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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE DIREITO DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO E FILOSOFIA DO DIREITO Ricardo Balinski O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR Porto Alegre 2018
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE DIREITO
DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO E FILOSOFIA DO DIREITO
Ricardo Balinski
O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NO PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Porto Alegre
2018
RICARDO BALINSKI
O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NO PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Monografia de conclusão de curso apresentada ao
Departamento de Direito Público e Filosofia do Direito
da Faculdade de Direito da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul como requisito parcial para a
obtenção do grau de bacharel em Ciências Jurídicas e
Sociais.
Orientador: Prof. Dr. Rafael Da Cás Maffini
Porto Alegre
2018
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação
Ricardo Balinski
O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NO PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Trabalho de Conclusão de Curso de graduação
apresentado ao Departamento de Direito Público e
Filosofia do Direito da Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul como
requisito parcial para a obtenção do título de
Bacharel em Direito.
Aprovado em: 06 de julho de 2018.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________
Prof. Doutor Rafael Da Cás Maffini
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
__________________________________________
Doutorando Me. Alessandro Geremia
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
__________________________________________
Doutorando Me. Rafael Folador
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo analisar o Termo de Ajustamento de Conduta instituído pela
Instrução Normativa CGU n. 02, de 30 de maio de 2017, para aplicação no âmbito dos
servidores públicos federais regidos pela Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. O Processo
Administrativo Disciplinar, meio ordinário para apuração das infrações disciplinares,
demonstrou sinais de esgotamento, consumindo elevados recursos e tempo em seu trâmite,
ainda possibilitando alto percentual de prescrições. Como consequência para o sistema
disciplinar, além da falta de efetividade, surgiram lacunas que colocam em risco a integridade
do sistema. A promulgação da Constituição Federal de 1998 e o crescente engajamento em
busca da eficiência ocorrido na década de 1990 potencializaram o crescimento do fenômeno da
consensualização em nosso ordenamento jurídico. A procura por soluções alternativas e
consensuais para a resolução de conflitos no sistema disciplinar resultou na normatização do
TAC pela CGU em 2017. Com o TAC, o servidor assume a responsabilidade pela irregularidade
a que deu causa e compromete-se a adequar sua conduta sem a necessidade de seguir todo um
rito de um processo disciplinar, mostrando-se uma solução mais rápida e adequada. O trabalho
esclarece as regras estipuladas pelo texto legal, além de prospectar limites e aprimoramentos ao
instrumento, visando possíveis melhorias ao sistema disciplinar.
Palavras-chave: Termo de Ajustamento de Conduta; Processo Administrativo Disciplinar;
Administração Pública Consensual.
ABSTRACT
This paper aims to analyze the Conduct Adjustment Agreement instituted through Instrução
Normativa n. 02, dated May 30, 2017, for application in the scope of federal public servants
governed by Law n. 8.112, of December 11, 1990. The Administrative Disciplinary
Proceedings, the ordinary means for the investigation of disciplinary infractions, showed signs
of exhaustion, consuming high resources and time in its process, still allowing a high percentage
of prescriptions. As a consequence of the disciplinary system, in addition to the lack of
effectiveness, gaps have appeared that put the integrity of the system at risk. The promulgation
of the Federal Constitution of 1998 and the growing engagement in search of efficiency
occurred in the 1990s, have potentiated the growth of the consensual phenomenon in our legal
system. The search for alternative and consensual solutions to the resolution of conflicts in the
disciplinary system resulted in the regulation of the TAC by CGU in 2017. With the TAC, the
server assumes responsibility for the irregularity to which it gave cause and undertakes to adjust
its conduct without need to follow a whole rite of a disciplinary process, proving to be a faster
and more adequate solution. The work clarifies the rules stipulated by the legal text, in addition
to prospecting limits and improvements to the instrument, aiming at possible improvements to
the disciplinary system.
Keywords: Conduct Adjustment Agreement, Administrative Disciplinary Proceedings;
Consensual Public Administration.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANAC Agência Nacional de Aviação Civil
ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CDC Código de Defesa do Consumidor
CF Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CGU Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União
CISET/PR Secretaria de Controle Interno da Presidência da República
CNMP Conselho Nacional do Ministério Público
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
CPC Código de Processo Civil
DEPEN/MJ Departamento Penitenciário Nacional
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente
FUNASA Fundação Nacional de Saúde
IN Instrução Normativa
LACP Lei da Ação Civil Pública
LINDB Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
MP Ministério Público
PAD Processo Administrativo Disciplinar
PRF Policia Rodoviária Federal
ROMS Recurso Ordinário em Mandado de segurança
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justiça
TAC Termo de Ajustamento de Conduta
TCA Termo Circunstanciado Administrativo
TRF Tribunal Regional Federal
UNIVASF Universidade Federal do Vale do São Francisco
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 9
2 O DIREITO DISCIPLINAR E A ADMINISTRAÇÃO CONSENSUAL ...................... 12
2.1 O DIREITO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ...................................................... 12
2.1.1 Competência Administrativa ........................................................................................ 13
2.1.2 Controle Das Infrações Disciplinares .......................................................................... 14
2.1.3 O Procedimento Disciplinar ......................................................................................... 17
2.1.4 As Penalidades Disciplinares ........................................................................................ 19
2.1.5 Finalidade das Penalidades Disciplinares ................................................................... 20
2.1.6 Prescrição ....................................................................................................................... 22
2.1.7 O Esgotamento do Processo Administrativo Disciplinar ........................................... 25
2.2 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONSENSUAL ...................................................... 27
2.2.1 Conceitos ........................................................................................................................ 29
2.2.2 Classificações dos Acordos Consensuais ..................................................................... 32
2.2.3 Histórico Brasileiro ....................................................................................................... 34
2.2.4 Aspectos Jurídicos ......................................................................................................... 35
3 O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA .......................................................... 40
3.1 CONCEITO ...................................................................................................................... 42
3.2 TAC NO SISTEMA ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ......................................... 46
3.3 LEGALIDADE DA IN CGU N. 02 ................................................................................. 47
3.4 ASPECTOS NORMATIVOS do TAC ........................................................................... 52
3.4.1 Âmbito de Incidência .................................................................................................... 52
3.4.2 Requisitos e Restrições .................................................................................................. 53
3.4.3 Conteúdo ........................................................................................................................ 56
3.4.4 Competência para Celebração e Homologação .......................................................... 58
3.4.5 Momento ......................................................................................................................... 59
3.4.6 Registros e Publicidade ................................................................................................. 60
3.4.7 Nulidades ........................................................................................................................ 61
3.5 OUTROS ASPECTOS ..................................................................................................... 63
3.5.1 Prescrição ....................................................................................................................... 63
3.5.2 Proposta de TAC no CNMP ......................................................................................... 65
3.5.3 TAC no Sistema Disciplinar ......................................................................................... 68
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 72
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 76
LEGISLAÇÃO CONSULTADA .......................................................................................... 79
9
1 INTRODUÇÃO
Batizada de Constituição Cidadã, a Carta Magna promulgada em 05 de outubro de 1988
assegurou aos brasileiros direitos sociais essenciais ao exercício da cidadania, privilegiando
maior participação popular. Isso ocorreu em um momento em que a Administração Pública
considerada autoritária e imperativa, por manter um relacionamento vertical, de imposição de
sua vontade, e de superioridade sobre seus administrados, já estava em transição para um
modelo de Administração Pública Consensual, mais voltada ao diálogo com a sociedade, e que
melhor possibilita a participação democrática em suas decisões.
Na década de 1990, com o esgotamento do modelo de atuação administrativa
imperativa, com o empenho por maior eficiência, notadamente após a edição do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado, e ensejado pela constitucionalização do princípio da
eficiência por meio da Emenda Constitucional n. 19/98, fortalece o movimento de dotar a
Administração Pública, cada vez mais, de instrumentos consensuais que valorizem a
participação popular na elaboração e implementação das políticas públicas.
A consensualização passou a ser considerada uma forma de instituição de celeridade,
eficiência e eficácia nas decisões administrativas através da utilização de instrumentos
tipicamente privados que propiciem maior participação e gerem soluções mais adequadas à
satisfação dos interesses dos envolvidos.
O Direito Administrativo Disciplinar assegura os meios hábeis a garantir a regularidade
e o bom funcionamento do serviço público, a disciplina de seus subordinados e a adesão às leis
e regras dele decorrentes, abrangendo até mesmo a aplicação de penalidades administrativas
para o caso de infrações disciplinares. Os instrumentos disponíveis pela Administração Pública
Federal para exercer o poder disciplinar de forma imperativa, ordinariamente o Processo
Administrativo Disciplinar (PAD), também sofreram um esgotamento tanto pelo seu custo,
como também pela sua efetividade.
O controle administrativo disciplinar mediante o PAD, seguindo os princípios do devido
processo legal, do contraditório e da ampla defesa, dentre outros princípios, também trouxe à
tona suas imperfeições. Demonstrou ser um rito custoso e moroso, que impõe dispêndio de altos
valores por parte da Administração Pública e por parte do servidor acusado. Além de tais
problemas, ainda resulta em elevado percentual de prescrição da pretensão punitiva. Tal
processo, além de afetar o aspecto financeiro, também pode afetar o estado psicológico do
servidor. Considerando estes inconvenientes, pode-se afirmar, em um nível extremo, que o
processo é a pena.
10
Além dos inconvenientes apontados, o PAD não supre totalmente o Sistema Disciplinar,
permitindo lacunas. Infrações disciplinares de baixo potencial ofensivo deixam de ser apuradas
em razão do alto custo e risco de prescrição da apuração serem desproporcionais e inadequados
à infração cometida e o benefício almejado. Tal situação afeta a efetividade e confiabilidade de
todo o sistema.
A busca por uma solução alternativa e consensual para resolução de conflitos representa
a valorização do diálogo nas relações da Administração com seus servidores. O sistema
disciplinar carece de complementação por instrumentos consensuais. Porém, tal solução
almejada deve respeitar, dentre outras regras e fundamentos, os princípios da supremacia e da
indisponibilidade do interesse público.
O presente trabalho pretende analisar o Termo de Ajustamento de Conduta disciplinado
pela Instrução Normativa CGU n. 02, de 30 de maio de 2017, sob o prisma da consensualização
no sistema administrativo disciplinar. A questão controversa acerca da normatização do
instrumento por ato infralegal motivam a análise do seu embasamento jurídicos. O texto
normativo é analisado, detalhando seus aspectos mais relevantes, possíveis interpretações e,
adicionalmente, ponderando acerca de possíveis avanços normativos e instrumentais que
objetivem fornecer maior consistência ao sistema disciplinar.
A monografia contextualiza o Direito Administrativo Disciplinar, trata da importante
questão da competência administrativa: a Constituição Federal atribuiu a cada ente a
competência para regular seu próprio sistema disciplinar. Por existir diversos sistemas
disciplinares no ordenamento jurídico pátrio, restringe-se o escopo do trabalho ao âmbito dos
servidores públicos federais regidos pela Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. O principal
instrumento de apuração de infrações disciplinares, o PAD, é abordado considerando seus
principais aspectos de forma objetiva. A consequência do PAD é a aplicação das possíveis
sanções disciplinares previstas em lei. Importante debulhar a finalidade da pena administrativa
imposta aos servidores e o tema da prescrição, que impede a punição do servidor faltoso após
o decurso de certo prazo. O estudo destes elementos permite uma maior compreensão das
causas dos problemas enfrentados pelo sistema disciplinar e as possíveis contribuições que o
instrumento de ajustamento de conduta pode trazer ao sistema disciplinar federal.
A procura por soluções alternativas extrajudiciais e consensuais para a resolução de
conflitos, concretizada no fenômeno da Administração Pública Consensual, é estudada a partir
de seus conceitos e classificações, apesar de ainda não estarem harmonizados e nem
sistematizados na doutrina. Perpassa-se pelo histórico do movimento no Brasil e pela
viabilidade jurídica da Administração Pública celebrar acordos administrativos consensuais.
11
No Capítulo 3 é introduzido o TAC. São apresentadas as normas inaugurais do
ajustamento de conduta em nosso ordenamento jurídico, sua aplicação, e os conceitos derivados
dessas normas. Todos os dispositivos da IN CGU n. 02/2017 são analisados detalhadamente e
de forma crítica, de maneira a propiciar um amplo entendimento do normativo e de seu alcance.
Discorre-se sobre a legalidade da instituição do instrumento através de ato infralegal, apontando
os seus pilares jurídicos. Por fim, são explorados diversos aspectos e regras dispostas em outros
regulamentos e propostas normativas avaliando sua utilidade tanto para o instrumento de
ajustamento de conduta, como também para todo o sistema disciplinar.
12
2 O DIREITO DISCIPLINAR E A ADMINISTRAÇÃO CONSENSUAL
O presente capítulo destina-se a apresentar o Direito Administrativo Disciplinar,
detalhando conceitos e aspectos relevantes a que estão submetidos os servidores públicos
federais. Também aborda a Administração Pública Consensual, clarificando conceitos,
histórico e demais elementos de destaque.
Tais conhecimentos são fundamentais para contextualizar a matéria em estudo e o
momento histórico em que está inserida, visando melhor compreensão do instrumento
apresentado no capítulo seguinte.
2.1 O DIREITO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
O Direito Administrativo, de acordo com Hely Lopes Meirelles (2016, p. 42), sintetiza-
se como o “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as
atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo
Estado”. Seu objeto é a organização interna da Administração Pública, sua hierarquia, seu
pessoal, o funcionamento dos seus serviços e suas relações com os administrados. Não é função
do Direito Administrativo tratar da concepção do Estado, sua atividade legislativa, judicial ou
social, objeto de estudo de outros ramos do Direito.
Para bem executar as atividades que lhe são incumbidas, a Administração precisa de
meios para organizar, controlar e corrigir suas ações. Surge, portanto, a necessidade de meios
hábeis a garantir a regularidade e o bom funcionamento do serviço público, a disciplina de seus
subordinados e a adesão às leis e regras dele decorrentes, o que, no conjunto, denomina-se
Direito Administrativo Disciplinar. (BRASIL, 2017, p. 12).
O Direito Administrativo Disciplinar é um ramo do Direito Administrativo, que tem por
objetivo regular a relação da Administração Pública com seu corpo funcional, estabelecendo
regras de comportamento a título de deveres e proibições, bem como a previsão da pena a ser
aplicada. (BRASIL, 2017, p. 14).
Hely Lopes Meirelles (2016, p. 145) trata o poder disciplinar como a faculdade de punir
internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos
órgãos e serviços da administração. É uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos
aqueles que se vinculam à Administração por relações de qualquer natureza, subordinando-se
às normas de funcionamento do serviço ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva
ou transitoriamente.
13
Pode-se definir o poder disciplinar como a prerrogativa que tem a
Administração Pública de promover atos e procedimentos tendentes à aplicação
de penas administrativas àqueles que com ela estiverem relacionadas por meio
de um vínculo de subordinação específica. (MAFFINI, 2016, p. 77).
José dos Santos Carvalho Filho (2015, p. 69) acentua que, dentre os efeitos decorrentes
do sistema hierárquico, encontram-se os deveres de obediência e de fiscalização, sendo natural
a instituição da disciplina funcional, permitindo a responsabilização dos servidores por
irregularidades eventualmente cometidas nos respectivos cargos públicos.
O poder do hierarca superior de punir os subordinados tem origem no poder hierárquico,
como acentua Hely Lopes Meirelles (2016, p. 147): " A aplicação da pena disciplinar tem para
o superior hierárquico o caráter de um poder-dever, uma vez que a condescendência na punição
é considerada crime contra a Administração Pública. Todo chefe tem o poder e o dever de punir
o subordinado quando este der ensejo, ou, se lhe faltar competência para a aplicação da pena
devida, fica na obrigação de levar o fato ao conhecimento da autoridade competente. É o que
determina a lei penal (CP, art. 320)”.
2.1.1 Competência Administrativa
A competência para organizar sua Administração Pública é concedida pela Constituição
Federal (CF) a cada ente federativo, devido à autonomia administrativa de cada qual para
organizar seu serviço público: União, Estados, Distrito Federal e Municípios gozam de poder
legiferante para instituir o regime jurídico que entendam mais adequado ao seu próprio
funcionalismo, observadas as regras cogentes nacionais ditadas pela Constituição Federal.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição.
José Cretella Júnior destaca o poder de cada ente federativo instituir o seu próprio
regime administrativo da forma que lhe seja mais adequada, com as ressalvas da Constituição
Federal:
Os estatutos do funcionalismo, no Brasil, pertencem a três esferas (federal,
estadual e municipal). Cada estatuto pode disciplinar como quiser o regime
jurídico de seus funcionários, delineando os direitos e deveres, desde que
nenhum dispositivo estatutário seja inconstitucional. (CRETELLA JÚNIOR,
1994, p. 114).
14
Com efeito, a estrutura orgânica da Administração Pública e o regramento da relação
jurídica mantida entre o Estado e seus servidores, inclusive os preceitos de natureza disciplinar,
concernem ao exercício da função administrativa dos entes federados, no que não se pode
admitir, salvo regra expressa da Carta Federal (ex. art. 21, XIII e XIV; art. 22, XVII), qualquer
ingerência de um membro sobre outro da Federação (CARVALHO, 2016, p. 117). Daí que as
normas sobre Processo Administrativo Disciplinar, sindicância e regime jurídico dos servidores
públicos devem ser definidas por lei própria de cada ente federado.
Portanto, cada ente federativo possui a competência para disciplinar o regime jurídico
de seus servidores, respeitando as regras impostas pela Constituição Federal, e também o
regime disciplinar a que estão submetidos. No caso do presente trabalho, o escopo está limitado
à União, considerando o regime estatutário imposto aos seus servidores pela Lei n. 8.112, de
11 de dezembro de 1990.
Art. 1º Esta Lei institui o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da
União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas
federais.
2.1.2 Controle Das Infrações Disciplinares
A norma que estabelece o Estatuto dos Servidores Públicos Federais, Lei n. 8.112/90,
determina a partir de seu artigo 143 que, ao tomar conhecimento de falta praticada pelo servidor,
cabe à Administração Pública apurar o fato, aplicando a penalidade porventura cabível. Na
instância administrativa, a apuração da infração disciplinar ocorrerá por meio de sindicância
acusatória/punitiva ou de Processo Administrativo Disciplinar.
Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é
obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo
administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.
Vinícius de Carvalho Madeira (2008, p. 54) ressalva que nenhuma decisão gravosa a
um determinado sujeito poderá ser imposta sem que, antes, tenha sido submetido a um processo
cujo procedimento esteja previamente previsto em lei, ou seja, impõe-se o cumprimento dos
ritos legalmente previstos para a aplicação da penalidade. Nem mesmo uma falta considerada
leve pode ter sua penalidade aplicada sem obediência aos ritos processuais estabelecidos,
conforme estabelecido no dispositivo legal citado.
O processo disciplinar lato sensu, conforme determinado no art. 148 da Lei n. 8.112/90,
é o instrumento de que dispõe a Administração para apurar a responsabilidade do servidor por
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infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do
cargo que ocupa.
Art. 148. O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar
responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas
atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se
encontre investido.
Não pode a Administração Pública desobedecer aos ritos previstos em lei visando a uma
maior agilidade por se tratar de uma garantia constitucional. Esta eventual desatenção aos
ditames legais não pode ocorrer nem mesmo a pedido do acusado, por se tratar de direito
indisponível. (BRASIL, 2017, p. 13).
A administração deve propiciar ao acusado a garantia de participação em todas as fases
do processo cujo desfecho poderá aplicar-lhe alguma punição.
Ora, somente se pode pensar em efetiva realização do princípio democrático
quando (e onde) possa o administrado participar da feitura do querer
administrativo, ou da sua concretização efetiva. Para tanto, imprescindível é que
se assegure ao cidadão o postular junto à Administração, com a mesma corte de
garantias que lhe são deferidas no processo jurisdicional (particularmente, as
certezas do contraditório, da ampla defesa e da publicidade. Por sem dúvida, a
participação democrática no processo administrativo representa a verdadeira
contraface do autoritarismo. (FERRAZ, 2007, p. 21-22).
O Processo Administrativo Disciplinar, como bem defendido por Antonio Carlos
Alencar Carvalho (2016, p. 144), segue um rito previamente definido em lei e de conhecimento
do acusado, o qual não poderá, portanto, ser surpreendido por artimanhas, arbítrio, redução do
tempo para a prática de atos administrativos ou pela instituição casuística de regras pela
Administração, voltadas para prejudicar o exercício do direito de defesa, o qual inclui, pois, a
garantia do respeito a prazos e formalidades legais.
Dentro do processo que o acusado exerce o amplo direito de defesa (art. 52, LV,
Constituição Federal), com a oportunidade de oferecer suas justificativas e sua versão sobre os
fatos imputados, além de se lhe franquear a chance de propor provas, de participar da produção
dos meios probatórios de iniciativa da Administração, observando-se formalidades e prazos
mínimos nas intimações, tudo em um feito previamente regrado em lei (devido processo legal).
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho (1971, p. 18) explica que o procedimento
administrativo, envolvendo partes e direitos, é conquista lenta alcançada e que se justifica
"porque o Estado que dita, regula ou aplica a lei não pode simplesmente violentá-la ou exceder-
se no seu direito com ofensa aos direitos do cidadão".
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Sobre o tema, cumpre consignar importante entendimento do Supremo Tribunal Federal
(STF) exarado pelo Ministro Celso de Mello1:
O Estado, em tema de punições disciplinares ou de restrição a direitos, qualquer
que seja o destinatário de tais medidas, não pode exercer a sua autoridade de
maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade,
o postulado da plenitude de defesa, pois o reconhecimento da legitimidade
ético-jurídica de qualquer medida estatal - que importe em punição disciplinar
ou em limitação de direitos - exige, ainda que se cuide de procedimento
meramente administrativo (CF, art. 5º, LV), a fiel observância do princípio do
devido processo legal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem
reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma
insuprimível garantia, que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade,
rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que
em sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do próprio ato
punitivo ou da medida restritiva de direitos.
Da mesma forma entendeu o Ministro Felix Fischer2, do Superior Tribunal de Justiça
(STJ), sentenciando que é nula a sanção que não foi precedida de regular procedimento
administrativo-disciplinar.
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APLICAÇÃO. PENA DE
ADVERTÊNCIA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA.
NULIDADE. DESRESPEITO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA
DEFESA. É nula, por desrespeito aos princípios constitucionais da ampla
defesa e do contraditório, a aplicação sumária de pena disciplinar a servidor
público, sem que tenha havido o prévio procedimento administrativo. Recurso
provido.
Jessé Torres Pereira Júnior (1991, p. 51) nota que a garantia constitucional do processo
administrativo, empenhada em favor dos servidores públicos, alberga "o meritório propósito de
tornar austera e independente a carreira do funcionalismo ", ao mesmo tempo que atua como
instrumento restritivo do arbítrio das autoridades administrativas.
Assim, a literalidade da norma determina que ao tomar conhecimento de alguma
irregularidade no serviço público, a Administração Pública deve promover sua apuração
mediante Processo Administrativo Disciplinar ou sindicância, ambos instrumentos
1 BRASIL, STF. AgI n. 241.201. Rel.: Min. Celso de Mello. Julgado em: 27 ago. 2002. DJe: 20 set. 2002. 2 BRASIL, STJ. RMS 16.807/SC. Rel.: Min. Felix Fischer. 5a Turma. Julgado em: 01 abr. 2004. DJe: 24 mai. 2004.
17
materializados em um processo administrativo, respeitando os princípios do devido processo
legal, do contraditório e da ampla defesa, dentre outros.
2.1.3 O Procedimento Disciplinar
O Manual de Processo Administrativo Disciplinar do Ministério da Transparência e
Controladoria-Geral da União3 (Manual de PAD da CGU) alude que para a apuração de uma
infração disciplinar, a administração deve instaurar um processo administrativo (BRASIL,
2017, p. 60). Caso a infração disciplinar apurada seja punível com advertência ou suspensão
por até 30 dias, pode ser utilizada a sindicância acusatória/punitiva. Por outro lado, caso a
punição aplicável seja a suspensão por mais de 30 dias, a demissão, a cassação de aposentadoria
ou disponibilidade, ou a destituição de cargo em comissão, a lei determina, no art. 146, a
obrigatoriedade da instauração do PAD.
O PAD destina-se a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no
exercício de suas atribuições ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se
encontre investido. A Lei n. 8.112/90, nos artigos 148 a 166, estabelece as fases de instauração,
inquérito e julgamento, sendo que, dentro da fase de inquérito encontram-se as subfases de
instrução, defesa e relatório.
Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases:
I - instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão;
II - inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório;
III - julgamento.
A instauração do PAD no rito ordinário é um ato exclusivo daquela autoridade com
competência regimental ou legal para tanto e se realiza mediante a publicação de Portaria que
designa a comissão disciplinar que atuará no apuratório. (BRASIL, 2017, p. 73).
O PAD deve ser conduzido por um colegiado de três servidores estáveis (art. 149 da Lei
n. 8.112/90), os quais são responsáveis por todas as diligências que serão realizadas e pela
confecção de um relatório final.
A partir de uma Notificação Prévia, o servidor cuja conduta esteja sob exame está apto
a participar do andamento dos trabalhos apuratórios desenvolvidos pela comissão disciplinar,
passando a ser denominado de acusado.
3 BRASIL. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União. Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Brasília: Corregedoria-Geral da União, 2017. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividade-disciplinar/curso-de-pad>. Acesso em: 12 mar. 2018.
18
A fase do inquérito é aquela em que o trio processante designado irá apurar os fatos
utilizando-se de todos os meios de prova admitidos pelo direito, ou seja, é nesse momento que
a comissão, obedecendo aos princípios do contraditório e da ampla defesa, produzirá ou colherá
todos os elementos que lhe permitam formar e exprimir a convicção definitiva acerca da
materialidade e autoria dos fatos irregulares ou mesmo da inexistência de tais fatos, como
mencionado pela Manual de PAD (BRASIL, 2017, p. 74).
A fase do inquérito é constituída por três subfases: instrução, defesa e relatório. Dentro
de cada subfase são desenvolvidas as seguintes atividades: produção de provas, apresentação
de defesa escrita pelo servidor indiciado e relatório final da comissão.
Durante a subfase de instrução são produzidas pela comissão disciplinar as provas
necessárias ao esclarecimento dos fatos (por meio de investigação, diligência, análise
documental, perícia, aquisição de prova emprestada, oitiva de testemunhas, acareação e
interrogatório de acusados), sempre propiciando ao servidor acusado o exercício do
contraditório e da ampla defesa. (BRASIL, 2017, p. 63).
Ao final da subfase de instrução, e caso se conclua pela culpa do servidor acusado, será
elaborado o termo de indiciação, documento mediante o qual serão elencados os fatos
irregulares imputados a determinado servidor e as provas de que se utilizou para chegar a tal
conclusão. Esse termo de indiciação é oficialmente encaminhado ao acusado através de
instrumento denominado de mandado de citação. (BRASIL, 2017, p. 74).
Uma vez recebido o mandado de citação, inicia-se a subfase de defesa, na qual o servidor
indiciado tem o prazo legal de dez dias para apresentar sua Defesa Escrita, nos termos do § 1º
do art. 161 da Lei n. 8.112/90. Na hipótese de haver dois ou mais indiciados, esse prazo será
comum e de vinte dias. Nessa peça, o indiciado apresentará sua versão, sua defesa em relação
aos fatos que lhe foram imputados no termo de indiciação. Lembrando que esse prazo poderá
ser prorrogado pelo dobro, no caso de diligências julgadas indispensáveis (§ 3º do mesmo art.
161).
A mencionada defesa, após devidamente apreciada, será objeto de um Relatório Final,
mediante o qual a comissão irá se pronunciar pela última vez no feito, apresentando sua
convicção pela eventual transgressão legal ou regulamentar que entenda ter ocorrido ou pela
inocência do servidor indiciado. (BRASIL, 2017, p. 74).
Tal documento – que deve ser sempre conclusivo pela culpa ou inocência do servidor
indiciado ou pela inocência do servidor que não tenha sido indiciado – é enviado à autoridade
instauradora dos trabalhos disciplinares, dando início à fase do julgamento. Sendo a autoridade
instauradora competente para infligir a penalidade porventura aplicável e havendo ainda prazo
19
legal para tanto, deverá fazê-lo, a não ser que a proposta do relatório esteja contrária às provas
presentes nos autos. (BRASIL, 2017, p. 74-75).
No caso de a autoridade instauradora não ser competente para a aplicação da pena,
deverá providenciar o encaminhamento para quem o seja. Registre-se também que, dentre
outros, nos casos das penas de demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade, a
autoridade julgadora deverá, antes de aplicá-las, ouvir seu órgão de assessoramento jurídico,
por força do inciso I do art. 1º do Decreto n. 3.035, de 27 de abril de 1999.
2.1.4 As Penalidades Disciplinares
As penalidades previstas aos servidores públicos federais estão dispostas de forma
exaustiva no artigo 127 da Lei n. 8.112/90. O legislador determinou um certo escalonamento
entre as punições de forma que práticas de irregularidades, de proibições legais ou
inobservância de deveres funcionais gerem as seguintes sanções funcionais:
Art. 127. São penalidades disciplinares:
I - advertência;
II - suspensão;
III - demissão;
IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
V - destituição de cargo em comissão;
VI - destituição de função comissionada.
As sanções previamente mencionadas decorrem da violação das proibições previstas em
leis ou regulamentos e da inobservância de deveres estatuídos nos respectivos estatutos legais.
Celso Antônio Bandeira de Mello discorre sobre a responsabilização administrativa na Lei n.
8.112/90.
A Lei n. 8.112, em seu art. 116, enumera um conjunto de deveres do servidor e
no art. 117 faz um extenso rol de proibições. A transgressão deles dá margem à
responsabilidade administrativa. Este último dispositivo é de grande
importância, pois as penalidades disciplinares estão, em grande parte,
reportadas à violação delas. (MELLO, 2013, p. 327-328).
As condutas que a Lei n. 8.112/90 caracterizou como infrações disciplinares podem ser
classificadas em quatro grupos, de acordo com a gravidade da penalidade correspondente:
a) infrações leves: são aquelas que afrontam os deveres descritos no art. 116 ou
configuram as proibições descritas no art. 117, incisos I a VIII e XIX, às quais
são aplicáveis as penalidades de advertência ou suspensão;
20
b) infrações médias: são aquelas puníveis exclusivamente com suspensão,
encontram-se elencadas no art. 117, incisos XVII e XVIII e no art. 130, § 1°.
c) infrações graves: são aquelas descritas no art. 117, incisos IX a XVI, e art.
132, incisos II, III, V, VII, IX e XII, sujeitas à penalidade de demissão; e
d) infração gravíssima: são aquelas descritas no art. 132, incisos I, IV, VIII, X
e XI, às quais é aplicável a penalidade de demissão, sendo que a lei proíbe o
servidor expulso de retornar ao serviço público federal. (BRASIL, 2017, p.
192).
A aplicação de penalidades disciplinares depende de previsão legal. Nenhuma pena
pode ser aplicada sem prévia lei que a comine. O STF na Medida Cautelar em Mandado de
Segurança n. 32.335/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello, veio a se pronunciar sobre
esta questão, onde afirmou que o rol do art. 127 é taxativo, ou seja, não pode a administração
publicar inovar, criar e impor outro tipo de penalidade a servidor público federal senão algum
daqueles previstos no teor da Lei n. 8.112/90. O voto do relator inclusive referenciou os
seguintes ensinamentos de Celso Antonio Bandeira de Mello:
É que, como se sabe, o rol inscrito no art. 127 da Lei n° 8.112/90 reveste-se de
taxatividade, encerrando, por isso mesmo, precisamente por se tratar de sanções
disciplinares, verdadeiro “numerus clausus”, a significar, desse modo, que não
se legitima a imposição, pelos órgãos do Estado, como o E. Tribunal de Contas
da União, de qualquer outro ato punitivo que não se ache expressamente
relacionado na norma legal em questão. “Nulla pena sina praevia lege”!
(MELLO, 2013, p. 870).
Observa-se que o legislador intentou graduar as infrações e, por conseguinte, suas
consequências disciplinares, criando um sistema de tipos abertos, dificultando a atividade
sancionadora em razão da proximidade das irregularidades descritas na legislação.
2.1.5 Finalidade das Penalidades Disciplinares
A finalidade da pena normalmente é objeto de estudo dentro do Direito Penal. Porém,
dentro desse trabalho, é importante realizar menção a este conceito, o qual será útil para a
compreensão da adequação do instrumento de ajustamento de conduta dentro do sistema
disciplinar.
No Direito Penal são utilizadas três principais teorias para explicar a finalidade da pena:
a teoria absoluta, a teoria relativa e a teoria mista, as quais podem ser utilizadas para explicação
da finalidade da pena no Direito Administrativo Disciplinar.
21
Para a teoria absoluta, a pena tem a finalidade de retribuir ao condenado o mal causado
à sociedade. A pena é considerada um fim em si mesma, e por aplicar as sanções previstas na
legislação, é considerada como uma forma de fazer justiça. Conforme Romeu Falconi:
É uma forma de corrigir o mal causado mediante a aplicação de outro mal ao
criminoso. São chamadas as teorias “absolutas”. Partindo-se da premissa de que
o homem é detentor do “livre arbítrio”, sendo por isso moralmente responsável
(responsabilidade moral), se ele descumpre ou infringe, terá contra si a pena,
que funciona como retribuição ao mal causado. (FALCONI, 2002, p. 249).
A teoria relativa entende que a pena tem por objetivo a prevenção de novos delitos,
inibindo tanto quanto possível a prática de novos delitos e também impedir que os condenados
voltem a cometer novas infrações. Haroldo Caetano da Silva consegue resumi-la.
Para a teoria relativa ou preventiva, a sanção penal tem finalidade preventiva,
no sentido de evitar a prática de novas infrações. A prevenção terá então caráter
geral, na qual o fim intimidativo da pena dirige-se a todos os destinatários da
lei penal, objetivando inibir as pessoas da prática criminosa; e caráter especial,
visando o autor do delito, de maneira que, afastado do meio livre, não torne a
delinquir e possa ser corrigido. (SILVA, 2002, p. 35).
Por fim, a teoria mista entende que a pena é tanto uma retribuição ao infrator pelo mal
causado, bem como uma forma de prevenir a realização de novos delitos. Mirabete:
Já para as teorias mistas (ecléticas) fundiram-se as duas correntes. Passou-se a
entender a pena, por sua natureza, é retributiva, tem seu aspecto moral, mas sua
finalidade é não só a prevenção, mas também um misto de educação e correção.
(MIRABETE, 2005, p. 245).
No âmbito administrativo disciplinar, a Administração deve demonstrar sua
determinação em inibir e eliminar as condutas incompatíveis com os princípios da
Administração Pública, prezando pelo seu bom funcionamento.
As normas punitivas colimam proteger valores caros ao ordenamento jurídico,
como a moralidade e a eficiência administrativas, as quais seriam ameaçadas se
a prática de condutas a ela ofensivas não sofresse qualquer tipo de repressão,
mais ainda se o sentimento de impunidade reinasse no corpo do funcionalismo,
rendendo margem a que alguns servidores, desapegados dos fins superiores que
deveriam nortear o exercício do cargo público passassem a consumar atos de
indisciplina e improbidade funcionais seguidamente, confiados na leniência das
autoridades competentes para punir as infrações disciplinares, quadro que
comprometeria os interesses de toda a sociedade. (CARVALHO, 2016, p.
1169).
22
Diógenes Gasparini discorre sobre duas funções básicas da sanção disciplinar: uma
preventiva, outra repressiva.
A primeira induz o servidor a precaver-se a não transgredir as regras
disciplinares e funcionais a que está sujeito. Pela segunda, em razão da sanção
sofrida pelo servidor, restaurasse o equilíbrio funcional, abalado com a
transgressão. Os objetivos da sanção disciplinar são a manutenção normal,
regular, da função administrativa, o resguardo do prestígio que essa atividade
tem para com os administrados, seus beneficiários últimos, a reeducação dos
servidores, salvo quando se tratar de pena expulsiva, e a exemplarização.
(GASPARINI, 2003, p. 825).
O aspecto corretivo da pena também deve estar presente. Caso o servidor cometa um
ilícito mesmo ciente das consequências, deve-se buscar que o servidor faltoso não volte a
cometer novos ilícitos. A Administração oferece ao servidor que comete irregularidade a
oportunidade de repensar a sua conduta e o reflexo que esse tipo de comportamento reprovável
pode acarretar para a sua vida funcional. A pena adquire, assim, seus fins terapêuticos, que
objetivam emendar o servidor, fazendo-o atingir um padrão mínimo aceitável pela sociedade,
principal interessada no serviço público.
Percebe-se que o objetivo da Administração Pública vai além da aplicação, pura e
simples, de sanções disciplinares como consequência de uma infração. A punição disciplinar,
por seu viés preventivo, não tem somente a finalidade de intimidação dos servidores. Bem como
não busca retribuir ao servidor o dano causado à administração com a aplicação de uma
penalidade, salvo quando cometeram graves infrações a valores da Administração Pública e
que não podem nela permanecer sob risco de sério abalo em sua imagem e credibilidade. O que
se busca dentro do Direito Administrativo Disciplinar é que o servidor que tenha cometido uma
irregularidade administrativa, após uma apuração disciplinar, torne-se um servidor melhorado,
com comportamento aprimorado, que não mais cometa ilícitos disciplinares.
2.1.6 Prescrição
A Prescrição no Direito Disciplinar é um instituto jurídico que tem por finalidade
delimitar um prazo durante o qual a Administração Pública pode punir um servidor, caso seja
constatado que ele praticou um ilícito administrativo-disciplinar.
23
A prescrição tem o condão de eliminar qualquer possibilidade de punição do servidor
pelos fatos apurados, inclusive as anotações funcionais em seus assentamentos, já que, extinta
a punibilidade, não há como subsistir os seus efeitos reflexos (MS 14.159/DF4).
Resta evidente que nosso ordenamento jurídico entende que ninguém pode ficar
suscetível a uma eventual aplicação de penalidade por prazo indeterminado. (BRASIL, 2017,
p. 306). Ou seja, o servidor que supostamente tenha praticado o ato irregular não pode ficar
aguardando indefinidamente que a Administração resolva apurar o fato e responsabilizá-lo pela
infração, caso comprovada. Isso geraria certa insegurança jurídica àqueles que ocupam cargos
na Administração Pública, bem como em todo o Sistema de Correição.
Os prazos prescricionais estão previstos no artigo 142 da Lei n. 8.112/90 e variam
conforme a gravidade da infração praticada e a consequente penalidade aplicada. São
apresentados os referidos dispositivos da lei:
Artigo 142 – A ação disciplinar prescreverá:
I – em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;
II – em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;
III – em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.
Ocorre que a autoridade competente somente poderá agir quando tiver conhecimento da
suposta irregularidade. Desta forma, o prazo prescricional tem seu início apenas quando a
Administração Pública, em sua esfera disciplinar, tomar ciência do fato. Tal regra encontra
amparo na Lei n. 8.112/90, em seu artigo 142, § 2º: “o prazo de prescrição começa a correr da
data em que o fato se tornou conhecido”.
Esse entendimento é corroborado pela jurisprudência do STJ, já pacificada sobre o
assunto, conforme se pode verificar no Agravo Regimental em Recurso em Mandado de
Segurança n. 29.547 DF5.
Ementa: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO. FATO
NOVO CONEXO.
1. Em processo administrativo disciplinar, o prazo de prescrição começa a
correr da data em que o fato se tornou conhecido (Lei n. 8.112/1990, art. 142, §
1º). Tratando-se de fato que somente se tornou conhecido a partir de
depoimento, a prescrição quanto a este fato somente começa a correr a partir do
4 BRASIL, STJ. MS 14.159/DF. Rel.: Min. Napoleão Nunes Maia Filho. Terceira seção. Julgado em: 24 ago. 2011. DJe: 10 fev. 2012. 5 BRASIL, STF. AgRg RMS 29195 DF. Rel.: Min. Roberto Barroso. Julgado em: 07 dez. 2015. DJe: 10 dez. 2015.
24
depoimento, ainda que se trate de fato conexo a outro já atingido pela
prescrição.
Com a ciência do fato pela administração, começa a correr o prazo prescricional. A
instauração de sindicância com contraditório ou de Processo Administrativo Disciplinar, em
qualquer de suas modalidades, ocasiona a interrupção do fluxo do prazo prescricional. Tal
mandamento está disposto no § 3º do art. 142, da Lei n. 8.112/90: “a abertura de sindicância ou
a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por
autoridade competente”.
Apesar da previsão normativa de que o prazo prescricional é interrompido até a decisão
final proferida pela autoridade competente, o entendimento jurisprudencial já é pacificado com
entendimento diverso. Destaca-se do voto proferido pelo Ministro Relator Marco Aurélio Mello
no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 23.436-2/DF6:
Inconcebível é que se entenda, interpretando os preceitos da Lei n. 8.112/90, de
11 de dezembro de 1990, que, uma vez aberta a sindicância ou instaurado o
processo disciplinar, não se cogite mais, seja qual for o tempo que se leve para
a conclusão do feito, da incidência da prescrição. É sabido que dois valores se
fazem presentes: o primeiro, alusivo à Justiça, a direcionar à possibilidade de
ter-se o implemento a qualquer instante; já o segundo está ligado à segurança
jurídica, à estabilidade das relações e, portanto, à própria paz social que deve
ser restabelecida num menor espaço de tempo possível. Não é crível que se
admita encerrar a ordem jurídica verdadeira espada de Dâmocles a desabar
sobre a cabeça do servidor a qualquer momento.
Com o intuito de maior segurança jurídica para o administrado, não permitindo que uma
inércia da administração o deixe eternamente respondendo a processo disciplinar, a
administração possui um prazo razoável até que o prazo volte a fluir.
Assim, a portaria de instauração do PAD interrompe o prazo prescricional. A partir deste
momento, a Administração Pública terá 140 (cento e quarenta) dias para concluir os trabalhos,
período no qual não flui prazo para prescrição. Encerrado esse prazo, independentemente da
conclusão do procedimento, o prazo prescricional começará a transcorrer a partir do zero.
A lógica para que se chegue no número de 140 dias deriva do prazo ordinário
para conclusão do PAD, 60 dias, mais uma prorrogação por igual período, somados a 20 dias
para o julgamento.
6 BRASIL, STF. ROMS 23436-2 DF. Rel.: Min. Marco Aurélio Mello. Julgado em: 24 ago. 1999. DJe: 15 out. 1999.
25
2.1.7 O Esgotamento do Processo Administrativo Disciplinar
No âmbito do Direito Administrativo Disciplinar, resta claro que o objetivo da
Administração Pública não se restringe à aplicação, pura e simples, de penalidades.
O meio ordinário utilizado pela Administração para a aplicação das sanções é o Processo
Administrativo Disciplinar. Conforme já apresentado, trata-se de um procedimento que segue
rito determinado e propicia ao servidor acusado o direito ao contraditório e à ampla defesa,
dentre outros princípios abarcados.
O transcorrer do processo administrativo demanda tempo e investimento por parte da
administração. De acordo com estudo realizado por Antonio Carlos Vasconcellos Nóbrega
(2015, p. 38), entre os anos de 2010 a 2014 foram concluídos 22.737 Processos Administrativos
Disciplinares no Poder Executivo Federal, com tempo médio de duração de 395 dias, sendo 275
dias com a comissão e 120 dias para julgamento.
Junto ao trâmite do processo existe um custo associado. De acordo com o estudo
indicado (NÓBREGA, 2015, p. 48), o custo de um Processo Administrativo Disciplinar, no
âmbito Federal, em 2015, atingiu o valor de R$ 67.127,20. Ressalte-se que além do custo, a
administração precisa deslocar os servidores da comissão processante de suas atividades
ordinárias para atuarem no PAD. Como consequência, além do impacto relativo ao acúmulo de
trabalho nas unidades que fornecem estes servidores, a participação na comissão processante
também desgasta a imagem do servidor.
Pesquisa (FOSSATI, 2013) que objetivou apontar as percepções de servidores acerca
do PAD e da comissão processante concluiu que os servidores percebem o PAD como um
instrumento útil à entidade e à sociedade. Porém, sem benefícios aos servidores integrantes da
comissão. Estes possuem sua imagem desgastada pela participação. A pesquisa avaliou que tal
situação pode comprometer a convivência e o retorno às atividades normais após a realização
do PAD.
Além do custo financeiro e impacto nas unidades cedentes de servidores, também se
destaca a efetividade desses procedimentos. O estudo mostra que, de 2012 a 2016, das
apurações de condutas puníveis com pena de suspensão ou advertência, 23% prescreveram
(NÓBREGA, 2015, p. 61). Isso sem considerar as infrações suscetíveis às mesmas penalidades,
para as quais não foram instaurados procedimentos em razão de serem infrações de baixo
potencial ofensivo, havendo opção do gestor de não deslocar recursos para a apuração dessas
irregularidades, mesmo contrariando dispositivo legal.
26
Até aqui, os elementos tempo, custo e efetividade, foram considerados apenas sob o
prisma da administração. Por outro lado, o servidor sujeito passivo de um PAD também sofre
consequências negativas em razão do processo.
O servidor, para exercer amplamente seu direito de defesa, busca auxílio com um
advogado especialista para compor a sua defesa técnica, gerando um custo que terá que ser
abatido diretamente da sua renda. Joaquim Falcão retrata bem o ônus suportado pelo
processado:
O processo impõe custos instantâneos ao pretendido réu. Custos muitas vezes
maiores do que a incerta condenação legal. Não são impostos pelo juiz nem pela
lei. São custos colaterais. Verdadeiras penas sem julgamento.
Primeiro são os custos financeiros de defesa -advogado, perito, custas judiciais-
com que o réu, culpado ou não, arca por cerca de 5 anos, tempo médio do
processo.
..............................................................................................................................
O tempo que empresa, cidadão ou agente público terá de dedicar à sua defesa.
O que de produtivo deixará de fazer. Há os custos psicológicos. (FALCÃO
NETO, 2010)
Em que pese o custo financeiro, a existência de um processo moroso vai minando o
trabalhador emocionalmente, de maneira a reduzir drasticamente sua produtividade,
interferindo até mesmo nos seus aspectos familiar e social, podendo inclusive afetar sua saúde
mental. A sanção administrativa também estigmatiza o servidor punido.
Ao final de todo o trâmite processual, culminando ou não na aplicação de uma
penalidade, pode-se chegar a um cenário que não esteja em conformidade com interesse
público: alto investimento em tempo e recursos dispendidos pela Administração e pelo acusado,
gerando um servidor abalado e desmotivado em relação ao trabalho. Tem-se um servidor
piorado.
Ressalte-se que considerar o processo disciplinar como elemento intimidatório não
encontra respaldo em nosso ordenamento jurídico. O processo é um instrumento que se utiliza
dos meios justos e necessários para uma determinada finalidade. Ele deve ser proporcional e
adequado à finalidade almejada.
27
2.2 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONSENSUAL
O direito administrativo foi originado nas bases do modelo liberal de Estado, vigente a
partir do séc. XIX, período em que a imperatividade (noção que expressava a autoridade do
Estado frente aos indivíduos, decorrente da soberania) acabou por conformar os institutos e
categorias desse ramo jurídico. Em virtude desse poder de império, conforme asseveram
Gustavo Justino de Oliveira e Cristiane Schwanka (2009, p. 310-311), forjou-se a ação
administrativa típica, a qual era manifestada por meio de atos administrativos, cujos atributos
essenciais sujeitavam-se à noção de autoridade. A administração autoritária possuía as
características de desigualdade entre a Administração e administrados e atribuição aos órgãos
e entes administrativos de poderes de autoridade perante os seus administrados.
Essas características objetivavam proteger um poder político, garantido por meio de
uma apropriada e especial juridicidade. Os atos administrativos buscavam resguardar
unicamente a entidade administrativa. Tal proteção persistia por toda a relação por ele
regulamentada, possibilitando à Administração alterá-lo de ofício. Referidos aspectos são
complementados por Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
Os modelos políticos raramente abriam espaço à liberdade individual e, por isso,
não eram propícios à formação de polos de consenso na sociedade; ao contrário,
fundavam-se na concepção oposta, de que era necessária a existência de um
polo de poder dotado de suficiente concentração de poder para impor
comportamentos e assegurar uma convergência social fundada na coerção.
(MOREIRA NETO, 2003, p. 109).
A função administrativa, executora precípua da atividade do governo, manteria ainda,
de acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2003, p. 110), durante muito tempo, a velha
postura imperativa, herdada dos tempos do absolutismo, mostrando-se impérvia à absorção de
valores liberais e democráticos, arraigada em conceitos como os da preeminência indiscutível
das “razões de Estado” e da “supremacia do interesse público”, que só começaram a ceder no
curso do século XX, muito em razão da evolução metodológica do Direito e do Direito
Administrativo e particular.
A queda da atuação administrativa imperativa é reforçada pelas palavras de José Casalta
Nabais (1994, p. 24), “a ideia de que o direito público, nas relações entre o indivíduo e o Estado,
tem como campo de aplicação os actos de autoridade (actos em que o Estado manifesta o seu
imperium e impõe a sua autoridade ao administrado) está, desde há muito tempo, ultrapassada”.
28
A crescente discussão acerca de uma cultura do diálogo, em que o estado deve adequar
suas ações em face das manifestações dos mais diversos segmentos da sociedade, buscando
melhores formas de servir ao cidadão, vem ganhando maior destaque. Em conformidade com
essa linha de pensamento, Norberto Bobbio (1987, p. 26) confirma o entendimento de que “o
Estado de hoje está muito mais propenso a exercer uma função de mediador e de garante, mais
do que a de detentor do poder de império”.
De certa forma, os debates resultaram da percepção do plano operacional da
Administração Pública, repleto de situações de ineficiência da atuação administrativa, tais como
a lentidão, o custo relacionado e a baixa qualidade da função pública exercida por meio de atos
imperativos.
A administração pública brasileira, como litigante passiva ou ativa, é uma
presença demasiado constante entre milhões de processos que transformam a
cena jurisdicional brasileira numa tormentosa e labiríntica experiência de
pesados gargalos. Prioritário, pois, enfrentar os onerosíssimos custos da
litigiosidade, notadamente os patrocinados pela administração pública em juízo,
antes e fora dele. (FREITAS, 2017, p. 27).
O esgotamento do modelo de atuação administrativa imperativa e a necessidade de
serem implementadas válvulas de escape hábeis a transpor as disfuncionalidades da atuação
administrativa lastreada na autoridade estatal, causas destacadas por (PALMA, 2010, p. 107),
resultaram no surgimento de um novo modelo de administração. Marçal Justen Filho retrata
bem o momento:
A relevância e a complexidade crescente da categoria dos acordos da
Administração Pública se relaciona com diversos fatores. Existe uma tendência
crescente à participação de todos os extratos da população na formação da
vontade estatal. Há a constatação de que as soluções normativas que resultam
da participação dos sujeitos diretamente envolvidos obtêm cumprimento mais
efetivo. Tornou-se evidente o fenômeno da assimetria cognitiva, expressão que
indica a ausência de conhecimento equivalente entre o Estado e a iniciativa
privada. Ademais, a imposição unilateral de soluções por parte do Estado
incrementa o risco de litígios judiciais, o que compromete o atingimento de
soluções rápidas e satisfatórias. (JUSTEN FILHO, 2016, p. 304)
Vislumbra-se uma nova forma de atuação da Administração Pública: mais voltada ao
diálogo com a sociedade, possibilitando maior participação democrática em suas decisões, com
um modo de ação contrastante com a Administração Pública imperativa. Odete Medauar
descreve a transformação nessa forma de atuação:
29
A atividade de consenso-negociação entre Poder Público e particulares, mesmo
informal, passa a assumir papel importante no processo de identificação de
interesses públicos e privados, tutelados pela Administração. Esta não mais
detém exclusividade no estabelecimento do interesse público; a
discricionariedade se reduz, atenua-se a prática de imposição unilateral e
autoritária de decisões. A Administração volta-se para a coletividade, passando
a conhecer melhor os problemas e aspirações da sociedade. A Administração
passa a ter atividade de mediação para dirimir e compor conflitos de interesses
entre várias partes ou entre estas e a Administração. Daí decorre um novo modo
de agir, não mais centrado sobre o ato como instrumento exclusivo de definição
e atendimento do interesse público, mas como atividade aberta à colaboração
dos indivíduos. Passa a ter relevo o momento do consenso e da participação.
(MEDAUAR, 2003, p. 211).
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2003, p. 107) salienta as contribuições que a
renovada preocupação com o consenso, como forma alternativa de ação estatal, propiciou para
a Política e para o Direito, aprimorando a governabilidade (eficiência), propiciando mais freios
contra os abusos (legalidade), garantindo a junção de todos os interesses (justiça),
proporcionando decisão mais sábia e concedente (legitimidade), evitando os desvios morais
(licitude), desenvolvendo a responsabilidade das pessoas (civismo) e tornando os comandos
estatais mais estáveis e facilmente obedecidos (ordem).
2.2.1 Conceitos
Este novo modelo de atuação da Administração Pública, que busca valorizar mais a
negociação e o consenso em oposição à utilização exacerbada de suas prerrogativas de forma
imperativa, aparece associado a diversas nomenclaturas, tais como administração consensual,
consensualização, administração concertada, direito administrativo não adversarial, soft
administration, além de outras denominações associadas a participação popular e democracia.
Em relação a termos e conceitos associados a esta forma de atuação administrativa,
ressalta-se a distinção apresentada por Thiago Marrara:
Consentimento é aceitação; consenso é aceitação recíproca pelas partes
envolvidas ou o acordo sobre um determinado objeto que interessa a mais de
um sujeito; a consensualidade, por sua vez, representa o grau de consenso na
gestão pública e a consensualização, finalmente, o movimento de busca de
consenso e de promoção da consensualidade por novas técnicas administrativas.
30
Diante desse breve panorama, não há que se confundir consensualidade, como
resultado, com consensualização, aqui correspondente a um fenômeno de
intensificação da criação e do uso de mecanismos de gestão que valorizam o
consentimento da sociedade ou do cidadão no processo de elaboração de
decisões administrativas. (MARRARA, 2014, p. 40).
O movimento de dotar a Administração Pública, cada vez mais, de instrumentos
consensuais que valorizem a participação popular na elaboração e implementação das políticas
públicas é a consensualização. Este é o movimento histórico que está trazendo à administração
publicas instrumentos tipicamente privados destinados a uma melhor eficácia das decisões
administrativas.
A consensualidade na Administração Pública representa a valorização do diálogo nas
relações da Administração, entre entes públicos ou em relações entre órgãos de um mesmo ente,
nas relações com a sociedade, tornando-se importante modelo para melhor efetividade e
satisfação do interesse público pelo Estado.
A presença dos cidadãos, das formações sociais e dos interesses coletivos no interior da
Administração, sob o nome de participação, constitui uma das tendências atuais, de acordo com
Odete Medauar:
A participação liga-se à identificação do interesse público de modo
compartilhado com a população; associa-se ao decréscimo da
discricionariedade; propicia atenuação da unilateralidade na formação dos atos
administrativos; liga-se também às práticas contratuais baseadas no consenso,
na negociação, na conciliação de interesses. (MEDAUAR, 2003, p. 230).
A consensualidade pode ser entendida, conforme Juliana Bonacorsi de Palma (2010, p.
130), como acordo de vontades entre Administração Pública e pessoas de direito público ou de
direito privado, exercido por meio de contratos administrativos ou de outras fórmulas negociais.
A Administração Pública passa a exercer suas competências utilizando instrumentos
tipicamente privados para a satisfação do interesse público, tais como os contratos de
concessão, de permissão, de gestão e de Parceria Público Privada, dentre outros.
De outra forma, a consensualidade com frequência é apresentada em contraposição à
administração imperativa, colocando em oposição a atuação vertical e imperativa com a
consensual. A partir desse entendimento, enfatiza-se a transição de um modelo autoritário de
Administração para um modelo consensual, no qual a Administração se coloca em um
posicionamento mais horizontalizado, seja para recolher informações previamente à tomada de
alguma decisão unilateral, seja para celebrar acordos que a vinculem à solução negociada.
31
Considerando um conceito ampliado, a consensualidade abrange qualquer forma de
acordo de vontades da Administração Pública, além de toda forma de participação
administrativa por particulares, tanto na esfera administrativa como também na judicial. Dentro
desse entendimento estão incluídos os instrumentos de acordos judiciais, acordos
intragovernamentais, contratos administrativos, acordos administrativos, consulta pública,
audiência pública, mediações, entre outras negociações e transações possíveis da
Administração Pública.
Assim sendo, parece ser pertinente apontar a existência de um módulo
consensual da Administração Pública, como gênero que abrange todos os
ajustes negociais e pré-negociais, formais e informais, vinculantes e não-
vinculantes, tais como protocolos de intenção, protocolos administrativos, os
acordos administrativos, os contratos administrativos, os convênios, os
consórcios públicos, os contratos de gestão, os contratos de parceria público-
privada, entre diversas outras figuras de base consensual passíveis de serem
empregadas pela Administração Pública brasileira na consecução de suas
atividades e atingimento de seus fins. (OLIVEIRA, 2005, p. 285).
Dentro desse entendimento amplo de consensualidade na Administração Pública, pode-
se especializar o conceito. Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que o acordo e o pacto são
espécies do gênero pacto e que possuem natureza jurídica distinta em razão das prestações
compromissadas.
O consenso se formaliza no concurso de vontades – o pacto – que, por sua vez,
se apresenta, ora como contrato, ora como acordo, distinguindo um do outro
pela natureza jurídica das respectivas prestações neles avençadas. Com efeito,
enquanto as prestações dos contratos são recíprocas, voltadas para cada uma
delas ao atendimento de interesses distintos de cada um dos contratantes, as
prestações dos acordos são integrativas, porque solidariamente voltadas ao
atendimento de interesses comuns. (MOREIRA NETO, 2003, p. 117).
Assim, em um sentido mais restrito, o conceito de consensualidade se relaciona a uma
técnica de gestão que possui como mecanismo de implementação o acordo administrativo,
desconsiderando os contratos administrativos. Isso significa que o acordo administrativo
consiste em um dos meios para satisfação das finalidades públicas que a Administração tem ao
seu dispor, o que certamente reforça o caráter instrumental da atuação administrativa
consensual dado o enfoque no fim de interesse público que a Administração deve perseguir.
Na situação de conflitos administrativos entre Administração e administrado, a
consensualidade utiliza determinados instrumentos para concretizar, mediante acordo
32
consensual, o interesse público de forma negociada. Sem a necessidade de manejo da autoridade
estatal imperativa e suas prerrogativas para decidir unilateralmente, e proceder à terminação
consensual do processo administrativo.
A consensualidade é mais uma possibilidade que se abre à Administração Pública, que
por meio da análise dos instrumentos disponíveis decide se sua atuação no caso concreto será
mais adequada por meio de atos imperativos e unilaterais ou pela atuação consensual, tendo em
vista os interesses das partes.
Dentre essas novas possibilidades, o Professor Juarez Freitas (2017, p. 32) inclusive
sugere prioridades de instrumentos: “a solução negociada, nas relações da administração
pública, merece ser vista como estratégia preferencial de pacificação, nas fronteiras do princípio
da juridicidade, que impõe limites, não raro, intransponíveis”.
Sendo assim, os institutos de direito administrativo seriam instrumentos voltados à
satisfação de finalidades públicas específicas, não somente à satisfação de um vago interesse
público indicado pelas leis, possibilitando a escolha de uma dentre várias opções igualmente
legítimas que melhor atenda aos interesses no caso concreto.
2.2.2 Classificações dos Acordos Consensuais
Na doutrina não se encontra harmonização na classificação dos acordos administrativos
consensuais. Não existe uma sistematização consolidada, podendo ser encontrados diversos
critérios distintamente utilizados pelos diversos autores.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2003, p. 119) classifica a atuação da Administração
Pública sob o critério das finalidades administrativas imediatamente visada e sob o critério
conteudístico.
Considerando o critério das finalidades administrativas visadas: a promoção do interesse
público, a realização do interesse público ou a recuperação do interesse público,
correspondendo, a cada uma dessas finalidades, distintas funções administrativas e
consequentes modalidades de administração consensual diferenciadas: a função decisória
administrativa abstrata ou concreta, como manifestação de vontade primária da Administração
Pública; a função executiva administrativa, como transformação do ato em fato e a função
judicativa administrativa, como técnica de superação de conflitos.
Já sob o critério conteudístico, distinguem-se dois níveis de atuação consensual,
conforme seja a atuação do particular coadjuvante ou determinante em relação à do Poder
Público. A atuação coadjuvante do particular é aquela em que a Administração ouve os
33
particulares e com eles negocia as melhores soluções, mas se reserva a plenitude da decisão.
Na atuação determinante do particular, distintamente, a Administração deve ouvir os
particulares, podendo com eles negociar as melhores soluções, em termos de atendimento de
todos os interesses juridicamente protegidos envolvidos na relação, mas estará vinculada à
decisão que vier a prevalecer, em obediência ao processo adotado.
Por outra forma de classificação, os acordos podem ser integrativos ou substitutivos em
relação ao procedimento administrativo ordinário.
Os acordos integrativos, conforme explanação de Juliana Bonacorsi de Palma (2010, p.
119), caracterizam-se por precederem o provimento administrativo final, sem o substituir.
Correspondem aos acordos firmados entre a Administração Pública e o administrado com vistas
a modelar o ato final, o qual, contudo, continua sendo de competência unilateral da
Administração. Dessa forma, o acordo integrativo não se coloca no esquema binário ato
imperativo – consensualidade. O acordo integrativo implica em negociação do exercício da
prerrogativa imperativa pela Administração em basicamente três vertentes: (i) condicionamento
do ato final a uma obrigação consensualmente estabelecida, (ii) complementação consensual
do provimento final e (iii) adequação do ato final mediante a substituição de um ato específico
do processo.
Não se afasta por inteiro a prerrogativa estatal, mas Administração e administrado
firmam acordos com a finalidade de estabelecer o modo de emprego da autoridade estatal.
Como consequência, a celebração de acordos integrativos no transcurso do processo
administrativo não determina a terminação consensual do processo. Conforme (PALMA, 2010,
p. 197), trata-se de acordo integrado ao processo, verdadeiro ato processual, voltado à emissão
de ato imperativo e unilateral pela Administração Pública de forma mais célere ou mais
adequado às especificidades do caso concreto.
O acordo substitutivo permuta o provimento imperativo e unilateral pelo acordo de
natureza consensual firmado entre Administração e administrado. Neste modelo consensual fica
evidente a dualidade atuação administrativa típica – atuação administrativa consensual. Diante
do caso concreto, a Administração Pública poderá agir de forma unilateral ou celebrar acordo
substitutivo bilateral para encerrar o processo, desde que a opção consensual não cause prejuízo
a terceiros e nem se afaste do dever de satisfação do interesse público.
No plano normativo, os acordos substitutivos prestam-se a três funcionalidades
específicas, quais sejam: (i) substituir a sanção administrativa ao final do processo
administrativo, (ii) suspender o trâmite do processo administrativo sancionador com a
34
celebração do acordo administrativo e, após cumprimento de seus termos, determinar a extinção
do processo ou (iii) impedir a instauração de processo administrativo sancionador.
Uma outra característica comum no plano normativo corresponde à previsão expressa
das obrigações que necessariamente devem constar nos acordos substitutivos. As normas
ordinariamente fixam as obrigações que a compromissária deve satisfazer para que a
Administração Pública deixe de exercer sua prerrogativa sancionatória. Esta disposição reduz
a discricionariedade das partes na composição consensual dos termos do acordo.
2.2.3 Histórico Brasileiro
No Brasil, a primeira previsão legal de um instrumento consensual está no Decreto-Lei
n. 3.365, de 21 de junho de 1941, com a instituição da desapropriação amigável. Neste período
não havia maior destaque para a questão da negociação e da consensualidade na Administração
Pública. Porém, com a redemocratização e a promulgação da Constituição Federal de 1988, foi
instituída uma nova ordem de cidadania, mais participativa. Nesse cenário, a consensualidade
começa a despontar como decorrência da organização constitucional da Administração Pública.
Na década de 1990, a recorrente preocupação com a eficácia dos provimentos ganha
força. Há na teoria do Direito Administrativo brasileiro um grande debate em torno do princípio
da eficiência, notadamente após a edição do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
e ensejado pela sua constitucionalização por meio da Emenda Constitucional n. 19/98.
Ocorre a proliferação de estudos constitucionais e administrativos sobre a eficiência
voltados à identificação do significado jurídico deste princípio, à análise de sua aplicabilidade
e de seus efeitos sobre tradicionais institutos administrativos – especialmente sobre o ato e o
processo administrativo, bem como o seu impacto sobre a racionalidade das decisões tomadas
pela Administração Pública. Busca-se um modelo gerencial, voltado ao controle de resultados,
superando uma gestão burocrática da Administração.
A consensualização passou a ser considerada um mecanismo de instituição da celeridade
e da eficácia nas decisões processuais. Assim, foram realizadas diversas alterações legislativas
para positivação de termos de compromisso, termos de ajustamento de conduta, mediação,
conciliação e arbitragem, incluindo as leis processuais civis, penais e administrativas. A
consensualização gerou aumento quantitativo da previsão de acordos administrativos e
ampliação do rol de setores cuja disciplina jurídica passou a prever a atuação administrativa
consensual.
35
Juliana Bonacorsi de Palma (2010, p. 173-189) apresenta uma série de novidades
legislativas que introduziram em nosso ordenamento jurídico instrumentos para o exercício da
atuação administrativa consensual, com destaque para as inovações apresentas pelas agências
reguladoras.
A Lei n. 12.846, de 1º de agosto de 2013, também conhecida como Lei Anticorrupção,
traz um importante instrumento jurídico para a responsabilização administrativa de empresas
que praticam atos lesivos contra a Administração Pública. Trata-se do acordo de leniência,
instrumento previamente instituído pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica,
(CADE) utilizado no processo de apuração de prática anticoncorrencial. O acordo de leniência
tem objetivo de fazer com que as empresas colaborem efetivamente com as investigações e com
o processo administrativo, em troca de benefícios para as mesmas.
Além do tema da consensualização estar cada vez mais presente nas discussões,
a percepção de que o fenômeno está cada vez mais forte no direito brasileiro é inequívoca.
Movimentos para inclusão legal de dispositivo genérico que permita à Administração
transacionar, estão cada vez mais fortes, conforme defendido pelo Professor Juarez Freitas
(2017, p. 38). Assim, o tema ganha cada vez mais projeção e implementação no direito nacional.
2.2.4 Aspectos Jurídicos
A viabilidade jurídica da celebração de acordos administrativos consensuais pela
Administração Pública pode ser analisada sob dois enfoques: quanto a um eventual conflito
com os princípios da indisponibilidade do interesse público e da supremacia do interesse púbico
sobre o privado, e também quanto à necessidade de expressa previsão legal autorizativa.
A celebração de acordos administrativos consensuais pela Administração Pública
envolve o processo de negociação, com possíveis e inerentes concessões recíprocas. Cabe
considerar se eventual concessão por parte da administração não se enquadraria em uma
negociação do interesse público, violando os princípios da supremacia e da indisponibilidade
do interesse público. Vale citar a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello em relação à
gravidade da violação de princípios:
Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A
desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento
obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de
ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido,
porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores
36
fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua
estrutura mestra. (MELLO, 2013, p. 975).
Em relação ao princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse particular,
coloca-se (MEDAUAR, 2018, p. 128) que, se algum dia esse princípio existiu, está
ultrapassado, dentre as diversas razões, por: a) incoerência do princípio com a priorização dada
pela CF aos direitos fundamentais, sendo estes essencialmente particulares; b) cabe à
Administração realizar a ponderação de interesses presentes em determinada situação, para que
não ocorra sacrifício a priori de nenhum interesse; c) o princípio da proporcionalidade implica,
entre outras decorrências, a busca da providência menos gravosa, na obtenção de um resultado;
d) tal “princípio” não vem indicado na maioria maciça das obras doutrinárias contemporâneas.
Com fundamento nas razões da doutrinadora, não seria lógico afirmar que a celebração de
acordos administrativos consensuais é inviabilizada por colidir com um princípio da supremacia
do interesse público.
O princípio da indisponibilidade do interesse público possui uma multiplicidade de
entendimentos doutrinários, que, de acordo com (PALMA, 2010, p. 46), podem ser abarcados
em quatro categorias: a) indisponibilidade da finalidade legal; b) indisponibilidade do dever de
agir da Administração; c) indisponibilidade de bens e serviços públicos; e d) indisponibilidade
das competências administrativas (dentre elas, as prerrogativas públicas).
Na primeira categoria, considerando a indisponibilidade da finalidade legal, a
interpretação é de que o interesse público, e não a vontade do administrador, que direciona a
atuação administrativa. A lei formal explicita e materializa o interesse público. A verdadeira
titular dos direitos e interesses públicos é a coletividade, cabendo à administração e a seus
agentes apenas a sua gestão, com vistas à satisfação do interesse público derivado do comando
legal. Uma vez satisfeita a finalidade legal, o interesse público estaria, enfim, tutelado pela
Administração Pública.
O entendimento da indisponibilidade do interesse público como indisponibilidade do
dever de agir pela Administração exige que a administração não fique inerte frente a alguma
situação que surja. O administrador deve agir para satisfazer o interesse público. “É vedado à
autoridade administrativa deixar de tomar providências ou retardar providências que são
relevantes ao atendimento do interesse público, em virtude de qualquer outro motivo”.
(MEDAUAR, 2018, p. 128-129).
Já a indisponibilidade de bens e serviços públicos assemelha-se à indisponibilidade da
finalidade legal, visto que os bens e interesses não se acham entregues à livre vontade do
37
administrador. Este possui o dever de geri-los de acordo com o previsto em lei. A lei e a sua
finalidade são os elementos que vinculam o agente público.
Interpretando-se como indisponibilidade das competências administrativas, incluindo as
prerrogativas públicas, o princípio da indisponibilidade do interesse público impediria a
renúncia total ou parcial de seus poderes. “A Administração Pública não pode dispor desse
interesse geral nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo porque ela não
é titular do interesse público, cujo titular é o Estado, como representante da coletividade, e, por
isso, só ela, pelos seus representantes eleitos, mediante lei poderá autorizar a disponibilidade
ou renúncia”. (MEIRELLES, 2016, p. 113-114).
As prerrogativas públicas, conforme (PALMA, 2010, p. 161), são instrumentos de
trabalho colocados à disposição da Administração Pública para viabilizar ou otimizar a ação
administrativa para satisfação das finalidades públicas. Isso implica reconhecer que, salvo
quando a norma impuser a obrigatoriedade de seu uso, a administração dispõe da faculdade de
recorrer ou não a essas prerrogativas para satisfação do interesse público. Por essa linha de
entendimento, as prerrogativas são faculdades da administração, salvo quando a norma obrigar
o seu uso.
Mesmo assim, a negociação das prerrogativas públicas torna-se uma questão
controversa por possibilitar concessões recíprocas entre a administração e o administrado.
Eventual concessão por parte da administração pode ser interpretada como uma disposição do
interesse público, colidindo frontalmente com o princípio da indisponibilidade do interesse
público.
Por outro lado, a administração conta com a sua prerrogativa sancionadora. A
possibilidade de imposição de sanção pela Administração Pública mediante um processo
administrativo funciona como instrumento coercitivo, o qual pode ser utilizado pela
administração para facilitar a obtenção de acordos mais favoráveis. O risco de um processo caro
e demorado para ambas as partes e que ainda podem resultar em sanção ao particular funciona
como um estímulo na busca de uma solução consensual.
O acordo consensual firmado entre administração e administrado no âmbito do
processo, no qual haja negociação da prerrogativa pública (imperativa), pode ser visualizado
como a concretização do interesse público, ainda com vantagens. Tendo em vista os possíveis
efeitos positivos da consensualidade – como a efetividade da decisão bilateral, a economia de
tempo e de custos, bem como a maior adequação da solução negociada em relação às
particularidades da situação concreta –, o ato consensual pode ser reconhecido como a própria
expressão do interesse público.
38
Ora, distintamente do que se possa aceitar sem maiores indagações, em todas as
modalidades preventivas e de composição de conflitos em que se envolva a
Administração Pública, no âmbito do Direito Administrativo, jamais se cogita
de negociar o interesse público, mas, sim, de negociar os modos de atingi-lo
com maior eficiência. (MOREIRA NETO, 2003, p. 124).
Os acordos administrativos podem ser entendidos como melhores instrumentos de
satisfação do interesse público no caso concreto, considerando os potenciais efeitos positivos
decorrentes da negociação, como menor prazo, custo e adequação, e não como a disposição do
interesse público em prol do privado. A celebração de acordo administrativo não caracteriza,
assim, uma ofensa aos princípios analisados, mas, sim, a própria satisfação do interesse público.
Com relação aos princípios, também se deve considerar que eles não são absolutos.
Assim, não se pode considerar isoladamente o princípio da indisponibilidade interesse público
como impeditivo à atuação administrativa consensual, uma vez que o ato consensual pode ser
mais célere, efetivo e adequado ao interesse público do que a atuação imperativa. Tal
entendimento pode ser corroborado pela manifestação da Ministra Ellen Gracie7:
Ementa: Poder Público. Transação. Validade. Em regra, os bens e o interesse
público são indisponíveis, porque pertencem à coletividade. É, por isso, o
Administrador, mero gestor da coisa pública, não tem disponibilidade sobre os
interesses confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em que o
princípio da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado,
mormente quando se tem em vista que a solução adotada pela Administração é
a que melhor atenderá à ultimação deste interesse. Assim, tendo o acórdão
recorrido concluído pela não onerosidade do acordo celebrado, decidir de forma
diversa implicaria o reexame da matéria fático-probatória, o que é vedado nesta
instância recursal (Súm. 279/STF). Recurso extraordinário não conhecido.
Portanto, de uma forma geral, a consensualidade busca manter a qualidade da decisão
administrativa e sua eficácia, conferir celeridade ao procedimento administrativo e à execução
da decisão final, bem como propiciar segurança jurídica através da definição dos termos a serem
aplicados na relação jurídico-administrativa específica.
Considerando haver viabilidade jurídica para celebração de acordos administrativos,
cabe analisar a base legal para a atuação consensual da Administração Pública. O fundamento
legal que fornece autorização para a celebração de acordos consensuais pela Administração
Pública pode ser encontrado de distintas formas.
7 BRASIL, STF. RE 253.885. Rel.: Min. Ellen Gracie. Primeira Turma. Julgado em: 04 jun. 2002. DJe: 21 jun. 2002.
39
A autorização pode estar disciplinada em diversas normas que versam sobre os
diferentes instrumentos consensuais. Este é modelo de previsão normativa difusa da atuação
administrativa consensual. De outra forma, o permissivo para a celebração de acordos
consensuais pode ser genérico, constando o dispositivo em uma única lei, normalmente
referente a processos administrativos, possibilitando a toda a administração utilizar
instrumentos consensuais, sem a necessidade de uma autorização específica para cada
mecanismo.
Na lei federal de processo administrativo, Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, não há
previsão expressa de permissivo genérico para que toda a Administração Pública Federal adote
instrumentos consensuais. Com este panorama, questiona-se a possibilidade de celebração de
acordos administrativos pela Administração Pública com base normativa infralegal. Porém, esta
questão será analisada no capítulo relativo ao Termo de Ajustamento de Conduta.
40
3 O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
O Termo de Ajuste de Conduta (TAC), também chamado de Compromisso de
Ajustamento de Conduta, Termo de Compromisso, dentre outras denominações, surgiu no
ordenamento jurídico brasileiro como um instrumento para resolução extrajudicial de conflitos.
Por se tratar de um compromisso de ajustamento de conduta lavrado em termo, ficou conhecido
como TAC.
Assim como estará correto nominar o instituto como termo de compromisso,
poder-se-á ainda chamar de instrumento de compromisso, ou termo análogo. Ou
simplesmente compromisso de ajustamento de conduta. Na prática já se
difundiu a expressão termo de ajustamento de conduta, que numa expressão
mais simples tem sido denominado de TAC. (CARVALHO FILHO, 2005, p.
223).
Para melhor compreensão do surgimento do TAC, é importante uma análise do contexto
histórico e do momento de sua gênese, considerando os aspectos políticos, econômicos e
sociais.
Um dado instituto jurídico nasce para atender às exigências de uma realidade
histórica específica, ainda que posteriormente possa ser amoldado para a tutela
de realidades não imaginadas pelo legislador. Assim, para uma efetiva
compreensão da gênese de qualquer norma jurídica seria necessária uma detida
análise do contexto econômico, social e político da época em que a norma foi
gestada. (RODRIGUES, 2011, p. 85).
O cenário da época foi bem exposto no capítulo anterior: além de a Constituição Federal
de 1988 buscar efetivar maior participação popular, a Administração Pública Imperativa que
utilizava de forma exacerbada as suas prerrogativas começou a demonstrar seus desgastes
através de ineficiência e de falta de efetividade. Naturalmente, foram buscadas formas
alternativas para resolução de conflitos, fortalecendo o modelo de Administração Pública
Consensual. A transcrição a seguir destaca fatores que viabilizaram o surgimento do TAC.
Conjugadas a previsão de eficácia executiva de acordos celebrados pelo
Ministério Público, a experiência da prática administrativa concertada, a
possibilidade de composição de direitos transindividuais indisponíveis e a
adequação da tutela extrajudicial desses direitos, constatada na condução dos
inquéritos civis públicos, tivemos o nascimento do instituto do termo de
ajustamento de conduta. (RODRIGUES, 2011, p. 89).
41
A norma inaugural do TAC no direito brasileiro foi o Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA), Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990, mais precisamente o art. 211, o qual
instituiu o mecanismo para matérias protetivas relacionadas a crianças e adolescentes.
Art. 211. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá
eficácia de título executivo extrajudicial.
Dois meses após a edição do ECA, o art. 113 do Código de Defesa do Consumidor
(CDC), Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990, acrescentou o § 6º ao art. 5º da Lei da Ação
Civil Pública (LACP), Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985. A referida alteração legislativa
ampliou as matérias suscetíveis a celebração de TAC para a defesa dos direitos e interesses
difusos, coletivos e individuais homogêneos.
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante
cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.
Em ambos normativos foi incluído o permissivo legal para a celebração do TAC. Porém,
sem detalhamento de procedimentos e demais regras inerentes. A disciplina e o regramento do
instrumento ficaram a cargo de norma posterior. No âmbito do Ministério Público (MP), o TAC
foi disciplinado pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), com caráter
vinculativo para os membros do MP, através da Resolução 179, de 26 de julho de 2017. Antes
de sua edição, o assunto normalmente era regulamentado por cada estado, através de ato dos
respectivos Conselhos Superiores.
Com relação a algum instrumento jurídico estrangeiro que tivesse servido de inspiração
direta para a implementação do TAC em nosso ordenamento jurídico, a doutrina aponta que
não houve mecanismo do direito estrangeiro que tivesse sido utilizado como referência, sendo
uma solução desenvolvida pelo próprio direito nacional.
Cabe-nos, ainda, indagar se essas previsões normativas se teriam inspirado mais
diretamente em um instituto análogo do direito estrangeiro. Nas considerações
dos autores que conceberam o instituto não há qualquer menção a uma
influência alienígena mais direta. Como já ́ tivemos a oportunidade de
demonstrar, a proteção dos direitos transindividuais no ordenamento brasileiro
é extremamente original. (...). Embora existam institutos similares em outros
ordenamentos, não vislumbramos em nossa pesquisa nenhum preceito
normativo que se identifique plenamente com o ajustamento de conduta
brasileiro, especialmente quanto à sua extensão e eficácia. (RODRIGUES,
2011, p. 94).
42
3.1 CONCEITO
Da mesma forma que os instrumentos que possibilitam uma Administração Pública
Consensual se mostram cada vez mais presentes em nosso ordenamento jurídico, o instituto do
TAC também vem ganhando cada vez mais espaço nas mais diversas áreas e setores. A partir
do ECA, o instrumento incrementou seu campo de incidência para o direito ambiental, do
consumidor, interesses difusos ou coletivos, da ordem econômica, dentre outras áreas, até
chegar ao direito administrativo disciplinar.
Frente a todo esse campo de atuação, é necessário compreender o conceito do instituto
e de seus elementos endógenos, baseando-se tanto na doutrina, como também nas normas e na
jurisprudência. Após a exposição dos conceitos, será feita a análise de elementos comuns e
derivados dos conceitos apresentados.
Começando pela doutrina, (CARVALHO FILHO, 2005, p. 211-212) conceitua TAC
como o ato jurídico pelo qual a pessoa, reconhecendo implicitamente que sua conduta ofende
interesse difuso ou coletivo, assume o compromisso de eliminar a ofensa através da adequação
de seu comportamento às exigências legais.
A conceituação de Geisa de Assis Rodrigues é mais detalhada, depreendendo-se que o
TAC é celebrado por órgãos públicos objetivando a adequação de uma conduta ilícita ou
potencialmente ilícita violadora de direito transindividual.
O Termo de Ajustamento de Conduta é uma forma de solução extrajudicial de
conflitos, promovida por órgãos públicos, tendo como objeto a adequação do
agir de um violador ou potencial violador de um direito transindividual (direito
difuso, coletivo ou individual homogêneo) às exigências legais, valendo como
título executivo extrajudicial. (RODRIGUES, 2011, P. 281).
Em nosso ordenamento jurídico uma definição acerca do instrumento de ajustamento de
conduta não é usual. Todavia, a Resolução 179/2017, do CNMP, desenvolve um conceito do
mecanismo em seu art. 1º:
Art. 1º O compromisso de ajustamento de conduta é instrumento de garantia
dos direitos e interesses difusos e coletivos, individuais homogêneos e outros
direitos de cuja defesa está incumbido o Ministério Público, com natureza de
negócio jurídico que tem por finalidade a adequação da conduta às exigências
legais e constitucionais, com eficácia de título executivo extrajudicial a partir
da celebração.
43
Da jurisprudência, destaca-se a Ementa do Acórdão do Tribunal Regional Federal (TRF)
da 2ª Região8, de relatoria do Desembargador Guilherme Calmon Nogueira da Gama.
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO
AMBIENTAL. COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA.
REQUISITOS DE VALIDADE. DESNECESSIDADE DE ANUÊNCIA DE
CO-LEGITIMADO PARA A AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATUAÇÃO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ART. 5°, LEI 7.437/85. 1. Conteúdo, aos
requisitos e aos limites do ajustamento de conduta. (...) 3. O objetivo do
compromisso de ajustamento de conduta é readequar e conformar a conduta do
degradador ou potencial degradador ao ordenamento jurídico em vigor,
afastando o risco de dano ou recompondo os danos já causados. (...) 6.A única
possibilidade de, eventualmente, não ser confirmada a homologação judicial do
compromisso de ajustamento de conduta ocorrerá quando não houver
adequação do acordo à reparação ou prevenção efetiva do dano ao interesse
difuso ou coletivo (como no exemplo do meio ambiente), com a necessidade de
suprimento ou reparação do compromisso. (...) 8. A expressão "ajustamento de
conduta", tal como empregada pelo legislador ao se referir ao TAC, é
emblemática, eis que "o instituto se propõe unicamente a fazer com que as
pessoas físicas e jurídicas possam se adequar ao que determina a legislação". 9.
Daí a impossibilidade de se confundir o compromisso de ajustamento de
conduta com a transação, este instituto típico do Direito Civil, relacionado aos
interesses disponíveis. 10. Apelação conhecida e improvida.
A partir das definições apresentadas, podem ser extraídos elementos cuja análise é
relevante para a compreensão do instituto. Tais elementos são: solução alternativa de conflitos,
violador de direito transindividual, adequação do comportamento às exigências legais, valor de
título executivo extrajudicial, e natureza jurídica.
O primeiro elemento do TAC é pertencer a uma espécie de resolução alternativa de
conflitos. Conforme já transcorrido no primeiro capítulo deste trabalho, a busca por
instrumentos mais ágeis e efetivos para a resolução de conflitos, amparados pelo princípio da
eficiência, está cada vez mais presente. O esgotamento da imposição de processos ordinários
custosos e morosos justifica a crescente incorporação de soluções alternativas.
8 BRASIL, TRF 2ª Reg. Apelação Cível 427003. Rel.: Des. Fed. Guilherme Calmon Nogueira da Gama. 6ª Turma. Julgado em: 02 mar. 2009. DJe: 16 abr. 2009.
44
Ao fugir dos meios tradicionais, busca-se maior eficiência e efetividade do processo
resolutivo. As formas alternativas possuem características como voluntariedade das partes,
formalismo reduzido, celeridade, dentre outras.
São seguintes as características dos modos alternativos de solução de litígio: a)
a voluntariedade das partes na eleição dessa forma de composição em
detrimento da solução jurisdicional (a imposição da solução extrajudicial
compromete o ambiente propício para a conciliação, e, nos sistemas como o
brasileiro, viola o princípio constitucional da inafastabilidade da jurisdição); b)
participação pessoal dos interessados, ou de quem esteja autorizado para tanto,
na formação do acordo; c) em alguns casos pode ocorrer a assistência de um
terceiro, independente das partes e do juiz, que exerce uma missão de confiança
para motivar o acordo; d) em regra a negociação é confidencial, o que pode
facilitar acordos mais adequados, embora o resultado da negociação possa (e
deva em algumas hipóteses) ser público; e) a ausência de qualquer poder
jurisdicional na pessoa do mediador; f) a procura de uma solução equânime; g)
celeridade; h) ausência de formalismo; i) economia de debates puramente
jurídicos ou processuais. (RODRIGUES, 2011, p. 57).
O segundo elemento característico do TAC é ser voltado para casos de violação ou
potencial violação de um direito transindividual. Os direitos transindividuais, também
chamados de metaindividuais ou supra-individuais, são direitos que ao mesmo tempo que
pertencem ao indivíduo, também o transcendem, pertencendo a uma coletividade. São
compartilhados por diversos titulares individuais reunidos pela mesma relação jurídica ou
fática, mas são tutelados através de um processo coletivo. Em conformidade com o Código de
Defesa do Consumidor, art. 81, depreende-se que podem ser classificados em: direitos difusos,
coletivos e individuais homogêneos.
A reparação ou prevenção de determinado dano combinada com a adequação do
comportamento do agente causador é outra característica do TAC. Conforme (RODRIGUES,
2011, p. 155), é necessário que haja a delimitação da ação ou omissão, da dimensão do dano
existente ou potencial, de modo a que reste evidenciado que as obrigações pactuadas possam
realmente atender à defesa dos direitos em jogo.
Havendo dano, o compromisso pactuado deve prever a sua total reparação. Não se pode
admitir a dispensa das obrigações necessárias para a efetiva satisfação do direito ofendido.
Ressalte-se que o TAC é um instrumento alternativo e mais eficiente para a resolução de
conflitos, e não uma forma de remição ao infrator.
45
A adequação do comportamento do agente às exigências da lei também faz parte do
objeto do TAC. O infrator deve se comprometer a ajustar sua conduta de acordo com o previsto
na lei. Em se tratando de violação causada pelo poder público, o compromisso pode prever
condições temporais e orçamentárias para a implementação de política pública, cuja
inexistência viole direitos transindividuais.
Outra característica que valoriza o instrumento é a atribuição de eficácia de título
executivo extrajudicial ao acordo. O art. 784 do Código de Processo Civil (CPC) enumera
taxativamente os títulos executivos extrajudiciais, relacionando no inciso IV o instrumento de
transação referendado pelo Ministério Público, pela Defensoria Pública, pela Advocacia
Pública, pelos advogados dos transatores ou por conciliador ou mediador credenciado por
tribunal. Do descumprimento do acordo pode ser ajuizada diretamente ação de execução.
O último elemento destacado dos conceitos selecionados é a natureza jurídica do TAC.
A Resolução 179/2017 do CNMP dispõe que o TAC possui natureza de negócio jurídico. A
ementa do TRF2 anteriormente citada e transcrita afirma não se tratar de transação, visto que a
administração não possui poder de disposição. Na doutrina não se encontra consenso acerca de
da natureza jurídica. Encontram-se diversos enquadramentos, como ato administrativo
negocial, negócio jurídico bilateral ou transação especial (híbrida). Um ponto de convergência
é a indisponibilidade do direito amparado.
O compromisso de ajustamento de conduta não tem natureza contratual, pois os
órgãos públicos que o tomam não têm poder de disposição. Assim, não podem
ser considerados uma verdadeira e própria transação, porque a transação
importa poder de disponibilidade, e os órgãos públicos legitimados à ação civil
pública ou coletiva, posto tenham disponibilidade do conteúdo processual da
lide (como de resto é comum aos legitimados de ofício, como substitutos
processuais que são), não detêm disponibilidade sobre o próprio direito material
controvertido. Nesse sentido, o art. 841 do Código Civil corretamente dispõe
que “só quanto a direitos patrimoniais de caráter privado se permite a
transação”. (MAZZILLI, 2006, p. 12).
Cumpre frisar que as características ora discorridas referem-se ao instrumento de
ajustamento de conduta em sentido amplo, com predomínio dos elementos do TAC previsto na
Lei da Ação Civil Pública. A partir deste ponto, o estudo será restringido ao TAC administrativo
aplicável ao regime disciplinar dos servidores públicos federais.
46
3.2 TAC NO SISTEMA ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
A partir da Instrução Normativa CGU n. 02, de 30 de maio de 2017, publicada no Diário
Oficial da União em 31/05/2017, foi disciplinada a celebração do Termo de Ajustamento de
Conduta (TAC), no âmbito do Poder Executivo Federal.
A referida instrução não foi pioneira na instituição do instrumento no Poder Executivo
Federal. Anteriormente a esse normativo, o TAC já era utilizado por alguns órgãos e entidades
federais com base em mandamentos próprios, podendo-se citar os exemplos a seguir:
Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) - Portaria n. 1380, de 12 de novembro
de 2009;
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(CODEVASF) - Norma Disciplinar Res. n. 1798, de 17 de dezembro de 2009;
Secretaria de Controle Interno da Presidência da República (CISET/PR) –
Instrução Normativa n. 01, de 16 de maio de 2013;
Policia Rodoviária Federal (PRF) - Portaria MJ n. 1038, de 18 de junho de 2014;
Universidade Federal do Vale do São Francisco (UNIVASF) - Resolução n. 14,
de 31 de outubro de 2014;
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e Agência Nacional de
Aviação Civil (ANAC) - essas duas Agências utilizavam o TAC normatizado
pela CISET/Presidência;
Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN/MJ) - Portaria MJ n. 839, de 12
de setembro de 2016.
A disseminação do instrumento no sistema correcional federal foi um dos fatores que
motivou o ato normativo da CGU. A razão da norma emanar deste órgão é o Decreto n. 5.480,
de 30 de junho de 2005, art. 4º, I e II, que atribui à CGU as competências de órgão central do
Sistema de Corregedorias do Poder Executivo Federal.
Art. 4º Compete ao Órgão Central do Sistema:
I - definir, padronizar, sistematizar e normatizar, mediante a edição de
enunciados e instruções, os procedimentos atinentes às atividades de correição;
II - aprimorar os procedimentos relativos aos processos administrativos
disciplinares e sindicâncias;
A partir do artigo transcrito, evidencia-se que a função de padronizar e uniformizar a
utilização dos instrumentos disciplinares no âmbito da Administração Federal compete à CGU.
A inexistência de posicionamento oficial por parte da CGU acerca da matéria poderia gerar
47
riscos jurídicos à atividade disciplinar, além de uma possível falta de coesão e coerência no
campo de atuação das corregedorias dos diversos órgãos e entidades. Assim, é natural a
normatização do TAC através do exercício da competência do Órgão Central do Sistema de
Correição do Poder Executivo Federal.
Em divulgação realizada em seu próprio sítio9, a CGU noticiou que o normativo tem
como objetivo garantir eficiência e desburocratizar a atuação das corregedorias em toda a
Administração Federal. Acrescentou que o TAC otimiza a utilização dos recursos humanos e a
economia de recursos financeiros, permitindo uma resposta mais célere para desvios de conduta
de baixa lesividade praticados por agentes públicos federais.
Após uma rápida passagem pela sua gênese, passa-se à análise de uma questão
controversa: a legalidade do normativo editado.
3.3 LEGALIDADE DA IN CGU N. 02
No capítulo anterior discorreu-se sobre a viabilidade jurídica de a Administração
Pública transacionar. Para complementar o estudo, cabe uma análise específica da base legal do
TAC instituído no Poder Executivo Federal. Tal instrumento foi regulamentado pela IN n. 02,
de 30 de maio de 2017, pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União
(CGU).
Conforme já destacado, na lei federal de processo administrativo inexiste um permissivo
genérico para a celebração de acordos por parte da Administração Pública. Já o Estatuto dos
Servidores Públicos Federais, Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, no art. 143, dispõe que
a apuração disciplinar se dará mediante sindicância ou Processo Administrativo Disciplinar.
Art. 143 a autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é
obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo
administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.
Assim, a análise deve contemplar se a instituição do TAC por ato infralegal que
contraria literalidade da lei não ocasiona a ilegalidade da norma, sendo que a Administração
Pública tem sua atuação vinculada por lei, não podendo agir em contrariedade ou fora da lei. O
princípio da legalidade baliza a atuação administrativa:
9 BRASIL. CGU. Servidor que praticar infração menos grave poderá assinar termo de ajuste de conduta. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/noticias/2017/07/servidor-que-praticar-infracao-menos-grave-podera-assinar-termo-de-ajuste-de-conduta>. Acesso em: 25 mai. 2018.
48
O princípio da legalidade significa estar a Administração Pública, em toda a sua
atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar sob pena
de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ação estatal sem
o correspondente calço legal ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei é
injurídica e expõe-se à anulação. (GASPARINI, 2003, p. 7).
Considerando a literalidade do comando do art. 143, da Lei n. 8.112/90, não haveria
margem para que a autoridade administrativa deixasse de instaurar Processo Administrativo
Disciplinar ou sindicância em razão de alguma infração disciplinar praticada por servidor.
Tendo isso em conta, a publicação de normativo na seara administrativa criando o Termo de
Ajustamento de Conduta contraria o dispositivo legal, violando o princípio da legalidade.
Pode a Administração Pública, na sua atividade normativa, criar normas
gerais e abstratas que contrariem regras previstas em leis em sentido formal?
A resposta, também óbvia, é no sentido negativo. Por primado decorrente da
noção de legalidade administrativa, é óbvio que não se admite que a
Administração Pública contrarie regras legais. Não é admitida no Direito
Administrativo brasileiro, portanto, a edição de normas administrativas contra
legem; (MAFFINI, 2016, p. 89).
Por outro lado, a instauração de Processo Administrativo Disciplinar acarreta em
elevados custos para a Administração, assim como para o servidor que responde. Tais despesas
abrangem aspectos materiais - como gastos financeiros e resultados negativos na produtividade
da atividade-fim do órgão ou entidade - e imateriais - como o desconforto causado no âmbito
da repartição e repercussões na imagem e segurança jurídica da instituição, conforme já
abordados no capítulo anterior.
Reforça-se que, em nome da proporcionalidade, a custosa e reservada sede disciplinar
somente deve ser inaugurada quando os demais instrumentos gerenciais não punitivos forem
insuficientes para surtir o efeito, esperado e desejado, de restabelecer a ordem interna da
máquina administrativa.
Frente a esse cenário, o TAC se encaixa em uma lacuna do sistema disciplinar federal,
com potencial de gerar resultados positivos e aprimorar a gestão disciplinar através de sua
racionalidade, eficiência e economicidade. Além de gerar um ganho significativo de eficiência,
permite a racionalização de esforços na apuração de faltas cuja baixa ofensividade aponte para
a desnecessidade de deflagração de procedimentos burocráticos, cujos custos de implementação
sejam manifestamente desproporcionais em relação ao benefício esperado.
Porém, como bem alerta Rafael Maffini (2016, p. 55), “não é apropriado afirmar que a
eficiência teria o condão de sacrificar a legalidade. A eficiência deve ser sempre considerada
49
em consonância com a validade da ação administrativa (legalidade, moralidade, impessoalidade
etc.)”. Por consequência, o TAC, considerando todos seus benefícios, não poderia ser
normatizado apenas com base no princípio da eficiência. Outros aspectos, incluindo a
legalidade, não podem ser desconsiderados.
Dessa forma, após considerar que seus benefícios e o princípio da eficiência não são
suficientes como base jurídica, passa-se à análise dos principais fundamentos legais, teóricos e
práticos que levaram à sua normatização.
Um dos alicerces legais para sua instituição encontra-se no art. 14 do Decreto-Lei n.
200, de 25 de fevereiro de 1967, que, ao dispor sobre o controle da Administração Pública
Federal, determinou a racionalização do trabalho administrativo mediante a simplificação de
processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo
seja evidentemente superior ao risco.
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de
processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente
formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
O comando derivado deste dispositivo constitui-se em mais um amparo legal à
simplificação dos processos disciplinares. Considera-se que a apuração de ilícitos em muitos
casos geraria processos com evidente desproporção entre o custo e o benefício da sua abertura,
sem contar com o risco prescricional em razão da morosidade processual frente ao prazo
prescricional.
Retornando ao princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF e caput do art. 2° da Lei
9.784/99), perfeita a definição de Hely Lopes Meirelles, ressaltando a superação da aplicação
pura do princípio da legalidade em prol maior satisfação ao interesse público:
O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com
presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da
função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com
legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. O princípio
deve ser entendido e aplicado no sentido de que a atividade administrativa
(causa) deve buscar e produzir um resultado (efeito) razoável em face do
atendimento do interesse público visado. (MEIRELLES, 2016, p. 105).
Este posicionamento atribui maior consideração ao princípio da eficiência, destacando-
o como o mais moderno princípio da função administrativa. Não basta apenas a vinculação ao
princípio da legalidade, exige-se resultados positivos para o serviço público. Assim retoma-se
a análise de princípios, os quais também possuem participação fundamental na constituição da
50
base jurídica do TAC. A Administração Pública não está vinculada somente ao princípio da
legalidade, mas também a outros princípios, tais como os dispostos no art. 37 da CF, no art. 2º,
da Lei 9.784/99, com destaque para os princípios da eficiência, da finalidade, da razoabilidade,
da proporcionalidade e do interesse público.
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e
eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados,
entre outros, os critérios de:
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições
e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento
do interesse público;
VIII - observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos
administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de
certeza, segurança e respeito ao direito dos administrados;
A instituição do TAC para ilícitos de menor potencial ofensivo homenageia os
princípios da finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, interesse público e eficiência. A
proibição de excesso, corolário do princípio da proporcionalidade, está positivada
expressamente no inciso VI e ampara a normatização do TAC, evitando justamente a utilização
de um meio excessivo para apuração de condutas com ilícitos de menor potencial ofensivo.
Além disso, o TAC respeita o formalismo moderado (inciso VIII) e expressa o referido
comando legal ao adotar uma forma simples e segura para resolver problemas disciplinares
(inciso IX).
Dessa forma, os princípios que regem a Administração Pública adicionalmente
suportam a criação do instrumento. Notadamente quando se verifica a necessidade de se buscar
um meio legítimo de racionalização de esforços na apuração de faltas com baixo potencial
ofensivo. Assim, dispensando a abertura de um Processo Administrativo Disciplinar formal,
burocrático e custoso.
Outro importante aspecto que merece consideração refere-se ao fato de que, antes
mesmo de ser regulamentado pela CGU, o TAC já vinha sendo amplamente utilizado por
diversos órgãos do Poder Executivo Federal, tais como os listados na seção anterior.
Juntamente com essa disseminação do instrumento no sistema correcional federal, as
competências de órgão central do Sistema de Corregedorias do Poder Executivo Federal,
resultam no exercício da função de padronizar e uniformizar a utilização do TAC no âmbito da
51
Administração Federal. A CGU possui a competência, atribuída pelo art. 4º do Decreto
5.480/05, de aprimorar os procedimentos disciplinares, padronizar e normatizar mediante a
edição de instruções, os procedimentos correcionais.
Art. 4º Compete ao Órgão Central do Sistema:
I - definir, padronizar, sistematizar e normatizar, mediante a edição de
enunciados e instruções, os procedimentos atinentes às atividades de correição;
II - aprimorar os procedimentos relativos aos processos administrativos
disciplinares e sindicâncias;
Esta mesma construção jurídica já foi utilizada anteriormente, em 2009, para a
implementação do Termo Circunstanciado Administrativo (TCA), Instrução Normativa CGU
n. 04, de 17 de fevereiro de 2009, que nasceu com o objetivo de propiciar maior eficiência no
exercício das atividades disciplinares da Administração Pública. O TCA possibilita uma
apuração simplificada, a cargo da própria unidade de ocorrência do fato e à margem do sistema
correcional, para casos de dano ou desaparecimento de bem público, que implique em prejuízo
de pequeno valor (até R$ 8.000,00). Por conseguinte, afasta-se o Processo Administrativo
Disciplinar e a possibilidade de aplicação de medida disciplinares, desde que o servidor efetue
o devido ressarcimento do prejuízo causado.
A implementação do TCA se deu com amparo nos mesmos princípios analisados que
sustentam o TAC, bem como no já citado art. 14 do Decreto-Lei n. 200/67. O TCA foi instituído
objetivando a eficiência e a racionalização do emprego dos recursos públicos, como uma
alternativa - sob determinadas condições de aplicação - ao oneroso rito disciplinar, cujo custo
por vezes é desproporcional em relação ao benefício obtido.
Portanto, o TAC foi Instituído pela IN CGU 02/2017 mediante uma construção jurídica
considerando os princípios constitucionais e legais da eficiência, da finalidade, da
razoabilidade, da proporcionalidade e do interesse público; considerando o comando do art. 14
do Decreto-Lei n. 200/67; e considerando a competência atribuída pelo Decreto n. 5.480/2005.
A Lei n. 13.655, de 25 de abril de 2018, incluiu na Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro (LINDB) disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na
aplicação do direito público. Dentre suas inclusões está o art. 26, o que autoriza a Administração
Pública a celebrar compromisso com os interessados, quando presentes os elementos
autorizativos.
Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa
na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a
autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o
52
caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante
interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a
legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação
oficial.
§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo:
I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com
os interesses gerais;
II – (VETADO);
III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento
de direito reconhecidos por orientação geral;
IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu
cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 2º (VETADO)
Tal dispositivo pode ser entendido como um reforço para a confirmação da legalidade
do Termo de Ajustamento de Conduta. Depreende-se do artigo em evidência, normatizado na
LINDB, que a norma instituidora do TAC está alinhada com as mudanças que estão ocorrendo
na Administração Pública, buscando formas mais ágeis, eficientes e adequadas para a resolução
de conflitos.
3.4 ASPECTOS NORMATIVOS DO TAC
Essa seção analisa a IN CGU n. 02/2017, norma instituidora do TAC. São examinados
todos os seus comandos legais, considerando as possíveis interpretações e aplicações, além de
apontar pontos em que a redação mereceria ser aprimorada. Destaca-se que durante a pesquisa
para este trabalho foi constatado que a redação das diferentes normas instituidoras de TAC são
muito similares, existindo dispositivos idênticos. Com base nessa constatação, pode-se inferir
que os textos anteriores serviram de inspiração para os normativos posteriores.
3.4.1 Âmbito de Incidência
De acordo com o disposto no art. 1º da norma, os órgãos e entidades do Poder Executivo
Federal, incluindo a administração direta e indireta, poderão celebrar TAC. A CGU, como
Órgão Central do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal, editou a Instrução
Normativa disciplinando o instrumento do TAC no seu âmbito de competência. Assim, o
alcance da norma abrange todos os órgãos e entidades vinculados ao Sistema de Correição do
53
Poder Executivo Federal, ou seja, a Administração Pública Direta e Indireta do Poder Executivo
Federal.
3.4.2 Requisitos e Restrições
A IN prevê requisitos que deverão ser observados para que a celebração do
compromisso não viole os princípios e regras atinentes ao regime disciplinar.
Art. 1º Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal poderão celebrar, nos
casos de infração disciplinar de menor potencial ofensivo, Termo de
Ajustamento de Conduta -TAC, desde que atendidos os requisitos previstos
nesta instrução normativa.
Primeiramente, sua celebração é restrita às infrações de baixíssima lesividade, assim
consideradas aquelas punidas com advertência, também chamadas de menor potencial ofensivo.
O parágrafo único do art. 1º da IN indica os casos de aplicação desse tipo de penalidade,
apontando o art. 129, da Lei n. 8.112/90. Destarte, caso se apresentem elementos fáticos que
indiquem a possibilidade da aplicação da sanção disciplinar de suspensão ou outra mais grave
(tal como a demissão ou a cassação de aposentadoria), não é possível a celebração do TAC.
Parágrafo único. Para os fins desta instrução normativa, considera-se infração
disciplinar de menor potencial ofensivo a conduta punível com advertência, nos
termos do art. 129 da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, ou com
penalidade similar, prevista em lei ou regulamento interno.
O art. 4º prevê mais restrições à celebração do termo. Assim, mesmo que se trate de
infração punível com advertência, a existência de indícios de prejuízo ao erário, de
circunstância que justifique a majoração da pena, de crime ou de improbidade administrativa
igualmente impedem a celebração do TAC com o servidor infrator.
Art. 4º Não poderá ser celebrado TAC nas hipóteses em que haja indício de:
I - Prejuízo ao erário;
II - Circunstância prevista no art. 128 da Lei n. 8.112, de 1990, que justifique a
majoração da penalidade; ou
III - crime ou improbidade administrativa.
§1º Nos termos da IN/CGU n. 04, de 17 de fevereiro de 2009, em caso de
extravio ou danos a bem público, a apuração será realizada por meio de Termo
Circunstanciado Administrativo - TCA.
§2º Quando o prejuízo ao erário for de valor igual ou inferior ao limite
estabelecido como de licitação dispensável, nos termos do art. 24, inciso II, da
54
Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, e não sendo aplicável o § 1º deste artigo,
poderá ser celebrado TAC, desde que promovido o ressarcimento pelo agente
responsável.
§3º Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal poderão regulamentar
outras restrições à celebração de TAC, relacionadas à natureza de suas
atividades.
Havendo prejuízo ao erário, o termo de compromisso somente poderá ser firmado com
o devido ressarcimento. Em caso de extravio ou dano a bem público com prejuízo até o limite
estabelecido como de licitação dispensável, a restituição será realizada mediante Termo
Circunstanciado Administrativo. Sublinhe-se que o TCA não é aplicável a situações que
apresentem indícios de conduta dolosa. Para prejuízos ao erário com valor até o mesmo limite
do TCA, e que não seja possível aplicar o instrumento, a norma do TAC ainda permite a
celebração do compromisso, desde que promovido o ressarcimento integral pelo agente
responsável.
As circunstâncias majorantes que impedem a realização do TAC são situações
relacionadas à conduta ou à qualificação do agente e que podem atuar contra a defesa. Diferem
dos antecedentes funcionais, os quais são examinados a partir dos dados registrados nos
assentamentos do servidor, seja positiva ou negativamente. Os agravantes podem ser referentes
à conduta, sua consequência, ou a qualificações do servidor.
O inciso III apresenta outra restrição à celebração de TAC quando houver inícios de
crime ou improbidade administrativa. Os atos que constituem improbidade administrativa estão
elencados nos arts. 9, 10, 10-A, e 11 da Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992. Já o art. 132, inciso
IV, da Lei n. 8.112/90, dispõe que a penalidade de demissão será aplicada nos casos de
improbidade administrativa. Destarte, a previsão do inciso em análise trata-se de um reforço
aos termos do art. 1º da IN, o qual destina o TAC somente a infrações de baixo potencial
ofensivo, suscetíveis apenas à penalidade de advertência.
A referência a indícios de crime merece outras considerações. Primeiramente, em outras
normas reguladoras do TAC, tal restrição limita-se aos crimes contra a Administração Pública.
Para este caso, a Lei n. 8.112/90, art. 132, I, já prevê a penalidade de demissão. Assim, havendo
indícios de crime contra a Administração, a previsão na IN, assim como para os casos de
improbidade, é um mero reforço à restrição disposta no art. 1º.
De outra forma, a punição na seara administrativa por conduta criminosa diversa das
capituladas como crime contra a Administração Pública somente ocorrerá se houver tipo
disciplinar estatuído na Lei n. 8.112/90, o qual preveja penalidade para a prática do fato
55
criminoso específico cometido pelo servidor acusado, ou ainda que o caso possa ser
reclassificado como falta disciplinar. Conforme bem assevera (CRETELLA JÚNIOR, 1999, p.
124), os crimes não são punidos pela Administração pelo fato de constituírem crimes, mas por
estarem definidos de maneira autônoma no Estatuto.
Outro ponto relacionado ao crime é a previsão da Lei n. 8.112/90 de que quando a
infração disciplinar adicionalmente estiver capitulada como crime, o respectivo processo deverá
ser remetido ao Ministério Público para instauração da ação penal cabível, conforme artigos
154, parágrafo único, e 171. Assim, a Instrução Normativa do TAC, buscando uma maior
prudência na aplicação do instrumento, vedou sua celebração em caso de indícios de crime.
O art. 5º impõe mais restrições para a celebração do compromisso. É vedada sua
celebração com agentes públicos já beneficiados com a medida nos últimos dois anos ou que
possuam registro válido de penalidade disciplinar em seus assentamentos funcionais.
Art. 5° Não poderá ser firmado TAC com o agente público que, nos últimos
dois anos, tenha gozado do benefício estabelecido por este normativo ou possua
registro válido de penalidade disciplinar em seus assentamentos funcionais.
A disposição do artigo limita a celebração do TAC ao servidor que não tenha gozado do
benefício nos últimos dois anos. A redação permite dupla interpretação: que o termo inicial para
a contagem dos dois anos seja a data em que foi firmado o compromisso; ou que o termo inicial
seja o encerramento do compromisso celebrado. O alcance da regra depende do entendimento
da expressão “gozado do benefício”. Se o servidor usufrui do benefício na assinatura do termo
ou se o usufruto se dá durante a vigência do compromisso. Esta redação é comum às diversas
normas de TAC estudadas. O texto deveria ser mais claro não deixando margem para
interpretações distintas.
Realizando uma interpretação desse dispositivo juntamente com a regra do art. 9º, a qual
prevê que o TAC será registrado nos assentamentos funcionais do servidor e terá o registro
cancelado após dois anos da data estabelecida para seu término, conclui-se que o gozo do
benefício se dá durante todo o período de vigência do acordo. Assim, somente pode-se firmar
novo TAC após dois anos do término da vigência do anterior.
Ressalte-se que o decurso de prazo para que as penalidades disciplinares tenham seus
registros cancelados estão dispostos no art. 131 da Lei n. 8.112/90. O cancelamento é
formalizado por meio de declaração nos assentamentos funcionais e não com a eliminação física
do registro anterior, de modo que o registro de toda vida funcional do servidor permaneça
incólume.
56
Art. 131. As penalidades de advertência e de suspensão terão seus registros
cancelados, após o decurso de 3 (três) e 5 (cinco) anos de efetivo exercício,
respectivamente, se o servidor não houver, nesse período, praticado nova
infração disciplinar.
Parágrafo único. O cancelamento da penalidade não surtirá efeitos retroativos.
Além disso, está previsto no §3º do art. 4º que as diversas unidades da Administração
Federal poderão criar outras restrições à utilização desse instrumento de acordo com a natureza
de suas atividades, visto que os agentes públicos dos diferentes órgãos e entidades do Poder
Executivo Federal vivenciam distintas realidades, o que muitas vezes pode demandar a
observância de regras adicionais, além das limitações acima mencionadas à celebração do TAC.
3.4.3 Conteúdo
Em que pese muitas regulamentações do instrumento de ajustamento de conduta não
preverem a necessidade de confissão ou reconhecimento de culpa, o art. 2º da IN do TAC dispõe
que o agente público interessado deve assumir a responsabilidade pelo ato infracional. Em
modelo de formulário para celebração do TAC disponível no sítio da CGU10, existe um campo
específico chamado declaração de assunção de responsabilidade, reservado para que o
compromissário assuma a responsabilidade pela irregularidade a que deu causa.
O principal objetivo do TAC, além da reparação de eventual dano, é o ajuste da conduta
do servidor. Que o servidor tenha comportamento adequado. Assim, no termo, o servidor deve
assumir o compromisso de ajustar a sua conduta e comprometer-se a observar e a cumprir o
elenco de deveres e proibições a que está sujeito enquanto servidor público, notadamente os
previstos na Lei n. 8.112/90, bem como no Código de Ética Profissional do Servidor Público
Civil do Poder Executivo Federal (Decreto n° 1.171, de 22 de junho de 1994) e em eventual
código de ética e conduta do órgão ou instituição.
Art. 2º Por meio do TAC o agente público interessado assume a
responsabilidade pela irregularidade a que deu causa e compromete-se a ajustar
sua conduta e a observar os deveres e proibições previstos na legislação vigente.
O conteúdo que deverá constar no termo está disposto no art. 7° da IN: a qualificação
do servidor compromissário; os fundamentos de fato e de direito, desenvolvendo o baixo
potencial ofensivo da irregularidade; o atendimento aos requisitos; as obrigações assumidas,
10 BRASIL. CGU. Procedimentos Correcionais. Disponível em: <https://www.cgu.gov.br/assuntos/atividade-disciplinar/procedimentos-correcionais>. Acesso em: 28 mai. 2018.
57
incluindo eventual ressarcimento; o prazo e modo de cumprimento das obrigações; e a forma
de fiscalização das obrigações assumidas, normalmente realizada pela chefia imediata do
servidor, em conformidade com o art. 8º da IN.
Art. 7º O TAC deverá conter:
I - a qualificação do agente público envolvido;
II - os fundamentos de fato e de direito para sua celebração;
III - a descrição das obrigações assumidas;
IV - o prazo e o modo para o cumprimento das obrigações; e
V - a forma de fiscalização das obrigações assumidas.
Parágrafo Único. O prazo de cumprimento do TAC não poderá ser superior a 2
(dois) anos.
Art. 8º A celebração do TAC será comunicada à chefia imediata do agente
público, com o envio de cópia do termo, para acompanhamento do seu efetivo
cumprimento.
Em uma leitura restrita ao art. 2º, pode advir o entendimento de que o conteúdo da
obrigação compromissada encontra-se integralmente determinado no comando normativo. Há
instrumentos de ajustamento de conduta em que não há margem de discricionariedade para
conformação dos ajustes, das obrigações que devem ser satisfeitas pela parte compromissária.
Estes casos assemelham-se a um acordo de adesão, onde não existe a menor possibilidade de
estipular qualquer obrigação, já que todas estão dispostas na norma instituidora.
Por outro lado, o texto do inciso III do art. 7º possibilita que sejam pactuados mais
encargos ao servidor. Além do ressarcimento integral previsto no art. 4º, outras obrigações
podem ser negociadas, tais como aprovação em determinado curso, apresentação de um estudo
ou relatório, ou qualquer outra convenção mais adequada ao caso concreto. Destaca-se que não
possui natureza de transação. A Administração não pode dispor de eventual ressarcimento, ou
outra obrigação que obteria a partir de um PAD.
O compromisso tem que ser um meio através do qual se possa alcançar, pelo
menos, tudo aquilo que seja possível obter em sede de eventual julgamento de
procedência em ação judicial relacionada àquela conduta específica. O que se
revela extremamente vantajoso em relação à ação judicial é que o compromisso
é menos burocrático e menos dispendioso, além do fato de que ainda não tendo
sido formulada a demanda judicial há um ambiente mais propício para a solução
negociada. Todavia, não pode importar, conforme já sustentamos, em uma
transação. (RODRIGUES, 2012, p. 155)
58
As obrigações pactuadas no TAC devem ser definidas com base no caso concreto. A
Administração deve ter muita cautela na definição das obrigações. Como analisado na seção
referente a sanções disciplinares, as penalidades aplicadas devem estar previamente previstas
em lei. As sanções disciplinares estão dispostas no art. 127, da Lei n. 8.112/90, e são taxativas.
Tal entendimento encontra-se corroborado inclusive por decisão do STF, já mencionada no
capítulo anterior.
Os encargos assumidos pelo servidor, apesar de serem derivados de acordo consensual,
não podem ter natureza de pena. Por exemplo, não poderia ser pactuado com o servidor o
pagamento de uma multa. Pois a multa possui um caráter sancionatório, e todas as penalidades
devem estar previstas em lei. Mesmo uma construção baseada na previsão do art. 130, § 2º, da
Lei n. 8.112/90, de conversão de penalidade de suspensão em multa, não seria possível, visto
que o TAC somente se aplica a infrações de menor potencial ofensivo, apenáveis somente com
advertência.
Frente ao exposto, os encargos acordados no TAC devem considerar o caso concreto.
Além de eventual reparação do dano, as demais obrigações devem estar relacionadas à
adequação da conduta do servidor infrator às normas e regulamentos, a fim de que não haja
reincidência do comportamento inadequado.
O inciso IV do art. 7º dispõe sobre o prazo e o modo para o cumprimento das obrigações.
Conforme disposto no parágrafo único do art. 7º, o prazo de cumprimento do TAC não poderá
ser superior a dois anos. Assim sendo, as diferentes obrigações pactuadas no termo podem ter
prazos distintos, porém, nenhum superior a dois anos.
A responsabilidade para acompanhamento do efetivo cumprimento do termo é atribuída
à chefia imediata, a qual deve receber cópia do termo, conforme redação do art. 8º. A forma de
fiscalização das obrigações assumidas está prevista no inciso V do art. 7º. Trata de previsão do
controle sobre os compromissos assumidos, buscando sua efetividade. Dentre as possibilidades
estão: análise da folha de controle de frequência, entrega de certificado de conclusão de curso,
entrega de relatório, dentre outras formas de fiscalização.
3.4.4 Competência para Celebração e Homologação
A norma prevê competências distintas para a celebração e para a homologação do TAC.
O art. 3º define que a celebração será com a autoridade competente para instauração do
respectivo processo disciplinar. A responsabilidade para homologação é atribuída à autoridade
competente para a aplicação da penalidade de advertência.
59
Art. 3° A celebração do TAC será realizada pela autoridade competente para
instauração do respectivo procedimento disciplinar.
Parágrafo único. O TAC deverá ser homologado pela autoridade competente
para aplicação da penalidade de advertência.
Diante do silêncio da Lei n. 8.112/90, a competência para instaurar os procedimentos
disciplinares no âmbito da Administração Pública Federal depende de regulamentação da
matéria, normalmente através do regimento interno do órgão. Assim, autoridade que a norma
designar como competente para instauração de processo disciplinar será competente para a
celebração do TAC.
A competência para instauração do processo disciplinar recai, em princípio,
sobre a autoridade titular da competência para impor a sanção administrativa.
Mas é possível que a lei ou o regulamento dissociem as duas competências,
respeitando-se a regra do art. 141 da Lei n. 8.112/90 (que dispõe genericamente
sobre o assunto). (JUSTEN FILHO, 2016, p. 1373).
De forma distinta, a competência para aplicação da penalidade de advertência está
prevista no art. 141 da Lei n. 8.112/90, inciso III: chefe da repartição e outras autoridades
previstas no regimento interno ou regulamento. Assim, essa autoridade terá a competência para
homologação do TAC.
3.4.5 Momento
O art. 6º na IN dispõe sobre o aspecto consensual do TAC e do momento em que poderá
ser celebrado. O pedido para a resolução da lide mediante o TAC poderá partir tanto da
Administração, como também do servidor, e depende do aceite de ambas as partes. Obviamente,
desde que respeitadas todas as restrições normativas.
Quanto mais cedo firmado o compromisso, maior a economia processual. Por
consequência, após o juízo de admissibilidade por parte da Administração e verificação de que
os caso se enquadra nos requisitos do TAC, deveria a Administração propor o acordo. Não o
fazendo e instaurando um processo disciplinar, o servidor possui um prazo de 5 dias após a sua
notificação da condição de acusado para solicitar o compromisso.
Note que esse prazo dado ao servidor representa um incentivo do legislador para o uso
do eficiente instrumento. Sendo a Administração inerte frente a uma proposta de TAC, a norma
incentiva o servidor acusado a buscar o acordo o quanto antes, até um prazo de cinco dias após
60
sua notificação. Esse prazo exíguo objetiva gerar economia processual. Se a Administração
esqueceu de propor, o servidor deve lembra-la o quanto antes.
Reforça-se que este prazo representa um estímulo para o emprego do acordo o quanto
antes. Visto que, mesmo após o decurso do prazo de cinco dias, o servidor poderá propor, sendo
de forma informal, o encerramento do processo mediante o TAC. Nesse caso, a proposta seria
formalizada como se o pedido tivesse sido feito para Administração, para quem a norma não
impôs um prazo. Assim, o prazo para o servidor pode ser visualizado como um incentivo para
que as partes busquem o acordo o mais cedo possível, gerando maior economia processual.
Art. 6º A proposta para celebração de TAC poderá ser feita de ofício ou a pedido
do interessado.
§ 1º Em procedimentos disciplinares em curso, o pedido de TAC poderá ser
feito pelo interessado à autoridade instauradora até cinco dias após o
recebimento da notificação de sua condição de acusado.
§ 2º O pedido de celebração de TAC feito pelo interessado poderá ser indeferido
com base em juízo de admissibilidade anterior que tenha concluído pelo não
cabimento de TAC em relação à irregularidade a ser apurada.
Por parte da Administração, a norma foi silente em relação ao prazo em que poderá
propor o TAC. Assim, o acordo pode ser firmado inclusive na fase de julgamento do processo
disciplinar. Tal celebração ainda poderia ser benéfica para a Administração por gerar
comprometimento do servidor com os deveres e obrigações impostas, além de eventual cláusula
adicional pactuada.
Ressalte-se que o interesse das partes na celebração de TAC pode ocorrer mesmo após
o prazo prescricional da pretensão punitiva referente à penalidade de advertência, de 180 dias,
ser exaurido. O ressarcimento ao Erário Público por dano causado pela prática de ato ilícito é
imprescritível. Assim, havendo dano ao Erário em montante inferior ao limite de licitação
dispensável, não sendo possível a utilização de TCA, pode ser celebrado um TAC, ao invés de
um PAD, com ganhos processuais evidentes.
3.4.6 Registros e Publicidade
O TAC será registrado nos assentamentos funcionais, em conformidade com o art. 9º da
IN. O artigo também dispõe que após dois anos do término da vigência do compromisso
assumido, o registro será cancelado. Resgatando que o cancelamento do registro é formalizado
61
através de declaração nos assentamentos funcionais e não com a eliminação física do registro
anterior, isso possibilita que o histórico de toda vida funcional do servidor permaneça íntegro.
Art. 9° O TAC será registrado nos assentamentos funcionais do agente público
e, após o decurso de dois anos a partir da data estabelecida para o término de
sua vigência, terá seu registro cancelado.
§ 1º Declarado o cumprimento das condições do TAC pela chefia imediata do
agente público, não será instaurado procedimento disciplinar pelos mesmos
fatos objeto do ajuste.
§ 2º No caso de descumprimento do TAC, a chefia adotará imediatamente as
providências necessárias à instauração ou continuidade do respectivo
procedimento disciplinar, sem prejuízo da apuração relativa à inobservância das
obrigações previstas no ajustamento de conduta.
A norma também determina o registro do TAC no sistema CGU-PAD. O sistema realiza
a gestão dos procedimentos disciplinares, sendo obrigatório o seu uso no âmbito do Sistema de
Correição do Poder Executivo Federal, conforme comando da Portaria CGU n. 1.043, de 24 de
julho de 2007. São registradas as informações sobre os processos disciplinares, permitido
acompanhamento, estatísticas e gestão sobre os mesmos.
Art. 10. O TAC deverá ser registrado no CGU-PAD no prazo de 30 (trinta) dias,
a contar da data de sua celebração.
Parágrafo único. Compete aos órgãos e entidades manter registro atualizado
sobre o cumprimento das condições estabelecidas no TAC.
Tal registro permite que os órgãos de controle vislumbrem o crescimento do uso do
instrumento, e também o impacto no sistema correcional, com eventual alteração na curva de
processos disciplinares instaurados e também nos prazos para instauração e duração dos PAD,
permitindo melhor gestão do sistema como um todo.
3.4.7 Nulidades
O art. 11 da norma do TAC preocupou-se em zelar pela rígida observância das regras
previstas no diploma infralegal para a celebração do compromisso. Além de prever que o
instrumento celebrado sem os requisitos previstos naquela norma será tisnado pelo efeito da
nulidade, assegura a responsabilização da autoridade administrativa que o conceder de modo
irregular.
Art. 11. O TAC firmado sem os requisitos do presente normativo será declarado
nulo.
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Parágrafo Único. A autoridade que conceder irregularmente o benefício desta
instrução normativa poderá ser responsabilizada na forma do Capítulo IV, do
Título IV, da Lei n° 8.112, de 1990.
A nulidade, conforme José Armando da Costa (2005, p. 432), é “vício de forma,
provocando prejuízo em detrimento da verdade substancial dos fatos imputados ao servidor
acusado, que contamina a validade do ato e do respectivo processo”. São vícios que causam
notório prejuízo ao servidor acusado. Para o PAD, as causas de nulidade não estão expressas
na norma. Por ser um procedimento mais complexo, possui diversas são as causas passíveis de
gerar nulidade. Dentre elas, pode-se apontar matérias como composição da comissão
processante, garantia do contraditório e ampla defesa, provas ilícitas, procedimentos realizados
fora da existência da comissão processante, dentre outras.
Por outro lado, o risco de nulidade é muito menor no TAC. Os requisitos cuja infração
gera nulidade estão claros na norma. Obedecidos os requisitos expressos, estão reduzidos os
riscos de nulidade.
O compromisso do ajustamento de conduta será́ válido quando os agentes que
dele participam tenham legitimidade e capacidade para celebrá-lo; quando o
objeto consista em obrigações lícitas e acima de tudo adequadas para a garantia,
tanto preventiva quando reparatória, do direito transindividual; quando o acordo
é manifestado sem qualquer tipo de vício de vontade e a sua forma seja escrita.
(RODRIGUES, 2011, p. 180).
O TAC também não admite nenhuma concessão por parte da Administração Pública por
versar sobre um direito transindividual. Assim, quando houver dano, o mesmo deve ser
integralmente reparado. Não pode haver a inobservância de nenhum requisito da norma.
Eventual concessão tem o condão de gerar a nulidade do acordo.
Outro ponto que pode ser aventado para suscitar nulidade é a utilização da possibilidade
de instauração de PAD como um poder de barganha pela Administração Pública na celebração
de acordos com condições mais favoráveis. Embora tal barganha possa ser considerada coação
suscetível de nulidade por alguns doutrinadores, o art. 153 do novo Código Civil, como bem
colocado em (RODRIGUES, 2011, p. 182), desqualifica como coação a “ameaça do exercício
normal de um direito, nem o simples temor reverencial” o que pode ocorrer justamente nesses
casos de intimidação acerca da possibilidade de instauração de processo disciplinar.
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3.5 OUTROS ASPECTOS
Neste tópico são analisados aspectos relevantes do TAC. Aborda-se a questão da
prescrição pretensão punitiva da Administração em relação à conduta infratora. A proposta de
TAC em trâmite no CNMP abrange dispositivos não contemplados na norma da CGU e que
são de grande valia para o estudo e compreensão do instrumento. Por fim, são considerados os
benefícios do TAC ao sistema disciplinar.
3.5.1 Prescrição
De acordo com a matéria analisada no capítulo anterior, em caso de infração disciplinar,
o prazo prescricional tem início do seu cômputo quando a autoridade competente da
Administração Pública tem ciência do fato. As infrações de menor potencial ofensivo, assim
chamadas as sujeitas a penalidade de advertência, possuem prazo prescricional de 180 dias. A
interrupção do prazo se dá com a instauração de Processo Administrativo Disciplinar, voltando
a transcorrer o prazo após 140 dias.
Um dos pontos em que o normativo que instituiu o TAC foi silente refere-se ao instituto
da prescrição. A norma editada pela CGU não tratou da prescrição, resultando no entendimento
de que a celebração de TAC não suspende ou interrompe o prazo prescricional. Relevante seria
a análise sobre a interrupção ou não da prescrição com a celebração do TAC, e se a instrução
normativa do TAC seria norma hábil para tal comando.
O regime disciplinar, conforme (CARVALHO, 2016, p. 112), trata da descrição das
condutas ilícitas consideradas transgressões disciplinares, e das respectivas penas, os critérios
para julgamento e punição, reincidência, prescrição do direito de punir, prazos processuais,
competências, suspeição e impedimentos, dentre outros temas pertinentes. Sendo a prescrição
matéria do regime disciplinar, ressalta-se o seguinte trecho sobre a competência para normatizar
o regime:
De notar-se, pois, que o regime disciplinar é matéria reservada à lei em sentido
formal e material no nosso direito, como segue do texto expresso do art. 61, §1º,
II, “c”, da Constituição Federal, ao capitular que a iniciativa dos projetos de lei
sobre regime jurídico dos servidores públicos federais compete ao Presidente
da República, dispositivo que se aplica aos demais entes federados, porque de
repetição obrigatória. (CARVALHO, 2016, p. 114).
64
A discussão acerca da legalidade da IN do TAC já foi realizada em seção anterior. Então,
o foco passa a ser a suspensão ou interrupção do prazo prescricional mediante a celebração do
TAC.
O fundamento da prescrição, conforme (CARVALHO, 2016, p. 114), decorre da inércia
do titular do direito em exercitá-lo no tempo que a Lei lhe defere, vindo a sofrer os efeitos de
sua leniência como sanção do ordenamento jurídico, ao mesmo tempo como medida
asseguradora da paz social e da segurança das relações jurídicas.
A prescrição na esfera disciplinar pode assim ser definida como a extinção do
direito de punir que a Lei impõe à autoridade administrativa, no caso de não
usar ela, no momento adequado e durante certo lapso e tempo, das prerrogativas
que lhe confere o Estatuto dos Funcionários no capítulo das infrações.
(CRETELLA JÚNIOR, 1978, p. 414).
O TAC, como já visto, funciona como uma forma de resolução de conflitos, mais
eficiente, alternativa ao PAD. A celebração do termo demonstra que a administração não ficou
inerte, atuou escolhendo a maneira mais adequada dentre as disponíveis para lidar com a
infração ocorrida. A inação que serve de fundamento para a prescrição resta claramente afastada
com a assinatura do termo.
Como o TAC foi instituído por norma infralegal, a mesma norma poderia muito bem
também ter determinado a interrupção ou suspensão do prazo prescricional com a celebração
do compromisso. Assim como foi criado um novo procedimento, também poderia ter sido
definida a interrupção do prazo prescricional, por não haver inércia por parte da administração.
A preocupação gerada com o silêncio da norma acerca do curso do prazo prescricional
relaciona-se com uma eventual impunidade. O servidor que firmou TAC, caso não cumpra o
compromisso assumido após o decurso do prazo prescricional da infração originária, não mais
poderia sofrer a respectiva penalidade.
Com relação a essa questão, importante destacar, inicialmente, a previsão constante do
§2° do art. 9° da IN n. 02/2017 de que, descumprido o TAC, a chefia adotará imediatamente as
providências necessárias à instauração ou continuidade do respectivo procedimento disciplinar,
sem prejuízo da apuração relativa à inobservância das obrigações previstas no ajustamento de
conduta
Destarte, o próprio descumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta pode, per
se, apresentar-se como ocorrência apta a novamente deflagrar a seara disciplinar e,
consequentemente, gerar a aplicação de sanção ao infrator, ainda que a penalidade de
advertência pela infração anterior esteja prescrita. Assim, é possível uma nova instauração de
65
processo disciplinar caso o seu descumprimento constitua também infração prevista na Lei n.
8.112/90.
Outros normativos de TAC, tal como no art. 8º da Instrução Normativa CISET/SG/PR
n. 01/2013, instituidora do TAC no âmbito da presidência da república, dispuseram que o
descumprimento do TAC não poderá ser considerado como agravante na análise de infrações
futuras.
A IN da CGU, não dispôs dessa restrição. Assim, eventual descumprimento do termo
poderá ser objeto de consideração no exame de novas ocorrências no bojo de processo
disciplinar que eventualmente venha a ser instaurado, o que pode gerar o agravamento da
penalidade disciplinar que porventura venha a ser aplicada.
O fato de a assinatura do TAC não afetar o prazo prescricional, com o prazo correndo
normalmente, o caso de seu descumprimento pode resultar em eventual impunidade caso já
tenha prescrito a punibilidade da infração que deu causa. Mesmo abrangendo apenas infrações
de menor potencial ofensivo, pode afetar, mesmo que minimamente, o processo disciplinar. No
período de vigência do termo, a Administração está impedida de adotar medidas adicionais, não
podendo ser considerado falta de ação. Dessa forma, mais prudente seria se, na vigência do
compromisso, não corresse o prazo prescricional, garantindo maior consistência ao sistema
disciplinar.
3.5.2 Proposta de TAC no CNMP
No Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) tramita proposta11 de Resolução
para instituição do TAC no exercício do poder disciplinar. O Ministério Público possui um
regime disciplinar próprio disperso no Regimento Interno, em normas federais e ainda, nas
legislações estaduais, totalmente distinto do regime dos servidores públicos federais. Apenas
subsidiariamente, em matéria processual, se socorre das Leis n. 8.112/90 e 9.784/88. No CNMP,
a Resolução 179/2017 trata do TAC, porém direcionada ao âmbito de aplicação da Ação Civil
Pública.
Em que pese, a semelhança entre os diversos normativos de TAC disciplinares
analisados, tanto no conteúdo, como também na redação, a proposta em trâmite no CNMP,
11 CNMP. Proposta institui a possibilidade de celebração de TAC em processos disciplinares de membros e servidores do MP. Disponível em: <http://www.cnmp.mp.br/portal/todas-as-noticias/11233-proposta-institui-a-possibilidade-de-celebracao-de-tac-em-processos-disciplinares-de-membros-e-servidores-do-mp>. Acesso em: 16 mai. 2018.
66
provavelmente por ainda ser uma proposta ainda pendente de maior discussão e análise, traz
regras não encontradas em outras regulamentações, sendo de grande valia a análise dos
dispositivos propostos.
O texto da proposição dispõe que não correrá o prazo prescricional durante a vigência
do TAC, conforme disposto no § 3º do art. 8º. Consoante discorrido na seção anterior, a
assinatura do TAC demonstra que a Administração agiu e adotou a medida adequada frente à
infração disciplinar, não podendo lhe ser imputada nenhuma inércia. Nessa situação não se
encontram presentes os fundamentos de existência do prazo prescricional. Como consequência
lógica, o prazo prescricional não deve transcorrer no período de vigência do TAC, conforme
bem disposto na proposição.
Outro ponto interessante e controverso está previsto no §2º do art. 9º, que prevê a
aplicação de sanções pecuniárias ao membro infrator em substituição a penalidades
disciplinares.
§ 2º. Sem prejuízo do que for detalhado no Termo de Ajustamento de Conduta
– TAC, é cabível, como medida de substituição das sanções disciplinares e
quando for o caso, a aplicação de sanções pecuniárias, que poderão consistir no
pagamento de multa, não inferior a 5% (cinco por cento) do subsídio do membro
ou da remuneração do servidor infrator e não superior a dois subsídios ou
remunerações, respectivamente, e de cestas básicas, a serem revertidos em favor
de instituições sem fins lucrativos a serem indicadas na oportunidade.
Conforme já observado no presente trabalho, a aplicação de qualquer penalidade a
servidor depende de prévia previsão legal, entendimento corroborado pelo STF. Assim, a multa,
para ser aplicada, deve estar prevista no rol de sanções disciplinares para a infração cometida.
O Estatuto dos Servidores Públicos Federais, Lei n. 8.112/90, no § 2º do art. 130, prevê
a conversão da penalidade de suspensão em multa, na base de 50%, quando houver
conveniência para o serviço. Tal dispositivo fornece uma base legal e estipula parâmetros
objetivos para a conversão da penalidade de suspensão em multa. Caso o TAC instituído pela
CGU ampliasse as situações em que possibilita a celebração do termo para abranger as infrações
sujeitas à penalidade de suspensão, o acordo poderia prever o pagamento de multa em
conformidade com os parâmetros definidos na lei.
O dispositivo em análise prevê adicionalmente o pagamento de cestas básicas em favor
de instituições sem fins lucrativo. Caracterizando este pagamento como uma espécie do gênero
sanção pecuniária, da mesma forma que a multa, sua aplicação depende dos mesmos
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pressupostos necessários à aplicação de multa, ou seja, previsão legal da sanção pecuniária para
a infração cometida.
Como analisado na seção referente às cláusulas obrigacionais do TAC, o acordo visa a
adequar a conduta do infrator através de obrigações de fazer ou não fazer. Além disso, em caso
de dano, o termo deve prever sua reparação. A multa sancionatória é cabível apenas no caso de
previsão legal de tal penalidade em razão da infração cometida.
O ponto mais controverso da proposição de TAC está previsto no § 2º do art. 6º da
proposta. Trata-se do instrumento da colaboração premiada.
§ 2º. Poderá haver, a requerimento do interessado, a concessão de perdão ou a
redução do quantitativo da penalidade disciplinar a ser aplicada ou sua
substituição, desde que tenha colaborado efetiva e voluntariamente com a
sindicância administrativa, e que dessa colaboração advenha um ou mais dos
seguintes resultados:
I – a identificação dos demais agentes e/ou servidores que tenham praticado a
infração disciplinar sob apuração;
II – a revelação de eventual estrutura hierárquica e divisão de tarefas na prática
de infrações disciplinares;
III – a prevenção de infrações disciplinares decorrentes das atividades de
eventuais grupos de membros e/ou servidores;
IV – a recuperação total ou parcial do produto ou do proveito das infrações
disciplinares praticadas.
O instrumento concede o perdão ou a redução da penalidade ao servidor que colaborar
de forma efetiva e voluntária, e que essa colaboração resulte em identificação de outros agentes,
estrutura hierárquica, prevenção de infrações ou recuperação do produto das infrações.
A previsão da colaboração premiada aparenta estar presente na norma referente ao TAC
mais com a finalidade de fomentar a discussão acerca da aplicabilidade desse instrumento no
processo disciplinar. Sua regulação seria mais adequada em norma própria e específica.
Para os servidores públicos federais, considerando que o TAC abrange somente
infrações suscetíveis à pena de advertência, a maior vantagem de celebrar um TAC é evitar um
desgastante processo disciplinar. Caso seja possível a utilização da colaboração premiada
apenas para servidores acusados de infrações passíveis de advertência, o incentivo para o acordo
será muito baixo. A norma do TAC já prevê como condição obrigatória ajustar sua conduta e
observar os deveres e proibições previstos na legislação. Assim, a única margem de negociação
restaria restrita às demais obrigações pactuadas, as quais não poder ter caráter sancionatório.
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No caso da proposta em trânsito no CNMP, a maior vantagem para o membro acusado
seria a redução da penalidade de suspensão de até 30 dias. Quanto maior a sanção possível ao
servidor, igualmente maior o possível benefício com a colaboração.
Por outro lado, o ônus para um servidor infrator que resolve colaborar é a possível pecha
de delator, a qual pode trazer prejuízos para sua imagem. O membro acusado certamente fará
uma análise custo-benefício para amparar sua decisão de colaboração.
Porém, a questão mais relevante em relação a este instituto da colaboração premiada é
quanto ao seu cabimento no sistema disciplinar. De acordo com (CARVALHO, 2016, p. 1167),
as punições disciplinares visam “preservar a regularidade no serviço público e o império dos
princípios constitucionais e legais nas atividades desenvolvidas pelo que atuam em nome da
Administração Pública”. O bem jurídico tutelado pelo direito disciplinar é a capacidade
funcional da Administração Pública. Em relação a ela, não se admite renúncia pela
Administração. Diferentemente do TAC, em que a Administração abre mão da sua prerrogativa
de instaurar um procedimento disciplinar em prol de um acordo, na colaboração premiada, a
Administração reduz a punibilidade do agente em troca de sua colaboração. A questão está na
viabilidade da redução da sanção em função da colaboração.
O art. 128 da Lei n. 8.112/90 aduz que na dosimetria da penalidade a ser aplicada serão
consideradas as circunstâncias atenuantes, situações relacionadas à conduta e que podem atuar
a favor da defesa. Pode-se buscar caracterizar a colaboração como um atenuante. Todavia, a
atenuação extraída da norma legal aparenta ser muito mais sutil que a pretendida com o
instrumento da colaboração.
Para as infrações suscetíveis à penalidade de demissão, a redução da sanção através da
colaboração aparenta ser inviável. De acordo com (ARAÚJO, 1994, p. 200), a demissão só é
aplicável em casos de extrema gravidade, que denotem claramente a incompatibilidade do
servidor punido com o serviço público. Em caso de grave infração a valores da Administração
Pública, o servidor infrator não pode nela continuar sob risco de sério abalo em sua imagem e
credibilidade. Nesse caso, muito difícil justificar a não demissão de um servidor em troca de
sua colaboração, uma vez que tal acordo caracterizaria disposição do interesse público em prol
do privado.
3.5.3 TAC no Sistema Disciplinar
Em razão da onerosidade do PAD, previamente estudada, infrações disciplinares de
menor gravidade muitas vezes não são apuradas, não gerando, consequentemente, aplicação de
69
penalidade disciplinar. Além desses casos, quando se faz a apuração, ainda existe o alto índice
de prescrição da pretensão punitiva da Administração. Tais situações impactam o sistema
disciplinar, afetando sua eficácia e efetividade, com prescrições e falta de apuração. Essas
ocorrências geram descrédito ao sistema. Sobressai a visão de que o servidor pode cometer
infrações sem consequências disciplinares.
A Administração Pública não pode ficar restrita a um único instrumento de apuração, o
PAD em sentido amplo. Em razão da onerosidade do PAD e dos elevados cometimentos de
infrações disciplinares que podem ser definidas como de menor potencial ofensivo, o TAC pode
se constituir em instrumento relevante e alternativo à prévia instauração do PAD. Ressalta-se
que a Administração deve observar o meio mais adequado para pautar suas ações. Tal
mandamento encontra-se explícito no art. 2º, parágrafo único, inc. VI, da Lei de Processo
Administrativo Federal: nos processos administrativos serão observados os critérios de
“adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em
medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”. A
referida determinação corresponde ao princípio da proporcionalidade.
O princípio da proporcionalidade consiste, principalmente, no dever de não
serem impostas, aos indivíduos em geral, obrigações, restrições ou sanções em
medida superior àquela estritamente necessária ao atendimento do interesse
público, segundo critério de razoável adequação dos meios aos fins. Aplica-se
a todas as atuações administrativas para que sejam tomadas decisões
equilibradas, refletidas, com avaliação adequada da relação custo-benefício, aí
incluído o custo social. (MEDAUAR, 2018, p. 129).
Para as infrações de baixo potencial ofensivo, o ajustamento de conduta se mostra um
instrumento muito mais adequado. A célebre frase atribuída ao jurista Walter Jellinek, de que
“não se abatem pardais disparando canhões” é perfeita para sintetizar a utilização do PAD para
tais infrações. O PAD atribui um elevado custo à Administração retribuindo com baixa utilidade
no caso de transgressões funcionais leves. Assim, a Administração deve utilizar o instrumento
apropriado para cada situação concreta. O meio empregado deve ser proporcional ao resultado
esperado.
O TAC habilita-se a auxiliar na completude do sistema, preenchendo a lacuna das
infrações leves que não são apuradas em razão do custo, do alto custo de apuração das infrações,
e do elevado percentual de prescrição. Ademais, a utilização do TAC pode reduzir a carga da
área correcional, permitindo maior dedicação na apuração dos casos mais graves, propiciando
maior eficácia, efetividade e consequente confiabilidade do sistema. Dessa forma, o
70
instrumento surge como uma ferramenta adicional à disposição do sistema disciplinar,
propiciando maior eficácia, efetividade, integridade e completude.
Conforme dados da CGU12, em 2017 foram realizadas 502 apurações que resultaram na
identificação de condutas de baixa lesividade ofensiva e passíveis de advertência. O TAC foi
utilizado em cerca de 30% dessas situações, com 140 acordos registrados no sistema CGU-
PAD.
Além do benefício apresentado para todo o sistema disciplinar, cabe analisar se o
instrumento atende melhor às finalidades do sistema disciplinar. O direito disciplinar tutela a
capacidade funcional da Administração Pública, objetivando garantir o bom funcionamento
através da garantia da observância das regras e dos deveres do servidor.
O propósito do sistema disciplinar é asseverar que o servidor cumpra suas obrigações
assegurando o bom funcionamento da máquina pública. Em caso de conduta inadequada de
servidor, que tipifique infração aos seus deveres ou normas, a Administração impõe ao faltoso
uma penalidade, que pode culminar inclusive em demissão.
A penalidade serve como meio coercitivo para que o servidor mantenha sua conduta
adequada às normas e regulamentos, além de observar a todos os seus deveres e obrigações
funcionais, garantindo a capacidade funcional da Administração.
Como apresentado em capítulo anterior, a pena administrativa tem a função repressiva,
preventiva e corretiva. Em casos graves, com lesão ao bem jurídico tutelado pelo direito
disciplinar, apresenta-se a função repressiva, podendo inclusive extinguir o vínculo do servidor
com a Administração. Nesse caso, a punição tem o viés retributivo do mal causado à
Administração. A permanência do servidor faltoso, que violou valores e princípios
fundamentais, na função poderia abalar a imagem e o prestígio da instituição. A penalidade
também serve como exemplo, intimidando outros servidores a cometerem tais infrações. A este
constrangimento normalmente é atribuída a função preventiva da sanção.
Por outro lado, a função corretiva da pena vem obtendo cada vez maior destaque. Não
sendo o caso de punição com demissão, deve-se buscar que o servidor faltoso não volte a
cometer novos ilícitos. O sistema disciplinar precisa utilizar a melhor forma de recuperar o
infrator. O servidor recuperado é o servidor aprimorado, que melhor cumpre sua função na
Administração, assegurando a capacidade funcional da máquina pública.
12 BRASIL. CGU. Governo firma 140 ajustes de conduta com servidores que cometeram infrações leves. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/noticias/2018/02/governo-firma-140-ajustes-de-conduta-com-servidores-que-cometeram-infracoes-leves>. Acesso em: 05 jun. 2018.
71
Para que a consensualidade seja efetivamente um mecanismo de atuação
administrativa hábil a satisfazer as finalidades públicas, é imprescindível que a
cultura repressiva seja efetivamente superada no âmbito do Poder Público. Isso
importa em considerar que a atividade estatal em matéria sancionadora não é
acima de tudo retributiva da infração apurada em processo sancionador, então
uma resposta aflitiva do Estado no exercício de seu poder de autoridade. O fim
da atuação administrativa, qualquer que seja a sua natureza, é satisfazer as
finalidades públicas a que esteja adstrita, e não impor medidas restritivas ao
particular faltoso. (PALMA, 2010, p. 306).
O TAC possui a capacidade de melhor se adequar à recuperação do servidor nos casos
individuais. Permite que sejam pactuadas obrigações específicas a cada caso que possibilitem
o aprimoramento funcional e comportamental do infrator.
Portanto, o TAC além de ser um instrumento mais adequado e razoável para tratar as
infrações de baixo potencial ofensivo, possibilita que os recursos sejam otimizados,
concentrando maiores esforços para apuração dos casos mais graves mediante PAD. Ao lado
desse benefício ao sistema disciplinar, a negociação dos termos do acordo, considerando o caso
concreto, permite a recuperação do servidor.
Estes benefícios oportunizam um sistema disciplinar mais completo, otimizado, efetivo
e eficaz, assegurando, de forma mais adequada, a tutela do bom funcionamento da
Administração Pública e possibilitando melhor satisfação do interesse público.
72
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O capítulo relativo ao processo disciplinar reportou que o meio ordinário de apuração,
o PAD, possui uma série de inconvenientes para sua utilização ampla e irrestrita no sistema
disciplinar. Possui alto custo para a Administração Pública, com valor estimado de cada
processo em R$ 67.127,20, no ano de 2015. O tempo médio de duração de um processo foi
estimado em 375 dias, resultando em alto percentual de prescrição da punibilidade, com 23%
das penalidades suscetíveis a advertência ou suspensão prescritas entre os anos de 2012 a 2016.
Estas circunstâncias também geram impacto negativo nas unidades cedentes de servidores, com
acúmulo de trabalho que deixa de ser feito em razão da cedência do servidor para a comissão
processante. Essas desvantagens consideram apenas a parte da Administração.
Além dos efeitos sofridos pela Administração, pesquisa apresentada concluiu que os
servidores que atuam na comissão processante também sofrem prejuízo em sua imagem perante
colegas de trabalho, podendo comprometer a convivência e o retorno às atividades normais
após a realização do PAD.
Pela parte do servidor acusado, existe o custo financeiro com a sua defesa técnica,
mediante a contratação de um advogado. E existe adicionalmente o custo do processo per se,
que pode afetar o emocional do servidor e a sua produtividade.
Tais efeitos decorrentes do PAD, além de onerar a Administração, podem gerar um
servidor piorado em razão do desgaste sofrido.
Em um momento histórico pós-Constituição Federal de 1988, que procura efetivar
maior diálogo com a sociedade e maior participação democrática em suas decisões, a
Administração Pública imperativa que utilizava de forma exacerbada as suas prerrogativas
apresentou certo desgaste. A valorização da eficiência administrativa alavancou a busca por
formas alternativas para resolução de conflitos, fortalecendo uma visão de Administração
Pública Consensual.
A Administração Pública Consensual importa instrumentos tipicamente privados
visando a satisfação do interesse público, com maior participação popular, relativizando uma
forma de atuação vertical e imperativa para um posicionamento mais horizontalizado, seja para
recolher informações previamente à tomada de alguma decisão unilateral, seja para celebrar
acordos que a vinculem à solução negociada.
Os novos instrumentos consensuais podem ser entendidos como uma melhor opção para
a satisfação do interesse público no caso concreto. Beneficiam-se dos potenciais efeitos
positivos decorrentes da negociação, como menor prazo, custo e adequação, sem ofensa aos
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princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público, e sem dispor do interesse
público em prol do privado.
O Termo de Ajustamento de Conduta, já presente em nosso ordenamento jurídico desde
1990 no ECA e na LACP, surge naturalmente como uma solução eficaz para complementar o
sistema disciplinar do Poder Executivo Federal, possibilitando uma alternativa ao PAD mais
adequada para aplicação em situações específicas.
Inversamente, os compromissos administrativos, celebrados e implementados
de maneira proba, tendem a ser liquidamente vantajosos. Para ilustrar, nos
processos disciplinares, às voltas com pequenas infrações, os termos de
compromisso de ajustamento, desde que não cruzem certas balizas, tendem a
funcionar melhor do que as imposições sancionatórias ortodoxas. (FREITAS,
2017, p. 29).
A IN CGU n. 02/17, instituiu o TAC para o Sistema de Correição do Poder Executivo
Federal. Tal normatização não foi pioneira no contexto disciplinar federal. Na seara disciplinar
outros órgãos e entidades já faziam uso do instrumento antes da regulamentação realizada pelo
órgão central do Sistema de correição do Poder Executivo Federal, a CGU.
A instituição do TAC por norma infralegal, no caso Instrução Normativa, é controversa
quanto a sua legalidade, visto que o art. 143 do Estatuto dos Servidores Públicos Federais, Lei
n. 8.112/90, assevera literalmente que a apuração de irregularidades se dará mediante
sindicância ou PAD.
Os pilares jurídicos para a instituição do TAC foram os princípios constitucionais e
legais da eficiência, da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e do interesse
público; o art. 14 do Decreto-Lei n. 200/67, que busca a racionalização do trabalho
administrativo mediante a simplificação de processos; e a competência atribuída à CGU pelo
Decreto n. 5.480/2005, como órgão central do Sistema de Correição do Poder Executivo
Federal.
Ao invés de construir uma fundamentação jurídica considerando os elementos
apontados, maior segurança jurídica haveria se o TAC houvesse sido implementado através de
permissão legal. A inclusão de um permissivo genérico na Lei Federal de Processo
Administrativo, Lei n. 9.784/99, além de fornecer o suporte jurídico necessário para a
implementação do TAC por IN, oportunizaria à Administração Pública promover novos
mecanismos consensuais para a resolução de conflitos.
A norma prevê que o servidor deve ajustar sua conduta e a observar os deveres e
proibições previstos na legislação vigente. Além dessas obrigações, podem ser negociados
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encargos específicos relacionados ao caso concreto que possibilitem a correção do servidor e
sejam preventivos de nova infração disciplinar.
As obrigações acordadas no TAC não podem ter a natureza de sanção, visto que toda
penalidade deve estar previamente prevista em lei. A negociação de multa sancionatória não
encontra amparo jurídico. Apenas poderia ser considerada no caso de conversão de uma
penalidade de suspensão, com base legal, como o § 2º do art. 130, da Lei n. 8.112/90, e
respeitando os parâmetros ali estabelecidos.
O texto normativo, no § 1º do art. 6º da IN, limita em cinco dias, após a notificação de
instauração de PAD, o prazo que o servidor interessado pode propor à autoridade competente a
celebração de TAC. A previsão pode ser defendida como uma tentativa de garantir
economicidade processual. Como a autoridade instauradora pode propor acordo em qualquer
momento, nada impede que o servidor solicite informalmente um TAC para seu caso. Dessa
forma, o exíguo prazo incentiva o acusado a propor o acordo quando a autoridade instauradora
não percebeu essa possibilidade, incentivando maior economia processual.
Não existe previsão normativa para a suspensão do fluxo prescricional da infração
disciplinar que deu origem ao TAC em razão da assinatura do termo. A doutrina aponta que o
fundamento da prescrição é uma inércia da Administração em exercer sua prerrogativa de
apurar e aplicar a devida sanção ao servidor faltoso. Por outro lado, a celebração do acordo é
uma demonstração de que a Administração agiu, utilizando o mecanismo que julgou mais
adequado e conveniente para a ocorrência. Por consequência, não haveria óbice à norma
instituidora do TAC prever a suspensão do prazo prescricional em razão da assinatura do termo.
O Direito Administrativo Disciplinar visa impor modelos de comportamento a seus
agentes, com o fim de manter a regularidade, em sua estrutura interna, na execução e prestação
dos serviços públicos.
Assim, quando o servidor comete grave infração a valores da Administração Pública,
não pode nela continuar sob risco de sério abalo em sua imagem e credibilidade. A demissão é
a consequência natural. Esse é um viés retributivo e de exemplarização da sanção
administrativa. A pena também tem um caráter educativo, em que a Administração oferece ao
servidor apenado a oportunidade de repensar a sua conduta e o reflexo que esse tipo de conduta
reprovável pode acarretar para a sua vida funcional.
Enquanto um PAD pode ocasionar um servidor desgastado e desmotivado, o TAC é um
instrumento mais adequado para a melhora da conduta e do comportamento do servidor. Induz
a uma reflexão do ocorrido e propõe encargos com o objetivo de melhorar a conduta do servidor.
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Com a assinatura do termo, o servidor compromete-se a aprimorar seu comportamento com a
Administração.
Por permitir que sejam pactuadas obrigações específicas a cada caso, possibilitando o
aprimoramento funcional e comportamental do infrator. O TAC melhor implementa a função
corretiva da pena. O acordo facilita a recuperação do servidor.
Por melhor cumprir a função disciplinar, a ampliação do seu âmbito de aplicação merece
ser avaliada. Com a evolução do sistema disciplinar, de grande valia seria possibilitar a
assinatura de TAC em mais situações, tais como condutas passíveis de gerar a penalidade de
suspensão.
Frente ao exposto, o TAC possui a capacidade de complementar a trazer um maior
fôlego ao sistema disciplinar. Pode ser aplicado às infrações de baixo potencial ofensivo,
permitindo a melhor alocação dos recursos em apurações mais graves e reduzindo o risco de
prescrição da aplicação de penalidade de advertência. Por ser passível de uso em pequenas
infrações que nem sequer eram apuradas devido ao elevado custo do processo, gera maior
credibilidade e efetividade ao sistema. Com a melhora comportamental do servidor infrator,
propicia maior eficácia ao processo disciplinar.
Portanto, resta claro que o TAC é um instrumento com maior aptidão de tutelar a
capacidade funcional da Administração. Sua implementação incrementa o portfólio disciplinar,
permitindo a utilização do instrumento mais adequado para cada caso. Como consequência,
melhora a efetividade, eficiência e credibilidade do sistema disciplinar.
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