005). Tendo amparo legal no Capítulo VI da Constituição

Federal, a LRF é uma lei extensa, contendo dez capítulos e setenta e cinco artigos.

Macedo e Corbari (2009) definem o propósito da LRF como sendo a busca pelo

cumprimento de metas fiscais previamente estabelecias, de modo que a busca

permanente pelo equilíbrio fiscal consiga conter a trajetória crescente do déficit

público e endividamento do Estado. Para isso, são criadas restrições legais para a

renúncia de receitas, despesas com pessoal, seguridade social, dívidas

consolidadas e mobiliárias, operações de crédito, concessão de garantias e

inscrições de restos a pagar.

A Lei de Responsabilidade Fiscal representa um momento decisivo na

institucionalização das finanças públicas brasileiras, pois provoca uma mudança

estrutural no regime fiscal do país. Tais mudanças atingem um grande número de

matérias, muitas delas estando antes dispersas em várias outras legislações. Com a

unificação delas na LRF, a administração pública ganha um “código de finanças

públicas”, que passa a servir de base para União, estados e municípios (NUNES;

NUNES, 2001). Dentre algumas dessas matérias que a LRF regulamenta, pode-se

33

citar alguns artigos da Constituição Federal, como o artigo 163, que trata das

finanças públicas, o artigo 165, que dispõe sobre o sistema orçamentário do setor

público, e o artigo 169, sobre despesas públicas de pessoal (LUQUE; SILVA, 2004).

Carvalho (2007) afirma que essa lei representa um avanço revolucionário no

aprimoramento das finanças públicas do país, visto que faz com que a administração

dos recursos e patrimônio público do governo seja feita de maneira transparente,

sem artifícios, abusos ou imoralidades, iniciando uma cultura com um enfoque mais

gerencial na gestão dos recursos públicos.

Já para Giuberti (2005), a Lei de Responsabilidade Fiscal, no que diz respeito ao

processo de elaboração do orçamento, usa como base leis orçamentárias já

existentes. São elas: a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

As medidas que a LRF impõe buscam dar mais transparência ao se elaborar o

orçamento e de garantir consistência entre objetivos e execução. No que diz respeito

à LDO, a LRF determina a inclusão de um anexo de metas fiscais, com previsões de

receitas e despesas, além dos resultados nominal, primário e o montante da dívida

pública para o referido exercício fiscal, bem como os dois exercícios seguintes à

LDO. Ela também determina a criação de um anexo de riscos fiscais, que avaliará

possíveis fatos que possam ser capazes de interferir nos resultados fiscais

estabelecidos para o período.

Sobre os resultados primário e nominal, Nascimento e Debus (2002) explicitam

suas diferenças. O resultado primário diz respeito às diferenças entre as receitas

não financeiras e as despesas não financeiras. Considerado um dos melhores

indicadores da saúde financeira dos entes públicos, demonstra o quanto esse ente

depende de recursos de terceiros para sanar suas despesas. Dessa forma, o

resultado primário consiste num indicador de autossuficiência. Já o resultado

nominal diz respeito a diferença entre o resultado primário e os juros líquidos da

dívida pública.

Já no que se refere à LOA, determina-se a apresentação de um demonstrativo

de contabilidade do orçamento com as metas contidas no anexo de metas fiscais da

LDO; uma previsão da reserva de contingência, em percentual da receita corrente

líquida, com o objetivo de pagar passivos contingentes, restos a pagar e outros

34

imprevistos fiscais; e despesas que dizem respeito à dívida pública mobiliária e

contratual, bem como as respectivas receitas financeiras, com exceção do

refinanciamento da dívida, que deve ser demonstrado de maneira distinta

(GIUBERTI, 2005).

Além disso, a LRF, ao discorrer sobre os gastos públicos, estabelece limites para

gasto com pessoal e endividamento público, e define mecanismos para corrigir

eventuais desvios. Um deles se dá quando a receita do exercício é menor do que o

previsto. Nesses casos, exceto se as despesas forem de caráter obrigatório,

constitucionais ou legais, se forem ressalvadas na LDO ou se o empenho estiver

ligado ao serviço da dívida, os entes ficam proibidos de fazer empenhos com o

intuito de cumprir a meta fiscal. A LRF também proíbe os entes da Federação a

contratar empréstimos que tenham o objetivo de financiar despesas correntes, de

modo com que o montante das operações de crédito se limite ao montante das

despesas de capital. Já sobre as despesas com prazo superior a dois anos,

chamadas de despesas permanentes, discorre-se que estas despesas só serão

criadas quando houver uma contrapartida de receita, ou mesmo uma redução de

outra despesa (GIUBERTI 2005).

A Lei de Responsabilidade Fiscal, no artigo 18, define como despesa com

pessoal os seguintes casos:

O somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência (FEDERAL, 2000).

A receita corrente líquida é usada como base para definir os limites com o

gasto de pessoal. A RCL consiste na receita corrente, deduzidas as transferências

por participações, sendo elas constitucionais ou legais, a contribuição de servidores

para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social, além de receitas

que venham de compensação financeira entre os regimes de previdência quando o

funcionário trabalha no setor privado. Esses limites com gastos com pessoal são de

50% para a União e 60% para Estados e Municípios. Essa imposição de limites é

importante pois o gasto com pessoal representa o principal item da despesa corrente

35

(GIUBERTI, 2005). Esses limites ainda são repartidos entre os três poderes. Na

esfera estadual, por exemplo, cujo limite máximo com despesa com pessoal em

relação à receita corrente líquida é de 60%, 3% é o limite máximo para o Legislativo,

incluindo o Tribunal de Contas do Estado; 6% é o limite máximo para o Judiciário;

49% é o limite máximo do poder Executivo; e 2% é o limite máximo para o Ministério

Público. Além disso, também há a imposição do limite prudencial, que corresponde a

95% do limite máximo (BRASIL, 2000).

Segundo Nascimento e Debus (2002), caso as despesas com pessoal

ultrapassem os limites impostos pela LRF, algumas medidas devem ser tomadas

para que esse gasto volte ao seu normal, como por exemplo: a extinção de

gratificações, a demissão de cargos comissionados, ou mesmo a demissão de

servidores públicos, de acordo com os termos que constam na Constituição Federal.

Os limites desse gasto servem para que o setor público disponha de recursos para a

sua manutenção e também para atender outras demandas sociais.

A LRF também determina ao Senado Federal a criação de um limite que sirva

de parâmetro para controlar o endividamento. Desse modo, o Senado estabeleceu

que, para os Estados e Distrito Federal, a dívida consolidada líquida não deve

ultrapassar em 2 vezes a receita corrente líquida, e para os Municípios a dívida

consolidada líquida não deve ser maior que 1,2 vezes a receita corrente líquida

(GIUBERTI, 2005).

Nascimento e Debus (2002) afirmam que a dívida consolidada líquida

"corresponde à dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa,

as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros, considerando-se ainda

as obrigações a pagar que deverão ser deduzidas das disponibilidades financeiras".

Ao tratar da transparência, Giuberti (2005) afirma que a Lei de

Responsabilidade Fiscal determina a publicação semestral do Relatório Resumido

de Execução Orçamentária por parte de todos os poderes, além da entrega do

Relatório de Gestão Fiscal, devendo constar nele os demonstrativos do período do

exercício, a comparação entre os limites estabelecidos pela LRF e o que de fato se

alcançou, bem como a indicação de medidas corretivas adotadas, em caso de algum

limite ter sido ultrapassado. Nascimento e Debus (2002) afirmam que o Relatório de

36

Gestão Fiscal abrange a administração direta, autarquias, fundações, fundos,

empresas públicas e sociedades de economia mista que se beneficiam dos recursos

dos orçamentos fiscais e da seguridade social para manutenção de suas atividades.

Para eles, o RGF ocupa uma posição central para se acompanhar as atividades

financeiras do Estado.

Ao tratar do tema de responsabilização, Giuberti (2005) explica que caso a

LRF tenha alguma de suas normas desobedecidas por algum ente da Federação, o

mesmo estará sujeito a sanções institucionais, dependendo de qual norma for

infringida, passando pela suspenção de transferências voluntárias até a suspenção

da obtenção de crédito. Caso a culpa pelo descumprimento das normas impostas

pela LRF recair sobre a pessoa física, esta pessoa pode sofrer sanções penais,

sendo multas, perda do cargo ou até mesmo a prisão.

37

3. METODOLOGIA

De acordo com Prodanov e Freitas (2013), a metodologia consiste no estudo

dos métodos usados para a realização de um trabalho científico, de modo a

examinar, descrever e avaliar os métodos e as técnicas de pesquisa que foram

utilizados para a coleta e processamento de informações, bem como ao

encaminhamento e resolução das questões investigadas.

Além disso, a metodologia também pode ser compreendida como o ato de se

aplicar técnicas e procedimentos em prol da construção do conhecimento, de modo

que se comprove sua validade e utilidade em diferentes setores da sociedade.

3.1 TIPO DE ESTUDO

Para o estudo alcançar seu objetivo, fez uso da pesquisa qualitativa, de

caráter conclusivo descritivo. Também se utilizou de pesquisa documental.

Quanto à temporalidade, trata-se de um estudo longitudinal, do tipo

retrospectivo.

Godoy (1995) explica que uma pesquisa qualitativa estuda fenômenos

relacionados aos seres humanos, a partir de uma análise numa perspectiva

integrada, captando o ponto de vista dessas pessoas. Com isso, os dados

coletados são analisados para que se entenda esse fenômeno. Entretanto,

ressalta-se que a pesquisa qualitativa pode seguir outros caminhos, como por

exemplo, através de uma pesquisa documental, visto que os documentos são

uma importante fonte de dados.

Para Viera (2017), a pesquisa descritiva busca expor as características de

determinado fenômeno, sem a preocupação de explicá-lo. O estudo conclusivo,

então, parte para a interpretação dos dados apresentados.

De acordo com Fontelles et al (2009), a pesquisa longitudinal diz respeito a

um estudo realizado durante longo período de tempo. O subtipo retrospectivo é

desenhado para explorar fatos do passado, podendo caminhar até um ponto no

presente.

38

3.2 PLANO DE COLETA DE DADOS E ABRANGÊNCIA DO ESTUDO

Os itens que servem de base para a pesquisa são: As metas fiscais, as

despesas com pessoal, e a dívida consolidada líquida. A escolha desses itens se

justifica pois, de acordo com Luque e Silva (2004), A Lei de Responsabilidade

Fiscal busca criar condições necessárias ao equilíbrio orçamentário, traduzidos

através do resultado harmonioso das metas fiscais, por meio da adequação

entre despesas e receitas. Além disso, essa lei identifica dois fatores como

essenciais para esse equilíbrio orçamentário, sendo eles a criação de limites

para as despesas com pessoal e a criação de limites para o endividamento.

Desse modo, os dados necessários à realização da pesquisa foram coletados

em duas etapas. Na primeira, os dados foram coletados nos Relatórios Anuais

das Contas do Governo do Estado, abrangendo os anos de 2001 a 2015. Esses

relatórios foram disponibilizados pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio

Grande do Norte, e contém informações sobre as contas do Governo do Estado

em seus respectivos anos. Dentre essas informações, constam algumas

relevantes ao estudo: despesas com pessoal e dívida consolidada líquida.

Na segunda etapa, os dados foram coletados por meio das Leis de Diretrizes

Orçamentárias do Rio Grande do Norte, também abrangendo os anos de 2001 a

2015. Dentre as informações contidas na LDO, buscou-se as referentes às

metas fiscais do Estado. As LDO's foram acessadas pelo site da Secretaria de

Estado do Planejamento e das Finanças:

http://www.seplan.rn.gov.br/Conteudo.asp?TRAN=CATALG&TARG=148&AC

T=&PAGE=0&PARM=&LBL=LDO+%2F+LOA

39

3.3 TRATAMENTO E ANÁLISE DOS DADOS

Para uma melhor organização, os dados obtidos foram organizados em tabelas e

gráficos no software Excel, de modo a facilitar a análise desses dados.

Na primeira tabela, dispôs-se os dados referentes às despesas com pessoal,

receita corrente líquida, bem como a relação entre elas, para observar se essa

relação obedeceu aos limites máximo e prudencial determinados pela Lei de

Responsabilidade Fiscal.

Além disso, dois gráficos foram criados, para demonstrar visualmente essas

informações, um sobre o limite máximo e o outro sobre o limite prudencial. Também

se criou outra tabela com os valores das despesas com pessoal e receita corrente

líquida, mas dessa vez para analisar a evolução de ambas.

Após isso, criou-se três tabelas com o objetivo de se analisar as metas fiscais.

Na primeira delas, organizou-se os dados referentes aos resultados primários e

nominais, para se observar a incidência dos déficits e superávits. Na segunda

tabela, procurou-se observar os resultados primários, previstos e alcançados,

enquanto que na terceira organizou-se os dados referentes aos resultados nominais,

também previstos e alcançados.

Por fim, separou-se duas tabelas uma para os dados referentes à dívida

consolidada líquida e à receita corrente líquida, além da relação entre elas, para

observar se o limite que a Lei de Responsabilidade Fiscal determinou que fosse

criado pelo Senado Federal foi ultrapassado, e a última para se observar a evolução

da dívida consolida líquida e da receita corrente líquida.

40

3.4 LIMITAÇÕES DA PESQUISA

No que se diz respeito às limitações na realização da pesquisa, cabe dizer

que por causa do tempo escasso do pesquisador e a data limite para estrega do

trabalho, optou-se por focar em apenas alguns pontos da Lei de Responsabilidade

Fiscal, que, por ser muito extensa, não haveria tempo hábil para abordar todos os

seus aspectos, sob o risco de se comprometer a pesquisa e a análise dos dados.

Além disso, embora os Relatórios Anuais das Contas do Governo sejam

documentos que devem ser divulgados para a população, sua obtenção foi de difícil

acesso. E mesmo com os Relatórios Anuais das Contas do Governo e as Leis de

Diretrizes Orçamentárias em mãos, informações que deviam constar nesses

instrumentos não estavam disponíveis.

41

4. RESULTADOS E DISCUSSÃO

Neste capítulo, serão mostrados os resultados obtidos na pesquisa. Primeiro,

se abordará os resultados que dizem respeito às despesas com pessoal, tratando-se

do cumprimento ou não dos limites máximo e prudencial1. Em seguida, se abordará

os resultados das metas fiscais, por meio dos resultados primários e nominais2,

mostrando os déficits e superávits3, e se os resultados planejados foram de fato

alcançados. E por fim, se abordará a dívida consolidada líquida4, de modo a se

observar se o limite imposto a ela foi respeitado.

4.1 DESPESAS COM PESSOAL

Verifica-se na tabela 01 as informações relativas às despesas com pessoal no

estado do Rio Grande do Norte, entre os anos de 2001 a 2015. A despesa líquida

com pessoal consiste na despesa bruta com pessoal, deduzidas, segundo artigo 19,

parágrafo 1 da LRF, despesas como indenização por demissão e incentivo à

demissão voluntária, decorrentes de decisão judicial, de exercícios anteriores, bem

como de inativos e pensionistas com recursos vinculados.

Além disso, cabe dizer que os demonstrativos consolidados de despesa com

pessoal que constam nos Relatórios Anuais das Contas do Governo do Estado são

apresentados em dois quadros diferentes. No primeiro quadro, as informações

contidas estão de acordo com a Portaria STN nº 470/2004, já no segundo quadro,

que é o que Tribunal de Contas do Estado leva em conta para calcular o limite de

despesas com pessoal, leva em conta a decisão nº 720/2007-TCE/RN e do processo

nº 1398/01-PGJ.

1 Conforme explicado na linha 28 da página 32 até a linha 7 da página 33.

2 Conforme explicado na página 31, da linha 20 até a linha 27.

3 Déficit ocorre quando as despesas são maiores que as receitas, já superávit ocorre quando as

receitas são maiores que as despesas. 4 Conforme explicado na página 33, da linha 21 até a linha 24.

42

Tabela 01 – Percentual da despesa líquida com pessoal em relação à receita corrente líquida.

ANO

DESPESA

LÍQUIDA COM

PESSOAL

RECEITA

CORRENTE

LÍQUIDA

(DLP/RCL)

x 100 LIMITE MÁXIMO

% LIMITE

MÁXIMO

LIMITE

PRUDENCIAL

LIMITE

PRUDENCIAL

2001 1.013.235.783,00 1.784.765.555,00 56,77% 1.070.859.333,00 60% 1.017.316.366,35 57%

2002 1.196.111.367,20 2.005.297.635,73 59,64% 1.203.178.581,43 60% 1.143.019.652,37 57%

2003 1.303.240.527,24 2.179.044.189,44 59,81% 1.307.426.513,66 60% 1.242.055.187,98 57%

2004 1.496.999.161,64 2.638.707.999,88 56,73% 1.583.224.799,92 60% 1.504.063.559,93 57%

2005 1.706.523.591,00 3.178.115.037,86 53,70% 1.906.869.022,72 60% 1.811.525.571,58 57%

2006 2.111.619.429,75 3.691.537.161,48 57,20% 2.214.922.296,89 60% 2.104.176.182,04 57%

2007 2.260.882.544,48 3.956.641.004,62 57,45% 2.243.202.407,91 60% 2.361.265.692,54 57%

2008 2.479.070.337,97 4.367.288.942,61 55,69% 2.489.354.697,29 60% 2.620.373.365,57 57%

2009 2.800.452.949,98 4.597.105.100,58 60,92% 2.758.263.060,35 60% 2.620.349.907,33 57%

2010 3.124.634.992,96 5.252.942.817,95 59,48% 3.151.765.690,77 60% 2.994.177.406,23 57%

2011 3.286.984.233,60 5.614.680.228,16 58,54% 3.368.808.136,90 60% 3.200.367.730,05 57%

2012 3.697.079.116,17 6.357.700.011,34 58,15% 3.814.620.066,80 60% 3.623.889.006,46 57%

2013 3.967.097.609,26 6.868.758.196,78 57,76% 4.121.254.918,07 60% 3.915.192.172,16 57%

2014 4.587.736.165,63 7.388.294.323,80 62,09% 4.432.976.594,28 60% 4.211.327.764,57 57%

2015 4.568.140.979,14 7.548.437.379,69 60,52% 4.52.062.427,81 60% 4.302.609.306,42 57%

Elaboração própria a partir dos Relatórios Anuais das Contas do Governo do Estado.

43

É possível observar, nos gráficos 01 e 02, os percentuais atingidos pelas

despesas com pessoal em relação à receita corrente líquida. Com isso, pode-se

verificar se esses gastos ultrapassaram o limite máximo e o limite prudencial.

Gráfico 01 – Limite máximo.

Elaboração própria a partir dos dados extraídos dos Relatórios Anuais das Contas do Governo do Estado.

Inicialmente, pode-se observar que durante os quinze anos analisados, em

apenas três desses anos as despesas com pessoal, em relação à receita corrente

líquida, ultrapassaram o limite máximo de 60% previsto na Lei de Responsabilidade

Fiscal. São eles: 2009, com 60,92%, 2014, com 62,09%, e 2015, com 60,52%. Com

isso, nesses três períodos houve a necessidade de seguir o que se diz no artigo 23

da LRF, que indica que para readequar esses gastos para abaixo do limite legal nos

períodos seguintes, pode-se extinguir cargos e funções de confiança, reduzir valores

atribuídos a eles, ou mesmo reduzir temporariamente a jornada de trabalho,

adequando-se os vencimentos à nova carga horária.

Outra informação importante é que, ao se calcular a média dessas despesas

em relação à receita corrente líquida, chega-se ao valor de 58,30%, de modo que

essa média cumpre o requisito de não ultrapassar o limite legal. Entretanto, essa

média fica acima do limite prudencial, que corresponde a 57%.

44

Gráfico 02 – Limite prudencial.


Embora apenas três dos quinze períodos analisados tenham ultrapassado o

limite legal de 60%, o mesmo não pode ser dito ao se comparar a relação entre

despesa com pessoal e receita corrente líquida com o limite prudencial. Nesse caso,

houve uma ultrapassagem em 11 dos 15 períodos, ficando de fora apenas os anos

de 2001, 2004, 2005 e 2008, o que significa dizer que em todos os outros anos o

governo precisou se adequar às normas impostas pelo artigo 22 da Lei de

Responsabilidade Fiscal, que são a proibição, enquanto essa despesa estiver acima

do limite, de conceder vantagem, aumento ou reajusta de remuneração, proibição de

criar cargo, emprego ou função, de alterar estrutura que implique aumento de

despesa, provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a

qualquer título, ressalvados casos específicos, ou a contratação de hora extra,

também com pequenas exceções.

45

Tabela 02 – Evolução da despesa com pessoal e da receita corrente líquida.

ANO

DESPESA

LÍQUIDA COM

PESSOAL

EVOLUÇÃO DA DLC

EM RELAÇÃO AO

ANO ANTERIOR

RECEITA

CORRENTE

LÍQUIDA

EVOLUÇÃO DA RCL

EM RELAÇÃO AO

ANO ANTERIOR

2001 1.013.235.783,00 - 1.784.765.555,00 -

2002 1.196.111.367,20 +18% 2.005.297.635,73 +12%

2003 1.303.240.527,24 +9% 2.179.044.189,44 +9%

2004 1.496.999.161,64 +14% 2.638.707.999,88 +21%

2005 1.706.523.591,00 +14% 3.178.115.037,86 +20%

2006 2.111.619.429,75 +24% 3.691.537.161,48 +16%

2007 2.260.882.544,48 +7% 3.956.641.004,62 +7%

2008 2.479.070.337,97 +10% 4.367.288.942,61 +10%

2009 2.800.452.949,98 +13% 4.597.105.100,58 +5%

2010 3.124.634.992,96 +12% 5.252.942.817,95 +14%

2011 3.286.984.233,60 +5% 5.614.680.228,16 +7%

2012 3.697.079.116,17 +12% 6.357.700.011,34 +13%

2013 3.967.097.609,26 +7% 6.868.758.196,78 +8%

2014 4.587.736.165,63 +16% 7.388.294.323,80 +8%

2015 4.568.140.979,15 -0,4% 7.548.437.379,69 +2%


Percentualmente, o ano em que a despesa com pessoal mais se elevou foi

em 2006, ano em que houve um aumento de 24% em relação ao ano anterior,

passando de R$ 1.706.523.591,00 para R$ 2.111.619.429,75. Cabe dizer também

que a despesa com pessoal manteve sempre um ritmo crescente, com exceção do

ano de 2015, caindo de R$ 4.587.736.165,63 em 2014, para R$ 4.568.140.979,14

no ano seguinte, representando uma queda de 0,4%.

Já a receita corrente líquida sempre seguiu um ritmo crescente, nunca

havendo um período de queda. O ano em que ela apresentou um maior crescimento

percentual foi em 2004, com 21%, indo de R$ 2.179.044.189,44 para R$

2.638.707.999,88. Em 2015, seguindo a tendência da despesa com pessoal, a

46

receita corrente líquida apresentou uma diminuição no seu ritmo de crescimento, de

R$ 7.388.294.323,80 para R$ 7.548.437.379,69, aumentando apenas 2%.

47

4.2 METAS FISCAIS

Para a análise desse item, foram levados em conta os resultados primários e

nominais, sendo esses resultados os previstos e os que foram de fato alcançados.

Esses resultados foram obtidos nas Leis de Diretrizes Orçamentárias do Estado do

Rio Grande do Norte, entre os anos de 2001 a 2015. É importante ressaltar que os

resultados correspondentes aos anos de 2002 e 2005 não estavam disponíveis.

Tabela 03 – Déficits e superávits.

ANO

RESULTADO

PRIMÁRIO

PREVISTO

RESULTADO

PRIMÁRIO

ALCANÇADO

RESULTADO

NOMINAL

PREVISTO

RESULTADO

NOMINAL

ALCANÇADO

2001 64.237 53.546 16.257 13.416

2002 - - - -

2003 79.319 149.048 7.010 -47.569

2004 53.078 67.051 -66.889 9.322

2005 - - - -

2006 104.651 112.812 153.796 -43.692

2007 80.437 135.306 50.657 -99.954

2008 53.600 233.408 121.521 -71.054

2009 52.661 -206.004 93.826 -22.812

2010 33.388 189.299 290.439 111.394

2011 127.457 236.693 12.644 -492.540

2012 347.233 207.043 35.057 -198.829

2013 320.674 118.122 134.089 -595.449

2014 240.840 219.671 301.430 211.807

2015 302.792 164.065 295.387 281.321

MÉDIA 143.105 129.235 111.171 -72.665

Elaboração própria a partir dos dados extraídos das Leis de Diretrizes Orçamentárias do Rio Grande do Norte.

: superávit : déficit

48

Percebe-se pela tabela 03 que nunca se previu déficit algum nos resultados

primários, apenas superávits. E de fato, não consta nos resultados primários

alcançados déficit, com exceção do ano de 2009, cujo déficit primário foi de R$

206.004 milhões. Já em relação aos resultados nominais, previu-se em 2004 um

déficit nominal de R$ 66.889 milhões, embora seja constatado que, nesse ano,

obteve-se um superávit nominal de R$ 9.322 milhões.

E, embora na previsão dos anos em questão se esperava que apenas em

2004 houvesse déficit nominal, percebe-se que houve na verdade déficit em oito dos

treze anos em questão, sendo o maior deles um déficit de R$ 595.449 milhões em

2013, e o menor um déficit de R$ 22.812 milhões.

Em média, houve superávit primário tanto no resultado previsto, de R$

143.105 milhões, quanto no resultado alcançado, de R$ 129.235 milhões. No

resultado nominal, a média foi de um superávit de R$ 111.171 milhões, enquanto

que se obteve no resultado alcançado um déficit de R$ 72.665 milhões.

49

Tabela 04 – Resultados primários.

ANO RESULTADO

PRIMÁRIO PREVISTO

RESULTADO PRIMÁRIO

ALCANÇADO

2001 64.237 53.546

2002 - -

2003 79.319 149.048

2004 53.078 67.051

2005 - -

2006 104.651 112.812

2007 80.437 135.306

2008 53.600 233.408

2009 52.661 -206.004

2010 33.388 189.299

2011 127.457 236.693

2012 347.233 207.043

2013 320.674 118.122

2014 240.840 219.671

2015 302.792 164.065

MÉDIA 143.105 129.235


: resultado acima do planejado : resultado abaixo do planejado

Conforme a tabela 04 indica, em sete dos treze períodos analisados os

resultados primários foram maiores do que o previsto, ocorrendo quase que

consecutivamente, nos anos de 2003, 2004, 2006, 2007, 2008, 2010 e 2011, ano

com o maior resultado alcançado, com um superávit de R$ 236.693 milhões.

50

Apesar dos anos de 2001, 2009, 2012, 2013, 2014 e 2015 terem alcançado

um resultado menor do que o previsto, a maioria deles ainda foi superavitário,

excluindo-se o ano de 2009.

Em média, previu-se nesses períodos um superávit de R$ 143.105 milhões,

sendo alcançado de fato um superávit de R$ 129.235 milhões.

Tabela 05 – Resultados nominais.

ANO RESULTADO NOMINAL

PREVISTO

RESULTADO NOMINAL

ALCANÇADO

2001 16.257 13.416

2002 - -

2003 7.010 -47.569

2004 -66.889 9.322

2005 - -

2006 153.796 -43.692

2007 50.657 -99.954

2008 121.521 -71.054

2009 93.826 -22.812

2010 290.439 111.394

2011 12.644 -492.540

2012 35.057 -198.829

2013 134.089 -595.449

2014 301.430 211.807

2015 295.387 281.321

MÉDIA 111.171 -72.665


: resultado acima do planejado : resultado abaixo do planejado

51

Os resultados da tabela 05 demonstram a inconsistência do poder público em

relação aos resultados nominais. Nos treze anos observados, em apenas um deles,

no ano de 2004, o resultado nominal alcançado foi maior do que o previsto. Nesse

ano, previu-se um déficit nominal de R$ 66.889 milhões, alcançando-se ao final do

ano um superávit de R$ 9.322 milhões.

Nos anos de 2001, 2010, 2014 e 2015, embora as metas para o resultado

nominal não tenham sido alcançadas, os valores não chegaram a ser negativos,

alcançando, respectivamente, superávits de R$ 13.416, 111.394, 211.807 e 281.321

milhões. Já nos anos de 2003, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011, 2012 e 2013, os

resultados alcançados foram todos deficitários.

Além disso, calculando-se a média desses resultados, as previsões tiveram

um superávit de R$ 111.171,08 milhões, enquanto que o resultado alcançado

correspondeu a um déficit de R$ 72.664,54 milhões.

52

4.3 DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA

É importante dizer que, apesar deste trabalho buscar analisar um período de

15 anos, dos anos 2001 até os anos 2015, nem todos os dados estavam

disponíveis, como foi o caso da Dívida Consolidada Líquida. Entre os anos 2001 e

2006, bem como o ano de 2015, esses valores não constavam nos Relatórios

Anuais das Contas do Governo do Estado. Por esse motivo, a análise deste item

neste trabalho se dará entre os anos de 2007 e 2014.

Tabela 06 – Percentual da dívida consolidada líquida em relação à receita corrente líquida.

ANO

DÍVIDA

CONSOLIDADA

LÍQUIDA

RECEITA CORRENTE

LÍQUIDA

(DCL/RCL)

x 100

2007 870.373.322,56 3.956.641.004,62 22%

2008 879.003.491,02 4.367.288.942,61 19,46%

2009 841.601.384,36 4.597.105.100,58 18,30%

2010 1.171.107.748,80 5.252.942.817,95 22,30%

2011 1.055.404.058,82 5.614.680.228,16 18,80%

2012 990.869.864,93 6.702.372.837,25 14,78%

2013 1.073.262.524,45 7.275.808.667,35 14,75%

2014 1.285.070.232,96 7.801.589.081,26 16,48%


A partir da análise da tabela 06, percebe-se que nos anos em questão a dívida

consolidada líquida ficou bem abaixo do limite imposto pelo Senado Federal, em sua

resolução nº 40/2001, de duas vezes a receita corrente líquida. É possível notar que

nos primeiros anos analisados, a dívida consolidada líquida permaneceu num

patamar estável, na faixa dos R$ 800 milhões, variando pouco no decorrer dos anos.

A receita corrente líquida, por outro lado, apresentou uma trajetória diferente,

seguindo sempre um aumento gradual, nunca se reduzindo. Isso explica a trajetória

percentual, em grande parte decrescente, da relação entre dívida consolidada

líquida e receita corrente líquida.

53

Enquanto no ano de 2009 a dívida consolidada líquida atingiu seu menor valor no

período analisado, num total de R$ 841.601.384,36, no ano de 2014 a dívida

consolidada líquida atingiu R$ 1.285.070.232,96, seu maior valor até então.

O menor percentual dessa relação entre dívida consolidada líquida e receita

corrente líquida ocorreu em 2013, sendo de 14,75%. Já o maior percentual dessa

relação foi em 2010, atingindo 22,30%. Com um limite máximo de 200% que a dívida

consolidada líquida podia alcançar em relação à receita corrente líquida, a média

dos anos analisados foi de apenas 18%, o que indica que, nesse quesito, os

resultados alcançados foram positivos.

Tabela 07 – Evolução da dívida consolidada líquida e da receita corrente líquida.

ANO

DÍVIDA

CONSOLIDADA

LÍQUIDA

EVOLUÇÃO DA

DCL EM

RELAÇÃO AO

ANO ANTERIOR

RECEITA

CORRENTE

LÍQUIDA

EVOLUÇÃO DA

RCL EM

RELAÇÃO AO

ANO ANTERIOR

(DCL/RCL)

x 100

2007 870.373.322,56 - 3.956.641.004,62 - 22%

2008 879.003.491,02 +1% 4.367.288.942,61 +10% 19,46%

2009 841.601.384,36 -4% 4.597.105.100,58 +5% 18,30%

2010 1.171.107.748,80 +39% 5.252.942.817,95 +14% 22,30%

2011 1.055.404.058,82 -10% 5.614.680.228,16 +7% 18,80%

2012 990.869.864,93 -6% 6.702.372.837,25 +19% 14,78%

2013 1.073.262.524,45 +8% 7.275.808.667,35 +9% 14,75%

2014 1.285.070.232,96 +20% 7.801.589.081,26 +7% 16,48%


A tabela 07 demonstra que, percentualmente, o ano com o maior aumento da

dívida consolidada líquida foi em 2010, 39% maior que o ano anterior, cujo valor

passou de R$ 841.601.384,36 para R$ 1.171.107.748,80. E já no ano seguinte, ela

sofreu sua maior queda nos anos em questão, passando para 1.055.404.058,82,

queda de 10%.

54

5. CONCLUSÃO

O planejamento é importante na vida de qualquer pessoa, visto que é através

dele que se pode analisar cenários, definir objetivos e traçar planos para se atingir

esses objetivos. Dito isto, o planejamento ganha ainda mais importância quando se

está inserido no contexto da administração pública. Com recursos limitados e uma

infinidade de demandas para suprir, cabe ao gestor público planejar-se para obter o

melhor resultado possível com os recursos disponíveis.

Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal surge no ano de 2000 para

aprimorar o uso do gasto público, evitar ingerências, punir desvios e aumentar a

transparência na aplicação dos recursos. Este trabalho buscou analisar a Lei de

Responsabilidade Fiscal como um instrumento de planejamento no setor público, por

meio de seus resultados alcançados no Estado do Rio Grande do Norte.

A análise dos dados demonstra que, de maneira geral, ainda há muito o que

se evoluir para que os resultados alcancem o planejado, visto que apenas a dívida

consolidada líquida alcançou resultados satisfatórios em todos os períodos

analisados, enquanto que tanto as despesas com pessoal quanto as metas fiscais

demonstraram inconsistência em seus resultados.

Sobre as despesas com pessoal, o que se verificou foi que ela ocorreu, em

quase todos os anos, dentro do limite máximo estabelecido pela Lei de

Responsabilidade Fiscal. Embora a despesa com pessoal tenha aumentado de

forma contínua, fato que poderia fazer com que esse limite fosse ultrapassado, a

receita corrente líquida mostrou um crescimento proporcional às despesas com

pessoal, fazendo com que esse limite fosse constantemente respeitado.

Porém, apesar do Estado ter conseguido seguir o planejado em relação ao

limite máximo com gastos de pessoal, ele teve que se policiar constantemente para

não o ultrapassar, visto que em apenas quatro dos quinze períodos analisados o

limite prudencial foi respeitado.

No que se diz respeito à dívida consolidada líquida, os resultados

encontrados foram positivos, visto que, estabelecido o limite de endividamento para

o Estado correspondente a duas vezes sua receita corrente líquida anual, os

55

resultados mostram que esses números variaram entre 14,75% e 22,30%, valor bem

abaixo desse limite, demonstrando um controle maior do governo nesse aspecto da

dívida pública.

Já a análise das metas fiscais demonstra que, nesse aspecto, o saldo não foi

tão positivo quanto o item anterior. Embora nos resultados primários tenha havido

incidência de déficit primário apenas uma vez, em seis períodos diferentes o

resultado primário alcançado foi menor do que o previsto. Além disso, os valores

alcançados nos resultados nominais se mostraram bem diferentes do planejado,

visto que dos treze períodos analisados, doze deles foram abaixo da meta, havendo

ainda a incidência de déficit nominal em oito desses períodos. Tal divergência

demonstra certo distanciamento da realidade por parte dos gestores ao se planejar

tais metas.

Cabe dizer também que a presente pesquisa abre espaço para que mais

estudos possam ser realizados, considerando que a lei possui vários aspectos a

serem analisados. Para fatores além do planejamento, sugere-se que os futuros

estudos abordem também outros aspectos da lei, como o controle, a

responsabilização e a transparência.

56

6. REFERÊNCIAS

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