VIGEVANI - Autonomia - Integração e Pe - Mercosul e Unasul

7/26/2019 VIGEVANI - Autonomia - Integrao e Pe - Mercosul e Unasul

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INTRODUO

E ste artigo tem o objetivo de analisar como a ideia de autonomia napoltica externa brasileira se relaciona com as posies do Brasilnos processos de integrao regional no Cone Sul e na Amrica do Sul,no perodo de 1991 a 2012. Procuraremos entender o significado doconceito de autonomia em termos de polticas brasileiras para a regioesuasconsequnciasparaoMercadoComumdoSul(Mercosul)eparaa Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). Consideramos que as po-sies do Brasil tm papel relevante para a dinmica desses processos.Para isso, identificamos mudanas e continuidades. O que queremos entenderemquemedidaaposiodoBrasilfortaleceounoosproces-sos de cooperao e de integrao.

Numa perspectiva histrica, a autonomia um objetivo primordial dequalquer Estado-nao, mesmo tendo caractersticas que se adaptamao longo do tempo. Segundo Fonseca Jr., as expresses do que auto-nomia variam histrica e espacialmente, variam segundo interesses eposies de poder (1998:361). O conceito admite diferentes aborda-gens em funo da configurao do sistema internacional em um de-terminadoperodohistrico,bemcomodasvisesdemundodapopu-

lao e das elites. Historicamente, para o Estado brasileiro, a ideia de

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DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol . 57, no 2, 2014, pp. 517 a 552.

Autonomia, Integrao Regional e PolticaExterna Brasileira : Mercosul e Unasul

Tullo Vigevani1

Haroldo Ramanzini Jnior2

1Professor da Universidade Estadual Paulista "Jlio de Mesquita Filho" (UNESP), So Paulo,SP, Brasil. E-mail: [email protected] da Universidade Federal de Uberlndia (UFU), Uberlndia, MG, Brasil.E-mail: [email protected].


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autonomia significou, frente ao mundo exterior, capacidade de deci-sodiantedoscentrosdepoderinternacional,viabilizandoapossibili-dadedeopasrealizarreaisescolhas.Issovaleuemdiferentesmomen-

toscommaioroumenorintensidade,masumfiocondutorconstante,vlido at os dias de hoje, na segunda dcada do sculo XXI. At certoponto, o Mercosul e a Unasul no seriam vistos como limitadores deautonomia de ao, ao contrrio, o compartilhamento de interesses au-mentaria as capacidades externas. Esta poltica manteve-se em dife-rentes governos, desde 1985, com o incio do governo Jos Sarney.Entretanto, h posies, com ressonncia em setores do empresariadoe em correntes polticas, inclusive em parte dos intelectuais, no sentidode estabelecer ou de restabelecer o significado de autonomia, de modo

a desenhar uma poltica exterior pela qual se reduz o significado doMercosul,sobretudodasrelaescomaArgentina.OEstadobrasileiromanteve e mantm forte interesse regional nos governos FernandoHenriqueCardoso,LuizIncioLuladaSilvaeDilmaRousseff,masseuaprofundamento, em particular no caso do Mercosul, vincula-se ao ce-nrio global, sendo este um importante fator condicionante da suadinmica.

DesdeaaproximaoentreoBrasileaArgentina,emmeadosdosanos

1980, com a volta dos governos civis, passando pela formao do Mer-cosul,em1991,atacriaodaUnasul,emmaiode2008,possvelve-rificar mudanas significativas com respeito ao papel exercido pela in-tegrao regional em relao aos objetivos da poltica externa do Bra-sil. A busca pela expanso geogrfica da integrao e/ou da coopera-odoConeSulparaaAmricadoSultemsidoumacaractersticacen-tral da poltica brasileira, e est relacionada com o peso do tema da au-tonomia na ao externa do pas e com a constante preocupao pelamanuteno do formato intergovernamental do Mercosul. Nos anos2000,fortalece-seoobjetivodosgovernosbrasileirosdeampliarainte-grao mediante a incorporao de um maior nmero de Estados-membros. Ao mesmo tempo, h uma ao que visa ampliar o escopodas iniciativas integracionistas, criando novas estruturas de concerta-o poltica e de articulao fsica sul-americana (Gardini e Lambert,2010). Decises sobre diferenas substantivas no Mercosul no tocanteao comrcio e integrao produtiva so adiadas. Provavelmente, noexistindo documentos oficiais neste sentido, pode ter havido uma co-

nexo entre o objetivo de autonomia e uma poltica de menor pressopor uma integrao profunda, que tambm implicaria custos para oBrasil. Do ponto de vista da estratgia brasileira de integrao

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sul-americana, a Unasul desempenha papel importante, j que algunspases consideram o status deassociado,pormeiodeumareadelivrecomrcio, adequado para suas relaes com o Mercosul. So os casos

de Chile, Colmbia e Peru, que tm tarifas muito baixas ou acordos delivre comrcio com os Estados Unidos.

A Unasul uma iniciativa de integrao regional que associa os pasessul-americanos, segundo os termos de seu Tratado Constitutivo, bus-cando fortalecer a soberania e a autonomia nacional dos pases-mem-

bros1. O Brasil havia dado incio a um movimento nesse sentido em1993, desembocando, em 2008, na Unasul. O ex-presidente ItamarFranco, com apoio do Mercosul, da Colmbia e da Venezuela, em 1993

convoca reunio dos pases sul-americanos para a criao, em dezanos, da rea de Livre Comrcio Sul-Americana, a ALCSA. Cardoso eLula deram continuidade a este movimento, formalizado como insti-tuio regional em 2008. Entre seus objetivos est o fortalecimento demecanismos de cooperao regional, buscando articular um espaoeconmico e poltico sul-americano, preservando os espaos nacionaisde formulao de poltica. Neste texto, estudaremos se a Unasul, naperspectiva da poltica externa brasileira, constitui um fato singular

ou uma repetio dos padres de integrao presentes em outros pro-cessos, principalmente no Mercosul. Ou seja, em que medida, alm denovofruminstitucional,hoinciodeumnovopadrodeintegraoou de cooperao.

relevante observar que o conceito de integrao regional, diferente-mente da cooperao, segundo parte da literatura, remete a um proces-so de transferncia de lealdades das elites do Estado nacional para ombito regional. Em outras palavras, trata-se de uma dinmica de

transferncia de parte das funes que eram desempenhadas peloEstado para o mbito regional (Haas, 2004; Matlary, 1994; Mariano,2007), com consequente diminuio da margem de ao nacional aut-noma. Argumentaremos que o que se observa na Amrica do Sul e, emparticular, na poltica brasileira diferente. O fortalecimento do Esta-docontinuaadar-sedopontodevistadeseufortalecimentonacionalea autonomia um elemento definidor da ao externa, sendo objeto deintensadiscussooseugrauderelativizao.Emoutrostermos,naso-

ciedade e nas elites no h consenso no que tange transferncia defunes para o mbito regional, o que no diferente do que acontecenos outros pases da regio.

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Apartirde2003,emparticularnapercepodefuncionriosmaisdire-tamente vinculados Presidncia da Repblica, a atuao do pas naAmrica do Sul exige algum tipo de perda de autonomia, de modo a

viabilizar a integrao num contexto de crescente assimetria com ospases do entorno, e, ao mesmo tempo, permitir o aumento da autono-mia do Brasil nas outras esferas internacionais. Possivelmente,Guimares (2012) seja quem melhor expressou esta posio. Assimdeve ser compreendido o conceito de autonomia pela diversificao(VigevanieCepaluni,2007),quandooutrosparceirossetornampriori-trios. Pode-se ento entender por que movimentos aparentementeno convergentes puderam ser realizados: 1) no aprofundamento doMercosul; 2) ampliao do Mercosul, sem novos avanos no projeto de

mercadocomum;3)investimentopolticoeinstitucionalparaacriaoe o funcionamento da Unasul; 4) nfase nas parcerias estratgicas comChina, Rssia, ndia e frica do Sul.

Partindo dessas consideraes iniciais, o artigo est organizado da se-guinte forma: na primeira seo, discutimos o conceito de autonomiana poltica externa brasileira e a forma como interpret-lo na relaosub-regional. Na seo seguinte analisamos as posies do pas no

Mercosul e suas consequncias para o formato que a integrao assu-me. Na terceira, discutimos a possibilidade de a Unasul representaruma nova dimenso de autonomia na poltica externa brasileira. Porfim, nas consideraes finais, retomamos os principais argumentosapresentados.

O CONCEITO DE AUTONOMIA E A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Nas produes acadmicas latino-americana e brasileira sobre Rela-es Internacionais, a autonomia uma noo que se refere a uma pol-tica externa livre dos constrangimentos impostos pelos pases podero-sos, tanto como um objetivo a ser perseguido na ao externa, quantocomo um conceito explicativo das opes internacionais. Nesse senti-do, Tickner considera

que el objeto de estudio de los acadmicos de relaciones internaciona-lespuedevariardependiendodelosretosqueenfrentanlospasesdon-

de residen y realizan sus labores profesionales. Esto se debe principal-mentealintersdemuchascomunidadesacadmicas,enAmricaLati-na y otras partes del mundo, de construir un tipo de conocimiento so-

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bre la poltica mundial que es susceptible de ser convertido en frmulaspolticas aplicables por los tomadores de decisiones (2012:26).

Para o Estado brasileiro, e tambm para outros pases latino-america-

nos, a autonomia na ao internacional algo a ser reafirmado cons-tantemente. Isso difere da situao em que se encontram alguns pasesdesenvolvidos, onde o peso econmico, poltico ou militar j garante,em si, um grau elevado de autonomia. Giacalone (2012) contribui paraessedebate,explicandoporqueotemadaautonomiasesituanocentrodo debate acadmico e poltico de relaes internacionais na AmricaLatina, com foco nos casos de Brasil, Argentina, Mxico, Venezuela,Colmbia e Chile. De acordo com a autora ( ibidem:12), a maior parte

dos debates de relaes internacionais na Amrica Latina referem-se possibilidade de exercer uma poltica externa autnoma de modo adiminuir as consequncias da dependncia econmica. Essa concen-trao temtica resultaria na existncia de um conjunto de preocupa-es prprias regio. Neste artigo buscamos contribuir para a com-preenso de como a noo de autonomia se verifica e evolui no caso

brasileiro, influindo sobre as possibilidades de cooperao e integra-oemmbitoregional.Isto,nodestacamosaautonomiacomocar-ter valorativo e como instrumento efetivo e ideolgico frente aos mais

poderosos, mas concentramos a ateno em seu significado vis--vis osparceiros regionais.

Pinheiro (2004:7) argumenta que no plano das ideias, valores e dou-trinas que orientam a ao externa do Brasil ao longo do ltimo sculodestaca-seabuscapelaautonomia.Dopontodevistaacadmicoepo-ltico, uma condio diferente do entendimento da maior parte dosautores domainstreamclssico das Relaes Internacionais, que defi-nem autonomia como o reconhecimento jurdico de Estados soberanos

considerados como unidades iguais em uma ordem internacionalanrquica.

Em vez de estar enraizada na noo jurdica de soberania, no Brasil aautonomia um conceito poltico, um instrumento para salvaguar-dar-se dos efeitos mais nocivos do sistema internacional. Do ponto devista dos pases poderosos, a autonomia externa no uma preocupa-odemaiorrelevncia.Mello(2000)consideraqueanoodeautono-mia fundamenta a articulao entre os conceitos de independncia, di-

versificao e universalismo da poltica externa brasileira. A indepen-dncia constituiria condio prvia da autonomia, enquanto a diversi-ficao e o universalismo remeteriam aos meios que deveriam ser pro-


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movidos para alcan-la. O termo autonomia, no caso brasileiro, reme-te ideia de ampliao das margens de atuao ou de escolha do Esta-do, tendo em conta a percepo das condies do sistema domstico einternacional em um determinado perodo. Portanto, uma noo re-lativa, depende do contexto domstico e/ou internacional em que apoltica externa implementada (Mariano, 2007). Alm disso, a auto-nomia sempre uma questo de grau, sendo esse aspecto particular-mente importante para as discusses sobre integrao regional, que,por definio, iro implicar algum grau de relativizao da autono-mia.Comoveremosnasseesseguintes,naperspectivadoBrasil,nosanos 2000, h propenso em aceitar maiores graus de cooperao. Porexemplo, na rea de segurana regional, com limitaes setoriais de

autonomia em prol de objetivos de integrao sul-americana distintosdos estabelecidos para o Mercosul.

A noo de autonomia caracterizada pela capacidade do Estado paraimplementar decises baseadas em seus prprios objetivos, sem inter-ferncia ou restrio exterior, e pela habilidade em controlar as conse-quncias internas de processos ou eventos produzidos alm de suasfronteiras. Como dissemos, a autonomia sempre uma questo degrau, dependendo dos atributos de poder dos Estados e das condies

externas que eles enfrentam. Na Amrica Latina, a partir da dcada de1970, a ideia de autonomia tem sido pensada como um meio de liber-tar os pases da regio de sua dependncia externa. De fato, a origemdautilizaodoconceitoremota,eparaalgunspasesdaperiferiaelaaparecenosculoXIX.NoBrasil,fasescomoadonacionalismo,daPo-ltica Externa Independente (governos Jnio Quadros e Joo Goulart) edo Pragmatismo Responsvel (governo Ernesto Geisel) refletem ograu de enraizamento do conceito. Jaguaribe (1979:91-93) descreve osistema internacional como uma ordem hierrquica.Embora os pases

com capacidade para exerccio pleno da autonomia no possam garan-tir total inviolabilidade de seus territrios nacionais, eles oferecemconsiderveis obstculos para as aes de seus inimigos e desfrutamde margem de manobra suficiente para conduzir suas polticas exter-nas. As naes dependentes, por outro lado, embora formalmente in-dependentes e soberanas, historicamente so constrangidas pelasgrandes potncias.

A autonomia uma funo das condies estruturais que Jaguaribe

(ibidem:96-97) descreve como viabilidade nacional e permissibili-dade internacional. O primeiro termo refere-se existncia de recur-sos humanos e sociais adequados capacidade de insero internacio-

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naleaograudecoesosocioculturaldentrodasfronteirasnacionais.Osegundo conceito relaciona-se com a capacidade de neutralizar asameaas externas, e depende de recursos econmicos e militares e ali-

anas com outros pases. Jaguaribe tambm identifica dois fatores fun-damentais para a existncia da autonomia na periferia: autonomia tec-nolgica e empresarial e relaes favorveis com o centro.

Em suas reflexes sobre a autonomia, Puig (1980, 1984), diferentemen-te de autores realistas como Morgenthau e Waltz, argumenta que o sis-tema internacional no caracterizado pela anarquia, mas por umahierarquiainternacional.ConformePuig(1980:149-155),aobtenodaautonomiapassaporquatroestgios:1)ostatus formaldeEstadosobe-

rano; 2) os benefcios materiais suficientes para elaborar e pr em pr-tica um projeto nacional; 3) a aceitao das polticas da potncia emsuas reas de interesse estratgico em troca do exerccio de autonomiaem setores de igual importncia para os pases latino-americanos,como por exemplo, na escolha de seus modelos de desenvolvimento; e4) a ruptura da dependncia com o centro e aes de no obedincia.Para Puig assim como para Jaguaribe a autonomia requer grausadequados de viabilidade nacional, uma considervel quantidadede recursos domsticos e um compromisso explcito das elites com um

projeto nacional. Os dois autores tambm compartilham a noo deque a autonomia requer a mobilizao de recursos de poder na perife-ria. Recolhendo parte destes argumentos, neste artigo defendemos aideia de que o conceito de autonomia na perspectiva do Estado brasi-leiro, na dcada de 1990 e nos anos 2000, parte do pressuposto de quealianas regionais potencializam a capacidade de resoluo de proble-mas, fortalecem a integrao e/ou a cooperao poltica e econmica emelhoram a estratgia negociadora internacional. Nessa perspectiva,

a integrao e a cooperao regional constituem um objetivoestratgico.

Avanando o entendimento do conceito, Fonseca Jr. (1998) argumentaque a diplomacia brasileira no perodo da Guerra Fria se caracterizapelaautonomiapeladistncia.Jnadcadade1980,estamesmadiplo-macia ganharia uma nova roupagem em virtude da democratizao

brasileira, ao final da Guerra Fria, da acelerao do processo chamadode globalizao e da entrada de novos temas na agenda internacio-

nal (questes ambientais, direitos humanos, reforma do sistema inter-nacional de comrcio). Em suma, a prpria ideia de autonomia ganha-ria nova conotao. Segundo o autor, a primeira expresso de autono-


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mia seria a de manter distncia em relao s aes e aos valores doBloco Ocidental; significaria uma atitude crtica em relao s super-potncias. Por outro lado, a autonomia, no mundo contemporneo,

nosignificariamaisdistnciadostemaspolmicospararesguardaropasdealinhamentosindesejveis.Aocontrrio,segundoFonsecaJr.(1998), a autonomia se traduziria por participao, por um desejo deinfluenciar a agenda participando dos processos decisrios.

Na mesma linha de raciocnio, Russell e Tokatlian (2003) argumentamque a acelerao da globalizao nas ltimas dcadas teria modificadosensivelmente o espao de ao dos pases latino-americanos. Essenovo contexto global demandaria que a autonomia fosse definida de

uma forma diferente, havendo a necessidade de transio da autono-mia antagnica (que similar autonomia pela distncia) para a auto-nomiarelacional(queparecidacomaautonomiapelaparticipao).

A autonomia relacional traduz-se em uma crescente interao, nego-ciao e participao na elaborao das normas e regras internacio-nais.Aautonomianomaisdefinidapelopoderdeumpasparaiso-lar-se e controlar o processo externo e eventos, mas sim pelo seu poderde participar e efetivamente influenciar em questes globais, particu-

larmente em todos os tipos de organizaes internacionais e regimespolticos (Russell e Tokatlian, 2003:16). Para Russell e Tokatlian(2003:19), a autonomia relacional deve ser alcanada por meio de com-promissos e negociaes com grande participao da opinio pblica,fortalecendo o aspecto democrtico deste tipo de desenvolvimento depolticaexterna.Oabandonoparcialdeelementosdesoberania(marcada autonomia antagnica) feito no sentido de desenvolver institui-es e normas para a promoo do bem comum. Percebemos nessaperspectiva a ideia da insero propositiva na lgica dos regimes inter-

nacionais prevalecentes. Briceo Ruiz entende que las recientes refle-xiones sobre densidad nacional y autonomia relacional confirman queel desarrollo econmico y la autonomia poltica continan siendoideas centrales en la reflexin integracionista latinoamericana(2012:54).

Cada um dos conceitos discutidos (autonomia pela distncia, pela par-ticipao, pela diversificao), est enraizado na tradio diplomtica

brasileira. Contudo, no necessariamente estas estratgias so bem-

sucedidas a ponto de trazerem benefcios para, por exemplo, o inter-cmbio comercial, a atrao de investimentos diretos, a influncia nosorganismos internacionais, a consolidao dos esforos de integrao

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regional ou o prestgio poltico e a influncia nos temas da paz e daguerra. Por conta da forma como a questo da autonomia se inserenos objetivos de ao externa dos Estados latino-americanos, parti-cularmente no caso do Brasil, a experincia da integrao tem particu-laridades importantes, inclusive consequncias tericas a serem consi-deradas.

A integrao no Cone Sul e na Amrica do Sul, portanto no Mercosul ena Unasul, de certa forma destoa das teorias desenvolvidas por neo-funcionalistas (Matlary, 1994; Haas, 2004) e por liberal-intergoverna-mentalistas (Moravcsik, 1994, 2005). Para os primeiros, integrao sig-nifica um fenmeno despill overvoltado atenuao do poder nacio-nal, tendencialmente direcionado ao favorecimento da supranaciona-lidade. Para os segundos, a interao combinada dos interesses nacio-nais garante a integrao. Para os liberal-intergovernamentalistas, aautonomia nacional subsiste, mas a permanncia e o avano da inte-grao resulta da combinao de interesses nacionais. Defendemos aideia de que para o Estado brasileiro, para suas instncias formulado-ras de poltica externa, os diferentes blocos regionais do qual participadevem contribuir para o fortalecimento da autonomia dos estados--membros. Para funcionalistas e liberal-intergovernamentalistas a in-

tegrao surge da demanda dos atores domsticos e grupos de interes-se dos Estados. Tem como pressuposto um grau razovel de interde-pendncia econmica dos membros (Choi e Caporaso, 2002). Essas ca-ractersticas, decorridos 23 anos do Tratado de Assuno de 1991, notiveram um crescimento qualitativo importante. No h no Brasil fortedemanda pela integrao, nem houve crescimento vigoroso da inter-dependncia, sem desconhecer que h avanos histricos em pontosimportantes: por exemplo, o quase desaparecimento de hipteses deguerra em todo o subcontinente e uma maior presena de investimen-

tos intrarregionais. Ao mesmo tempo, o pas manteve, de forma conse-quente, durante 30 anos, desde 1985, forte presena em favor da inte-grao e da cooperao regional, o que se explica pela capacidade deconect-las com a perspectiva da autonomia. Na seo seguinte trata-remos do impacto da dimenso da busca de autonomia para a poltica

brasileira no Mercosul para a integrao no Cone Sul.

A QUESTO DA AUTONOMIA E A POLTICA DO BRASIL PARA OMERCOSUL

OinciodaintegraoentreoBrasileaArgentina 2 emmeadosdosanos1980 correspondeu a uma lgica desenvolvimentista, que visava esti-


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mular a competio empresarial para a modernizao e a inserocompetitiva no sistema econmico internacional (Pea, 1991). Essafase fortaleceu, em parte das elites brasileiras, incluindo grupos em-

presariais e funcionrios do Estado, a percepo de que o compartilha-mento de interesses melhoraria a insero internacional. Mesmo nomomento do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento,de 1988, que desenhou o Mercosul e deu carter estvel e forte alianaArgentina-Brasil, prevaleceu a perspectiva intergovernamentalista.

No processo de reviso da poltica internacional e das relaes econ-micas externas, investimentos, relaes financeiras, comrcio, emrgos como Ministrio da Fazenda, Bancos do Brasil e Central, e de

forma gradual pela diplomacia brasileira, a aproximao Brasil-Ar-gentina era vista como fundamental em termos de poltica internacio-nal. Conquistava adeptos em parte da diplomacia e, ao mesmo tempo,estava ligada estratgia do paradigma universalista (Flecha de Lima,1989:30-31). Ela fortalecia a ideia de uma melhor presena no mundo,polticaeeconmica,assimcomodavamaiorpoderdeagendaaosseusmembros na formulao de regimes e de instituies internacionais.Para alguns, avanar no processo de integrao regional aumentaria acapacidade nas relaes com os maiores centros de poder, particular-

mente com os Estados Unidos (Amorim e Pimentel, 1996). Essas pers-pectivas permitiram que a aliana pela integrao viabilizasse acordosintraburocrticos e sustentao de parte de segmentos da sociedade. Aaliana era composta por setores ligados tradio nacionalista e tam-

bm por aqueles que desejavam maior insero do Brasil na ordeminternacional liberal.

Dessa forma, estabelecido o nexo entre a integrao regional, o Mer-cosuleaalianacomaArgentina,comapreservaodosvaloresdaau-tonomia e da diversificao de parcerias. O regionalismo no dimi-nuiria, mas reforaria o paradigma universalista de insero interna-cional brasileiro. A ideia da modernizao via internacionalizao(Przeworski, 1993), que traria reflexos diretos ao paradigma de inser-ointernacionalaolongodosanos1990,nosechocoucomoregiona-lismo. O conceito de regionalismo aberto foi utilizado na perspectivada plena insero internacional, aproveitando as vantagens de umarea de livre comrcio e, a partir de 1995, de uma unio alfandegria.

No foram criados os instrumentos necessrios para dar sustentabili-dadeintegrao,isto,instrumentosquepermitissemaespblicasde desenvolvimento social e econmico, assim como a atenuao das

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grandes desigualdades entre os Estados e internamente a cada Estado.A ideia de autonomia permaneceu enraizada na administrao e entreempresrios nos anos 1990, sob a gide do conceito da autonomia pela

participao(FonsecaJr.,1998).Oimpulsoempresarialinicial,empar-ticular nas empresas do setor automotivo, voltadas para o mercadoglobal,nocontinuoufortecomodecorrerdosanos.Jnosanos2000,atendncia tem se alternado. Novos investimentos, empreiteiras brasi-leiras investindo na regio, mas tambm retrocessos em investimen-tos, como os que identificamos nesta dcada de 2010 de parte do Brasilna Argentina. Empresas como Vale, Petrobras, e outras, como Deca,

JBS e ALL, tendem a retirar-se. No h uma tendncia totalmente defi-nida depois de um perodo de fortalecimento de investimentos trans-

fronteirios e cruzados.Nos anos 1990, portanto, a noo de autonomia no foi anulada com oMercosul. Ela se apresentava de outras maneiras. Manifestava-se se-melhantemente em relao aos pases ricos, com os quais se buscavammaiores vnculos, por serem considerados fundamentais nos aspectoseconmicos e polticos, sem abdicar dos interesses nacionais conside-rados fundamentais (Cardoso, 2001). Paradoxalmente, nas relaes doBrasil com o Mercosul, a ideia de autonomia se manifesta sob a forma

deinsistenterevalorizaodapotencialidadedeaonacional,nosu-jeita s amarras que uma integrao institucionalizada poderia acarre-tar. Assim, a lgica instrumental vai se afirmando e prevalece. Segun-do afirma o ex-ministro das Relaes Exteriores, Luiz Felipe Lampreia(1995-2001):

O Mercosul um processo essencialmente aberto ao exterior. No casodoBrasil,odesenvolvimentodoMercosulpartedeumamploesforode abertura econmica, liberalizao comercial e melhor insero na

economiamundial.Oprocessodeintegraonoconcebidocomoumfim em si mesmo, mas como instrumento para uma participao maisampla no mercado global (Lampreia, 1999:135).

A partir de 2003, o Mercosul muda relativamente a sua nfase comer-cial e passa a considerar de modo mais direto as questes sociais e ins-titucionais. As discusses em torno do Parlamento do Mercosul, doMercosul Social, do Protocolo de Olivos e do Fundo de ConvergnciaEstrutural do Mercosul (Focem) representam a potencialidade de no-

vas dimenses na integrao (Mariano, 2011). O Brasil passa a reconhe-cerdeformaexplcitaaexistnciadeassimetriasestruturaisnoMerco-sul. Mesmo assim, as tentativas de oferecer contrapartidas aos outros


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scios no tiveram a densidade necessria. Segundo o ex-presidentedo Brasil:

O Mercosul tem diante de si o desafio de reinventar-se e atender s ex-

pectativas de todos os seus membros. Temos de desenhar mecanismosque equacionem em definitivo as assimetrias, inclusive com o aportede novos recursos. Precisamos encarar de frente as questes relativasao fortalecimento institucional e implementao, em cada um de nos-sos pases, das decises e acordos que tomamos no bloco. Esta nova eta-pa do Mercosul que estamos iniciando exigir que suas instituies es-tejamalturadenossasambies[...]MaisMercosulsignifica,necessa-riamente, mais institucionalidade. (Lula, 2006)

Entretanto, na sociedade brasileira, essa perspectiva no apenas no consensual como tambm enfrenta resistncias, o que explica os par-metros reais da ao do Estado. Em encontro realizado em novembrode 2004, que reuniu empresrios de diversos segmentos e entidadescomoaFederaodasIndstriasdoEstadodeSoPaulo(Fiesp),Asso-ciao Brasileira dos Fabricantes de Calados (Abicalados), Associa-o Nacional dos Fabricantes de Produtos Eletroeletrnicos (Eletros) eAssociao Brasileira de Comrcio Exterior (AEB), foram feitas diver-sas ressalvas quanto importncia do aprofundamento do Mercosulpara o Brasil. H entre empresrios uma intensa discusso sobre a ne-cessidade de retroceder de uma unio alfandegria, ainda imperfeita,para uma rea de livre comrcio. Segundo os representantes daquelasentidades, o Mercosul seria uma ncora que segura o Brasil nas nego-ciaes internacionais, dificultando acordos bilaterais com os EstadosUnidos e a Unio Europeia (Valor Econmico, 16/11/2004). De acordocom Fonseca e Marconini (2006:87) seria recomendvel que as autori-dades brasileiras tivessem a ousadia realista de converter o Mercosul,

extinguindo o cada vez mais problemtico regime de unio aduaneira,para tornar-se uma rea de livre-comrcio.

O desenvolvimento do Mercosul no se apresenta uniforme e as suasvariaes tm relao com as diferentes dimenses da autonomia napoltica externa brasileira. Pode-se apontar trs fases distintas: a pri-meira, que antecede o primeiro mandato de Cardoso, vai de 1991 a1994 (do Tratado de Assuno ao Protocolo de Ouro Preto). duranteesse perodo que se consolida o desenho institucional. Em seguida, de

1995 a 1998, observa-se a continuidade da expanso comercial intra-bloco, que alcana o seu ponto mximo. Nesses dois primeiros momen-tosprevaleciaumaleituradeautonomiaqueseacomodavacomainte-

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grao regional, at porque a integrao estava nos seus estgios ini-ciais.Apartirde1999,comacrisedoRealesuadesvalorizao,eapos-terior recesso argentina, de 2001, o Mercosul entra em crise. Nesse

momento, fortalece-se no Brasil uma dimenso da autonomia que co-mea cada vez mais a relativizar a importncia da integrao, ao mes-motempoquelidarcomascrisesexigiriaummaiorcomprometimentocom a integrao, inclusive do ponto de vista institucional, o que teriaimplicaesparaaautonomiadopas.Assim,almdoselementoscon-

junturais, que se expressam por seguidos contenciosos comerciais epolticos, devem ser considerados na busca de explicaes consisten-tes para os problemas do bloco: questes estruturais, relativas s eco-nomias dos pases envolvidos e valores enraizados nos Estados e nas

sociedades, como democracia, percepo da prpria posio no mun-do, afinidades culturais e outros, inclusive o desafio de compatibilizaras lgicas da autonomia e as necessidades da integrao regional.

Nos primeiros anos da integrao, como se verifica nas atas do GrupoMercado Comum, surgem sinais de razovel interesse por uma maiorinstitucionalizao do Mercosul. Em 1992, o Grupo aprovava agendadeministrosdaEconomiaepresidentesdeBancosCentraisemquede-

veriasertratadaasituaoeconmicaeaanlisedaconvergnciadaspolticas econmicas nacionais (Grupo Mercado Comum, 1992:18).No entanto, a partir de 1996 e 1997, combinaram-se problemas comer-ciais especficos com desencontros relativos insero internacionalque fortaleceram uma leitura do objetivo da autonomia que relativizaaimportnciadaintegrao.GanhapesonoBrasiloargumentodequeo Mercosul um limitador da capacidade de diversificao das parce-rias do pas, principalmente na Fiesp, na Confederao Nacional daIndstria (CNI), nas entidades representativas do agribusiness, entre

altos funcionrios e na imprensa. Contriburam para essa inflexo ra-zes objetivas: o avano das negociaes para a criao da rea de Li-vreComrciodasAmricas(Alca),asnegociaesparaoinciodeumanova rodada na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o comeoda discusso sobre o papel dos BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China).Essas negociaes ou orientaes no necessariamente deveriam en-fraquecer o Mercosul, mas isso acabou acontecendo, pois a ideia da in-tegrao nunca chegou a ser assimilada pelo conjunto das elites brasi-

leiras e por uma parte da populao de maneira geral. O movimentocontrrio integrao tampouco tem base popular. Simplesmente: otema no mobiliza.


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Tanto na perspectiva liberal quanto na nacional-desenvolvimentista, oMercosul continua importante como base da poltica brasileira, mas ofocodeinteressesvemsendoreorientadoeaaoempresarialegover-namental passa a concentrar-se em outras direes. Em relao re-gio, o foco privilegiado passa a ser a Amrica do Sul, no o Cone Sul.Comoveremosnaprximaseo,aformaodaUnasulpodesinalizaressa nova tendncia: Lima (1994, 2005) afirma que o padro brasileirode poltica externa contrrio ao aprofundamento da institucionaliza-o do Mercosul, prevalecendo a aspirao em converter o pas em umator internacional relevante, somado crena (tambm presente naArgentina) da especificidade do pas na regio.

interessante mostrar a racionalidade, segundo um ponto de vista, daposio do Brasil de defesa do princpio da autonomia no Mercosul,que tem relao com a defesa da intergovernamentalidade enquantoprincpio institucional da integrao, contrria ao adensamento dainstitucionalidade do bloco. Pierson (1998) considera que os governosnacionais, quando delegam determinadas funes s instituies ou argoscomunitriosregionais,comotempotendemaperderocontro-le do processo de integrao para essas instituies. As instituies ourgos regionais abririam espao para novos atores domsticos parti-

ciparem do processo decisrio, sem a intermediao dos governos,fatoquetenderiaafortalec-laseafornecer-lhesnovasfontesdelegiti-midade. Uma vez alcanada por essa instituio ou rgo certa autori-dade no processo de integrao, torna-se difcil para os governosfaz-lo recuar, viabilizando a recuperao do poder original dos esta-dos-membros.Ocustodessaaoderecuperao,decertaforma,invi-abilizaria a sua concretizao. Gradualmente, a dinmica decisria daintegrao tende a adquirir mais autonomia em relao aos Estadosnacionais.Assim,pode-seentenderabaixadisposiobrasileiraquan-

to ao fortalecimento institucional do bloco, j que o Estado no desejaperder o controle do processo de integrao. As posies brasileirasso fundamentadas na lgica da intergovernamentalidade e so maisadaptadas expanso do bloco do que propriamente ao seu aprofun-damento. A intergovernamentalidade, na medida em que resguardaum alto nvel de autonomia para o Estado nacional, faz com que este te-nha uma forte capacidade de interveno em relao poltica de inte-grao regional. Desta forma, compatibiliza-se adequadamente com oelemento de autonomia da poltica exterior do Brasil.

Como apontamos, os conceitos de autonomia e de diversificao dasparcerias, defendidos por parte das elites e presentes na memria insti-

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tucional do Ministrio das Relaes Exteriores (Mariano, 2007), colo-cam questionamentos ao Mercosul. A percepo de que haver perdada soberania e da autonomia brasileira na medida em que houver um

maior aprofundamento da integrao do bloco continua norteandoparte da ao da burocracia estatal. Consequentemente, rejeita-se umaopo que parece limitar o espao de manobra internacional do Brasilno mundo, dificultando a diversificao das parcerias. A estrutura do

bloco, definida pelo Tratado de Assuno de 1991, concentra o poderdecisrio e a governabilidade no Conselho do Mercado Comum(CMC).EsteconselhocontacomospresidenteseosministrosdasRela-es Exteriores e da Economia dos pases-membros, enquanto o GrupoMercado Comum (GMC), composto pelos vice-ministros das relaes

exteriores ou subsecretrios, encarrega-se da direo executiva da in-tegrao. Essa engenharia institucional, compatvel com uma leiturade autonomia nacional, tem se mostrado inadequada para permitir odesenvolvimento de uma identidade integracionista entre os pases--membros.

Um Mercosul mais institucionalizado parece no atender aos interes-sesdeparteconsiderveldaselites,degrupossociais,econmicosere-

gionais, de setores polticos, que parecem ter suas necessidades aten-didas na atual estrutura. Redimensionados os objetivos, permanece,com as indeterminaes sinalizadas acima, o interesse em aumentar ocomrcio e, em alguns casos, aumentar o investimento transfronteiri-o. Foi o caso da Petrobras, com as dvidas que surgem nestes anos2010. Seriam, ainda, os casos do Banco Ita, Bunge, Gerdau, AmBev,Techintedeoutrasempresas.Oblocopermanecetendosignificadoemalgumas circunstncias importantes. til para uma parte das rela-escomosEstadosUnidos,temimportncianasrelaescomaUnioEuropeia, parcialmente no caso da OMC e em algumas negociaescom pases emergentes, particularmente nos casos de dilogo bloco a

bloco.

Oquequeremosdizerquemesmonoscasosemqueopadroderela-cionamento interno ao bloco e a lgica das negociaes sugeriria o for-talecimentodaintegrao,poisumaunioalfandegriatemlegalmen-te que negociar como tal as relaes econmicas e comerciais com ou-

tros pases ou com outras Unies, isto no tem acontecido com intensi-dade. A Unio Europeia valorizou a relao bloco a bloco. Ao mesmotempo, a parceria estratgica entre a Unio Europeia e o Brasil, estabe-


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lecida em 2007, demonstra que parceiros importantes aumentam o n-vel de reconhecimento dos Estados nacionais.

Dando sequncia a esta interpretao, compreende-se melhor por que

seevitamposiesque,paraalguns,limitariamaspossibilidadesaber-taspelamaiorautonomiaepelomaiornmerodeparceriascomerciaisfortalecidas no quadro de relaes bilaterais. Consequentemente, Ogrande obstculo, no Brasil e na Argentina, para um efetivo investi-mento no projeto Mercosul a ambiguidade com que, para alm da re-trica do discurso pr-integrao, diversos setores das duas socieda-desedosdoisgovernosavaliamobloco(GonalveseLyra,2003:14).

Ficaclaroqueamanutenodasmargensdemanobravalenosomen-

te para as relaes brasileiras com outras partes do mundo, mas, tam-bm, para a poltica em relao ao Mercosul. Contudo, a manutenode margens de ao amplas para os estados-membros dificulta o apro-fundamentodoprprioprocessodeintegrao.Umaunioalfandeg-ria, em tese, pode ser viabilizada por uma arquitetura institucional in-tergovernamental, assim como pode tambm ser gerenciada manten-do-seumaltograudeautonomianacionalcomrelaopolticaregio-nal (Mariano, 2007). No entanto, consolidar plenamente esse estgio eat mesmo ultrapass-lo torna-se menos provvel uma vez que a ma-nuteno da autonomia um eixo estruturador das posies brasilei-ras diante da integrao. Assim, tambm se explica a defesa de umaperspectivadegerenciamentocontnuodaunioalfandegriacomumnvel importante de assimetria (Mariano, 2007). Mas, na medida emque essas assimetrias se mantm altas em virtude da ausncia de ins-trumentos regionais adequados, a tendncia que a Unio Alfandeg-ria no se complete e acabe sendo debilitada por uma lgica na qualos conflitos so sobrevalorizados, j que os meios para sua superao

tmtambmrelaocomamudanadeposturadoEstadomaisimpor-tante do bloco mesmo que esta postura no seja o nico fator. Seria opapel depaymaster, de acordo com a formulao de Mattli (1999). Nocaso do Mercosul, instabilidades e crenas na possibilidade de resolu-o autnoma de problemas as encontramos insistentemente em todosos pases.

O BRASIL E A UNASUL: POSSIBILIDADE DE UMA NOVA DIMENSO DEAUTONOMIA

A constituio e a posterior institucionalizao da Unasul, nos anos2000, aponta para a necessidade de pesquisar em que medida repre-

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sentaria uma nova dimenso da integrao e, ao mesmo tempo, da po-ltica brasileira em relao Amrica do Sul. Sendo objetivo deste arti-go discutir as formas como a ideia e a prxis de autonomia na poltica

externa brasileira se relacionam com as posies do pas nos processosde integrao regional no Cone Sul e na Amrica do Sul, no perodo de1991a2012,acompreensodarelaodoBrasilcomaUnasulcontribuiparaentenderseoblocorepresentaumaformadearranjoinstitucionalque repetiria o padro de poltica externa brasileira, isto , a polticaque coloca determinados limites para a integrao regional. Em outrostermos, trata-se de entender se nos encontramos diante de uma lgicaem que, prevalecendo o conceito de autonomia, ao mesmo tempo esteconsegue conectar-se positivamente com o objetivo da cooperao e de

aspectos setoriais de integrao. O Brasil certamente contribuiu signi-ficativamente para a constituio da Unasul: fazem parte os 12 pasessul-americanos: Argentina, Brasil, Uruguai, Paraguai, Bolvia, Colm-

bia, Equador, Peru, Chile, Guiana, Suriname e Venezuela.

As primeiras iniciativas brasileiras contemporneas que remontam aotema deram-se no governo Itamar Franco. A primeira manifestao foio anncio da ideia de Associao de Livre Comrcio Sul-Americana(Alcsa), em 1993, durante a VII Cpula do Grupo do Rio. Tiveram con-

tinuidade anos depois, no segundo governo Cardoso, com a realizaode cpulas presidenciais sul-americanas em Braslia, em 2000, e emGuayaquil,em2002.Emdezembrode2004,nacidadedeCuzcofoirea-lizada a Terceira Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, quandofoi redigido um documento, conhecido como Declarao de Cuzco,que criou as bases para a Unasul. O projeto criado naquela reunio foidenominado Casa (Comunidade Sul-Americana de Naes). Em 2007,durante a Primeira Reunio Energtica da Amrica do Sul, realizada

na Venezuela, o nome foi modificado para Unasul. Em maio de 2008,em Braslia, representantes dos 12 pases assinaram um tratado para acriao da Unasul, que com este tratado, passa a ser um organismointernacional.

Porsetratardeumprocessorecente,difcilencontrarrespostadefini-tivaarespeitodopadrodapolticabrasileira.Nestecasoparecehavercerta tenso entre elementos de continuidade e de mudana, principal-mente por se tratar de uma instituio de ndole intergovernamental,

que encerra elementos de uma nova fora no necessariamente articu-lada com a diplomacia, ainda que em alguns casos convergente comela.Trata-sedeverificarseumamarcadosgovernos,sejadosgovernos


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Lula e Rousseff, seja dos governos dos outros pases da regio, de forteativismo presidencial, especificamente regionalistas portanto, compeculiaridades no que tange mais clssica diplomacia presidencial

tm implicaes que viabilizariam um novo padro de poltica de co-operaoeintegrao.Asdiferenasdocontextosocialepolticointer-nacional dos anos 1990, surgimento do Mercosul, e dos anos 2000, sur-gimento da Unasul, so um elemento importante para entender dife-renas entre os dois processos e para a prpria poltica brasileira. Paraevidenciarocontraponto,diga-sequeoMercosulcontinhaemsuama-triz alguns sinais que poderiam evoluir para a supranacionalidade:isso desde 1986, 1988, e pelos contedos do Protocolo de Outro Pretode 1994. Esta tendncia em alguns momentos aflorava como conse-

quncia dos acordos das cpulas presidenciais semestrais, tendo emvista a dinmica de maior institucionalidade. Exemplos seriam o Tri-

bunal Arbitral Permanente de Reviso, o Fundo para a ConvergnciaEstrutural do Mercosul (Focem), o Parlamento etc.

Nos anos 2000, novos temas ganham centralidade na agenda sul-ame-ricana do Brasil: 1) integrao fsica e da infraestrutura; 2) segurana edefesa; 3) migraes; 4) integrao produtiva; 5) tratamento das assi-metrias, entre outros (Lima, Hirst e Pinheiro, 2010). Esses temas envol-

vem dilemas importantes de cooperao; ao mesmo tempo, lidar comessas questes torna-se fundamental, pois influem decisivamente noobjetivo de promover maior cooperao e interconexo dos pases.Para alguns, so temas prprios das novas dimenses que a integraoassume nos anos 2000, num contexto que alguns autores chamam deregionalismo ps-liberal (Veiga e Rios, 2007). Dois movimentos pro-cessam-se contemporaneamente: por um lado, observam-se modifica-es importantes em algumas caractersticas dos processos de integra-o na Amrica do Sul, adensando-se formas cooperativas em algunstemas, como democracia e segurana. Por outro, nota-se que parte dosmodelos de integrao econmica e comercial dos pases da regioapresentam diferenas que no podem ser desconsideradas. A recentecriao da Aliana do Pacfico (seu tratado constitutivo foi assinadoem junho de 2012 e composta por Chile, Colmbia, Peru e Mxico),assim como a multiplicao de acordos de livre comrcio com os Esta-dos Unidos (Chile, Peru, Colmbia), seriam elementos que sinalizamheterogeneidade em termos de opes de insero comercial externa,

com efeitos no necessariamente positivos para a cooperao e a inte-graoregional.Acrescente-seaissoaaodaChinanaregio(Vadell,2011), cujas consequncias de longo prazo no so claras, tampouco

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suainflunciasobreosprocessosdeintegraoecooperao.Oquees-tamosdiscutindoaexistnciadeumcenriomultifacetado,noqualapoltica brasileira se insere com importante peso.

Diferentemente do Mercosul, a Unasul surge num contexto de diversi-dades na regio. Diversidades aceitas, mas que no trazem como obje-tivo a integrao econmica, descartando-se qualquer proposta demercado comum. A Unasul no visa a poltica externa comum; buscasuperar diferenas, sem desconhec-las, mantendo um espao de in-terlocuo. Do ponto de vista do Brasil, segundo Guimares (2006:275) indispensvel trabalhar de forma consistente e persistente em favorda emergncia de um sistema mundial multipolar no qual a Amrica

do Sul venha a constituir um dos polos e no ser apenas uma sub-re-gio de qualquer outro polo econmico ou poltico. Na perspectivabrasileira, de diplomatas e funcionrios formuladores de polticas, importante a Unasul configurar-se como um espao em que se atenuaou mesmo deixa de existir polarizao focada fora da regio, nos Esta-dos Unidos particularmente. No se trata de contraposies, mas deadensar capacidades propositivas prprias, isto , os governos no Bra-sil acreditam na possibilidade da focalizao de poder em termos re-gionais, focalizao prpria, no determinada pela anttese ade-

so/contraposio.

Esta parece ser a forma como o Estado no Brasil percebe a atual situa-o poltica sul-americana. Movimentos com lgicas distintas, como aAliana do Pacfico, que alguns analistas consideram ter potencial declivagens e fragmentao na regio (Menezes, 2013) e que tem o Para-guai e o Uruguai como pases observadores, geram respostas brasilei-ras no sentido de fortalecer os mecanismos de dilogo sul-americano e

promover uma infraestrutura regional mais eficiente de modo a incen-tivarumcomrciointrarregionalquecontribuaparaodesenvolvimen-to dos pases (Padula, 2013).

Podemos nos apropriar da ideia de Bull (2002) deSociedade Internacio-nal para entender melhor a questo. Segundo ele, para a Sociedade exis-tir necessrio algum nvel de consenso que precisa incluir uma per-cepo de interesses comuns (Bull, 2002:353). Na perspectiva de Lula(2006), em discurso na cerimnia de abertura da II Reunio de Chefes

de Estado e de Governo da Comunidade Sul-Americana de Naes,antecessora da Unasul: Um projeto to amplo quanto o da nossa Co-munidade tem que contar com instituies que permitam realizar nos-


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sos projetos. Se queremos uma Comunidade forte necessrio do-tar-lhe dos instrumentos necessrios. O objetivo a existncia de uminstrumento sul-americano, portanto no latino-americano, e ainda

menos hemisfrico. Esse objetivo explica-se porque nesse espao, naformulao do Estado brasileiro, de seus polticos e de seus altos fun-cionrios, podem-se criar consensos a respeito de alguns temas. Con-sensos que, ainda seguindo Bull (2002), so possveis na medida emque se busca a ordem e, como discute no Captulo I (O conceito de or-dem na poltica mundial), permitem manter a independncia ou a so-

berania externa dos Estados individuais. Mais relevante, consensosque podem ser obtidos como resultado de uma composio de podermarcadamente regional. Desse modo, compatibiliza-se preservao

da autonomia, cooperao, integrao seletiva e um espao comum emqueasrelaescorrespondemaoutrageografia,atenuando(noelimi-nando) o peso de fatores extrarregionais. Isso seria possvel na Amri-ca do Sul, mas no na Amrica Latina e menos ainda na esfera conti-nental, onde alguns pases ganham maior capacidade decisria.

Verificamos que determinadas polticas podem sinalizar mudana emrelao a posies anteriores do Brasil na Amrica do Sul. H tentati-

vas mais ou menos articuladas de conectar a autonomia nacional comos objetivos de cooperao e integrao sul-americana. A questodo fi-nanciamento da integrao, tema em relao ao qual o Brasil havia re-sistido, parece passar por modificao (Carvalho, 2009). A crtica bra-sileira, sobretudo do Ministrio da Fazenda e do Banco Central, refe-ria-se ao riscoda utilizao de critriosno rigorosos na administraode instituies regionais de financiamento, por isto insistiu em regrasprecisas para a criao do Banco do Sul. Em setembro de 2009, comapoio do Brasil3, foi assinado o Convnio Constitutivo do Banco do

Sul, com sede em Caracas; contou com a adeso da Argentina, Bolvia,Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela. De acordo com declaraesde Garcia, em dezembro de 2011, sinalizava-se a vontade de consolidaro projeto: vamos mandar imediatamente o acordo de criao do Ban-co do Sul ao Congresso e fazer com que se possa votar o mais rpidopossvel o assunto4. Uma das motivaes da posio do Brasil deapoioaoBancodoSulestrelacionadaimpossibilidadedeutilizarre-cursos do BNDES para financiar investimentos de empresas estrangei-

ras fora do Brasil. Trata-se de uma mudana que sinaliza posies co-operativasnumtemaemqueaquestodemaioresnveisdeintegraono se apresenta, nem h relao com o tema da autonomia.

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Nos anos 1990 e incio dos anos 2000, segundo Mariano (2007), a posi-o do Brasil era a de que o BNDES poderia cumprir o papel de finan-ciador de projetos comuns na regio, diminuindo presses dos pases

do Mercosul e ao mesmo tempo detendo importante papel decisrio.Botafogo Gonalves expressava essa posio:

eusustentoaideiadequeoBNDES,almdesuasfunesatuais,tenhauma funo de rgo de fomento regional. Sou favorvel extenso daatuao do BNDES para alm das fronteiras e que a busca de mecanis-mos de integrao financeira do BNDES seja para investimentos em in-fraestrutura, financiamento do comrcio ou investimentos produtivosde longo prazo, de tal maneira que esses investimentos integrem aseconomias da regio5.

Na perspectiva em que estamos analisando a questo da autonomia napoltica brasileira para a Unasul, entender o papel da integrao da in-fraestrutura contribui para avanar mais na interpretao. Nos lti-mos anos, o tema da infraestrutura passa a ser visto como central paraa poltica brasileira de integrao, na medida em que se considera queparte das dificuldades para o adensamento das relaes localiza-se naprecria conexo fsica entre os pases (Saraiva, 2010), que seria pr-re-quisito para uma maior circulao de pessoas e de mercadorias. A Ini-ciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana(IIRSA),lanadanoano2000,porocasiodaCpuladeBraslia,nogo-verno Cardoso, foi um marco importante nesse tema. A operacionali-zaodaIIRSAfoiestruturadasobagidedoBancoInteramericanodeDesenvolvimento (BID), da Corporao Andina de Fomento (CAF) edo Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fon-plata). Em junho de 2010, a IIRSA tornou-se o rgo tcnico do Conse-lhodeInfraestruturaePlanejamento(Cosiplan)daUnasul,passandoa

receberdiretrizes polticas dos governos dos pases da Unasul. O papeldoBID,daCAFedoFonplatapassariaasertcnicoedefinanciamentodos projetos (Padula, 2010). Segundo o estatuto de criao do Cosi-plan, buscou-se fomentar la cooperacin regional en planificacin einfraestructura, mediante alianzas estratgicas entre los estadosmiembros de la UNASUR6.

Nas reunies do Cosiplan est presente a ideia da importncia da inte-grao da infraestrutura em razo da considerao de seu sentido es-

tratgico, conectado s demandas econmicas, sociais e culturais dospases, com destaque para a necessidade de superao das assime-trias7. Uma deciso relevante, presente em documento do Cosiplan, de


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maro de 2012, refere-se criao de uma rede de conectividadesul-americana,cujoobjetivocriarainfraestruturadecomunicaonaregio composta de uma rede de fibras pticas terrestres e submarinas

a fim de melhorar a qualidade das comunicaes, diminuir custos, ga-rantir que uma parte maior de transferncia de dados se d na prpriaregio e promover o intercmbio de contedos gerados no subconti-nente.

Nessa mesma perspectiva, em reunio de novembro de 2011, os minis-tros das Comunicaes da Unasul discutiram o projeto de construode um anel ptico sul-americano. Alm do objetivo de diminuir custosemelhoraraqualidadedotrfegodedadosnaregio,essainiciativase

articularia com os princpios da Unasul de aumentar a autonomia daregio em relao ao sistema internacional, j que uma das intenesseriafazercomqueosdadostrafeguemmaisinternamenteregio,di-minuindo a dependncia de conexes internacionais. Tudo isso com aimportante consequncia de criao de centros de distribuio de con-tedos e fabricao de equipamentos na Amrica do Sul8.

Na formulao poltica da presidente Dilma, expressa em discurso nareunio extraordinria da Unasul em Lima, em julho de 2011, deve-

mos estabelecer modalidades consistentes de financiamento a expor-taes, devemos desenvolver convnios de crdito recprocos, aperfei-oar meios para superar barreiras pontuais. Enfim, avanando na inte-grao fsica, energtica, logstica e na cooperao na rea de cincia etecnologia9. A questo da cooperao vai se tornando clara: ao discu-tir o tema da autonomia, importante formular conceitualmente comovm se processando as relaes entre os Estados na regio. A Unasul,como estamos examinando, parece alinhar-se quilo que Bull

(2002:269), referindo-se totalidade do sistema internacional, chamade alguma organizao comparvel [s Naes Unidas], fundamen-tada na cooperao de Estados soberanos em base mundial [ns fala-mos, neste caso, em base subcontinental]. Na literatura sobre rela-es internacionais, essa perspectiva tem sido intensamente discutida.Se usarmos os termos de Nardin (1987), trata-se da ideia de asso-ciao prtica, que ele contrape de associao de objetivos.

Do ponto de vista do Brasil, a criao do Conselho de Defesa Sul-Ame-

ricano, em dezembro de 2008, vincula-se ao objetivo de fortalecer a co-operao em temas de defesa e segurana e remete tambm intenode estabelecer um contraponto penetrao dos Estados Unidos na

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Amrica do Sul, mais precisamente, na regio andina. De acordo comVilla e Viana (2010), diferentemente dos quatro rgos bsicos da es-trutura da Unasul10, delineados por todos os membros em conjunto, a

criao do Conselho de Defesa foi proposta exclusivamente pelo Bra-sil.Ospasesdaregionotinhamumhistricodecooperaonotemada segurana e defesa, muito por conta das diferentes leituras sobre osmesmos,esubordinavamadiscussodessasquestesrelaocomosEstados Unidos ou com os regimes e instituies criados sombra dahegemonia desse pas, como a Organizao dos Estados Americanos(OEA). Com a formao do Conselho de Defesa Sul-Americana a ideia utilizar a institucionalidade prpria da Unasul para solucionar con-trovrsias e tenses na regio, como ocorreu nos casos da crise institu-

cionaldaBolvia,em2008,dareaoutilizaodebasesmilitaresdosEstados Unidos na Colmbia, da tenso entre Colmbia e Venezuela,em julho de 2010, e da deposio do presidente do Paraguai, FernandoLugo, em junho de 2011. O Conselho de Defesa da Unasul tem tido umpapel estabilizador e busca ser um garante para a paz, buscando ante-cipar-se na resoluo de potenciais conflitos, isto de forma convergen-te com a ao visando o respeito democracia e autonomia. A presen-a na observao dos processos eleitorais, inclusive os de abril de 2013

na Venezuela e no Paraguai, tem servido como facilitadora, propician-do organizao seu reconhecimento e base de legitimidade.

Humesforonosentidodeassociarosobjetivosdereduodapobre-za e das desigualdades sociais, presentes no Tratado Constitutivo daUnasul, com a de-securitizao11 de alguns desafios enfrentados pelospases.Habuscadeconstruodeinstrumentosquepermitammaiorconfiana nas relaes entre os prprios pases, fortalecendo a ideia desegurana regional combinada com a preservao da autonomia na-

cional dos Estados12. Nesse sentido, notvel o avano representadopela discusso em torno do Registro de Gastos em Defesa entre os pa-ses da Unasul, acordado na reunio de junho de 2012 da instncia exe-cutiva do Conselho de Defesa Sul-Americano13. Trata-se de aspecto re-levante na construo de instrumentos que permitam uma maior con-fiananasrelaesentreospasesdaAmricadoSul.Asdiscussesemtornodeumprojetoindustrialededefesaregional,deproduodeumavio militar sul-americano, entre outras, inserem-se na mesma pers-

pectiva, projetos em relao aos quais o maior desenvolvimento relati-vo do Brasil na tecnologia e na indstria aeroespacial poderia lhe asse-gurar papel destacado.


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Saint-Pierre, em anlise a respeito do Conselho de Defesa Sul-Ameri-cano da Unasul, explicita algumas razes do interesse pela coopera-o, partindo do documento Estratgia Nacional de Defesa, de 2009.

De acordo com o autor:La preocupacin brasilea con el contexto internacional y especial-mente el subregional se manifiesta prcticamente en todos los aspectosestratgicos de la Estrategia Nacional de Defesa. En relacin a la su-

bregin, propone estimular la integracin de Amrica del Sur como for-ma de contribuir para la defensa de Brasil, adems de fomentar la coo-peracin militar regional y la integracin de las bases industriales de ladefensa (END, p. 11). Admite que la cooperacin es fundamental paradisminuir las posibilidades de conflictos tradicionales en la regin ypreparar el ambiente para el funcionamiento del Consejo Suramerica-no de Defensa (CSAD). Algo ms adelante reconoce la importancia delaCSADafinaumentarlaescaladelmercadoregionalparacompensarla inversin que permitira la autonoma estratgica posibilitando eldesarrollo de la produccin de defensa en conjunto con otros pases dela regin (END, p. 13) (2009:28).

Alm da busca por autonomia frente a reais ou potenciais interfern-cias externas regio que, em certa medida, impulsionam os esforosde cooperao no tema da segurana e defesa, h tambm desafios re-gionais. Estes tm tido papel relevante no fortalecimento da coeso eno estabelecimento da legitimidade da Unasul, particularmente doConselho de Defesa Sul-Americano. Os fatores endgenos que mobili-zam o bloco referem-se a: 1) gesto das zonas de fronteira face s mi-graes, aos ilcitos transnacionais; 2) os contenciosos envolvendo in-teresses de cidados e empresas nacionais em pases vizinhos; 3) situa-es de instabilidade poltica; 4) segurana energtica, entre outros.

Na institucionalidade da Unasul criam-se rgos especficos para li-dar com algumas dessas questes, como o Conselho de Sade Sul-Americano, o Conselho Sul-Americano sobre o Problema Mundial dasDrogas, o Conselho Eleitoral, entre outros14.

A absoro da iniciativa da IIRSA pela formao do Cosiplan, assimcomo a formao do Conselho de Defesa Sul-Americano e o apoio formao do Banco do Sul representam novidades importantes na for-macomooBrasilatuaemtemasqueexigemcoordenao.Dopontode

vista que interessa ao objetivo central deste artigo, a ideia e a prxis deautonomia na poltica externa brasileira e sua relao com as posiesdopasnosprocessosdeintegraoregionalnoConeSulenaAmrica

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do Sul, relevante observar que o elemento que articula as questes desegurana e defesa, integrao da infraestrutura e financiamento daintegrao a ideia de autonomia nacional, neste caso, articulada com

a ideia de cooperao e integrao setorial. Ou seja, os esforos de coo-perao e integrao relacionados com essas trs dimenses funda-mentam-se no objetivo de fortalecimento da autonomia dos Estados,sejadopontodevistadeaumentodasmargensdemanobranosistemainternacional, seja do ponto de vista de exercer efetivamente a sobera-nia sobre o territrio nacional (Borba, 2012).

Comparativamente poltica brasileira para o Mercosul, no caso daUnasul a autonomia parece se conectar mais diretamente com alguns

dos objetivos da cooperao, ao menos nas trs dimenses discutidas.Deixando mais claro: o Mercosul desenhado como unio alfandeg-ria visando um mercado comum (do Sul); portanto, por definio, humhorizontedeabdicaodesegmentosdeautonomiaedesoberania.Parte dos problemas do Mercosul referem-se, como discutimos, a estaquesto,noapenasnoquetocaaoBrasil,masrepetem-separaArgen-tina, Paraguai e Uruguai. Os Estados, assim como as respectivas socie-dades, tanto as elites quanto a populao em geral, consideram que ofoco de seu desenvolvimento depende da prpria capacidade nacio-

nal. No caso da Unasul, exatamente por se privilegiar a ideia de auto-nomia nacional e de soberania sobre o territrio nacional, convergeminteressesmuitodiferenteseideologiasextremamentedistantes,comoadegovernosconservadores;oChilenaadministraoPiera;edego-vernos populares-distribucionistas, como o de Chvez, na Venezuela.O elemento unificador o respeito autonomia e estabilidade. Istointeressa ao Brasil.

Concluindo esta discusso da aplicao do princpio de autonomia napoltica externa brasileira ao caso da Unasul, particularmente for-mulada no Ministrio das Relaes Exteriores, retomamos a ideia deautonomia relacional de Russell e Toklatian (2003:19). parcialmentetil para pensarmos como o princpio de autonomia se relaciona comas posies do pas na Unasul. Consideramos parcialmente til pois,ao contrrio do significado original do conceito, como desenvolvidopor seus autores, no se observa grande participao da opinio pbli-ca, dos grupos de interesses e de atores domsticos diversos na defini-

o das posies do Brasil. A poltica brasileira para a Amrica do Sul,embora no desconsidere as preferncias domsticas, muito mais de-terminada pelas instituies do Estado, pela ao da Presidncia e do


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Ministrio das Relaes Exteriores. Neste caso importante a partici-pao do Ministrio da Defesa. O apoio domstico necessrio para aimplementao dos acordos, em geral, buscado ex post facto, sendo

esta, inclusive, uma das prprias particularidades da integrao regio-nal na Amrica do Sul que dificulta a utilizao de teorias de matriz ne-ofuncionalista ou liberal-intergovernamentalista para o seu entendi-mento. A ideia de autonomia relacional deve ser compreendida e utili-zada considerando-se tambm a anlise de Pinheiro (2004) sobre o du-plo padro da poltica externa do Brasil, definido como de institucio-nalismo pragmtico, isto , h esferas distintas de anlise. Busca-semanter autonomia pela distncia ou pela diversificao (Vigevani eCepaluni, 2007), por um lado, e autonomia pela participao, por ou-

tro, estabelecendo uma relao entre as duas visando garantir benef-cios, afastando riscos. Nos governos Lula e Dilma intensificou-se emparte, sobretudo na viso da Presidncia, a ideia da importncia daconstruo institucional, sem deixar de existirem padres duplos.

CONSIDERAES FINAIS

Discutimos como a ideia de autonomia na poltica externa brasileira serelacionacomasposiesdopasnosprocessosdeintegraoedecoo-perao na Amrica do Sul, particularmente a partir de 1991, data decriaodoMercosul,athoje.Identificamostensesentreasinstnciasdecisrias do Estado, mas que no produziram conflitos abertos, comconsequncias para os prprios processos e para as organizaes sub-continentais. Conclumos que h ambiguidades, mas a tendncia queprevalece a do interesse pelo fortalecimento da cooperao e, na me-dida do possvel, da integrao. O conceito de autonomia pela diversi-ficao, que utilizamos de forma no totalmente contraposta aos de au-

tonomia pela distncia e pela participao, sugere uma explicao: in-teressa a cooperao, tambm a integrao, sempre que no inviabili-zem as possibilidades de projeo global e contribuam para o enfra-quecimentodounilateralismo.Ointeressenofortalecimentodademo-cracia e da paz surge como central no perodo analisado, sobretudo aestabilidade regional e interna em cada pas.

Falamos de ambiguidades, determinadas por interesses distintos. Al-guns autores (Burges, 2008) consideram a poltica regional do Brasil

como centrada na busca de hegemonia e na defesa de interesses visan-do sua segurana sob diferentes ngulos, entre outros, o energtico.Outros, como Malamud (2005), falam em busca de hegemonia no

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aceita, ainda que com impacto favorvel ao Brasil nas relaes interna-cionais extrarregionais. Diferentemente da anlise de Burges (2008),consideramos que no se trata do interesse, at certo ponto, egosta do

Brasil, que visaria uma liderana sem contrapartida para os pases en-volvidos, mas de dificuldades estruturais, de fundo, econmicas e po-lticas. O pas no tem os recursos de um pas rico. H no Brasil os quedefendemumapolticamaisdecidida,pagandocustos,afavordainte-grao; h foras importantes que trabalham de forma contrria.

OMercosultemsidoconsiderado,hduasdcadas,comoabasedaes-tratgia de cooperao sul-americana, como componente importantepara as posies regionais do Brasil. Da a necessidade de manuteno

de um aparato institucional, intergovernamental, que permita, garan-ta e no limite a autonomia do Estado, sem, ao mesmo tempo, enfra-quecer os laos do mercado comum. Trata-se de uma opo de grandedificuldade operacional: isso explica boa parte dos problemas existen-tes.Vimosqueosesforosparalelosemfavordaintegraoedacoope-rao na Amrica do Sul tm se consolidado como poltica de Estadoh quase trs dcadas, desde o governo Sarney, em 1985. Como afirmaGardini (2010) no caso, serve para consolidarad absurduma ideia depoltica de Estado , o incio da perspectiva colaborativa e integracio-

nista com a Argentina comeou neste perodo histrico, nos governosmilitares de Rafael Videla e Joo Baptista Figueiredo, reconstruda emoutros termos por Ral Alfonsn e depois por Jos Sarney. Consoli-dou-se no Brasil nas administraes Itamar Franco (1992-1994) eCardoso (1995-2002), expandindo-se nas gestes Lula (2003-2010) eDilma (2011-atual).

Acreditamos ter demonstrado haver uma dimenso sul-americana doEstado brasileiro que se manifesta no objetivo de alargamento do Mer-cosulenaprioridadeatribudacooperaoeintegraosubcontinen-tal nos anos 2000. Tambm mostramos haver um movimento, no ex-plcito e documentado, provavelmente no elaborado, de busca de so-lues alternativas, ainda que apresentadas como complementares, auma integrao em profundidade a um mercado comum no Cone Sul,comasconsequnciaseoscompromissosqueelaimplicaria.Aposiodos diferentes governos brasileiros, buscando continuidade de baixaintensidade da integrao, parece atender mdia das expectativas

das elites, dentro e fora do aparelho estatal. Como analisado, encontra-mosessaposioemsimetriaespecularnosoutrospasesdobloco.Co-locando limites ao Mercosul, rejeitam-se articulaes que possam difi-


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cul tar a movimentao internacional do Brasi l , a vocaouniversalista.

A rationale das posies do Brasil explica por que o argumento da auto-

nomia no deveria evoluir para o retrocesso do Mercosul, por exem-plo,aonveldereadelivrecomrcio.Comovimos,humbalanoen-tre o peso da integrao e da cooperao com a lgica da autonomia.Este balano muitas vezes interpretado como maximizador dos inte-resses nacionais. O forte interesse brasileiro na formao da Unasul in-dicaumanovaformadecompreenderoquesejaautonomianapolticaexterna. No perodo 1986-1999 prevalecia a ideia de que a integraoalavancaria a projeo conjunta, no mundo, da Argentina e do Brasil.

Hoje,anos2010,algunsobjetivosestratgicosdopasconectam-secoma cooperao na Amrica do Sul, entre eles o de uma polaridadesul-americana, no subalterna, autnoma mas no antagnica aos pa-ses centrais, particularmente aos Estados Unidos, tese defendida porforas polticas que se encontram no governo desde 2003.

(Recebido para publicao em julho de 2013)(Reapresentado em maro de 2014)

(Aprovado para publicao em abril de 2014)

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NOTAS

1. O artigo 2o do Tratado Constitutivo da Unasul afirma: a Unasul tem como objetivoconstruir, de maneira participativa e consensual, um espao de integrao e unio no

mbito cultural, social, econmico e poltico entre seus povos, priorizando o dilogopoltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a infraestrutura, o financiamentoe o meio ambiente, entre outros, com vistas a eliminar a desigualdade socioeconmi-ca, alcanar a incluso social e a participao cidad, fortalecer a democracia e redu-zir as assimetrias no contexto do fortalecimento da soberania e independncia dosEstados (Tratado Constitutivo da Unasul, 2008).

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11. Para compreender o conceito de de-securitizao, preciso esclarecer o significadode securitizao, termo que parte da premissa de que a noo de segurana no ob-jetiva, mas socialmente construda: trata-se de uma prtica auto-referencial [...] nonecessariamente porque uma ameaa existencial realmente existe, mas porque o as-sunto apresentado como tal (Buzan, Waever e Wilde, 1998:24). Securitizao, nes-se sentido, o uso da retrica da ameaa existencial com o objetivo de levar um as-

sunto para fora das condies da poltica normal, de modo a justificar a adoo deprocedimentos de emergncia. Cabe destacar que no necessrio que uma medidaemergencialsejatomadaparaqueseidentifiqueumprocessodesecuritizao:pre-


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ciso, entretanto, que a ideia dessa ameaa seja aceita, de modo a legitimar eventuaisaes com esse carter. A de-securitizao, em contrapartida, corresponde aos esfor-os retricos com vistas a remover determinado objeto da lgica emergencial, demodo a trat-lo por meio da poltica normal.

12. Disponvel em . Acesso em 25/5/2013.

13. Disponvel em . Acessoem 25/5/2013. Disponvel em . Acesso em26/5/2013.

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RESUMOAutonomia, Integrao Regional e Poltica Externa Brasileira: Mercosul eUnasul

O objetivo deste artigo discutir a forma como a ideia e a prxis de autonomianapolticaexternabrasileiraserelacionamcomasposiesdopasnosproces-sos de integrao regional no Cone Sul e, de forma mais ampla, na Amrica doSul, no perodo de 1991 a 2012. Discutimos o significado de autonomia em ter-mos de polticas brasileiras para a regio, bem como suas consequncias paraos prprios processos e as organizaes subcontinentais. Identificamos mu-danas e continuidades na ideia de autonomia e de que modo incidem ou nona consolidao das organizaes, particularmente, o Mercosul e a Unasul. Apartirdaanlisedaliteraturapertinenteedepartedadocumentaoprimria,

conclumos que h ambiguidades, mas a tendncia que prevalece a do inte-ressepelofortalecimentodacooperaoemesmodaintegrao.Ointeressenofortalecimento da democracia e da paz surgem como centrais no perodoanalisado.

Palavras-chave:poltica externa brasileira; Mercosul; Unasul; autonomia; in-tegrao regional

ABSTRACTAutonomy, Regional Integration and Brazilian Foreign Policy: Mercosul andUnasul

The goal of this article is to discuss how autonomy as an idea and practice inBrazilian foreign policy relates to the countrys stance in regional integration

process in the Southern Cone region and, more broadly, in South America,from 1991 to 2012. It discusses the meaning of autonomy in terms of Brazilianpolicies for the region, as well as its consequences in the process of integrationitself and regional organizations. The article identifies shifts and continuitiesin the idea of autonomy and evaluates how they affect the consolidation oforganizations, particularly, Mercosul and Unasul. Building upon the relevantliterature and primary sources, it concludes that ambiguities exist; yet there isa prevailing trend towards the strengthening of cooperation and integration.The strengthening of democracy and peace are key interests during theinvestigated timeframe.

Keywords:Brazilian foreign policy; Mercosul; Unasul; autonomy; regionalintegration


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RSUMAutonomie, Intgration Rgionale et Politique Extrieure Brsilienne:Mercosul et Unasul

Danscetarticle,onexaminecommentlideetlapraxisdelautonomiedanslapolitique extrieure brsilienne sont lies aux positions du pays dans lesprocessus dintgration rgionale au Cne Sud et, de faon plus large, enAmrique du Sud, dans la priode 1991-2012. On recherche la signification delautonomie selon les politiques brsiliennes pour la zone, ainsi que leursc o n s q u e n c e s p o u r l e s p r o c e s s u s m m e s e t l e s o r g a n i s a t i o n ssous-continentales. On identifie des changements et des continuits danslide dautonomie et la faon dont elle incide ou non dans la consolidation desorganisations, en particulier du Mercosul et de lUnasul. partir de la

littrature et dune partie des documents initiaux, on en conclut que, malgrdes ambiguts, la tendance principale va vers le renforcement de lacoopration et mme de lintgration. Lintrt pour le renforcement de ladmocratie et de la paix est dominant dans la priode tudie.

Mots-cls: politique extrieure brsilienne; Mercosul; Unasul: autonomie;intgration rgionale

RESUMENAutonoma, Integracin Regional y Poltica Exterior Brasilea: Mercosur yUnasur

El objetivo de este artculo es discutir cmo la idea y la praxis de autonoma enla poltica exterior brasilea se relacionan con las posiciones del pas en losprocesos de integracin regional en el Cono Sur y, de forma ms amplia, en Su-damrica,enelperodode1991a2012.Discutimoselsignificadodeautonoma

entrminosdepolticasbrasileasparalaregin,biencomolasconsecuenciasque tiene para sus propios procesos y para las organizaciones subcontinenta-les. Identificamos los cambios y las continuidades en la idea de autonoma y dequ modo incide o no en la consolidacin de las organizaciones, particular-mente, el Mercosur y la Unasur. A partir del anlisis de la literatura pertinentey de documentacin primaria, concluimos que hay ambigedades, pero que latendencia que prevalece es la del inters por el fortalecimiento de la coopera-cin e incluso de la integracin. El inters por el fortalecimiento de la democra-cia y de la paz surgen como centrales en el perodo analizado.

Palabras clave: poltica exterior brasilea; Mercosur; Unasur; autonoma;integracin regional


VIGEVANI - Autonomia - Integração e Pe - Mercosul e Unasul

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