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0UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
O CÓDIGO FLORESTAL E AS FAIXAS MARGINAIS DE
PROTEÇÃO DE RIOS, LAGOS, LAGOAS E RESERVATÓRIOS
D’ÁGUA
Por: Raul Araújo
Rio de Janeiro
2012
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
O CÓDIGO FLORESTAL E AS FAIXAS MARGINAIS DE
PROTEÇÃO DE RIOS, LAGOS, LAGOAS E RESERVATÓRIOS
D’ÁGUA
Apresentação de trabalho à Universidade Candido
Mendes como requisito parcial para a obtenção do
grau de especialista em Direito Ambiental.
Por: Raul Araújo
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RESUMO
Este estudo tem por objetivo abordar o Código Florestal e as faixas
marginais de proteção de rios, lagos, lagoas e reservatórios d’água. Buscou-se
inicialmente contextualizar o meio ambiente sob o prisma constitucional e legal.
Em seguida, contempla-se a questão da área de preservação permanente, o
ecossistema natural, o Código Florestal e sua evolução, com ênfase nas faixas
marginais de proteção. Por fim, discutem-se as alterações propostas acerca do
Código Florestal no que se refere às faixas marginais de proteção e a redução
da extensão das APPs nas áreas urbanas ocupadas. O estudo conclui que a
legislação contemporânea não foi inspirada pela realidade urbana, sendo, por
decorrência, equivocada conceitual e estruturalmente para a gestão ambiental
do tão singular espaço urbano. Isso tem produzido um significativo número de
pendências legais conflituosas entre órgãos ambientais e empreendedores
urbanos públicos e privados, inviabilizando a implantação de projetos
urbanísticos planejados e dotados de adequados controles ambientais
Palavras-chave: Faixa marginal de proteção, áreas de preservação permanente,
código florestal
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METODOLOGIA
O estudo irá seguir, quanto ao nível de desenvolvimento, a pesquisa
descritiva e explicativa. Conforme Gil (2007), a pesquisa descritiva procura
observar, registrar, analisar, classificar e interpretar os fatos ou fenômenos
(variáveis), sem que o pesquisador interfira neles ou os manipule. Já a pesquisa
explicativa, segundo Gil (2007) além de registrar, analisar e interpretar os
fenômenos estudados tem como preocupação primordial identificar os fatores
que determinam ou que contribuem para a ocorrência dos fenômenos, isto é,
suas causas. Neste estudo busca-se analisar o Código Florestal e as faixas
marginais de proteção de rios, lagos, lagoas e reservatórios d’água. Quanto aos
procedimentos, a pesquisa é bibliográfica, uma vez que abarcará a bibliografia
relativa ao Direito ambiental, a partir de um olhar crítico, visando a compreensão
dos problemas retratados nas questões norteadoras.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................... 6
CAPÍTULO I - MEIO AMBIENTE........................................................................8
CAPÍTULO II - ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE............................15
CAPÍTULO III - CÓDIGO FLORESTAL E ÁREAS DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE: ALTERAÇÕES PROPOSTAS.....................25
CONCLUSÃO.....................................................................................................32
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................34
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INTRODUÇÃO
Este estudo tem por objetivo analisar o Código Florestal e as faixas
marginais de proteção de rios, lagos, lagoas e reservatórios d’água. Busca-se
identificar as leis atuais que tratam das faixas marginais de proteção em rios,
lagos, lagoas e reservatórios de água, bem como analisar a discussão sobre os
parâmetros vigentes e os projetos de lei que alteram a faixa marginal de
proteção.
A relevância do estudo está fundamentada na importância da
interpretação eficaz que define em bases legais as faixas de proteção para os
rios, lagos, lagoas e reservatórios d’água face à legislação ambiental e a nova
proposta do Código Florestal.
Trata-se de um tema muito debatido no Congresso Nacional e na mídia.
Ou seja, cogita-se uma possível mudança no referido Código, o que, para
alguns, pode representar um entrave para o crescimento da produção, levando-
se em conta as diferenças existentes entre as áreas urbanas e rurais, que
apresentam diferentes demandas. O Código Florestal brasileiro, junto com
outras leis, tenta regulamentar, um relevante instrumento que possa garantir um
sistema de drenagem aceitável, que são as Áreas de Preservação Permanentes
(APPs) nas margens dos rios.
O referido Código afirma que as APPs nas margens dos rios devem ter
pelo menos 30 metros em rios com largura de até 10 metros. No caso de rios
mais largos a faixa marginal ao rio a ser considerada APP é maior. A proteção
às margens assegura espaço para o rio encher durante as cheias mais
significativas, impedindo que este fique confinado e alague grandes regiões
acima desse estrangulamento. Outro fator importante das APPS é impedir que
em uma região que naturalmente enche de água seja ocupada.
Um dos problemas das APPs nas margens dos rios à luz do Código
Florestal é que elas são idealizadas para regiões rurais, florestas e não para
regiões urbanas. No que se refere à aplicação do Código florestal em áreas
urbanas a lei é controversa e passível de interpretações diversas. Quando se
entende que o uso do solo urbano deva respeitar as APPs, conforme expresso
no referido Código, coloca-se grande parte das cidades na ilegalidade. Tem se
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configurado um problema para as cidades brasileiras assegurar que a ocupação
das áreas urbanas siga as normas prescritas no Código Florestal. Em algumas
situações a ocupação das margens dos rios é algo já definido e a referida lei
acaba não sendo aplicada.
Este estudo busca responder à seguinte questão: De que forma podem
ser aplicados os parâmetros para a medição da faixa de proteção ambiental para
os rios, lagos, lagoas e reservatórios d’água face à legislação ambiental e a nova
proposta do Código Florestal?
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CAPÍTULO I
MEIO AMBIENTE
1.1 Contextualização
O Meio ambiente sempre existiu; mas, só a partir do momento em que o
homem buscou a industrialização de forma descontrolada e passou a causar
grandes prejuízos à natureza e a si próprio é que surgiram as preocupações em
proteger e preservar o meio ambiente.
Segundo Milaré (2005, p.36):
Depois da Segunda Guerra Mundial, mais precisamente nos anos 60, começa-se a tomar uma consciência prática da finitude dos recursos naturais, de forma concreta. Matérias-primas, energia e água, entre outros bens proporcionados pela Natureza, tornam-se mais raros e mais caros. Os processos e degradação ambiental, sob várias modalidades, vão-se alastrando. Novas crises, mais sérias e globais, desenham-se no horizonte para uma sociedade que, sem embargo, insiste em fechar olhos e ouvidos para a realidade. Nuvens pesadas encastelam-se sobre os destinos do Planeta.
Conforme o referido autor, há um limite para o crescimento, como há um
limite para a inconsciência. Foi então que o brado e a luz de Estocolmo se
fizeram presentes, para valer. A partir de então, a consciência ambiental vem se
estendendo e se robustece.
Antunes (2005) esclarece que foi em meio a uma onda de destruição que
o meio ambiente passou a ser palco de debates das grandes nações e em
reuniões da ONU. O vazamento de mercúrio na Bacia de Minamata no Japão
entre os anos de 1953 à 1997, a emissão de agente laranja em Seveso perto de
Milão na Itália no ano de 1976, o vazamento de isocianato em Bhopal na Índia
no ano de 1984, as constantes mudanças no meio ambiente em nível mundial:
chuva ácida, efeito estufa e o buraco na camada de ozônio fizeram com que o
mundo voltasse os olhos para a natureza e, no ano de 1972, mais
especificamente nos dias 5 a 16 de junho em Estocolmo, ocorreu a Conferência
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das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente. Surgia assim a nova concepção e
classificação do meio ambiente a qual mudaria, para sempre, o modo como a
natureza seria vista.
Sob o ponto de vista jurídico, segundo Freitas (2002, p.15), meio
ambiente é “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem
física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as sua
formas”. Entretanto, esse conceito legal está incompleto, pois se restringe
apenas ao conceito de meio ambiente natural. É preciso, segundo o referido
autor, agregar a este conceito os elementos artificiais, culturais e do trabalho
ligado aos seres vivos. “O conceito de meio ambiente é mais amplo. Inclui
urbanismo, aspectos históricos, paisagísticos e outros tantos essenciais,
atualmente, à sobrevivência sadia do homem na Terra”. (FREITAS, 2002, p. 15)
Em primeiro lugar, deve-se analisar qual é a vida que é protegida pelo
meio ambiente. Se buscar uma visão antropocêntrica, conforme Sirvinkas
(2008), o homem será visto como o centro de tudo e, como tal, os recursos
naturais não terão outra função a não ser de servi-lo. Entretanto, se o objeto do
direito ambiental for a tutela de toda e qualquer vida, poder-se-á coadunar com o
entendimento de Diogo de Freitas do Amaral, aqui citado por Freitas (2002, p.
15):
[...] já não é mais possível considerar a proteção da natureza como um objetivo decretado pelo homem em benefício exclusivo do próprio homem. A natureza tem que ser protegida também em função dela mesma, como valor em si, e não apenas como um objeto útil ao homem. [...] A natureza carece de uma proteção pelos valores que ela representa em si mesma, proteção que, muitas vezes, terá de ser dirigida contra o próprio homem. (FREITAS, 2002, p. 15).
Do mesmo modo que não se pode conceber o abuso do homem sobre o
meio ambiente, também é incorreto adotar uma visão estritamente biocêntrica,
naturalista ao extremo, ou adotar uma visão puramente economicista. É preciso
buscar um meio termo, que é possível através da aplicação do princípio do
desenvolvimento sustentável amparado pelo tripé do desenvolvimento
econômico, preservação ambiental e desenvolvimento social. É partindo desse
conceito amplo sobre o meio ambiente, que se poderá classificá-lo tomando por
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base suas diversas manifestações – meio ambiente natural, artificial, cultural e
do trabalho.
O meio ambiente natural é o meio ambiental natural ou físico é constituído
pela atmosfera, pelos elementos da biosfera, pelas águas, pelo solo, pelo
subsolo, pela fauna e flora. Esse Direito é defendido pelo caput do artigo 225 e
§1°, incisos I, III e VII75, da Constituição Federal. O meio ambiente artificial é
formado pelas áreas urbanas construídas, podendo ser espaço urbano fechado
formado pelas edificações, ou espaço urbano aberto formado pelos
equipamentos públicos como ruas, áreas verdes e praças.
Esse Direito é protegido constitucionalmente pelos art. 21 e 182 da CF/88
ao tratar da política urbana e, mais especificamente, do Estatuto da Cidade (Lei
10.257/2001). Na preservação do meio ambiente artificial, o Estatuto da Cidade,
em seu artigo 2°, dispõe várias diretrizes voltadas para a política urbana e o
desenvolvimento das funções sociais da cidade. Essas diretrizes visam à
ordenação do controle do uso do solo, evitando a poluição e degradação
ambiental, buscando a preservação e recuperação do meio ambiente natural,
artificial, cultural e outros. O meio ambiente cultural está previsto no artigo 216
da Constituição Federal, que o delimita da seguinte forma:
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. (BRASIL, 2008, p. 15)
É um patrimônio que representa a história de uma sociedade, sua cultura,
seu povo, seus costumes e sua própria existência.
Fiorillo (2007, p. 24), afirma: “O Meio Ambiente Cultural é integrado pelo
patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que embora
artificial, em regra, como obra do homem, difere do anterior pelo sentido de valor
especial”.
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1.2 Proteção Constitucional do Meio Ambiente
A Constituição de 1988 inovou ao apresentar, de forma explícita, a
preocupação com o meio ambiente, destinando um capítulo específico para este
fim e também trazendo regras gerais espalhadas por toda a Carta. A defesa do
meio ambiente e a função social da propriedade foram elevadas ao rol dos
princípios constitucionais. O texto constitucional coibiu a especulação imobiliária,
punindo o proprietário por sua inércia em explorar a propriedade, seja através do
instituto da usucapião, seja através do imposto progressivo.
Segundo Lenza (2007, p. 79), “dentro de um conceito constitucional,
pode-se relatar que a reforma constitucional de 1926 sobre a constituição de
1891 foi marcada por uma forte centralização do poder e intervenção da União
sobre os Estados”.
Em relação ao meio ambiente, preocupou-se em tratar da exploração das
minas e jazidas. A Carta de 1934 voltou-se para o caráter social da propriedade.
A de 1937 deixou para as legislações ordinárias a regulamentação dos limites ao
direito de propriedade. As cartas de 1946 e 1967 garantiram a intervenção do
Estado através da desapropriação mediante indenização.
Por fim, a Constituição de 1988 introduziu a necessidade de utilidade
pública ou interesse social para a realização das desapropriações. Conforme
Morais (2007, p.798) “A Carta Magna também prima pela salvaguarda dos
recursos naturais, amparada por princípios fundamentais a ação comunitária;
precaução e ação preventiva; correção prioritariamente na fonte dos danos
causados ao meio ambiente e pelo princípio do poluidor pagador”.
A Constituição, sem trilhar caminhos desconhecidos, passa por uma
transformação. Não mais é vista apenas como um instrumento de organização
da vida econômica, subjugada pela administração dos grupos dominantes.
Muda-se o rumo e é dada uma proteção jurídica autônoma para o meio
ambiente.
De acordo com Canotilho (2007, p.86): “Na verdade, saltou-se do estágio
da miserabilidade ecológico-constitucional, própria das Constituições liberais
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anteriores, para um outro que, de modo adequado, pode ser apelidado de
opulência ecológico-constitucional”.
Em um capítulo próprio, especificamente destinado ao meio ambiente, a
Constituição apresenta o artigo 225 juntamente com seus parágrafos e incisos,
que podem ser assim estudados: “Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se a Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo para as presentes e futuras gerações”.
Este artigo é o núcleo principal da proteção do meio ambiente e, ao lado
das demais normas constitucionais, sejam elas deveres genéricos (primeira
parte do art. 225, caput), deveres especiais (art. 225, §1º), princípios específicos
e explícitos (poluidor pagador), instrumentos constitucionais (ação civil pública),
ou valoração de biomas especiais, encaminham para o mesmo objetivo: a
proteção e regularização das atividades humanas capazes de afetar o meio
ambiente.
Apresenta-se um direito de terceira geração, alicerçado em conceitos
como a fraternidade e a solidariedade. É um direito que se destina à proteção do
ser humano, sem se preocupar, especificamente, com o individuo isolado ou em
um determinado grupo. É um bem exercido pela coletividade, mas também
protegido na forma individual.
O caput do artigo 225 pode ser assim dividido:
I – bem de todos: cabe aqui determinar quem são os beneficiados por
este direito. Numa visão restritiva, poderiam ser considerados os brasileiros e
estrangeiros residentes no Brasil e sujeitos às nossas leis. Em uma visão
holística e universalista do meio ambiente, esta proteção se estenderia além da
cidadania brasileira. Ainda mais, em uma concepção externa ao próprio homem,
o conceito de “todos” estaria estendido a todos os seres viventes, sejam eles
humanos ou não.
II – meio ambiente ecologicamente equilibrado: baseia-se na ideia de que
todos os organismos vivos estão de algum modo inter-relacionados no meio
ambiente. O equilíbrio aqui proposto não é de tornar estático, imutável o meio
ambiente, mas sim, de proporcionar aos fenômenos naturais seguir seu próprio
curso, sem maiores interferências do ser humano. III – sadia qualidade de vida:
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esta qualidade de vida não se restringe ao homem, ela deve ser aplicada, de
forma ampla, na busca da manutenção do meio ambiente, propiciando seu
desenvolvimento pleno.
Assim, temos que o art. 225 estabelece quatro concepções fundamentais
no âmbito do direito ambiental: a) de que todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado; b) de que o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado diz respeito à existência de um bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, criando em nosso ordenamento o
bem ambiental; c) de que a Carta Maior determina tanto ao Poder Público como
à coletividade o dever de defender o bem ambiental, assim como o dever de
preservá-lo; d) de que a defesa e a preservação do bem ambiental estão
vinculadas não só às presentes como também às futuras gerações. (FIORILLO,
2007, p. 16).
Canotilho (2007, p.99), em sua obra Direito Constitucional Ambiental
Brasileiro, ao fazer um estudo mais aprofundado do art. 225 da Constituição
Federal, relata que a proteção do meio ambiente, na esfera constitucional, não
segue um único padrão normativo.
O legislador utiliza-se de técnicas de proteção ambiental que podem ser
assim definidas:
I – direitos fundamentais: os direitos fundamentais são aqueles que
atribuem ao indivíduo uma garantia subjetiva ou pessoal. A doutrina atual
reconhece a existência de um direito fundamental ao meio ambiente, que é
incluído no plano mais elevado dos direitos reconhecidos aos cidadãos. Esse
direitos são garantias fundamentais de aplicação imediata, independentemente
da produção de qualquer norma legislativa ou administrativa. Eles também não
estão sujeitos às vontades de seus usuários, são revestidos das seguintes
garantias: a) irrenunciabilidade, “não admite que o infrator alegue direito de
degradar por omissão ou até mesmo aceitação, expressa ou implícita dos
prejudicados”; b) inalienabilidade, estes direitos são indelegáveis, intransferíveis
e inegociáveis; c) imprescritível.
II – deveres fundamentais: estes deveres constitucionais são para a
proteção dos próprios cidadãos e da natureza, seja presente ou futura. A Carta
de 1988 traz um conjunto de encargos dirigido ao Estado e ao particular,
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obrigações as vezes positivas de mitigar e reparar a degradação eventualmente
ocorrida (dever de fazer) e negativas de não degradar (dever de abster-se de
fazer).
Da Constituição, podem ser tiradas quatro categorias de deveres:
a) obrigação explícita, genérica, substantiva e positiva de defesa e
preservação do meio ambiente;
b) obrigação genérica, substantiva, negativa e implícita de não degradar o
meio ambiente;
c) deveres explícitos especiais do Poder Público que impõem ao
Legislador a obrigação de fazer novas leis e aperfeiçoar as existentes, e do
Poder Judiciário de aplicá-las de forma rápida e eficaz;
d) deveres explícitos especiais exigíveis de particulares ou do Estado, já
que ambos ocupam a posição de degradadores potenciais ou reais.
III – princípio: é usado pelas constituições modernas em todos seus
campos, de forma a auxiliar a compreensão dos institutos, não só ambientais,
mas em todos ordenamentos esparsos pela Constituição Federal. Esta gama de
princípios (poluidor pagador, prevenção etc) se apresenta de forma expressa ou
implícita, geral ou específica, substantiva ou procedimental.
Há outras técnicas, como a função ecológica da propriedade, que se
contrapõem ao direito de propriedade: a transparência e acessibilidade jurídica
ambiental aliadas à participação popular; o controle de constitucionalidade
ambiental e a proteção de biomas especiais.
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CAPÍTULO II
ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
2.1 Ecossistema Natural
A ecologia de uma área pode ser considerada como um conjunto de
objetos e suas relações entre eles e seus atributos. A visão da ecologia dada por
este contexto ressalta, sem dúvida, o papel das interações entre as diferentes
partes e o mecanismo de regulação de tais relações. Por tudo isso, podemos
definir uma classe especial de sistemas que tem elementos ecológicos e
denominá-los de ecossistemas (SIMMONS, 1982).
O termo ecossistema foi definido em 1935 por Tansley, mas o conceito
tem uma história longa, já que muitos estudos têm sido realizados com relação à
imensa complexidade de caráter holístico do mundo natural. E assim, os termos
como microcosmos, complexo natural, biossistema, são usados também para
designar o que atualmente entendemos por ecossistema. Segundo Tansley
(1935), o termo ecossistema não inclui somente os organismos, mas todo o
complexo de fatores físicos que constituem o que chamamos meio ambiente.
Bacia hidrográfica
O termo bacia hidrográfica refere-se a uma compartimentação geográfica
natural delimitada por divisores de água, drenado superficialmente por um curso
d'água principal e seus afluentes (Silva, 1995). Cada bacia hidrográfica interliga-
se com outra de ordem hierárquica superior, constituindo, em relação à última,
uma sub-bacia.
A subdivisão de uma bacia em sub-bacias permite a pontualização de
problemas difusos, tornando mais fácil a identificação de problemas de
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degradação de recursos naturais, dos processos de degradação ambiental
instalados e o grau de comprometimento da produção sustentada existente.
Conforme Zakia (1998), a área da bacia tem influência sobre a quantidade
de água produzida (deflúvio). A forma e o relevo têm influência sobre o regime
de produção da água, como também, sobre a taxa de sedimentação, sendo que,
muitas das características físicas da bacia são controladas ou influenciadas pela
estrutura geológica da mesma.
Segundo Souza & Fernandes (2000), fazem parte da paisagem de uma
bacia hidrográfica as zonas de erosão e zonas de sedimentação. As zonas de
erosão são vertentes em declives e comprimentos de rampas favoráveis a
processos erosivos, podendo ser acelerado pelo uso indevido. Estas áreas são
as principais contribuintes para o carreamento de sedimentos para os cursos de
água e reservatórios, podendo causar assoreamento e turbidez das águas
superficiais. Nestas áreas torna-se necessária a adequação do uso com
sistemas de conservação, ou a manutenção da vegetação, como
também, quando necessária, a revegetação da mesma. Os segmentos mais
baixos da bacia hidrográfica são as planícies fluviais, as várzeas, que constituem
as zonas de sedimentação. É neste segmento da paisagem que deve
permanecer a vegetação ciliar cuja largura será de acordo com a largura do
curso d'água.
Segundo Leal (2003) a gestão urbana e regional possui diversas
interfaces com o gerenciamento de recursos hídricos, especialmente quando se
adota a bacia hidrográfica como unidade físico-territorial de planejamento e
gerenciamento. Mas existem vários conflitos, tais como: na compatibilização de
limites territoriais e administrativos com os limites físicos da bacia; na garantia de
uso múltiplo das águas; no disciplinamento do uso do solo para evitar impactos
na água; e na construção de nova cultura ambiental, incluindo novas referências
espaciais para a população.
Conforme Campos e Vieira (1993, p. 37), a gestão dos recursos hídricos
pode ser definida como "a forma pela qual se busca equacionar e resolver as
questões de escassez relativa da água ( ... ) e é função ampla que exige
conhecimento profundo da hidrologia regional, coordenação institucional e um
aparato jurídico adequado".
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Matas ciliares
Matas ciliares são formações florestais que se encontram ao longo dos
cursos d'água e no entorno de nascentes. Apresentam características
vegetacionais definidas por uma complexa interação de fatores dependentes das
condições ambientais ciliares (RODRIGUES, 2001).
Segundo Canali (1992), as matas ciliares constituem-se em grandes
fornecedoras de alimentos para grande número de espécies, como sementes
para peixes, pássaros, roedores e outros animais componentes da fauna. Além
disso, fornecem insumos para insetos, polinizadores e outros insetos
importantes na natureza. Assim, a mata ciliar é um importante elo de inter-
relacionamento com os diversos elementos presentes no ambiente. Também
servem como barreiras naturais que controlam a velocidade dos ventos,
melhoram a qualidade do ar absorvendo gases poluentes, resíduos
contaminantes, além de amenizarem as variações de temperatura e regularem o
ciclo hidrológico.
De acordo com Campos (1997), a localização das matas ciliares junto aos
cursos d'água faz delas um complexo e importante instrumento da natureza
capaz de desempenhar funções hidrológicas de suporte na filtragem de
sedimentos, aporte de nutrientes e de produtos químicos, controle da erosão das
ribanceiras e dos canais dos cursos d'água, e ainda, controle da alteração da
temperatura dos ambientes aquáticos.
Nas zonas ripárias, às margens dos cursos d'água, as matas ciliares se
desenvolvem e tem um importante papel como barreira física (entre outros),
regulando os processos de troca entre o ambiente terrestre e o aquático A zona
ripária está intimamente ligada ao curso d'água, entretanto seus limites não são
facilmente demarcados. Seu limite lateral se estenderia até as planícies de
inundação. O limite a montante, por exemplo, seria a nascente, mas durante
uma parte do ano a zona saturada se expande consideravelmente,
o que implica na necessidade de se considerar também as áreas côncavas da
cabeceira como parte integrante da zona ripária.
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Zonas Ripárias
Do ponto de vista ecológico, conforme MIlaré (2005), as zonas ripárias
têm sido consideradas como corredores extremamente importantes para o
movimento da fauna ao longo da paisagem, assim como para dispersão vegetal.
Além das espécies tipicamente ripárias, nelas ocorrem também espécies típicas
de terra firme, e as zonas ripárias, desta forma, são também consideradas como
fontes importantes de sementes para o processo de regeneração natural.
Esta importante função ecológica vem a ser sem dúvida, razão suficiente
para justificar a necessidade da conservação da zona ripária. Além da função
hidrológica na manutenção da integridade da microbacia hidrográfica,
representada por sua ação direta numa série de processos importantes para a
estabilidade da microbacia, para a manutenção da qualidade e da quantidade de
água, assim como para a manutenção do próprio ecossistema aquático.
De acordo com Ribeiro e Walter (1998), os principais fatores
condicionantes para ocorrência das florestas ciliares são hidrológicos,
geológicos e topográficos. A importância relativa de cada um destes fatores nos
diferentes ambientes condicionam, geralmente, diferenças nos parâmetros
quantitativos das populações vegetacionais e, outras vezes, podem até alterar a
fisionomia da vegetação. A intensidade destas diferenças será determinada
pelas características do ambiente, como o nível do lençol freático, sendo que
este é determinado pelas condições de relevo e topografia.
O lençol irá determinar ou interagir com as características edáficas, como
a composição química e física do solo, profundidade, ciclagem de nutrientes,
entre outros, através do encharcamento ou da atuação diferencial da umidade
no solo.
Outro fator que poderá condicionar a ocorrência de florestas ciliares é o
transbordamento do leito do rio, através, principalmente, da remoção de
sedimentos e remoção ou soterramento da serapilheira. A correnteza e
transbordamento do leito do rio atuam, também, na seletividade de espécies e
na definição da mortalidade e estabelecimento de indivíduos na faixa ciliar, pois,
dependendo do período de encharcamento do solo, somente as espécies
tolerantes a este conseguirão sobreviver. Portanto, a elevação do nível d'água
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resulta na heterogeneidade espacial e temporal das populações ripárias,
diferenciando a composição do mosaico sucessional dessas formações.
Portanto, a dinâmica da paisagem determina que as florestas ciliares ocupem as
condições mais favoráveis do ambiente, principalmente no que diz respeito à
disponibilidade hídrica e de nutrientes, favorecendo algumas características,
entre elas a elevada diversidade, o mosaico vegetacional pouco definido e muito
dinâmico e a pronunciada seletividade de espécies aos microhabitats.
2.2 Código Florestal
A Lei 4.771/65 de âmbito federal, alterada pela também Lei Federal
7.803/89, conhecida como Código Florestal, define como Área de Preservação
Permanente (APP) a área, coberta ou não por vegetação nativa, com a função
ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade
geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem estar das populações humanas.
A Reserva Legal, definida pela mesma Lei, é a área localizada no interior
de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de Preservação Permanente,
necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e a
reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao
abrigo e proteção da fauna e flora nativas.
Pode-se identificar uma diferença bastante acentuada entre estas duas
áreas de proteção ambienta!. A Área de Preservação Permanente, como o
próprio nome indica, busca a preservação dos recursos naturais e a Reserva
Legal, busca a conservação dos recursos naturais.
Na perspectiva das ciências ambientais, a conservação se relaciona ao
uso de forma sustentável, ou seja, permite-se o manejo das áreas, consome-se
o recurso, mantendo em equilíbrio com a capacidade de manutenção e
reposição natural, e a preservação é a não utilização da área, no sentido de
manter-se o meio ambiente intacto.
Em face destes conceitos, Machado (2007), afirma que a corrente
majoritária da doutrina nacional entende que as Áreas de Preservação
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Permanente são áreas insuscetíveis de exploração, que devem ser preservadas
de forma absoluta, isto é, sem sofrer qualquer processo de modificação, pois
constituem bens comuns de todos, que visam proteger os recursos hídricos e os
leitos dos rios da erosão causada pelo processo de lixiviação.
Na definição de Machado (2007), "o termo 'preservação permanente'
deveria significar que tais formas de cobertura vegetal jamais pudessem ser
alteradas ou extintas".
Contudo, entre os juristas e o próprio legislador, verifica-se que, em geral,
não há distinção no uso dos termos "preservar" e "conservar", sendo que, muitas
vezes, são utilizados como sinônimos.
Conforme Costa (2007), em alguns casos as Áreas de Preservação
Permanente são objeto de exploração econômica realizada pelos proprietários,
tendo por base o desenvolvimento sustentável do imóvel e da geração de
riqueza para o setor econômico-produtivo, ocorrendo, muitas vezes, por meio de
manejo florestal sustentável, mediante autorização do órgão ambiental
competente, como o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (lBAMA), no âmbito federal, a Companhia de Tecnologia e
Saneamento Ambiental (CETESB) ou o Departamento Estadual de Proteção dos
Recursos Naturais (DEPRN), no âmbito estadual, no caso de São Paulo, ou do
órgão municipal, se houver.
A Lei 4.771/65, de 15.09.1965 - Código Florestal - ao dar proteção às
florestas e demais formas de vegetação natural, classificou-as, em seu art. 10
como bens de interesse comum a todos os habitantes do País, tendo em vista a
reconhecida utilidade às terras que revestem, exercendo-se o direito de
propriedade com a limitação estabelecida na lei em geral e nesse de forma
específica.
Segundo Damis (2005, p. 7),
A função ecológica da propriedade, em particular a preservação dos elementos naturais, deve ser observada, no exercício do direito de propriedade, seja esta urbana ou rural, pública ou particular. Esta fundamenta-se na importância que os recursos naturais (água, flora, fauna, ar e solo) têm para a vida do homem, principalmente quando são consideradas as futuras gerações.
O referido autor acrescenta que, em seu art. 2.°, estabelece, pelo só
efeito desta lei, vegetações de preservação permanente. Na definição de
21
vegetação de preservação permanente estão incluídas as florestas e todas as
demais formas de vegetação natural, ou seja, "a que pertence à natureza".
Engloba, também, as demais formas de vegetação plantadas ou não, que
deverão ser preservadas tendo em vista sua importância, ainda
que seja por meio da recomposição da vegetação suprimida. Além da proteção à
vegetação, o art. 2.° visa também à conservação dos recursos hídricos, dentre
eles os rios, cursos d'água, nascentes, olhos d'água e águas dormentes,
mantendo seus atributos físicos e biológicos. O art. 2.° objetiva ainda a proteção
das propriedades físicas do solo sobre morros, serras, montanhas, restingas,
bordas de tabuleiros ou chapadas, encostas ou parte destas com declive
superior a 45°, equivalente a 100% (cem por cento) na linha de maior
declividade e em altitudes superiores a 1.800 m (mil e oitocentos metros),
qualquer que seja a vegetação.
Todavia, em qualquer desses casos, tem-se principalmente, a proteção
lógica e antecedente da vegetação. Esta, um bem necessário à conservação dos
recursos hídricos e de acidentes topográficos naturais. A vegetação impede
erosões, desmoronamentos de encostas e assoreamento de cursos d'água, tão
comuns nas cidades, produzindo, muitas vezes vítimas fatais; ou ainda, devido à
falta de vegetação ciliar nas margens de cursos d'água ou aterramento de
várzeas o solo cede vindo a assorear o leito do rio, transbordando sua água,
acarretando grandes enchentes potencialmente transmissoras das mais variadas
moléstias. A não conservação das áreas de preservação permanente traz
reflexos não só ao meio ambiente, mas à segurança e à saúde pública.
2.3 A evolução do Código Florestal e as faixas marginais de proteção
O Código Florestal de 1965 sofreu ao longo do tempo alterações
legislativas, buscando adequar-se à evolução social e em prol da proteção das
florestas. Aliado a isso, muitos Estados e Municípios tem contribuído na rigidez
da legislação e da fiscalização, esta é verdade ainda muito deficitária e
ineficiente. Soma-se a isto a edição da Lei 9.605/98, conhecida como Lei dos
22
Crimes Ambientais, muito embora não se restrinja apenas à esfera penal, mas
também à administrativa.
As faixas marginais de cursos d’água constituem a maior fonte de
conflitos em APP’s, provavelmente por que as margens de cursos d’água
representam as principais áreas com restrições ambientais em zonas rurais e
urbanas e por ser extremamente comum o estabelecimento de aglomerações e
usos próximo aos rios. Por tratarem-se das áreas mais importantes do estudo e
de existir grande diversidade de variáveis que influenciam as funções ambientais
e as restrições à ocupação dessas áreas, estas são as mais discutidas.
Instituído pela Lei Federal 4.771/65, o Código Florestal em seu art. 2.°,
estabelecia como área de preservação permanente faixa marginal mínima de 5
metros para a proteção dos cursos d'água. Com o advento da Lei Federal
6.766/79 (Lei de Parcelamento do Solo), estabeleceram-se vários requisitos
urbanísticos para uso e ocupação do solo urbano. Entre eles o art. 4o, inc. III,
determina que, para a realização de loteamentos "ao longo das águas correntes
e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos,
será obrigatória a reserva de uma faixa 'non aedificandi' de 15 metros de cada
lado, salvo maiores exigências da legislação específica" .
Conforme Silva (1995) "áreas 'non aedificandi' são as reservadas em
terrenos de propriedade privada, que ficam sujeitas a restrições ao direito de
construir, por razões de interesse urbanístico, o que vale dizer, de interesse
coletivo". Trata-se de área que, por determinação de normas urbanísticas,
consagradas em norma legal, não deve receber edificações. São destinadas a
cumprir funções sociais como a ecológica, além das elementares urbanísticas da
cidade. Portanto, a partir da Lei 6.766/79, a faixa marginal de preservação ou
'non aedificandi' a ser respeitada, em loteamento para fins urbanos,
passou a ser de 15 metros.
Uma nova alteração do Código Florestal foi promovida pela Lei 7.511/86,
ampliando a metragem mínima das faixas marginais dos cursos d'água - áreas
de preservação permanente - de 5 para 30 metros, e que gerou uma
incompatibilidade com o inc. III, do art. 4.°, da Lei 6.766/79, que estabelecia a
faixa de 15 metros. A Lei Federal 7.803/89, apesar de ter expressamente
revogado as Leis 6.535/78 - que acresceu em seu artigo 2°, alínea i "nas áreas
23
metropolitanas definidas em lei" - e 7.511/86, manteve a metragem
mínima de 30 metros para fins de preservação permanente.
Ao aumentar a faixa mínima marginal de curso d'água a ser preservada,
de 15 para 30 metros - para a área a ser preservada em loteamento para fins
urbanos - os dois estatutos federais apresentam contradição aparente entre si
que se resolve pela aplicação do princípio geral segundo o qual prevalece a lei
mais restritiva, ou seja, a faixa de 30 metros. Os critérios técnicos para a adoção
dos novos parâmetros nunca foram apresentados e muito menos justificada a
suposição de que eles eram igualmente adequados para áreas urbanas e rurais.
Então veio a medida provisória 2.166-67 de 24 de Agosto de 2001, que alterou o
art. 1°, § 2°, letra c, inc. II da lei do Código Florestal, onde diz que: "II - área de
preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2° e 3° desta Lei,
coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os
recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo
gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações
humanas".
A medida provisória (MP) introduziu o artigo 4° à Lei 4.771/65, dispondo
que a supressão de vegetação em APP pode ser autorizada em casos de
utilidade pública ou interesse social, "devidamente caracterizados e motivados
em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e
locacional ao empreendimento proposto". A autorização, nesses casos, será
expedida pelo órgão ambiental estadual, com anuência prévia de órgão federal
ou municipal, quando couber.
Assim, passou a constar nos incisos IV e V do parágrafo 2° do art. 1 °
daquele texto:
§2o Para os efeitos deste Código, entende-se por: (..)
IV - utilidade pública: a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA; V - interesse social: a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA;
24
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA. (..)
Com a edição desta Medida Provisória, previu-se a possibilidade de
autorização de intervenção nesses espaços protegidos, sob critérios introduzidos
no próprio Código Florestal e outras hipóteses cuja definição foi relegada ao
Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA.
No ano de 2002, a Resolução CONAMA n. 303, redefiniu os parâmetros,
definições e limites das APP's, revogando a Resolução CONAMA na. 004/85,
que regulamentava o art. 18 da Política Nacional do Meio Ambiente. A citada
Resolução CONAMA n.303/02 estabeleceu parâmetros e limites para estas
Áreas de Preservação Permanente, bem como expandiu o rol já estabelecido
pelo art. 2o do Código Florestal.
Deve-se destacar que a Resolução refere-se a Áreas de Preservação
Permanente, enquanto que o art. 2o do Código Florestal dizia serem de
preservação permanente florestas e demais formas de vegetação. Assim, as
Áreas de Preservação Permanente não estão mais vinculadas à existência ou
não de vegetação ou floresta, caracterizando-se como espaços e ambientes com
função ambiental específica.
No que se refere às Áreas de Preservação Permanente que se destinam
à proteção de recursos hídricos, destaca-se que a Resolução CONAMA 303/02
trouxe modificações no que se refere àquelas destinadas à proteção de lagos e
lagoas naturais, destacando-se que não se refere aos reservatórios artificiais,
citados no art. 2o do Código Florestal, pois os mesmos são objetos da Resolução
CONAMA 302/02. Assim, no que denomina de áreas urbanas consolidadas,
estabelece a Resolução 303/02 uma faixa mínima de trinta metros no entorno de
lagos e lagoas naturais.
25
CAPÍTULO III
CÓDIGO FLORESTAL E ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE:
ALTERAÇÕES PROPOSTAS
3.1 Debates sobre a faixa marginal de proteção
No período entre a publicação da lei federal 4.771/65 e sua
regulamentação (1965-1985), foi publicada a Lei Federal nº 6.766, de 19 de
dezembro de 1979, que dispõe sobre critérios para o parcelamento do solo
urbano. Essa legislação foi pioneira ao estabelecer uma faixa mínima de 15
metros não edificantes ao longo de quaisquer margens de “águas correntes e
dormentes”, ampliando nas áreas urbanas a faixa marginal dos rios que deveria
ser protegida e tornando-se, em alguns casos, mais restritiva que o próprio
código florestal.
Na atual discussão sobre o Código Florestal noticia-se que o projeto de lei
que o atualiza diminuiu as margens de proteção dos cursos d'água de 30 para
15 metros.
Conforme Valverde (2011, p. 02):
A afirmação é uma generalização equivocada do artigo 4. do projeto, que delimita as Áreas de Preservação Permanente (APPs) nas faixas marginais dos cursos d'água em seis situações diferentes. As áreas de proteção variam de 15 a 500 metros, dependendo da largura dos rios. O projeto de lei mantém todas as delimitações do atual Código Florestal e cria uma nova faixa de proteção, de 15 metros, para os pequenos cursos d'água, aqueles que não ultrapassam os 5 metros de largura. Esta alteração na lei vigente foi feita em acordo com o Ministério do Meio Ambiente.
26
Conforme o referido autor, é preciso lembrar que a redação original do
Código Florestal (1965) previa que a primeira faixa de APP seria de 5 metros,
para rios com até 10 metros. Somente em 1986, com a publicação da Lei
Federal nº 7.511/86, é que a primeira faixa de APP passou a ter 30 metros (6
vezes a metragem inicial).
Na perspectiva de Valverde (2011), a alteração proposta pelo projeto de
lei tem por objetivo preservar a agricultura familiar, praticada em pequenas
propriedades rurais. Nessas terras, obrigar o sitiante a deixar 30 metros de APP
em cada margem de córrego é inviabilizar a sua atividade. O referido autor
acrescenta que Direito é bom senso, e ele foi utilizado em benefício de quem
mais precisa do amparo da lei.
27
Além deste dispositivo, o referido autor ressalta que os Comitês de Bacia
Hidrográfica também podem ampliar as APPs em casos específicos e que
demandem maior proteção:
Lei Federal no. 9.433/97 "Art. 7º. Os Planos de Recursos Hídricos (...) terão o seguinte conteúdo mínimo: X - propostas para a criação de áreas sujeitas à restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos." Essa afirmação foi textualmente considerada no projeto de lei: "Art. 47 § 1º A proibição de que trata o caput tem por objetivo permitir que a União, os estados e o Distrito Federal se adaptem às exigências desta Lei, quais sejam: II – elaboração de planos de bacia e instalação dos comitês de bacia hidrográfica".
Na proteção às margens dos rios, o projeto de atualização do Código
Florestal é, inclusive, mais exigente do que a legislação de vários países do
mundo, inclusive daqueles com topografia acentuada, como a Suécia.
Os limites das APP’s de rios e lagos são bastante diversos dos limites
mínimos e máximos apontados nos estudos analisados por Silva (2003) e
Connecticut River Joint Commissions (2008) funções ambientais FMP’s.
Exemplo patente dos equívocos do estabelecimento dos limites das
FMP’s baseados apenas na largura dos rios são as diferenças que existem entre
seus cursos baixo, médio e alto. Em áreas do baixo curso do rio, onde as áreas
de contribuição são maiores, a extensão das cheias e enchentes são mais
consideráveis, e isso reflete diretamente nas formas dos vales fluviais .
Outro equívoco que pode ser observado, é que a legislação em vigor não
faz distinção entre ‘cursos d’água’. Quando utiliza a expressão “cursos d’água” a
legislação exige que a FMP mínima de 30 metros seja utilizada, mesmo para
cursos d’água ínfimos, intermitentes ou mesmo artificiais, como canais de
drenagem pluvial ou de várzeas, suscitando ainda a dúvida sobre se os canais
de escoamento efêmero podem ser considerados nessa categoria. Pensando a
delimitação das APP’s de FMP’s de lagos e cursos d’água a partir da remoção
de nutrientes, há de se pensar ainda que corpos com maiores superfícies (e
possivelmente maiores volumes d’água), teoricamente teriam maior capacidade
de diluição e autodepuração desses nutrientes, necessitando assim de menores
faixas preservadas, diferente do que recomenda a legislação.
28
Para o estabelecimento das FMP’s de lagos e lagoas, a legislação faz
duas diferenciações para sua delimitação. A primeira diz respeito a áreas
urbanas e rurais e outra entre as áreas de superfície dos corpos d’água,
definindo que áreas urbanas terão FMP’s menores (independente da superfície)
e que lagos com maiores superfícies terão FMP’s maiores. Ambas podem ser
contestadas do ponto de vista da produção denutrientes e da capacidade de
depuração.
Oliveira (1998 apud LINDNER e SILVEIRA, 2003) obteve resultados
contraditórios para as larguras da faixa de preservação permanente diferentes
dos preconizados pela legislação, considerando a proteção das águas quanto às
fontes dispersas de poluição. Os valores das FMP’s encontrados variaram entre
20 e 80 metros (primeira simulação) e entre 10 e 50 metros (segunda
simulação), concluindo que em algumas parcelas da região estudada, na bacia
hidrográfica do ribeirão do Feijão em São Carlos - SP, o Código Florestal está
superestimado com relação a fontes de dispersão, sendo 10 metros de mata
ciliar suficientes para proteção do corpo d’água. Em outras áreas no entanto, o
Código Florestal subestima essa distância.
No âmbito nacional, existem também instituições que apoiam melhorias
na definição das FMP’s. A Embrapa Florestas (2009), por exemplo, recomenda
que a largura das APPs fluviais considere, também, a textura e a espessura dos
solos, assim como a declividade das encostas adjacentes aos cursos de água.
Esta proposta contempla a dinâmica de preservação ambiental,
estabelecendo condições mínimas suficientes para propiciar estabilidade
geológica e pedológica, contribuindo para a preservação da flora e da fauna
nativa. Desta forma, promove-se a preservação dos recursos hidrológicos,
essenciais à heterogeneidade biótica. Convém considerar que a dinâmica de
modelamento das encostas, com ou sem a presença de sistemas de produção,
impõe distintos níveis e formas de pressão aos cursos de água.
Assim, como exemplo, as APPs deveriam ter larguras mais expressivas
sobre solos arenosos, rasos e em relevos declivosos do que em solos argilosos,
profundos e de menor declividade. A maior largura justifica-se porque os
primeiros possuem menor capacidade de filtragem, menor capacidade de
armazenamento de água, bem como maior suscetibilidade à erosão.
29
Evidentemente, estas três condições deverão ser contempladas conjuntamente,
provendo larguras condizentes comas respectivas fragilidades/potencialidades
ambientais de cada região. (não paginado).
As divergências de opiniões aqui demonstradas reforçam a necessidade
de uma reavaliação dos limites de FMP’s estabelecidos nos Código Florestal,
ratificando a necessidade de estudos detalhados para seu estabelecimento.
3.2 Redução da extensão das APPs nas áreas urbanas ocupadas
Conforme Musseti (2010), nas áreas urbanas não ocupadas, as áreas de
preservação permanente no entorno dos corpos hídricos têm metragem mínima
de 30m, não sendo admissível a aceitação da redução deste limite, sequer
mediante compensação, para fins de expansão da utilização da área.
Nas áreas urbanas em que houve supressão de vegetação e ocupação
da APP, o questionamento que se faz é acerca da possibilidade de aceitação da
redução da metragem da área de preservação permanente, mediante
compensação, para fins de regularização fundiária da ocupação existente
naquele perímetro.
A Resolução do CONAMA n.° 369/2006 estabelece os requisitos e
condições necessários para que a intervenção ou supressão de vegetação em
APP para regularização fundiária em área urbana possa ser autorizada pelo
órgão ambiental competente.
Para Figueiredo (2004, p. 15):
Essa regulamentação editada pelo CONAMA não significa que, sempre que preenchidos tais requisitos e condições, deva ser autorizada a regularização fundiária de ocupação em APP. O exame inicial das características do ato do órgão ambiental revela que este tem natureza de autorização administrativa, porque depende de critério de avaliação a ser adotado pelo órgão ambiental competente para sua outorga, podendo ser negado o pedido formulado. Goza de caráter de estabilidade, mas está sujeito a revisão e suspensão em caso de interesse público superveniente e quando houver descumprimento dos requisitos e condições estabelecidos.
Para o referido autor, a natureza jurídica desse ato administrativo do
órgão ambiental competente, denominado na Resolução n.° 369/2006 de
‘autorização para intervenção ou supressão de vegetação em APP’ está
permeada, assim, entre licença administrativa e autorização administrativa.
30
Todos os institutos de Direito Ambiental, entre eles a autorização e o
licenciamento, têm peculiaridades e um caráter sui generis que não permitem
enquadrá-los em um instituto exato do Direito Administrativo, do Direito Civil, do
Direito Registral, etc. Assim, é impossível reduzir essa autorização de
intervenção em APP ao conceito de licença administrativa ou autorização
administrativa.
Conforme Braga (2004, p. 25):
Quando recebe um pedido de autorização ou licenciamento ambiental, o órgão competente está vinculado às normas constitucionais de desenvolvimento econômico em compatibilidade com a preservação do ambiente e sua manifestação sobre o pedido não implica discricionariedade administrativa no sentido de conveniência e oportunidade para o Governo, mas sim discricionariedade técnica através de parâmetros técnicos e científicos objetivos. Não há uma atuação livre da Administração, mas o poder de tomar a decisão mais adequada ao fim público que a lei impõe.
Na perspectiva do referido autor, nos casos de ocupação de APP urbana
devem ser adotados os critérios da razoabilidade e proporcionalidade, para
analisar, caso a caso, com base em estudos técnicos, se é possível e indicada a
reversão ao status original da área de preservação permanente, com a
restauração de suas funções ecológicas, eventualmente com a necessidade de
deslocamento/ remoção de edificações do local. O espaço construído não
prepondera sobre o ambiente natural, porém são partes integrantes do mesmo
contexto do ‘meio ambiente urbano’ e as decisões de caráter urbano-ambientais
a serem tomadas precisam avaliar esta universalidade.
Sem esquecer-se que a proteção legal incide não somente sobre a
cobertura vegetal, mas sobre a área propriamente dita, nos casos em que a APP
já está densamente construída e ocupada, com todas as interações decorrentes
(esgoto, produção de resíduos sólidos, impermeabilização do solo, etc.), há que
se analisar se é possível a restauração das funções ecológicas, para então
concluir-se pela indicação da desocupação e recuperação da APP ou pela
regularização das ocupações, com as necessárias medidas compensatórias,
obras de urbanificação e implantação dos equipamentos urbanos faltantes (para
evitar novos danos ambientais) e medidas inibitórias de novas ocupações.
31
Há que se considerar que existem hipóteses em que a realização de
obras para remoção das construções poderia acarretar significativo impacto
ambiental, pior que o ocorrido com a ocupação da área. Estas situações devem
ser analisadas individualmente, em procedimento administrativo próprio, com
laudo técnico que avalie se a ocupação da área urbana é irreversível, se a
revitalização da área de preservação é factível, se existe possibilidade de
urbanificação da área – sem causar mais impactos – para minimizar a
degradação já ocorrida.
A regularização de áreas irregularmente ocupadas, que não respeitam leis
nem limites físicos, territoriais nem ecológicos, é verdadeiro passivo ambiental
que precisa ser enfrentado rompendo-se paradigmas, superando alguns
conceitos legais, sem afastar-se, contudo, da sustentabilidade das cidades.
32
CONCLUSÃO
Este estudo remete à conclusão de que a legislação contemporânea não
foi inspirada pela realidade urbana, sendo, por decorrência, equivocada
conceitual e estruturalmente para a gestão ambiental do tão singular espaço
urbano. Isso tem produzido um significativo número de pendências legais
conflituosas entre órgãos ambientais e empreendedores urbanos públicos e
privados, inviabilizando a implantação de projetos urbanísticos planejados e
dotados de adequados controles ambientais, como também tem induzido,
especialmente em grandes conglomerados urbanos, a ocupações irregulares, do
que resulta um maior comprometimento dos já escassos recursos naturais e da
qualidade ambiental dessas áreas.
Sabe-se que porções significativas das metrópoles e grandes cidades
brasileiras encontram-se em situação irregular promovida em muito por leis
inadequadas, que não refletem a real dinâmica urbana.
Quanto às APPs de faixas de proteção ao longo dos cursos d’água e no
entorno de nascentes, sua definição ou regulamentação deve estar lastreada na
análise das feições geográficas encontradas e de sua relação com as formas de
apropriação do espaço urbano. Além dos benefícios ambientais associados às
áreas verdes florestadas no espaço urbano, a cobertura vegetal das margens de
cursos d’água cumpre importantíssimo papel na proteção dessas faixas contra a
erosão hídrica, assim como retém parte dos solos das vertentes removidos por
erosão, impedindo que esse material contribua para o assoreamento dos leitos
hidrológicos. Em qualquer alternativa de regulação da ocupação ou proteção das
faixas de proteção essas funções geológicas deverão ser de alguma maneira
cumpridas.
Por outro lado, pode-se lançar a questão de que a existência de
parâmetros únicos para o mapeamento das APPs produz exageros, em função
das diferentes características geomorfológicas do território nacional. Por
exemplo, as APPs de Faixa Marginal de Corpos Hídricos poderiam ter critérios
diferentes em função da morfologia da área. As planícies de inundação ou
mesmo as áreas afetadas pela água durante as cheias sazonais são
33
completamente distintas em áreas de relevo plano a suave ondulado das áreas
de relevo dissecado
34
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37
INDICE
RESUMO.........................................................................................................2
METODOLOGIA..............................................................................................3
SUMÁRIO........................................................................................................4
INTRODUÇÃO ............................................................................................... 6
1. MEIO AMBIENTE........................................................................................8
1.1 Contextualização.......................................................................................8
1.2 Proteção Constitucional do Meio Ambiente.........................................11
2. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE...........................................15
2.1 Ecossistema natural...............................................................................15
2.2 Código Florestal.....................................................................................21
2.3 A evolução do Código Florestal e faixas marginais de proteção.....22
3. CÓDIGO FLORESTAL E ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE:
ALTERAÇÕES PROPOSTAS..................................................................25
3.1 Debates sobre a faixa marginal de proteção.......................................25
3.2 Redução da extensão das APPs nas áreas urbanas ocupadas.......30
CONCLUSÃO.................................................................................................32
BIBLIOGRAFIA..............................................................................................34
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