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UNIVERSIDADE POTIGUAR – UnP PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO ADMINISTRATIVO E GESTÃO PÚBLICA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOB O CONTROLE DO TRIBUNAL DE CONTAS: Seu funcionamento no Rio Grande do Norte LÚCIA ALMIRA DE MEDEIROS CHACON NATAL – RN 2004
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UNIVERSIDADE POTIGUAR – UnP
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO ADMINISTRATIVO E
GESTÃO PÚBLICA
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOB O CONTROLE DO TRIBUNAL
DE CONTAS: Seu funcionamento no Rio Grande do Norte
LÚCIA ALMIRA DE MEDEIROS CHACON
NATAL – RN 2004
LÚCIA ALMIRA DE MEDEIROS CHACON
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOB O CONTROLE DO TRIBUNAL DE CONTAS: Seu funcionamento no Rio Grande do Norte
Monografia apresentada à Coordenação do Curso de Especialização em Direito Administrativo e Gestão Pública, da Universidade Potiguar – UnP, como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Direito Administrativo e Gestão Pública. Orientador: Prof. Carlos Roberto de Miranda Gomes M. Sc.
NATAL – RN
2004
LÚCIA ALMIRA DE MEDEIROS CHACON
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOB O CONTROLE DO TRIBUNAL DE CONTAS: Seu funcionamento no Rio Grande do Norte
Monografia apresentada pela aluna Lúcia Almira de Medeiros Chacon à Coordenação do Curso de Especialização em Direito Administrativo e Gestão Pública, em ___/___/2004, recebendo a nota _____, conforme avaliação da banca constituída pelos professores:
________________________________________ Prof. Carlos Roberto de Miranda Gomes
Orientador
______________________________________ Prof. Antônio Carlos Ferreira
Co-Orientador
______________________________________ Membro
NATAL – RN 2004
DEDICATÓRIA
Este trabalho é dedicado ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte, local onde a autora exerce, há mais de cinco anos, cargos de direção em áreas fins, escolhendo-o, por dedicação a Casa, como laboratório de estudos e pesquisas no Curso de Especialização da Universidade Potiguar, em Direito Administrativo e Gestão Pública.
AGRADECIMENTOS
Ao meu Pai Celestial, meu Guia Espiritual,
meu Anjo da Guarda, meu Protetor – DEUS,
por tudo que me tem proporcionado e em
especial, neste momento, por me ter
concedido a inteligência e o equilíbrio
necessários à elaboração do presente
trabalho.
Aos meus familiares: meu esposo Erasmo e
meus filhos Fábio Henrique e Flávio
Alexandre, pelo estímulo, carinho e apoio.
Aos meus netinhos: Renato e Larissa, pela
compreensão demonstrada nos momentos
em que estive ausente.
Aos professores Alexandre Câmara, Carlos
Gomes e Antonio Carlos, o primeiro por me
estimular a participar do Curso de
Especialização e os demais pela colaboração
e paciência com que me orientaram neste
trabalho.
RESUMO
CHACON , Lúcia Almira de Medeiros. A Administração Pública sob o controle do Tribunal de Contas: seu funcionamento no Rio Grande do Norte, 2004, 78p. Monografia do curso de Especialização em Direito Administrativo e Gestão Pública na Universidade Potiguar – UnP. O presente trabalho aborda assunto de relevância para a Administração Pública: a função de controle externo desenvolvida pelo Tribunal de Contas, respaldada na Carta Magna de 1988 e em legislações infraconstitucionais. Inicia apresentando enfoques significativos sobre a Administração Pública, através do conhecimento de seus princípios, ressaltando os tipos de controle adotados: interno, externo e social. O Tribunal de Contas é apresentado com suas competências constitucionais e legais, tendo como foco a sua atuação no Estado do Rio Grande do Norte – TCE/RN, local escolhido pela autora para analisar seu funcionamento, com vistas ao aprimoramento de sua missão constitucional. A partir do estudo da estrutura atual e da ação fiscalizadora adotada, são prestadas informações sobre a metodologia empregada e o julgamento das contas na situação atual. Conclui o trabalho com proposições de aprimoramento institucional, através da reestruturação organizacional e revisão das formas de atuação.
Palavras chave: Administração Pública, Controle e Tribunal de Contas.
SUMÁRIO
RESUMO
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO....................................................................................................08
2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........................................................................10
2.1. Princípios da Administração Pública........................................................... 11
2.1.1.Princípios básicos................................................................................13
2.1.2.Outros Princípios legitimados..............................................................18
3. CONTROLE: Abordagem histórica..................................................................25
3.1.Controle da Administração Pública...............................................................26
3.2.Tipos de Controle Adotados pela Administração Pública.............................27
3.2.1.Controle Interno...................................................................................28
3.2.2.Controle Externo..................................................................................30
3.2.3.Controle Social.....................................................................................35
4. O TRIBUNAL DE CONTAS: Competências Constitucionais e Legais.........37
4.1.Funções atribuídas ao Tribunal de Contas...................................................39
4.1.1.Funções específicas do Tribunal de Contas........................................40
4.1.2.Funções complementares do Tribunal de Contas...............................42
4.1.3.Funções sancionatórias do Tribunal de Contas...................................45
5. A ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS NO ESTADO DO RIO GRANDE
DO NORTE – TCE/RN........................................................................................49
5.1. Estrutura Organizacional do TCE/RN..........................................................50
5.1.1.Órgãos decisórios...............................................................................50
5.1.2.Órgãos auxiliares................................................................................52
5.1.3.Órgãos complementares.....................................................................53
5.2. A ação fiscalizadora adotada.......................................................................54
5.2.1.Fiscalização das contas públicas........................................................55
5.2.2.Fiscalização dos atos de pessoal.......................................................57
6. O CONTROLE DAS CONTAS PÚBLICAS NO TCE/RN: Situação Atual........58
6.1. Metodologia empregada..............................................................................59
6.2. O julgamento das contas.............................................................................63
6.3. Organograma da estrutura atual..................................................................66
7. PROPOSIÇÕES OU RECOMENDAÇÕES........................................................67
7.1. Reestruturação organizacional....................................................................67
7.2. Revisão das formas de atuação..................................................................70
7.3. Organograma da estrutura proposta............................................................75
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................................76
REFERÊNCIAS......................................................................................................78
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1. INTRODUÇÃO
Este trabalho foi bastante planejado. Não tem a menor pretensão de
apresentar resultados de análises profundas sobre a jurisdição específica e própria
dos Tribunais de Contas, mas é fruto de reflexões sobre a ação de controle por eles
exercida.
Em todos os capítulos as expressões controlar, fiscalizar, investigar,
inspecionar ou apreciar serão usadas como sinônimos, reportando-se, sempre, à
observação dos fatos e atos praticados na Administração Pública, para verificar se
estão sendo realizados de conformidade com os respectivos preceitos legais.
O controle externo da Administração Pública foi atribuído aos Tribunais de
Contas, pela primeira vez, em sede constitucional na Carta da República de 1891.
A maior ênfase, porém, foi dada pela Constituição Federal de 1988, quando,
através do que dispõem os artigos 71 a 75, foram investidos de poderes mais
amplos, erigidos à condição de verdadeiros guardiões do patrimônio público,
dotados de amplos poderes compatíveis com esse mister.
A Administração Pública, por sua vez, está atravessando um período de auto-
avaliação, com a introdução de inúmeras medidas voltadas para a divulgação das
ações governamentais, seja na legislação pública mais recente, seja na imprensa
nacional, objetivando maior transparência e conseqüentemente mais
responsabilidade nas decisões que envolvam a coisa pública.
O cidadão de hoje está atento às obrigações que a Administração Pública tem
para com ele, identificada que é como o conjunto de atividades sustentadas pelos
contribuintes. A sociedade não tolera mais conviver com administradores
irresponsáveis e hoje está cada vez mais consciente de que quem paga a conta do
mau uso do dinheiro público é o cidadão, o contribuinte.
Dentro desta perspectiva está o presente trabalho elaborado. Inicialmente a
Administração Pública é conceituada e interpretada através de seu núcleo central:
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os princípios básicos, explicitados no art. 37 da Carta Magna de 1988, e outros
princípios legitimados, considerados aqueles apresentados na legislação
infraconstitucional que regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal, a Lei nº 9.784/1999, especificamente no art. 2º.
Após a abordagem sobre a Administração Pública, torna-se necessário
conceituar o termo controle, enfatizando seu importante papel nas relações entre
Estado e sociedade, o controle governamental, contribuindo para a garantia do
regime democrático. Os tipos de controle adotados são abordados, ressaltando o
controle externo e através dele o exercido pelo Tribuna l de Contas, objetivo fim do
presente trabalho.
O Tribunal de Contas é, a seguir, enfocado dentro da visão macro, quando
suas competências constitucionais legais são descritas e comentadas. Embora a
Carta Magna de 1988 tenha sido responsável pela ampliação das funções e
atribuições das Cortes de Contas, legislações infraconstitucionais, que lhes
sucederam, enfatizaram e reforçaram tal papel. É o caso da Lei de Responsabilidade
Fiscal, a Lei Complementar nº 101/2000 que, ao acrescer tipos de controle sobre a
Administração Pública, atribui a responsabilidade de sua cobrança ao Tribunal de
Contas-TC. São apresentadas, de forma detalhada, as funções específicas,
complementares e sancionatórias atribuídas ao TC.
A partir de então, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte -
TC/RN é enfatizado, vez que o objetivo maior do trabalho é, através da análise do
controle externo das contas públicas por ele exercido, oferecer propostas de
aprimoramento com vistas à modernização dos procedimentos e métodos ora
adotados. A fiscalização das contas públicas exercida pelo TCE/RN é relatada,
através da metodologia empregada e de informações sobre o julgamento das
contas.
Finalizando o trabalho são apresentadas proposições ou
recomendações, sobre a reestruturação organizacional do TCE/RN e revisão de
suas formas de atuação. As medidas sugeridas estão voltadas, prioritariamente,
para a busca de um combate mais eficaz à corrupção, mediante o uso de técnicas e
procedimentos mais ágeis e modernos.
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2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A expressão Administração Pública é utilizada, mais comumente, em dois
sentidos, sob a ótica dos executores da atividade pública, de um lado, e da própria
atividade, de outro:
- em sentido subjetivo, orgânico ou formal, ela designa entes que
exercem a atividade administrativa – pessoas jurídicas, órgãos e agentes
públicos – incumbidos de exercer a função administrativa;
- em sentido objetivo, funcional ou material, ela designa a natureza da
atividade administrativa exercida pelos referidos entes, caracterizando a
própria função administrativa, ou seja, representa uma das funções
tripartites do Poder do Estado (legislação, jurisdição e administração).
Há, portanto, uma perfeita noção de amplitude e abrangência no termo
“Administração Pública” que integra todos os Poderes, no exercício da atividade
administrativa. Abrange, ainda, a Administração direta e indireta de todas a
entidades federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
É nesse contexto que a Administração atua por intermédio de suas entidades
(pessoas jurídicas), de seus órgãos (centro de decisões) e de seus agentes,
identificados, segundo Freire (2002:04), como “todas as pessoas físicas incumbidas,
definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal”.
Sumariando a definição de Administração Pública, Fazzio Júnior (2002:17)
apresenta-a como “um organismo ativo direcionado ao interesse público, tendo por
função exercer atividades de gestão e serviço para o atendimento de necessidades
sociais”.
Enquanto atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a
consecução dos interesses coletivos, a administração pública deve sobrepor a
vontade da lei à vontade particular dos administrados, de maneira a privilegiar o
interesse público em relação ao interesse individual.
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O interesse público que à Administração incumbe zelar encontra-se acima de
quaisquer outros e, para ela, tem o sentido de dever, de obrigação. Assim, a
discricionariedade do administrador, que durante muito tempo foi tida como uma
questão não sujeita ao controle jurisdicional, serviu de manto acobertador de muitas
ilegalidades. No Estado de Direito, a Administração Pública, mesmo no exercício de
juízo discricionário, tem de sujeitar-se ao ordenamento jurídico em vigor, vale dizer,
aos princípios constitucionais (expressos ou implícitos).
Os princípios constituem a pedra de toque de todo o sistema normativo, a
partir deles constituem-se as normas. Cada área do direito não é senão a
concretização de alguns princípios, que constituem o seu núcleo central. Eles
possuem uma força que permeia todo o campo ao seu alcance. Alguns
doutrinadores abordam os princípios do direito administrativo como Princípios da
Administração Pública, em face da forma como a Constituição Federal de 1988 a
eles se reportou, no art. 37, destinado à Administração Pública.
2.1. Princípios da Administração Pública
Só se pode, portanto, falar em Administração Pública, no pressuposto de que
existam princípios que lhe são peculiares e que guardem entre si uma relação lógica
de coerência e unidade compondo um sistema ou regime: o regime jurídico-
administrativo. Os princípios são reconhecidos exatamente como critérios
informadores do direito administrativo e são incidentes não apenas sobre os órgãos
que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes aos
três Poderes, mas também de preceitos genéricos igualmente dirigidos aos entes
que em nosso país integram a Administração Indireta.
Os princípios constitucionais consubstanciam a essência e a própria
identidade da Constituição e, como normas jurídicas primárias e nucleares,
predefinem, orientam e vinculam a formação, a aplicação e a interpretação de todas
as demais normas componentes da ordem jurídica.
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O Poder Público, no exercício de sua função administrativa, não pode arredar-
se dos princípios e regras disciplinadores de seu regime jurídico. Para agir, portanto,
a Administração não possui o grau de liberalidade atinente ao particular.
A nossa Carta Magna de 1988, ao destinar o seu Capítulo VII, dos artigos
37 a 43, à Administração Pública, assim inicia a abordagem:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...”.
A previsão do caput do art. 37 é semelhante à da Constituição da República
Portuguesa e, em ambas, a constitucionalização dos princípios básicos da
administração pública tem a mesma finalidade: garantir a honestidade na gerência
da res pública e possibilitar a responsabilização dos agentes públicos que se
afastaram dessas diretrizes obrigatórias.
Tratando-se, portanto, de “princípios norteadores” da Administração
Pública, entendemos como relevante estender à relação de princípios, apresentados
no art. 37 da CF, àqueles enumerados no art. 2º da Lei nº 9.784/99, que “regula o
processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal”, vejamos:
“Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”.
Serão, a seguir, apresentados, portanto, os princípios constitucionais da
administração pública, como princípios básicos: “legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência”, e outros princípios legitimados, aqueles
recepcionados pela Lei 9.784/99, essenciais à abordagem que se pretende adotar:
“finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica e interesse público”, acrescidos da legalidade e eficiência,
inclusos nos princípios básicos.
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2.1.1 Princípios Básicos (Art. 37 da Constituição Federal)
a) Princípio da Legalidade
Este é o princípio capital para a configuração do regime jurídico-
administrativo. É o fruto da submissão do Estado à lei. É, portanto, a consagração da
idéia de que a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei.
Para Bandeira de Mello (2003:91), o princípio da legalidade é específico do
Estado de Direito e
“... é o princípio basilar do regime jurídico-administrativo, já que o direito administrativo (pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o Estado de Direito: é uma conseqüência dele”.
O princípio da legalidade, no Brasil, significa que a Administração nada pode
fazer senão o que a lei determina. Figueiredo (2001:42) comenta que:
“O princípio da legalidade está atrelado ao devido processo legal, em sua faceta substancial, pois não basta que todos os administrados sejam tratados da mesma forma. Na verdade, deve-se buscar a meta da igualdade na própria lei”.
A interpretação da mensagem do princípio é que a função dos atos da
Administração é a realização das disposições legais, não se aceitando, portanto, a
inovação do ordenamento jurídico, mas apenas a concretização de presságios
genéricos e abstratos anteriormente firmados pelo exercente da função legislativa.
Este princípio coaduna-se com a própria função administrativa, de executor
do direito, que atua sem finalidade própria, mas em respeito à finalidade imposta
pela lei, e com a necessidade de preservar-se a ordem jurídica.
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b) Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade recebe várias interpretações da doutrina
brasileira. No entender de Di Pietro (2002:65):
“Exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em relação aos administrados como à própria Administração”.
No texto constitucional há, ainda, algumas referências a aplicações concretas
deste princípio, como ocorre no art. 37, II, ao exigir que o ingresso em cargo, função
ou emprego público depende de concurso público, exatamente para que todos
possam disputar-lhe o acesso em plena igualdade. A Constituição ratifica, em vários
momentos, a validade do princípio, como é o caso do art. 100, referente aos
precatórios judiciais; o dispositivo proíbe a designação de casos ou de pessoas nas
dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim. Em síntese,
se todos são iguais perante a lei, todos o são perante a Administração Pública.
Fázzio Júnior (2002:21) defende que:
“À medida que administrar é uma atividade institucional, toda conduta administrativa deve ser objetiva, imune ao subjetivismo e aos vínculos pessoais. Sua finalidade é a realização do interesse social, razão pela qual a abstração e a generalidade não podem ser arranhadas”.
Para a função de Controle Externo, o significado real do princípio é, como já
foi enfocado, que nenhuma ação (inclusive o julgamento das contas públicas) pode
ser desenvolvida com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma
vez que é sempre o interesse público que tem de norteá-la. Deve ter sua atuação
nas pessoas do administrador e do administrado, na defesa de que não podem e
não devem ser favorecidos ou prejudicados, no exercício da atividade da
Administração Pública, por suas exclusivas condições e características.
A violação ao princípio da impessoalidade pode configurar improbidade
administrativa, prevista na Lei 8.429/92, vez que a obediência ao princípio adentra a
imparcialidade na relação de agentes públicos e de particulares que mantenham
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qualquer tipo de ligação com o setor público, assegurando a defendida igualdade de
condições.
c) Princípio da Moralidade
Nem todos os doutrinadores aceitam a existência deste princípio; alguns
entendem que o conceito de moral administrativa é vago e impreciso ou que acaba
por ser absorvido pelo próprio conceito da legalidade. O princípio da moralidade
determina que os atos da Administração Pública, na gestão do interesse social,
sejam formatados conforme as matrizes éticas dominantes.
Examinando a moralidade no contexto dos princípios administrativos, Rocha
(1994:213), explica, com precisão, que:
“O princípio da moralidade administrativa tem uma primazia sobre os princípios constitucionalmente formulados, por constituir-se, em sua exigência, de elemento interno a fornecer a substância válida do comportamento público”.
Na ótica de Meirelles (2001:89) a moralidade administrativa está intimamente
ligada ao conceito do “bom administrador”, ou seja: “aquele que, usando de sua
competência legal, se determina não só pelos preceitos vigentes, mas também pela
moral comum”.
A Constituição Federal de 1988 aponta instrumentos para sancionar a
observância deste princípio. Um deles é a ação popular que pode ser proposta por
qualquer cidadão para anular ato lesivo à moralidade administrativa (art. 5º, LXXIII).
Ser moral é ser probo. A Lei nº 8.429/92 caracteriza como de improbidade
administrativa os atos que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º) e que
acarretam prejuízo ao erário (art. 10). O referido texto assim qualifica, também, os
atos que atentam contra os princípios da Administração Pública. (art. 11).
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Assim, está evidenciada a consagração, pela justiça, da “moralidade pública”
como necessária à validade da conduta do administrador público.
d) Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade, em termos gerais, recebe uma interpretação
doutrinária, expressada, de forma objetiva por Meirelles (2001:96):“Publicidade é a
divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos
externos”.
A publicidade dos atos estatais, e mais restritamente no caso dos atos da
Administração, tem sido uma preocupação constante no Estado de Direito.
A Carta Magna dispõe, em vários momentos, sobre a importância da
publicidade dos atos na Administração Pública, haja vista o art. 5º, destinado aos
direitos e garantias individuais, quando enfatiza a valoração atribuída à divulgação e
publicidade, através dos incisos XIV, XXXIII, XXXIV, LX e LXXII.
A publicidade, como princípio de administração pública, abrange, porém, não
só o aspecto de divulgação dos seus atos como, também, de propiciação de
conhecimento da conduta interna de seus agentes. Vale lembrar, portanto, que
todos os mecanismos de controle da gestão pública estão vinculados à publicidade
administrativa, uma vez que é inviável exercer fiscalização sobre o que não se
conhece. O administrador que não torna pública sua conduta, na gestão da coisa
pública, escapa ao controle de legalidade e moralidade.
Recentemente, a Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como “Lei de
Responsabilidade Fiscal”, estabelece normas de finanças públicas e amplia a
interpretação dada ao princípio de publicidade, através da exigência de
transparência na aplicação do dinheiro público.
Dedica o Capítulo IX a exigências para transparência da gestão fiscal,
atribuindo, aos gestores públicos, não apenas prazos para publicação do Relatório
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Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal como outras
formas de divulgação, inclusive por meio eletrônico e participação popular.
A transparência implícita no princípio da publicidade enfoca que não basta a
simples divulgação dos atos. É necessário que o cidadão compreenda aquilo que
está sendo divulgado. A linguagem há de ser amigável e acessível. Caso contrário,
torna-se ineficaz o dispositivo, à medida que não permitirá o exercício pleno do
controle pelos membros da sociedade em geral.
e) Princípio da Eficiência
A eficiência é o atributo essencial que justifica a
existência de uma organização administrativa. A Emenda Constitucional 19, de
04.06.1998, incluiu em seu art. 3º, alterando o caput do art. 37, o princípio da
eficiência como mais um dos princípios constitucionais da Administração Pública.
O princípio da eficiência desempenha papel no sentido de “resultados
positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros”. (in BDA, São Paulo, nº 07, 438).
Segundo Rosa (2002:15):
“O Princípio da eficiência abarca dois entendimentos possíveis: tange ao agente público, que não pode atuar amadoristicamente, devendo buscar a consecução do melhor resultado possível, como também diz respeito à forma de organização da Administração Pública que deve atentar para os padrões modernos de gestão ou administração, vencendo o peso burocrático, atualizando-se e modernizando-se”.
Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração
Pública. O vocábulo liga-se à idéia de ação, para produzir resultado de modo rápido
e preciso. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão –
características habituais da Administração Pública Brasileira, com raras exceções.
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A inclusão do princípio da eficiência foi um grande marco para o surgimento de
inúmeros treinamentos voltados para a qualificação do gestor público nacional. A
atividade administrativa passou a orientar-se para alcançar resultados concretos
voltados para o interesse público. A atuação ineficiente do agente público, portanto,
é ilegítima e pode, inclusive, configurar o ato de improbidade administrativa, previsto
no art. 11 da Lei nº 8.429/92.
Não basta o procedimento de ações legais e coerentes com a mensagem dos
princípios de impessoalidade, moralidade e publicidade. Exige-se, também, a
preocupação com a eficiência e eficácia das ações.
2.1.2 – Outros Princípios legitimados (Art. 2º da Lei 9.784/1999)
a) Princípio da Finalidade
O princípio da finalidade é mais do que uma decorrência do princípio da
legalidade, estando nele contido, pois corresponde a aplicação da lei na
conformidade de sua razão de ser, do objetivo em vista do qual foi editada.
Como bem observa Bandeira de Mello ( 2003:98):
“Assim, o princípio da finalidade impõe que o administrador, ao manejar as competências postas a seu encargo, atue com rigorosa obediência à finalidade de cada qual. Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria de todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade específica, abrigada na lei a que esteja dando execução”.
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Resumindo, a finalidade legal é um elemento da própria lei, é justamente o
fator que proporciona compreendê-la. O princípio da finalidade é aquele que imprime
à autoridade administrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas à
realização da finalidade perseguida em lei.
Na constatação do agir em interesse próprio ou de terceiro o gestor público,
após o direito de ampla defesa, será sancionado ou até, dependendo da ação
praticada, enquadrado nos crimes de Improbidade Administrativa, constantes da Lei
8.429/1992.
b) Princípio da Motivação
Motivar significa dizer o porque. A exposição do motivo é, como regra
geral, parte integrante do próprio ato administrativo. Pela motivação o administrador
público justifica sua ação administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato)
que ensejam o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que autorizam
sua prática.
A indicação de pressupostos de fato e pressupostos de direito, a
compatibilidade entre ambos e a correção da medida encetada compõem
obrigatoriedades decorrentes do princípio. A motivação, portanto, deve apontar a
causa e os elementos determinantes da prática do ato administrativo, bem como o
dispositivo legal em que se funda.
Adotado este princípio, acolhe-se à doutrina dos que entendem que a
motivação é necessária em qualquer tipo de ato administrativo, seja ele vinculado ou
discricionário. A motivação é absolutamente essencial para que haja controle das
decisões.
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Assim, se ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude de lei (art. 5º, II da CF), está claro que todo ato do Poder Público deve
trazer consigo a demonstração de sua base legal e de seu motivo .
Trata-se de mais um princípio que revela a preocupação de possibilitar maior
controle da Administração Pública porque, por meio da motivação, é possível
verificar a existência e veracidade dos motivos e a adequação do objeto aos fins do
interesse público impostos pela lei.
c) Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade
Segundo este princípio, a Administração, ao exercer uma competência tida
como discricionária – pela qual a lei lhe confere a liberdade de adotar a providência
ideal para o caso concreto – deverá tomar por norte a prudência, sensatez e a
finalidade perseguida pela lei que lhe conferiu tal competência.
É ponto pacífico entre doutrinadores o que afirma Di Pietro ( 2002:72):
“Na realidade, o princípio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os meios de que se utilize a Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto”.
É considerado, por muitos, o princípio da proibição de excesso, evitando
restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com
lesão aos direitos fundamentais. Assim, a razoabilidade envolve a proporcionalidade
e vice-versa.
Assim sendo, sempre que um agente público assumir conduta
desproporcional ao que lhe é devido para o exercício regular de sua competência,
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tendo em vista as finalidades legais que tem por incumbência cumprir, poderá
provocar situação ilícita passível de originar futura responsabilidade administrativa,
civil e até criminal.
O princípio da proporcionalidade e razoabilidade é, segundo alguns
doutrinadores, muito utilizado para resolver o dilema da interpretação constitucional
na hermenêutica jurídica, representado pelo conflito entre princípios constitucionais e
respeito simultâneo aos direitos e garantias individuais. Com base nele, aumenta a
tarefa do Poder Judiciário, que tem que apreciar o conteúdo axiológico das normas
constitucionais e legais e invalidar os atos administrativos que estejam em
desconformidade com o mesmo.
d) Princípios da Ampla Defesa e do Contraditório
A Carta Constitucional de 1988, através do art. 5º, inciso LV, humanizou
mais o convívio com a Administração Pública, garantindo sempre, em qualquer
hipótese, o contraditório e a ampla defesa, assim dispondo: “Aos litigantes, em
processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Ao falar em “litigantes”, ao lado dos “acusados”, a atual Carta Magna acabou
por jurisdicionalizar o processo administrativo, vez que em relação aos “acusados” a
garantia da ampla defesa e do contraditório já havia, porém, quanto aos “litigantes”,
não.
Termina a era da “verdade sabida” dando início ao período da “Constituição
cidadã”, onde todo ser humano passa a ter o amplo direito de defesa e do
contraditório, a fim de que a predominância passe a ser voltada para a “verdade
real”. É integrante fundamental dos princípios de ampla defesa e do contraditório o
“devido processo legal”, que remonta ao art. XI, nº 1 da Declaração Universal dos
Direitos do Homem:
22
“Todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente até que a sua culpabilidade tenha sido provocada de acordo com a lei, em julgamento público no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessárias à sua defesa”.
Processo administrativo sem oportunidade de ampla defesa ou com defesa
cerceada é nulo. É admissível a defesa pelo próprio acusado ou por advogado
regularmente constituído para o processo, que é, pois, uma garantia da democracia
realizável pelo Direito.
e) Princípio da Segurança Jurídica
A segurança jurídica é geralmente caracterizada como uma das vigas mestras
do Estado de Direito. Corresponde a um quadro normativo proposto precisamente
para que as pessoas possam se orientar, sabendo, antecipadamente, o que devem
ou o que podem fazer, tendo em vista as conseqüências imputáveis dos seus atos.
Ao considerar que o princípio da segurança jurídica é da essência do próprio
Direito, de tal sorte que faz parte do sistema constitucional como um todo, Bandeira
de Mello (2003:113) observa:
“Esta segurança jurídica coincide com uma das mais profundas aspirações do homem e da segurança em si mesma, a da certeza possível em relação ao que o cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano”.
O direito, como ciência humana, procura estabelecer as dimensões jurídicas
da segurança, na busca de satisfazer uma das necessidades básicas do ser
humano. A segurança jurídica representa o que de mais o Direito possa ofertar ao
homem: a estabilidade nas suas relações, a certeza no que o cerca, a previsibilidade
futura a médio e longo prazo de suas aspirações.
23
Por força deste princípio firmou-se o correto entendimento de que orientações
firmadas pela Administração em dada matéria não podem, sem prévia e pública
notícia, ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar, agravar a
situação dos administrados ou denegar-lhes pretensões, de tal sorte que só se
aplicam aos casos ocorridos depois da vigência do ato.
Este é, portanto, um princípio que guarda estreita relação com o princípio da
legalidade e possui a importante eficácia de dar aos cidadãos a convicção de que
determinadas relações ou situações jurídicas não serão modificadas por motivos
circunstanciais. Tem-se, assim, a consagração, no plano legislativo, do princípio da
segurança das relações jurídicas, há muito reclamado no plano doutrinário
administrativo.
Resultante do princípio da segurança jurídica é a interpretação do ato jurídico
perfeito, coisa julgada e direito adquirido, institutos respeitados no mundo jurídico,
podendo ser resgatados através do Mandado de Segurança.
f) Princípio do Interesse Público
Também conhecido como “Princípio da supremacia do interesse público sobre
o interesse privado”, é princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade.
Interesse público é primário, vez que é pertinente à sociedade como um todo e só
ele pode ser validamente objetivado. Interesse secundário, no caso, seria, por
exemplo, aquele atinente ao aparelho estatal enquanto entidade personalizada.
Não há, porém, uma separação absoluta entre os interesses público e
privado, visto que seria um contra-senso que o bom para o todo (interesse público)
seria contrário ao interesse de cada uma das partes que o compõe (interesse
privado). Isto demonstra a existência de uma relação íntima, indissolúvel entre os
dois interesses.
24
O princípio do interesse público leva em conta o interesse que se tem em
vista proteger, conclamando que o direito privado contém normas de interesse
individual e o direito público, normas de interesse público ou coletivo, o qual, por
defender a coletividade, terá sempre supremacia em relação ao interesse individual.
A Administração Pública, na prática de seus atos, deve sempre respeitar a lei
e zelar para que o interesse público, o interesse da coletividade, seja alcançado.
Qualquer ato administrativo que desencontre o interesse público será
necessariamente inválido.
Assim, em relação ao mencionado princípio, Di Pietro (2002:68) comenta:
“Da mesma forma que o Princípio do Interesse Público inspira o legislador ao editar as normas de direito público, também vincula a Administração Pública, ao aplicar a lei, no exercício da função administrativa”.
Na cobrança da adoção deste Princípio, pelo gestor público, está implícita a
vedação ao desvio de poder ou desvio de finalidade, que torna o ato ou ação ilegal.
25
3. CONTROLE: Abordagem histórica
Há controvérsias sobre a etimologia da palavra controle, merecendo maior
crédito à explicação atribuída a Giannini, segundo a qual teria o vocábulo origem no
“latim fiscal medieval”. Medauar (1993:13), afirma que “Da contração de contra e
rotulum surge, em francês, o termo contrerole, significando rol, relação de
contribuintes a ser verificada pelos exatores”.
A sistematização das funções da administração ganhou impulso definitivo no
início do século passado, com a divulgação das primeiras teorias com abordagem
eminentemente científica. Desde a publicação dos trabalhos de Taylor1 e Fayol2 os
avanços constatados na área da administração das organizações têm sido
consideráveis.
No ponto de vista de Fayol, que defendeu a tese da universalidade dos
princípios da administração, as atividades envolviam o desempenho de cinco
funções básicas: planejamento, organização, comando, coordenação e controle. O
seu trabalho se dedicou, em grande parte, ao oferecimento de uma melhor
compreensão sobre estes elementos da administração.
Naquela época, o conceito vigente de controle já oferecia uma dimensão
razoável da sua importância. O próprio Fayol o descrevia como o “processo de
verificar se tudo ocorria em conformidade com o plano adotado, as instruções
emitidas e os princípios estabelecidos” no mesmo tempo que discutia os
pressupostos básicos de sua eficiência (Koontz & O’donnell, 1964:31).
Muito embora não se tenha verificado o surgimento de novas teorias com a
propriedade de revolucionar os conceitos, os princípios e as premissas que
caracterizavam, no passado, a função de controle, é possível perceber uma nítida
evolução na visão moderna, que ampliou os limites do seu alcance e da sua
competência.
_________________________________ 1 Frederick Winslow Taylor (1856-1915), engenheiro norte-americano, autor da obra The Principles of Scientific Management, publicada em 1911. 2 Henry Fayol (1841-1925), engenheiro e industrial, nascido na Grécia e educado na França, autor da obra Administration Industrielle et Generale, publicada em 1916.
26
O elemento controle evoluiu, da singela verificação da conformidade da
atuação administrativa com planos e objetivos pré-determinados, para formas de
acompanhamento e fiscalização mais elaboradas, que desempenham papel
fundamental no funcionamento dos variados tipos de estruturas administrativas
encontradas atualmente.
3.1- Controle da Administração Pública
Em administrações governamentais, a função controle tem experimentado
ritmo semelhante de modernização, impulsionada também por cobrança crescente
das sociedades que progressivamente vêm adquirindo maior grau de
conscientização e exigindo mais qualidade e honestidade no trato da coisa pública.
Na área pública, o controle foi estruturado no Estado moderno , quando se
consolidou como uma das principais características do Estado de Direito. No Estado
de Direito a Administração está vinculada ao cumprimento da lei – atendimento ao
princípio da legalidade e à supremacia do interesse público – por isso, para eficácia
dessa exigência, torna-se imperativo o estabelecimento de condições que
verifiquem, constatem e imponham o cumprimento da lei, com a finalidade de ser
evitado o abuso do poder. A isso se chama de controle da Administração Pública.
Assim, o controle da Administração Pública é próprio dos Estados de Direito
e, sobretudo, democráticos, no sentido de se proceder à verificação quanto ao
atendimento dos princípios e normas constitucionais, em toda forma de atuação
administrativa, a qual deve estar sempre voltada para a satisfação do interesse
público, que reflete fator de proteção não só para os administrados como também
para a própria Administração Pública.
Em síntese, portanto, deve a mesma sujeitar-se a múltiplos controles, no afã
de impedir-se que desgarre de seus objetivos, que desatenda as balizas legais e
ofenda interesses públicos ou dos particulares. Ao enfocar que modernamente
27
houve uma valorização dos sistemas de controle, especialmente no âmbito público,
com ampliação de suas formas, Mileski (139:2003) afirma:
“Trata-se de uma atividade que envolve todas as funções do Estado, estando direcionada para o estabelecimento e a manutenção da regularidade e da legalidade administrativa, que procede a uma avaliação no sentido de evitar erros e distorções na ação estatal...”.
Os métodos de controle governamental, ou da administração pública, têm
evoluído significativamente, e as formas de fiscalização têm passado por
transformações, assumindo novos objetivos, alargando a abrangência de sua
atuação, incorporando procedimentos e técnicas inovadoras e oferecendo, aos
agentes de controle, a oportunidade de visualizá-lo a partir de perspectivas
inovadoras.
Não somente a forma, mas também a postura do controle governamental tem
se alterado ao longo do tempo. No início, a regra era o controle a posteriori, visto
que o objetivo era de simples verificação da conformidade com os planos ou
constatação da ocorrência de um fato ou do atendimento a um requisito. Atualmente
observa-se a disseminação do uso do controle concomitante e, algumas vezes, do
controle a priori, no intuito, além de propiciar a tomada de medidas corretivas, de
também impedir ou prevenir o acontecimento de falhas, abusos e desperdícios de
recursos e o cometimento de práticas ilícitas.
3.2- Tipos de Controle adotados pela Administração Pública
O controle pode ser interno ou externo, conforme sua execução seja
efetuada por órgão integrante ou não da própria estrutura em que se inclui o órgão
controlado. Quanto ao órgão que o executa, pode ser administrativo, legislativo ou
judiciário, e se efetua de forma prévia, concomitante ou posterior, envolvendo
aspectos de legalidade ou de mérito.
28
Em uma visão moderna, amparada pelos ditames da Lei Complementar nº
101, a Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ser incluído e ressaltado entre os
tipos de controle a ser exercido sobre a Administração Pública, o controle social,
disponível a todo cidadão, ou seja, aos membros da sociedade em geral.
3.2.1- Controle Interno
Identifica-se o controle interno quando a própria Administração procede ao
controle sobre seus atos, decorrendo do poder hierárquico que a organiza. Também
entendido como autocontrole, é a forma que a Administração possui para verificar a
regularidade e a legalidade de seus próprios atos, no sentido de se ater aos
“Princípios da Administração Pública”, inclusive envolvendo a conveniência
administrativa do ato praticado.
Pode-se considerar, portanto, o “controle interno, ou controle
administrativo” como o poder de fiscalização e correção que a Administração
Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de
legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação. Decorre do poder
de autotutela que permite à Administração Pública rever os próprios atos quando
ilegais, inoportunos ou inconvenientes, bem como punir seus agentes com as
penalidades estatutárias previstas.
O administrador público tem o dever de anular seus próprios atos, quando
viciados pela ilegalidade. Por outro lado, ainda que estejam nos moldes da lei, se
inadequados, pode, também, revogá-los quando inconvenientes ou inoportunos.
O art. 74 da CF impõe aos três poderes manter “de forma integrada, sistema
de controle interno”, com determinadas finalidades, inclusive atuando conjuntamente
com o controle externo, nos moldes do seu inciso IV. E, de forma mais incisiva, no
§ 1º do mesmo dispositivo, que assim dispõe:
29
“Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”.
Não se trata, pois, de simples faculdade administrativa. O controle interno é
dever imposto pelo art. 4º da Lei nº 8429/92 que compele o agente público a velar
pela estrita observância dos princípios administrativos no trato dos assuntos que lhe
são afetos.
Quando alguém assume a condição de agente público assume também
direitos e obrigações. Uma das obrigações do agente público é o dever de proceder
ao controle sobre os serviços em que atua, bem como sobre os materiais, bens e
equipamentos postos à sua disposição para o exercício das atividades públicas.
O controle pela autoridade administrativa sempre existiu, mas, a partir da Lei
de Responsabilidade Fiscal ele se intensificou. O seu art. 59, “caput”, assim
dispõe:
“O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar...”.
É a ratificação da necessidade da existência de um Órgão de Controle Interno
nas administrações públicas. Nas esferas estaduais, municipais e do Distrito Federal
os objetivos do controle interno, mutatis mutandis, são, evidentemente, os mesmos,
mas a estrutura administrativa variará de acordo com a legislação de cada qual.
As funções de controle interno, no Brasil, estão sendo executadas por
Órgãos específicos, a exemplo da criação da Controladoria Geral da União - CGU,
na esfera federal. A partir do delineamento constitucional, suas atribuições podem
ser, segundo Jacoby Fernandes (2003:86), assim sistematizadas: “avaliar o
cumprimento de metas e programas; avaliar a gestão orçamentária, financeira e
patrimonial e apoiar o controle externo”. A principal função do controle interno está
no dever de orientar a autoridade pública no sentido de evitar o erro, efetivando um
controle preventivo.
30
3.2.2. Controle Externo
O controle é externo quando o órgão controlador não integra a estrutura do
órgão controlado. Segundo Mileski (2003:142):
“Controle externo seria o contrasteamento externa corporis, realizado por Poder ou Órgão diverso do controlado, envolvendo o exame de legitimidade e legalidade e/ou supervisão político-administrativa, verificando se houve regularidade nos atos praticados para o alcance dos objetivos de interesse coletivo”.
É de conhecimento geral que o controle externo da Administração Pública
pode ser exercido pelos poderes Judiciário e Legislativo, cabendo ao primeiro o
controle da legalidade, considerado eventual e provocado e ao segundo o controle
político-administrativo, com atuação constante ou permanente.
A posição de Bandeira de Mello (2003:806) em relação às referidas
competências é mais detalhada, sendo assim explicitada: “ O controle externo
compreende o controle jurisdicional, o controle parlamentar direto e o controle
exercido pelo Tribunal de Contas”. Entendendo como mais didático o exercício
dos três, será, a seguir, apresentado comentários sobre cada um, embora o terceiro
seja, mais tarde, aprofundado por se tratar do objetivo do presente trabalho.
a) Controle Jurisdicional
Depende de iniciativa do interessado e tem respaldo no art. 5º, XXXV, da
Constituição Federal, ao dispor que: “A lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito”. No Brasil vigora o sistema de jurisdição única,
cabendo apenas ao referido poder o direito de decidir, com força de definitividade,
31
toda e qualquer contenda sobre a adequada aplicação do Direito a um caso
concreto.
Sem prejuízo do aforamento de qualquer espécie de ação contra a pessoa
administrativa, a CF estipula remédios constitucionais controladores da atividade
pública, específicos para enfrentar atos ou omissões de autoridade pública. São
eles:
? Habeas corpus ( art. 5º, LXVIII) é cabível sempre que alguém sofrer ou se
achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por
ilegalidade ou abuso de poder;
? Mandado de segurança (art. 5º, LXIX e XX) protege direito líquido e certo,
individual e coletivo, não amparável pelo hábeas corpus ou hábeas data, quando o
responsável pela ilegalidade ou abuso de poder seja autoridade pública;
? Mandado de injunção (art. 5º, LXXI) para ser usada quando alguém sinta-
se prejudicado, pela falta de norma regulamentadora, em relação ao exercício dos
direitos e liberdades constitucionais ou das prerrogativas inerentes à nacionalidade,
soberania e cidadania.
? Habeas data (art. 5º, LXXII) tem por objeto a proteção do direito líquido e
certo do impetrante conhecer todas as informações e registros relativos a sua
pessoa e constantes de repartições públicas ou particulares acessíveis ao público,
para eventual retificação de seus dados;
? Ação popular (art. 5º, LXXIII) objetiva o combate ao ato ilegal ou imoral e
lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural, podendo ser promovida por qualquer cidadão;
? Ação civil pública (art. 129, III) é a garantia, por competência, inerente a
toda pessoa de direito público interno, de ingressar em juízo para defender,
resguardar ou reivindicar direitos ou interesses, por intermédio de seus
procuradores, o executivo fiscal;
32
? Ação direta de inconstitucionalidade (art. 102, I “a” e 103) pode ser por
ação ou por omissão.Os legitimados para intentar a ação são: o Presidente da
República; a Mesa do Senado Federal; a Mesa da Câmara dos Deputados; a Mesa
da Assembléia Legislativa; o Governador do Estado; o Procurador-Geral da
República; o Governador do Estado; o Procurador Geral da República; o Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com representação no
Congresso Nacional e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional.
O Ministério Público, ou Procuradoria Geral da Justiça, como fiscal do
exercício das atividades administrativas, desde o advento da CF de 1988, está
legitimado e apoiado por expressiva legislação para implementar o controle da
atividade administrativa, com prioridade do cumprimento das normas jurídicas. Daí o
seu cognome de “fiscal da lei”. A Constituição dedica ao Ministério Público os
artigos 127 a 130, estando suas funções institucionais arroladas no art. 129.
Se o MP já detinha expressivo contingente de poderes de custódia na esfera
criminal, agora, consolida-se como custo institucional mediante o exercício exclusivo
de procedimento administrativo investigatório (inquérito civil). Promove, também,
ação civil pública para a proteção da probidade administrativa, do patrimônio público
e dos serviços de relevância pública. Esse assunto, porém, bastante questionado,
está sendo decidido pelo Supremo Tribunal Federal – STF que, respondendo a um
processo de grande repercussão, definirá se o Ministério Público (federal e
estadual) pode ou não promover investigações, como faz a polícia.
b) Controle Parlamentar Direto
É o controle exercido diretamente, sem intermediário, pelo Congresso
Nacional. Vale salientar que o Tribunal de Contas, embora se constitua um Órgão
vinculado ao Poder Legislativo com a finalidade de exercer o controle externo da
Administração Pública, de maneira sistemática e minuciosa, será visto à parte do
33
controle parlamentar direto. São competências definidas constitucionalmente, como
será visto a seguir:
? Sustação de atos e contratos do Executivo (art. 49, V) é atuação direta
do Congresso Nacional através das suas duas casas, de forma conjunta: o Senado
e a Câmara Federal na União ou Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais
nos Estados e Municípios;
? Convocação de Ministros e requerimentos de informações:
recebimento de petições, queixas e representações dos administrados e
convocação de qualquer autoridade ou pessoa para depor (art. 50 e art. 50 § 2º)
são ações fiscalizadoras e controladoras do Parlamento que, respaldadas no art. 58,
§ 2º, IV e V, poderão contar com o auxílio de Comissões permanentes;
? Comissões Parlamentares de Inquérito (art. 58, § 3º) criadas pelas duas
Casas parlamentares, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de
um terço de seus membros, para apuração de fato determinado e por prazo certo
cujas conclusões serão encaminhadas ao Ministério Público para que promova a
responsabilidade civil ou criminal dos infratores;
? Autorizações ou aprovações do Congresso necessárias para atos
concretos do Executivo (art. 49, I, XII, XIII, XVI e XVII) são numerosos casos,
especificamente previstos constitucionalmente, em que o Poder Legislativo interfere
necessariamente para controlar a atividade administrativa;
? Poderes controladores privativos do Senado (art. 52, III a IX) como
aprovar previamente, por voto secreto, a escolha de detentores de determinados
cargos; autorizar determinadas operações externas de natureza financeira; dispor
sobre limites globais e condições para operações de crédito externo e interno, bem
como o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios;
? Julgamento das contas do Executivo (art. 49, IX e art. 51, II)
anualmente e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo são da
alçada do Congresso Nacional;
34
? Suspensão e destituição (“impeachment”) do Presidente ou de
Ministros (arts. 85 e 86) nos casos de prática de crime de responsabilidade,
identificado no art. 85, através de denúncia de qualquer cidadão, acolhida e julgada
pela Câmara dos Deputados e Senado Federal, respectivamente.
c) Controle exercido pelo Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas, embora se constitua um Órgão vinculado ao Poder
Legislativo, recebeu da Carta Magna de 1988 inúmeras e amplas competências, de
caráter fiscalizatório, conforme o que dispõe o art. 70, aos Entes identificados no seu
parágrafo único:
“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos ou pelos quais a União responda ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.
A explanação das competências do Tribunal de Contas será apresentada
em um capítulo específico, face tratar-se de enfoque relevante aos objetivos deste
trabalho. Algumas informações sobre a sua composição serão aqui prestadas:
· O Tribunal de Contas, órgão cujo poder de administração própria é análogo
ao dos Tribunais (órgãos do Poder Judiciário), é integrado por nove membros,
denominados Ministros;
· A investidura no cargo de Ministro do Tribunal de Contas tem como
requisito: ter mais de 35 e menos de 65 anos de idade, idoneidade moral e
reputação ilibada, dispor de notórios conhecimentos jurídicos ou contábeis,
econômicos, financeiros ou de administração pública e contar com mais de dez anos
de exercício de função ou efetiva atividade profissional exigente da espécie de
conhecimentos referidos, com base no que dispõe o art. 73, § 3º;
35
· Os titulares deste cargo gozam de vitaliciedade e as demais garantias,
prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior
Tribunal de Justiça, nos moldes do que dispõe o art. 73, § 3º;
· Dois terços dos seus membros, de conformidade com o que dispõe o art.
73, § 2º, são designados pelo Congresso Nacional e um terço é nomeado pelo
Presidente da República, sob aprovação do Senado Federal, dentre os nomes da
lista tríplice composta pelo próprio Tribunal e integrada por auditores e membros do
Ministério Público junto ao Tribunal, escolhidos através de antiguidade e
merecimento;
· Um aspecto bastante significativo e relevante é o que dispõe o art. 75 e seu
parágrafo único ao esclarecer sobre a aplicação de todas as disposições da Seção
IX da Constituição Federal atinentes ao Tribunal de Contas da União aos Tribunais
de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atendidas as
disposições estabelecidas nas respectivas Constituições estaduais.
3.2.3- Controle Social
A Carta Magna de 1988, que em muito avançou no que diz respeito aos
direitos individuais e coletivos, defende em vários dispositivos, veementemente, o
controle social das ações do poder público, em todas as suas extensões. A ação
popular, enfocada em fls. 30, também é um relevante instrumento de controle social.
Através do Título I da Constituição Federal, que se refere aos Princípios
Fundamentais, é ressaltada a importância do controle social, ao dispor no seu art.
1º, parágrafo único, que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente...”. O art. 14 dispõe que “A soberania popular
será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual
para todos...”, indicando formas de seu uso como plebiscitos e referendos, a
iniciativa popular de lei e o direito de organização e participação de partidos
políticos. Tais dispositivos asseguram ao povo o direito de exercer a função
36
fiscalizatória do Poder Público, com base no princípio da legalidade dos atos
administrativos e no conceito de que a res pública é patrimônio do povo.
O art. 74, § 2º da Constituição Federal é outro dispositivo que enfatiza a
participação social no controle da administração pública, vejamos:
“Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”.
Ao tornar acessíveis e compreensíveis ao cidadão mediano todos os dados
relativos às finanças públicas, quebra-se a “caixa preta”, permitindo-se uma
avaliação completa e o resgate da imagem daqueles gestores que, embora sem
tantas “obras” para apresentar, realizam trabalho de reequilíbrio das contas públicas.
Vale destacar, ainda, a inserção, na Carta de 1988, de dispositivos
constitucionais que viabilizam a criação de diversos conselhos, colegiados e outras
instâncias de participação popular, o que tem resultado na multiplicação das
demandas da sociedade civil e intensificado sua relação com o aparelho de Estado.
Para Ribeiro (2004:127), ao comentar sobre o exercício do controle da
Administração Pública pela sociedade, é imperativo que:
“Apesar desses avanços sociais e ainda que se possa afirmar que, por maiores que sejam as limitações, o controle social já é, de algum modo, exercido no Brasil, é elementar reconhecer que ainda estamos distantes de um maior amadurecimento do sentimento de cidadania que possa permitir o exercício de maiores demandas relacionadas à transparência dos atos do governo”.
A transparência tem por objetivo permitir o aperfeiçoamento do controle
social. Assim é preciso, também, assegurar os meios para que o cidadão o exercite.
Partindo, portanto, do princípio de que, para a sociedade, o melhor controle, na
perspectiva da defesa dos seus interesses, é sempre aquele que por ela é exercido,
afigura-se como de extrema importância à criação de instrumentos através dos quais
ela possa exercer, de modo organizado, moderno e sistemático, o controle das
ações do poder público em todas as suas extensões, cobrando melhores resultados
dos recursos por ela disponibilizados.
37
4. O TRIBUNAL DE CONTAS: Competências Constitucionais e
Legais
Como foi visto no capítulo anterior, o Controle Externo da Administração
Pública compreende o Controle Jurisdicional, o Controle Parlamentar Direto e o
Controle exercido pelo Tribunal de Contas.
Entendendo que o controle jurisdicional depende de iniciativa do interessado,
atuando de forma genérica na execução das ações impetradas contra a
Administração Pública, o controle efetivo e permanente encontra-se a cargo do
Poder Legislativo que, em se tratando de fiscalização das contas públicas não o
exerce diretamente, tendo em vista que a Constituição prevê um organismo para
executar esta função estatal em seu auxílio.
Jacoby Fernandes (2003:213) aborda, com muita propriedade, que:
“Verifica-se, em estudo sistemático das Constituições Brasileiras, que o legislador constituinte teve o cuidado de distinguir, com precisão, os termos quando tratou da competência de órgãos e agentes. Em especial, cabe registrar o zelo no emprego das expressões julgar, apreciar, analisar, verificar, no que se refere aos Tribunais de Contas”.
Os artigos 70 a 75, da Constituição Federal de 1988, disciplinam o assunto,
identificando-o como: Da fiscalização contábil financeira e orçamentária. A
competência outorgada ao Tribunal de Contas está expressa no art. 71, que assim
dispõe:
Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I- apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
38
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadoria, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV- realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V- fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI- fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito federal ou a Municípios; VII- prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII- aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX- assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, verificada ilegalidade;
39
X- sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI- representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Fica, portanto, explicitado que o Tribunal de Contas, como órgão
executor do controle externo, possui competências constitucionais próprias,
exclusivas e indelegáveis. Assim, pode-se dizer que o controle externo é um controle
político e de legalidade, legitimidade e economicidade, com referência a uma
fiscalização contábil, financeira e orçamentária. Em síntese, o controle político é
exercido pelo Parlamento e o controle técnico-jurídico de legalidade, legitimidade e
economicidade pelo Tribunal de Contas.
Esta é a missão que a Constituição destinou ao Tribunal de Contas,
determinando como atribuição o exercício de uma jurisdição administrativa, com o
poder de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis pelos
dinheiros, bens e valores públicos.
A legislação infraconstitucional, como era de se prever, acompanha o
posicionamento da Constituição Federal no que diz respeito às atribuições do
Tribunal de Contas, como se pode observar no que dispõe o Art. 59 da LRF: “O
Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o
sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o
cumprimento das normas desta Lei Complementar”.
4.1- Funções atribuídas ao Tribunal de Contas
Embora já tenha sido evidenciado vale ressaltar que, por força do estatuído
no art. 75 da Constituição, as funções que serão apresentadas também têm
aplicação nos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios, dentro de suas
respectivas jurisdições, cabendo às Constituições Estaduais apenas acrescentar
algo e nunca eliminar.
40
Assim, a partir da Carta Magna de 1988, todos os Estados da
Federação promulgaram a sua Constituição, em consonância com os ditames da Lei
Maior, e dedicaram um Capítulo à Fiscalização Contábil, Financeira, Orçamentária,
Operacional e Patrimonial, no qual todos os dispositivos são ratificados, adaptando-
os à realidade estadual, podendo ainda, caso assim determine a Assembléia
Estadual Constituinte, ser acrescida de outros dispositivos, contanto que haja
respeito total aos princípios da República Federativa do Brasil.
Através das competências relatadas, entende-se que são de três espécies as
funções atribuídas ao Tribunal de Contas: funções específicas, funções
complementares e funções sancionatórias.
4.1.1- Funções Específicas do Tribunal de Contas
No exercício regular de suas funções, o Tribunal de Contas, por meio de
inspeções e verificações, documentais ou “in loco”, acompanha a execução
orçamentária e patrimonial dos órgãos da administração direta, indireta e
fundacional, inclusive a aplicação de subvenções e renúncia de receitas quanto à
legalidade, legitimidade e economicidade. Nenhum processo, documento ou
informação, lhe poderá ser sonegado, a qualquer pretexto , sob pena de
responsabilidade pela omissão.
Ainda no cumprimento de sua função, o Tribunal de Contas pode expedir
instruções gerais ou especiais, relativas à fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, exercida por meio do controle externo.
Ao julgar as contas, o Tribunal de Contas decide se são regulares, regulares
com ressalva ou irregulares, definindo, conforme o caso, a responsabilidade
patrimonial dos responsáveis. Diante de indícios de ilícito penal, o Tribunal de
Contas envia peças ao Ministério Público, para adoção das providências cabíveis, o
41
que resulta em uma ação penal, com tramitação e respectivo julgamento pelo Poder
Judiciário.
Praticamente todos os atos administrativos que envolvam dinheiro público
podem ser objeto de julgamento pelo Tribunal de Contas. Trata-se, portanto de um
sistema de fiscalização bastante abrangente envolvendo, além das ações referentes
a aspectos financeiros, contábeis ou orçamentários, - cujas atribuições de
fiscalização estão, pela própria identificação do Órgão: Tribunal de Contas, a cargo
da referida Corte -, outras atividades que direta ou indiretamente têm repercussão
financeira, como por exemplo:
a) a atribuição controladora de apreciar, para fins de registro, a legalidade dos
atos de admissão de pessoal, a qualquer título, fixada pelo inciso III do art. 71 da
CF. Mileski (2003:311) assim se refere ao comentar esta função:
“Tem o sentido de resguardar a legalidade e a moralidade do ingresso de pessoal no serviço público, destinando a competência de atuação sobre esses fatos ao Tribunal de Contas, o qual, mediante a negativa de registro, pode declarar a nulidade do contrato de trabalho, nos termos da previsão do § 2º do art. 37 da Constituição”.
b) o controle dos atos de aposentadorias, reformas e pensões que, ao se
constatar vício de ilegalidade que desautorize a validade jurídica do ato, terão
através de decisões do Tribunal de Contas à perda de sua eficácia tornando o ato
inexeqüível. A decisão obriga o administrador público a proceder à desconstituição
do ato.
Nos dois casos apresentados, a Lei Federal 9.784, de 29.01.1999, limita a
negativa de validade ao ato ilegal, por decurso de tempo, vejamos:
“Art.54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, decai em 5 anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
Embora os dois últimos tipos de controle apresentados tenham também
repercussão financeira, o maior objetivo de sua adoção é o de resguardar a
42
legalidade e a moralidade na administração de pessoal no serviço público,
destinando a competência de atuação sobre esses fatos ao Tribunal de Contas, o
qual, mediante a negativa de registro, pode declarar a nulidade dos atos.
Outra atribuição do Tribunal de Contas diz respeito ao julgamento por ele
realizado. Por tratar-se de um órgão do poder legislativo, torna-se óbvio que não
possui natureza jurisdicional judicial. Contudo, também não pode ser considerado
meramente administrativo. Apresentando uma análise da natureza jurídica do
julgamento do Tribunal de Contas, Mileski (2003:285) assim conclui:
“Possui o caráter administrativo, mas com a qualificação do poder jurisdicional administrativo, que deriva de competência constitucional expressamente estabelecida, com a delimitação do poder de conhecer e julgar as contas prestadas pelos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos”.
4.1.2- Funções complementares do Tribunal de Contas
Outras atribuições, com a finalidade de complementar e dar maior viabilização
ao controle que deve ser executado, devem ser exercidas pelo Tribunal de Contas.
São considerados deveres complementares, consubstanciados, na opinião de
Mileski (2003:318) em: “representação, ouvidoria, informação, fiscalização dos
recursos repassados pela União aos entes federados, função consultiva e função
pedagógica”.
? Representação - No que dispõe o art. 71 da Constituição, o Tribunal de
Contas deve “representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados”. Este dever de representação do Tribunal de Contas objetiva informar o
Poder competente – seja o Executivo, o Legislativo ou o Judiciário – sobre os
procedimentos irregulares ou abusos constatados no âmbito de suas
43
administrações, com a finalidade de serem tomadas medidas corretivas imediatas
para o cessamento dessas irregularidades ou abusos.
? Ouvidoria – Condição dada ao Tribunal de Contas através de uma
inovação da Constituição de 1988 que estimula a participação popular, em
consonância com o que dispõe o § 2º do art. 74, nos seguintes termos: “qualquer
cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da
lei, denunciar irregularidade ou ilegalidade perante o Tribunal de Contas”. Esta
competência para apurar denúncias retrata uma forma de ouvidoria do Estado tendo
demonstrado a sua validade como instrumento de controle, funcionando na defesa
do interesse público. Assim, pode-se considerar, esta nova função como um dos
mais relevantes avanços no aperfeiçoamento do sistema de controle das contas
públicas.
? Informação – Trata-se de um dever compulsório, determinado pelo art. 71,
VII, da Constituição Federal, ao qual sugere-se uma certa cautela quando a
matéria for protegida por sigilo. Alguns manifestam também que processos não
julgados não possuem informações precisas, não decididas, por isso elas não
devem ser fornecidas. Quanto a este procedimento, Mileski (2003:321) assim
entende:
“O que deve é o Tribunal de Contas comunicar que se trata de matéria não decidida ou que contém matéria protegida por sigilo, por isso as informações são fornecidas sob reserva, ficando o legislativo como detentor do sigilo, assumindo a responsabilidade decorrente”.
A outra obrigação constitucional de prestar informações consta do § 4º do art.
71, ao determinar que “o Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e
anualmente, relatório de suas atividades”. Embora possa parecer uma prestação de
contas das suas atividades, o seu caráter é informativo.
? Fiscalização de recursos repassados pela União a entes federados –
Bastante compreensível vez que a aplicação dos recursos públicos (federais,
estaduais ou municipais) precisa ser fiscalizada. A Constituição aprofundou a
interpretação ao dispor, no inciso VI do art. 71, que qualquer que seja o instrumento
44
utilizado para o repasse dos recursos: convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres, a fiscalização de sua aplicação é da competência do
Tribunal de Contas. A expressão “repassados pela União a entes federados”
deverá ser interpretada como repassados pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, cada qual fiscalizado pelo Tribunal de sua jurisdição.
? Função consultiva – Mesmo sem previsão em nível constitucional, uma
das mais importantes funções do Tribunal de Contas é a de responder consultas.
Trata-se de uma função complementar no sistema de controle, que, em muitas
circunstâncias, assume o caráter de essencialidade, em face da precariedade
técnico-administrativa de muitas unidades federadas.
Abordando a importância da função consultiva pelo órgão de controle externo,
Jacoby Fernandes (2003:303) assim se expressa:
“Em termos de eficiência da administração pública, nada melhor para aqueles que lidam com finanças públicas do que ter previamente a interpretação do órgão de controle externo. Para esses, a ação preventiva resultante tem mais largo alcance, porque o controle orientador é muito mais eficiente do que o expressivo”.
Não resta dúvidas que tal procedimento deverá ser motivado pelo órgão
jurisdicionado, ao consultar sobre ações de controle externo, atendendo alguns
requisitos essenciais, para evitar que as cortes se transformem em assessorias dos
demais níveis da administração pública. Em termos gerais, os requisitos exigidos,
através de algumas leis orgânicas e regimentos internos de Tribunais de Contas,
para a formulação de consultas são: ser formulada por autoridade competente;
versar sobre matéria de competência do TC; não se tratar de fato concreto e sim de
dúvida na aplicação de normas e clareza na formulação da consulta.
? Função pedagógica – Modernamente esta é a mais nova e inovadora
função que está sendo exercida pelos Tribunais de Contas. Trata -se de uma função
que enseja a instalação de novos procedimentos e direciona uma ação
administrativa consentânea com os interesses do cidadão. Algumas Cortes de
Contas, conscientes da sua responsabilidade de função controladora e social,
passaram a desenvolver uma função pedagógica, realizando encontros técnicos,
45
seminários, programas de orientação e cursos específicos em determinadas áreas
de conhecimento, promovendo a formação e o aprimoramento dos servidores
públicos, especialmente os dos municípios. Como medida não apenas pedagógica,
mas principalmente educativa no sentido lato, voltada para a própria Instituição e
para o jurisdicionado3, observa-se a criação de Escolas de Contas na estrutura de
alguns Tribunais com objetivo duplo: promover a atualização permanente do seu
corpo de servidores, altamente qualificado e preparado para o exercício da função e
desenvolver uma função pedagógica junto aos jurisdicionados, estabelecendo como
filosofia de controle que é melhor ensinar e aprimorar do que apenas penalizar. Esta
última ação passou a ser conseqüência do descaso e má fé com que os recursos
públicos são administrados.
Atribui-se, ainda, como função pedagógica uma inovação instituída pela LRF,
através do art. 59, § 1º, que assim dispõe: “Os Tribunais de Contas alertarão os
Poderes ou Órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:.....” É a chamada
função do alerta, de caráter pedagógico, vez que adverte o jurisdicionado quanto a
necessidade de tomar determinadas providências para evitar o descumprimento de
dispositivos legais. Ao atuar na função de alerta os Tribunais têm apenas a
atribuição de prevenir, sendo, portanto, uma função proativa, pedagógica e
educacional.
4.1.3- Funções Sancionatórias do Tribunal de Contas
Aos Tribunais de Contas, no desempenho de suas funções, é conferida a
possibilidade de aplicação das seguintes penalidades: inabilitação para cargo em
comissão; declaração de inidoneidade de empresa; multa; responsabilidade
solidária e ressarcimento aos cofres públicos de recursos desviados.
___________________________________
3 O termo jurisdicionado deve ser interpretado como “aquele a quem se aplica a jurisdição”, seja ele pessoa física ou jurídica.
46
? Inabilitação para cargo em comissão – A Lei nº 8.443/92, Lei Orgânica
do Tribunal de Contas da União, art. 60, confere ao TC competência para inabilitar,
pelo prazo de até cinco anos, para o exercício de cargo em comissão ou de função
de confiança no âmbito da administração pública, aquele que tenha praticado
irregularidade. É, pois, uma faculdade que, se utilizada pode o agente, se ocupante
de cargo efetivo, continuar vinculado à administração pública sem exercer o cargo
em comissão ou função de confiança. Se o agente não é ocupante de cargo efetivo,
a aplicação dessa penalidade implicará em exoneração.
? Declaração de inidoneidade de empresa – O art. 46 da Lei Orgânica do
Tribunal de Contas da União define a possibilidade do Tribunal de Contas, em face
da gravidade do ato praticado ou da omissão, aplicar punições ao agente ou,
excepcionalmente, às pessoas jurídicas independentemente do dever de reparar o
dano. A referida sanção pode também ser aplicada por Tribunais de Contas
Estaduais ou Municipais, caso haja o respaldo da respectiva Lei Orgânica.
? Multa – São três as espécies de multas que podem ser aplicadas pelos
Tribunais de Contas, em conformidade com as competências fixadas
constitucionalmente e na legislação infra-constitucional específica. São elas:
a) multa proporcional ao dano causado ao erário, prevista no art. 71,
inciso VIII da Constituição Federal. A Lei Orgânica do TCU, no
seu art. 57, estabelece a possibilidade de aplicação de multa de até
100% do valor atualizado do dano causado ao erário. No âmbito dos
Estados e Municípios tem de haver lei local regulamentando a
penalidade, para ser possível à sua aplicação;
b) multa por infração administrativa contra as leis de finanças públicas,
tipificada pela Lei nº 10.028/2000, que produziu alterações no
Código Penal, no sentido de estabelecer severas penalidades de
natureza criminal e administrativa para os gestores fiscais que
violassem as normas de direito financeiro. O ar. 5º, §§ 1º e 2º assim
dispõem:
“§ 1º. A infração prevista neste artigo é punida com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
47
§ 2º. A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito publico envolvida”.
c) multa por infração às normas de administração financeira e
orçamentária que busca evitar a continuidade de falhas ou
irregularidades que venham em seu prejuízo, prevista na Lei
Orgânica do TCU, sendo necessária, para sua aplicação através dos
Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, tal previsão em leis
locais, o que acontece em todos os Tribunais do País.
? Responsabilidade solidária - Toda obrigação possui um duplo aspecto, o
dever de cumprir o acertado e a responsabilidade pelo descumprimento. As normas
dos Tribunais de Contas prevêem a solidariedade como sanção, admitindo que
tendo sido o dano causado por mais de uma agente seja definida a responsabilidade
solidária. Em regra, porém, admite -se a extinção da solidariedade pelo pagamento,
gerando direito à quitação para todos os envolvidos. Jacoby Fernandes (2003:347)
apresenta o seguinte comentário:
“Por vezes, observa-se o interesse em repartir o valor do débito entre vários devedores, especialmente quando não for possível identificar o causador direto do dano. Nada, aliás, mais injusto e ilegal, porque é indispensável a concorrência direta ou indireta, omissiva ou comissiva, para que seja estabelecida a responsabilidade de todos”.
Se, através do resultado da apuração, for demonstrado que todos
efetivamente são responsáveis, serão então solidariamente condenados a repor o
valor do dano, figurado expressamente no título executivo.
? Ressarcimento aos cofres públicos do recurso desviado – A decisão
do Tribunal de Contas pode revestir-se sob a forma de Acórdão que, quando
condenatório, obriga o responsável, que teve o direito de defesa da acusação, a
reparar o dano a que deu causa. Assim, havendo rejeição da defesa, o interessado é
48
cientificado do fato e intimado, em prazo firmado pela Corte, a recolher aos cofres
públicos o valor do respectivo débito.
A execução do acórdão, que é um direito do agente, obriga as Cortes de
Contas a declararem a quitação, não ensejando, necessariamente, a regularidade
das contas. O devedor pode requerer o pagamento parcelado do débito, conforme
facultam, normalmente, as leis orgânicas das Cortes. Em qualquer caso, porém, é
vedado o pagamento com recursos do Erário.
Não satisfeita espontaneamente, pelo interessado, a decisão condenatória do
Tribunal de Contas, caberá a execução forçada do título executivo extrajudicial, que
poderá ocorrer:
a) mediante desconto nos vencimentos, salários e proventos do responsável,
ou
b) por meio de decisão judicial, mediante a instauração de ação própria, pelos
legitimados processualmente para essa atribuição.
49
5. ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS NO ESTADO DO RIO
GRANDE DO NORTE – TCE/RN
O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte (TCE/RN) deu início
a suas atividades em 12 de janeiro de 1961, data oficial de sua criação. Instalado em
meio a uma histórica disputa política no Estado, teve que provar sua
constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, sendo vitorioso. A conquista por
uma sede própria foi outra batalha histórica vencida, encontrando-se em
funcionamento, a partir de dezembro de 2001, em prédio próprio com 12 andares,
localizado na Avenida Getúlio Vargas, 690, onde funciona também o Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas do Estado / MPJTCE.
Através da Lei nº 4041/1971, publicada no DOE de 18 de dezembro de 1971,
foi instituído o “Código de Fiscalização Financeira e Orçamentária do Estado e dos
Municípios”, primeira legislação que estabeleceu normas, critérios e princípios de
natureza contábil, técnica e jurídica, destinados à uniformização, ordenamento e
disciplina da fiscalização financeira e orçamentária do Estado e dos Municípios.
Os artigos 52 e 53 da Constituição Estadual de 1989 conferem poderes ao
Tribunal de Contas, como Órgão auxiliar do Poder Legislativo, de exercer o controle
externo, referente à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial do Estado. O § 1º do art. 52 ao reforçar o posicionamento do “caput”
acrescenta o seguinte:
“§ 1º. Presta contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou, por qualquer forma, administre dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais o Estado responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária”.
A competência do TCE/RN outorgada pela Constituição Estadual está
expressa no seu art. 53 e pode ser considerada, por analogia, a mesma atribuída ao
TCU no art. 71 da Constituição Federal de 1988.
50
A legislação infraconstitucional estadual de maior relevância no seu
funcionamento se compõe da Lei Orgânica e do Regimento Interno do TCE/RN, ou
seja, a Lei Complementar nº 121/94 e a Resolução nº 012/2000, respectivamente.
Para o fiel cumprimento da sua Lei Orgânica, e da legislação relacionada à matéria
de sua competência, o TCE/RN pode baixar resoluções, decisões normativas e
quaisquer outros atos que sentir necessários.
5.1- Estrutura Organizacional do TCE/RN
O TCE/RN, para o pleno desenvolvimento das suas atividades de
fiscalização e aplicação correta dos recursos públicos, conta, na sua estrutura
organizacional, com Órgãos Decisórios, Auxiliares e Complementares.
5.1.1- Órgãos decisórios
O processo decisório funciona em sistema colegiado, encontrando-se
distribuído através de aspectos prioritariamente relacionados com a missão
Institucional da Corte de Contas, vejamos:
a) O Tribunal Pleno – é presidido pelo Presidente do Tribunal, sendo
constituído pela totalidade dos Conselheiros, em número de sete. Tem sua
competência definida através do art. 85 do Regimento Interno do TCE/RN, sendo
responsável pelo julgamento dos processos originários da Administração Direta do
Estado e processos administrativos, constantes da ordem do dia, assim como pela
decisão sobre os requerimentos e moções de sua competência. Tem como Órgão
executivo a Diretoria de Administração Direta – DAD.
51
b) As Câmaras de Contas – em número de duas, são compostas por três
Conselheiros, um deles assumindo a Presidência da referida Câmara. Dos
Conselheiros que compõem o colegiado das duas Câmaras, exclui-se, apenas, o
Presidente do Tribunal. Os Colegiados reúnem-se em sessão ordinária, uma vez por
semana, e extraordinária quando convocadas pelo seu Presidente, ou por
deliberação da maioria dos membros de cada Câmara:
b.1- A Primeira Câmara de Contas tem competência decisória sobre a
fiscalização realizada na Administração Pública Municipal, direta e indireta,
com suas atribuições definidas pelo Tribunal Pleno, previstas no art. 140 do
Regimento Interno – RITCE. Tem como Órgão executivo a Diretoria de
Administração Municipal – DAM;
b.2 – A Segunda Câmara de Contas é competente, com base no que dispõe
o art. 140 do RITCE, para julgar processos da Administração Indireta do
Estado, que inclui autarquias, empresas públicas, sociedades de economia
mista e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público Estadual. Tem
como Órgão executivo a Diretoria de Administração Indireta – DAI;
c) Presidência do Tribunal Pleno e das Câmaras – cabe à Presidência do
Tribunal Pleno, exercida pelo Presidente do TCE/RN, representar e dirigir o Tribunal,
exercendo as atribuições definidas no Regimento Interno, assim como aos
presidentes das Câmaras proferir decisões referentes a julgamentos de contas ou
processos de prestação ou tomada de contas;
d) Corregedoria – a Presidência da Corregedoria é exercida pelo Presidente
anterior do TCE/RN, e tem a competência de desenvolver atribuições de fiscalização
e correição de todos os setores da administração, providenciando o cumprimento
dos objetivos funcionais e jurisdicionais de atuação do Órgão;
e) Auditores – nomeados pelo Governador do Estado, são os substitutos dos
Conselheiros exercendo, quando convocados para a substituição, todas as
atribuições de competência dos Conselheiros: presidindo a instrução dos processos
que lhes sejam atribuídos e relatando-os com propostas de decisão a ser votada
pelo Plenário do Tribunal ou da Câmara para o qual estiver designado.
52
5.1.2. Órgãos auxiliares
Junto às Câmaras e ao Tribunal Pleno, os Órgãos auxiliares são responsáveis
pela execução das atribuições de controle externo, através da fiscalização adequada
a cada caso, seja na instrução de documentos encaminhados pelos jurisdicionados
para analise, apreciação e julgamento, seja na verificação real das ocorrências. Eles
têm as seguintes atribuições:
a) Diretoria da Administração Direta – DAD, vinculada ao Tribunal Pleno
tem a responsabilidade, através de seu corpo técnico, das contas de todos os
Órgãos que integram a Administração Direta do Estado, emitindo informações
conclusivas sobre o trabalho de fiscalização documental, nos moldes do art. 222 do
Regimento Interno do Tribunal de Contas;
b) Diretoria de Assuntos Municipais – DAM, vinculada a Primeira Câmara
de Contas, tem como responsabilidade as atribuições fiscalizatórias da
Administração Municipal, assim entendido como a análise e respectiva instrução das
informações documentais das 167 Prefeituras e Câmaras Municipais do Estado;
c) Diretoria de Administração Indireta – DAI, vinculada a Segunda Câmara
de Contas, é responsável pela fiscalização dos Órgãos da Administração Indireta do
Estado;
d) Inspetoria de Controle Externo – ICE, vinculada à Presidência da Casa, é
voltada para a Inspeção e Vistoria “in loco”, realizadas por proposta de qualquer
Conselheiro ou determinação do Tribunal Pleno ou Câmaras. Tais Inspeções ou
Vistorias referem-se a casos denunciados ou com indício de irregularidades,
relativos a todo o tipo de jurisdicionado (do governo estadual, municipal ou da
administração indireta);
e) Diretoria de Atos de Pessoal – DAP, vinculada ao Tribunal Pleno, através
de seu Presidente, refere-se à fiscalização dos atos de pessoal dos Órgãos da
Administração Pública Estadual e Municipal, sujeitos a registro, de conformidade
com o que dispõe o art. 84 da Lei Orgânica do TCE/RN.
53
5.1.3. Órgãos complementares
Considerados os Órgãos que exercem as atribuições administrativas
auxiliares do Tribunal de Contas. Os Órgãos Complementares representam todo o
apoio técnico, funcional e operacional, essenciais ao desenvolvimento das
atividades de controle externo exercidas pelo TCE/RN. São eles:
a) Consultoria Jurídica – Órgão vinculado à Presidência do TCE/RN,
encarregado de prestar apoio e assessoramento jurídico ao Presidente do Tribuna l,
aos demais Conselheiros e Auditores;
b) Coordenadoria de Comunicação Social – Assessora a Presidência, no
que concerne a assuntos relacionados à imprensa, tendo como objetivo publicar,
noticiar e informar a opinião pública dos atos e decisões emanados do Tribunal;
c) Secretaria Geral - É o Órgão incumbido de dirigir e coordenar os serviços
administrativos e de apoio técnico à elaboração e execução das decisões do
Tribunal de Contas. É Órgão complementar também no aspecto decisório vez que a
ela estão afetas as decisões administrativas, por delegação do Presidente da Casa.
À Secretaria Geral estão vinculados inúmeros Órgãos, como: Escola da Contas -
EC, Centro de Processamento de Dados – CPD, Diretoria de Administração
Geral -DAG, Diretoria de Atos e Execuções –DAE, Divisão de Expediente – DE e
Comissões Especiais (Controle Interno e de Licitação). Assim, embora
subordinados à Secretaria Geral, terão suas atribuições relatadas na seqüência;
d) Escola de Contas - Criada recentemente, pela Lei Complementar nº
258/2003, tem por finalidades, nos moldes do que dispõe o art. 1º do seu Regimento
Interno, “o desenvolvimento de estudos relacionados com as técnicas de controle da
administração pública, o planejamento e execução de ações destinadas à
capacitação e ao aperfeiçoamento dos servidores do quadro de pessoal do TCE/RN,
bem como a realização de treinamento de gestores e técnicos pertencentes aos
órgãos jurisdicionados”;
54
e) Centro de Processamento de Dados – Órgão responsável pela
manutenção do site do TCE na Internet e pelo aprimoramento tecnológico das ações
desenvolvidas pela Casa, permite o acompanhamento e controle dos trabalhos
através da utilização de sistemas informatizados. Gradativamente observa-se que o
controle virtual vem sendo utilizado na maioria dos trabalhos de fiscalização,
principalmente aqueles rotineiros, que prescindem de observação “in-loco”;
f) Diretoria de Administração Geral – Este Órgão responde pela Secretaria
Geral nos seus impedimentos legais e tem atribuições bem definidas na área
administrativa. A ele se vinculam os setores de Pessoal, Financeiro, Patrimônio,
Manutenção do Prédio, Serviços Gerais e Segurança;
g) Diretoria de Atos e Execuções – Elo de ligação entre o Tribunal e os
jurisdicionados nas diligências, notificações, citações e intimações. Transmite as
referidas decisões, controlando os prazos de suas execuções;
h) Divisão de Expediente – Toda a documentação que ingressa no TCE/RN
o faz através da DE que também é responsável pela tramitação interna dos
expedientes recebidos. É considerada como a porta de entrada do Tribunal;
i) Comissões Permanentes – Na atual conjuntura são duas as Comissões
que funcionam permanentemente: A Comissão de Licitação e a Comissão de
Controle Interno, todas duas realizando suas atividades específicas, direcionadas
ao funcionamento interno do Tribunal. Embora de caráter permanente, seus
componentes atuam sem prejuízo dos trabalhos rotineiros desenvolvidos em outra
Unidade da Casa.
5.2- A ação fiscalizadora adotada
O art. 53 da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte determina as
competências do controle externo, a cargo das Assembléia Legislativa, exercido com
o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, através de dos incisos de I a X.
55
Considerando a similaridade com a competência outorgada ao Tribunal de
Contas pela Constituição Federal, expressa no art. 71 e já apresentada no item 4
deste trabalho, não se torna necessário repeti-la e sim expor as dois tipos de
fiscalização empregada no TCE/RN, que se resumem em: fiscalização das contas
públicas (receitas auferidas e despesas realizadas) e fiscalização dos atos de
pessoal, expressas nos incisos II e III do art. 53, da Constituição Estadual (CE):
“II- julgar as contas dos administradores dos três Poderes do Estado e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, inclusive das fundações, empresas públicas, autarquias e sociedades instituídas ou mantidas pelo Poder Público, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; III- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão e contratação de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, bem como as concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório”.
Resumidamente as duas ações serão, a seguir, relatadas para que,
posteriormente, sejam apresentados, de forma analítica, a atuação do TCE/RN na
fiscalização das contas públicas, nos termos do que dispõe o art. 53, inciso II da
CE, acima explicitado.
5.2.1- Fiscalização das contas públicas
O fiel cumprimento do art. 53, inciso II da CE, se dá através dos trabalhos de
fiscalização desenvolvidos pelo Corpo Instrutivo de 04 (quatro) de suas diretorias
fins, diretamente vinculadas a Colegiados superiores, responsáveis pelo seu
julgamento. Três, dentre as quatros diretorias, executam trabalhos de
acompanhamento rotineiro das despesas realizadas na Administração Pública dos
três Poderes do Estado, no âmbito estadual e municipal, são elas:
56
? Diretoria de Administração Direta – DAD, responsável pelo
acompanhamento, análise e fiscalização das prestações de contas da Administração
Direta do Poder Executivo, dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público
do Estado;
? Diretoria de Administração Indireta – DAI, responsável pelo
acompanhamento, análise e fiscalização da Administração Indireta do Governo do
Estado, assim entendidas: autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;
? Diretoria de Administração Municipal – DAM, responsável pelo
acompanhamento, análise e fiscalização da Administração Municipal do Estado, as
Prefeituras, Câmaras e Órgãos Municipais da Administração Indireta.
O trabalho rotineiro, realizado pelas três diretorias apresentadas, envolve todo
o acervo de Órgãos Públicos do Estado, excluindo apenas as Repartições Federais
que funcionam no RN, sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas da União –
TCU. É executado através da utilização do “Sistema Integrado de Auditoria
Informatizada – SIAI”, constante de Resolução que anualmente é renovada,
atualizando os dispositivos legais sobre o assunto e aperfeiçoando os mecanismos
de controle. A mais recente, a Resolução nº 011/2004-TCE, assim dispõe:
“Art.1º- Esta Resolução disciplina os procedimentos a serem adotados para apresentação das prestações de contas e outros documentos dos Poderes e Órgãos do Estado e de seus respectivos Municípios ao Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte, estabelecendo formas de composição, prazos de remessa e hipóteses de aplicação de multas, com observância das normas constitucionais e infraconstitucionais em vigor”.
? Inspetoria de Controle Externo – ICE, a quarta diretoria que atua na
fiscalização das contas públicas, difere das anteriores por desenvolver suas
atividades em consonância com o que estabelece o art. 53, inciso II da CE, como a
responsável pelas Vistorias “in loco” e Inspeções realizadas em qualquer dos
jurisdicionados do TCE/RN, nos termos do que dispõe o art. 198 do seu Regimento
Interno:
57
“Art. 198- O Tribunal de Contas procederá as Inspeções que considerar necessárias, visando o exame dos atos e fatos ligados à administração contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, e à avaliação do grau de eficácia, eficiência e economicidade das operações realizadas”.
O que diferencia o trabalho realizado pelas três primeiras diretorias da
fiscalização realizada pela ICE é a exigência que esta última não se limite à análise
dos fatos de forma documental ou virtual e sim que se faça presente, através de
Comissão ou equipe constituída para tal, no Órgão jurisdicionado a fim de obter,
através de verificação “in-loco” todas as comprovações possíveis dos indícios de
irregularidades apontados. Atualmente as Inspeções ou vistorias não são realizadas
ordinariamente, restringindo-se, apenas, a casos especiais ou extraordinários.
5.2.2- Fiscalização dos atos de pessoal
A Diretoria de Atos de Pessoal – DAP responsável, no TCE/RN, pelo
cumprimento do inciso III do art. 53 da CE, analisa, informa e registra os atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, excetuadas as nomeações para cargo em
comissão, bem como as concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório.
São encaminhados ao Tribunal de Contas para apreciar, com o fito de
registro, a legalidade de tais atos da Administração Direta e Indireta, incluídas as
Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como os processos
pertinentes a Prefeitura Municipal do Natal, portanto, o registro é um ato que ocorre
a posteriori, pois depende da apreciação e aprovação do ato concessivo pelo
Plenário da Corte de Contas.
58
6. O CONTROLE DAS CONTAS PÚBLICAS NO TCE/RN: Situação
Atual
Como foi abordado no capítulo anterior - embora o Tribunal de Contas esteja
sendo apresentado em uma abordagem macro - o foco da análise do presente
trabalho está relacionado com a missão maior da Instituição que se resume em
“Realizar o controle externo da gestão pública, através da fiscalização de todo o
acervo contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial do setor público”. É o controle
da aplicação dos recursos públicos em todos os Órgãos e Entidades sujeitas à
jurisdição do Tribunal de Contas no Estado.
A estrutura do TCE/RN retrata, de forma sintética, como é realizado o controle
externo a cargo de seu Corpo Técnico, ou seja, através de 03 (três) Diretorias que
têm responsabilidade de fiscalizar, rotineiramente, toda a Administração Pública
Estadual e Municipal. Suas atribuições são divididas em relação aos jurisdicionados.
A Diretoria de Administração Direta – DAD tem como jurisdicionados todos os
Órgãos que compõem o Poder Judiciário, Poder Legislativo e Administração Direta
do Poder Executivo do Governo do Estado; a Diretoria de Administração Indireta –
DAI, fiscaliza toda a Administração Indireta do Estado e a Diretoria de Assuntos
Municipais – DAM, é responsável pelo controle das contas de toda a Administração
Municipal, aí inseridas as 167 Prefeituras, 167 Câmaras Municipais e Órgãos da
Administração Indireta Municipal.
Ainda em relação ao controle das contas públicas, a estrutura do TCE/RN
mantém a Diretoria da Inspetoria de Controle Externo – ICE, cujo trabalho não
obedece a uma rotina, vez que é responsável pela fiscalização “in loco”, caso haja
necessidade, através de Vistorias e Inspeções, a qualquer jurisdicionado seja ele da
jurisdição da DAD, DAI ou DAM. As Inspeções e Vistorias realizadas pela ICE são
operacionalizadas através de duas subunidades, com especificações distintas: a
primeira, responsável pela fiscalização “in loco” das despesas realizadas, nos
59
aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais, e a
segunda pela fiscalização de obras e serviços de engenharia.
6.1. Metodologia empregada
Anualmente, e principalmente, a partir do exercício de 2001, o TCE/RN emite
Resolução sobre o estabelecimento de procedimentos a serem adotados para
apresentação das prestações de contas e outros documentos dos Poderes e Órgãos
do Estado e de seus respectivos Municípios ao Tribunal, estabelecendo os
respectivos prazos de remessa.
O objetivo inicial foi disciplinar normas para apresentação de demonstrativos
da LRF e de prestações de contas dos jurisdicionados em uma única Resolução que
contemplava 18 (dezoito) anexos a serem preenchidos e encaminhados, dos quais
06 (seis) em meio magnético. Na época, além da Resolução conter 12 (doze)
anexos remetidos no papel, algum tipo específico de prestação de contas, como
convênio, FUNDEF e outros, continuavam disciplinados por Resoluções a eles
destinadas. Aos poucos a Resolução anual de caráter geral foi evoluindo e a quarta,
precisamente deste exercício de 2004, disciplina todos os tipos de prestações de
contas e contempla 37 (trinta e sete) anexos, todos em meio magnético, com
recebimento de extratos via rede bancária. É, praticamente, uma prestação de
contas virtual, com eliminação de um expressivo número de papéis em tramitação
que vinha congestionando o protocolo do TCE/RN.
A grande preocupação atual, face ao variado acervo de prestações de contas
que devem ser encaminhadas pelos jurisdicionados ao TCE/RN, está sendo não
apenas de incluir em uma única Resolução todos os tipos de informações a serem
prestadas em observância as normas constitucionais e infraconstitucionais em vigor
como, além de desburocratizar mais o trâmite documental, introduzir hipóteses de
aplicação de multas e estabelecer formas de composição coerentes com as
60
informações oficialmente exigidas, dos respectivos jurisdicionados, pela Secretaria
do Tesouro Nacional – STN.
É evidente que a LRF alterou bastante a metodologia empregada pelos
Tribunais de Contas, no exercício de suas funções de Controle Externo. A partir de
sua vigência o controle da Administração Pública, que se restringia à apreciação de
determinados instrumentos/ações, como: o Plano Plurianual – PPA; a Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO; a Lei Orçamentária Anual – LOA; a execução da
despesa pública e a prestação de contas anual do Governador do Estado e dos
Prefeitos Municipais, foi ampliado para o acompanhamento de outras ações do
jurisdicionado, através da introdução do “Relatório Resumido de Execução
Orçamentária – RREO” e o “Relatório de Gestão Fiscal - RGF”, ambos contendo um
número expressivo de informações para serem também apreciadas pelos Tribunais
de Contas.
Ainda em relação às novas exigências, a LRF inovou no aspecto preventivo
ao introduzir, através do § 1º do art. 59, a figura do alerta. Jacoby Fernandes
(2004:50) apresenta o seguinte comentário sobre o assunto:
“A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga os Tribunais de Contas em determinadas situações, sem prejuízo do poder que já possuem de sustar a execução do ato, requerer a sustação de contrato e aplicar penalidades, alertar a autoridade que atingir determinados limites na execução de despesas de alguns atos. Caso a irregularidade ou o crime esteja associado à ocorrência de motivos que exigem prévio alerta, pode a autoridade apontar a falta de alerta em sua defesa, como atenuante de responsabilidade”.
Para que se entenda melhor as atuais atribuições dos Tribunais de Contas,
que se ampliaram bastante nesses últimos anos, com o advento da LRF, se faz
necessário associar todas as exigências que passaram a ser cobradas pelos
Tribunais, em cumprimento aos dispositivos da referida legislação, à verificação das
despesas realizadas. Assim, no atual contexto, a rotina de trabalho mais empregada
é a seguinte:
61
a) em períodos bimestrais, quadrimestrais ou semestrais, de acordo com as
exigências da LRF4, os jurisdicionados encaminham ao TCE/RN as informações
determinadas pela Resolução nº 011/2004, todas em disquetes, acompanhadas da
referida relação para conferência pelo protocolo do Tribunal;
b) ao receber as referidas informações o protocolo as introduz “on-line” no
sistema informatizado, sendo, no mesmo momento, disponibilizado às Diretorias
responsáveis pela sua análise;
c) de acordo com critérios estabelecidos pelas respectivas Diretorias, as
análises são efetuadas. Há necessidade de estabelecimento de critérios de
prioridade, pois nem sempre a ordem de entrada das informações é compatível com
a relevância ou excepcionalidade de cada caso;
d) as informações exigidas pela LRF são analisadas em relação ao
cumprimento dos seus dispositivos, e no que se refere à análise das despesas,
realizadas concomitantemente, como algumas informações prestadas requerem
comprovações, o Corpo Instrutivo ou Técnico responsável pela análise promove a
diligência da documentação comprobatória da informação prestada;
e) ainda na análise realizada, quando se detecta descumprimento de
percentuais de despesa, ou outros, que ensejem a emissão do “alerta”, o documento
é emitido, assinado pelo Conselheiro Relator, e enviado ao jurisdicionado;
f) a diligência é encaminhada ao jurisdicionado, juntamente com o documento
de “alerta”, caso tenha sido emitido, através da Diretoria de Atos e Execuções –
DAE. A diligência é oficializada na forma de NOTIFICAÇÃO, atribuindo prazo para o
seu cumprimento;
g) ao receber a documentação solicitada, a DAE registra o cumprimento,
através de baixa no controle, e a envia à Diretoria que requereu;
_____________________________ 4 A LRF distingue, no que se refere à população dos Municípios, o prazo de encaminhamento aos Tribunais de Contas dos Relatórios, RREO e RGF, e de outras informações, dando mais elasticidade aos Municípios com menos de 50.000 habitantes.
62
h) recebida a documentação comprobatória das despesas realizadas, a
análise é concluída e, caso sejam detectadas irregularidades, o processo segue ao
Conselheiro Relator, sugerindo a CITAÇÃO do(s) Responsável(is) para
apresentação de defesa;
i) a CITAÇÃO é formalizada através da DAE, responsável pelo seu envio e
controle do prazo para cumprimento;
j) recebida a defesa, a DAE envia ao Conselheiro Relator que remete os autos
ao Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas – MPJTC, para a emissão de
parecer;
k) Após a emissão de parecer, os autos retornam ao Conselheiro Relator que
os remete à Secretaria das Sessões para inclusão em pauta do julgamento do
colegiado competente.
Esta é, portanto, a rotina mais usualmente utilizada no TCE/RN, vez que é
responsável, concomitantemente, pela análise de duas maiores atribuições dos
TC’s: o cumprimento da LRF e a fiscalização das despesas públicas. Outras rotinas
existem, utilizadas eventualmente pelas três Diretorias, como: apreciação dos
instrumentos de planejamento governamental: PPA, LDO e LOA; apreciação das
Contas Anuais de Governo (Estadual ou Municipais); apreciação de despesa a título
de suprimento de fundos; apreciação das despesas do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – FUNDEF e
outras que, embora não previstas, se referirem a utilização de recursos públicos. Em
todos os casos até aqui abordados, o trabalho é apresentado ao Conselheiro Relator
na forma de Informação.
Já em relação ao trabalho desenvolvido pela Diretoria da Inspetoria de
Controle Externo – ICE, responsável, também, pela análise dos dispêndios públicos
no TCE/RN, encontra-se disciplinado pela Lei Orgânica do TCE/RN,
especificamente pelo art. 91:
“Art. 91: As inspeções e auditorias são determinadas pelo Tribunal Pleno ou Câmara, por proposta de qualquer Conselheiro ou Auditor, do Ministério Público junto ao Tribunal ou por denúncia de terceiro...”.
63
O art. 91, através de cinco parágrafos, também orienta quanto a rotina a ser
adotada nas Inspeções e Auditorias que deverão ser apresentadas ao Conselheiro
Relator na forma de Relatório, o qual, antes de ser julgado deverá ser, a exemplo
da rotina já apresentada, caso se constate irregularidade no objeto da inspeção,
ordenada a CITAÇÃO do responsável para apresentar defesa ou recolher o valor do
débito imputado.
6.2. O julgamento das contas
O foro específico para o julgamento das contas no TCE/RN é o colegiado de
Conselheiros, através do Tribunal Pleno ou das duas Câmaras de Contas, cujas
sessões podem ser ordinárias, extraordinárias, especiais e administrativas,
regulamentadas pelos artigos 119 a 129 do Regimento Interno do Tribunal de
Contas do Estado do Rio Grande do Norte - RITCE/RN.
O Tribunal Pleno é constituído pela totalidade dos Conselheiros, em número
de sete, tendo na sua direção o Presidente do Tribunal. Suas atribuições estão
definidas no art. 85 do RITCE/RN, através dos seus 21 incisos. Abrange a
responsabilidade de fiscalização dos Órgãos da Governadoria do Estado, das 14
Secretarias de Estado; 23 Fundos Especiais; 44 Unidades Administrativas
descentralizadas; do Poder Legislativo através da Assembléia Legislativa e do Poder
Judiciário, através do Tribunal de Justiça e Procuradoria Geral da Justiça, cujas
instruções estão a cargo da DAD, julgando, também, as Inspeções ou Auditorias
determinadas pelo Plenário. Além das referidas atribuições o Tribunal Pleno baixa
Resoluções, Decisões Normativas ou quaisquer outros atos necessários ao exercício
da gestão plena do TC e decide sobre consultas quanto a dúvidas suscitadas na
aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua
competência. Funciona em duas sessões semanais tendo, no cômputo geral,
atribuições relativas a Órgão decisório de última instância na Casa.
64
Cada Câmara de Contas decide sobre processos setorizados de prestação de
contas. Assim, a Primeira Câmara de Contas, como já foi enunciado no Capítulo 5
deste trabalho, é formada por três dos sete Conselheiros e julga o trabalho realizado
na DAM, referente à fiscalização das ações municipais (quanto ao cumprimento dos
dispositivos da LRF e prestação de contas das despesas públicas), aí incluídas as
167 Prefeituras e Câmaras Municipais e Entidades da Administração Indireta
Municipal. É responsável, também, pelo julgamento de Inspeções ou Auditorias
determinadas pelo plenário da Primeira Câmara de Contas e realizadas pela ICE.
Suas sessões realizam-se uma vez por semana.
A Segunda Câmara de Contas, formada pelos outros três Conselheiros dos
sete existentes, excluindo o Conselheiro Presidente, é responsável pela decisão em
processos instruídos pela DAI, referentes à fiscalização dos Órgãos da
Administração Indireta do Governo do Estado, em número de 20, ou seja: 05
Empresas de Economia Mista; 12 Autarquias Estaduais; 02 Fundações Públicas e
01 Empresa Pública, com sessões plenárias semanais. É responsável, também, pelo
julgamento das Inspeções ou Auditorias determinadas pelo plenário da Segunda
Câmara de Contas e realizadas pela ICE.
Todo processo instruído pelas 04 Diretorias, DAD, DAM, DAI ou ICE é, antes
do julgamento, encaminhado pelo respectivo Conselheiro Relator, ao Ministério
Público Junto ao Tribunal de Contas – MPJTC, para a emissão de parecer. Após
a posição do Corpo Técnico, explicitada na Informação ou Relatório constante da
análise dos autos, e o parecer do MPJTC, o Conselheiro Relator emite o seu voto,
submetendo-o ao crivo do plenário a que o processo pertence: Tribunal Pleno,
Primeira Câmara ou Segunda Câmara.
Ainda em relação ao julgamento das contas o art. 313 do RITCE/RN assim
dispõe:
“ Nas questões relativas ao controle externo, as partes podem interpor: I- pedido de reconsideração, cabível uma única vez no mesmo processo; II- agravo de despacho de Conselheiro Relator, para o Tribunal Pleno ou Câmara a que esteja afeto o processo;
65
III- embargos infrigentes, quando se tratar de decisão não unânime do Tribunal Pleno ou Câmara; IV- embargos de declaração, que têm por finalidade o esclarecimento de qualquer ponto obscuro, omisso ou contraditório da decisão; V- recurso de revista, quando sobre a questão houver interpretações divergentes entre as Câmaras; VI- revisão, perante o Tribunal Pleno, de decisão condenatória definitiva, proferida em processo, de prestação ou tomada de contas; VII- pedido de reexame quando da emissão de parecer prévio sobre as Contas Anuais”.
Em síntese, esta é a rotina mais usualmente utilizada na fiscalização das
despesas públicas desenvolvidas pelo TCE/RN. Por tudo que foi apresentado,
observa-se que o número de jurisdicionados, aliado aos procedimentos que são
adotados no controle externo, dificulta ou mesmo impossibilita ações mais céleres no
combate à má gestão pública.
Sem a preocupação de analisar detalhadamente toda a estrutura
organizacional do TCE/RN, este trabalho se propõe a limitar-se a apresentar as
atividades de controle externo ali desenvolvidas, analisando formas de ação que
possam dar mais eficácia e agilidade nas referidas ações.
66
6.3. Organograma da estrutura atual
Tribunal Pleno Ministério Público Especial
Secretaria1ª Câmara 2ª CâmaraSecretaria
ConselheiroConselheiro
Pres. 1ª Câmara
DAD
DAG DAEDAPDE
CPDEC
Sec. das Sessões
ConselheiroPres. 2ª Câmara
DAM DAI
ConselheiroVice-Presidente
ConselheiroPresidente
ConselheiroCorregedor Conselheiro
ICE
SecretariaGeral
Coord. Com. SocialConsultoria Jurídica
67
7. PROPOSIÇÕES OU RECOMENDAÇÕES
As propostas ora apresentadas reportam-se exclusivamente ao
controle externo exercido pelo TCE/RN, dividindo-as em dois tipos: Reestruturação
organizacional e revisão das formas de atuação.
7.1. Reestruturação organizacional
A estrutura organizacional atual, apresentada no capítulo anterior deste
trabalho, detém na sua área finalista, especificamente no que se refere às Unidades
responsáveis pelo controle externo das contas públicas, quatro diretorias: DAD,
DAM, DAI e ICE. Para três, das quatro diretorias, são determinadas,
individualmente, a responsabilidade de controle externo a um tipo de jurisdicionado,
ou seja: à DAD compete fiscalizar as contas dos gestores dos Órgãos dos Poderes
Judiciário, Legislativo e da Administração Direta do Governo do Estado; à DAM dos
gestores municipais das Prefeituras e Câmaras e à DAI dos responsáveis, diretores
ou presidentes, pelos Órgãos da Administração Indireta do Governo Estadual. Em
relação à quarta diretoria, a ICE, a fiscalização pode recair em qualquer
jurisdicionado, seja ele da esfera de governo estadual ou municipal.
A primeira proposta de reestruturação organizacional refere-se à necessidade
de se repensar o funcionamento da ICE. Enquanto uma Diretoria, descentralizada
das demais, realiza Inspeções ou Vistorias em todos os jurisdicionados, na
dependência de determinação de Conselheiro ou dos Colegiados, sua atuação
precisa de subsídios da Diretoria responsável pela fiscalização rotineira do Órgão.
As exigências da LRF são, como já foi dito, cobradas por uma das três Diretorias
que, rotineiramente, além desta atribuição analisa também as despesas do
respectivo jurisdicionado. A eficácia do controle externo estará na consolidação do
68
maior número de informações possíveis de cada realidade, o que se pressupõe que
a própria observação “in loco” será sempre insuficiente à detectação de possíveis
irregularidades, estando estas, às vezes, correlacionadas a fatos já praticados e
analisados anteriormente, pela Diretoria competente. A proposta, neste sentido,
seria de que cada uma das três diretorias, já nominadas, se responsabilizasse por
todo tipo de investigação sobre o seu jurisdicionado, mantendo, assim, uma espécie
de dossiê5, sobre cada Órgão jurisdicionado.
A segunda proposta de reestruturação diz respeito à necessidade de
desmembrar a DAM em duas Diretorias. Uma ficaria com a fiscalização dos
municípios que têm mais de 50.000 habitantes, em número de 6 (seis), que
consomem mais de 50% dos recursos municipais além de contarem com Órgãos da
Administração Indireta que não estão sendo fiscalizados rotineiramente. A outra
cobriria os demais Entes de menor porte. O desmembramento facilitaria a realização
de fiscalizações, documental ou “in loco”, havendo condições de se trabalhar com a
mesma periodicidade, pois, como foi visto, a LRF diferencia os Municípios com mais
de 50.000 habitantes, aos quais são cobrados o preenchimento de mais anexos e
prazos mais curtos no envio de algumas informações aos Tribunais de Contas.
A terceira proposta de reestruturação organizacional reporta -se à fiscalização
de obras e serviços de engenharia que continuariam a ser realizadas em uma
Unidade específica, cujo trabalho de investigação será sempre da alçada de
Engenheiros, quadro reduzido no TCE/RN e que, mesmo em contingência adversa,
vêm realizando a contento os trabalhos a eles destinados. A proposta seria que
fosse suprimida da estrutura do TCE/RN a Inspetoria de Controle Externo – ICE e
que a fiscalização da obras e serviços de engenharia passasse a ser desenvolvida
em um Núcleo de Engenharia, ligado à Secretaria Geral. A sua localização, na
escala hierárquica do Tribunal, o mais próximo possível dos Órgãos decisórios traria
mais eficácia às suas ações que estariam condicionadas a critérios de prioridades
estabelecidos pelos Colegiados, assessorados pela Secretaria Geral.
_______________________________
5 Entendendo dossiê como “coleção de documentos e informações relacionadas a um assunto, Órgão ou pessoa”( MICHAELIS 2000: Moderno dicionário da língua Portuguesa), seria, no TCE/RN a conformação de arquivos informatizados com informações, as mais completas possíveis, individualizadas por jurisdicionado.
69
O resultado, portanto, das três propostas apresentadas pode ser assim
resumido: as Diretorias, responsáveis pela fiscalização do universo de
jurisdicionados do TCE/RN, teriam o mesmo número hoje existente, quatro, porém,
algumas, com atribuições diferentes, ou seja:
a) Diretoria de Administração Direta – DAD, com as atribuições que são
desenvolvidas, acrescidas de Inspeções e/ou Vistorias sobre os casos determinados
por Conselheiro ou pelo Tribunal Pleno, relacionados aos seus jurisdicionados.
Excluir, porém, a fiscalização de qualquer Órgão que não se vincule, diretamente, à
Administração Direta do Poder Executivo, ao Poder Legislativo e ao Poder Judiciário
do Estado;
b) Diretoria de Administração Indireta – DAI, com as atribuições ora
desenvolvidas acrescidas de Inspeções e/ou Vistorias sobre os casos determinados
por Conselheiro ou pela Segunda Câmara de Contas, relacionados aos seus
jurisdicionados. Incluir, porém, a fiscalização de qualquer Órgão que não se vincule
ao jurisdicionado da DAD ou do âmbito municipal;
c) Primeira Diretoria de Administração Municipal – 1ª DAM, com
atribuições ora desenvolvidas acrescidas de Inspeções e/ou Vistorias sobre os casos
determinados por Conselheiro ou pela Primeira Câmara de Contas, relacionados aos
municípios com mais de 50.000 habitantes, Prefeituras, Câmaras Municipais e
Administração Indireta. Na realidade de hoje trata-se de um grupo de 6 municípios,
dos quais Natal e Mossoró, a capital do Estado e a sua segunda cidade,
considerada capital do Oeste Potiguar. A soma das populações e dos recursos
públicos constantes dos respectivos balanços anuais ultrapassa o somatório dos
demais municípios;
d) Segunda Diretoria de Administração Municipal – 2ª DAM, com
atribuições ora desenvolvidas acrescidas de Inspeções e/ou Vistorias sobre os casos
determinados por Conselheiro ou pela Primeira Câmara de Contas, relacionados aos
municípios com menos de 50.000 habitantes, Prefeituras, Câmaras Municipais e
Administração Indireta, esta última quase que inexistente nos pequenos municípios
do Estado. Na atualidade representa um total de 161 municípios, com características
semelhantes.
70
Quanto ao Núcleo de Engenharia sugerido, não teria o porte de uma Diretoria
nem rotinas de fiscalização. Sua posição na hierarquia organizacional seria, como já
foi abordado, vinculada à Secretaria Geral com integração “on line” às quatro
diretorias, no que se refere ao acesso imediato às informações prestadas pelos
respectivos jurisdicionados sobre obras e serviços de engenharia executados com
recursos públicos.
7.2. Revisão das formas de atuação
Esta proposta envolve mudanças de métodos6 e procedimentos7 adotados,
no trabalho de fiscalização dos jurisdicionados, pelo TCE/RN. Embora exista uma
intercessão entre os métodos e os procedimentos empregados, o presente trabalho
fará uma tentativa de separá-los para apresentar, de forma mais didática,
comentários sobre cada proposta.
7.2.1. Revisão dos métodos de trabalho
A partir de 2001, os métodos empregados nos trabalhos de fiscalização do
TCE/RN foram sendo, gradativamente, aperfeiçoados. A evolução deveu-se,
principalmente, a utilização do Sistema Integrado de Auditoria Informatizada –
SIAI, instalado em anexo a Resolução nº 02/2001, inicialmente com o objetivo
maior de atender, de uma forma prática e inteligente, as exigências que estavam
sendo impostas no cenário nacional, a LRF.
_____________________________________ 6 Métodos, como o “conjunto de meios dispostos convenientemente para alcançar um fim” e 7 Procedimentos, como “ação ou efeito de proceder; maneira de agir, de fazer alguma coisa” . Ambos os termos constantes de “MICHAELIS 2000: Moderno Dicionário da Língua Portuguesa”.
71
Anualmente o SIAI é aprimorado, incorporando sempre as novas
exigências legais aos métodos a serem adotados na investigação da aplicação dos
recursos públicos. Aos poucos, também, foram sendo ampliadas, do envio de papéis
ao preenchimento em meio magnético, as informações a serem prestadas pelos
jurisdicionados, na busca de transformação da prestação de contas tradicional em
prestação de contas virtual. Hoje, pode-se dizer que o objetivo já está quase que
totalmente alcançado. A Resolução nº 011/2004-TCE, que introduz as inovações do
SIAI, anexa 37 formulários para a nova prestação de contas rotineira, todos a serem
preenchidos por meio magnético.
Considera-se, portanto, que dentre os métodos empregados, o SIAI está
acompanhando o desenvolvimento tecnológico exigido nos dias atuais. Como todo
método requer, porém, uma análise permanente em busca do seu constante
aprimoramento. Algumas proposições de melhoria dos métodos empregados serão a
seguir apresentadas:
a) inclusão no SIAI, ou em sistema informatizado à parte, de cadastro ou
dossiê de cada jurisdicionado, abrangendo todos os Poderes ou Órgãos vinculados
ao TCE/RN, a ser alimentado com, entre outras, informações oriundas dos dados, de
maior relevância, coletados no SIAI;
b) transformação, gradativa, de informações em meio magnético por
informações “on-line”, iniciando, assim, a real fiscalização virtual que, embora nem
todos os fatos possam ser assim fiscalizados, a agilidade no conhecimento dos
dados contribuiria, em muito, com a eficácia dos resultados do trabalho, dando mais
celeridade às decisões;
c) entre o conjunto de meios dispostos ao alcance de resultados mais reais,
encontra-se a integração com outros Órgãos que possam colaborar, subsidiar e
aprimorar o trabalho de fiscalização das despesas públicas. Hoje já foram firmados
convênios com o Tribunal de Contas da União – TCU e com o Banco do Brasil –
BB, estando em andamento um convênio com a Secretaria de Estado da
Tributação – SET/RN. Tratam-se de acordos de cooperação mútua, de interesse
recíproco. Este leque poderia ser ampliado com novos acordos, especificamente, ao
se tratar de fiscalização municipal, com o Ministério Público Comum – MP, que
72
tem representação em todas as Comarcas do Estado ou seja, em mais de 70% dos
municípios. Seria sumamente importante que, antes de se dirigir a qualquer
Inspeção ou Vistoria sobre as despesas públicas o Corpo Técnico mantivesse
contato preliminar com o Promotor da referida Comarca, em busca de subsídios, e
que ao concluir informasse ao MP sobre o resultado da investigação. Outro acordo
poderia ser firmado com a Junta Comercial do Estado – JCE, vez que são
inúmeros os casos detectados de licitações realizadas com participação de
Empresas fictícias ou extintas. Ainda outros acordos poderiam ser firmados com o
Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura – CREA e o Conselho Regional
de Contabilidade – CRC, objetivando o fornecimento de informações confiáveis
sobre profissionais e Empresas das áreas de Engenharia e Contabilidade;
d) outro método que podia ser empregado seria a instalação de Ouvidoria,
com especificações de funcionamento em Regulamento próprio, estimulando a
participação popular no processo de fiscalização. Já existe uma forma do TCE/RN
receber denúncias porém, embora ela atenda às exigências do art. 74, § 2º da Carta
Magna, é muito burocratizada, com tramitação lenta. A Ouvidoria possibilitaria a
oportunidade de, em se tratando de denúncias graves, tão logo recebida, fossem
averiguados os fatos e adotadas as medidas cabíveis.
7.2.2. Revisão de procedimentos
Em relação à maneira de agir ou modo de proceder, algumas alterações são
propostas, embora, como já foi frisado, em determinado momento possa parecer que
está havendo repetição, pois é tênue a linha divisória entre reestruturação, métodos
e procedimentos:
a) inicialmente será ratificada a primeira sugestão apresentada na
reestruturação organizacional, necessitando ser explicada no que se refere aos seus
procedimentos. Na estrutura proposta tanto as fiscalizações rotineiras, através do
SIAI, como as Inspeções ou Vistorias, passariam a ser executadas pela mesma
73
diretoria (exceção apenas de casos de serviços e obras de Engenharia). Esta
mudança objetiva, acima de tudo, mais fidedignidade das informações nos casos
das Inspeções e Vistorias que, muitas vezes, não conseguem obter as informações
que precisam no período curto em que se encontram no Órgão ou Poder.
Implantada a mudança, inevitavelmente, os procedimentos deverão ser ajustados à
nova realidade que passa a exigir muita atenção do Corpo Instrutivo das Diretorias
quando das análises rotineiras realizadas, evitando passar despercebido caso de
gravidade acentuada que possa requerer uma Inspeção, momento em que o fato é
relatado ao Conselheiro Relator do documento analisado, sugerindo ou não a
realização de Inspeção. É importante entender também que todas as denúncias
recebidas pelos Conselheiros serão encaminhadas à respectiva Diretoria que deverá
estar preparada para, a exemplo do ocorre hoje com a Inspetoria de Controle
Externo – ICE, de conformidade com a urgência, designar imediatamente Comissão
para realizar a Inspeção determinada. Os procedimentos deverão ser ágeis, através
de consulta ao dossiê do referido jurisdicionado;
b) os Acordos firmados promoverão, também, mudança nos procedimentos
em busca da otimização dos trabalhos. Assim espera-se que, através do acordo com
o TCU, o TCE/RN repense seus procedimentos adotados nas Inspeções,
conhecendo as normas e papéis de trabalho utilizados pelo TCU, na sua maioria
padronizados e com orientação normativa sobre como, quando e de que forma
utilizá-los. Neste aspecto, o TCE/RN atua com alguma improvisação e amadorismo,
face à falta de padronização nos procedimentos adotados, correndo o risco de, em
casos semelhantes, serem adotados procedimentos e rotinas de trabalho diferentes
e até antagônicos. Isto pode ocorrer, também, no posicionamento do Corpo
Instrutivo que pode divergir, em casos pontuais e semelhantes, entre equipes;
c) que sejam realizadas triagem e segregação das contas analisadas: àquela
com nenhuma irregularidade detectada seria, após o pronunciamento do analista,
distribuída para um segundo servidor que, ao confirmar a posição inicial, a
encaminharia, através da Direção da Unidade, ao Conselheiro Relator que, caso
acatasse o pronunciamento do Corpo Técnico, autorizaria sua devolução à origem,
com despacho pela aprovação. Este procedimento simplificaria o trâmite das contas
regulares, eliminando passos desnecessários como: o seu envio à Secretaria das
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Sessões para constar na pauta, o parecer do Ministério Público Junto ao Tribunal de
Contas – MPJTC e o envio ao Plenário, com elaboração de Votos, do Conselheiro
Relator e do Colegiado;
d) caso seja implantada, mesmo que gradativamente, a transformação da
prestação de contas em meio magnético pela prestação de contas virtual, com
informações on-line, poderia ser realizada a NOTIFICAÇÃO do Responsável, sobre
o envio de dados necessários à análise do Corpo Técnico, também de forma virtual.
Seria um grande passo em favor da celeridade nas fiscalizações, considerando que
qualquer NOTIFICAÇÃO é executada via DAE que a envia através de Aviso de
Recebimento - AR, contando o prazo a partir da data que o AR retorna do
destinatário;
e) que seja incluído no SIAI anexo relativo ao acompanhamento das
despesas realizadas com recursos dos Royalties, objetivando um tratamento
rotineiro à sua prestação de contas, sendo encaminhada para Inspeção apenas
casos com indícios de irregularidades;
f) que o Centro de Processamento de Dados – CPD e a Escola de Contas –
EC, Órgãos diretamente vinculados à Secretaria Geral do TCE/RN, agendem
reuniões mensais com as quatro Diretorias, objetivando estar sempre em contato
com o Corpo Instrutivo para a promoção dos aperfeiçoamentos necessários ao uso
da tecnologia de informação adequada e para a programação de cursos, seminários
ou encontros voltados para a atividade fim do TCE, o controle externo das contas
públicas;
g) que o site do TCE/RN, www.tce.rn.gov.br, passe a ser atua lizado
permanentemente, sendo a sua manutenção, através do CPD, realizada
regularmente, em um determinado dia semanal, como por exemplo: todas as sextas
feiras à tarde, após o último expediente da semana.
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7.3. Organograma da estrutura proposta
Tribunal Pleno Ministério Público Especial
Secretaria1ª Câmara 2ª CâmaraSecretaria
ConselheiroConselheiro
Pres. 1ª Câmara
DAD
DAG DAEDE
CPDEC
Sec. das Sessões
ConselheiroPres. 2ª Câmara
DAM 1DAI
ConselheiroVice-Presidente
ConselheiroPresidente
ConselheiroCorregedor
Conselheiro
DAP
SecretariaGeral
DAM 2
Núcleo de Engenharia
Coord. Com. SocialConsultoria Jurídica
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8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A mudança no comportamento da sociedade, no que diz respeito à exigência
por eficiência e transparência do setor público, é notória e de caráter abrangente e
irreversível.
As Cortes de Contas surgiram com a preocupação do controle da legalidade
da gestão financeira do setor público. Esse controle pressupõe que o exato
cumprimento da lei é uma condição necessária para a correta aplicação dos
recursos públicos, ou seja: verificar se o gestor agiu conforme a legislação, se seus
atos estavam respaldados nas normas aplicáveis.
Vale salientar, porém, que o controle externo das finanças públicas tanto pode
ser anterior à realização da despesa, o controle prévio, como pode ser posterior.
Predomina, no Brasil, a fiscalização a posteriori de natureza administrativa. As
decisões condenatórias dos Tribunais de Contas, que impliquem imputação de
débito ou multa, têm eficácia de título executivo extrajudicial, vez que os aludidos
Tribunais não possuem função jurisdicional, estando o julgamento, das contas dos
administradores, sujeito a recursos.
Aos Tribunais de Contas, em uma visão moderna, está reservado um papel
importantíssimo: acompanhar e fiscalizar a gestão fiscal na busca do equilíbrio das
contas públicas e avaliar o desempenho governamental, em todos os Poderes e
níveis federativos, na obtenção de resultados em termos da melhoria da qualidade
de vida das populações, possibilitando ainda o controle dessas ações pela
sociedade civil.
Merece, portanto, uma profunda reflexão dos Tribunais de Contas, no sentido
de pesar a extensão da responsabilidade que ora lhes é atribuída e assumir o papel
de ligação entre governo e sociedade, fiscalizando, nos termos da nova legislação, a
execução dos planos e projetos, a fim de que resultem nos benefícios esperados por
toda a sociedade.
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Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte – TCE/RN,
igualmente cobrado, a utilização de novas técnicas, métodos e procedimentos se
apresenta como um passo natural e seguro no caminho do aperfeiçoamento da sua
ação de controle e como uma resposta adequada às novas demandas impostas.
Este estudo não tem, porém, a pretensão de afirmar que as alterações
propostas sejam condições necessárias e suficientes para o aprimoramento do
controle externo, pois, freqüentemente, a mudança organizacional é um processo de
“tentativa e erro”, no qual os perfis dos dirigentes escolhidos têm papel destacado.
Trata-se, apenas, de melhor delimitar a responsabilidade por esse aprimoramento,
cujo resultado seria avaliado pela opinião pública à luz dos objetivos inscritos na
missão atribuída à área técnica.
Finalmente, a autora deste trabalho espera que a experiência de mais de
cinco anos em cargos de chefia em áreas fins do Tribunal aliada ao interesse no
tema: “A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOB O CONTROLE DO TRIBUNAL DE
CONTAS: seu funcionamento no Rio Grande do Norte”, escolhido, para
monografia do Curso de Especialização em Direito Administrativo e Gestão Pública
na Universidade Potiguar – UnP, desde o seu início em janeiro de 2003, lhe conceda
confiabilidade sobre as conclusões a que chegou no estudo contínuo e permanente
que manteve, durante todo este tempo, em prol de um futuro de excelência para o
TCE/RN.
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REFERÊNCIAS
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ed. Natal: Publicações jurídicas, 2001.
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práticas. 2ª ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2002.
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competência. Belo Horizonte: Fórum, 2003.
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Malheiros, 2001.
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Tribunais, 2003.
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pública brasileira. São Paulo: Atlas, 2004.
ROCHA, Carmem Lúcia Antunes da. Princípios constitucionais da administração
pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
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Paulo: Saraiva, 2002.
