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COMPRAS INSTITUCIONAIS DA AGRICULTURA FAMILIAR: ESTRATÉGIA DE
COMBATE À POBREZA NA ÓTICA DA SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL.
SOARES CARVALHOSA, Clarice1
RESUMO
As diretrizes da Segurança Alimentar e Nutricional e a garantia do Direito Humano a
Alimentação Adequada são atualmente norteadoras de políticas e programas de governo.
Embora haja extrema relação entre pobreza, fome e o conceito trazido pela Lei Orgânica
11.346/2006, destaca-se a complexa diversidade das causas da Insegurança Alimentar e
Nutricional. Assim, entendendo as compras institucionais como modalidade de política
pública que contribuem para a consolidação das políticas sociais, este trabalho tem como
objetivo analisar, a partir de análise documental, o Programa Nacional de Alimentação
Escolar e o Programa de Aquisição de Alimentos, sob a ótica da Segurança Alimentar e
Nutricional. Tais programas representam avanços políticos ao fortalecerem a agricultura
familiar e fomentarem o abastecimento alimentar. Destaca-se a necessidade de ampliação
destas políticas intersetoriais, de modo a contribuir para o enfrentamento de questões centrais
e desafiadoras ao cenário brasileiro.
Palavras-Chave: Política Social, Segurança Alimentar e Nutricional, Política de Nutrição e
Alimentação, Alimentação Escolar, Agricultura.
1 INTRODUÇÃO
A Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) tem papel central na agenda pública
brasileira. Suas concepções vêm sendo debatidas no cenário nacional e internacional mais
intensamente a partir da década de 90, porém, seu principal marco histórico é a promulgação
da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional em 2006 (LOSAN - Lei 11346), que
cria o Sistema Nacional de SAN (SISAN) e estabelece as bases para a construção da Política
Nacional e do Plano Nacional de SAN. A LOSAN estabelece a definição do conceito de SAN
que passa a ser adotado como tema transversal, de caráter amplo e intersetorial. A
conceituação da SAN abrange dimensão nutricional (utilização do alimento pelo organismo e 1 Universidade Federal Fluminense. Doutoranda em Política Social. Email: [email protected]
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sua relação com a saúde) e dimensão alimentar (produção comercialização e consumo).
(Brasil, 2006)
A Política Nacional de SAN (PNSAN), sancionada em 2010, tem a promoção da SAN
e a garantia do Direito Humano a Alimentação Adequada (DHAA) como objetivos e, dentre
as suas diretrizes, constam: o fortalecimento de iniciativas que contemplem estes principais
objetivos; assegurar o acesso universal a alimentação saudável e adequada e a água,
enfocando pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional e comunidades
tradicionais; promover, de modo permanente, ações de educação alimentar e nutricional e
formação em SAN e em DHAA; e, ainda, estruturar sistemas sustentáveis e descentralizados
em toda cadeia alimentar. (Brasil 2010)
Nos anos recentes, o Brasil vem apresentando sucesso na implementação de sua
Política de SAN. Numa perspectiva institucionalizada e intersetorial, a SAN tem sido
norteadora de políticas e programas, direcionando e apoiando ações de promoção da
alimentação saudável em todas as fases da vida e, ainda, em todas as etapas do ciclo do
alimento, que vão desde sua produção até o consumo. (Custódio et al, 2013)
As compras institucionais constituem modalidade de política pública brasileira com
vistas a implementar ações no âmbito da SAN e de políticas agrícolas com o objetivo direto
de combate à fome e à pobreza. Tal iniciativa tem como objetivo fortalecer a agricultura
familiar através da compra dos gêneros alimentícios produzidos localmente pelos produtores
familiares e então a doação para grupos socialmente vulneráveis em situação de insegurança
alimentar e nutricional. Desta forma, há benefícios tanto para quem produz, pelo fato de gerar
mercado facilitando o escoamento da produção, quanto para quem recebe, por facilitar o
acesso a alimentos frescos e variados. (Mattei, 2006)
O reconhecimento dos agricultores familiares e o incentivo a sua produção data da
década de 90, sendo marcado pelo lançamento do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF). Atualmente, as compras públicas constituem estratégias de
fortalecimento da agricultura familiar e garantia do DHAA, contribuindo para a SAN da
população brasileira. (Schneider, Mattei, Cazella, 2004; IBASE, 2006)
Fome e pobreza são condições inter-relacionadas e não são questões recentes no
Brasil. A pobreza é heterogênea e se manifestas de formas distintas, podendo ser entendida
como situação de falta de acesso dos indivíduos a bens e serviços. A fome é quase sempre
associada à pobreza, embora não sejam questões equivalentes, e está relacionada à
incapacidade do indivíduo em se alimentar por falta de renda ou de acesso ao alimento. Mas,
embora haja extrema relação entre – pobreza, fome e SAN – o conceito trazido pela LOSAN
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contempla várias outras dimensões que podem ser responsáveis por insegurança alimentar e
nutricional, para além da fome. (Mattei, 2006)
Considerando estes aspectos apontados, este trabalho tem como objetivo analisar as
compras institucionais, a partir de resgate histórico das políticas de alimentação e nutrição e
dos programas PNAE (Programa Nacional de Alimentação Escolar) e PAA (Programa de
Aquisição de Alimentos), sob a ótica da SAN como ação pública potencial para combate à
fome e à pobreza no cenário brasileiro.
2 DESENVOLVIMENTO
Este texto é parte de uma pesquisa mais ampla, de uma tese de doutorado que está
sendo desenvolvida tendo como foco a compra da agricultura familiar pelo PNAE no Rio de
Janeiro. Busca-se fazer uma análise documental a partir de documentos de governo sobre as
compras institucionais e com esta análise pretende-se clarear como os documentos entendem
questões conceituais e a partir de que ótica isto é feito. A pergunta central a ser compreendida
é: Como se dá a inserção das compras públicas de gêneros alimentícios nas políticas sociais e
sua repercussão no combate à fome no Brasil.
Considerando-se que os documentos expressam ações, que o discurso não é dissociado
da prática e, que, ao analisar documentos buscamos compreender estes discursos políticos
(Charaudeau, 2008), ao analisar documentos é preciso entender que o documento expressa
uma intencionalidade. Neste sentido vale um exame crítico do documento, a saber: qual
contexto no qual foi escrito, circunstancia temporal, conjuntura política, econômica, social e
cultural (Cellard, 2008), a fim de compreender o uso que está sendo dado por seus autores aos
fatos e poder então interpretar o conteúdo em função destas questões. Ainda é importante
compreender sobre os autores, quem são estes atores que escrevem, quais seus interesses e
motivos e qual a origem do texto. Dessa forma, é importante destacar que documentos
revelam mais do que seus conteúdos, também prática, ação e são parte do processo político.
Os documentos expressam e tem o potencial de influenciar e convencer, podendo ser
apropriados por diversos atores, com diferentes intenções políticas e, que são ainda
referenciais que expressam disputas, ideias e até pactos políticos. (Freeman et al, 2011)
Combate à Pobreza no Brasil
Por um longo período, as políticas sociais brasileiras foram marcadas por ações que
privilegiavam ações específicas e emergenciais, não havendo um enfoque nos serviços sociais
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a partir de uma ótica ampliada, sendo caracterizadas por intervenções fragmentadas. Tal fato
demonstra opção por um tipo de proteção social com enfoque no alívio imediato da pobreza,
utilizando iniciativas específicas e pontuais e não um sistema com foco na garantia dos
direitos e enfoque em políticas de longo prazo. (Azevedo & Burlandy, 2010)
Segundo Rocha (2003), “pobreza é um fenômeno complexo, podendo ser definido de
forma genérica como a situação na qual as necessidades não são atendidas de forma
adequada”, sendo assim uma situação na qual há falência de capacidades básicas em alcançar
mínimos aceitáveis. Porém deve-se ter claro o que seria tido como adequado ou aceitável,
uma vez que se trata de fenômeno complexo, sofrendo variação caso a caso, ao ser
dependente de dimensões subjetivas, econômicas, sociológicas e políticas.
Há na literatura associação da pobreza à condição de renda – “insuficiência de renda”
(Atkinson, 1989). A partir desta abordagem são apontados os conceitos de “pobreza absoluta”
(relacionada a um mínimo vital para sobrevivência física) e “pobreza relativa” (relativa a um
mínimo em determinada sociedade) como concepções distintas.
Tal entendimento de renda como critério de pobreza possibilita a definição de duas
linhas – a de indigência (atende as necessidades nutricionais) e a de pobreza (leva em conta
conjunto mais amplo de necessidades). Porém deve-se levar em conta a dificuldade de
estabelecimento do que seriam estes mínimos para estas necessidades, principalmente
considerando diferenças entre culturas. Ainda, uma vez estabelecido que existe relação entre
renda e bem estar e, que a delimitação destas linhas possibilitaria uma ordenação de níveis de
pobreza, permitindo rearranjo da situação e proposição de alternativas (Rocha, 2003).
Devido a complexidade da situação deve-se considerar capacidades básicas dos
indivíduos de alcançarem estes mínimos e também como estes são afetados por diversos
fatores. A pobreza deve por isso ser considerada na ótica relativa de atendimento destas
capacidades e não da ótica absoluta (suficiência ou não de renda). (Sen, 1992)
Esta concepção de pobreza a partir das capacidades também entende a privação por
insuficiência de renda, mas não como sendo a causa principal e, sim, algo dependente do local
ou espaço no qual o indivíduo está inserido e quais seriam ali as necessidades relevantes
considerando a situação. A relação entre renda e as capacidades dos indivíduos são relevantes,
assim como a idade e suas especificidades, os papéis sociais desempenhados, as
características dos diversos locais e as variáveis epidemiológicas, as quais os indivíduos não
tem controle. (Sen, 1992; Rocha, 2003)
A complexidade e a inter-relação existente entre questões como pobreza, fome e SAN
exigem uma abordagem que considere além do déficit de renda e que inclua ótica relativa e
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não apenas a absoluta para ser ter mais chance de superá-las, levando em conta outros fatores
que não se reduzam ao atendimento de necessidades biológicas.
Mesmo havendo forte relação entre pobreza, fome e SAN, destaca-se que a SAN
considera outros pontos ao analisar um cenário de segurança ou insegurança. O conceito
ampliado leva em conta que embora sem “passar fome”, famílias e indivíduos podem estar em
situação de insegurança alimentar e nutricional ao não terem alimentação adequada numa
perspectiva cultural, nutricional ou sanitária, ou ainda quando se privam de outras
necessidades com o gasto com a alimentação. E mesmo quando não há privação de renda, há
vulnerabilidade em relação ao acesso em função de oferta e escolhas, influenciadas, por
exemplo, por propaganda e disponibilidade de alimentos não adequados e saudáveis. (Sen,
1981; Burlandy, 2007)
Agricultura Familiar no âmbito da SAN: Estratégia das Compras públicas de Alimentos
Atualmente o Brasil enfrenta grandes desafios ao desenvolvimento e ampliação dos
direitos sociais. No que diz respeito à saúde da população, 50% dos indivíduos apresentam
algum grau de sobrepeso ou obesidade. Apesar disso, ainda convivemos com alarmantes
casos de má nutrição e carências nutricionais. No que tange a saúde ambiental de um modo
mais amplo, o modelo produtivo ligado numa agricultura intensiva, mecanizada, que utiliza
elevada quantidade de produtos químicos intensificam a degradação dos recursos naturais,
carregando ainda prejuízos sociais ao aumentar a pobreza rural e marginalizar os pequenos
produtores (Triches & Schneider, 2010)
Principalmente a partir de 2003, mudanças no direcionamento das políticas vem sendo
implementadas a fim de combater esta modelo de produção e alimentação. Para tanto, as
ações tem se pautado no conceito ampliado de SAN uma vez que abrange a dimensão
nutricional (utilização do alimento pelo organismo e sua relação com a saúde) e dimensão
alimentar (produção comercialização e consumo).
Esta mudança inicia-se já no final de década de 90, com o surgimento do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF - 1996) que é um marco para
esta categoria social – agricultores familiares – uma vez que até então inexistia política
pública específica para os pequenos produtores rurais. O período que se segue é marcado por
mudança no direcionamento das políticas para os agricultores familiares, ao dar mais
capilaridade e diversidade às ações de apoio a estes pequenos produtores rurais (Schneider,
Mattei, Cazella, 2004; IBASE, 2006)
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O PRONAF tem como objetivo o fortalecimento da agricultura familiar através de
apoio técnico e financeiro, visando o desenvolvimento rural sustentável. Dessa forma, os
esforços do programa são na direção de fortalecer a capacidade produtiva destes agricultores,
contribuir para a geração de emprego e renda nas áreas rurais e para melhorar a qualidade de
vida destes trabalhadores.Esta política surge a partir de dois principais fatores, podendo se
destacar a pressão do movimento social rural no final da década de 80, em busca de políticas
públicas de credito agrícola e apoio institucional, a fim de conseguirem se manter no campo.
Outro fator que poderia ser apontado são estudos da FAO que serviram de base para
formulação do PRONAF e foram responsáveis dentre outras questões por conceituar a
agricultura familiar e estabelecer diretrizes para estas políticas. (Schneider, Mattei, Cazella,
2004; IBASE, 2006)
As Compras Públicas constituem dessa forma ações de fortalecimento à agricultura
familiar por meio principalmente dos programas – PNAE e PAA. Tem como objetivo ampliar
os canais de comercialização, usando o poder de compra do estado e então fornecer alimentos
para abastecimento de equipamentos públicos da rede socioassistencial, promover a produção
e o consumo de alimentos saudáveis, estimular circuitos locais de produção e promover a
geração de renda para agricultores familiares extremamente pobres, contribuindo, desse
modo, para a SAN. (Grossi, 2015)
Dessa forma, a criação do PAA (Lei 10.696/2003) e a obrigatoriedade de compra de
30% da agricultura familiar pelo PNAE (Lei 11.947/2009) são marcos importantes de ações
de fortalecimento da agricultura familiar sob a ótica da SAN. Destaca-se ainda as adequações
constantes na legislação que regulamenta estes programas, por exemplo a resolução FNDE
26/2013 que altera o PNAE e o início do termo de adesão para execução do PAA em Estados
e Municípios, a criação da modalidade de Compra Institucional, ainda a permissão para
compra de sementes pelos agricultores e recentes alterações nos limites de compras do PAA,
fato ilustrado pela existência de 71 resoluções do Grupo Gestor do PAA. (Ibid.)
O Programa Nacional de Alimentação Escolar
O mais antigo programa social, em funcionamento ininterrupto, na área de
alimentação e nutrição – o PNAE foi implantado ainda na década de 50 com o objetivo
primordial de fornecer alimentação às crianças em idade escolar, num escopo de ações que
consistia na doação de alimentos, principalmente de leite. O atual PNAE deixou de ser uma
iniciativa incerta e centralizada e tornou-se um programa amplo, variado e participativo,
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atualmente um dos mais abrangentes na área de alimentação e nutrição, tendo investido no
ano de 2013 R$ 3,5 bilhões no atendimento a 43 milhões de alunos. (Sinader et al, 2013)
Sendo norteado por decreto e lei recentes (Lei 11.947/2009 e Resolução FNDE
26/2013), a longevidade PNAE caracteriza certa estabilidade ao programa, que, ao longo do
tempo, apresentou avanços significativos. (Siqueira et al, 2014). Atualmente, o PNAE tem
atendimento universal, englobando todos os alunos matriculados na educação básica – da
creche ao ensino médio, sendo ainda um programa intersetorial. Há articulação com o setor
saúde, alimentação e nutrição, agricultura e assistência social, além da educação. Também, no
que diz respeito ao seu modo de gestão e execução, é hoje um programa descentralizado, no
qual estados e municípios possuem autonomia administrativa e são responsáveis pelo uso do
recurso repassado e também pela qualidade da alimentação fornecida. (Brasil, 2009)
Há na legislação atual que fundamenta o PNAE apoio inquestionável a agricultura
familiar e ao combate à fome por meio de: obrigação de compra de gêneros oriundos de
comunidades tradicionais e pequenos produtores rurais; preocupação com a promoção de
saúde e desenvolvimento de hábitos saudáveis; valorização de alimentos menos processados e
restrição de alimentos não saudáveis no ambiente escolar; entendimento da escola como
espaço potencialmente promotor de saúde e por isso ser fundamental a educação alimentar e
nutricional no ambiente escolar. (Teo & Monteiro, 2012; Brasil, 2009)
A lei 11.947/2009, que regulamenta o PNAE, determina que no mínimo 30% do total
de recursos financeiros repassados pelo FNDE às entidades executoras (estados, municípios e
Distrito Federal) para a alimentação escolar, devem ser utilizados na compra de gêneros
alimentícios diretamente dos agricultores familiares locais. As compras são feitas por meio de
chamadas públicas, com dispensa de licitação e devem ser priorizadas propostas de grupos
localizados no município e, caso estas não sejam suficientes para suprir a demanda, a escolha
deverá seguir para grupos da região, território rural, estado e país, nesta ordem de prioridade.
Dessa forma, contribui para o enfrentamento de problemas relativos ao consumo e à
produção de alimentos, integrando políticas de saúde e criação de mercado para os
agricultores familiares, ao promover ações intersetoriais que buscam melhoria destas
condições, mas que ainda encontram uma série de desafios para sua implementação.
O Programa de Aquisição de Alimentos
O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) criado pelo governo federal, no bojo
de ações do Programa Fome Zero conta com duas principais finalidades: promover o acesso
regular à alimentos para indivíduos em insegurança alimentar e incentivar a agricultura
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familiar. Tem como objetivo realizar ações tanto de incentivo à políticas agrícolas, por meio
da compra de gêneros da agricultura familiar pelo governo, como também apoio a política
Segurança Alimentar e Nutricional, através da doação destes gêneros à grupos sociais em
situação de insegurança alimentar. Assim, o PAA integra o SISAN e os conselhos de SAN
são instâncias de controle social, com vistas à garantia do DHAA. (Saraiva et al, 2013)
A operacionalização do programa é a cargo do Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate à Fome (MDS), sendo os executores: os entes da federação, estados, Distrito
Federal e municípios, além de consórcios públicos e a CONAB. A partir de 2012, estes
consórcios foram sendo substituídos por termos de adesão – estados e municípios passam a
ser entendidos como Unidades Executoras do Programa. A adesão do Estado ou município ao
PAA pode se dar por quatro diferentes modelos: adesão estadual (execução direta por alguma
secretaria ou indireta por alguma órgão de administração indireta) e adesão municipal (pura,
sem auxílio do estado ou mista, em conjunto com o estado). (Brasil, 2013) O PAA existe em
diferentes modalidades, de acordo com a finalidade a que se propõe: Compra com Doação
Simultânea; Incentivo à Produção e ao Consumo de Leite; Compra Direta; Apoio à Formação
de Estoques; Compra Institucional. O programa busca fortalecer os agricultores familiares, em
especial aqueles que produzem em pequena escala e que enfrentam dificuldades na
comercialização, ao promover a compra dos gêneros com dispensa de licitação, a preço de
mercado, em âmbito local.
Essa cadeia de ações favorece ainda apoio à equipamentos públicos de alimentação e
nutrição e a instituições socioassistenciais, estimula circuitos locais de produção e consumo e
ainda a possibilidade de formação de estoque para doações em momentos específicos de
necessidades a populações em situação de insegurança alimentar e nutricional. Importante
destacar ainda que há estímulo a produção orgânica e agroecológica, por haver pagamento
diferenciado a estes itens (30% a mais) e ainda ao consumo de alimentos regionais,
resgatando hábitos e costumes com preservação de cultura, o que é extremamente salutar a
garantia da SAN uma vez que incentiva o consumo de alimentos de origem vegetal, frescos e
integrais tanto aos produtores quanto aos beneficiados pelas doações. (Grisa et al., 2011)
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os últimos anos são marcados por avanços nas políticas de combate à fome e à
pobreza ao incluírem ações que atingem causas estruturais às políticas emergências, que são
fundamentais para atenderem grupos populacionais específicos que não poderiam aguardar os
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efeitos de ações estruturais de médio à longo prazo. Este período também é marcado por
avanços ao incluir as dimensões da SAN aos objetivos básicos e estratégicos dos diferentes
níveis de governo, permeando diversas ações, programas e políticas e possibilitando novo
direcionamento às múltiplas dimensões da alimentação e nutrição.
Dessa forma as compras públicas são avanços nas políticas sociais brasileiras
contribuindo para a SAN ao considerarem o papel central da agricultura familiar e por
integrarem políticas de fomento à produção com políticas de abastecimento alimentar.
Considerando-se a extrema necessidade de políticas integradas, transversais e intersetoriais,
que tenham condições de superar as desigualdades com ações emergenciais (imediatas) e
estruturais (de médio e longo prazo), destaca-se recente esforço em relação aos programas
PAA e PNAE ao caminharem em consonância a estes objetivos colaborando para o
enfrentamento de questões centrais e desafiadoras ao cenário brasileiro.
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