XXVI CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI SÃO LUÍS – MA

TEORIA CONSTITUCIONAL

VLADIA MARIA DE MOURA SOARES

DIOGO GUAGLIARDO NEVES

JOSÉ LUIZ QUADROS DE MAGALHÃES

Copyright © 2017 Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito

Todos os direitos reservados e protegidos. Nenhuma parte deste anal poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem osmeios empregados sem prévia autorização dos editores.

Diretoria – CONPEDI Presidente - Prof. Dr. Raymundo Juliano Feitosa – UNICAP Vice-presidente Sul - Prof. Dr. Ingo Wolfgang Sarlet – PUC - RS Vice-presidente Sudeste - Prof. Dr. João Marcelo de Lima Assafim – UCAM Vice-presidente Nordeste - Profa. Dra. Maria dos Remédios Fontes Silva – UFRN Vice-presidente Norte/Centro - Profa. Dra. Julia Maurmann Ximenes – IDP Secretário Executivo - Prof. Dr. Orides Mezzaroba – UFSC Secretário Adjunto - Prof. Dr. Felipe Chiarello de Souza Pinto – Mackenzie

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T314

Teoria Constitucional [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI

Coordenadores: Vladia Maria de Moura Soares, Diogo Guagliardo Neves, José Luiz Quadros de Magalhães – Florianópolis: CONPEDI, 2017.

Inclui bibliografia

ISBN: 978-85-5505-576-8Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicações

Tema: Direito, Democracia e Instituições do Sistema de Justiça

CDU: 34

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Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito

Florianópolis – Santa Catarina – Brasilwww.conpedi.org.br

Comunicação – Prof. Dr. Matheus Felipe de Castro – UNOESC

1.Direito – Estudo e ensino (Pós-graduação) – Encontros Nacionais. 2. Constituição Federal. 3. Direitos Humanos. XXVI Congresso Nacional do CONPEDI (27. : 2017 : Maranhão, Brasil).

Universidade Federal do Maranhão - UFMA

São Luís – Maranhão - Brasilwww.portais.ufma.br/PortalUfma/

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XXVI CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI SÃO LUÍS – MA

TEORIA CONSTITUCIONAL

Apresentação

Em novembro de 2017 abrem-se os trabalhos do XXVI Congresso Nacional do CONPEDI

Em São Luis do Maranhão com o tema Direito, Democracia e Instituições do Sistema de

Justiça.

Refletindo sobre o eixo dos trabalhos que compõem o grupo de Teoria Constitucional é

possível apontar os questionamentos sobre o sistema de governo presidencialista e a

realidade brasileira conformações e dissenções, a atuação do judiciário e a hermenêutica

constitucional, dentre os problemas suscitados a atribuição do efeito erga omnes em controle

difuso de constitucionalidade nas decisões emanadas pelo Supremo Tribunal Federal.

Como diagnóstico, todavia, os trabalhos procuraram mostrar uma série de deficiências

existentes na participação democrática brasileira e na atuação legítima do Judiciário. Há

problemas dos mais diversos. Viu-se o problema de inserção política das minorias, para não

dizer, a incapacidade de uma efetiva democracia deliberativa em que todos tenham voz. Por

outro lado, notou-se o ativismo judicial como um problema de interferência indevida do

Judiciário nos assuntos dos outros Poderes.

Em vista de todo o exposto, convida-se a comunidade científica para que aprecie esta

publicação, não sendo exagero dizer que os trabalhos do grupo de Teoria Constitucional têm

o mérito de contribuir para a superação dos problemas apontados, procurando caminhos para

a consolidação de teorias, de modo a que estas sirvam para iluminar outras possibilidades

jurídicas na realidade brasileira dos nossos dias.

Dessa forma, a publicação apresenta algumas reflexões acerca de alternativas e proposições

teóricas que visam ao debate e o aperfeiçoamento das constituições. Assim, os trabalhos aqui

publicados, contribuíram de forma relevante para que o GT Teoria Constitucional permaneça

na incessante busca dos seus objetivos, qual seja, levar à comunidade acadêmica e à

sociedade uma contribuição acerca da sua temática.

Que todos possam ter uma excelente leitura.

Prof. Dr. Diogo Guagliardo Neves - UNICEUMA

Prof. Dr. José Luiz Quadros de Magalhães - PUC/MG

Profa. Dra. Vladia Maria de Moura Soares - UFMT

Nota Técnica: Os artigos que não constam nestes Anais foram selecionados para publicação

na Plataforma Index Law Journals, conforme previsto no artigo 7.3 do edital do evento.

Equipe Editorial Index Law Journal - publicacao@conpedi.org.br.

1 Mestranda em Direito pela Universidade FUMEC

2 Doutor em Direito pela UFMG Professor titular da Universidade FUMEC

1

2

UM OLHAR CRÍTICO SOBRE O FEDERALISMO BRASILEIRO: ORIGEM E QUADRO ATUAL

A CRITICAL LOOK AT BRAZILIAN FEDERALISM: ORIGIN AND ITS CURRENT SITUATION

Luisa Mendonça Albergaria De Carvalho 1Antônio Carlos Diniz Murta 2

Resumo

Trata-se de pesquisa teórica que busca definir além dos atributos específicos do Federalismo,

as origens e características da forma de Estado que o Brasil adota. Tem-se como justificativa,

o intuito de revelar a relevância do estudo histórico do constitucionalismo brasileiro tendo

como foco o Federalismo.Far-se-á breve análise da evolução histórica deste instituto nas

constituições brasileiras. Seria a história mecanismo de entendimento do sistema jurídico? É

viável averiguar a evolução de um instituto jurídico específico e dizer através da investigação

histórica que este ocasionou mudanças na sociedade? Visa-se então, alcançar uma

compreensão global do Federalismo, analisando sua composição social, historicamente

fixada.

Palavras-chave: Constitucionalismo, Federalismo, Análise histórica

Abstract/Resumen/Résumé

We propose a research that define the specific attributes of Federalism, the origins and

characteristics of the form of State that Brazil adopts.The justification is the intention to

reveal the relevance of the historical study of the Brazilian constitutionalism focusing on

Federalism. Analysis of this institute in Brazilian’s constitutions will be made. Is the history

mechanism of understanding of the legal system? Is it feasible to ascertain the evolution of a

specific legal institute and say that it has caused changes in society? The aim is to reach a

global understanding of Federalism by analyzing its historically fixed social composition.

Keywords/Palabras-claves/Mots-clés: Constitutionalism, Federalism, Historical analysis

1

2

54

 

INTRODUÇÃO

O Federalismo é caracterizado por ser um mecanismo de repartir o poder do Estado

entre vários entes de um determinado território.

Tendo sua origem nos Estados Unidos da América e sendo adotado no Brasil em sua

primeira Constituição em 1889, o Federalismo, é hoje considerado como cláusula pétrea e

merece ser compreendido como sendo um processo, em virtude de sua constante evolução.

Falar então sobre este instituto é uma tarefa árdua quando se leva em consideração o

estudo de suas teorias e conceitos, quase que semelhantes, aos de soberania e autonomia.

Principalmente, quando se analisa seus efeitos na atualidade brasileira.

O presente busca assim, fazer estudo histórico do constitucionalismo brasileiro, tendo

como foco central, o Federalismo.

Vale ressaltar que o constitucionalismo brasileiro foi sistematizado a partir de

influências externas do constitucionalismo europeu, alemão, americano e português.

Far-se-á com isso, uma análise dos aspectos históricos que estruturam os fundamentos

do Federalismo enquanto princípio constitucional, bem como sua origem e desenvolvimento

nos Estados Unidos da América. Estabelecerá um paralelo entre o Federalismo americano1

com o Federalismo brasileiro.

Além disso, apresentará a definição dos conceitos de Estado, federação, autonomia e

soberania, juntamente, com suas respectivas características.

Por fim, discutirá sobre a evolução do Federalismo no Brasil, abordando não só os

aspectos destacados do Federalismo brasileiro na Constituição de 1988, como também sobre

a autonomia dos Estados-Membros.

Visa-se, com esta pesquisa, mesmo que de forma perfunctória, auxiliar no

entendimento da disposição política em nosso país nos dias de hoje, a partir da análise de sua

origem e evolução. Seria a história um mecanismo de entendimento do sistema jurídico? É

viável averiguar a evolução de um instituto jurídico específico e dizer através da investigação

histórica que este ocasionou mudanças na sociedade? Em qual conjuntura social nasceu o

Federalismo brasileiro e quais são as possíveis repercussões políticas de sua adoção? De que

maneira a sua evolução esteve vinculada com fatores inerentes a sociedade brasileira? Qual a

conclusão que podemos chegar sobre a ideia de Federalismo que a Constituição atual adotou

em seu texto?                                                                                                                1 Abordar-se-á sobre o Federalismo Americano uma vez que, o modelo federativo brasileiro, fora estruturado nos moldes do Federalismo norte-americano, sendo este assim, referência.  

55

 

Para responder estes e e outros questionamentos, o trabalho, utiliza como metodologia

o método histórico-materialista, tendo como entendimento que a realidade normative é

formada não por ideias e abstrações teóricas, e sim por fatores materiais que determinam as

relações sociais, passíveis de serem historicamente determinadas.

O estudo será desenvolvido, predominantemente, por meio de pesquisas bibliográficas

relacionadas à área jurídica, de legislação e de jurisprudência concernentes ao tema do

Federalismo no Brasil, bem como, doutrinas nacional e estrangeira, por meio de investigação

interdisciplinar de tipo jurídico-teórico e comparativo.

1 CONCEITO DE ESTADO

Não é possível compreender o significado do termo Federalismo sem antes definir o

conceito de Estado.

O termo Estado, no entendimento atual adotado por Maquiavel em sua obra O

Príncipe (MAQUIAVEL, Nicolau.2011.p.10), pode ser compreendido como sendo o domínio

ou império sobre os homens, sem desconhecer a noção de Estado como ordem política da

Sociedade desde a antiguidade. Por sua vez, Dalmo de Abreu Dallari, conceitua o vocábulo da seguinte maneira:

Encontrar um conceito de Estado que satisfaza a todas as correntes doutrin·rias È absolutamente impossÌvel, pois sendo o Estado um ente complexo, que pode ser abordado sob diversos pontos de vista e, alÈm disso, sendo extremamente vari·vel quanto ‡ forma por sua prÛpria natureza, haver· tantos pontos de partida quantos forem os ‚ngulos de preferÍncia dos observadores. E em funÁ„o do elemento ou do aspecto considerado primordial pelo estudiosos È que este desenvolver· o seu conceito(DALLARI, 2005, p.116)

Importante frisar, que ambos os conceitos se vestem, explícita e implicitamente, dos

mesmos quatro elementos essenciais: um poder soberano de um povo sito num território com

determinadas finalidades.

1.1 FORMAS DE ESTADO

A forma de Estado designa o modo de exercício do poder político soberano em função

do território ( SILVA, 2000,p.102).

56

 

Entende-se como Estado unitário aquele onde há unicidade do exercício do poder ao

longo da totalidade do território ou, ainda, na lição de Celso Bastos (1999, p.189) “se os

órgãos que exercem a soberania nacional são unos para todo o território”.

Por outro lado, se o poder se divide principalmente – na similitude da Constituição,

com repartição política -, ocasionando na multiplicidade de associações governamentais, tem-

se um Estado Federal.

As diferenças entre o Estado Federal e o unitário, bem como aquele e a Confederação,

serão explicitadas a seguir, posto que desencadearão na definição do Estado federal.

2 O FEDERALISMO

2.1 CONCEITO

Tendo sido amparado definitivamente no Brasil no ano de 1891, o Federalismo, sendo

consagrado na Carta Magna como cláusula pétrea, juntamente com a noção de seu respectivo

princípio, vêm, desafiando os operadores do direito, haja vista a abundância de reformas

constitucionais, especialmente no campo do direito tributário.

O Federalismo se resume em uma nação que ostenta uma divisão territorial em sua

estrutura, de tal maneira que cada federação possua autonomia política, devido a

descentralização dos poderes. Sendo uma forma de organização do estado, geralmente só é

encontrado nos governos que adotam o sistema de república.

O jurista Pedro Nunes, define o termo da seguinte maneira: Federação é a "união de várias províncias, Estados particulares ou unidades federadas, independentes entre si, mas apenas autônomas quanto aos seus interesses privados, que formam um só corpo político ou Estado coletivo, onde reside a soberania, e a cujo poder ou governo eles se submetem, nas relações recíprocas de uns e outros."( NUNES, Pedro. 2003, p. 432).

O Federalismo pode ser classificado em Federalismo por agregação ( aquele cuja

federação é estabelecida a partir da vontade de se constituir estados independentes

politicamente. Como por exemplo, o Federalismo dos EUA); por desagregação ( aquele

instituído a partir da descentralização de um Estado Unitário, por exemplo o Federalismo

brasileiro); Federalismo dual ( ocorre quando a separação de atribuições entre os entes

federativos é absolutamente rígida. Onde não se existe cooperação entre os membros,

vivenciado por exemplo, no Federalismo norte-americano); Federalismo cooperativo ( ocorre

quando as atribuições são exercidas de modo comum ou concorrente, estabelecendo-se uma

57

 

aproximação entre os entes federativos, que atuarão conjuntamente. Exemplo vivido no

Federalismo brasileiro); Federalismo simétrico ( tipo de Federalismo onde se pode verificar

certa homogeneidade, ainda que não absoluta, de cultura, língua, etc, como ocorreu nos EUA;

e, por fim, temos o Federalismo assimétrico ( aquele que provém de uma diversidade de

cultura, língua e outros aspectos. Ocorrendo no Canadá e na Suiça, por exemplo).

(MORAES,2003,P.267) 2.2 ORIGEM

No que se diz respeito a origem do Federalismo, pode-se dizer que nem a Antiguidade,

muito menos a Idade Média, tiveram a oportunidade de conhecer o regime de federação. Isso

se justifica pelo simples fato de que a organização política de ambos os períodos se

caracterizava pela simples aliança desorganizada de suas tribos ou povos locais. (SILVA, José

Afonso da., 2005, p.359).

O primeira ideia federalista se deu na Confederação Helvética, no ano de 1291, e foi

marcada por ser um pacto meramente de aliança e amizade, vindo, em 1848, dar origem ao

Estado Federal da Confederação Suíça.

No tocante ao ordenamento jurídico formal, o Federalismo surgiu em 1787 por meio

da Constituição dos Estados Unidos. O fato que desembocou para tal nascimento foi a

declaração de independência das 13 colônias britânicas na América em 1776.

A independência entre as 13 colônias resultou em um tratado de união, mais

conhecido como Artigos de Confederação, por meio do qual o pacto confederativo fora

revisto em prol de fortalecer as colônias independentes, bem como, evitar o enfraquecimento

de uma delas isoladas.

Na cidade da Filadélfia, ano de 1787, esta confederação foi convertida em federação.

Sendo assim, o Federalismo americano nasceu da falência do modelo confederativo,

devido à ausência de cumprimento de suas regras. Era necessária a criação de um modelo

dotado de maior pode coercitivo e rigidez do laço de união. Inclusive, talvez a

indissolubilidade do pacto federativo seja o principal fator distintivo entre a Confederação

(formada por tratado, podendo ser denunciado a qualquer momento) e a Federação.

(MADISON,Hamilton,1993, p.188).

Frisa-se mencionar que as ideias de Montesquieu embasaram o modelo da federação

americana. Através do pensamento de Montesquieu, os EUA adotou a separação dos poderes.

(MADISON, Hamilton, 2003, p.299)

58

 

O Federalismo americano exerceu enorme influência nos modelos europeus e latino

americanos, não sendo, contudo, copiado à risca por nenhum outro país.

2.3 CARACTERÍSTICAS

Hoje, o vocábulo Federalismo pode ser caracterizado com os seguintes pontos:

a) uma Constituição rígida como fundamento do ordenamento que garante a repartição de

competências entre os entes autônomos.

b) um órgão guardião da Constituição Federal;

c) a descentralização política por meio do estabelecimento de núcleos de poder político pela

Constituição;

d) a consagração do princípio da indissolubilidade do vínculo federativo que inibe o direito de

secessão ou retirada do pacto federativo;

e) a soberania do Estado Federal cedida pelo ingresso dos entes federativos na Federação;

f) torna os entes federativos autônomos, inclusive com capacidade de auto-organização;

2.4 OBJETIVO

O objetivo da Federação é alcançar a eficácia do exercício do poder no plano interno

de um Estado, resguardando-se a sua integridade pela garantia de atendimento das condições

autônomas dos diferentes grupos que compõem o seu povo e assegurando-se, assim, a

legitimidade do poder e a eficiência de sua ação. (ROCHA, Carmen Lúcia Antunes,1996, p.

171).

2.5 DESCENTRALIZAÇÃO e AUTONOMIA

A descentralização concerne-se à transferência de poderes (funções ou competências)

para órgãos de outras comunidades, administrados por órgãos constituídos e autoridades

nomeadas por poder diverso, que os desempenham com relativa independência. (CARRÉ DE

MALBERG, Raymond, 1986,p.127-129).

59

 

Segundo Barroso, “o estado federal se vincula, originariamente, à ideia de

descentralização, contrapondo-se à centralização” (BARROSO, 1982, p. 24).

A simples ocorrência de descentralização, no entanto, não configura a Federação. De

acordo com Mello Franco (apud BARROSO, 1982, p. 24): “A forma de descentralização

colimada e representada pelo Estado federal tem, como mais importante característica, a de

ser uma descentralização política e não somente administrativa.”

Carré de Malberg difere descentralização, desconcentração e autonomia. O autor

entende que, na terminologia francesa, o vocábulo descentralização é utilizado para a

“situação de uma coletividade local que tem a faculdade de se administrar por seus próprios

órgãos, por ela nomeados, e que expressam sua própria vontade e não a vontade do Estado (

poder central)”, ao mesmo tempo que desconcentração diz respeito ao aumento de poder das

autoridades locais nomeadas pelo poder central. (CARRÉ DE MALBERG,

Raymond.1986.p.170)

Um Estado pode retratar, na concepção de Carré Malberg, três tipos de

descentralização do poder: desconcentração ( ou descentralização em sentido estrito), que

resulta do aumento dos poderes dos agentes locais (ou regionais) nomeados pelo poder central

que concede tal poder; descentralização política, marcada pela existência de comunidades

substanciais dotadas de self-government ou self-administration (no mesmo sentido do termo

germânico selbstverwaltung), que expressa a capacidade de autogoverno das coletividades

internas, decorrentes não de poder próprio, mas da vontade do Estado do qual são integrantes,

e a descentralização federativa, determinada pela existência de coletividades dotadas de

autonomia federativa, cuja capacidade de autogoverno decorre de poder próprio dos Estados-

membros. (CARRÉ DE MALBERG, Raymond.1986.p.171). Com isso, a diferença entre

autonomia e descentralização, para este autor, residiria na origem do poder constituído: na

autonomia federativa, o poder seria próprio, porque constitucionalmente previsto; na

descentralização, o poder seria outorgado pelo poder central. (CARRÉ DE MALBERG,

Raymond.1986.p.100)

Ressalta-se que, a doutrina moderna, auxiliada da evolução dos arranjos federativos,

passa a eleger outro fundamento para a distinção: a autonomia abrangeria o poder

autoconstituinte, algo que não se verificaria na descentralização. (BARROS, Sérgio

Resende.2014.p.164).

60

 

3 O FEDERALISMO NORTE-AMERICANO E O FEDERALISMO BRASILEIRO:

ORIGENS DIFERENTES, TRAJETOS SEMELHANTES 3.1 O FEDERALISMO AMERICANO

O Federalismo se consolidou pela primeira vez nos EUA. Seu surgimento, ano de

1787, decorreu da vontade dos Estados membros da antiga Confederação, que lutava por um

fortalecimento do governo central, conservando tanto a independência quanto a soberania

existente nos Estados membros. (TRIGUEIRO, Oswaldo.1942, p.34).

O Federalismo norte-americano recebe a seguinte classificação: agregação ( por ser

derivado de uma confederação), simétrico (por apresentar homogeneidade linguística e

cultural entre a sua população) e dual ( por ter os seus estados autonomia e independência do

poder central). (SOARES, 2006.p.16).

Além destas características, podemos dizer também que o modelo do Federalismo

norte-americano foi embasado em cinco princípios, tais quais podemos citar como sendo o

primeiro a união de entidades políticas autônomas em torno de um objetivo comum; em

seguida se encontra a divisão dos poderes e das respectivas competências das entidades; como

terceiro princípio temos a autonomia concedida aos Estados e ao poder central de atuarem

diretamente dentro de suas respectivas designações; o aparelhamento dos poderes e, por fim,

o princípio em que as decisões do governo federal são tidas como sendo hierarquicamente

superiores às decisões locais que versem sobre matérias semelhantes. (DEWEY, Davis

Rich.1903.p.314).

Tendo sofrido grande influência do laissez-faire, que se marcou presente até o crash

da bolsa de valores de NY em 1929, o Federalismo norte-americano passou por grande

transformação com a chegada do século XX. Ele passou a ter que desempenhar novas

funções, necessitando com isso, de fazer uma maior intervenção nas esferas social e

econômica. Surgiu então, o New Deal. (SCHWARTZ, Bernard. 1992.p.219)

Todos estes acontecimentos contribuíram para a formação do chamado Novo

Federalismo, onde foi caracterizado por ter sido responsável pela transformação no equilíbrio

do poder, centralizando-o em Washington.

Ressalta-se que nos EUA, a relação entre os estados membros e o poder central é

mínima, tendo em vista que cada Estado atua de forma autônoma e independente além de

participarem das decisões a nível nacional de maneira diferenciada, devido a herança advinda

61

 

do Federalismo Dual e o laissez-faire, que foram grandes influências na sociedade norte-

americana. (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes,1987,p.57)

Hoje, o Federalismo norte-americano é marcado por apresentar um poder mais

centralizado. O aumento da autoridade nacional não reduziu o poder dos Estados. Embora

tenha ocorrido naturalmente algumas limitações à autoridade estadual, os Estados

continuaram a ter amplo poder decisório nas matérias de sua competência. Com isso, mesmo tendo o poder dos EUA sofrido maior centralização, ainda sim é possível perceber

maior independência dos estados em relação à esfera federal quando comparado ao Brasil.

3.2 O FEDERALISMO BRASILEIRO

Embora tenha se inspirado no modelo de Federalismo norte-americano, o Federalismo

brasileiro pode ser considerado como tendo suas ideias quase que opostas às vividas pelos

americanos. (REVERBEL, Carlos Eduardo Dieder. 2012, p.20.)

Isso se vale uma vez que, enquanto nos EUA a ideia de Estado Federado surgiu de

uma necessidade dos estados membros de se unirem em prol de fortificar politicamente as

antigas colônias inglesas, no Brasil, a ideia de Estado Federado veio do antigo Império, ou

seja, passamos por um governo unitário, que veio a ser descentralizado.

No Federalismo norte-americano as características das organizações de cada Estado

membro se manteve conservada, característica esta, não repetida no Brasil. Aqui, houve a

homogeneidade na legislação de cada Estado.

No Federalismo brasileiro, a organização permaneceu sendo através de um Estado

Unitário, porém dotado de uma pequena autonomia constitucional concedida aos

Estados.(BARACHO, José Alfredo de Oliveira. 1882. p.192).

Além disso, é nitidamente constatado que no Brasil, os Estados possuem uma maior

tendência a atuarem em conjunto, formando espécies de colegiados quando se trata de

decisões em nível federal, diferentemente do modelo tido como inspiração.

Diante ao exposto, podemos dizer então que, mesmo depois de sua independência, o

Brasil não chegou a ter de fato autonomia política se comparado ao modelo de Federalismo

norte-americano.

62

 

4 A EVOLUÇÃO DO FEDERALISMO BRASILEIRO

A Federação brasileira vem experimentando mensuráveis modificações com o passar

dos anos. Cada nova Constituição carrega, em seu bojo, alterações na forma federativa do

Estado brasileiro.

Sendo assim, far-se-á breve análise histórico-evolutiva do Federalismo nas

Constituições brasileiras.

Em nossa primeira constituição, mais conhecida como Constituição do Império (1824)

não existia federação.

Já em 1891, a Constituição dispôs textualmente sobre a forma de Estado federado,

dando autonomia aos Estados e aos Municípios. Entre 1937-1945 o Federalismo praticamente

desapareceu, sendo restaurado com a Constituição de 1946, inclusive no que tange à

autonomia municipal. Novamente, em 1967, com uma Constituição oriunda de golpe militar,

houve enfraquecimento dessa forma de Estado, estabelecendo-se como característica principal

dessa fase a concentração de poderes na União. Com o advento da crise política na segunda

metade de 1968, por meio do Ato Institucional 5, foi totalmente extinta a Federação. Com a

Carta de 1969, formalmente EC1/67, nota-se indiscutível preeminência da União frente aos

Estados e Municípios, que, cada vez mais, viam diminuir suas prerrogativas, embora se

mantivesse a forma federativa. (BASTOS, 1995). 5 ASPECTOS GERAIS DO FEDERALISMO BRASILEIRO NA CONSTITUIÇÃO DE

1988

O Federalismo brasileiro pré-1988 passou pelo exame da doutrina constitucional e a

repercussão não foi nem um pouco animadora.

Para Fernanda Dias Menezes de Almeida:

Assiste-se, na prática, à negação da Federação que, na teoria, se quer intocável. E seu esvaziamento completo não será surpresa, se não houver a reversão do movimento pendular que hoje acusa excessiva concentração de poder político e financeiro no governo central, em detrimento das autoridades estaduais e municipais. [...]. É que, por mais que o sistema comporte adaptações, não pode sobreviver onde se abdique da autonomia das unidades federadas, peça vital da delicada parceria que é, em última análise, a Federação. (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes.2011.p.239)

63

 

A Constituição da República Federativa do Brasil é a ferramenta que esboça a

arcabouço político-administrativa básica do país e determina a sistemática federal de

competências repartidas entre os seus membros.

Desde a primeira Constituição republicana brasileira o princípio da indissolubilidade

dos Estados-membros é consignado no texto maior. Em 1988, o mesmo princípio está

arrolado, com apenas uma diferença das Constituições anteriores, a saber: os Municípios

passaram a integrar essa união indissolúvel.

Para Raul Machado Horta (1996, p. 117), o artigo 18 da Carta Política de 1988

consagrou a característica peculiar da federação brasileira que é a pluralidade dos entes

constitutivos da República. Pelo mencionado dispositivo, União, Estados, Distrito Federal e

Municípios formam a federação, sendo todos autônomos.

Além disso, conta, no artigo 60 que o princípio da indissolubilidade da federação,

determinando, no §4º, "não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir

a forma federativa de Estado". Sendo assim, o Congresso não deliberará proposta de emenda

constitucional cujo texto venha a ferir o mencionado princípio. Essa disposição é

considerada cláusula pétrea.

É proibido aos entes federados "estabelecer cultos religiosos ou igrejas, ou

subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes

relações de dependência ou aliança." Logo, nota-se mais um traço da federação brasileira, que

é a desvinculação de todos os entes em aspectos religiosos.

Manter relações com Estados estrangeiros, participar de organizações internacionais,

declarar guerra e celebrar a paz, são prerrogativas exclusivas da União Essa disposição

confirma, para Raul Machado Horta (1996, p. 117), a característica da "soberania da União e

autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios".

O Federalismo constitucional brasileiro é também caracterizado pelo princípio da não

intervenção, o que significa que, a União não pode interceder nos Estados-membros, bem

como, estes nos Municípios. A medida máxima, porém, poderá ocorrer em caráter de

exceção, nas situações descritas nos artigos 34 e 35 da Carta Magna.

O Poder Legislativo brasileiro é ilustrado pela bicameralidade, ou seja, apresenta

dois colegiados: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Na letra do artigo 45, "a

Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema

proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal". O art. 46 narra que

"o Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos

segundo o princípio majoritário." Esta é mais uma característica da federação brasileira, da

64

 

qual se destaca a representatividade igualitária dos Estados-membros e do Distrito Federal no

Poder Legislativo federal, através dos Senadores da República.

É consentido que as Assembleias Legislativas das unidades da federação apresentem

proposta de emenda à Constituição. Neste viés, o artigo 60, inciso III, demonstra que a

proposição deve partir de mais da metade dos legislativos estaduais, tendo sido aprovada por

maioria relativa em cada um deles.

Outro aspecto que configura a federação brasileira é a subdivisão do Poder

Judiciário em competências distintas nas esferas Federal e Estadual. Enfatiza-se, em tal

estrutura, a existência do Supremo Tribunal Federal, ao qual pertence principalmente a guarda

da Constituição.

A Carta Magna designou poder e competência tributária aos entes federados

"observada a particularização dos impostos atribuídos a cada pessoa de direito público

interno" (HORTA, 1996, p. 117). Com isso, a União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios angariaram mestria para instaurar impostos, taxas e contribuições de melhoria,

desde que respeitados os limites estabelecidos na Constituição Federal.

Essas receitas tributárias são repartidas entre os entes federados, mediante disposição

dos artigos 157, 158, 159 e 161, II, todos da Constituição Federal. Assim, parte da

arrecadação da União é dividida entre os Estados, Distrito Federal e Municípios e parte da

arrecadação dos Estados é distribuída entre os Municípios neles insertos. Essa divisão

objetiva, conforme análise de Raul Machado Horta (1996, p. 117), "promover o equilíbrio

sócio econômico entre Estados e Municípios”.

Conclui-se, assim, que estas são as principais características da forma federativa do

Estado brasileiro, que se pode encontrar do texto Constitucional de 1988.

A reforma constitucional de 1988 é marcada por apresentar seus pontos positivos e

negativos, porém, não se pode almejar que um sistema dê conta de toda a realidade social,

como por exemplo, investir com exagero no plano normativo, e que, a partir de uma

delimitação crítica de competências viria a engessar o Federalismo, que necessita ser oscilante

de modo a se adaptar as mudanças sociais cada vez mais céleres. A consolidação da ordem

constitucional é resultado do empenho político e do engajamento social, não somente de uma

divisão de competências. Sendo assim, continuamos no processo de reconhecer a eficácia do

modelo federal instaurado.

65

 

6 O FEDERALISMO SOBRE A ÓTICA DA DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

TRIBUTÁRIAS

A descentralização amplia as despesas dos entes federados parciais, conforme ameniza

os encargos da União. Porém, grande parte do recolhimento dos tributos nacionais se

aglomera nas mãos da União, o que gera certa desigualdade na partilha de metas e receitas

dentro da federação. De modo a balancear essa desigualdade, nos deparamos com as

previsões constitucionais de repasses de valores, pela União, aos Estados, Distrito Federal e

Municípios, diretamente ou através de fundos de financiamento e de participação.

A repartição de receita tributária disposta na Constituição da República possui, como

meta, o alcance da igualdade fiscal entre os membros da Federação, com a finalidade de

possibilitar a independência financeira dos entes e a execução de políticas públicas regionais.

No sistema nacional, esta divisão ocorre por meio de transferências de receitas que

não dão importância as desigualdades existentes entre os entes federativos. Estas demonstram

desequilíbrio no que diz respeito à captação de rendas oriundas de tributos.

O foco do Estado social é a amortização de serviços públicos com igualdade para os

indivíduos.

Porém, como fora abordado, na situação atual do retesado sistema de transferências, é

notório que a distribuição de receitas não vêem observando as inúmeras desigualdades

existentes entre os entes federativos.

Nesse pensamento, Fernando Resende entende que: “Num mundo em onde as fronteiras econômicas tornam-se porosas e as novas tecnologias aplicadas à produção e comercialização de bens e serviços não respeitam a geografia política, as disparidades regionais aumentam, acarretando conflitos de interesses e aumentando a complexidade das soluções requeridas para manter o equilíbrio federativo e a coesão interna. A consequência da ampliação das disparidades é a concentração territorial das bases tributárias e o aumento dos desequilíbrios na repartição das receitas tributárias entre os membros da federação (...)” (RESENDE, Fernando. 2016.p.15).

Surge assim, como mecanismo de transferências entre entes a equalização fiscal.

Esta, tendo como função, amenizar as desigualdades existentes entre os entes políticos,

consolidando o princípio federativo e os direitos fundamentais dos cidadãos, consolidados no

remanejamento das rendas fiscais.

A equalização fiscal é entendida como sendo um mecanismo que visa diminuir as

desigualdades, levando em consideração, à capacidade de cada ente da federação executar

suas responsabilidades financeiras, buscando como meta oferecer um padrão, igualitário no

66

 

atendimento das necessidades de cada região do país. A equalização fiscal já é encontrada no

Canadá, na Alemanha e na Austrália.

As transferências redistributivas devem ser assentadas em fundamentos bem

estabelecidos, uma vez que, é a através da compreensão e exatidão destes preceitos que se

poderá aferir a verossimilhança de sucesso quanto a contenção das desigualdades regionais,

apresentando como referencia as diretrizes da equalização.

Neste viés, o Brasil deve corresponder a estrutura federal com as necessidades de

adequação, de modo a descentralizar o exercício do poder político, preservando uma ordem

constitucional una e desafiando os vários empecilhos socioeconômicos do País, resultando na

diminuição dos custos das entidades financeiras que, na prática, sempre dependeram das

transferências intergovernamentais.

7 CURTO RELATO SOBRE A CRISE DO FEDERALISMO O Federalismo, aqui e alhures, objetiva, poder-se-ia afirmar sem maiores peias,

democratizar a relação travada entre os entes federados que a integram.

Imaginando uma composição política onde cada qual, seja Estado-membro, seja

Município, seja Distrito Federal ou mesmo a União Federal, tenha seu escopo e seu desenho

de ação delimitado no texto constitucional que lhe dá origem, havendo um desnivelamento de

atribuições com o próprio pode de exercê-las o resultado de tal conjugação de poder/dever

levará, fatalmente, a um desequilíbrio do exercício do múnus político-social daquelas

entidades.

O que se denominou Pacto-Federativo, partindo da teoria da ciência política e da

própria ciência do Direito, é, em outras palavras, um contrato de estruturação funcional da

Federação. Neste contrato, multifacetado de encargos e deveres na realidade institucional

brasileira, o ente federado, munido de forças calcadas no binômio econômico-jurídico,

buscará a consecução mínimo dos objetivos traçados na carta constitucional. Se o referido

Pacto-Federativo já nasce com um viés, mesmo que implicitamente, voltado a conceder a um

dos entes maiores condições de ação, financeira ou jurídica, a esta união de forças políticas

poderá se revelar uma verdadeira farsa.

Não se nega e nem se poderia negar que, a depender da Federação sub examinem, o

discutido Pacto-Federativo poderá ser entabulado de diversas formas. Vejamos a experiência

norte-americana. Para os estudiosos do direito constitucional americano, cuja força motriz

reside em uma Constituição tida como absolutamente curta e limitada em palavras, mas rica,

67

 

densa e ilimitada em diretrizes caras à sociedade estadunidense A Federação ali criada tem

uma força que poucas Federações no Mundo o teriam. Viajando por aquele país perceber-se-á

que por mais que haja um padrão claro social, de indústria e comércio americano distribuído

por todo seu território, não importando que seja o Alasca ou a Flórida, ou mesmo a Califórnia

ou o Alabama, os entes federados americanos, pelo menos no que se refere pelo menos aos 50

(Estados-membros) não só apresentam nítido Poder jurídico, como também político; e, no que

mais importa, Poder para executar de uma maneira mais tranquila seus deveres financeiros.

Não é o desiderato deste trabalho entender e explicar a Federação americana já que

isso, necessariamente, exigiria trabalho de maior fôlego. Porém uma rápida comparação,

através de exemplos, seria importante para a exposição de nossas ideias.

O que se nota, no modelo federativo adotado na América, não sendo necessário ser um

estudioso na senda político-jurídica, é que a Federação americana, partido também de seu

Pacto-Federativo, se revela, ao Mundo, de uma forma muito mais consistente e, mesmo,

emblemática.

Não se nega que, habitualmente, existem conflitos de competência legislativa naquele

país mesmo porque, ao contrário do Brasil, grande parte da competência legislativa que aqui

seria, exclusivamente, da União Federal, naquelas paragens o seriam compartilhadas ente o

ente federativo central (União) e os demais (lembrando sempre os Estados-membros).

Leia-se o que aferimos nos vários exemplos dados pela imprensa ou extraídos em

fontes variadas de informação. Casos como a repressão penal são ilustrativos deste caldo

concorrencial legislativo. Existem Estados-membros que não praticam pena de morte. Outros

o fazem. Aqueles que praticam podem fazê-lo usando desde a forca até injeção fatal. O que

faz a União nestes casos? Parece-nos que só observa.

Sabe-se que ali existem presídios públicos federais, presídios públicos estaduais,

presídios privados ou outros tipos de depósitos de seres humanos segregados da sociedade por

não observarem, para o bem ou mesmo, como é natural imaginar, sempre para o mau, as

regras de convivência sociais. Haver, num mesmo país, várias espécies de estabelecimentos

prisionais, onde seus residentes poderiam ter sido condenados ou não a partir de plexo de leis

penais que se alternam de forma absolutamente radical a depender do ente federado, ao

contrário de consolidar e enobrecer o Federalismo, o enfraquece na medida em que traz

insegurança jurídica no exercício da cidadania.

Vários exemplos surgem na seara criminal. O que chama mais atenção hoje é o

recente fenômeno da liberação – gradual, crescente e inarredável – do uso da maconha.

Alguns Estados-membros permitem para uso medicinal, outros para recreacional; e, tantos

68

 

outros, simplesmente vedam. Aqueles que permitem consumo daquela erva independente de

sua motivação podem variar esta liberdade para quantidade maior, menor ou mesmo a ação de

fumar a maconha ser restringida para ambientes privados ou não. Enquanto isso, a União

Federal americana discorda da liberação, pelo menos para consumo hedonista; e, estando de

mãos atadas, faz uso de medidas de dificultação de empréstimos, financiamento ou créditos

para empresas que se relacionem com esta atividade.

Percebe-se, assim, que pelo menos na alçada penal esta falta, digamos, de padrão

legislativo causa aos americanos, uma confusão nas políticas sociais que poderiam inibir o

comportamento delituoso e, neste passo, fragilizar políticas públicas nacionais que, em última

instância, enfraquece o próprio conceito de Federação.

Este não seria o caso do Brasil. Sabe-se muito bem que a Constituição Brasileira

delimita a competência legislativa nas várias áreas objeto do Direito. A delimitação da

competência legislativa é, nada mais nada menos, do consectário do Pacto-Federativo; e,

assim, a medida de extensão e abrangência do Poder político dos entes federados. No nosso

país, pelo menos a experiência demonstra, não se nega que temos um padrão legislativo para

o direito penal e civil – ramos da ciência do Direito mais associados ao cotidiano da

convivência social – e isso facilita para os operadores do Direito suas ações e mesmo a

melhor compreensão, considerada o que entendemos não só como país, mas de fato como

nação (conceito mais fluido associado à cultura e história da formação nacional). A

uniformização legislativa, seja no Oiapoque ao Chuí, na esfera daqueles 02 (dois) mais

importantes ramos do direito, faz com que possamos, em tese, buscar, mesmo num país tido

como continental e habitado por mais de 200 (duzentos) milhões de habitantes, um

comportamento mais previsível e, a partir daí, estabelecer ações estatais homogêneas e com

redução de dispêndio já otimizadas e voltadas para diretrizes comuns.

Neste sentido, no nosso entendimento, a concentração de Poder legislativo,

considerado objeto das relações civis e ações a serem reprimida na esfera criminal, nas mãos

do ente central (União) é salutar; e, pelo menos neste ponto, estaríamos à frente da Federação

americana. Por mais que tenhamos aspectos locais ou regionais a serem observados e

respeitados, um cipoal de exercícios de competências espraiado pelo país não ajudaria na

construção de linha conjunta de ações, estatais e não, para reforçar a democracia brasileira

que é justamente pressuposto essencial do Pacto-Federativo e seu produto, qual seja a

Federação.

Entretanto, o que reduz sobremaneira a força da Federação brasileira é,

especificamente, competência legislativa cuja exclusividade não seria da União Federal.

69

 

A competência tributária como se sabe é comum. Não se nega a competência de cada

ente federado em instituir, se assim o quiser, os tributos alocados no texto constitucional para

cada ente federado. Acontece que no âmbito da competência tributária percebe-se que a

competência não é tão comum como, inicialmente, se afirmaria.

A União Federal, além de apresentar maior número de hipóteses de possíveis impostos

a serem criados (07), ao contrário dos Estados-membros e Municípios (03),, ainda poderia,

excluída as contribuições previdenciárias do regime especial, instituir as denominadas

contribuições especiais com seus vários matizes.

De fato, a partir de uma emenda constitucional, os Municípios brasileiros poderiam

instituir a denominada contribuição de iluminação pública e, concomitante, tanto eles quanto

os Estados-membros poderiam ser destinatários de parte da receita da arrecadação da

Contribuição de intervenção no domínio econômico (CIDE) sobre a comercialização de

combustíveis. Mas isto, por si só, não desconstitui o desequilíbrio das finanças estaduais e

municipais, sem comparadas com as da União Federal, mesmo que previsões paliativas,

paliativas previstas no texto constitucional como a repartição de receitas da União (leia-se,

imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados) para os Estados-membros e

Municípios possam arrefecer as mazelas das finanças públicas daqueles entes.

Não estamos aqui a afirmar que a União Federal não padeça de dificuldades

orçamentárias sem embargo de ser dotada de maior poder de fogo tributário. Basta ler os

jornais para se perceber a quanto anda a dificuldade do Governo central em honrar seus

compromissos. Mas, considerando que cabe a União o monopólio da emissão da moeda em

curso, de ditar, via Banco Central, os rumos da política de juros e empréstimos no país e,

ainda assim, emitir títulos públicos para captar poupança privada (procedimento este inviável

para os demais entes) isso, por si só, dá uma prevalência de poder político-institucional

absurdo a ente em detrimento os demais.

Os Estados-membros devem muito a União. Os Municípios não conseguem honrar

seus compromissos e obrigações legais. Enquanto isso, o primo rico da Federação pode emitir

moeda, fabricando inflação quando desejar ou mesmo contrair empréstimo, via emissão de

títulos públicos e ter melhores condições de sobrevida constitucional.

Em outras palavras, a Federação brasileira apresenta virtudes claras como a

concentração de Poder legislativo, para determinadas matérias, no ente central (União

Federal), evitando conflitos jurídicos e ações públicas confusas. No entanto, quando o assunto

é dinheiro, a maneira que a Constituição Federal foi elaborada, seja no aspecto de

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competência tributária seja no aspecto de competência de gestão financeira nacional, permite

desmesurada força à União Federal em detrimento dos demais.

Se considerado for apenas a questão da captação, gestão e administração das finanças

públicas no Brasil atual, poderíamos afirmar que a Federação se mostra manca e,

frequentemente, os Jornais nos informam que mal s sustenta em pé.

CONCLUSÃO

O Brasil é uma república federativa como bem expressado em seu texto constitucional.

O que discutimos, de forma perfunctória, a partir, inclusive, de conceitos clássicos de

Federalismo ou mesmo o conhecido exemplo do Federalismo americano, é, se de fato,

vivemos numa Federação.

A despeito de podemos defender que cada pais tenha a Federação que lhe interesse,

haverá limites para isso sob pena o que se denomina Federação não se nada nada menos de

que um arremedo de Estado Unitário sob a roupagem de uma Federação meramente

decorativa

Por mais que, no Brasil, diferenças nas competências legislativas possam traduzir

opções distintas realizadas quando da pactuação federativa consumada quando da realização

da assembleia constituinte, não levem inapelavelmente à morte da Federação, nosso enfoque

poderá, ao fim e ao cabo, ser, basicamente, o econômico financeiro.

Nos moldes em que a Federação brasileira foi construída, isto considerado o texto da

Constituição Federal de 1988, não permite que, a despeito da crise conjuntural que vivemos

que apenas ressalta estas incongruências institucionais, possamos conviver com este modelo.

Devemos renovar o Pacto Federativo sob pena de chamarmos de Federação o que na

verdade é uma aparência de Federação.

Se a União Federal dita os rumos da convivência social e da repressão criminal e tem -

alguém dúvida? - as chaves do cofre, podemos dizer que vivemos numa aparente Federação

mas jamais numa real como desejaríamos.

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