DEFESA E SEGURANÇA; GUERRA E NÃO-GUERRA:
CONCEITOS TEÓRICOS; REFLEXOS PRÁTICOS
Walfredo Bento Ferreira Neto1
RESUMO: O presente artigo visa refletir sobre Defesa e Segurança, e suas repercussões
sobre as Operações de Guerra e Não-Guerra. Como público-alvo, pretende-se atingir os
agentes públicos que tratam com esses temas, dentro de um escopo de administração da
violência na forma legítima. Face às novas exigências, compreender o significado desses
conceitos torna-se premissa para que uma atuação com o uso da força esteja dentro dos
parâmetros estabelecidos pelo Estado Democrático de Direito e pelo ordenamento jurídico
internacional. Como hipótese, Defesa está associada à Segurança Militar, logo, às Forças
Armadas. Já Segurança, um conceito bem mais amplo, inclui outros órgãos e instituições,
inclusive a própria sociedade. Nesse sentido, dentro de Segurança, além da probabilidade da
guerra, está o combate ao narcotráfico e ao crime organizado, as ações humanitárias e as de
defesa civil. Dividindo-se o estudo, no primeiro momento trabalha-se com Segurança e
Defesa, contextualizando-se a discussão, por meio de fontes documentais oficiais e
acadêmicas. Em um segundo instante, analisa-se o significado recente desses conceitos.
Verifica-se, então, a necessidade de uma nova construção, para atender a um espectro maior
de demandas. Assim, como resultado, sugere-se uma tipologia calcada nas atribuições dos
órgãos estatais. Finalizando, aborda-se o papel da ONU e seus reflexos para a formação na
Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN).
Palavras-chave: Defesa. Segurança. Guerra. Não-Guerra.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo visa refletir sobre os tradicionais conceitos de Defesa e Segurança, e
algumas de suas repercussões nas abordagens sobre Operações de Guerra e Não-Guerra,
assim como os respectivos reflexos no mundo real.
Como público-alvo prioritário, mas não exclusivo, este escrito pretende atingir os
agentes públicos, lato sensu, que cuidam, direta ou indiretamente, de temas correlacionados à
1 Capitão QCO Geografia. Professor de Relações Internacionais e de Geografia da AMAN. É mestre em Estudos
Estratégicos da Defesa e da Segurança pelo INEST/UFF. Lattes: http://lattes.cnpq.br/1278766634926371.
Contato: [email protected].
Defesa e à Segurança, dentro de um escopo de administração da violência (LASSWELL apud
HUNTINGTON, 1996, p. 29) na forma legítima (WEBER, 2002[1967], p. 56). Tratar-se-á,
portanto, em um primeiro momento, dos militares das Forças Armadas (FA) e das Forças
Auxiliares, de agentes da segurança e da administração pública, em todos os níveis da
federação, e de pesquisadores desta área e afins.
Face às novas exigências relativas à Segurança que se impõem aos agentes estatais,
planejadores e operativos, compreender o significado desses conceitos torna-se premissa, para
que uma atuação, embora com o uso da força, coercitiva ou coativa, física ou psíquica, esteja
dentro dos parâmetros estabelecidos pelo Estado Democrático de Direito, tal como é o caso
brasileiro, ou pelo ordenamento jurídico internacional, como ocorrem no caso das operações
sob a égide da Organização das Nações Unidas (ONU). É por isso que o objeto desse debate
também transcende as fronteiras nacionais e regionais da América do Sul, sendo teor de
discussões, inclusive, na própria ONU.
Ainda, faz-se premissa também o tratamento desse assunto, na medida em que o sólido
entendimento desses conceitos facilitará o discernimento na “hora de agir”, sobretudo na
diferenciação entre um inimigo e um infrator.
No cerne de todas as questões estará, indubitavelmente, o princípio da
proporcionalidade entre meios e fins no (e do) emprego da força em cada caso específico. É
nesse sentido que uma construção teórica bem elaborada refletirá em uma maior
probabilidade de êxito nas operações práticas, mesmo considerando a ocorrência de
imponderáveis.
Como hipótese central, Defesa está associada à Segurança Militar, logo, às Forças
Armadas, e Segurança, um conceito bem mais amplo, inclui outros órgãos e instituições,
inclusive a própria sociedade, representante do verdadeiro significado da expressão
cidadania. Nesse sentido, dentro de Segurança estão as Operações da Garantia da Lei e da
Ordem, o combate ao narcotráfico e ao crime organizado, as ações humanitárias e as de defesa
civil, além da probabilidade da guerra, por exemplo.
Para se atingir o objetivo proposto, este trabalho fica assim estruturado: no primeiro
momento, trabalha-se com os conceitos de Segurança e Defesa, a fim de defini-los e
contextualizá-los, por meio de fontes oficiais e acadêmicas que tratam sobre esses termos. Em
um segundo instante, analisa-se o significado recente dado a esses conceitos, procurando
enquadrá-los na realidade atual. É nessa parte que se verifica a necessidade de uma nova
construção para esses conceitos, a fim de atender a um espectro maior de demandas.
Assim chega-se à terceira parte do trabalho, na qual, como resultado, sugere-se um
enfoque para os temas Defesa e Segurança calcado nas competências, nas funções ou nas
atribuições de cada órgão estatal responsável pela aplicação desses conceitos. Finalizando, a
quarta parte traz esses temas com foco no Sistema Internacional, contemplando o papel da
ONU e seus reflexos para a formação do oficial combatente do Exército Brasileiro na
Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN).
2. SEGURANÇA E DEFESA: DISCUSSÃO QUE PERPASSA ESPAÇOS E TEMPO
Segurança e Defesa são temas que perpassam vários lugares e diversas épocas na
história política. Pela literatura ocidental, em grande parte advinda da Europa dos séculos
XVI, com Maquiavel e Bodin; XVII, com Hobbes e Grotius; XVIII, por Vattel, Kant e
Rousseau; alcançando-se o XX, a partir de Max Weber e Aron, todos preocupados com a
consolidação de um organismo central e soberano capaz, dentre outras atribuições, de garantir
a segurança. Dos Estados Unidos, também no séc. XX, destaca-se Samuel Huntington, com
sua teorização acerca da relação entre o Soldado e o Estado, sob a névoa de um conflito
nuclear.
Decerto que essa discussão encontra-se em constante reformulação, acompanhando as
exigências do contexto no qual está inserida. E isso não é diferente nos dias atuais.
A fim de apresentar o teor e a problemática que orbita em torno desses temas hoje,
segue abaixo um questionamento feito pelo Embaixador José Antonio Bellina Acevedo,
Diretor Geral de Assuntos Internacionais do Ministério da Defesa da República do Peru, em
2008, tentando sintetizar essa discussão:
[…] são segurança e defesa dois temas totalmente separados que não podem ser
tratados simultaneamente? Uma resposta definitiva afirmaria que a segurança
compete ao ambiente interno e, portanto, exclusivamente às forças policiais ou às
forças de segurança e a defesa unicamente ao plano externo, e, por assim ser, faz-se
da competência das forças armadas. (ACEVEDO, 2008, p. 103)
O recorte textual acima remete ao complexo tema acerca da terminologia e do
significado de Defesa e Segurança, seja pelas mudanças do ambiente internacional, sobretudo
com o fim da Guerra Fria; da manutenção, por algumas unidades políticas, do aparato bélico
nuclear; da interdependência e de seus múltiplos canais de comunicação, e da difusão de
“novas ameaças”, essas últimas favorecendo a (des)territorialização estatal; seja, ainda, pelas
mudanças das agendas políticas regionais e locais, no caso específico de países da América
Latina.
Alertou o embaixador peruano acima aludido que a resposta para essa pergunta “não
pode ser tão definitiva, porque teria que ser vista a partir de diferentes perspectivas e,
principalmente, da situação de cada país.” (ACEVEDO, 2008, p. 103). Nessa linha, o
diplomata peruano está em consonância com Barry Buzan (1991), ao afirmar que as
percepções de ameaças são afetas a cada nação e estão intimamente ligadas à sua localização
(geográfica) e à sua capacidade (poder).
Pela Constituição Federal do Brasil, mais precisamente em seu artigo 142, e em
documentos oficiais daí derivados, por exemplo, a Lei Complementar Nr 97, de 1999, e suas
alterações (LC 117 e 136)2, e a Política Nacional de Defesa (2012), pode-se apreender que as
atividades de Defesa são a finalidade maior das Forças Armadas (FA), na qual se pressupõe
uma ameaça externa, isto é, uma ação contrária vinda de outro ator estatal, prioritariamente.
Historicamente, como outro indicador, também é possível continuar nessa linha,
quando se tratar de Defesa, ao se entender que as funções do Ministério da Defesa são as
correlatas às do extinto Ministério da Guerra. Trata-se, portanto, de uma atividade e
respectiva instituição voltada para a ameaça externa clássica.
Contudo, a título de exemplificação, têm-se as Operações de Garantia da Lei e da
Ordem (Op GLO), que envolvem a participação do Ministério da Defesa (MD) e que se
caracterizam por serem não contra uma ameaça externa, mas sim contrárias a alguma
desordem pública ou institucional, logo, ações de natureza subsidiária para as Forças
Armadas, que, primeiramente, são de competência dos órgãos de segurança pública, inclusive
como previsto constitucionalmente (art. 144).
Essa diferenciação, como se vê a seguir, é bem importante, pois uma interpretação
equivocada pode levar a conflitos, tanto no mundo das normas, como no das operações reais,
com reflexo nas regras de engajamento e no modus operandi do militar, por falta de um
oportuno Exame de Situação3.
3. SEGURANÇA E DEFESA: UM DEBATE ALÉM DO BINÔMIO SENSAÇÃO-AÇÃO
Tradicionalmente, costuma-se adotar a dualidade sensação-ação para diferenciar os
termos Segurança e Defesa. Por Segurança, o Manual Básico da Escola Superior de Guerra
2 A Lei Complementar Nr 136 é também resultado do previsto na Estratégia Nacional de Defesa (END), de 2008,
em suas “Ações Estratégicas – Garantia da Lei e da Ordem” (END, 2008, p. 55). 3 O Chefe do Centro de Doutrina do Exército, Gen Div Araújo, chama atenção para esse aspecto, principalmente
no contexto das “operações de amplo espectro” (ARAÚJO, 2013, p. 25), ou, como abordou Joseph Nye, em uma
operação “dentro do espaço de três quarteirões contíguos” (NYE, 2012, p. 74), que resgata o “The strategic
corporal: leadership in the three blocks war”, do General Charles Krulak (1999).
(ESG), em seu volume I, expõe o seguinte: “Segurança é a sensação de garantia necessária e
indispensável a uma sociedade e a cada um dos seus integrantes, contra ameaças de qualquer
natureza.” (ESG, 2009, p. 59).
Como complemento, aponta a ESG, a Segurança, sendo uma sensação, não pode ser
medida, pois é abstrata, subjetiva, e esse grau de subjetividade depende da percepção que se
tem dos “fatores perturbadores” (ameaças). É justamente no trato dessas ameaças percebidas
que se encontra o que a ESG entende por Defesa. Portanto, para essa Escola, a Defesa “trata
da neutralização, da redução e/ou anulação de ameaças” (ESG, 2009, p. 60), por meio de
ações, medidas e atitudes. Na definição de Defesa, assim elabora a ESG: “Defesa é um ato ou
conjunto de atos realizados para obter ou resguardar as condições que proporcionam a
sensação de Segurança.” (ESG, 2009, p. 60). Logo, a Escola Superior de Guerra conclui que
Segurança é sensação e Defesa é ação. (Figura 1).
Todavia, se for simplesmente assim, tem-se, para uma Segurança Nacional, uma
Defesa Nacional – o que é perfeitamente plausível. Mas, continuando dentro do enfoque
esguiano, para atender a realidade da ampliação do conceito de Segurança (BUZAN, 1991;
ONU, 1994), visando, por exemplo, a uma Segurança Alimentar, tem-se uma “Defesa
Alimentar”, para uma Segurança Ambiental, uma “Defesa Ambiental”; e, para uma Segurança
Econômica, uma “Defesa Econômica”, assim por diante.
A Política Nacional de Defesa (PND) 4
, de 2012, em um primeiro momento, parece
reforçar esse entendimento: “A segurança, em linhas gerais, é a condição em que o Estado, a
sociedade ou os indivíduos se sentem livres de riscos, pressões ou ameaças, inclusive de
necessidades extremas. Por sua vez, defesa é a ação efetiva para se obter ou manter o grau de
segurança desejado”.
Permanecendo-se, então, apenas com o binômio sensação-ação, não se consegue
atingir o significado dado a esses termos atualmente e, ainda, compreender as demandas daí
derivadas, visto que a Segurança tende a se ampliar, envolvendo outras temáticas e níveis de
4 Entregue pela Presidente Dilma Roussef ao Congresso Nacional, por meio da Mensagem Nr 323, de 17 Jul 12.
Figura 1: binômio tradicional Segurança e Defesa
Nacional.
Segurança
(Nacional)
Defesa (Nacional)
referência, e não só os condizentes ao nível do Estado, nem apenas aos setores político e
militar (high politics).
Para a compreensão dessas mudanças, caracterizando esse jogo de ação e reação do
sistema, dos Estados e, mais recentemente, dos indivíduos, faz-se necessário resgatar alguns
fatos.
3.1 Fatos que refletiram na ampliação do conceito de Segurança
A ONU, em 1994, pelo Relatório sobre Desenvolvimento Humano do Programa de
Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD), sugeriu uma mudança do conceito de
Segurança, de uma visão meramente estatocêntrica para uma baseada no indivíduo. Pelo
conceito recomendado – o de Segurança Humana – questões de natureza econômica,
ambiental, alimentar e de saúde, por exemplo, estariam incluídas no objeto da Segurança.
Na verdade, conforme apontou Medeiros Filho (2010) e Aguilar (2010), a ampliação
do conceito de Segurança e a inserção do indivíduo como objeto maior de proteção vinha
sendo discutida desde a década de 1980, pela Escola de Copenhagen5, mais precisamente por
Barry Buzan. Foi Buzan (1991, p. 26), que questionou (“What is the referent object for
security?”) a centralização da Segurança apenas no nível estatal e propôs sua análise para uma
forma multidimensional, ampliando-se setorialmente (alimentos, energia, saúde,...) e nas
escalas internacional, nacional e individual (Figura 2).
5 Uma das correntes de pensamento, de viés liberal, dos estudos de Relações Internacionais.
Figura 2: Conceito de Segurança e sua Ampliação
Segurança Estatal
Fonte: adaptado de Marques e Medeiros Filho, 2010.
Segurança Cibernética
Em 1980, o Informe Brandt, da Comissão Independente para o Desenvolvimento
Internacional da ONU, inseriu o complemento “econômica” ao conceito de Segurança, ao se
referir à dificuldade de desenvolvimento dos países do Hemisfério Sul. Nesse sentido,
inúmeros reflexos foram observados, ainda que não tão imediatos.
Em 1987 foi a vez da inserção da preocupação com o meio ambiente e com os
alimentos, por meio do conceito adotado pela Comissão Brundtland e pela FAO (Programa
Mundial de Alimentos da ONU), respectivamente. O Chile, apenas como uma ilustração, em
2002, acompanhou essa construção e incluiu no conceito de Segurança a preocupação com o
desenvolvimento social e econômico.
No âmbito regional, a Organização dos Estados Americanos (OEA), em outubro de
2003, traduziu os reflexos dessa discussão, ampliando concretamente o conceito de
Segurança. Na Cidade do México, por meio da Declaração de Segurança das Américas,
problemas relacionados ao tráfico de armas e de drogas, ao meio ambiente, à saúde (AIDS), à
pobreza e aos desastres naturais foram inseridos.
Essas mudanças textuais não estão soltas, sem contexto. Pelo contrário, a discussão
atual acerca desses conceitos se dá em um sistema não mais bipolar – mas que continua sob o
“guarda-chuva” atômico. Apesar de tudo indicar que a Major War está em desuso, ou por
questões racionais, ou pelas morais e éticas, é preciso frisar que as ameaças continuam,
inclusive com caráter bastante difuso, nem sempre vindas de outro ente do mesmo status, ou,
pior, nem sempre com possibilidade de se detectar a origem e a autoria, e possuindo
capacidade de ocasionar grande dano, mesmo considerando a permanência de casual
assimetria.
Ocorre que essa difusão qualitativa de ameaças nem sempre é possível ser combatida
por meio do uso da força militar. Dessa forma, a proposta da Política Nacional de Defesa,
enviada em 17 de julho de 2012 ao Congresso Nacional, em um segundo momento, assim
previu:
2.3. Gradualmente, ampliou-se o conceito de segurança, abrangendo os campos
político, militar, econômico, psicossocial, científico-tecnológico, ambiental e outros.
Preservar a segurança requer medidas de largo espectro, envolvendo, além da defesa
externa: a defesa civil, a segurança pública e as políticas econômica, social,
educacional, científico-tecnológica, ambiental, de saúde, industrial. Enfim, várias
ações, muitas das quais não implicam qualquer envolvimento das Forças Armadas.
(BRASIL, 2012)
O constructo feito até aqui requer um aperfeiçoamento da Figura 1, pois haverá
necessidade cada vez maior de especialização das ações envolvendo Segurança e Defesa, que,
por sinal, englobarão muitos outros órgãos e setores, além do Ministério da Defesa.
Ainda assim, esses são apenas de caráter exemplificativo, pois para a Segurança
Humana, por exemplo, poderia ser incluído o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), o do
Esporte (ME), e para a Segurança Econômica, o Ministério da Integração Nacional (MI)6.
O Ministério da Defesa e as Forças Armadas, precipuamente, estão encarregados de
questões que venham a refletir diretamente na Segurança Militar. As ações de natureza de
defesa civil, de combate à criminalidade e aos delitos transfronteiriços, dentre outras, são,
para o MD, de caráter subsidiário, como aponta o ordenamento jurídico em vigor.
Entretanto, mister registrar que em todas as áreas ou setores estratégicos para o País, o
MD deve possuir pontos de contato, interseção, como demonstrado na Figura 3, uma vez que um
dano causado em uma estrutura estratégica, ainda que à primeira vista não-militar, pode
ocasionar severos prejuízos ao Estado e à sua sociedade, como é o caso do sistema elétrico, de
telecomunicações, de transportes, de abastecimento de água, dentre outros.7
Pode-se inferir, como exemplo de deslindes dessa discussão e de seu grau de importância
na agenda política estatal, especificamente quanto à existência dessa zona de interseção entre
Defesa e Segurança Pública aplicada em um setor estratégico (o cibernético), a conferência de
abertura no III Seminário de Defesa Cibernética, em outubro de 2012, pois assim se pronunciou
o Ministro da Defesa do Brasil:
Não tenho dúvidas, por exemplo, de que a proteção de estruturas críticas do país –
usinas hidroelétricas, linhas de transmissão, bases de dados do sistema financeiro, para
6 Siglas do gráfico, referentes aos órgãos públicos, extraídas de:
- http://pt.wikipedia.org/wiki/Minist%C3%A9rios_do_Brasil#Minist.C3.A9rios_do_Brasil. 7 O exemplo mais recente é o caso de espionagem da Agência de Segurança Nacional Americana (NSA) em e-
mails governamentais e de dados de empresas estratégicas, como a Petrobras.
MPOG/
MF
MJ / Polícias
MCT/MC
MD/F
A
MME
MMA
Seg Hum
Seg Econ
Seg Amb
Seg Energ
Seg
Info/Cib
er
Seg
Inst/Pub
Seg
Mil
“Seguranças” demandadas Órgãos e “ações de defesa”
Figura 3: Segurança e Defesa funcionalmente
MD /
FA
MEC/MDS/MPA
/MPS
não falar dos próprios meios das Forças Armadas – pertencem à Defesa. A identificação
e perseguição de hackers e crackers é tarefa da Segurança. Mas há áreas cinzentas entre
uma e outra. Essa questão seria, por si, matéria para um outro seminário. (AMORIM,
2012)
Decerto que esses conceitos são construídos e modificados ao longo do tempo. Assim,
no período de disputa Washington X Moscou, tinha-se a construção dos conceitos de Defesa,
interna e externa, e de Segurança, interna e externa. A diferenciação suficiente entre eles
ocorria no binômio sensação-ação, tendo o Estado como o único ator privilegiado na análise.
Nessa visada, enquanto Defesa pressupunha ação (fazer), Segurança correspondia a
um estado (ser/estar). Portanto, sentir-se seguro ou ter a sensação de segurança era garantido a
partir de ações, que, por sua vez, caracterizavam a Defesa. Isso, por si só, era o suficiente para
entender e responder às necessidades do contexto da época, face à natureza de suas principais
ameaças.
Contudo, acredita-se que hoje se faz um tanto quanto confusa a separação de
competências e de responsabilidades dos órgãos e instrumentos que lidam com a Segurança
sob o enfoque apenas do binômio sentir-fazer. À guisa de exemplo, o emprego das FA na
seara da garantia da lei e da ordem é operação de Defesa ou de Segurança? Pelo binômio até
então construído, tanto faria a resposta, já que Defesa “é o conjunto de ações para garantir a
segurança”. Contudo, as Op GLO possuem o caráter nitidamente de Segurança, ou melhor, de
Segurança Pública ou, em uma escala ascendente de gravidade, de Segurança Institucional,
voltada para o ambiente interno, para questões de instabilidade interna, fruto de
vulnerabilidades sociais, por exemplo. O inimigo externo, a priori, não faz parte desse
contexto.
Outro exemplo dessa incompatibilidade pode ser encontrado no emprego dos
“capacetes azuis”. Os integrantes de uma força armada estatal, quando participantes de uma
missão de paz, sob a égide da ONU, estariam exercendo ações de Defesa? Crê-se que não,
pois esse tipo de missão está previsto em um ordenamento próprio (a Carta da ONU), aceito
por todos os seus países membros. Assim, essas operações, embora empregando agentes
militares de força armada (de Defesa)8, dizem respeito a questões que envolvem a segurança e
a paz do ambiente internacional, isto é, o objeto a ser buscado é de interesse comum de todos
ou pelo menos de sua grande maioria. Em outras palavras, é legítimo e legal, e obedece a uma
ordem.
É também por isso que as regras de engajamento e o modus operandi de uma tropa
nesses contextos são baseados em outros princípios e regras que não aqueles regidos nos
8 Que trazem, por conseguinte, cargas afetivas como a identidade cultural e o nacionalismo (nationness).
conflitos interestatais, derivados da anarquia do sistema9. Por isso, a definição entre
Segurança e Defesa deve ir além de mera sensação-ação. Esses dois conceitos devem ser
considerados sob a ótica de instituições e de suas respectivas funções.
4. SEGURANÇA E DEFESA COMO INSTITUIÇÕES: UMA CHAVE PARA
COMPREENSÃO
Como pressuposto para a discussão sobre Segurança e Defesa vistas como instituições,
precisa-se registrar que, derivado do poder soberano, um dos elementos essenciais do Estado,
há um poder voltado para o âmbito interno, a fim de atender às funções políticas de
normatização, de administração e de jurisdição. Essas funções são representadas pelos Três
Poderes: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, baseadas na clássica divisão tripartite de
Montesquieu.
A saber, é incumbência do Poder Executivo uma dessas funções – a administrativa –,
pela qual o Estado dirige, no âmbito interno, a administração pública e, no externo, conduz as
relações internacionais. Com relação à administração, esse poder corresponde ao que na
doutrina jurídica é denominado poder de polícia. A sua definição é encontrada na legislação
Pátria apenas no Código Tributário Nacional – Decreto-lei Nr 5.172, de 1966, recepcionado
como Lei Complementar pela Constituição Federal de 1988 –, conforme recorte seguinte:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene,
à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos. (BRASIL, 1966)
Como se apreende, esse poder não trata apenas das polícias. Vai além, significando o
poder que possui o Estado, no âmbito interno, para garantir, em síntese, o seu ordenamento.
Assim, encontra-se como previsão questões ligadas à higiene (vigilância sanitária), aos
costumes (fiscalização em festas por parte do juizado da criança e do adolescente, censura
etc.), às atividades econômicas e ambientais (concessão de licença para construção, exigência
de Estudo de Impacto Ambiental e o relatório daí derivado – RIMA), dentre outras, o que nos
9 Nesse sentido afirma Fabio Brandt, na reportagem intitulada Não se pode combater o crime com o Direito de
Guerra: “Para as guerras, o Direito Humanitário Internacional (DHI) estabelece regras específicas. Por exemplo:
ninguém vai a julgamento por matar um soldado inimigo. Isso é normal nessas circunstâncias, avalia o assessor
do CICV (João Paulo Charleaux, assessor de comunicação do Comitê Internacional da Cruz Vermelha para
Brasil, Argentina, Chile, Uruguai e Paraguai) [...]” (Disponível em: Revista Consultor Jurídico, 3 nov. 2007).
deixa com a percepção que o teor intrínseco desse poder é a restrição de direitos individuais
em detrimento da ordem coletiva.
A ordem, então, passa a ser o objetivo maior a partir de uma série de atribuições, em
diferentes setores. O poder de polícia – desmistificando-o – está presente no cotidiano dos
cidadãos, não correspondendo, a priori, ao uso de violência física propriamente dita, nem ao
uso de armas ou de equipamentos para esse fim.
A partir do entendimento acerca do poder de polícia, chega-se a duas funções nele
originadas: a de polícia administrativa e a de segurança pública (ESG, 2009, p. 28). É nesta
última que se encontra o dever do Estado em oferecer as condições de Segurança à sociedade,
seja no plano pessoal, seja no coletivo, consistindo no “poder-dever estatal de prevenir e
reprimir o crime e a criminalidade” (ESG, 2009, p. 28).
Saint-Pierre, baseando-se nos estudos de Karl Schimitt, aponta para a diferença da
aplicação do poder soberano no ambiente interno (de polícia) e no externo (política):
Para seu interior – dirá Schimitt – o soberano é a polícia e, no sentido estrito da
palavra, só haverá política para o exterior. A estrutura institucional responsável por
este objetivo é a do Judiciário e seu instrumento é o sistema policial. É da polícia
preparada, treinada, capacitada, armada e doutrinada para manter a ordem e reprimir
os “fora da lei”, que se constitui o conteúdo sociológico desse instrumento. (SAINT-
PIERRE, 2012, p. 42, tradução do autor)
Continua Saint-Pierre, pormenorizando seu ponto de vista e concluindo-o:
Note-se que é o mesmo monopólio legítimo da violência que emana energia para
manter a ordem interna (segurança) e para garantir a soberania externa (defesa). No
entanto, a diferença de emprego (monopólio internamente e livre concorrência
externamente) define e distingue o campo interno do externo da unidade política. É
também esse mesmo fenômeno que mostra claramente a natureza diferente da força
utilizada em cada caso: ordenadora e protetora, internamente; defensora e letal,
externamente. (SAINT-PIERRE, 2012, p. 43, tradução do autor)
Dessa forma, emprega-se os quadros abaixo, na tentativa de ilustrar o debate até aqui,
demonstrando, em um curto lapso temporal, tentativas de aprimoramento de propostas acerca
desses conceitos:
Termo Origem/Natureza Agentes Ambiente
Defesa Conflito/Guerra Forças Militares Externo
Segurança Desordem/Delito Forças Policiais Interno
Fonte: MEDEIROS FILHO, 2010.
Quadro 1: Defesa e Segurança: tipologia com base na natureza institucional
Quadro 2: Conceito funcionalista ampliado de defesa e segurança
Ação Natureza Agentes Ambiente
Principal
Ambiente
Secundário
Defesa Conflito/
Guerra Forças Militares Externo Interno
Segurança Desordem/
desordem Forças Policiais Interno Externo
Fonte: FERREIRA NETO, 2013.
Sabe-se que as divergências ainda existem, pois há casos que não são fáceis de serem
solucionados. Dessa forma, sugere-se a utilização de ferramentas da língua portuguesa para se
equacionar essa aparente confusão: o termo Defesa, com a inicial em maiúsculo, versa sobre o
emprego da expressão militar, prioritariamente, voltada para ameaças externas, geralmente de
um ente político de mesmo status no sistema, enxergando a guerra, ou a sua sombra, como
pano de fundo (Defesa como instituição). Já defesa, com inicial em minúsculo, utiliza-se para
indicar as ações preventivas adotadas para fins de consecução ou manutenção das
“seguranças”, não necessariamente apenas a militar. Essa diferenciação se faz importante,
principalmente, face às publicações e documentos oficiais que tratam do tema e que, pelo
menos aparentemente, trazem ou podem provocar certa confusão.
No tocante à Segurança, considera-se como pano de fundo não apenas a guerra, mas
também vulnerabilidades de todos os tipos e níveis dentro de um arcabouço jurídico-
normativo já existente. Nesses termos, ainda se utilizando do vernáculo, propõe-se o uso de
um complemento ao nome “Segurança”, empregando um adjetivo, a fim de maior delimitação
do objeto em tratamento, o que favorecerá uma melhor consciência situacional (awareness)
dos agentes públicos em geral.
Quadro 3: Segurança, Instituições Responsáveis e Âmbito de Atuação
Fonte: MATIAS e MATIJASCIC, 2011.
Esse esforço teórico nem sempre abarca toda a realidade. Como exemplos, tem-se as
denominadas ações de natureza constabular (constabulary), isto é, ações que se localizam “em
uma zona de interseção entre as questões de Defesa Nacional e de Segurança Pública”
(MEDEIROS FILHO, 2010; FERREIRA NETO; RIBEIRO, 2011), como o combate ao
tráfico internacional de drogas, de armas, de pessoas e os crimes ambientais, enfim, delitos de
ordem transnacional/transterritorial, ou ações que, mesmo não partindo de outro ator estatal,
possam causar graves danos ao País. Mas isso, contudo, não causaria a invalidação dessa
tipologia. Pelo contrário, reforçá-la-ia, pois se teria a exata noção do seu posicionamento na
escala de uso da força (militar).
5. SEGURANÇA E DEFESA COM FOCO NO SISTEMA INTERNACIONAL: DA
ONU AOS BANCOS ESCOLARES DA AMAN
No que diz respeito ao termo Segurança Internacional, não se estaria falando somente
da guerra, mas sim, também, de vulnerabilidades do Sistema Internacional, ou melhor, de uma
Sociedade Internacional10
constituída e, em parte, vinculada por interesses comuns e que
almeja ordem, por meio do uso de mecanismos institucionais de caráter normativo-jurídico,
não obstante a anarquia.
É o caso, por exemplo, dos “capacetes azuis” em Operações de Paz. Nas operações de
natureza impositiva pelo uso da força, apesar de haver ações nos níveis tático e operacional
típicas de guerra, no arcabouço jurídico ao qual estão submetidas essas medidas, essas passam
a ser interpretadas como sendo de polícia, de Segurança, no espectro internacional, isto é,
10
Conceito que diverge do de Sistema Internacional, por conter a ideia de ordenamento, de valores e de
interesses comuns dentro de um determinado grupo, no caso a própria sociedade mundial, mesmo considerando a
anarquia.
Fonte: MEDEIROS FILHO, 2010.
Figura 4: Defesa Nacional, Segurança Pública e Ações Constabulares
para combater algum delito ou infringência aos dispositivos da Carta da ONU, um dos
ordenamentos normativos internacionais. Daí não serem consideradas intervenções, mas sim
ações a partir da competência impositiva desse organismo, construção bem próxima do que
ocorre com o poder de polícia no âmbito intraestatal.
Nesse aspecto, concorda-se com Medeiros Filho (2010), no sentido de que a Escola
Inglesa das Relações Internacionais, por meio dos trabalhos de Heddley Bull (2002),
proporciona uma chave, ainda que parcial, para essa diferenciação, assim ajudando na
tipologia a ser definida, ao constatar que, embora existam interesses comuns e possibilidade
de jogos de soma positiva para as partes, o conflito sempre estará como pano de fundo.
Para a Escola Inglesa, no âmbito internacional, pode-se concluir que Defesa
“pressupõe unidades políticas em disputa no Sistema Internacional” (MEDEIROS FILHO,
2010, p. 46), enquanto Segurança possui como pressuposto uma Sociedade de Estados, com
interesses e ordenamento comuns11
.
Diferentemente do contexto da socialização, na competição oriunda da anarquia esses
mesmos atores buscam maximizar seus ganhos, agindo racionalmente para, em última
instância, garantirem sua sobrevivência. Aí tratar-se-ia da Defesa, face à anarquia.
À luz desse suporte teórico, temos que a diferenciação analítica pode ser feita entre as
expressões “combate em guerra” e “combate ao crime” (MEDEIROS FILHO, 2010). É dessa
forma que se entende o porquê do combate às “novas ameaças” não ser suficiente apenas com
o emprego unilateral da Força Armada. O problema é comum e perpassa vários países, por
meio de redes que conseguem superar, muitas vezes, as barreiras fronteiriças. Assim também
é que se compreende a necessidade de cooperação interestatal, intersetorial e de operações
interagências, porque essas ameaças são de natureza e de atores difusos.
O debate sobre essa temática possui tanta capilaridade e apresenta tantas maneiras de
ser conduzido que perpassa a ONU, os seus Estados membros, principalmente os
permanentes, alcançando-se até os bancos escolares das academias militares.
No ano de 2011, à guisa de exemplo, a Academia Militar das Agulhas Negras iniciou
o processo de “Transformação do Ensino”. Uma das consequências, tanto da mudança do
contexto global, quanto do processo de ensino, trata do debate acerca das denominadas
Operações de Guerra e de Não-Guerra. Esses são alguns questionamentos que conduzem
essa discussão: “O que caracteriza cada uma dessas operações e, por conseguinte, o que as
difere? Há dispositivo legal para emprego da tropa militar em ambas? Quais? Como preparar
11
Essa diferenciação também foi notada por Keneth Waltz (1979 apud SARFATI, 2005, p. 146), no que chamou
de socialização dos atores, referindo-se a uma das formas indiretas de causalidade da estrutura no sistema.
as habilidades do futuro oficial para essas demandas difusas?”. Enfim, uma série de
indagações complexas e que, por isso, vem trazendo desafios ao modelo até então vigente.
Por enquanto, têm-se as seguintes conclusões, ainda que parciais: quanto às Operações
de Guerra, estão incluídas ações típicas de Forças Armadas, envolvendo conflito de poder
militar no cenário entre Estados, considerando a anarquia do sistema. É a ameaça clássica,
típica da Defesa, fruto da lógica competitiva do sistema de Estados. Caracterizaria a
Segurança Militar propriamente dita.
Nas operações de Não-Guerra, estão enquadradas as ações/operações típicas de
Segurança que não a militar, essencialmente: combate aos delitos transterritoriais/
transnacionais; operações de garantia da lei e da ordem, missões de paz, defesa civil, ações
humanitárias; ou seja, a utilização da expressão do poder militar em “outras seguranças” que
não necessariamente envolvem, em um primeiro momento, o binômio tradicional Segurança
Nacional – Defesa Nacional. A participação do Exército como Força Coordenadora das ações
de Segurança (lato sensu) nos eventos Rio+20 (2012) e Copa das Confederações (2013), e nas
vindouras Copa do Mundo (2014) e Olimpíadas (2016) são alguns exemplos desse tipo de
operação, que refletem essa fundamentação.
6. CONSIDERANDOS FINAIS: SINTETIZANDO A TEORIZAÇÃO E OS
REFLEXOS PRÁTICOS
Por fim, como conclusão acerca dos conceitos de Defesa e Segurança, tem-se por
Segurança um conceito mais abrangente do que o de Defesa, envolvendo o “sentir-se seguro”
em diversos níveis e em vários setores (segurança multidimensional). Nesse conceito, estão
abrangidas tanto ameaças das diversas escalas – ligadas ao indivíduo, ao Estado e ao Sistema
Internacional (este com alguns pontos comuns que o impõe certa ordem normativa) –, quanto
dos setores político, militar, alimentar, energético, ambiental, econômico, cibernético, por
exemplo.
E, por Defesa, entende-se a Instituição Forças Armadas de um Estado e o seu
emprego, prioritariamente, para garantia da Segurança Militar. Esse conceito trabalha com as
hipóteses de guerra, em um ambiente anárquico, no qual imperam as relações de poder – e,
portanto, de conflito. Assim, a Defesa constitui apenas uma das instituições estatais
responsáveis pela Segurança, no caso a tipificada como Militar e, em alguns casos, Política.
Por consequência, ao se tratar de grau de intensidade do uso de força, a instituição Defesa é
considerada a ultima ratio do ser político estatal.
Todavia, sabe-se que essa teorização e, principalmente, a compreensão por parte dos
agentes públicos em geral, e em especial os que possuem a prerrogativa do uso da força de
forma legítima, não é fácil, pois demanda uma visão multidisciplinar e seus respectivos
pontos de conexão, além de uma consciência dos diversos níveis de análise. Quanto a estes, o
exame de situação ou a consciência situacional demandará o “saber” da exata localização, no
espaço e no tempo, do emprego de determinada fração no Sistema Internacional, que pode
variar tanto do nível estatal ao internacional (ONU/OEA), como ao do indivíduo.
Com relação aos campos do saber, isto é, aos “saberes” inseridos nessa discussão,
juntamente com o aprendizado inerente às disciplinas da área técnico-profissional, as lições e
os conceitos advindos do Direito, das Relações Internacionais, da Geopolítica, da Sociologia,
da Filosofia e da Psicologia, por exemplo, devem fazer parte do cabedal de conhecimento da
autoridade ou da liderança, decisora ou executora. Somente dessa forma o emprego da força
garantirá seu status de legitimidade e de legalidade perante as sociedades, nacional e
internacional, confluindo o conhecimento, as habilidades e as atitudes com o “saber-
aprender”, o “saber-fazer”, o “saber-ser” e o “saber-conviver”.
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