FACULDADE DE PSICOLOGIA E DE CIÊNCIAS DA EDUCAÇÃO
UNIVERSIDADE DO PORTO
Reforço da Autonomia Escolar: O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das
Escolas com Contrato de Autonomia
Ana Isabel Moreira Azevedo Mendes Silva
2010
Dissertação apresentada na Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
da Universidade do Porto, para obtenção do grau de Mestre em Ciências da
Educação, sob orientação da Professora Doutora Elisabete Ferreira.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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Resumo
Este trabalho situa-se no âmbito da Administração Escolar, mais especificamente da autonomia e
gestão das escolas, cuja legislação aponta as lideranças eficazes enquanto melhoria da qualidade da
educação.
Com este estudo, pretendemos então conhecer o desenvolvimento da autonomia escolar e o
processo de contratualização numa perspectiva da governação democrática da escola pública portuguesa.
Partindo da ideia do reforço da autonomia escolar proposto pela legislação, importa-nos compreender em
que medida se verifica esse reforço e de que modo a contratualização da autonomia evidencia, de facto, o
reforço da autonomia escolar.
Com os estudos sobre a autonomia escolar já realizados, posicionamo-nos na defesa da escola
autónoma enquanto vivência sensata e democrática, na valorização das relações humanas. Não obstante,
entendemos que a autonomia é um conceito plural e se tem desenvolvido de forma híbrida. Partindo das
críticas à centralização burocrática, propósitos distintos emergem na reivindicação da autonomia escolar,
mas admite-se a possibilidade de vivências autónomas que dependem da acção humana e da (inter)relação
e interdependência entre os actores, nomeadamente pelas tensões que a sua procura acarreta. Admitimos
então que as lideranças partilhadas e colaborativas são cada vez mais significativas no sentido duma
gestão democrática.
Deste modo, e no reconhecimento de que as políticas de promoção da autonomia escolar na Europa
têm sido impostas numa lógica descendente, do topo para a base, apresentamos a autonomia associada ao
desenvolvimento de processos quer de descentralização, quer de desconcentração, sendo que, em
Portugal, se tem mantido uma administração do tipo centralizado-desconcentrado.
No âmbito do reforço da autonomia escolar, e numa busca pela promoção da qualidade da
educação, celebram-se os contratos de autonomia entre as escolas públicas e o Ministério da Educação.
Estes são previstos enquanto instrumento para o desenvolvimento e aprofundamento da autonomia
escolar, almejando fazer das escolas espaços de decisão autónoma, numa assumpção crescente de
flexibilidade e responsabilização. A par deste processo, pelo decreto-lei n.º 75/2008, generaliza-se a
figura do Director nas escolas, enquanto órgão unipessoal, evocando-se a necessidade de “lideranças
eficazes”, que nos trazem uma visão gerencialista numa procura de eficácia e eficiência através da
mensuração dos resultados escolares.
Neste trabalho de investigação, centramo-nos na análise interpretativa dos sentidos e
representações dos/as directores/as de escolas na implementação dos contratos de autonomia, com o
objectivo de compreender as preocupações e ocupações dos sujeitos que assumem um papel
preponderante neste processo de reforço da autonomia escolar pela (re)centralização de poderes na figura
do Director.
Na análise dos discursos evidencia-se o hiato entre a retórica e a prática da autonomia e
identificam-se tensões e paradoxos éticos na implementação dos contratos de autonomia, emergindo as
lideranças flutuantes e as possibilidades de uma autonomia escolar (re)forçada pelo contrato.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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Résumé
Ce travail s‟encadre dans le contexte de l'Administration Scolaire, plus spécifiquement de
l'autonomie et de la gestion des écoles, dont la législation indique les directions efficaces comme
amélioration de la qualité de l'éducation.
Avec cette étude, nous prétendons alors connaître le développement de l'autonomie scolaire et le
processus contractuel dans une perspective du gouvernement démocratique de l'école publique portugaise.
En partant de l'idée du renforcement de l'autonomie scolaire proposée par la législation, il est important
de comprendre dans quelle mesure se vérifie ce renforcement et de que manière la contractualisation de
l'autonomie prouve, de fait, le renforcement de l'autonomie scolaire.
Partant des études sur l'autonomie scolaire déjà réalisées, nous choisissons la défense de l'école
autonome en tant qu'expérience raisonnable et démocratique, valorisant les relations humaines.
Cependant, nous comprenons que l'autonomie est un concept pluriel et il s'est développé de forme
hybride. En partant des critiques sur la centralisation bureaucratique, des intentions distinctes émergent
dans la revendication de l'autonomie scolaire, mais s'admet aussi la possibilité d'expériences
indépendantes qui dépendent de l'action humaine et de la (inter) relation et de l'interdépendance entre les
acteurs, notamment par les tensions que sa recherche cause. Nous admettons alors que les directions
partagées et collaboratives sont de plus en plus significatives dans le sens d'une gestion démocratique.
Ainsi, et reconnaissant que les politiques de promotion de l'autonomie scolaire en Europe ont été
imposées dans une logique descendante, de haut en bas, nous présentons l'autonomie associé au
développement de processus soit de décentralisation, soit de déconcentration, sachant que, au Portugal,
s'est maintenue une administration du type centralisé-déconcentré.
Dans le contexte du renforcement de l'autonomie scolaire, et dans une quête pour promouvoir une
éducation de qualité, des contrats d'autonomie entre les écoles publiques et le Ministère de l'Éducation
sont célébrés. Ceux-ci sont vus comme un outil pour le développement et approfondissement de
l'autonomie scolaire, en convoitant faire des écoles des espaces de décision indépendante, dans une
assomption croissante de flexibilité et de responsabilisation. Parallèlement a ce processus, par le décret-
loi n.º 75/2008, se généralise la figure du Directeur dans les écoles, comme agent unipersonnel, en
s'évoquant la nécessité de «directions efficaces», qui nous apportent une vision de gérance tout en
recherchant l'efficacité et l' efficience à travers de la mesure des résultats scolaires.
Dans ce travail de recherche, nous nous concentrons sur l'analyse interprétative des sens et
représentations des directeurs d'écoles dans la mise en œuvre des contrats d'autonomie, avec l'objectif de
comprendre les préoccupations et les occupations des sujets qui jouent un rôle prépondérant dans cette
procédure de renforcement de l'autonomie scolaire par la (re)centralisation de pouvoirs dans la figure du
Directeur.
L'analyse des discours met en évidence le hiatus entre la rhétorique et la pratique de l'autonomie et
s'identifient des tensions et paradoxes moraux dans la mise en œuvre des contrats d'autonomie, émergeant
les directions flottantes et les possibilités d'une autonomie scolaire (ren)forcée par le contrat.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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Abstract
This work falls under the School Administration, specifically the autonomy and management of
schools, which legislation points to the effective leaderships while improving the quality of education.
With this study, we intend to know the development of school autonomy and the contracting
process in a perspective of democratic governance of the Portuguese public schools. Starting from the
idea of strengthening school autonomy proposed by the legislation, it helps us to understand to what
extent there is such an enhancement and how the contractual autonomy highlights, in fact, the
reinforcement of school autonomy.
With the studies on school autonomy already made, we have positioned ourselves to defend the
charter school experience while sensible and democratic in the appreciation of human relations.
Nevertheless, we believe that autonomy is a plural concept and has developed a hybrid form. Starting
from the criticism of bureaucratic centralization, distinct purposes emerge in the claims of school
autonomy, but admits the possibility of autonomous experiences that depend on human action and the
(inter) relationship and interdependence between actors, in particular the tensions that the search entails.
We assume then, that the shared and collaborative leadership are increasingly significant towards a
democratic administration.
Thus, and in recognition that policies to promote school autonomy in Europe have been imposed in
a logical descendant, from top to bottom, we present the autonomy associated with the development
process either decentralization or devolution, and in Portugal, it has maintained a centralized
administration of type-devolved.
Under the strengthening of school autonomy, and a quest for promoting quality education,
autonomy contracts are celebrated between public schools and the Ministry of Education. These are
provided as a tool for development and deepening of school autonomy, aiming to make schools places of
autonomous decision, in a growing assumption of flexibility and accountability. Alongside this process,
by the Decree-Law No. 75/2008, the figure of the Director is generalized in schools, while one-person
body, evoking the necessity of "effective leadership", which bring us a managerial vision of a demand for
effectiveness and efficiency through measurement of student outcomes.
In this research work, we focus on the interpretative analysis of the meanings and representations
of school directors in implementing the autonomy agreements with the aim of understanding the concerns
and occupations of the subjects who take a leading role in this process of strengthening school autonomy
by (re)centralization of power in the figure of the Director.
In the speeches analysis is evident the gap between rhetoric and practice of autonomy and
identifies tensions and ethical paradoxes in the implementation of the autonomy contracts, emerging the
floating leaderships and the possibility of an autonomous school (re)enforced by the contract.
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Aos meus avós Rogério, Lucinda e Ilda!
Porque uma geração se extinguiu na minha vida…
a saudade é imensamente dolorosa,
triplamente angustiante…
mas as recordações, essas são efémeras!
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Agradecimentos
À Professora Elisabete Ferreira, inevitável e obviamente… pelos desafios
propostos, pela preocupação, dedicação e “provocação”. Porque lançou sempre a âncora
na hora certa, renovando a confiança e impulsionando a tomar opções. Acima de tudo,
porque me levou a percorrer autonomamente o meu caminho, não deixando, porém, de
estar lá quando necessário! Grata pelas partilhas!
À Doutora Ana Mouraz pela paciência, disponibilidade e colaboração, quer na
elaboração do inquérito por questionário, quer no tratamento dos dados no programa
SPSS.
Aos directores e restantes membros da direcção das escolas que se envolveram
neste estudo colaborando na sua realização, essencialmente a cada um dos entrevistados
pela disponibilidade e pela partilha.
Aos professores que, ao longo deste mestrado, contribuíram directamente na
minha formação e, portanto, me ajudaram a desenvolver competências mobilizadas nesta
investigação.
Aos meus pais e à minha irmã porque sempre me “deram asas” e me motivaram a
escolher o meu rumo! Porque abdicaram de muito e porque são (ainda) um porto seguro!
Ao meu cunhado também pois os laços de família constroem-se e aprimoram-se!
À minha afilhada, Rafaela, que nasceu no início desta investigação! O tempo
passou a voar por entre preocupações e angústias, mas os sorrisos genuínos devolveram
as alegrias e esperanças. É a minha princesa!
Aos meus amigos que acompanharam o stress constante e estiveram sempre
presentes, ouvindo pacientemente as (muitas) inquietações e compreendendo a minha
falta de tempo! Pela disponibilidade e colaboração sempre imediatas, agradeço em
particular à Salomé, à Nilza, ao Luís e à Judite.
Por último, ao Victor pelo carinho e paciência! A motivação e o apoio ajudaram-
me a manter o equilíbrio. Agora ganham centralidade as nossas preocupações!
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Lista de Siglas e Abreviaturas
AE – Agrupamento de Escolas (ou escolas integradas)
CA – Contrato de Autonomia
CAL – Comissão de Acompanhamento Local
DE – Director/a de Escola
DRE – Direcção Regional de Educação
DREA – Direcção Regional de Educação do Alentejo
DREALG – Direcção Regional de Educação do Algarve
DREC- Direcção Regional de Educação do Centro
DRELVT – Direcção Regional de Educação de Lisboa e Vale do Tejo
DREN – Direcção Regional de Educação do Norte
ES – Escola Secundária (com ou sem 3ºCiclo)
PA – Plano de Acção/Intervenção
PD – Plano de Desenvolvimento
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Índice de Figuras
Figura 1: Categorias emergentes da análise factorial às Razões da candidatura a director/a . ..83
Índice de Quadros
Quadro 1: Distribuição das escolas e agrupamentos de escolas com contratos de autonomia
pelas DRE ................................................................................................................................ 58
Quadro 2: Grelha síntese dos documentos recolhidos e analisados ........................................ 69
Quadro 3: Distribuição dos entrevistados por género e tipologia de estabelecimento de ensino
.................................................................................................................................................. 73
Quadro 4: Definição das categorias na dimensão de análise “Autonomias” ......................... 78
Quadro 5: Definição das categorias na dimensão de análise “Natureza da Liderança” ............. 78
Quadro 6: Definição das categorias na dimensão de análise “Exercício da Liderança” ........... 78
Índice de Gráficos
Gráfico 1: Distribuição da idade e género dos inquiridos ...................................................... 75
Gráfico 2: Tempo de serviço prestado .................................................................................... 76
Gráfico 3: Tempo de serviço prestado na escola .................................................................... 76
Gráfico 4: Área de formação e habilitação académica ........................................................... 76
Gráfico 5: Média de concordância para as representações sobre autonomia ......................... 89
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Lista de Apêndices
Apêndice I: Localização e lista das Escolas com Contrato de Autonomia
Apêndice II: Ideias síntese dos normativos e dos CA
Apêndice III: Quadro com o corpus de análise
Apêndice IV: Inquérito por Questionário
Apêndice V: Guião da Entrevista
Apêndice VI: Análise estatística
Apêndice VII: Grelha com Análise de Conteúdo
Lista de Anexos
Anexo I: Decreto-Lei n.º 75/2008 de 22 de Abril – Regime de Autonomia,
Administração e Gestão dos Estabelecimentos Públicos da Educação Pré-escolar e dos
Ensinos Básico e Secundário.
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Índice
Introdução Geral .................................................................................................................... 10
Capítulo I– Autonomias e Lideranças: Perspectivas em torno da Agência Humana……16
Introdução ............................................................................................................................ 18
1.Políticas de Promoção da Autonomia Escolar na Europa ................................................. 19
1.1.Entre uma Gestão Autónoma e uma Gestão da Autonomia ....................................... 24
2.Sentidos e Entendimentos em torno da Autonomia Escolar ........................................... 27
3.Perspectivas de Lideranças na Gestão Democrática ....................................................... 34
3.1.(Con)centração de Poderes na Figura do Director ....................................................... 39
Capítulo II– Contratualização da Autonomia na Escola Pública .................................... 46
Introdução ........................................................................................................................... 48
1.A Relação Contratual no Reforço da Autonomia Escolar ............................................... 48
2.Concepção do Contrato de Autonomia numa Visão de Reterritorialização ................... 52
3.Processo de Contratualização da Autonomia em Portugal..................................................56
3.1. Enquadramento dos Contratos de Autonomia nos Normativos ................................ 59
Capítulo III– Implementação dos Contratos de Autonomia ............................................. 64
Introdução ........................................................................................................................... 66
1.Fundamentação Epistemológica e Metodológica ............................................................ 67
2.Técnicas de Recolha de Dados ........................................................................................ 68
2.1.Recolha Documental .................................................................................................. 68
2.2.Inquérito por Questionário ......................................................................................... 69
2.3.Entrevista .................................................................................................................... 72
3. Procedimentos de Análise e de Interpretação ................................................................. 73
3.1. Procedimentos de Análise: Estatística, Documental e de Conteúdo ........................ 73
3.2.Análise Interpretativa dos Dados ............................................................................... 78
3.2.1. A coragem para “puxar a corda” ..................................................................... 79
3.2.2. O contrato de autonomia enquanto meta final ................................................. 86
3.2.3. “Formalmente sou eu que dou a cara” ............................................................ 91
Considerações Finais .............................................................................................................. 98
1. Síntese Interpretativa: O (des)crer dos/das directores/as de escolas e agrupamentos de
escolas na implementação dos Contratos de Autonomia ..................................................... 98
Referências Bibliográficas .................................................................................................. 106
Reforço da Autonomia Escolar:
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Introdução Geral
O estudo do desenvolvimento da autonomia escolar assumiu-se como primeiro
ponto de partida para esta investigação e foi-se delineando e afunilando1 ao longo da
parte curricular deste mestrado, trazendo-nos a definição da problemática em torno do
reforço da autonomia escolar pelo contrato de autonomia.
Este afunilamento traduziu-se no interesse pelo estudo do reforço da autonomia
escolar2 no processo de celebração e implementação dos contratos de autonomia
celebrados entre as escolas ou agrupamentos de escolas e o Ministério da Educação,
ganhando centralidade neste decurso como foco de estudo os/as directores/as de escolas3
que estão neste momento a executar o respectivo CA. Considerando que este contrato é
apresentado nos normativos4 enquanto dispositivo primordial para o desenvolvimento e
aprofundamento da autonomia das escolas, este surge como valoroso instrumento na
direcção das escolas e agrupamentos de escolas com CA. Mas, atendendo ao fosso
temporal existente entre as medidas legais e a celebração dos contratos de autonomia5, e
pensando a escola enquanto organização complexa e específica e espaço relacional e
afectivo por excelência, em que se assume a escola enquanto lugar de saberes possíveis e
numa “ética da comunicação e da relação” (E. Ferreira, 2007) e numa unidade social que
se constrói pela e na acção dos actores e no grau das relações e da coesão entre estes
(Barroso, 1997 e Afonso, 2000), propusemo-nos reflectir sobre as possibilidades ou os
constrangimentos que possam resultar da execução dos contratos de autonomia,
especificamente ao nível da direcção e da gestão das escolas. Neste sentido, e pela
crescente (re)centralidade da figura do/a Director/a nas escolas, questionamo-nos acerca
1 O afunilamento não corresponde ao fechamento ou enviesamento da temática, considerando os contributos
que pretendemos trazer “abrindo” o conhecimento nesta área. Tratar-se-á, então, de um funil que estreita,
mas que aponta para um novo funil mas invertido, isto é, constrói-se uma “ampulheta de saberes” (E.
Ferreira, 2010). 2 O normativo actual enuncia-se em torno de três reforços: “reforçar a participação das famílias e
comunidades na direcção estratégica dos estabelecimentos de ensino”, “reforçar as lideranças das escolas” e
“reforço da autonomia das escolas” (ver Anexo I). 3 Recorreremos à designação Director/a de uma forma abrangente, referindo-nos aos que desempenham
essa função ou cargo equivalente (por exemplo: o Gestor Pedagógico, o Presidente do Conselho
Executivo). Por outro lado, e de forma genérica, será mencionada a designação “escola” entendendo os
estabelecimentos de ensino público. 4 Decreto-Lei n.º 115-A/1998 e Decreto-Lei n.º 75/2008.
5 Lima (2006) afirma que estivemos muitos anos face a um “grau zero da autonomia contratualizada”.
Efectivamente, de 1998 a princípios de 2005 não foi assinado um único contrato de autonomia. Este
processo de contratualização da autonomia será retomado e desenvolvido no capítulo seguinte.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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das acções, ocupações e preocupações que estes actores desenvolvem na e para a sua
prática (o agir organizacional) na execução do contrato de autonomia.
Por um lado, as razões deste interesse têm subjacentes motivações de natureza
profissional da investigadora (professora do 1º Ciclo do Ensino Básico que, com apenas 7
anos de serviço, assistiu já a diversas alterações no campo educativo; mas, também, a
uma “queixa” e simultânea “desculpa” permanente de falta de autonomia, que “não nos
deixa fazer”). Por outro, pela relevância da actualidade temática, nomeadamente num
momento de transição educativa (entre normativos, entre órgãos de administração e
gestão das escolas, entre ministras da educação, entre processos de avaliação – dos
docentes, das organizações, dos contratos de autonomia…), importa compreender as
representações e os sentidos destes actores sobre a sua acção num quadro de autonomia.
De facto, os debates em torno da educação, por um lado, tendem a sustentar a
reivindicação de maior autonomia e participação dos actores nas escolas e das
organizações em si, apontando para uma necessidade de formular e reformular projectos
próprios, únicos e singulares com base em realidades e objectivos específicos; por outro,
reproduzem o desalento de que os discursos e as práticas políticas, administrativas e
pedagógicas manifestam alguma saturação (Carvalho, Alves e Sarmento, 1999).
Trazendo a ideia de que a autonomia em acção deve ser posta em evidência, já
que esta é actualmente, mais do que um conceito, uma “palavra-de-ordem”, Sarmento
(2000b) defende que cada escola se pode legitimar para dentro, ou seja, constrói-se pela
acção de quem lá trabalha.
Contudo, tem-se constatado que a retórica em torno da autonomia escolar resulta,
em parte, do seu desenvolvimento que se tem configurado e limitado ao cumprimento das
disposições legais, manifestando-se num longo e lento processo, como concluíram, entre
outros, Barroso (2004), Lima (2006) e E. Ferreira (2007).
Aliás, investigações produzidas neste campo mostram a coexistência nas escolas
de dicotomias, contradições e ambiguidades ponderando quer as margens de autonomia,
entre o possível e o desejável, quer os modos de participação e de regulação dos
diferentes actores (Barroso et al, 2006), quer ainda ao nível da liderança e gestão das
mesmas (Campos, 2009), considerando-se que a escola poderá ser “locus” de reprodução
de normas, mas também “locus” de produção de políticas e orientações (Alves, 1999a;
Lima, 1996).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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Considerando o estudo exploratório realizado em 20096, verifica-se que os
discursos produzidos em torno da contratualização da autonomia apontam para uma
autonomia crísica (E. Ferreira, 2007), para uma reorganização da administração escolar
pouco significativa e para o vincular de uma lógica de regulação. Ainda a este respeito, a
dissertação de mestrado sobre a contratualização da autonomia (Adão, 2009) aponta
precisamente no sentido de esta ser uma política que permite ao Estado manter o controlo
sobre as escolas, formalizando apenas algumas práticas autónomas que já existiam,
dentro de limites e competências comuns a todas as escolas contratualizantes. Deste
modo, um instrumento para o reforço da autonomia que tende a burocratizar e
estandardizar esse processo, parece ficar aquém do esperado.
Essencialmente nos últimos dois anos, foram realizadas pesquisas em torno dos
contratos de autonomia exactamente pela pertinência actual deste processo7.
Estas investigações permitem entrever um certo hibridismo e até algumas
contrariedades no modo como o processo de contratualização da autonomia escolar está a
ser desenvolvido. Assim, parece-nos bastante pertinente aprofundar o conhecimento em
torno da contratualização da autonomia escolar em Portugal, questionando, não a
possibilidade e a natureza, mas antes o sentido e a implicação da acção autónoma na
direcção destas escolas.
Neste sentido, e a partir de uma primeira questão orientadora sobre as
potencialidades ou constrangimentos que se apresentam na implementação do Contrato
de Autonomia, (re)formulámos a nossa questão de partida centrando-nos nos sujeitos que
assumem o papel crucial, de liderança, no processo de implementação dos contratos de
autonomia nas escolas – os/as directores/as:
Qual o sentido das acções e preocupações dos/as directores/as de escolas e
agrupamentos de escolas na implementação do contrato de autonomia?
6 Intitulado “Governação das Escolas – A contratualização da Autonomia Escolar”, este estudo
exploratório foi realizado por Ana Isabel Silva e Carla Figueiredo, sob orientação da Prof. Doutora
Elisabete Ferreira, no âmbito das Unidades Curriculares de Currículo, Gestão e Avaliação Educacional e
Metodologias de Investigação em Educação do Mestrado em Ciências da Educação da FPCEUP – domínio
Currículo, Escola e Gestão Educacional, entre Março e Junho de 2009. 7 Entre outros trabalhos, destacamos as dissertações de Mestrado intituladas “Contratos de Autonomia –
descentralização, desconcentração, (re)centralização. Que poderes conferiu às escolas? Estudo de
caso” (Adão, 2009) e “Contratos de Autonomia das Escolas” (Magalhães, 2009). E ainda as
comunicações apresentadas no IX e X Congresso Internacional Galego-Português de Psicopedagogia:
“Contratos de autonomia para o desenvolvimento das escolas portuguesas” (Formosinho, Machado e
Fernandes, 2007) e “O primeiro ano de governação por contrato.” (Formosinho e Machado, 2009),
respectivamente.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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A partir desta interrogação, e definido o objecto do estudo – Directores/as de
escolas e agrupamentos de escolas a executar um Contrato de Autonomia – enunciaram-
se algumas premissas que foram dando sentido ao estudo: Que formas de autonomia se
têm desenvolvido nas escolas com contrato de autonomia? De que modo a
contratualização da autonomia escolar contribui para o desenvolvimento de práticas auto-
governadas na direcção das escolas? De que modo a liderança, depositada num órgão
unipessoal – o/a director/a, contribui como condicionalismo e ou possibilidade no sentido
de construção de uma acção autónoma num quadro de contratualização da autonomia?
Quais os interesses, as preocupações e os saberes que são mobilizados na direcção das
escolas com contrato de autonomia?
Pressupondo que a autonomia implica a descentralização de competências,
portanto da tomada de decisão, sendo o contrato de autonomia um veículo privilegiado,
mas conscientes da reconfiguração do papel do director das escolas, propusemo-nos então
reflectir sobre os contributos das concepções em torno da autonomia e da liderança na
compreensão da direcção escolar nas escolas com contrato de autonomia, compreender o
sentido da acção dos/das directores/as das escolas com contrato de autonomia e
identificar potencialidades e fragilidades na execução dos contratos de autonomia.
Nestas partidas e (re)encontros, importa também realçar que esta investigação
propiciou a apresentação de duas comunicações8, permitindo momentos de reflexão
intermédios que levaram ao seu redesenhar num vai-vém permanente entre a teoria e a
empiria, entre o projecto inicial e os resultados parciais que se iam explorando.
De forma a sistematizar este trabalho, organizamos três capítulos que surgem após
esta introdução. O modo como se organizou a apresentação deste trabalho não
corresponde per se à dinâmica da investigação, já que os caminhos se foram percorrendo
sem a rigidez e sem a ordem “pacífica” entre momentos.
No Capítulo I, apresentamos uma contextualização das políticas de promoção da
autonomia escolar na Europa, considerando que estas têm sido desenvolvidas e
implementadas nas últimas duas décadas numa lógica “top-down”. A descentralização é
entendida como a face mais visível da autonomia, contudo ganha sentidos distintos e
desenvolvem-se antes movimentos de desconcentração, centralização, recentralização.
Consideramos entendimentos em torno da autonomia(s) e da liderança(s), que nos trazem
8 “Ética e administração da Educação”, apresentada no XVIII Colóquio AFIRSE - Deontologia, Ética e
Valores na Educação em 19 de Feveiro de 2010, e “O que é a Autonomia no Contrato de Autonomia da
Escola Pública?”, apresentada no IX Colóquio sobre Questões Curriculares / V Colóquio Luso Brasileiro
em 23 de Junho de 2010, ambas em co-autoria de Elisabete Ferreira e Ana Silva.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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o seu sentido plural, e defendemos o reforço da dimensão humana enquanto possibilidade
de desenvolvimento da autonomia das escolas e agrupamentos de escolas geridas e
dirigidas numa centralidade contida na figura do/a director/a.
Já o segundo capítulo conduz-nos pelo processo de contratualização da
autonomia, destacando o carácter e as implicações híbridas e ambíguas da relação
contratual na escola pública. A concepção de contrato de autonomia é entendida numa
visão de reterritorialização pelas preocupações no reforço do poder e da participação dos
actores locais, mas com sentidos “perversos” simultâneos pelo reforço de medidas de
cariz empresarial. O processo de celebração de contratos de autonomia em Portugal é
apresentado neste capítulo no enquadramento dos normativos que o regem – entre o
Decreto-Lei n.º 115-A/1998, a Portaria n.º 1260/2007 e o Decreto-Lei n.º 75/2008.
Se nos primeiros capítulos trazemos o desenvolvimento de constructos teóricos
para um entendimento em torno da nossa problemática, assim como um enquadramento
do processo de celebração dos contratos de autonomia, no Capítulo III descrevemos o
percurso desta investigação, em que assumimos o paradigma qualitativo numa postura
interpretativa e fenomenológica no sentido de privilegiar a compreensão dos
comportamentos a partir dos sujeitos, assim como de conhecer o significado que os
acontecimentos e interacções têm para pessoas comuns em situações particulares
(Bogdan e Biklen, 1994). Apresentamos então as nossas opções metodológicas e
procedemos a uma análise e interpretação da informação recolhida. Num primeiro
momento da investigação, procurámos recolher o máximo de informação sobre o tema9
de modo a imbricar-nos no estudo, depois, e com base na análise documental,
construímos e aplicámos um inquérito por questionário e um guião de entrevista semi-
directiva. Na confrontação dos dados, emergiram as preocupações dos/as directores/as
das escolas na implementação do contrato de autonomia – marcadamente democráticas,
mas com uma forte influência gestionária. O sentido do cumprimento das metas traçadas
no contrato de autonomia contrasta com a (quase) imperceptível descentralização e a
urgência de respostas adequadas e adaptadas a cada escola e a cada situação, ressaltando
assim a necessidade de lideranças colaborativas e partilhadas por entre a clamação de
lideranças eficazes.
9 Esta recolha contempla a pesquisa bibliográfica e a pesquisa documental.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
15
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
16
Capítulo I
Autonomias e Lideranças:
Perspectivas em torno da Agência Humana10
10
Cf. Elisabete Ferreira, 2007.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
17
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
18
Introdução
“A necessidade de reforçar a autonomia das escolas
tem sido reclamada por todos os sectores de opinião.
A esta retórica, porém, não têm correspondido propostas substantivas,
nomeadamente no que se refere à identificação das competências
da administração educativa que devem ser transferidas para as escolas.”
(Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 75/2008)
Pensamos a escola num paradigma de “pluralismo conceptual” (Alves, 1999a:18)
e consideramo-la na sua dimensão holística, pelo que são várias as razões que explicam a
emergência e reivindicação de uma autonomia escolar (cf. Barroso, 1998; Alves, 1999; E.
Ferreira, 2007). Apresentamos uma contextualização das políticas de promoção da
autonomia escolar enquanto desenvolvimento numa cadência descentralizadora e ou
desconcentrada, considerando que este movimento se tem desenvolvido na Europa numa
lógica “top-down”.
Considerando o binómio autonomia e liderança, admite-se a emergência da
participação enquanto balizadora destes, assumindo uma perspectiva que “[…] tende a
reconhecer a centralidade da acção e das interacções e a inevitabilidade do conflito para a
construção e reconstrução da ordem social.” (Alves, 1999a:18), ou seja, reconhece-se que
“[…] a ordem social é mais determinada pelas acções, pelos interesses, pelos valores,
pelas “culturas” das pessoas que trabalham nas organizações educativas do que pelo
sistema legal, estrutural…” (ibidem).
Não obstante as possibilidades duais na concepção da autonomia escolar, temos
presente a significativa importância e implicação da participação dos diversos actores e
das lideranças nas escolas numa efectiva gestão democrática.
É neste sentido que entendemos que a liderança nas e das escolas assume um
papel cada vez mais preponderante. Quer pela crescente responsabilização associada ao
desenvolvimento da autonomia, quer pela função e poderes agora associados ao Director
da escola ou agrupamento de escolas.
Importa pois considerar a escola enquanto «agência humana» (cf. E. Ferreira,
2007) em que as relações humanas não podem ser esquecidas nem minimizadas, sendo
que destas depende a construção de um projecto comum baseado na co-responsabilização
dos actores educativos e dos políticos.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
19
1.Políticas de Promoção da Autonomia das Escolas
Recorrentemente, autonomia e descentralização surgem como conceitos
sinónimos, mas importa clarificar que, na génese de cada um destes processos, estão
pressupostos distintos. Assim, com Fernandes (2005: 59) assume-se que a
descentralização, sendo uma componente política visível da autonomia, quer como
condição quer como efeito, não deve ser confundida com esta, já que autonomia “[…]
envolve não apenas uma distribuição de atribuições e competências dentro de um sistema
político ou administrativo mas mais directamente a capacidade de acção por parte dos
titulares dessa distribuição.”
Não obstante, ao analisarmos os processos de autonomia das escolas em vários
países da Europa, em particular nos 30 países que fazem parte do estudo da Rede
Eurydice11
, verifica-se que, de modo geral, as reformas empreendidas no sentido do
reconhecimento e da atribuição de responsabilidades e poderes de decisão às escolas
foram impostas num processo legislativo do topo para a base (Eurydice, a Rede de
Informação sobre Educação na Europa, 2007), contrariando o próprio sentido da
autonomia. Esta “[…] pressupõe a existência, fora do centro político e administrativo, de
capacidades para movimentar acções políticas, desenvolver processos administrativos e
aplicar competências científicas e técnicas. É neste pressuposto que um agrupamento
territorial ou institucional reivindica o reconhecimento político e/ou administrativo dessa
capacidade para se ordenar e dirigir a si próprio com independência.” (Fernandes,
2005:59).
Embora a autonomia se insira num movimento oposto ao da descentralização,
devendo conceber-se como processo de configuração e não como o resultado de uma
concessão política, esta surge normalmente contida ou reconhecida pela intervenção
política. Para Barroso (2000: 168), o facto de a “autonomia” ter sido promovida e
encetada pelos governos de vários países, numa lógica top-down, pode compreender-se,
por um lado, “[…] como forma de introduzirem mudanças de gestão que permitam
racionalizar recursos, aumentar a eficácia, aliviar a burocracia estatal, sem, ao mesmo
tempo, perderem o controlo sobre o sistema, ao nível dos seus fins e resultados”, por
11
Bélgica, Bulgária, República Checa, Dinamarca, Alemanha, Estónia, Grécia, Espanha, França, Irlanda, Itália, Chipre, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Hungria, Malta, Países Baixos, Áustria, Polónia, Portugal, Roménia, Eslovénia, Eslováquia, Finlândia, Suécia, Reino Unido, Islândia, Listenstaine e Noruega.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
20
outro, admite-se que o reforço da autonomia das escolas é indispensável ao
desenvolvimento da democracia, do sentido cívico e comunitário da escola.
Nesta lógica, compreende-se o carácter permutável entre os dois termos, já que
“Por um lado, a descentralização vai criar condições para a construção e a consolidação
da autonomia e possibilitar um contexto para ela reivindicar um espaço mais lato. Por
outro lado, a autonomia, além de ser uma condição sine qua non para que a
descentralização não fique apenas no texto legal sem aplicação no terreno escolar, é que
dá corpo à dinâmica local com repercussões na forma como a descentralização é
interpretada e aplicada.” (Fernandes, 2005: 62).
Considerando que a autonomia das escolas se expande na Europa a partir dos anos
90 do século XX, sendo o seu alcance variável conforme os países, de tradição mais
centralizada ou descentralizada, a tensão entre autonomia e descentralização verifica-se
pela falta de correspondência entre ambas ou até mesmo pela sua subversão. Como
Fernandes indica (2005: 61), exemplo destas tensões são as tendências manifestas nos
países europeus para “[…] a regionalização, municipalização e autonomia escolar.”,
muitas vezes numa tentativa de controlar e restringir movimentos de base sem o
reconhecimento da escola enquanto centro de acção política ou educativa.
De modo a caracterizar estas tensões, Formosinho e Machado (1999:117)
sublinham que a autonomia escolar em Portugal tem-se desenvolvido “tanto numa lógica
de concentração desconcentrada em busca de maior eficácia administrativa, como numa
lógica descentralizadora e autonómica…”.
Neste sentido, o processo de autonomia das escolas nos países europeus, entre
movimentos de centralização e descentralização, resulta inevitavelmente dos diferentes
percursos históricos, culturais e políticos dos diversos países.
De facto, no plano europeu, os países do norte e do centro da Europa apresentam
uma tradição descentralizadora desenvolvida e firmada desde a expansão da instrução
escolar. Contrariamente a esta tendência, os países do sul da Europa desenvolvem-se
numa tradição centralista que, embora com nuances entre si, têm vindo a introduzir
descentralizações ou desconcentrações.
Fernandes (2005) aponta para a existência de três níveis e modalidades de
descentralização do sistema educativo na Europa: Descentralização regional,
Descentralização local e Descentralização institucional. Estes reportam-se à
descentralização de competências, no primeiro caso, ao nível dos estados federados, das
regiões autónomas, das regiões administrativas, dos cantões, das províncias ou dos
departamentos; no segundo nível, estamos perante uma descentralização que abarca as
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
21
associações de municípios ou os distritos escolares; e, por último, a descentralização
institucional engloba as escolas e agrupamentos de escolas.
No caso de uma descentralização regional, encontramos o exemplo da Alemanha,
da Áustria ou da Suíça por terem uma estrutura a nível regional que reúne a maioria dos
poderes da administração da educação, respectivamente os Laender12
, as Regiões e os
Cantões, resultado da sua constituição federal. Particularmente no caso da Alemanha,
“Dada a sua autonomia legislativa e regulamentar, pode-se falar da existência de tantos
sistemas de ensino quantos os Laender, dado que o Governo Federal, além de dar
contributos financeiros, estabelece apenas algumas regulações em assuntos referentes a
salários e pensões dos funcionários, bolsas para alunos, formação profissional e
promoção da investigação científica e académica.” (Fernandes, 2005: 79), não estando
previsto nenhum sistema de inspecção a nível federal. Neste modo de descentralização,
os municípios e as escolas vêm a sua autonomia mais reduzida, saindo reforçada a
tomada de decisão a nível regional.
Em países do norte da Europa, como a Inglaterra ou a Dinamarca, assistimos a
uma descentralização local já que a escola surgiu no âmbito de iniciativas municipais ou
de instituições locais, sendo a autonomia local bastante alargada (nos currículos
escolares, no financiamento e gestão administrativa e organizativa, na nomeação de
professores e directores de escolas). Particularmente na Inglaterra, existem as Local
Education Authorities (LEA) – autoridades locais que acompanham a administração
quotidiana das escolas e que “[…] respondem perante comissões de educação local
compostas por representantes eleitos das câmaras municipais e membros cooptados. Isto
define o sistema inglês como um sistema nacional localmente administrado.” (Fernandes,
2005: 78). Mas as LEA ficaram com menos autonomia desde a reforma de 1988, que
limitou o poder das autoridades locais, impondo transferências a vários níveis para as
escolas. Contrapondo-se a esta situação, na Dinamarca, o município tem um alargado
leque de poderes na educação, desde o financiamento da escola – a Folkeskole13
,
aprovação do calendário e horário escolar e dos programas específicos das escolas,
supervisionar a organização da escola e nomear o director. Paralelamente, as Folkeskole
têm bastante autonomia na elaboração e apresentação das propostas para aprovação do
município.
12
Estados ou províncias que compõem a Alemanha. 13
Correspondente às escolas do ensino básico português.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
22
Em países como Portugal, Espanha, França, Bélgica e Itália nota-se tendências
contrárias às que são descritas anteriormente devido a uma forte tradição de centralização
nestes países. Se nos países do norte e do centro da Europa as orientações e decisões eram
assumidas no nível local ou federal, nestes países do sul, foram centralizadas no Estado, o
que levou à criação e desenvolvimento de um aparelho administrativo com grande peso,
representado nestes países por um Ministério da Educação centralizador. Segundo
Fernandes (2005), com as mudanças democráticas a partir de meados do século XX,
começaram a surgir medidas descentralizadoras ou desconcentradas.
Na sequência de uma maior descentralização política e administrativa inscrita nas
constituições e leis destes países de tradição mais centralizada, assiste-se ao vincular de
lógicas descentralizadoras distintas, nomeadamente, a transferência de competências
numa descentralização entre o nível municipal e o nível regional. Destes países, a Itália
aponta para um maior distanciamento. “Trata-se aqui de uma descentralização selectiva
que em pouco alterou as características centralizadoras do sistema.” (Fernandes,
2005:83).
Em Espanha, a reforma prevista com a Ley de Ordenación General del Sistema
Educativo (LOGSE), em 1990, significou uma repartição de competências entre o Estado
e as comunidades educativas que, figurando-se numa descentralização administrativa e
política, proporcionou uma aproximação aos processos de descentralização e de
autonomia escolar desenvolvidos nos países da Europa central. “Há uma vitalidade forte a
nível municipal que contraria as tentações centrípetas das instâncias regionais.”
(Fernandes, 2005:83)
No caso português, a partir da Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE) e dos
trabalhos produzidos pela Comissão de Reforma do Sistema Educativo (CRSE), “(…)
ocorre uma crítica crescente à burocracia centralizada do Ministério da Educação que, em
alternativa, propõe uma administração descentralizadora e a “autonomia da escola” como
princípio reformador.” (Lima, 2009:235). Mas as críticas à centralização e à burocracia,
num aparente consenso, resultavam antes de lógicas distintas. Por um lado, alguns
“legitimavam a introdução de novos sistemas de governo com maior autonomia face à
tutela mas, internamente, orientados segundo padrões racionais e de modernização
gerencial (…) com os olhos postos nas organizações empresariais e na gestão privada.”
(ibidem:235-236). Por outro lado, insistia-se na “oportunidade de uma descentralização e
de uma autonomia de carácter democrático e participativo, como aprofundamento de uma
gestão democrática (…), exigindo agora, ao invés, uma efectiva descentralização e
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
23
transferência de poderes que, não obstante, reforçasse o carácter público das escolas e as
responsabilidades do Estado na sua co-governação.” (ibidem: 236). Daqui resultou um
acentuado hibridismo nas políticas públicas da educação, levantando uma contradição
quase permanente entre uma administração centralizada-desconcentrada e o novo
discurso da autonomia das escolas, numa lógica de autonomia instrumental ou
operacional. Assiste-se, então, a uma delegação de competências para as direcções
regionais de educação, ao invés de uma transferência de competências para as escolas.
Para Lima (2006:45), a tónica é colocada na modernização da rede, na
descentralização de competências para as autarquias locais, no processo de agrupamento
de escolas, na avaliação das escolas, etc., sem proceder ao reforço da autonomia e sem
assegurar processos de descentralização. Assim, e quanto à autonomia da escola,
“continua profundamente subordinada a perspectivas técnico-instrumentais e a orgânica
do ministério dificilmente suportará uma efectiva política de descentralização e de
reforço de autonomia dos estabelecimentos de educação e ensino, mesmo que tal política
constitua prioridade governativa” (ibidem: 52). Como era já o caso do Decreto-Lei n.º
115-A/199814
, em que se pode ler no preâmbulo que “A autonomia das escolas e a
descentralização constituem aspectos fundamentais de uma nova organização da
educação, com o objectivo de concretizar na vida da escola a democratização, a igualdade
de oportunidades e a qualidade do serviço público de educação.”
De acordo com o estudo “Eurydice, a Rede de Informação sobre Educação na
Europa” (2007:10), “A autonomia das escolas inscreve-se, amiúde, no mesmo quadro
legislativo da descentralização política […]”. Reconhece-se, actualmente, que a
autonomia escolar deve ser (re)forçada a partir da transferência de competências e ou de
responsabilidades sendo que “a autonomia das escolas é agora amplamente encarada
como uma ferramenta a utilizar para melhorar a qualidade do ensino.” (ibidem). A par
deste objectivo, a autonomia das escolas tem estado intimamente relacionada com a
participação democrática e com a gestão eficiente dos fundos públicos.
Neste contexto, importa reconhecer que as reformas que visam a autonomia das
escolas têm estado ligadas a um movimento bidireccional: a descentralização política e a
aplicação da “Nova gestão pública” ou “novo gerencialismo” (cf. Lima, 2009: 237).
Entendendo que a descentralização e a (re)centralização se entrecruzam neste
processo de desenvolvimento da autonomia escolar, assume-se sempre margens de
14
Anterior regime de autonomia e gestão das escolas.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
24
autonomia que diferem em função das competências (re)conhecidas às escolas e das
tensões entre dependências15
e interdependências geradas. Importa então compreender
que
“A expansão e o reforço destas margens de autonomia relativa dos actores podem ser
facilitados ou, pelo contrário, dificultados, não apenas pela sua acção e pela sua
capacidade de intervenção e reinvindicação, mas também pelas próprias características
das regras constantes dos «modelos decretados» e pelas práticas da administração central
e das suas estruturas desconcentradas.” (ibidem, 1996a:16)
1.1. Entre uma Gestão Autónoma e uma Gestão da Autonomia
Atendendo aos contextos, aos fundamentos e aos modos como a autonomia
escolar tem vindo a ser encarada e a expandir-se, parece-nos pertinente a questão que
serve de mote a este ponto, afinal que critérios e entendimentos estão subjacentes nas
políticas de promoção da autonomia? Trata-se de permitir e reconhecer uma gestão
autónoma ou, ao invés, de encontrar formas para “gerir” a autonomia das escolas?
Entendemos que a autonomia tem vindo a ser gerida quer pela organização da
administração tendencialmente centralizada-desconcentrada, quer pelos normativos que,
invocando a descentralização e apontando a gestão autónoma como finalidade, consentem
poucas margens de autonomia e enquadramentos mínimos muito limitados, conduzindo a
uma autonomia enquanto norma.
Como Barroso (1997), defendemos a autonomia escolar como um meio e não
como um fim em si mesma, pelo que não se trata de “dar” autonomia às escolas, mas
antes de alargar a substância e a amplitude dos processos de decisão envolvidos (Afonso,
2000).
Assim, a política de promoção da autonomia pode definir-se como “[ …] as
iniciativas que visam aumentar o poder de decisão localizado no interior da escola, por
transferência de poder anteriormente localizado num qualquer nível da burocracia da
administração educativa. […] e pode caracterizar-se em função de três critérios.”
(ibidem:208). Quanto ao critério da substância, o conteúdo dos poderes transferidos para
a escola podem situar-se ao nível da gestão orçamental, da gestão de recursos humanos e
15
A este propósito, Afonso (2000:205) refere quatro tipos de dependências na análise da autonomia da escola: de teor político, técnico e pedagógico; de natureza jurídica, administrativa e financeira; face à comunidade e à opinião pública; e das relações com o mercado.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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da gestão do currículo. O segundo critério, a magnitude desses poderes, permite
considerar o volume de poder efectivamente transferido. O terceiro critério baseia-se no
modo como os poderes transferidos serão exercidos no interior da escola, ou seja, na
modalidade da transferência (Drury e Levin, 1994, cit in Afonso, 2000:208).
Neste sentido, o estudo “Eurydice, a Rede de Informação sobre Educação na
Europa” (2007:17) apresenta níveis de autonomia que envolvem áreas de
responsabilidade e graus de autonomia distintos. Assim, estes variam entre quatro
categorias:
“[…] autonomia total ocorre quando uma escola toma decisões, dentro dos limites
previstos na lei ou no quadro regulamentar geral relativo à educação, sem a intervenção
de organismos externos (mesmo que tenha de consultar autoridades superiores), […]
autonomia limitada sucede quando as escolas tomam decisões no quadro de um
conjunto de opções pré-definidas por uma autoridade educativa superior ou têm de obter
aprovação das mesmas junto de uma autoridade superior […], sem autonomia quando
não tomam decisões numa determinada área.”
A quarta categoria definida neste contexto existe apenas nas estruturas
organizacionais de alguns países, como nos Países Baixos, na Dinamarca ou na Finlândia,
e refere-se à possibilidade do organismo administrativo ou autarquia local poderem
delegar ou não nas escolas os seus poderes de decisão em certas áreas.
De facto, e não obstante o reconhecimento de áreas diversas de responsabilidade
das escolas, como a utilização de fundos públicos, a angariação e utilização de fundos
privados, em matéria de directores, de pessoal docente e não docente, o cerne da
autonomia prende-se com o grau em que essas responsabilidades são atribuídas. Em
Portugal, e por referência a cada uma das diferentes áreas, as escolas ou têm autonomia
total ou não têm autonomia de todo.
Assumindo que a tradição portuguesa é caracterizada pela promiscuidade entre o
político e o administrativo tanto na produção legislativa e normativa como nas práticas
dos actores, Afonso (2000:211) assume que “[…] a iniciativa política de promoção da
autonomia das escolas públicas se desenvolve no quadro de bloqueamentos estruturais
significativos, tanto no que se refere à lógica de funcionamento da administração
educativa, como no que diz respeito ao exercício do poder no interior da escola.”
De um modo geral, há uma tendência para que alguns países permitam mais
autonomia do que outros nas áreas da gestão de recursos financeiros e humanos
(Eurydice, a Rede de Informação sobre Educação na Europa, 2007). É o caso da Bélgica,
da Irlanda, da Eslovénia, da Suécia e do Reino Unido e, ainda, embora com muitas
Reforço da Autonomia Escolar:
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decisões sujeitas a aprovação da autoridade superior, a Hungria e a Polónia. No sentido
oposto a estes, temos países em que a autonomia outorgada é mais reduzida, é o caso da
Alemanha, da Grécia, do Luxemburgo, de Malta, da Áustria, do Listenstaine e de
Portugal. Há ainda o caso do Chipre em que não é concedida autonomia alguma.
De igual modo, é mais esperada a concessão de autonomia às escolas em certas
áreas específicas de actividade do que noutras.
Tendencialmente, a gestão dos recursos financeiros (na aplicação destes) e a
gestão dos recursos humanos (no recrutamento do pessoal docente e não docente) são as
que se apresentam como áreas de decisão mais limitadas ou até inexistentes. Assim, “No
que se refere aos recursos financeiros, a autonomia é mais frequente na utilização de
fundos públicos em despesas de funcionamento, na angariação de fundos privados através
de donativos e patrocínios, no arrendamento de instalações e na utilização de fundos
privados na aquisição de bens móveis” (ibidem:27). Quanto à gestão dos recursos
humanos, as escolas dispõem de mais autonomia na gestão do pessoal não docente do que
na do pessoal docente. Aliás, a este respeito, Ortega (1999:34) refere que, em Espanha, a
possível gestão de pessoal docente é praticamente nula, mas cabe ao director decidir
manter (ou não) na escola os professores não efectivos; por outro lado, no que se refere à
gestão económica a autonomia da direcção é também muito reduzida já que o orçamento
global é definido pela administração.
Podemos então considerar que as políticas em causa encontram-se associadas “aos
paradigmas que fundamentam as mudanças conservadoras na forma de pensar a
sociedade e a gestão educacional. A estratégia usada tem até a aparência de novas
políticas para melhorar a educação, mas a essência do discurso é facilmente desmitificada
se questionarmos o seu carácter público e democratizante” (Melo, 2000:244, cit in
Martins, 2009:71).
Neste entendimento, “o êxito que as propostas de descentralização têm tido nas
agendas políticas dos últimos anos não se fica a dever à sua possível eficácia (aliás
problemática e precária), mas sim à sua considerável utilidade política, enquanto forma
de „gestão do conflito social‟ e forma de „legitimação compensatória‟. (Barroso,
2006:28).
Ainda quanto à possibilidade de “esbarrarmos” numa política de autonomia
demasiado formalizada, E. Ferreira (2008) alerta para o facto de que a autonomia como
uma solução não deve ser entendida nem analisada com base em discursos mais ou
menos bem intencionados, referindo-se ao “processo de génese e implementação de uma
Reforço da Autonomia Escolar:
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27
autonomia crísica, no sentido em que se acentua a centralização e a burocratização do
sistema educativo e aumenta o desânimo dos professores, obrigando-os a um sobre-
esforço sem sentido” (ibidem:147).
Assim, a autonomia pensada e desejada por estas políticas pode ser vista, não
como autogoverno (cf. Barroso, 1997) mas, ao invés, concede às escolas “algum grau de
liberdade de execução, adaptação local e operacionalização contextualizada das
orientações produzidas por outrem, mesmo assim de forma tutelada e fortemente
regulamentada” (Lima, 2006: 8).
Assim, não surgem como fórmula inovadora, parecem antes irromper num
contexto de debate em torno da educação em que, mais uma vez, “se promovem,
discutem e aplicam medidas políticas e administrativas que vão, em geral, no sentido de
alterar os modos de regulação dos poderes públicos no sistema escolar” (Barroso, 2003:
19), salientando-se o hibridismo e complexificação destas políticas educativas.
Mas, importa não dramatizar a crise na implementação destas políticas de reforço
de autonomia, pois, se tivermos em conta que a autonomia das escolas tem vindo a
propagar-se no seio do sistema educativo através de movimentações que traduzem uma
efectiva expressão de uma autonomia não decretada mas praticada (E. Ferreira,
2008:145), poderemos aguardar a fim de verificar se esta é uma lógica crescente, no
sentido de uma verdadeira gestão autónoma.
2. Sentidos e entendimentos em torno da autonomia escolar
A autonomia, assim como a descentralização, emergiram no contexto de reformas
educativas que prometiam um «mundo educativo feliz»16
. Neste sentido, a autonomia
tendia a ser “proclamada” na retórica política como propiciando sobretudo benefícios –
como a distribuição e democratização do poder, a promoção da eficácia, das culturas de
aprendizagem e da formação centrada na escola. Aliás, Lima e Afonso (1995) referem
mesmo que a autonomia surge como uma espécie de «Terra Prometida» e E. Ferreira
(2007) acentua o carácter tendencialmente positivo que as pessoas conferem ao conceito
16
Conforme Estêvão assinalou na conferência “Algumas reflexões (quase) perversas sobre uma temática abençoada”, proferida na FPCEUP em Dezembro de 2009.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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de acordo com a sua própria experiência de autonomia, isto é, um entendimento da
autonomia dependente da realização humana17
.
Mas, simultaneamente, o contexto em que ocorrem as propostas de autonomia
enquadra-se num ressurgimento do liberalismo político e mercantil, de racionalismo
económico. Assim, a reivindicação da autonomia traz razões contraditórias: por um lado,
exigindo a desregulação, por outro, trazendo uma re-regulação.
Ora, este sentido sobre a escola realça a dimensão política e, como afirma Estêvão
(2001:71), “também ética da escola, que justifica a sua compreensão como uma arena
social e política, pelo relevo dado ao poder e privilégio, aos interesses e influências, às
racionalidades e argumentações, às práticas (micro) emancipatórias ou de subjugação, às
dinâmicas de coordenação da acção”. Ao salientarmos estes aspectos, questionam-se as
possibilidades regulatórias e emancipatórias, que o processo de autonomia encerra,
esclarecendo-as na perspectiva do desenvolvimento de uma escola mais ajustada, livre,
justa e democrática.
Com Lima (2006: 56) pensamos que “Uma pedagogia da autonomia e da
responsabilidade, (…) não é praticável à margem de escolas dotadas dos graus de
autonomia indispensáveis ao exercício daquela prática pedagógica, ou seja, a constituição
de sujeitos pedagógicos autónomos exige uma escola mais democrática e mais
autónoma”.
Se quisermos, e nas palavras de Freire (1997:121), a autonomia é
“amadurecimento do ser para si, é processo, é vir a ser. Não ocorre em data marcada. É
neste sentido que uma pedagogia da autonomia tem de estar centrada em experiências
estimuladas de decisão e de responsabilidade, vale dizer, em experiências respeitosas de
liberdade.”. Deste modo, e seguindo E. Ferreira (2007 e 2009), a autonomia pressupõe
desenvolvimento livre e capacidade para pensar, decidir e agir, de acordo com o sentido
de liberdade e a responsabilidade de gerir as diversas dependências individuais ou grupais
encontradas nos contextos sociais. De modo sinóptico, assume-se um entendimento da
autonomia enquanto processo, vivência, política de vida – autoria.
Barroso (2000) afirma que, tanto a administração do sistema, como a gestão
interna das escolas, são marcadas pelo reconhecimento formal de um maior grau de
autonomia destas, ou seja, pela atribuição de competências e recursos às escolas.
Com este autor, assume-se que, na administração do sistema,
17
Reforçando a ideia de agência humana (cf. E. Ferreira, 2007) que enforma este capítulo.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
29
“[…] a autonomia aparece ligada: à diminuição do controlo hierárquico sobre as escolas,
com a consequente reconversão das funções da administração central e regional; à
participação das escolas e dos seus membros na definição e execução das políticas
educativas, através do alargamento do seu campo de decisão administrativa, pedagógica e
da gestão dos recursos; ao desenvolvimento de redes de escolas.” (ibidem:173).
Quanto à gestão das escolas, “a autonomia aparece ligada à constituição de
organizações pós-burocráticas, com reforço da participação dos diferentes elementos que
formam esta organização, com o desenvolvimento de novos tipos de liderança, com a
definição de projectos educativos no quadro de relações contratuais com a administração
estatal.” (ibidem).
Já para Derouet (1992, cit in E. Ferreira, 2007:123), enfatizando a ideia de que a
autonomia tende a favorecer os ideiais igualitários e democráticos, “A autonomia é a
capacidade que a escola tem de construir uma definição de bem comum local,
correspondente a ideiais de Democracia de criar debate democrático, disputa
democrática, conquista de direito, conquista de bem comum.”
Normalmente, a autonomia surge então associada a formas de participação
democráticas, contudo nem sempre esta emerge neste sentido.
Estêvão (2004:85) alerta assim para as diversas lógicas que podem estar na base
da reivindicação da autonomia das escolas: a lógica do “mundo industrial” (rendimento
máximo e racionalização da gestão), a lógica do “mundo cívico” (igualdade, democracia,
participação e emancipação), a lógica do “mundo mercantil” (competitividade e
concorrência), a lógica do “mundo doméstico” (maior relação e proximidade dos actores
escolares) e a do “mundo mundial” (a relevância do local trazida pela globalização e pela
transnacionalização).
Então, a autonomia pode surgir enquanto instrumento conservador, de carácter
gerencialista e empresarial.
Mobilizada neste sentido, a autonomia adopta os preceitos da “ideologia do
gerencialismo hierárquico”, ou seja, conserva uma ideologia hierárquica do sistema
burocrático. A crise institucional da escola agrava-se pois com a presunção de que esta se
solucionará a partir da introdução de métodos e técnicas de gestão com bons resultados
nas organizações privadas, empresariais.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
30
Segundo Estêvão (2009)18
, certas formas de autonomia podem constituir-se como
“jaulas de ferro” que servem para integrar os actores educativos locais nas redes da
ideologia do intervencionismo radical da nova direita.
Assim, com a autonomia, o controlo pode exercer-se quase perversamente, num
controlo “sem mãos”. De facto, a tendência é para mobilizar uma linguagem que fala em
incentivos, em auto-controlo, em lealdade para com a organização. Mas esta pode
apresentar-se nos termos Foucaultianos da autonomia enquanto panóptico, ou seja, “A
autonomia é uma tecnologia moral e uma prática disciplinadora: aumenta o poder dos
indivíduos ao mesmo tempo que os torna mais dóceis – mais normalizados” (ibidem).
Ao nível curricular, a autonomia pode dar lugar ao desenvolvimento do currículo
como um subtil mecanismo de legitimação e gestão dos próprios interesses da
administração, ao serviço de propostas conservadoras. Ao nível da gestão, e sob a
influência do liberalismo mercantil, os gestores educativos podem tender, numa urgência
de responder a exigências vindas “de cima”, a abandonar o seu compromisso com a
justiça social, preocupados com a excelência, a eficácia e a eficiência. Assim, a relação
entre autonomia e justiça torna-se ambígua e complexa.19
Neste seguimento, a autonomia pode apresentar diversas faces, que variam
consoante os princípios e racionalidades que são defendidas e praticadas e que cumprem
vários fins.
Para Lima (1995), esta ambiguidade não pode ser resolvida em torno do
desenvolvimento de processos e dispositivos de recentralização por controlo remoto,
sendo que “…a escola não será apenas uma instância hetero-organizada para a
reprodução, mas será também uma instância auto-organizada para a produção de regras e
a tomada de decisões, expressão possível da actualização de estratégias e de usos de
margens de autonomia dos actores.” (Lima, 1996:31).
De facto, algumas pesquisas produzidas em torno da autonomia escolar (Barroso,
1996, 1997 e 2004; Lima, 1996 e 2006; Sarmento, 2000b; E. Ferreira, 2004 e 2007) têm
sugerido a existência de autonomias que resultam de diferentes recomposições da acção
autónoma dos actores escolares, já que os diferentes usos que os actores fazem das suas
18
Conferência proferida na FPCEUP em Dezembro de 2009: “Algumas reflexões (quase) perversas sobre
uma temática abençoada”. 19 O aumento da desigualdade é a tendência das reformas orientadas para a descentralização e a autonomia
(por exemplo, entre os estados nos Estados Unidos da América).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
31
margens de autonomia, conferem à organização escolar uma autonomia relativa (Lima,
1996).
Considerando as diversas dimensões e princípios presentes no conceito de
autonomia (Ferreira, 2007), reconhece-se a pluralidade deste conceito pois “…a
autonomia é sempre uma palavra plural, relativa e por relação com, relacional…”
(Ibidem:95). Salienta-se o seu carácter relativo e relacional e, portanto, a autonomia tem
que ver com desenvolvimento humano e interacção social, pressupondo
“desenvolvimento livre e capacidade para pensar, decidir e agir, de acordo com o sentido
de liberdade e a responsabilidade de gerir as diversas dependências, individuais ou
grupais, encontradas nos contextos sociais. A autonomia pressupõe, em certa medida,
autogoverno dos indivíduos e das organizações, no sentido que ambos se têm de reger por
regras próprias, de acordo com as suas normas sociais.” (ibidem:118).
Numa dualidade implícita ao próprio conceito, alguns autores têm descrito a
autonomia através de imagens, como Amaral e Magalhães (2001) com a metáfora da
“Cabeça de Janus” e E. Ferreira (2007) com a “Lenda da Estátua com Pés de Barro”,
simbolizando a confluência de lógicas contraditórias, entre as lógicas de regulação e
emancipação e a promoção da descentralização e autonomia institucional.
Com Barroso (2004), reconhecemos a autonomia escolar como Ficção
Necessária,
“…uma ficção na medida em que raramente o discurso político e a sua aplicação esteve
sempre longe da concretização efectiva das suas melhores expectativas. Mas ela tem sido
uma “ficção necessária” porque é impossível imaginar o funcionamento democrático da
organização escolar e a sua adaptação à especificidade dos seus alunos e das suas
comunidades de pertença, sem reconhecer às escolas, isto é aos seus actores e aos seus
órgãos de governo, uma efectiva capacidade de definirem normas, regras e tomarem
decisões próprias, em diferentes domínios políticos, administrativos, financeiros e
pedagógicos.” (49-50).
Baseada em perspectivas mais democráticas ou delimitando os direitos de
cidadania, e no limite, a autonomia pode tender para a criação escolas de excelência por
oposição a escolas ghetizadas, ou seja, “…a autonomia pode claramente levar a escola e
os seus responsáveis a fecharem-se, concentrando-se apenas no que se passa no domínio
restrito da escola, pondo de parte outras preocupações, designadamente as relacionadas
com o contexto socioeconómico e político mais amplo” (Estêvão, 2004:88).
A autonomia das escolas é então entendida não só como um fim de natureza
política e cívica, mas também como um meio para “[…] melhorar o serviço público de
educação, potenciar o aperfeiçoamento e desenvolvimento profissional dos professores,
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
32
reforçar as dinâmicas de entreajuda e da cooperação e promover uma organização
educativa mais solidária e eficaz.” (Alves, 1999b:21). Também Barroso (1997) esclarece
este aspecto e aponta para o carácter processual da autonomia, num entendimento desta
como meio e não como fim.
Para que esta se concretize no plano da acção, deve haver uma implicação
concreta, não bastando decretar a autonomia nem proclamar retoricamente as suas
virtudes. Considera-se então que a autonomia se constrói quer ao nível individual, quer ao
nível organizacional no “[…] jogo de dependências e interdependências que os membros
de uma organização estabelecem entre si e com o meio envolvente […] na confluência de
várias lógicas e interesses, no campo de forças onde se confrontam e equilibram
diferentes detentores de influência (externa e interna)” (Barroso, 1996).
Outras visões são também apresentadas no entendimento sobre a autonomia das
escolas, destacando-se, uma vez mais, o seu carácter plural e polissémico. Nas palavras
de Gomes (1998, cit in Alves, 1999b:21) é sustentada
“uma visão menos heróica deste processo. Desde logo porque não sei onde encontrar os
actores. Não tivemos movimentos sociais significativos nesta década; o sindicalismo
perdeu a voz; o associativismo pedagógico permaneceu incipiente. O Estado não foi
pressionado nem teve que responder ou sequer adaptar-se a agendas políticas postas de
fora das suas próprias racionalidades. O ponto de partida do meu argumento é o seguinte:
o novo discurso sobre a escola-comunidade e a escola-autónoma não foi uma conquista
dos de baixo, uma recusa ou uma resistência a um estado-maior constrangedor, mas é
antes uma nova forma diferente de entender o poder do Estado.”.
Considerando que o Estado permanece central, limitando-se a delegar tácticas, a
autonomia é, assim perspectivada como uma faculdade outorgada, sendo que a sua
extensão e aprofundamento supõe a prestação de contas através, por exemplo, da auto-
avaliação e da avaliação externa. Numa visão crítica, Estêvão (2009)20
refere que “numa
democracia fugidia, a autonomia tende a ser também uma miragem”.
Neste entendimento, Lima (2009) apresenta como processo verdadeiramente
autónomo os anos que se viveram nas escolas após a Revolução de Abril (em 1974) com
uma gestão autonómica, que “nasce” da vontade e da acção autónoma dentro das escolas.
A partir dessa altura, segundo o autor, as políticas emanadas – embora proclamassem a
autonomia, a participação, a democracia – tendiam sobretudo a regularizar e normalizar a
administração escolar, assistindo-se então à implementação de um processo de gestão
20
Conferência proferida na FPCEUP em Dezembro de 2009: “Algumas reflexões (quase) perversas sobre
uma temática abençoada”.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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heterónoma (que parece vigorar até à data), que se apresenta oposta à gestão autónoma.
Enuncia-se, assim, uma autonomia crísica “determinada pela inércia da retórica da
autonomia. (…) A autonomia crísica, a verificar-se, resultará num processo fracassado de
desenvolvimento e realização da autonomia.” (E. Ferreira, 2007:145), ou ainda uma
autonomia decretada, emanada por normativos, orientações e dispositivos que, embora
legitimem a acção autónoma, podendo favorecê-la ou comprometê-la, por si só não criam
nem demovem a autonomia que se pratica no quotidiano das escolas (Barroso, 1996 e
2004).
Assim, e no limite, falar de autonomia é falar de agonia (cf. Estêvão, 2009),
embora se considere também que se trata de um desejo.
Deste modo,
“os discursos cada vez mais acentuados sobre a profissionalidade e a autonomia docente,
os apelos às culturas de colaboração, ao trabalho de coconstrução do currículo, à
colegialidade das decisões, à reflexão partilhada sobre a acção, não só potenciam o
desenvolvimento de lideranças dispersas, como colocam os líderes perante novos desafios
de actuação no sentido de uma liderança colaborativa, colegial e solidária, respeitadora
das autonomias individuais e grupais e exercendo-se em conjunto com estas.” (Costa,
2000:29).
Com Alves (1999b), alertamos para a distinção entre “ser participante” e “ser
parte” na construção do projecto colectivo, atendendo aos constrangimentos da acção
autónoma individual, que pode emergir da recusa ou indiferença por parte dos próprios
actores porque esta implica a tomada de decisão e o assumir de posições, incómodas para
alguns que não desejam ser autores.
Neste sentido, Afonso (1994, cit in Mendes, 2004:121) aponta para uma
“alienação generalizada de muitos actores relativamente à sua estrutura participativa”. O
autor conclui ainda que “a gestão democrática e a cultura colegial dos professores
transformaram a escola (pública) numa organização sem liderança, onde não existe uma
visão estratégica e missão da escola” (ibidem).
Salientamos, por isso, o ensejo de uma «autonomia construída» num “processo de
reconhecimento das formas de autonomia emergentes no funcionamento das escolas, nas
estratégias e na acção concreta dos seus actores” (Barroso, 1996:170) e de uma
«autonomia sensata» (cf. E. Ferreira, 2007), no sentido de reforçar as interacções
humanas, numa ética do afecto e numa racionalidade comunicativa e emancipatória.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
34
3. Perspectivas de Lideranças na Gestão Democrática
Pressupondo a construção e utilização sensata da autonomia escolar, defendemos
a ideia de uma pedagogia da autonomia (Freire, 1997), entendida como uma pedagogia
centrada na prática de decisões participadas e autónomas, ou seja, baseada na capacidade
deliberativa dos actores educativos, no quadro de uma organização educativa estruturada
e governada democraticamente.
Portanto, consideramos a necessidade de uma “(…) liderança que seja sensível
aos valores, crenças, necessidades e desejos únicos dos profissionais e cidadãos locais”
(Sergiovanni, 2004:10), ou seja, uma liderança local no “Mundo-da-vida” das escolas que
potencie uma responsabilidade partilhada e um posicionamento moral comum (ibidem).
Defendendo a liderança como princípio reconstituinte da administração educativa,
vários autores têm apresentado modelos e caracterizado este princípio, comummente no
sentido de “(…) uma liderança atenta à dimensão moral da educação, à natureza social e
interpessoal das práticas educativas, à dimensão instrucional, à natureza política da
educação” (Alves, 1999b: 25); uma liderança com personalidade que reflicta os valores
das comunidades (Sergiovanni, 2004); uma liderança da crítica, democrática e
facilitadora, “(…) que reconhece um genuíno empowerment aos diferentes actores
organizacionais” (Estêvão, 2000).
Como Estêvão (2004), assume-se uma ética da justiça como possibilidade na
liderança actual das escolas, numa lógica comunicativa e no comprometimento com a
dimensão emancipatória da escola (no sentido da organização) e dos seus actores (no
sentido das subjectividades), em detrimento das lógicas de mercado que tão fortemente
têm assolado o campo educativo. Neste sentido, Sergiovanni defende que “(…) a forma
de assumir o controlo das coisas passa por ligar as pessoas a parâmetros ou padrões em
vez de as ligar a regras burocráticas ou a códigos de procedimentos laborais” (2004:41).
Reconhecendo que a liderança das escolas deve responder também a realidades
políticas singulares, Sergiovanni assume ser necessário “(…) que exista um elevado nível
de competência política para que os líderes escolares consigam fomentar o consenso e o
empenho necessários para fazer com que a escola trabalhe bem para todos” (ibidem:172).
Costa (2000) salienta o facto de o conceito liderança ser foco de interesse quer
nos estudos sobre fenómenos sociais, quer na análise dos comportamentos humanos.
No contexto da análise educacional, esta questão esteve sempre mais ligada ao
campo da pedagogia, sendo um tema com pouca focagem quando nos referimos à análise
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
35
organizacional das escolas. O autor assume então um enfoque organizacional quando
apresenta o pressuposto de que a liderança não é um campo neutro.
Apresentamos então uma reflexão em torno de três concepções de liderança que,
embora contextualizadas e sequencialmente históricas, ainda mantêm seguidores: a visão
mecanicista da liderança, a visão cultural da liderança e a visão ambígua da liderança (cf.
Costa, ibidem).
No primeiro caso, a liderança foi concebida entre os anos 40 e os anos 80 do
século XX como o processo ou acto de influenciar um grupo para atingir objectivos
predeterminados. “Trata-se de uma visão hierárquica, unidireccional e sequencial da
liderança […], esta parece ser entendida como uma acção lógica, mecânica, automática,
desencadeada por alguém que, detentor de certos predicados, leva outros a atingirem
determinados resultados pré-definidos.” (ibidem:16). Esta visão, é então torneada pelos
conceitos influência, grupo e objectivos e pode ser enquadrada nos modelos formais
(Bush, cit. in Costa, 2000:17), nos modelos racionais (Ellstrom, cit. in Costa, 2000:17) e,
ainda, no modelo tradicional ou da racionalidade técnica. Esta perspectiva, que sofreu
variações acentuadas, foi-se homogeneizando e, como tal, apresenta três orientações
distintas relacionadas com os conceitos de líder nato, líder treinado e líder ajustável. Este
tipo de liderança definido por Costa (ibidem) aproxima-se dos conceitos de liderança
burocrática ou liderança mecanicista.
A este propósito, Sarmento (2000b) traz-nos as perspectivas prescritivas e
normativas da liderança que a entendem como uma função técnica, associada a
características de uma personalidade liderante e a critérios prescritivos, no receituário do
líder «eficaz» e «eficiente».
Esta perspectiva parece reacender nos discursos recentes – nomeadamente no
Decreto-Lei n.º 75/200821
– que aponta o reforço das lideranças fortes e eficazes como
objectivo primordial no sentido da melhoria e da qualidade da educação, da eficiência e
da eficácia, trazendo a concepção do líder enquanto executivo eficaz. (Lima, 2009).
Numa visão cultural da liderança, o líder deixa de ser aquele que conduz
prescrevendo, “[…] para começar a ser percepcionado como um gestor de sentido, ou
seja, alguém que define a realidade organizacional através da articulação entre uma visão
(que é reflexo da maneira como ele define a missão da organização) e os valores que lhe
servem de suporte” (Bryman, cit. in Costa, 2000:22). É então nos anos 80 do século
passado que se desenvolve um movimento conhecido como Nova Liderança, em que se 21
Actual Regime de Autonomia, Gestão e Administração das Escolas (Anexo I).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
36
destacam teorizações como as da liderança transformacional (Reves, 2004) – em
contraste com a liderança transacional (Burns; Bass cit in Costa, 2000:22), da liderança
carismática (House cit Costa, 2000:22) e da liderança visionária. Com base nestas
concepções de liderança, Deal (1992, cit in Costa, 2000:23) apelida estes “actores
cimeiros” como “profetas”, “poetas”, “negociadores” e “encenadores”. “Neste sentido, o
líder cultural surge como aquele que centra a sua acção na criação e na gestão da cultura
da organização (…) de modo a criar nos membros da organização um sentido para a
realidade, uma identidade e uma mobilização colectiva para a acção sustentados por
determinada visão organizacional.” (Costa, 2000:23).
Mas as mudanças nas organizações, surgidas com a pós-modernidade, colocam
em causa as concepções que as caracterizavam como unidades homogéneas e estáveis,
com carácter estruturado e hierarquizado, numa lógica de coerência e racionalidade.
Assim, na actualidade, as organizações podem ser entendidas como
“[…] flexíveis, instáveis, dependentes dos estados de turbulência do mundo exterior,
marcadas por níveis elevados de incerteza, de desarticulação interna e de desordem,
sujeitas a processos de reestruturação e de redefinição frequentes das suas estratégias e a
cujos actores se reconhece disporem de um papel estratégico no seu desenvolvimento que
é marcado por conflitos, poderes e processos de influência…” (ibidem:24).
Esta mudança de paradigma nos modos de entender, de estudar e de gerir as
organizações levou a que também as concepções sobre liderança fossem reconsideradas.
A liderança surge então num entendimento de dispersão devido ao grau de
ambiguidade presente nos cargos de liderança nas organizações escolares – a
ambiguidade das intenções, a ambiguidade do poder, a ambiguidade da experiência e a
ambiguidade do êxito (Cohen e March, 1974, cit in Costa, 2000:25).
Um conceito de liderança dispersa envolve o princípio da liderança participativa,
que consiste em levar os outros a serem também líderes, coloca a ênfase nas equipas,
atribuindo um papel decisivo às lideranças intermédias, que podem até constituir-se como
contra-poder relativamente ao líder formal, reconhece a proliferação de práticas efectivas
de liderança disseminadas pelos sectores da organização e admite a distinção entre
liderança-gestão e autoridade-liderança, sendo que a liderança pode acontecer em todas
as posições da organização.
Pensando na especificidade da organização escolar, enquanto singular na sua
missão, e no enquadramento de uma visão ambígua, é apresentada por alguns autores
uma liderança educativa e pedagógica (Sergiovanni, 2004; Formosinho e Machado,
2000b; Costa, 2000) “no sentido da defesa de uma liderança participativa, colaborativa,
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
37
emancipatória, de interpretação crítica da realidade e da correspondente recusa das visões
mecanicistas, hierárquicas, tecnocráticas e instrumentais da liderança” (Costa, 2000:28).
Nas perspectivas acima apresentadas, e assumindo concepções híbridas no que
respeita à liderança, podemos entendê-la “como um processo interactivo no qual se
exprimem valores e ideias-bases, através das quais um ou vários líderes, em todos os
níveis organizacionais, regulam a mobilização das vontades individuais na acção
colectiva” (Sarmento, 2000a:475).
É neste entendimento que nos parece adequado apresentar o termo lideranças, na
medida em que este é um processo, ou um fenómeno, que acarreta contornos pouco
definidos num carácter marcadamente instável no que concerne quer ao nível das
práticas, quer dos processos de direcção e gestão das organizações.
Seguindo a ideia de uma liderança democrática, importa referir a direcção e a
gestão escolar como o modo de esta se concretizar (Barroso, 1997).
Segundo este autor (1995b), é apresentado um entendimento da “direcção” no
sentido do governo da escola, com uma função marcadamente política de seleccionar os
princípios e definir as orientações. Já a “gestão” é entendida enquanto técnica cuja função
está intimamente ligada às aptidões para organizar e implementar (como execução das
decisões tomadas pela direcção). Estas funções coexistem então no cargo de Director/a e
parecem apontar para a necessidade de uma articulação entre as perspectivas teóricas
desenvolvidas nos diferentes períodos da Administração Educacional22
.
Numa distinção entre direcção e gestão, Kotter (1992, cit. in Adão, 2009:88)
apresenta a primeira como estando mais próxima da liderança pois respeita à forma de
lidar com a mudança, enquanto a segunda se relaciona com o fazer frente à
complexidade. E, neste sentido, considera-se que a liderança e a gestão são de natureza
distinta, embora sendo ambas essenciais na sobrevivência e posperidade das organizações
(Rost e Smith, 1992, cit in ibidem).
A direcção e a gestão são, portanto, processos necessários à própria governação
das escolas. Às lideranças cabe a tarefa de articular estas funções, considerando as
possibilidades entre o «profissionalismo gestionário» (cf. Barroso, 1995b), que leva à
racionalidade excessiva para a eficiência dos processos e para a qualidade dos resultados,
22 Barroso (1995b) traz a concepção destas funções a partir da combinação resultante de lógicas distintas:
de perspectivas do “Novo Paradigma” – quando refere a „direcção‟ como função de definir uma ética em
torno da sua missão; da teoria do “New Movement” – pela racionalidade da gestão, pela defesa em separar
os valores dos factos (o teórico do prático); e por princípios marcadamente neo-tayloristas – tendo em conta
a necessidade de estandardizar os processos de gestão e de lutar pela sua eficiência de execução.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
38
e a emergência de “lideranças empreendedoras” (ibidem, 1995a e 1997), que se
entranhem no processo de desenvolvimento de autonomia, “quer enquanto mobilização
dos diferentes actores quer na regulação dos complexos processos de compatibilização de
interesses e de estratégias necessárias à construção de um projecto comum” (ibidem,
1997:63). Assim, trazemos como presentes nas lideranças a direcção, enquanto “arte”, e a
gestão, enquanto “técnica”.
Numa articulação equilibrada destas funções, e na busca da vivência de princípios
de igualdade de oportunidades, de justiça, de equidade e de autonomia, as lideranças
devem assumir feições emancipadoras e facilitadoras na capacidade de decisão colectiva.
Com Botler (2003) consideramos que a função de direcção e gestão das escolas
deve ser pensada não enquanto especialidade técnica, mas antes enquanto especialidade
educacional pelas competências marcadamente técnicas, políticas e éticas implícitas a
esta função.
Concordamos assim com Afonso (2000: 204) quando afirma que, enquanto
organizações, “[…] as escolas são intrínseca e necessariamente autónomas (…). Esta
autonomia resulta do facto de cada escola se desenvolver como um contexto de acção
(r)estruturado pela própria acção”. Assim, as escolas apresentam-se como locais de
“aprendizagem organizacional” (Sarmento, 2000a) em que se processa o
“…reconhecimento dos sentidos e modos de acção pelos actores sociais no decurso da
interacção e a implicação desse reconhecimento em novos modos de acção.”
(ibidem:136).
Entendendo que as lideranças são definidas pela sua natureza e poder exercido,
experiências e funções de direcção e gestão escolar, decisão política e saberes em acção
daqueles a quem é confiado (ou mesmo imputado) o governo da escola, sustentam-se
visões distintas das lideranças. As (pre)ocupações dos/as líderes nas escolas anunciam a
possibilidade de lideranças flutuantes por entre os princípios da acção e a urgência das
tarefas diárias, num esforço de equilíbrio no exercício da liderança de uma racionalidade
democrática e participativa e de uma racionalidade instrumental e económica.
3.1.(Con)centração de poderes na figura do Director
Para Lima (2009: 235), “A democratização do governo das escolas básicas e
secundárias, a autonomia e a participação cidadã da comunidade socioeducativa
permanecerão, em boa parte, com o estatuto de promessas adiadas, quando não de
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
39
discurso retórico circunscrito a programas dos governos e a preâmbulos de diplomas
legais, mas sem outras consequências de maior.”
Instaura-se então a reivindicação de uma lógica de acção própria de modo a que
cada escola possa construir sentidos participados. A mudança de paradigma da
administração advém da incompatibilidade entre uma vivência democrática e uma
“administração panóptica das escolas” (cf. Sarmento, 1999:36)
De facto, as propostas para a mudança de paradigmas da administração e gestão
das escolas, emergentes nos últimos anos, têm vindo a apontar para a ruptura com o
modelo burocrático, reforçando-se a concretização de modos de gestão mais de acordo
com valores associados à construção do bem comum, processo essencial na relação entre
autonomia e democracia. Não obstante, e se tendencialmente há todo um discurso em
torno destes princípios para a administração, certo é também que muitas vezes esta
mudança se aponta como mero acessório num quadro de sentidos difusos, quer pelas
lógicas de mercado, quer pelas lógicas empresariais.
Neste sentido, no caso espanhol, segundo Ortega (1999), a LOGSE veio
reconhecer a necessidade de descentralizar o sistema educativo pela vontade em dotar de
mais autonomia as escolas, quer nas questões administrativas quer numa concepção
pedagógica, que defende que “[…] a adequação ao contexto é imprescindível e que isso
supõe deixar um maior número de decisões nas mãos das escolas e do professorado”
(ibidem:27). Contudo, reconhece-se que foram poucas as decisões tomadas no sentido de
favorecer a participação, saindo reforçadas medidas para o impulso de uma equipa
directiva competente, assim como para o desenvolvimento de programas de avaliação das
escolas. Nesta área, e a respeito do cargo de director, este está genericamente sob o
controlo da autoridade superior, não sendo as escolas responsáveis pela sua selecção, à
excepção de quatro países em que os professores e outros actores intervêm neste
processo: Polónia, Espanha, Eslovénia e Portugal (Eurydice, a Rede de Informação sobre
Educação na Europa, 2007). Importa referir que em todos estes, o director é seleccionado
ou nomeado pelo órgão de gestão ou por uma comissão, contudo, aquando a realização
do estudo referido, Portugal era o único país em que o director (ou presidente do conselho
executivo) era eleito pelos seus pares, o que veio a ser alterado pelo Decreto-Lei n.º
75/2008, notando-se assim uma certa tendência para descentralizar do Estado para as
escolas, mas centralizando na atribuição de competências (quase) em exclusivo ao
Director, como afirma Lima (2009:242) “Daqui resulta, teoricamente, uma centralização
e uma concentração de poderes, ao contrário da anunciada descentralização, tal como
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
40
uma situação de generalizada heteronomia para a maior parte dos actores organizacionais,
também ao invés da prometida autonomia.”. Estes movimentos emergem a par de
movimentações diversas de reforme das políticas públicas, num processo instável,
alterando profundamente as modalidades de regulação das escolas públicas (cf. Barroso,
2003).
Segundo Martins,
“a transição de normas da gestão democrática para normas gerencialistas tem contribuído
para a emergência, com maior intensidade, de respostas de tipo hipócrita pela parte dos
membros dos órgãos de administração da escola. Isto porque estas reformas, ao
acentuarem a possibilidade de escolha dos consumidores, a avaliação estandardizada
criterial com publicação dos resultados ou, ainda, colocando as escolas sob a cultura da
performatividade competitiva, trouxeram modificações na acção dos administradores
dessas organizações (sejam eles directores ou presidentes) no sentido do gerencialismo.
(…) Por outro lado, a este vector gerencialista está associada a concentração de poderes
de decisão no órgão de gestão, ou seja, em órgãos unipessoais ou colegiais restritos.”
(2009:121)
É neste sentido que o papel do director nas escolas tem sofridos (re)configurações
ao longo das últimas décadas, essencialmente porque a este cabe equilibrar as pressões
externas com os problemas levantados pela comunidade educativa. Assim, o director
assume-se, por um lado, como a “cara” da escola, por outro, como “representante” do
Ministério da Educação. Neste sentido, Ortega (1999) alerta para a dupla função que o
director desempenha, ou seja, enquanto representante da administração na escola e
enquanto porta-voz dos seus colegas e da comunidade escolar que representa.
Neste sentido, e conforme Coleman (1994, cit in Sarmento, 2000a:474), “os
líderes exercem a liderança nas escolas no quadro de um «modelo de dualidade»: são
líderes profissionais e líderes organizacionais.”
Para Ortega (1999:29), “[…] uma visão do director definida pelas suas
características pessoais de eficácia e dinamismo, a sua capacidade de organização e a sua
habilidade para gerir os problemas da escola” tem vindo a ser contraposta com uma visão
diferente no modo de exercer as funções directivas, “[…] baseadas na vontade de unir
vontades em projectos partilhados, na sensibilidade para adaptar o funcionamento da
escola aos objectivos a que se propõe, na capacidade de compreender a cultura da escola
e promover a mudança.” (ibidem).
Aliás, Sergiovanni (2004:107) traz-nos o entendimento da escola enquanto
Comunidade de Aprendizagem pelo que “Todos os membros da comunidade têm o poder
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
41
de concretizar a missão da escola e é aqui que o papel do Presidente do Conselho
Executivo é absolutamente crucial. É a sua visão e liderança, apoiada pelos professores
empenhados, que assegurará o êxito.”
Assim, “A difusão das ideologias gestionárias centradas na «democracia
organizacional» e na «gestão participada», os movimentos sociais e de opinião defensores
de um maior envolvimento formal das famílias na educação dos filhos, combinados com
a crise de legitimidade da escola” (Sá, 1997), criaram um contexto que pressionou o
estado a reformar a administração escolar de modo a harmonizar a sua estrutura formal
com os novos «mitos racionalizadores». “Mito porque para ser eficaz e real depende da
sua ampla aceitação partilhada; e racionalizador porque identifica propósitos sociais
específicos.” (cf. Estêvão, cit. in Sá, 1997).
Nada aponta para que as lideranças fossem ineficazes ou fracas23
. Não obstante, e
essencialmente com o Decreto-Lei n.º 75/2008, preconiza-se que a melhoria da qualidade
da educação se concretize, entre outras medidas, através da criação do cargo de Director
ao qual será imputada a responsabilidade pela gestão do estabelecimento em causa, numa
lógica de prestação de contas à comunidade educativa e ao Estado, denotando-se o
carácter de regulação – estatal e social – deste processo (Barroso, 2003)24
. No preâmbulo
do respectivo normativo pode ler-se que “A maior autonomia tem de corresponder maior
responsabilidade” e ainda que o reforço da autonomia tem que resultar numa melhoria do
serviço público da educação, sendo então necessário conferir “maior capacidade de
intervenção ao órgão de gestão e administração, o director, e instituindo um regime de
avaliação e de prestação de contas”.
Ainda no que se refere à figura de Director, este cargo será assumido a partir de
um concurso público que deverá ser publicitado, mantendo assim o princípio da
transparência, mas que se torna ambíguo no sentido em que cabe ao Conselho Geral
ponderar essas candidaturas e eleger o respectivo Director. Devido aos critérios para
candidatura ao cargo de Director, parece existir algumas reservas, uma vez que a
formação especializada não é um critério estabelecido à partida, sendo que, se se pretende
reforçar as lideranças, deveria partir-se do pressuposto de que estas implicam a formação
23
Antes pelo contrário, colocava-se dúvidas quanto à configuração de um órgão unipessoal, como se pode
ler no CA do AE6, a possibilidade de a escola se vir a deparar com uma liderança unipessoal era apontada
como dificuldade. 24
“Impunha -se, por isso, criar condições para que se afirmem boas lideranças e lideranças eficazes, para que
em cada escola exista um rosto, um primeiro responsável, dotado da autoridade necessária para desenvolver o
projecto educativo da escola e executar localmente as medidas de política educativa. A esse primeiro responsável
poderão assim ser assacadas as responsabilidades pela prestação do serviço público de educação e pela
gestão dos recursos públicos postos à sua disposição.” (Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 75/2008).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
42
específica do Director para o exercício das suas funções já que “A formação dos
responsáveis pela gestão constitui um instrumento essencial para que a integração das
escolas no processo de reforço da autonomia possa atingir os resultados esperados” (ibid.,
1997: 69), o que não se verifica como critério no respectivo normativo.
No que respeita ao reforço da autonomia, este regime é apresentado pois “[…] a
necessidade de reforçar a autonomia das escolas tem sido reclamada por todos os sectores
de opinião” (preâmbulo do Decreto–Lei n.º 75/2008). Contrariamente ao preconizado,
considera-se que a necessidade deste novo decreto não foi propriamente reivindicada por
ninguém. E, assim, este ponto relaciona-se directamente com o anterior, uma vez que,
neste processo, a autonomia será assumida e centrada essencialmente na figura do
Director, como já antes referimos, através da prestação de contas pelo serviço público de
educação. Convém no entanto realçar que, para efectivar este princípio, o decreto que
traduz esta política em diploma legal, pouco traz de novo. Aliás, como de resto tem vindo
a acontecer nos dispositivos legais relativos à autonomia das escolas (Barroso, 1995),
parece que essa autonomia pode basear-se quase apenas nos princípios da «democracia
representativa», contrariando o que alguns autores defendem, concretamente Barroso,
quando afirma que
“A introdução da gestão participativa obriga a actuar simultaneamente nas pessoas e nas
estruturas. Quanto às primeiras, é preciso dar condições (recursos, formação, motivação)
para que os diferentes membros da organização explorem em conjunto as suas „zonas de
iniciativa‟ e afectem a sua autonomia relativa ao processo de tomada de decisão colectiva
e à sua negociação. Quanto às segundas, é preciso encontrar formas de organização e de
execução do trabalho na escola que quebrem o isolamento das pessoas, dos espaços e das
práticas, induzam a constituição de equipas, estabeleçam a circulação da informação,
democratizem as relações, responsabilizem os actores, e permitam elaborar e executar
projectos em conjunto.” (ibidem: 34).
Se, por um lado, estes dispositivos legais reconhecem a necessidade de auto-
organização das escolas como expressão da autonomia, por outro, não inovam em
recursos/instrumentos ao dispor das escolas e determinam enquadramentos legais
mínimos que, sem atender a cada caso específico (social e culturalmente), pode
condicionar a acção do próprio Conselho Geral, nomeadamente no que concerne à
composição dos órgãos de direcção, administração e gestão25
.
Podemos, pois, constatar
25
Importa lembrar que com o Decreto-Lei n.º 115-A/1998 estava previsto como órgão de administração e
gestão das escolas o Director ou o Conselho Executivo, sendo esta uma opção autónoma da escola.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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“Mais do que falar de regulação seria melhor falar de “multi-regulação” já que as acções
que garantem o funcionamento do sistema educativo são determinadas por um feixe de
dispositivos reguladores que muitas vezes se anulam entre si, ou pelo menos, relativizam
a relação causal entre princípios, objectivos, processos e resultados. Os ajustamentos e
reajustamentos a que estes processos de regulação dão lugar, não resultam de um qualquer
imperativo (político, ideológico, ético) definido a priori, mas sim dos interesses,
estratégias e lógicas de acção de diferentes grupos de actores, através de processos de
confrontação, negociação e recomposição de objectivos e poderes.” (Barroso, 2003: 40)
Neste actual regime de autonomia, gestão e administração das escolas, o director
tem então competências que excedem a direcção e gestão executiva (por exemplo,
estabelece protocolos, representa a escola).
Há, portanto, a insistência nos líderes enquanto «executivos eficazes» (cf. Lima,
2009) transformando os problemas educativos em problemas administrativos que podem
resolver-se por meio de técnicas, de destrezas adequadas. Já não interessa o director
apresentar-se como primeiro entre iguais, ele deixa de ser visto enquanto profissional e
passa a ser mero executor.
Apesar de no próprio Decreto-Lei n.º 75/2008 ser reconhecido que sob as
lideranças colegiais foi possível a emergência de “boas lideranças” e mesmo de
“lideranças fortes”, impõe-se (pela primeira vez desde o 25 de Abril de 1974) a
generalização da figura do Director – órgão unipessoal – tendendo para a centralização de
poderes e centrando sobre este a procura de soluções para problemas estruturais e
colectivos26
.
Assim, e a este respeito, Estêvão precisa que
“a expansão de ideologias descontextualizadas de gestão (como será o caso da ideologia
da qualidade total, da gestão de recursos humanos, das organizações aprendentes ou até
de certas concepções de formação profissional, todas integráveis no conceito de
tecnologias específicas de performatividade), com resultados visíveis noutras áreas, possa
vir a forçar a sua aplicação ao campo da educação em nome precisamente da
racionalização veiculada pelo discurso e estruturas mundiais” (2002:35).
Refere, então, o autor, um entendimento da escola enquanto “organização
polifónica” para alertar para a pluralidade de lógicas metafóricas presentes na escola (a da
eficácia industrial, a da concorrência e regulação pelo mercado, a da solidariedade cívica,
26
As justificações para a imposição deste órgão unipessoal contradiz a própria avaliação externa realizada
às escolas, por exemplo no CA da ES1 é apontado como ponto fraco “A personalização da liderança no
presidente do conselho executivo que, por um lado, agiliza processos e dá coerência à acção, por outro não
lança raízes para a sustentabilidade da gestão” (CA, ES1: 3). Como aliás, Fullan (2002) e Hargreaves e
Fink (2006) referem a sustentabilidade é assume-se como um princípio da liderança.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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entre outras) que dificultam a administração e compreensão do governo da escola porque
exigem um outro diálogo e comunicação na escola.
Importa assim que se pense numa ética da administração das escolas (cf. Elisabete
Ferreira e Ana Silva, 201027
) no respeito pelos princípios da educação pública numa
escola democrática28
. Uma ética numa possibilidade de reflexão de juízo crítico sobre a
dimensão moral e que procura os sentidos compreensivos da acção, no sentido de uma
ética da justiça (cf. Estêvão, 2004). Nesta perspectiva, sublinha-se uma administração
ética que é construída numa razão dialógica e que, se seguirmos Habermas (1987),
dizemos de uma racionalidade comunicativa e emancipatória.
27
Comunicação “Ética e Administração da Educação”, apresentada no XVIII Colóquio AFIRSE -
Deontologia, Ética e Valores na Educação, em 19 de Feveiro de 2010 28
Os normativos apontam já neste sentido. Por exemplo, no Decreto-Lei n.º 115-A/1998, o artigo 4º do
Capítulo I especificava os “Princípios orientadores da administração das escolas”, por sua vez, o actual
regime (Decreto-Lei n.º 75/2008) aponta “Princípios gerais de ética” no artigo 5º do Capítulo I, onde
pode ler-se: “No exercício das suas funções, os titulares dos cargos previstos no presente decreto-lei
estão exclusivamente ao serviço do interesse público, devendo observar no exercício das suas funções
os valores fundamentais e princípios da actividade administrativa consagrados na Constituição e na
lei, designadamente os da legalidade, justiça e imparcialidade, competência, responsabilidade,
proporcionalidade, transparência e boa fé.”
Reforço da Autonomia Escolar:
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Capítulo II
Contratualização da Autonomia na Escola Pública
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Reforço da Autonomia Escolar:
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48
Introdução
“… a assumpção de responsabilidades acrescidas, através da celebração de um
contrato de autonomia, só fará sentido se puder contribuir para aprofundar e
reforçar os aspectos considerados positivos e melhorar as fragilidades encontradas.”
(CA, AE11: 2-3)
Neste capítulo, apresentamos o contrato de autonomia como instrumento
privilegiado no (re)forço da autonomia escolar, no sentido dos princípios que em que este
se enquadra, como aliás se percebe pelo preâmbulo do CA citado.
Os projectos de contratualização da autonomia apresentam-se cada vez mais como
solução nas medidas das políticas públicas de educação na Europa tendo em vista a
melhoria da qualidade da educação. Mas estes projectos de reforço da autonomia escolar
carregam um forte hibridismo nos princípios que os movem e apresentam uma forte
adesão pela possibilidade de reforço dos recursos que as escolas poderão gerir. Quer são
invocados a propósito da participação democrática, da tomada de decisão descentralizada,
quer no sentido da gestão eficiente dos fundos públicos, numa perspectiva gestionária.
Trazemos um enquadramento do processo de celebração dos 24 contratos de
autonomia, em Portugal, entre as escolas e agrupamentos de escolas e o Ministério da
Educação. Por um lado, apresentando o CA numa visão de reterritorialização, no sentido
dos princípios que apontam para a aproximação aos actores numa tomada de decisão
local; por outro, contextualizando este processo entre os normativos que o regula.
1.A Relação Contratual no Reforço da Autonomia Escolar
A propósito da retórica da autonomia escolar em Portugal, Carvalho (1999)
aponta que esta não é uma exigência da actualidade, indicando um percurso periclitante
da história da autonomia das escolas em que esta se afigura como lenta num processo em
que se reconhece desde há muito29
a necessidade de descentralização como propensão ao
desenvolvimento da autonomia. Segundo a autora (ibidem:8), reconhece-se uma
autonomia que surge agora como oferecida pela administração central “[…] numa oferta
29
Segundo a autora, pelo menos desde 1870 (isto é, há 129 anos) com António da Costa Macedo.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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única, possível e irrecusável […]”, podendo encontrar-se esta como uma autonomia
desejável ou como uma autonomia controlada.
Com Barroso (2000), entendemos que o exercício da autonomia pode assentar em
quatro elementos essenciais para uma mudança da gestão escolar: o Projecto, o Contrato,
as Lideranças, a Participação e as Redes como centro dos anteriores.
Aqui, focalizamo-nos no contrato de autonomia que pode ser entendido,
simultaneamente, como modo de modernizar e como modo de regular. No primeiro, “[…]
a contratualização está intimamente associada ao reforço da autonomia da gestão dos
serviços públicos e corresponde a preocupações de tipo gestionário. No segundo caso, o
contrato tem uma dimensão mais social, pois consiste na introdução de práticas de
participação e negociação na gestão de interesses, no interior das organizações, tendo em
vista a construção de acordos e compromissos para a realização de projectos comuns.”
(Barroso, 2000:174).
Para Derouet e Dutercq (1997), «a relação contratual oferece aos indivíduos, ou,
mais exactamente, aos grupos de indivíduos constituídos, uma maior liberdade de acção,
mas em contrapartida exige transparência e possibilidade de avaliação.» (cit. in Barroso,
2000:174).
Uma proposta de autonomia pode trazer algumas potencialidades, nomeadamente
a compreensão e aplicação do conceito de territorialidade. Mas as dificuldades são
também reconhecidas e a construção de uma autonomia que se tem apresentado sinuosa e
contraditória permite ter em conta que, por um lado, “[…] construir autonomia passa pela
difícil libertação de uma relação securisante com uma tutela que, embora absorvente e
omnipresente, pode apresentar-se sempre em último caso como o desaguar das nossas
angústias e fracassos;” (Carvalho, 1999:12). Por outro, as instâncias da administração
central tendem a reivindicar para si um papel fundamental, numa relação de
regulamentação e controlo “[…] como se se perdessem a si próprias quando perdem o
objecto do controlo;” (ibidem). Então, “[…] quer de um lado, quer do outro, os actores
sociais vivem mal com o vazio; […] e assim se vão cobrindo os espaços onde poderiam
desenvolver-se as sinergias criativas, inovadoras, diversificadas e de respostas
singulares.” (ibidem:12-13).
Noutro prisma, considera-se que “As políticas de reforço da autonomia das
escolas relevam de evidentes preocupações gestionárias que se integram no que é
correntemente designado por “nova administração pública”. […] visam, assim,
modernizar a gestão do sistema e das escolas, aliviando a administração central das
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
50
tarefas de execução, introduzindo procedimentos menos burocráticos, inspirados na
moderna gestão empresarial e permitindo formas mais eficazes de controlo, através de
processos de contratualização e avaliação.” (Barroso, 2000:179 e 180).
As formas de contrato são então encaradas através de duas dimensões
complementares: “[…] uma, o meio para se estabelecerem meios de negociação e
espaços consensuais sobre o objecto e objectivos da acção; a outra, a corporização de
uma co-responsabilização que induz à regulação, mais do que à regulamentação.”
(Carvalho, 1999:13).
Atendendo a possibilidades que se abrem e a dificuldades que se apresentam,
reconhece-se que o contrato poderá ser um dispositivo privilegiado para que se abram
novos caminhos nos escassos espaços de liberdade, na consecução de metas e acções
carregadas de sentido30
.
Com Sarmento entendemos que “O estabelecimento dos termos do contrato
incorpora os sentidos construídos pela escola, ao mesmo tempo que integra o inventário
das necessidades do seu desenvolvimento a todos os níveis (recursos humanos e
materiais, áreas de expansão do currículo, parcerias, dispositivos organizacionais e
estruturas, etc.). Ao mesmo tempo, o contrato, enquanto elemento formal que consagra
uma relação entre dois – Administração do Estado e Escola –, define e sinaliza um ponto
de encontro entre duas aprendizagens: o da escola sobre si própria e o da Administração
sobre a escola.” (1999:39).
Reforçando o cumprimento de um compromisso de acção para com estes
princípios, “[…] A partir de 2000, a transferência de novas responsabilidades para as
escolas com base na melhoria das mesmas deu azo à formalização de novas medidas de
responsabilização.” (Eurydice, a Rede de Informação sobre Educação na Europa,
2007:42). Segundo o estudo, “Em certos países, esta tomou a forma de uma relação
contratual entre as escolas e as autoridades que as tutelam.” (Ibidem).
Tendo por referência os países envolvidos neste estudo, são conhecidas algumas
tentativas e ou projectos encetados pela própria instância estatal, no sentido da celebração
de contratos entre o Estado e as escolas com vista ao desenvolvimento e reforço da
autonomia escolar.
30
Admitindo a necessidade de reflexão e questionamento sobre a contratualização da autonomia escolas,
Carvalho (1999:14) alerta para a dimensão perversa que os contratos de autonomia podem trazer se caírem
numa contratualização do óbvio.
Reforço da Autonomia Escolar:
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51
Assim, em 2005, na França, são criados os «contratos por objectivos», que visam
avaliar a eficiência das escolas mas que estão a desenvolver-se num ritmo muito lento. Na
Roménia, a autonomia da escola é atribuída mediante um contrato que assume a forma de
uma declaração do conjunto de obrigações e objectivos que o director da escola tem de
cumprir, sendo celebrado entre este e a inspecção da autarquia local. As escolas novas
abertas em áreas desfavorecidas na Inglaterra, as «Academies», celebram com o
Secretário de Estado para as Crianças, Escolas e Famílias um “Contrato de
Financiamento” (Funding agreement) – contrato individual que estabelece a relação
jurídica.
Segundo o estudo da Eurydice, “Este novo instrumento está a ser avaliado a dois
níveis: a nível nacional, por um grupo de trabalho específico que observa a
exequibilidade e a relevância do conteúdo, e a nível local, no que respeita aos recursos
solicitados pela escola.” (Eurydice, a Rede de Informação sobre Educação na Europa,
2007:42).
Para além deste modo formalizado de contratualização da autonomia escolar,
verifica-se também, em certos países, uma relação contratual menos formalizada mas que
mantém o mesmo princípio (ibidem). Por exemplo, em Espanha e na Eslovénia as escolas
são obrigadas a apresentar documentos a partir dos quais é verificado o grau de
consecução dos objectivos definidos. Assim, no primeiro caso, estão determinados os
instrumentos de autonomia (projecto educativo de escola, programas de ensino…) que as
escolas devem apresentar à inspecção para aprovação antes da sua execução e, no
segundo caso, as escolas apresentam relatórios anuais que demonstram o seu progresso na
prossecução dos objectivos estabelecidos.
Neste contexto, “a autonomia das escolas assume duas vertentes: por um lado,
uma maior liberdade das escolas, decorrente da transferência de responsabilidades; por
outro, um controlo a uma escala cada vez mais nacional, através da monitorização dos
resultados e não através de normas nacionais. À imagem do que sucede noutros sectores,
as escolas passaram de um sistema de controlo a priori por meio de procedimentos para
um sistema de controlo a posteriori através da análise dos seus resultados.” (ibidem:43)
Se, de um modo geral, as políticas de reforço de autonomia das escolas na Europa
têm um sentido crescente, tendo em vista a participação democrática, a gestão eficiente
dos fundos públicos e a qualidade do ensino, destaca-se o carácter híbrido e ambíguo
destas reformas (Barroso et al., 2006; Sacristán, 2006) e as preocupações marcadamente
gestionárias que estão na sua base (Barroso, 2004; Lima, 2009; Martins, 2009).
Reforço da Autonomia Escolar:
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52
O contrato de autonomia, entendido por Sarmento (1999:35) “enquanto elemento
de um pacto simbólico entre a Administração do Estado e as escolas. (…) é, antes de
mais nada, o instrumento de mediação entre o projecto educativo da escola e o projecto
educacional prosseguido pelo Estado.” Assim, realizado no espaço público, o contrato
não privatiza as escolas, pelo que estas se mantêm como instâncias que integram o Estado
e que lhe prestam contas pela pressocução das suas finalidades. São então “a extensão de
uma forma de administração que os pratica, ainda que mitigadamente. Com efeito,
contratos entre Estado e as escolas sempre houve; trata-se agora de os aprofundar e
estender.” (ibidem).
2.Concepção do Contrato de Autonomia numa Visão de Reterritorialização
Ao longo dos últimos vinte anos, tem-se assistido a reformas educativas que vão
no sentido de dotar as escolas de mais autonomia, o que, na realidade, nem sempre se tem
traduzido em resultados práticos (Barroso, 1998). Como refere o autor, “a falência das
reformas que têm sido tentadas […] ficou a dever-se, muitas vezes, à adopção de uma
perspectiva a-histórica, por parte dos políticos e dos reformadores que os leva a ignorar o
carácter construído das instituições escolares e a origem das suas especificidades.”
(ibidem: 19).
Nesta lógica, uma política que vise a promoção do sucesso educativo deve ter
como instrumento essencial o reforço da autonomia das escolas, de modo a levar à
construção de projectos com significado e impacto junto de cada comunidade educativa.
Assim, a autonomia depende do contexto em que é exercida e das condições que a escola
tem para a exercer, sendo que “Falar de «autonomia da escola» significa reconhecer a
escola não só como «unidade administrativa», mas também como uma «unidade social».”
(ibidem:26).
Formosinho e Machado (1999:114) defendem que um programa de reforço da
autonomia, num contexto de territorialização das políticas educativas, deve assumir que
“um processo de outorga de autonomia às escolas deve partir daquela que cada uma já
dispõe e exerce, desenvolver-se de uma forma gradual, diversificada e sustentada e
assumir um modelo do tipo contratual que, no quadro de um processo de
descentralização, comprometa as partes contratantes…”.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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Neste sentido, o Decreto-Lei 115-A/98, que aprovou o regime de autonomia,
administração e gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos
básico e secundário, prevê a “figura inovadora dos contratos de autonomia.” (preâmbulo).
Considera-se ainda que se trata de “favorecer decisivamente a dimensão local das
políticas educativas e a partilha de responsabilidades.” (ibidem).
De facto, “…o vetor principal da descentralização educativa é o da
Territorialização da decisão, isto é, o reconhecimento de que os territórios são recursos
instrumentais para a democratização e a eficiência. A crítica à homogeneidade e a defesa
de uma democracia próxima dos atores, com competências para interpretar localmente as
decisões centrais, são aspectos fulcrais das políticas descentralizadas.” (Pacheco,
2000:143).
Neste entendimento, a concepção inicial dessa política e, portanto dos contratos de
autonomia, parece então integrar-se no contexto da territorialização das políticas
educativas, no sentido em que se transferem poderes e funções “[…] do nível nacional e
regional para o nível local, reconhecendo a escola como um lugar central de gestão e a
comunidade local (em particular os pais dos alunos) como um parceiro essencial na
tomada de decisão.” (Barroso, 1997: 9).
De facto, “Em Portugal, o discurso do poder político tem vindo a importar
conceitos e preocupações, por vezes descontextualizados, produzindo uma retórica de
territorialização, de contratualizadção, de autonomia, de parceria e de partenariado, etc.,
sem criar, no entanto, um contexto favorável e fomentador da diversidade e da iniciativa
social autónoma.” (Formosinho e Ferreira, 2000:79).
Neste seguimento, os princípios emanados pelo actual Regime de Autonomia,
Administração e Gestão das Escolas (Decreto-Lei n.º 75/2008), parecem conduzir
também às visões de territorialização apresentadas por alguns autores (Barroso, 1997;
Leite, 2005; Pacheco, 2000).
Ao perscrutar os princípios emanados pelo Decreto-Lei n.º 75/2008 (reforçar a
participação das famílias e comunidades na direcção estratégica dos estabelecimentos de
ensino, reforçar as lideranças das escolas e reforçar a autonomia das escolas), parece que
estes conduzem à visão apresentada por Barroso em que
“O conceito de territorialização é utilizado para significar uma grande diversidade de
princípios, dispositivos e processos, inovadores, no domínio da planificação, formulação
e administração das políticas educativas que, de um modo geral, vão no sentido de
Reforço da Autonomia Escolar:
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valorizar a afirmação dos poderes periféricos, a mobilização local dos actores e a
contextualização da acção política” (ibidem: 10).
De facto, neste decreto, o princípio da contratualização da autonomia assegura que
“A celebração dos contratos de autonomia persegue objectivos de equidade, qualidade,
eficácia e eficiência” (Art.º56º). Contrato esse que visa assegurar condições para o
desenvolvimento do Projecto Educativo da Escola e o aprofundamento da autonomia, já
que “o contrato só tem sentido como meio de assegurar as finalidades cívicas da
educação, no quadro de um empowerment dos actores educativos.” (Sarmento, 1999:36).
Parecem coexistir algumas ambiguidades, e até mesmo alguma conflituosidade,
no que concerne à sua tradução em diploma legal e à sua efectiva implementação, já que
neste processo parecem surgir lugares ambíguos em que se assiste, por um lado, a uma
lógica de mercado, e, por outro, ao reforço do peso e do papel da comunidade educativa
(Magalhães e Stoer, 1998).
Na busca da promoção da qualidade escolar, entendemos que o reforço da
autonomia das escolas em Portugal, nomeadamente pelo contrato de autonomia, tem
apontado então para uma (re)territorialização, no sentido em que se (re)forçam os
princípios da transferência poderes e de competências “do nível nacional e regional para
o nível local, reconhecendo a escola como um lugar central de gestão e a comunidade
local (em particular os pais dos alunos) como um parceiro essencial na tomada de
decisão.” (Barroso, 1997:9). Mas, embora tenham sido transferidas algumas
competências para as escolas através do CA, o reforço dos poderes locais não se tem
verificado, tendo havido um reduzido impacto na capacidade decisória das escolas com
contrato (Adão, 2009).
Assim, ao analisar o modo como estas políticas se concretizaram, atendendo ao
hiato entre a sua concepção e a sua execução, os CA parecem inserir-se num contexto de
(re)territorialização das políticas educativas, manifestando algumas contradições e
ambiguidades entre os princípios e a sua efectiva implementação, “reconceptualizando a
expressão „territorialização da política educativa‟ e associando-a, agora, não
propriamente a uma democratização de poderes, mas antes a uma eficaz disseminação
geográfica e a uma fiel realização das directivas centralmente produzidas para todos os
territórios escolares.” (Lima, 2006:56).
Tendo em conta as considerações acima apresentadas, a contextualização dos
contratos de autonomia numa visão de (re)territorialização das políticas educativas
relaciona-se, por enquanto, apenas com a concepção inicial dos mesmos, na medida em
Reforço da Autonomia Escolar:
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55
que, por um lado, não se pretende “pôr em causa o papel do Estado na produção de uma
identidade nacional e instância integradora da coesão social, no domínio da educação,
mas permite que essa função do Estado se faça no respeito pelas identidades locais (e das
suas autonomias) e em parceria com as comunidades locais” (Barroso, 1997: 12). Por
outro, e segundo Formosinho e Machado (2000:109), o funcionamento das instituições
educativas é caracterizado num contexto em que se assiste “a persistências de práticas
centralizadoras da administração pública e, em particular, da administração educativa,
independentemente da retórica que apela à autonomia dos actores locais”.
Trazendo a metáfora do Deus Jano31
, Pacheco esclarece que
“… a territorialização incorpora, além da face independente, a face dependente, visível na
contratualização, visto que não há autonomia sem dependência. Com efeito, o contrato
traduz o esforço de integração, através da discussão e negociação, de interesses
particulares nos interesses comuns e formaliza o conjunto de convenções destinadas a
reduzir os conflitos que a liberdade e os propósitos particulares geram. A contratualização
da política educativa impõe, por um lado, o compromisso e a reciprocidade, por outro,
estabelece regras que delimitam a intervenção dos atores. Se esta contratualização é
excessiva, então o território local pode não passar de uma peça local da política
centralizada.” (2000:148-149).
Esta dúvida colocada pelo autor fundamenta-se no modo como o processo de
construção e reforço da autonomia das escolas tem vindo a ser conduzido. De certo
modo, Barroso (1998) alerta para a possibilidade de este processo poder transformar-se
num simples expediente de transferência de responsabilidades da administração estatal
para as organizações periféricas.
Sarmento (1999:33) aponta então a autonomia e os contratos de autonomia como
estando “no coração das transformações reabilitadoras do espaço público educacional.
Mas, o que se coloca então em causa “é a adopção das condições políticas e estruturais de
realização pelas escolas de projectos educacionais capazes de promover as finalidades
cívicas de educação pública, através da construção de uma acção educativa participada e
adequada aos contextos concretos em que se realiza.”
Outros dispositivos foram já desenvolvidos no sentido de dotar as escolas de
apoios mais específicos32
. Mas os contratos de autonomia, ao estenderem-se à totalidade
31
Metáfora também trazida por Amaral e Magalhães (2001) na conceptualização da autonomia escolar. 32
Como por exemplo os projectos de escola apoiados pelo PEPT 2000. Ainda neste âmbito consideram-se
os programas TEIP (Território Educativo de Intervenção Prioritária) que têm vindo a ser alargados a várias
escolas.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
56
das escolas, podem levar a que estes passem a ser a forma normal de administração e não
uma forma adaptada a finalidades específicas e singulares.
A este propósito, Estêvão (2009)33
traz-nos também uma metáfora: a do paraíso
relativamente aos contratos de autonomia. Se a autonomia aponta no sentido de alcançar
o paraíso, então devemos ter cuidado porque depois surge a serpente. Neste sentido, “o
contrato aparece, (…) como um instrumento aparentemente eficaz para gerir a
“autonomia profissional” dos professores, num quadro de crise da regulação burocrática e
da emergência de novas formas de governação, (governance), substituindo o controlo
hierárquico pelo autocontrolo, a obrigação dos meios pela obrigação dos resultados, a
regulamentação pela avaliação” (Barroso, 2006: 32).
Martins (2009:51), sobre a autonomia e os contratos de autonomia refere:
“naturalmente que, em paralelo com este processo de “singularização” das escolas, terá
de haver a descentralização administrativa (…). O triângulo descentralização, autonomia,
democratização tem de ser respeitado escrupulosamente na vida educativa escolar – eis o
que não poderá ser esquecido”.
Reconhece-se então que a administração do Estado se deva reforçar como garante
da equidade, sendo que o CA implicará sempre duas partes – as escolas e o Estado. É
assim que entendemos a questão da autonomia das escolas “como uma questão de
iniciativa, na medida em que estão, fundamentalmente, em causa formas de mobilização e
de autorização social.” (Formosinho e Machado, 2000:110). A contratualização da
autonomia aparece de facto como um instrumento legitimador de práticas escolares
eficazes para o cumprimento e a execução de normas centrais do Estado e não tanto como
um instrumento privilegiado para a qualidade da autonomia na escola, baseada no
projecto e na autoria. Isto é, o contrato cumpre a demanda da execução em vez da autoria.
3. Processo de Contratualização da Autonomia em Portugal
O desenvolvimento da autonomia escolar em Portugal ganha alento com o
Decreto-Lei n.º 115-A/1998 que veio estabelecer os princípios da autonomia das escolas
e o processo foi gradual e lentamente aplicado nas escolas, sendo que, apesar de prevista
33
Conferência proferida na FPCEUP em Dezembro de 2009: “Algumas reflexões (quase) perversas sobre
uma temática abençoada”.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
57
desde então, a política de contratualização da autonomia só é efectivamente aplicada em
2005, com a assinatura do primeiro contrato de autonomia com a Escola da Ponte.
De facto, o reforço da autonomia escolar (até ao momento), limitou-se à produção
de um quadro legal de normativos e regras para a partilha de poderes, a distribuição de
competências e a participação na comunidade (considerando quer o Decreto-Lei nº 115-
A/98 quer o Decreto-Lei nº 75/2008). Ora, se não se avançou com dispositivos de reforço
de autonomia na escola, como por exemplo uma expressiva assinatura de contratos
diferenciados, parafraseando Lima (2006), pode-se afirmar que estivemos, muitos anos,
face a um “grau zero da autonomia contratualizada”. Efectivamente, de 1998 a princípios
de 2005 não foi assinado um único contrato de autonomia. Tendo sido assinado
posteriormente um único contrato, o da Escola da Ponte, que nos trouxe a ideia de “grau
um da autonomia”34
.
Mas, segundo referência do estudo da Eurydice, a Rede de Informação sobre
Educação na Europa (2007:42), só em 200635
é reconhecido que Portugal opta por um
processo de experimentação de um «contrato de autonomia», um contrato-programa.
Foram então 24 as escolas escolhidas para se candidatarem a assinar os ditos
contratos-programa de autonomia com o Ministério da Educação, acentando em critérios
variados de selecção, especificamente no âmbito dos resultados da avaliação externa
realizada, assim como se pretendeu “que este projecto piloto tivesse uma distribuição
geográfica equilibrada” (cit. Pedro Guedes de Oliveira36
, in Jornal de Notícias, 2006).
Segundo Jorge Pedreira37 (Jornal de Notícias, 2006), “Das 1200 unidades de gestão
(escolas ou agrupamentos), somente 120 se candidataram à avaliação externa e apenas 24
darão o pontapé de saída.” Pensava-se, na altura, que “Para o ano, a autonomia poderá
chegar a mais 100 escolas" (ibidem). Contudo, cerca de um ano mais tarde (em Setembro
de 2007), apenas 22 escolas fizeram parte do dito projecto38
.
As referências à contratualização da autonomia escolar esgotaram-se então numa
realização pela inércia e ainda numa falta de reconhecimento desta como uma mais-valia
para a escola.
34
Apresentámos e desenvolvemos esta ideia na comunicação “O que é a Autonomia no Contrato de
Autonomia da Escola Pública?”, apresentada no IX Colóquio sobre Questões Curriculares/V Colóquio
Luso Brasileiro em 23 de Junho de 2010, referida na introdução deste trabalho. 35
Como referimos anteriormente, em Fevereiro de 2005 tinha já sido celebrado o primeiro contrato de
autonomia em Portugal, portanto, antes deste processo de experimentação. 36
Coordenador do Grupo de Trabalho responsável pela selecção das 24 escolas. 37
Discurso do Secretário de Estado adjunto e da Educação publicado no dia 09-10-2006 no Jornal de
Notícias. 38
Duas dessas escolas decidiram não celebrar o contrato de autonomia com o Ministério da Educação.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
58
De facto, e desde que foi previsto, apenas em 2007 este processo reanima com 22
escolas e agrupamentos de escola escolhidos de entre um conjunto de escolas voluntárias
que já tinham passado pelos processos de avaliação externa e de auto-avaliação, tendo
sido envolvidas neste processo a convite do Ministério da Educação.
Recentemente (nos primeiros meses de 2010), e já ao abrigo do Decreto-Lei n.º
75/2008, é celebrado um novo contrato de autonomia com um Agrupamento de Escolas.
São então 24 as escolas e agrupamentos de escolas que aceitaram, no mínimo, “ir
a jogo” 39
(Formosinho e Machado, 200940
). Para um enquadramento e uma
contextualização deste processo, apresentamos um quadro (1) com o mapeamento das
escolas com contrato de autonomia por referência às respectivas direcções regionais que
as tutelam. Embora houvesse a intenção de trazer uma distribuição geográfica
equilibrada, como anteriormente referimos, percebe-se aqui uma concentração na
localização destas escolas, por um lado mais no litoral, por outro, mais na zona norte,
sendo interessante observar que quer o primeiro quer o mais recente contrato de
autonomia celebrados são tutelados pela Direcção Regional de Educação do Norte41
.
Quadro 1: Distribuição das escolas e agrupamentos de escolas com contratos de autonomia pelas DRE.
Celebração dos Contratos de Autonomia em Portugal
(entre 2005 e 2010)
Direcção Regional de Educação Escolas Secundárias42 Agrupamentos de Escolas43
(ou Escolas Básicas Integradas)
Totais
DREN (Direcção Regional de Educação
do Norte)
4 1*+ 4 +1** 10
DREC (Direcção Regional de Educação
do Centro)
2 3 5
DREL (Direcção Regional de Educação
de Lisboa
2 3 5
DREAL (Direcção Regional de Educação
do Alentejo)
1 1 2
DREALG (Direcção Regional de
Educação do Algarve)
1 1 2
10 ES 14 AE 24
*Primeiro contrato de autonomia celebrado. **Contrato de autonomia assinado em 2010.
39
Ver lista e localização das escolas com CA no Apêndice I (não é considerado neste ponto o anonimato
das escolas uma vez que estes dados estão publicados, nomeadamente no sítio da internet do ministério da
edcuação e das respectivas escolas). 40
“O primeiro ano de governação por contrato.” (Formosinho e Machado, 2009). 41
Importa registar que dois Agrupamentos de Escolas com CA são Territórios Educativos de Intervenção
Prioritária. 42
As referências a ES englobam também as escolas Secundárias com 3º ciclo. 43
As referências a AE englobam também as Escolas Básicas Integradas.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
59
3.1. Enquadramento dos Contratos de Autonomia nos normativos44
Como referimos no ponto anterior, os CA celebrados entre as escolas e o
Ministério da Educação foram assinados no ano 2005 (o primeiro CA, da Escola da
Ponte), no ano 2007 (com 22 escolas) e no ano 2010 (com o AE Campo Aberto – Beiriz).
Assim sendo, os primeiros 23 CA foram celebrados ao abrigo do Decreto-Lei n.º115-
A/1998, contudo o da Escola da Ponte celebrou-se antes mesmo de ter sido publicada a
matriz prevista nesse decreto (em anexo à Portaria n.º 1260/2007). O único CA celebrado
ao abrigo do Decreto-Lei n.º 75/2008 foi o mais recente, sendo que ainda não foi
publicada nova portaria. Não obstante, os 22 CA celebrados em 10 de Setembro de 2007
apontavam ser já um ensaio para o actual regime de autonomia, administração e gestão
das escolas.
Importa apontar que, segundo o 1º ponto da Portaria n.º 1260/2007, o contrato de
autonomia será estabelecido entre as escolas e a respectiva Direcção Regional de
Educação em “regime de experiência pedagógica”.
De acordo com o Decreto-Lei n.º 115-A/1998, “A autonomia da escola
desenvolve-se e aprofunda-se com base na iniciativa desta e segundo um processo
faseado em que lhe serão conferidos níveis de competência e de responsabilidade
acrescidos, de acordo com a capacidade demonstrada para assegurar o respectivo
exercício.” E ainda que “Os níveis de competência e de responsabilidade a atribuir em
cada fase do processo de desenvolvimento da autonomia são objecto de negociação
prévia entre a escola, o Ministério da Educação e a administração municipal, podendo
conduzir à celebração de um contrato de autonomia, nos termos dos artigos seguintes.”
(artigo 47º, n.º1 e nº2). Neste sentido, “Por contrato de autonomia entende-se o acordo
celebrado entre a escola, o Ministério da Educação, a administração municipal e,
eventualmente, outros parceiros interessados, através do qual se definem objectivos e se
fixam as condições que viabilizam o desenvolvimento do projecto educativo apresentado
pelos órgãos de administração e gestão de uma escola ou de um agrupamento de escolas.”
(artigo 48º, n.º1).
Neste decreto, assim como acontece depois no Decreto-Lei n.º 75/2008, o
desenvolvimento da autonomia das escolas é apresentado como um processo faseado,
44
Para uma leitura dos princípios e disposições gerais relativos aos normativos (Decretos-Lei n.º 115-
A/1998 e n.º 75/2008) e aos CA consultar Apêndice II. Ao elaborarmos a grelha que aí se apresenta, não se
pretendeu comparar os documentos – até porque são de natureza distinta – mas antes permitir uma leitura
síntese de algumas ideias que permitem compreender este enquadramento.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
60
como de resto havia sido proposto por Barroso (1997). Assim, há requisitos prévios a ser
preenchidos pelas escolas para a apresentação da proposta do contrato de autonomia,
numa primeira fase, o funcionamento dos órgãos de administração e gestão de acordo
com o respectivo diploma e, numa segunda fase, uma avaliação favorável no final do
contrato de autonomia da primeira fase, quanto à prossecução dos objectivos do projecto
educativo e ao grau de cumprimento do plano de actividades e dos objectivos
contratualizados (Decreto-Lei n.º 115-A/1998, art.º n.º4 e n.º5).
Se atendermos aos requisitos previstos no Decreto-Lei 115-A/1998, único
normativo que regeu a celebração de contrato de autonomia com a “Escola da Ponte”
(primeiro CA celebrado em 2005), percebemos que esta escola não se encontrava a
funcionar com os órgãos de administração e gestão de acordo com o regime referido no
diploma. Nem passou a reger-se. Aliás, como refere Martins (2009: 248) na análise desta
contratualização, “o contrato de autonomia é uma forma de validar a morfologia em
questão”, já que
“Apesar do reconhecimento público, expresso das mais variadas formas ao longo de mais
de um quarto de século, da qualidade do Projecto e da coerência das práticas que dele
decorrem, nunca a administração educativa procurou, até hoje, estabilizar a situação da
Escola, reconhecendo-lhe formalmente um estatuto que delimitasse as fronteiras da
autonomia que reivindica e, na prática, vem assumindo, que, em diversos aspectos, estão
muito para além das que o próprio Decreto-Lei nº 115-A/98 consagra.” (CA, 2005: 1).
Assim, “a manutenção, em termos genéricos, da morfologia da Escola da Ponte
deve-se, na nossa óptica, ao lugar que esta ocupa, possuindo uma história e cultura em
termos de autonomia e, simultaneamente, possui também um capital no que se refere às
negociações/reivindicações junto do Ministério da Educação” (Martins, 2009: 249).
Neste, que foi o primeiro e único contrato de autonomia em Portugal – até 2007,
entende-se que este documento deve servir para reconhecer e legitimar a autonomia
desenvolvida nesta escola mais até do que trazer meios para o seu reforço, já que
“o Projecto Fazer a Ponte vem sendo desenvolvido numa lógica de progressiva
autonomia, antecipando, por um lado, inovações curriculares e pedagógicas que a
administração educativa acaba, mais tarde, por acolher e, em parte, tentar generalizar ao
todo nacional (…) e dando origem, por outro, a um modelo de organização de escola que,
em muitos aspectos, diverge do modelo prevalecente de escola pública estatal.” (CA,
2005: 1).
Não obstante os requisitos definidos nesse diploma, a portaria n.º1260/2007 – que
aprova a matriz dos contratos de autonomia – fixa as seguintes condições para a
celebração dos mesmos:
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
61
“a)Adopção por parte da escola de dispositivos e práticas de auto-avaliação;
b)Avaliação da escola no âmbito do Programa de Avaliação Externa das Escolas;
c)Aprovação pela assembleia de escola e validação pela respectiva direcção regional de
educação de um plano de desenvolvimento da autonomia que vise melhorar o serviço
público de educação, potenciar os recursos da unidade de gestão e ultrapassar as suas
debilidades, de forma sustentada.” (artigo 3.º).
Ora, percebe-se que o hiato temporal (nove anos) entre o Decreto-Lei 115-A/1998
e a portaria que aprova os contratos de autonomia traz alterações no entendimento deste
processo, não só no que respeita às condições necessárias para a celebração do contrato
de autonomia, mas também no entendimento deste, já que “O contrato de autonomia
preconizado no Decreto-Lei n.º 115-A/1998, de 4 de Maio, que implica compromissos e
deveres mútuos nele acordados e consagrados, assume-se como um instrumento de gestão
pivilegiado no sentido da oferta de melhores condições para a realização pelas escolas do
serviço público que lhes está confiado.” (portaria nº1260/2007, preâmbulo). Este é então
reforçado enquanto instrumento para a concretização, não só do projecto educativo da
escola, mas do projecto público de educação, pois “O contrato de autonomia assenta no
princípio de que a escola constitui um serviço responsável pela execução local da política
educativa nacional e prestadora de um serviço público de especial relevância.” (ibidem,
artigo 4.º, n.º1).
No que respeita ao desenvolvimento da autonomia, o Decreto-Lei n.º 75/2008
acrescenta que “A celebração de contratos de autonomia persegue objectivos de equidade,
qualidade, eficácia e eficiência.” (art.º 56º, n.º3).
Aliás, uma forte componente que ressalta deste processo de contratualização é a
preocupação com resultados mensuráveis e comparáveis, reforçando a ideia do
“paradigma da educação contábil45
” (Lima, 1997:43) que dá conta de uma diversidade de
práticas que privilegiam as políticas de mercado, da gestão da qualidade e das práticas
mensuráveis. Uma educação contabilizada em números, congruentes com as políticas de
educação gerencialista e que se conta, se traduz em mensurações, avaliações e inspecções
referenciadas à modernização e à privatização da educação.
No que concerne aos princípios emanados nos CA, estes apontam, essencialmente
no sentido da melhoria dos resultados, tendo em vista o sucesso educativo e a erradicação
(ou diminuição) do abandono escolar, mas também surge a preocupação com o
envolvimento da comunidade educativa no desenvolvimento do projecto educativo das
45
Texto policopiado do trabalho apresentado pelo autor na XIX Reunião anual da ANPED, Caxambu,
Setembro de 1996, entretanto publicado.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
62
escolas. A este propósito pode ler-se num dos CA, apontada como debilidade “a
fortíssima atenção aos aspectos sócio-afectivos, com menor ênfase nos resultados
académicos.” (CA, AE6: 2). O alargamento da oferta educativa e a organização de
modelos alternativos de agrupamentos de alunos surgem essencialmente nos CA dos AE.
Os normativos especificam ainda os domínios em que a atribuição de
competências se processa. No art.º 58º do Decreto-Lei n.º 75/2008 estão especificados
esses domínios (que se aproxima do que estava previsto no decreto anterior):
a)Gestão flexível do currículo, com possibilidade de inclusão de componentes regionais e
locais, respeitando os núcleos essenciais definidos a nível nacional;
b)Gestão de um crédito global de horas de serviço docente, incluindo a componente
lectiva, não lectiva, o exercício de cargos de administração, gestão e orientação educativa
e ainda o desenvolvimento de projectos de acção e inovação;
c)Adopção de normas próprias sobre horários, tempos lectivos, constituição de turmas ou
grupos de alunos e ocupação de espaços;
d)Recrutamento e selecção do pessoal docente e não docente, nos termos da legislação
aplicável;
e)Extensão das áreas que integram os serviços técnicos e técnico-pedagógicos e suas
formas de organização;
f)Gestão e execução do orçamento, através de uma afectação global de meios;
g)Possibilidade de autofinanciamento e gestão de receitas que lhe estão consignadas;
h)Aquisição de bens e serviços e execução de obras, dentro de limites a definir;
i)Associação com outras escolas ou agrupamentos de escolas e estabelecimento de
parcerias com organizações e serviços
Os CA são acompanhados pelos Planos de Desenvolvimento da autonomia (que
enquadram a proposta do contrato, nomeadamente através da sua operacionalização). A
avaliação da sua implementação deverá resultar na produção de Relatórios Anuais de
Progresso pelas escolas, acompanhados de pareceres das Comissões de Acompanhamento
Local.
Apesar das medidas regulamentares definidas nos contratos, tem-se verificado
uma inércia no faseamento do processo de contratualização da autonomia.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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Reforço da Autonomia Escolar:
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Capítulo III
Implementação dos Contratos de Autonomia
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
66
Introdução
“... a escola sente que tendo desenvolvido um significativo esforço,
não só nos processos de adesão ao projecto, como também na realização das
diversas tarefas e procedimentos a ele inerentes (…), não houve da parte
da Administração Educativa uma correspondência equitativa ou
proporcional de meios facultados à Escola para esse empenho.”
(Relatório Anual de Progresso, ES1, 2008:28)
Nos capítulos anteriores, desenvolvemos um enquadramento teórico-conceptual
que define constructos basilares ao desenvolvimento da pesquisa empírica, assim como
um enquadramento da celebração dos CA. Como referem Almeida e Pinto (1986:57), “a
teoria é um ponto de partida insubstituível e o elemento que comanda os seus momentos e
opções fundamentais, não pode querer significar, entretanto, que a análise de situações
concretas se circunscreva necessariamente no interior de um círculo traçado de
antemão…”. Neste sentido, no presente capítulo, onde damos conta da implementação
dos contratos de autonomia a partir das (Pre)Ocupações dos/as directores/as das escolas e
agrupamentos de escolas que os celebraram46
, o trabalho empírico assume a centralidade
necessária trazendo perspectivas e representações dos actores sobre as suas práticas nos
seus contextos.
Este foi, na sua essência, um trabalho de descoberta em que a componente
indutiva prevaleceu e no qual percorremos uma viagem constante no vai vém entre teoria
e empiria, lançando-nos entre avanços e recuos, redefinindo e afinando o foco de estudo e
todas as questões daí implícitas (como sejam, a questão de partida, os objectivos, o
corpus de análise, o desenvolvimento do quadro teórico).
Num texto que se pretende descritivo, interpretativo e argumentativo, daremos
conta do procedimento metodológico desta investigação, atendendo às opções
metodológicas e às técnicas de recolha de dados, seguindo-se a análise e interpretação da
informação. Como síntese interpretativa, apresentamos um último momento que resulta
da triangulação da informação recolhida.
46
O anonimato das escolas e agrupamentos de escolas é garantido ao longo deste capítulo na divulgação
das informações. Esta decisão urgiu da implicação ética inerente à própria investigação na salvaguarda da
confidencialidade dos sujeitos, reforçada pelo pedido expresso de alguns dos actores intervenientes.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
67
1.Fundamentação Epistemológica e Metodológica
Privilegiamos uma atitude interpretativa e compreensiva no estudo do reforço da
autonomia das escolas pelo contrato de autonomia na especificidade da implementação
deste ao nível da direcção. Pretendemos conhecer, analisar e compreender o processo
mediante o qual os actores (mais especificamente, os/as directores/as) constroem
significados e descrevem em que consistem essem mesmos significados (Bogdan e
Biklen, 1994).
De acordo com Webber (1995:314), “algo há que é próprio somente do
comportamento humano, pelo menos no seu sentido pleno: o decurso das conexões e das
regularidades pode ser interpretado pela compreensão. Uma compreensão do
comportamento humano que tenha sido obtida pela interpretação acarreta uma
“evidência” qualitativamente específica que é, em grau e dimensão, sui generis.”
Esta investigação privilegia então uma abordagem qualitativa, num paradigma
interpretativo e fenomenológico que se desenhou a partir da definição da problemática e
tendo em conta as questões a que nos propomos responder (já elencados anteriormente).
Se prescrutarmos a relação epistemológica entre as metodologias qualitativas e as
metodologias quantitativas, encontraremos “duas posturas bastante diferentes, uma que
toma partido de uma distinção dicotómica e outra que opta pela tese de um continuum
entre qualitativo e quantitativo” (Lassard-Hébert, Goyette e Boutin, 1990:31 cit. in E.
Ferreira, 2007:291). É nesta postura de continuum que nos identificamos, já que as nossas
opções metodológicas passam pontualmente pela mobilização de técnicas de recolha de
informação que se associam comummente a metodologias quantitativas.
As diferentes técnicas mobilidas permitem conceber “um vai-vem entre fases
qualitativas e quantitativas, servindo estas últimas para evidenciar, então, as relações que
aquelas irão permitir interpretar.” (Ghiglione e Matalon, 1993:116).
O desenvolver de um procedimento metodológico de cariz qualitativo baseia-se
assim no facto de se tratar da compreensão de um contexto ou de um acontecimento
específico (Bogdan e Biklen, 1994), com a intenção de captar e interpretar a realidade na
sua diversidade e especificidade.
Neste sentido, a utilização de métodos quantitativos e qualitativos, traz a
vantagem de poder “permitir uma melhor compreensão dos fenómenos, do mesmo modo
que a triangulação de técnicas pode conduzir a alcançar resultados mais seguros, sem
enviesamentos” (Reichart e CooK, 1986, cit. in Carmo e Ferreira, 1998: 184).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
68
2. Técnicas de recolha de dados47
2.1. Recolha Documental
O recurso à pesquisa bibliográfica e à recolha documental afigurou-se como um
ponto de partida crucial, já que toda a investigação realizada necessita e pressupõe a
existência de uma base teórica que permita um primeiro conhecimento e olhar
contextualizado sobre a questão em estudo.
A recolha de documentos incidiu inicialmente nos normativos que orientam o
processo de contratualização das escolas e nos ditos contratos de autonomia celebrados
entre as escolas e o Ministério da Educação.
De facto, com Bodgan e Biklen (1994:180), reconhecemos que “As escolas e
outras organizações burocráticas têm a reputação de produzir uma profusão de
comunicações escritas e ficheiros”. Assim, a recolha e análise de documentos oficiais
apresentou-se como fundamental na compreensão da celebração dos contratos de
autonomia e, essencialmente, na construção de conhecimento acerca da implementação
destes, trazendo-nos perspectivas dos actores envolvidos – fundamentalmente dos órgãos
de direcção das escolas e dos membros das comissões de acompanhamento local.
Importa ressalvar que, de acordo com o que Bodgan e Biklen (1994:180) nos
alertam, “estes materiais têm sido encarados como extremamente subjectivos,
representando os enviesamentos dos seus promotores e, quando escritos para consumo
externo, apresentando um retrato brilhante e irrealista de como funciona a organização”
(ibidem).
Com o intuito de aprofundar o conhecimento sobre a implementação dos contratos
de autonomia, decidimo-nos pela recolha de documentos inerentes a este processo, como
sendo: contratos de autonomia, planos de desenvolvimento, relatórios do progresso anual,
pareceres da comissão de acompanhamento local, planos de acção/intervenção dos
directores48
. Se, inicialmente, consideravamos obter a recolha dos documentos relativos a
cada escola com contrato de autonomia, a dificuldade em aceder a estes levou-nos a
47
No Apêndice III apresenta-se um quadro com registo da recolha de dados correspondente a cada
estabelecimento de ensino com CA (da análise documental, do inquérito por questionário e da entrevista).
As escolas estão codificadas aleatoriamente de modo a garantir o anonimato das respectivas formas de
participação na investigação. 48
Os Planos de Acção/Programas de Intervenção dos/as directores/as integram este rol de documentos pela
sua pertinência no plano das orientações para a acção, uma vez que foram elaborados já no processo de
implementação dos contratos de autonomia.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
69
tomar opções que contemplaram o tratamento de um corpus de análise diverso (e, de
certo modo, disperso) como se pode constatar no quadro do Apêndice III49
. Este
constrangimento foi ultrapassado então, na medida em que a análise não ficou
comprometida, ou seja, este não implicou com o sentido do estudo. O conteúdo destes
documentos trouxe então argumentos para as opções tomadas, não na riqueza de cada um
mas exactamente enquanto corpus de análise variado.
Os documentos foram recolhidos entre Março de 2009 e Abril de 2010, quer
através de pesquisa no site das Escolas/Agrupamentos de Escolas, quer através da
cedência destes por parte das respectivas escolas (por email ou mesmo em suporte papel).
Salienta-se que apenas uma escola tinha disponível toda a documentação, ao invés,
apenas numa das escolas não foi possível aceder a nenhum tipo de documentação.
A documentação recolhida reporta-se a momentos diversos no processo de
contratualização. Foram então recolhidos e consultados os documentos que a seguir se
apresentam:
Quadro 2: Grelha síntese dos documentos recolhidos e analisados
Documentos Recolhidos Escolas
Secundárias
Agrupamentos de
Escolas
Total
Contrato de Autonomia 6 12 18
Plano de Desenvolvimento de Autonomia 1 2 3
Relatório Anual de Progresso 4 3 7
Parecer da Comissão de Acompanhamento Local 3 0 3
Plano de Acção/ Programa de Intervenção da
candidatura a Director/a
1 2 3
2.2. Inquérito por Questionário
Nesta investigação que se desenvolve numa abordagem qualitativa, são
mobilizados alguns dados quantitativos, como anteriormente referimos, por
considerarmos que “O inquérito continua a ser fecundo na exploração dos fenómenos e,
por seu intermédio, é possível entrever ligações e interpretações antes insuspeitas. Por
outro lado, é uma das vias de acesso às racionalizações que os sujeitos fazem das suas
escolhas e das suas práticas” (V. Ferreira, 1987: 194).
49
A definição deste corpus de análise exclui outros documentos recolhidos que foram surgindo ao longo da
investigação (específicos de algumas das escolas, como sejam ofícios, anuários, quadros de
excelência/mérito, discursos de tomada de posse, etc.).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
70
Parece ser reconhecido como fundamento na mobilização desta técnica que “o
inquérito aparece como substituto de uma observação muito difícil ou impossível. Somos
ainda obrigados a recorrer a este método para compreender fenómenos como as atitudes,
as opiniões, as preferências, as representações” (Ghiglione e Matalon, 1993:15).
Deste modo, o inquérito por questionário assumiu-se como técnica de recolha de
dados nesta investigação, quer por permitir uma aplicação mais simplificada e pré-
categorizada, quer pelo alcance individual e geográfico que atinge, evitando a implicação
de demasiados custos, já que este foi enviado por correio electrónico e preenchido pelos
próprios inquiridos. Segundo Quivy e Campenhoudt (1995:188), podemos dizer que foi
mobilizado o inquérito por questionário «de administração directa». Para além disso, esta
técnica ainda possibilita a correlação entre variáveis e a percepção de tendências – entre a
directividade inerente à técnica e a subjectividade inerente ao investigador, pois “A única
solução para atenuar os efeitos da directividade tem que passar forçosamente pela auto-
reflexão do investigador sobre as determinações da sua própria problemática e, sobretudo,
considerar esses efeitos nas respostas obtidas no momento da sua interpretação.” (V.
Ferreira, 1987: 170).
Os inquéritos por questionário foram elaborados para serem aplicados a todos/as
os/as directores/as de escolas e agrupamentos de escolas com contrato de autonomia
(24)50
no sentido de caracterizar os sujeitos – na dimensão pessoal e profissional – de
conhecer as razões presentes nas suas motivações para o exercício da direcção, as
actividades e preocupações diárias nas suas práticas e as representações sobre
autonomia, nomeadamente relacionadas com a implementação do contrato de
autonomia51
.
Com esse propósito, os inquéritos por questionário foram elaborados com o
máximo de rigor, quer na elaboração das questões, quer na organização destas, já que
tempo gasto na preparação é depois tempo ganho na análise52
. De acordo com Ghiglione
e Matalon, “O questionário deve ser concebido de tal forma que não haja necessidade de
outras explicações para além daquelas que estão explicitamente previstas. A construção
50
Este instrumento foi também aplicado aos/às Directores/as de agrupamentos de escolas envolvidas no
projecto sobre Climas de Escola do Observatório de Vida das Escolas (OBVIE) e do Centro de
Investigação e Intervenção Educativas (CIIE) da Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação da
Universidade do Porto. Foi ainda alargada a sua aplicação (com as necessárias adaptações ao questionário)
a outros actores dessas mesmas escolas. Neste trabalho apresentamos, evidentemente, os referentes às
escolas com CA. 51
Ver Inquérito por questionário no Apêndice IV. 52
A sua concepção foi realizada tendo por base o estudo exploratório referido na introdução, assim como as
pesquisas documentais já realizadas.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
71
do questionário e a formulação das questões constituem, portanto, uma fase crucial do
desenvolvimento de um inquérito.” (1993:119).
Relativamente à ordem das questões, estas devem começar com questões que
motivem com algo mais pessoal, mais específico, havendo “vantagem em agrupar todas
as questões explicitamente relacionadas com o mesmo tema.” (ibidem:124).
O questionário assume-se de tipo misto já que foram realizadas questões de
resposta aberta – agrupadas na primeira e depois na última parte – e questões de resposta
fechada, estando agrupadas em cinco dimensões: pessoal, profissional, motivações,
preocupações e representações de autonomia (princípios de acção autónoma). As
possibilidades de resposta fechada apresentavam-se numa escala tipo Likert com 7 níveis
de concordância.
Sendo a população particular do estudo reduzida em termos quantitativos (24),
não houve necessidade de compor uma amostra representativa para a sua aplicação.
Assim, os questionários foram aplicados através de correio electrónico, como
antes referimos, sendo o seu preenchimento em suporte digital. Após o preenchimento, os
próprios inquiridos faziam o reenvio do questionário.
Para evitar enviesamentos nas respostas obtidas, nomeadamente atendendo às
resistências ou recusas esperadas através deste método de recolha de dados (Ghiglione e
Matalon, 1993), priveligiamos de antemão o contacto prévio com os inquiridos através de
telefone e de correio electrónico dando a conhecer o estudo e explicitando o modo de
preenchimento do questionário. Ainda assim, e após várias tentativas insistindo para a
importância do seu preenchimento, houve algumas recusas. Para além das recusas (quase)
imediatas, houve também alguns inquiridos que, embora tendo mostrado disponibilidade
para responder, nunca chegaram a enviar o questionário preenchido, mesmo após
insistência da investigadora através de telefone e de correio electrónico.
Deste modo, e considerando o universo da investigação (24), obtivemos 13
respostas que, embora diminuto em termos estatísticos, representam mais de 50% do
total.53
53
Para além destas respostas, foram também recolhidos os já referidos questionários aplicado aos/às
Directores/as de agrupamentos de escolas envolvidas no projecto sobre Climas de Escola do Observatório
de Vida das Escolas (OBVIE) e do Centro de Investigação e Intervenção Educativas (CIIE) da Faculdade
de Psicologia e Ciências da Educação da Universidade do Porto. Contudo, e se pensámos que seria possível
correlacionar estas respostas, isso não foi possível já que estas respostas foram em número bastante mais
reduzido, apenas 5 directores/as responderam. Não obstante, este é um projecto que se manterá e no qual a
investigadora procurará contribuir quer com dados recolhidos nesta investigação, quer com uma recolha
mais alargada de informação.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
72
2.3. Entrevistas
A entrevista pode ser entendida enquanto “conversa intencional, geralmente entre
duas pessoas” e “com o objectivo de obter informações sobre a outra” (Bogdan e Biklen,
1994:134). Neste sentido, “caracterizam-se por um contacto directo entre o investigador e
os seus interlocutores e por uma fraca directividade por parte daquele.” (Quivy e
Campenhoudt, 1995:192). Esta técnica permite pois
“uma verdadeira troca, durante a qual o interlocutor do investigador exprime as suas
percepções de um acontecimento ou de uma situação, as suas interpretações ou as suas
experiências, ao passo que, através das suas perguntas abertas e das suas reacções, o
investigador facilita essa expressão, evita que ela se afaste dos objectivos da investigação
e permite que o interlocutor aceda a um grau máximo de autenticidade e de
profundidade.” (ibidem).
Mobilizámos esta técnica então com o propósito de recolher discursos que nos
trouxessem informação em profundidade sobre a implementação do contrato de
autonomia, nomeadamente num aprofundamento da compreensão da acção (ou das
representações sobre a acção) da direcção das escolas com contrato de autonomia, já que
“os métodos de entrevista distinguem-se pela aplicação dos processos fundamentais de
comunicação e de interacção humana.” (ibidem:191). Assim, é possível “retirar das
entrevistas informações e elementos de reflexão muito ricos e matizados.” (ibidem).
Recorremos a entrevistas semidirectivas com perguntas-guia (Quivy e
Campenhoudt, 1995:194-195) agrupadas em três tópicos temáticos: Autonomia, Percurso
pessoal e profissional (dos/as directores/as) e Gestão democrática54
. Por um lado, este
guião permitiu garantir a objectividade da entrevista, por outro, permitiu que o
entrevistado falasse abertamente sobre as suas práticas já que este não era rígido, mas
flexível ao discurso que ia sendo produzido.
Foram realizadas cinco entrevistas a directores/as de escolas e agrupamentos de
escolas55
, com a distribuição que se vê no quadro seguinte:
54
O guião da entrevista pode ser consultado no Apêndice V. 55
Importa referir que foi pensada e solicitada a realização de mais uma entrevista (seriam seis) mas houve
recusa por parte da direcção contactada em colaborar neste estudo, invocando falta de disponibilidade. Às
entrevistas realizadas foi atribuído um código. Assim, as cinco entrevistas serão referidas de DE1 a DE5,
ou seja, director/a de escola, seguido do número correspondente à ordem de realização da entrevista.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
73
Quadro 3: Distribuição dos entrevistados por género e tipologia de estabelecimento de ensino
Tipologia dos estabelecimentos de ensino
Sexo dos/as entrevistados/as
AE ES
Masculino 1 2
Feminino 2 0
Os estabelecimentos de ensino dirigidos por estes/as directores/as fazem parte da
Direcção Regional de Educação do Norte, tendo sido a proximidade geográfica um dos
critérios de selecção dos entrevistados. Para além deste, tivemos em conta critérios
relacionados com a especificidade da respectiva direcção escolar e relacionados com a
disponibilidade e colaboração manifestadas no decurso do estudo.56
Todas as entrevistas foram realizadas ao longo do mês de Abril de 2010, tendo
sido registadas em suporte magnético57
e posteriormente transcritas. Quatro destas
transcrições foram revistas pelos entrevistados. As entrevistas têm uma duração média
aproximada de 45 minutos e foram todas realizadas nos respectivos estabelecimentos de
ensino58
.
3. Procedimentos de Análise e de Interpretação
3.1. Procedimentos de Análise: Análise Estatística, Documental e de Conteúdo
Partindo para o estudo com questões, reflexões ou pressupostos, fomos
construindo abstracções à medida que os dados se iam agrupando e fazendo sentido. Com
Stake (1995), consideramos que o investigador qualitativo constrói o conhecimento e, no
mesmo sentido, Bogdan e Biklen (1994, p.50) referem que “os investigadores qualitativos
tendem a analisar os seus dados de forma indutiva”.
Pela unicidade dos indivíduos, Ghiglione e Matalon (1993:121) alertam para a
inevitável intenção de poder “enunciar uma conclusão de âmbito geral.”, entendendo esta
56
Tendo em conta que qualquer referência mais detalhada dos critérios de selecção poderia pôr em causa o
dever de confidencialidade, optámos por não o fazer, respeitando assim os princípios ético-deontológicos
da investigação. 57
A primeira entrevista não foi gravada na íntegra devido a problemas com a gravação pelo que o registo
total da mesma foi realizado a partir de apontamentos da investigadora, tendo sido revista, corrigida e aceite
pelo entrevistado como discurso na primeira pessoa. 58
A transcrição das entrevistas encontra-se arquivada e disponibilizada num cd que poderá ser solicitado
pelo júri no âmbito da apresentação das provas públicas.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
74
especificidade do indivíduo não como incomparável, já que “se não pudermos encontrar
um ponto em relação ao qual ele é comparável aos outros, qualquer discurso geral é
impossível e com ele toda a ciência do homem.” (ibidem). Assim, a ciência pode procurar
generalizar, mas sem esquecer a unicidade do indivíduo na interpretação.
Realizámos então um “tratamento de inquérito” (Quivy e Campenhoudt,
1995:223), mais especificamente pela análise estatística já que as “técnicas gráficas,
matemáticas e estatísticas dizem principalmente respeito à análise das frequências dos
fenómenos e da sua distribuição, bem como à das relações entre variáveis ou entre
modalidades de variáveis” (Quivy e Campenhoudt, 1995: 232).
Apesar de ser facilmente relacionada a uma perspectiva de análise causal, este tipo
de análise não é exclusiva desta.
Segundo Quivy e Campenhoudt, “A análise estatística dos dados impõe-se em
todos os casos em que estes últimos são recolhidos por meio de um inquérito por
questionário.” (1995:224). Os autores apontam ainda algumas vantagens nesta análise,
como a precisão e rigor do dispositivo metodológico, satisfazendo o critério da
intersubjectividade, reforçando que o instrumento estatístico descreve relações, mas o
significado destas não deriva dele, sendo o investigador que atribui sentido a estas
relações através do modelo teórico.
Os dados obtidos com as respostas ao inquérito por questionário foram
organizados numa base de dados no programa SPSS (de análise estatística). Esta base de
dados foi criada por nós previamente e reajustada à medida que os dados nos iam
chegando e iam sendo introduzidos. O tratamento dos respectivos dados foi também
realizado no referido programa informático.59
Passamos a apresentar uma descrição dos dados obtidos, caracterizando quer os
estabelecimentos de ensino, quer os sujeitos inquiridos (directores/as):
13 inquéritos respondidos por directores/as de escolas com Contrato de
Autonomia.60
5 directores/as são de Escolas Secundárias e 8 são de Agrupamentos de Escolas.
59
Procedemos à análise descritiva de cada uma das variáveis independentes, realizamos a análise factorial
para as razões, as actividades/preocupações e as representações, comparámos médias de resposta e
elaborámos gráficos. Dados da análise estatística podem ser consultados no Apêndice VI. 60
Os 13 questionários foram codificados com a atribuição de uma letra (N para escolas secundárias e X
para agrupamentos de escolas) e um número correspondente à ordem da recepção dos mesmos. A
atribuição deste código funciona como referência dos questionários sempre que estes sejam mencionados
no texto, assim temos as referências de N1 a N5 e de X1 a X8.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
75
Destas escolas, 4 são tuteladas pela DREN, 4 pela DRELVT, 3 pela DREC, 1
pela DREA e 1 pela DREALG
5 dos inquiridos são do sexo masculino e 8 do sexo feminino.
7 dos inquiridos têm mais de 51 anos, 5 têm idades compreendidas entre os 41 e
os 50 anos de idade e apenas 1 tem entre 31 e 40 anos61
.
Gráfico 1: Distribuição da idade e género dos inquiridos
O tempo de serviço prestado pelos inquiridos é, em média, 27 anos e o tempo de
serviço prestado especificamente na escola onde exercem o cargo é, em média,
14 anos. Apenas um inquirido se encontra na escola há menos de um ano.62
61
De realçar que, na variável género, enconta-se uma prevalência do sexo feminino de acordo com a ideia
de feminização do ensino e, no que diz respeito à idade, trata-se de pessoas essencialmente nascidas nas
décadas de 1950/60 (antes do 25 de Abril). 62
O tempo de serviço total e o tempo de serviço prestado na actual escola dos/as directores/as respondentes
ao questionário relaciona-se directamente com as idades apresentadas, trazendo a larga experiência e
maturidade no ensino. O facto de haver um director que exerce funções na escola à menos de um ano
conduz ao efeito perverso da estatística, mas que, à luz da situação específica deste caso, é compreendido
pelo facto de ter sido um director que exerceu o cargo noutra escola e foi, neste ano lectivo, nomeado pela
DREN para constituir uma Comissão Administrativa Provisória. Assim, importa-nos considerar a sua
experiência em cargos directivos, embora sem ligação anterior ao projecto da escola em causa.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
76
Gráfico 2: Tempo de serviço prestado Gráfico 3: Tempo de serviço prestado na
escola
Em termos de habilitações, 8 dos inquiridos têm Licenciatura, 3 têm Mestrado e
2 têm CESE, com formação inicial em áreas distintas.
Gráfico 3: Área de formação e habilitação académica
A análise documental realizada incidiu sobre os documentos apresentados
anteriormente (Quadro 2). Como o corpus de análise era bastante extenso, submetêmo-lo
“a uma leitura „flutuante‟ e a uma análise exploratória” (E. Ferreira, 2007:307), sobretudo
com anotações nos próprios documentos ou com sínteses das ideias presentes. Estes
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
77
documentos são mobilizados tendo em conta informações genéricas que nos trazem um
enquadramento da celebração e execução dos contratos de autonomia, bem como
reforçam ideias e nos trazem particularidades neste processo.
Assumindo-se como técnica de tratamento de informação essencial neste estudo, a
análise de conteúdo “Trata-se da desmontagem de um discurso e da produção de um novo
discurso através de um processo de localização-atribuição de traços de significação,
resultado de uma relação dinâmica entre as condições de produção do discurso a analisar
e as condições de produção da análise.” (Vala, 1986).
Deste modo, foi realizada a análise de conteúdo das respostas às questões abertas
do inquérito por questionário e das entrevistas realizadas. Procedemos, então, e
atendendo às opções metodológicas já mencionadas, à categorização tendo em conta a
definição de categorias a priori e a posteriori, ou ainda através da combinação entre estes
dois processos (Vala, 1986), já que “As categorias pré-existentes não são fixas nem
definitivas, podendo ser eliminadas ou substituídas por outras, no moroso caminhar que é
a categorização.” (Terrasêca, 1996:126-127).
Neste procedimento, “… é a inferência que permite a passagem da descrição à
interpretação…” (Bardin, cit. por Vala, 1986:103-104). Este processo desenvolveu-se de
forma sinuosa e incerta, pelo que, após as primeiras leituras para apreensão dos textos,
fomos tentando desenvolver esquemas de análise que dessem sentido aos discursos. Deste
modo, houve preocupação em “estabelecer contacto com os documentos a analisar e em
conhecer o texto deixando-se invadir por impressões e orientações” (Bardin, 1977:96).
As categorias finais foram então sendo definidas, tendo em conta dimensões de
análise que, embora pré-concebidas, foram estruturadas em função das leituras realizadas.
Para cada categoria foram mobilizadas unidades de registo dos discursos em análise,
tendo sido as dimensões e respectivas categorias “arrumadas” em grelhas de análise63
.
Assim, desenvolveu-se um processo indutivo mas também “um procedimento
interactivo” (cf. Terrasêca, 1996:126) entre a linguagem teórica e os textos sobre o qual
incidiu a análise.
Nos quadros seguintes (4, 5 e 6), são apresentadas as três dimensões de análise:
Autonomias, Natureza da Liderança e Exercício da Liderança com as respectivas
categorias e sua explicitação, no sentido de um melhor entendimento da análise. Na
primeira dimensão, emergem dos discursos “Metaforizações” da autonomia e, na última
dimensão, são apresentadas duas categorias emergentes – “A técnica” e “A arte” – como 63
As grelhas com a análise de conteúdo encontram-se no Apêndice VII.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
78
funções da liderança64
. Esta categorização contribuiu para o desenvolvimento da análise
interpretativa, sendo as diferentes categorias mobilizadas nos eixos interpretativos que se
apresentam no próximo ponto.
Quadro 4: Definição das categorias na dimensão de análise “Autonomias”.
Autonomias
Categorias de análise
Definição das categorias
Representações Como os actores entendem e conceptualizam a autonomia a partir das suas vivências;
traz a retórica e a prática.
Metaforização Expressão do conceito através de metáforas que ilustram as representações da
autonomia (e do contrato).
Mais-valias Balanço da implementação do Contrato de Autonomia atendendo às possibilidades
trazidas.
Constrangimentos Balanço da implementação do Contrato de Autonomia tendo em conta
constrangimentos sentidos ou a falta de reconhecimento destes para a autonomia da
escola.
Quadro 5: Definição das categorias na dimensão de análise “Natureza da Liderança”.
Natureza da Liderança
Categorias de análise
Definição das categorias
Princípios de liderança Enquadramento da liderança pelos princípios éticos (“missão” da liderança para e na
escola).
Critérios para ser líder Entendimento sobre os critérios necessários para a liderança das escolas.
Percurso de liderança Reconhecimento de capacidades individuais desenvolvidas (inerentes à
personalidade ou trazidas pela experiência).
Quadro 6: Definição das categorias na dimensão de análise “Exercício da Liderança”.
Exercício da Liderança
Categorias de análise
Definição das categorias
“A técnica” Representações sobre as práticas de gestão, a partir de termos mobilizados que
apontam para o exercício de funções técnicas.
“A arte” Representações sobre as práticas de direcção, a partir de termos mobilizados que
apontam para a tomada de decisão política.
Ser Director Enunciação de práticas e concepções de liderança em torno do cargo de director.
Coexistência do executor eficaz e do líder democrático.
3.2. Análise Interpretativa dos dados65
As diferentes técnicas de recolha e análise de informação permitiram desenvolver
uma triangulação compreensiva entre as diversas informações recolhidas.
64 Estas categorias foram definidas a partir de exemplos sobre as tarefas que os sujeitos realizam, ou seja,
em torno da enunciação de acções da prática dos/as director/as que remetem, respectivamente, ora para a
execução de tarefas e gestão de procedimentos, ora para a mediação e produção de orientações. 65
Usamos o termo “dados” na perspectiva de Bogdan e Biklen (1994) em que se consideram as
informações recolhidas no decurso da investigação.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
79
A análise interpretativa dos dados está organizada em torno de três eixos
interpretativos (trazidos a partir dos discursos dos próprios sujeitos) que, de certo modo,
expressam a nossa percepção, o nosso entendimento, a nossa interpretação do modo
como têm sido implementados os contratos de autonomia pelos/as directores/as das
escolas e agrupamentos de escolas, especificamente quanto os discursos, os sentidos e as
representações destes/as nas suas preocupações e ocupações diárias, saindo (re)forçado o
papel que estes assumem hoje nas escolas. Assim, no primeiro eixo – A coragem para
puxar a corda66
– apresentamos as tensões na procura da autonomia e os sentidos que os
sujeitos atribuem à autonomia (através do modo como a conceptualizam), numa
articulação com as razões que presidem à candidatura (ou aceitação) do cargo de
Director/a. O segundo eixo apresenta um balanço do contrato de autonomia sobre o
impacto que estes têm tido nas escolas, atendendo às mais-valias e aos constrangimentos
sentidos na implementação dos mesmos, fazendo emergir O contrato de autonomia
enquanto meta final67
. O eixo interpretativo “Formalmente sou eu que dou a cara”68
é
desenvolvido em torno da afirmação de um dos entrevistados que exprime, por um lado,
o “peso” e a (re)centralidade que recae sobre a figura do Director, por outro, as
possibilidades de uma acção consentânea, partilhada, num reforço de um projecto
comum.
Num olhar global, os discursos analisados assentam numa hibridez entre as
preocupações de eficácia e as preocupações de ordem relacional. Percepciona-se que a
agenda dos/as directores/as das escolas, embora impulsionada por exigências e razões de
ordem organizacional, eficaz e burocrática, apresenta preocupações e ocupações
predominantemente no sentido da gestão democrática.
3.2.1. A coragem para “puxar a corda”
“A autonomia das escolas é uma espécie de jogo da corda:
a corda ganha por uns é a que outros perderam.” (DE1)
Partindo da metáfora trazida por um dos directores entrevistados em que a
autonomia é comparada ao “jogo da corda”, num jogo de forças entre as escolas e a
66
A partir da entrevista DE1, em que a autonomia é comparada ao “jogo da corda”. 67
Partindo dos discursos presentes nos relatórios, assim como do entendimento, trazido nas entrevistas, da
autonomia e do contrato enquanto fim. 68
Citação do discurso da entrevista DE1.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
80
tutela, sendo determinante a vontade e a coragem empregues, trazemos um eixo
interpretativo em torno das tensões que resultam e que são empregues neste movimento
de reforço de autonomia das escolas e em torno dos sentidos atribuídos à autonomia da
escola, por um lado, a incessante retórica da autonomia, por outro, o reconhecimento de
que a acção autónoma é intrínseca aos sujeitos e à escola.
Os discursos produzidos apresentam regularidades ou conformidades no que
respeita à escola autónoma enquanto retórica, nomeadamente na conceptualização desta
através das “Representações” e das “Metaforizações”. Estes apontam para a escola
autónoma como algo que não acontece enquanto vivência real. Conforme Barroso (2004),
um dos entrevistados afirma: “É assim, a escola autónoma é uma ficção!” (DE4). Ou, nas
palavras de outro, “a escola autónoma…mas isso não existe…eu acho que não se pode
dizer que a escola é autónoma” (DE1). Esta percepção está relacionada com o facto de se
considerar, por um lado, a autonomia enquanto livre arbítrio e, por outro, que há uma
restrição da acção autónoma por força da lei em vigor, já que a lei que regulamenta a
autonomia das escolas é a mesma que conduz todas as escolas a seguirem os mesmos
passos pré-determinados, uma vez que “As escolas autónomas são autónomas para
cumprirem a lei e a lei não tem margens de autonomia, isso não é autonomia” (DE4).
Há portanto uma necessidade constante de solicitar autorização para caminhar
noutras direcções, mesmo quando estas decisões se prendem com aspectos do próprio
Contrato de Autonomia. Então, reconhece-se que “quando o fato é igual para todos… é
difícil! Temos de estar sempre a arranjar as medidas do fato!” (DE2).
São inúmeras as opções e decisões que encontram fundamento nas necessidades e
potencialidades das próprias escolas, mas o processo burocrático, em que,
constantemente, se está à espera de autorização, leva a desgaste pelo tempo investido e
“(…) para sermos autónomos não podemos ter que estar sempre a escrever à Direcção
Regional, a pedir isto ou aquilo…isso não é ter autonomia.” (DE1), devendo esse tempo
ser rentabilizado para outros aspectos, como a questão pedagógica apontada nas
entrevistas DE2 e DE5. Quer dizer, estes processos deveriam ser simplificados, ou seja,
“uma escola com autonomia, e portanto com mais responsabilidade, não devia estar
dependente de decisões burocráticas de terceiros, devia decidir, actuava e se alguém
tivesse dúvidas sobre essa decisão questionava, e a escola teria obrigação de responder
porque é que decidiu assim e, aí, justificar.” (DE4). Deste modo, a autonomia “É uma
vivência dura e difícil e quase diariamente negociada com a tutela.” (DE2).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
81
Nesta tensão, a autonomia é encarada como um paradoxo, que se prende com a
relação entre as escolas e a tutela já que:
“(…) em termos políticos, o objectivo de qualquer político é ganhar poder (…) portanto,
quando falamos depois de ganharem o poder, chegam ao poder e pronto „agora vamos
simpaticamente retribuir, contratualizar, autonomizar o poder que nós conseguimos
conquistar‟ - é um paradoxo! Pronto, não é fácil aos políticos dizer assim „nós agora
temos o poder de decisão sobre as escolas todas, mas agora há umas escolas aqui que
vamos deixar que eles façam como quiserem‟… pronto, não é fácil!” (DE4).
“na autonomia para eu conquistar, alguém vai ficar a perder. (…) Não é contra inimigos,
que eles não são inimigos, nem mesmo adversários, mas a verdade é que, se as escolas
ganham, significa que eles perdem. E eles não querem perder o controlo sobre as
escolas.” (DE1)
Esta partilha de poder e este reconhecer da autonomia são então comparados ao
jogo da corda, já que
“(…) a autonomia é assim como esse jogo, quer dizer, não há espaços vazios. De um lado
estamos nós [a escola] e do outro estão eles [a Administração central e as Direcções
Regionais] e cada um vai puxando. A autonomia não deixa lugar a espaços vazios de
decisão, é quem consegue puxar mais para si. Nós temos que aproveitar quando eles estão
distraídos e puxar um bocadinho para irmos tendo mais corda…” (DE1).
A propósito da lentidão deste processo de reforço de autonomia das escolas,
Formosinho e Machado (2000a:111) referem-se mesmo a discursos “enganadores”,
“portadores de uma retórica de mobilização e responsabilização que, em vez de
estimularem a reflexão crítica e a „acção sensata‟ (Hameline, cit. in ibidem), contribuem
apenas para criar a aparência de que „as coisas estão a mexer‟ e, por isso, a „mudar‟,
mesmo que não se altere nada de substancial.” Acrescentam ainda que “acabam por trazer
aos „mobilizados‟ a desmotivação e o alheamento face às rupturas que se torna necessário
produzir no sistema” (ibidem).
Apesar do desânimo dos/as directores/as em torno da vivência da autonomia
escolar, o “Percurso de liderança” por estes traçado tem incluído o exercício de funções
ligadas a cargos directivos, assim como a formação na área, essencialmente porque
reconhecem haver uma ligação pessoal com o desempenho de funções de liderança:
“Desde jovem tive uma apetência pela liderança” (DE3), “estou também na direcção de
várias instituições ligadas ao voluntariado” (DE5), ou ainda, “sou uma pessoa que gosta
muito do que faz” (DE4). De facto, são também várias as afirmações que nos conduzem à
percepção de um percurso contínuo: “há 16 anos que dirijo esta escola” (DE1), “nestes
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
82
últimos treze anos tenho estado à frente da direcção da escola” (DE3), “fiz uma pós-
graduação em Administração Escolar” (DE4).
De facto, considerando que os directores de continuidade no cargo são 9 (N=13) e
que este número aumenta se englobarmos todos aqueles que assumiram cargos no
Conselho Executivo no ano lectivo imediatamente anterior, 11 (N=13), percebe-se que
aqueles que assumem hoje a direcção das escolas com CA já desempenharam outros
cargos a nível da gestão de topo, especificamente no órgão directivo (conselho directivo
ou executivo)69
.
Salienta-se assim a importância assumir posições, de traçar rumos com
determinação, já que “não adianta que esteja no papel se o líder não perceber que a
autonomia passa por ter a coragem suficiente para enfrentar as situações” (DE5). Pelos
discursos dos actores percebe-se que estes estão munidos de coragem e vontade: “A
autonomia exige tomar posições e nós fazemo-lo sem problemas, mas há quem tenha
medo e não conteste. (DE1)”.
Parece então necessário compreender as razões que animam estes/as directores/as
no aprofundamento da autonomia. Partindo da análise factorial realizada aos dados
obtidos com os questionários, estas podem ser agrupadas em cinco componentes ou
categorias que explicam 88,24% da variância70
(figura 1). A única correspondência
inversa encontra-se entre a variável A e a variável F71
, ou seja, quando valorizam
“Procurar realização pessoal”, tendem a desvalorizar o facto de se sentirem pressionados
por não haver mais candidatos. Houve ainda uma resposta, registada em “Outras”, no
sentido de sentir pressão da comunidade para se candidatar.
Na categoria com maior percentagem na explicação da variância (36,96%)
encontramos as variáveis com média mais elevada no sentido da imprescindibilidade: “E-
Contribuir para a eficácia dos resultados escolares” e “H- Contribuir para a realização
da escola autónoma”. A que apresenta a média mais baixa, no sentido da irrelevância, é
“D- Usufruir de vantagens económicas”.
69
Assim, e atendendo às habilitações dos/as respondentes ao questionário, a formação não é tão relevante
como a experiência em cargos directivos. 70
Acima de 75% de variância explicada podemos agrupar os componentes (assegurando a sua validade). 71
As letras utilizadas para designar as variáveis correspondem per se às letras utilizadas nas questões do
inquérito por questionário.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
83
Figura 1: Categorias emergentes da análise factorial às Razões da candidatura a director/a
Ainda na análise ao questionário, se considerarmos as respostas com frequência
média de resposta acima dos 5 valores (do grau de “muita importância” a
“imprescindibilidade”) para as razões que levaram à candidatura a Director/a, percebe-se
o predomínio das razões agrupadas na primeira categoria acima representada, mas surge
também como muito importante o desenvolvimento de projectos de liderança na escola
(RazõesC). Esta razão relaciona-se com a significativa importância que as lideranças
assumem hoje nas escolas, assim como traz preocupações com o envolvimento dos
actores numa liderança participativa e colaborativa (no sentido do “projecto de
liderança”), numa preocupação com a concretização da escola autónoma72
:
E - Contribuir para a eficácia dos resultados escolares (Média=5,55)
K - Promover uma gestão pedagógica (Média=5,45)
O- Garantir a igualdade, o sucesso e a qualidade da educação para todos (Média=5,27)
72
Pela análise do gráfico de barras no Apêndice VI, podemos perceber o grau de importância atribuído a
cada variável individualmente, bem como o valor mínimo e o máximo de concordância no sentido da
importância.
7,07% Razões de
ordem pessoal
F
A
E
Q
H
I
M
O
K
36,96% Razões
organizacionais e de eficácia
D
G
J
N 15,82%
Razões de valorização profissional
22,30% Razões de
competência
B
L
P R
6,09% Projecto de
liderança
C
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
84
C – Desenvolver um projecto de liderança na escola (Média=5,18)
H- Contribuir para a realização da escola autónoma (Média=5,18)
I-Assegurar e ou implementar a prossecução de Contratos de Autonomia e ou Planos de
Desenvolvimento (Média=5)
Considerando as respostas com médias inferiores a 3 valores quanto ao grau de
importância (de “irrelevância” a “quase irrelevante”) obtemos as seguintes variáveis:
D- Usufruir de vantagens económicas (Média=1,91)
J- Exercer outras funções não docentes (Média=1,64)
G- Valorizar o currículo profissional (Média=2,18)
F- Sentir-se pressionado/a por não haver mais ninguém a candidatar-se (Média=2,27)
N- Ter investido na minha formação (na área da administração e gestão das escolas)
(Média=2,55)
Podemos induzir que a valorização pessoal e profissional dos/as directores/as não
foi relevante para a candidatura a este cargo, corroborando os registos relativos ao
percurso de liderança evocados anteriormente e reforçando este exercício pelos
“Princípios de liderança” orientadores da acção, essencialmente na “continuidade do
Projecto Educativo” (N3), quer numa lógica de “operacionalidade pedagógica” (X7), de
“envolvimento de todos os parceiros” (X1) e de “formação integral dos alunos” (DE3),
quer na lógica de assegurar uma “imagem de qualidade” (X3), procurando construir “uma
escola de excelência” (DE1) em que os resultados dos alunos são uma preocupação
central. Aliás, as preocupações internas à escola mesclam-se com as preocupações
externas, situação bem presente nos CA, assim como nos relatórios anuais de progresso73
.
Com Formosinho e Machado (2000a:110) compreende-se que “Lidando a escola
com muitas questões simbólicas, as motivações intrínsecas e extrínsecas são variadas e
apresenta-se como essencial para a acção a consideração das primeiras, sem esquecer a
incorporação das segundas.”
Então, as tensões e os conflitos gerados não se circunscrevem apenas por relação à
tutela, mas também por relação aos princípios que orientam a acção dos sujeitos. Por
outro lado, e de acordo com Carvalho (2005:141, cit in Martins, 2009:224), embora as
políticas actuais de administração e gestão das escolas apontem para uma tendência
gerencialista, “não significa que ela se concretize inteiramente na prática, encontrando-se
também dependente do jogo de forças dos actores sociais e não só das decisões
burocráticas impostas por meio das decisões legais.”
73
Nos relatórios analisados podemos verificar a incidência (quase exaustiva) na mensuração dos resultados.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
85
É emergente então o caráter dual que a autonomia pode apresentar no sentido de
uma perspectiva de regulação ou de uma perspectiva de emancipação. Atendendo a que,
“Na primeira, a autonomia é desenvolvida num jogo de dependências regulatórias que
permitem que a exigência do sujeito se adeque, se adapte ou seja conforme às normas e às
contingências imediatas dos contextos. Na segunda, a autonomia é desenvolvida numa
perspectiva expressiva do sujeito e portanto autocrítica, responsável e criativa.” (E.
Ferreira, 2007).
Assim, se até aqui percebemos que a retórica em torno da autonomia escolar
enforma a conceptualização da mesma, pela dificuldade e “luta” travada no sentido da
tomada de decisão autónoma, trazendo-nos esta como inexistente ou como processo
árduo e desgastante, segundo Formosinho e Machado (2000a:109), o funcionamento das
instituições educativas é caracterizado num contexto em que se assiste “a persistências de
práticas centralizadoras da administração pública e, em particular, da administração
educativa, independentemente da retórica que apela à autonomia dos actores locais”.
Ora, os discursos em torno da autonomia escolar destes/as directores/as apontam
quer para a retórica, quer para o reconhecimento da sua vivência prática a partir da acção
humana, já que “é no dia-a-dia que se aprende a lidar com pessoas, a lidar com
organizações” (DE4). Se vemos o desânimo e percebemos uma constante tensão entre
aqueles que deveriam ser parceiros dificultando o reconhecimento da autonomia,
percebe-se também que a autonomia “é um processo que se constrói” (DE1) e que
efectivamente “exerce-se, vive-se, mais do que se explica” (DE1). Ou seja, “conquista-se
em as pessoas saberem o que é que querem” (DE4). São então apontadas possibilidades
de uma autonomia sensata (cf. E. Ferrerira, 2007) ou de uma autonomia construída (cf.
Barroso, 1996), na prossecução de um clima de escola aberto (Revez, 2004).
Reconhece-se assim que “as escolas sempre tiveram autonomia, sempre as escolas
fizeram…” (DE5), mas que “às vezes nós não sabemos aproveitar as franjas de
autonomia que são concedidas” (ibidem), sendo que “dependemos de nós, de encontrar o
nosso caminho” (DE4).
De facto, “na situação actual em que há uma retórica a favor da autonomia da
escola e a manutenção de um sistema decisório da Administração da Educação
fundamentalmente burocrático, podemos dizer que a acção da administração quanto mais
burocrática é mais insensata será e mais acentuará a dissociação entre o discurso
governamental e a prática da administração, criando pelo menos, algum desconforto.”
(Formosinho e Machado, 2000a:107)
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
86
Então, “interessa é que as pessoas desabrochem, que inventem, que criem, que
pulem…” (DE5), ou seja,
“A autonomia é também uma questão emocional, mais que racional…é um estado de espírito… e
também é uma questão de posicionamento das escolas perante a comunidade e a administração. Nós
queremos a autonomia e para sermos autónomos devemos começar a olhar para a Direcção Regional
(DR) como um parceiro contratual.”
Assim, “A autonomia é um percurso que os dirigentes de uma instituição estão
dispostos a traçar, independentemente do percurso que outros traçariam se fossem eles a
dirigi-la.” (ibidem) no sentido de uma gestão autónoma, aproveitando e forçando rasgos
de autonomia.
3.2.2. O contrato de autonomia enquanto meta final
“O contrato de autonomia (…) é ter escrito
“preto no branco” aquilo que se foi fazendo” (DE5)
Neste segundo eixo interpretativo, ressalta-se que o contrato de autonomia é
apontado numa lógica de legitimação das práticas, das acções desenvolvidas, num
reconhecimento pela autonomia construída e enraizada nestas escolas. Na opinião dos/as
directores/as, o Contrato de Autonomia permitiu “objectivar a acção” (DE4), ou, por
outras palavras, a partir das “Metaforizações”: “muito do meu Contrato de Autonomia só
veio pôr “preto no branco” aquilo que eu já tinha.” (DE5).
Será então que os CA se têm apenas apresentado como fim e não enquanto
processo?
Espelhadas nos discursos, essencialmente pelas “Mais-valias” trazidas e pelos
“Constrangimentos” sentidos, surgem duas perspectivas antagónicas, em que o CA é
entendido quer como “um princípio, um meio e um fim” (DE1), quer numa assumpção de
que este “não é um fim mas um veículo que possibilita a adequação contextualizada das
respostas pedagógicas encontradas” (DE2).
De facto são estas duas lógicas que sobressaem do balanço da implementação dos
contratos de autonomia. Embora este seja visto como legitimador das práticas, há rasgos
de mudança que estes podem facultar.
Por um lado, uma vertente do contrato de autonomia como instrumento
formalizador de uma autonomia pré-existente, já que “O contrato de autonomia veio
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
87
quase consolidar o que já existia” (DE5), ou seja, “não é que se consiga fazer muito mais
do que o que se fazia antes, acho é que podemos legitimar” (DE2), permite “regularizar,
validar uma organização pedagógica” (DE2), mas que “não foi por força do contrato que
nós pudemos ir mais além” (DE4), já que este foi “pouco relevante na gestão e
organização escolar” (N2).
Por outro, reconhece-se que este poderá contribuir para um efectivo alargamento e
reforço de competências reconhecidas às escolas, tendo trazido já algumas mais-valias no
reforço da autonomia, ou seja, “já deu alguns frutos” (DE3). Por exemplo, “recebemos
um acréscimo de verbas” (DE1), “escolhermos os professores” (DE2), “possibilidade de
contratação de uma educadora social” e “reforço de crédito horário” (DE3), “agilizar
algumas decisões” (DE4) e ainda “Dá-me alguma liberdade (…). Implementamos e
andamos para a frente.” (DE5), reconhecendo-se que o CA “conduz a escola a acções e
decisões mais convergentes com os objectivos” (N4).
Mais ainda, e com uma perspectiva bastante positiva face ao CA, em que se
assume que a “experiência tem sido positiva, motivadora” (X3), é referido que o contrato
foi “um grande contributo para o sucesso” (X2) pela possibilidade de “Criação de grupos
de desenvolvimento diferenciado” (ibidem).
Contudo, os discursos fazem sobressair que as mais-valias do CA são sentidas
gradual e lentamente. É referido que apenas foram sentidas no 2º ano de contrato (DE4),
ou ainda, que “Só no presente ano foram concedidas algumas competências” (X6).
Quanto aos compromissos do Ministério da Educação74
, e pelo que percebemos através
dos relatórios anuais de progresso e mesmo dos constrangimentos apontados pelos/as
directores/as, estes não foram cumpridos integralmente; vejamos, por exemplo o
Relatório anual de progresso da ES5: “podemos considerar que os compromissos
assumidos por parte do Ministério da Educação, continuam todos em curso, com
excepção do item relacionado com a conversão de crédito horário em equivalente
financeiro” (2009:10). Deste modo,
“Alguns dos compromissos do Ministério da Educação previstos/contratualizados em
sede do contrato de autonomia ao não terem sido operacionalizados funcionaram
igualmente como constrangimentos do processo, designadamente a falta de tomada de
decisão da Tutela em relação aos mesmos, em particular, a questão da conversão de
74
Globalmente estes baseiam-se em três pontos, havendo alguns CA com especificidades a este nível:
Tomar as decisões e medidas indispensáveis à viabilização e concretização do contrato, Canalizar para as
escolas uma percentagem das poupanças decorrentes de racionalização e reorganização dos recursos
humanos e Autorizar a conversão de crédito horário em equivalente financeiro.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
88
crédito horário em equivalente financeiro e ainda a indefinição de linhas orientadoras
relativamente aos procedimentos relativos à canalização para o Agrupamento de 60% das
poupanças decorrentes de racionalização e reorganização dos recursos humanos que
permitam melhorar o actual custo por aluno e o actual rácio aluno/professor.” (Relatório
anual de progresso, AE5, 2008:15).
Estes assumem-se então numa visão renascida da territorialização das políticas
educativas (Barroso, 1997; Leite, 2000; Pacheco, 2000), trazendo uma visão de
reterritorialização, já que, entendo os princípios da proximidade da decisão in loco,
alimenta-se um processo de reforço da autonomia que não tem contribuído efectivamente
para a aproximação do poder aos actores locais a não ser nos seus princípios
conceptualizadores.
Assim, percebemos que a descentralização por realizar em alguns níveis pode
condicionar a tomada de decisão noutros, trazendo o reforço de uma gestão da autonomia.
Neste sentido, a tendência para concentrar as decisões na administração central ou de
desconcentrar as decisões para níveis de administração intermédios condiciona a acção
autónoma das escolas, como é exemplo
“ A alteração de procedimentos na colocação de professores sem a prévia audição das
escolas com autonomia e a consequente restrição da bolsa de recrutamento, para além de
prejudicar estas escolas numa área fundamental, também veio revelar não ter a
Administração Central, senão toda, pelo menos alguns serviços, interiorizado o alcance,
as consequâncias e as obrigações decorrentes de um contrato de autonomia” (Relatório
anual de progresso, ES1, 2009:68).
Reconhece-se então que o CA não é um dispositivo automático activado pela sua
celebração. A partir de uma outra metaforização, entende-se o CA como a “maioridade”:
“não se é maior só porque se chega ao dia em que se faz 18 anos e nesse dia passamos a
ser responsáveis e capazes de decidir por nós. Também não é com um contrato que se
ganha a autonomia…aliás, o dia da assinatura do contrato é como o dia da maioria, não se
ficou mais autónomo por ter assinado o contrato.” (DE1).
Este processo moroso e a dificuldade em descentralizar para as escolas a tomada
de decisão nas áreas e matérias contratualizadas corroboram que o CA “não proporciona
diferenciação” (N2), sendo “pouco valorizado pela tutela ou pela comunidade” (N3).
Os componentes agrupados na dimensão referente às Representações sobre
Autonomia, que explicam 87,79% da variância, podem ser considerados em seis
categorias75
. Estas apontam essencialmente para os constrangimentos apresentados
anteriormente. Assim, pelas variáveis agrupadas em cada componente percebem-se o
75
Ver tabela no Apêndice VI.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
89
agrupamento das variáveis nas seguintes categorias: A contratualização da autonomia
não facilita a tomada de decisão no imediato (30,57%) – -F, H, M, -N; Inexistência de
diferenciação positiva pela contratualização (19,38%) – -A, E, K; A acção autónoma
implica ponderação e regulação. (12,45%)– B, G, P; Transferência de competências
pouco significativa. (10,17%) – L, O; Desenvolvimento de projectos já existentes.
(8,39%) – C, D, -I, Q; A experiência em cargos directivos facilita a tomada de decisão.
(6,83%)– J.
Se atendermos à média mais elevada da frequência de respostas no sentido da
concordância total (gráfico 7), temos a variável J “A experiência em cargos de
administração e gestão escolar facilita a prática decisória do director” e a A “Ao nível
das competências transferidas, o contrato de autonomia ficou aquém do esperado”.
Gráfico 5: Média de concordância para as representações sobre autonomia76
Na análise das informações recolhidas percebemos a necessidade sentida pelos
actores de um certo reconhecimento e, até, de uma diferenciação positiva destas escolas
dianteiras na celebração e execução dos contratos de autonomia. De acordo com
Formosinho e Machado (2000a:110), a propósito da valorização da iniciativa local na
76
No eixo das abcissas estão as variáveis correspondentes às questões do inquérito por questionário.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
90
construção de autonomia das escolas, “não deixa de sobressair a necessidade de
reconhecimento pelos pares e pelo sistema, até hoje caracterizado pela „ingratidão‟ da
„estranheza‟, e de a níveis diferentes de desempenho fazer corresponder diferentes
compensações, justificando, assim, de igual modo, um tratamento diferente das escolas
com práticas autonómicas.”. Como os próprios discursos apontam e reclamam, este
processo de contratualização “mediaticamente foi giro” (DE4), contudo “não proporciona
a diferenciação” (N2).
O CA afigura-se também como um “abre-portas” à normalização em todas as
escolas, ou seja, a partir das necessidades sentidas por uma escola, ou um grupo de
escolas, dos avanços por estas alcançados e das dificuldades sentidas, o CA tem assumido
o papel de projecto para o reforço de autonomia das escolas, considerando-se que, por
exemplo em relação à selecção dos recursos humanos, “Se calhar o futuro será isso. Será
mesmo acabar com os concursos nacionais.” (DE4). Neste sentido, reconhece-se que,
com a entrada em vigor do decreto-lei n.º 75/2008, algumas “coisas que estavam nos
contratos agora já estão desactualizadas” (ibidem). Este sentido de projecto é reforçado
quando o primeiro CA (celebrado em 2005) está a ser revisto77
, não se tendo (ainda)
passado à 2ª fase deste reforço de autonomia.
Neste seguimento, e enquanto as mais-valias reconhecidas ao contrato de
autonomia são difusas e singulares, os constrangimentos apontam-se mais consensuais e
unânimes. De facto, à semelhança do que Lima (2006:56) aponta quanto à
descentralização das competências, parece que as escolas com CA alcançam uma nova
centralidade, “não em termos de poderes de decisão ou de definição de políticas, mas
sobretudo em termos de execução…”.
Pelas práticas autónomas pré-contrato e ainda porque a urgência permanente de
resolução de questões técnicas absorve o tempo disponível e dominam as preocupações
diárias, já que “Diariamente, constantemente, há sempre quesões novas a resolver.”
(DE1) pois “estamos sempre num trabalho de resolução de problemas.” (DE5), o CA
tende a afigurar-se como meta final atendendo a que “não foi por força do contrato que
nós pudemos ir mais além” (DE4). O plano de desenvolvimento, embora raramente
referido pelos sujeitos, aponta-se como balizador da implementação do contrato “pois
orientará a política da escola e gestão quotidiana em prol da exequibilidade das medidas
necessárias para o seu cabal cumprimento…” (PD, ES1:1). Mas, como é referido no
relatório anual de progresso da ES1 “A multiplicidade e complexidade de tarefas a 77
Este CA estava previsto manter-se em vigor até ao ano lectivo 2006/2007.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
91
desempenhar, neste contexto, não contribuiu para que a atenção dispensada à
implementação do Projecto de Autonomia, de algum modo, fosse a mais desejável.”
Entende-se que a acção autónoma não foi desenvolvida pelo contrato, mas
reconhece-se este como instrumento potenciador de mudança no aprofundamento da
autonomia das escolas, se entendido enquanto instrumento de mediação:
“Neste momento já há sinais de ser positivo. Depois de um desânimo acentuado, muito
acentuado, porque a escola trabalhou sozinha para alcançar os objectivos a que se propôs
e que contratualizou e para isso não teve qualquer contrapartida por parte do Ministério da
Educação. Neste momento já se vêm algumas contrapartidas e penso que o caminho é
neste sentido. De facto, a negociação… mas em que os parceiros se assumem enquanto
isso…” (DE3).
É deixado transparecer inclusive um certo desejo na celebração do CA numa 2ª
fase deste processo de reforço da autonomia: “falta agora mais um ano, temos mais um
ano lectivo pela frente – a escola terá mais um ano lectivo pela frente de contrato – e, no
final terá que ser, em princípio, renegociável.” (ibidem).
3.3. “Formalmente sou eu que dou a cara”
“a vivência da gestão democrática tem a ver com
a vivência em que toda a escola está envolvida.” (DE2)
“o líder tem que ser responsável pelas decisões que toma (…)
tem que se saber quem é que toma a decisão” (DE4)
Este último eixo interpretativo traz-nos a centralidade da figura do director
enquanto cara da escola e rosto do Ministério da Educação, partindo-se assim das
exigências e possibilidades de lideranças eficazes rumo à assumpção e vivência de
lideranças democráticas, mobilizam-se as categorias “Critérios para ser líder” e “Ser
Director”. As preocupações e as ocupações dos/as directores das escolas com CA
emergem a par desta (re)centralização de poderes no exercício da liderança, já que
“formalmente sou eu que dou a cara e me responsabilizo” (DE1), trazendo “A arte” e “A
técnica” como papéis inerentes à direcção destas escolas.
No primeiro eixo apresentado, é referida a tensão entre as escolas e a tutela, mas a
tensão da escola autónoma começa precisamente “dentro” das escolas e até mesmo
“dentro” de cada um dos actores, devendo os líderes desempenhar uma “posição activa
dentro das escolas” (DE3). São assim trazidos critérios para a liderança que apontam no
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
92
sentido do líder democrático com a “capacidade de ouvir os outros” (ibidem), de “gerir
conflitos” (N2), de “interacção com os outros” (N4) e de “delegação de competências”
(X2 e X4).
Reconhece-se que “Uma liderança de sentido democrático é aquela que postula que
os líderes devem estar localizados em todos os níveis da organização escolar” (Quantz,
Rogers e Pantley, 1991, cit in Sarmento, 2000a:476). Como afirma uma directora
entrevistada “É preciso é o Director perceba que tipo de pessoas tem dentro das suas
escolas e como é que as pode valorizar” (DE5).
Embora seja reconhecido que “(…) o director tem um poder de decisão mais vasto
porque pode decidir, sem ouvir quem quer que seja, pura e simplesmente. Ele é o
responsável, decide!” (DE1), há referências constantes à liderança partilhada, à liderança
colegial, que não foi alterada na prática pela entrada em vigor do Decreto-Lei n.º
75/2008, chegando mesmo a perceber-se a existência de um «núcleo de direcção» que
participa na tomada de decisão:
“(…) as pessoas, as pessoas continuam a ouvir as equipas (…) nós partilhamos gabinete, eu
estou aqui e os meus colegas estão ali, ouço-os, ligo para eles. E, portanto, não tomo
decisões sozinho. Ou melhor, não tomo mais decisões hoje sozinho do que as que tomava
antes de ser director da escola, isso é garantido. Garantidamente! Partiho tanto como
partilhava, tomo as decisões da forma como era. Quando há decisões que tenho que tomar
sozinho tomo-as sozinho, naturalmente. Mas normalmente o colectivo é tal como antes, não
se alterou nada aqui dentro.” (DE1).
O director é reconhecido como o líder em cada escola que tem a responsabilidade
de tomar posição, assim como o dever de procurar a autonomia, no sentido de coragem e
iniciativa, em que “não adianta que ela esteja no papel se o líder não perceber que a
autonomia passa por ele ter a coragem suficiente para enfrentar as situações, de não ter
medos, de não ter receios e dizer «eu vou para a frente, eu vou enfrentar, aconteça o que
acontecer eu estou aqui, eu dou a cara, eu aguento!». Só papel, por si só, pouco vale!”
(DE5).
Não obstante, é notória a carga simbólica que recai sobre a figura do Director por
ser o primeiro a dar a cara, trazendo uma “prestação de contas inerente” (X3). É sobre ele
que recairão as responsabilidades por todas as decisões tomadas, quer isto dizer, “A
escola tem um rosto e também a responsabilidade tem um rosto para o bem e para o mal.”
(DE1), afinal há necessidade de “mostrar eficácia e eficiência” (N5) assim como o
“compromisso de prestar contas com regularidade” (ibidem).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
93
É assim referido que a autonomia das escolas, especificamente no Contrato de
Autonomia, desenvolve-se (a par) e exige a prestação de contas, o estar aberto à
comunidade e ao assumir o que se faz, ou seja, a escola deve assumir uma postura “Tem
que ser um parceiro, tem que se expôr, tem que mostrar o que faz (…)” (DE5).
Assim, as formas de regulação acabam por se apresentar mascaradas sendo que “os
meios são menos coersivos, mas mais apelativos, fazendo com que o aumento da
produtividade resulte não de uma exigência dos chefes, mas da adesão dos actores sociais
locais a linguagens mobilizadoras de diversos tipos, invocando ora a colaboração, ora a
competição.” (Formosinho e Ferreira, 2000:79).
Nesta medida, percebe-se agora a centração num controlo à posteriori (cf. Barroso,
2006), não só pelo Estado, mas também grandemente pela comunidade e pela sociedade
em geral.
Parece, então haver a possibilidade de “a pretexto da autonomia acabarem por
abalar valores e princípios educativos que, nos últimos anos, proclamavam a equidade, a
igualdade de oportunidades e a não discriminação como princípios vertebradores da
política educativa de uma sociedade democrática e que, perversamente, têm conduzido a
resultados diferentes dos esperados.” (Formosinho e Machado, 2000a: 120).
Assim, a análise dos dados permite-nos inferir acerca das tensões várias criadas,
geridas e manobradas em torno da implementação dos contratos de autonomia. Se
atendermos às actividades e preocupações diárias dos/as directores das escolas,
percebemos a hibridez que recai entre a “missão” da escola e a confluência de lógicas no
que respeita à regulação e emancipação da mesma.
Ao analisarmos as principais actividades e preocupações diárias destes/as
directores/as das escolas com CA78
, estas prendem-se sobretudo com:
B- Promoção do bem-estar, das relações e da comunicação entre todos
Z- Satisfação dos profissionais docentes e não docentes da escola
M- Promoção do bem-estar relacional entre os membros que ocupam cargos de direcção, de
gestão intermédia e de coordenação
Y- Avaliação da eficácia da escola
Por sua vez, as actividades que ocupam menos tempo diário ou preocupações que
não se apontam tão relevantes no exercício do cargo, são as que se seguem, ainda que as
médias das respostas estejam consideradas acima do grau “importância” (excepto a
variável W):
78
Ver gráfico no Apêndice VI
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
94
W- Favorecimento do espírito competitivo dos estudantes
V- Delegação de competências/tarefas
H- Enquadramento político das decisões
C- Domínio das questões burocráticas
CC- Desenvolvimento de relações com os órgãos da administração central
N- Gestão de verbas próprias
Na análise factorial (Apêndice VI), a variância total explicada, de 97,33%, é
bastante significativa no que respeita às actividades e preocupações diárias no exercício
do cargo dos/as directores/as a implementar um CA. As variáveis estão agrupadas em 8
categorias emergentes, sendo as quatro primeiras suficientes para explicar a variância
com o total de 73,23%. Estas quatro categorias apontam para a confluência de lógicas
presentes no exercício da liderança.
Assim, na primeira categoria emergente, Preocupações com ideais democráticos,
(que explica 38,23% da variância) existe uma tendência de resposta no mesmo sentido
quando se trata de assegurar as boas relações entre a escola e o exterior, assegurando
(pre)ocupações sobre as questões da inclusão/exclusão e da implementação da autonomia,
mas também é agrupada neste componente a da gestão económica (pelo peso atribuído
aos factores). A segunda categoria (com apenas quatro variáveis e explicando 12,73% da
variância) traz-nos Preocupações com a “agência humana”, ou seja, com as relações
humanas e profissionais desenvolvidas no espaço escolar entre os actores e a gestão de
recursos humanos. A categoria com 12,42% de explicação da variância, Preocupações
com questões burocráticas, revela actividades relacionadas com a gestão de
procedimentos burocráticos no sentido do cumprimento de metas (nesta, a variável A
aparece no sentido negativo, pelo que a elaboração de documentos político-normativos é
tanto menor quanto maior for o cumprimento do que já está legislado). A quarta categoria
(que explica 9,84% da variância) relaciona-se com a Preocupação com a avaliação
interna. Nesta categoria a variável A surge no sentido positivo pelo que a elaboração de
documentos político-normativos contribui directamente nas questões da avaliação interna,
no sentido contrário surge a variável W, ou seja, o favorecimento do espírito competitivo
dos estudantes é menor quanto maior é a preocupação com a avaliação interna da
escola.79
79
Se compararmos as médias de concordância das respostas entre os/as directores/as com e sem CA (tabela
no Apêndice VI), percebe-se que as actividades e preocupações diárias são muito similares, à excepção da
preocupação com a competitividade dos estudantes (variável W) que, contrariamente ao expectável, é
considerada mais imprescindível pelos/as directores/as sem CA. Contudo, as preocupações com a gestão
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
95
Sintetizando algumas ideias, com Costa (2000), entendemos que as lideranças nas
escolas apontam para um entendimento colaborativo e democrático, numa visão de
liderança dispersa. Como afirmam os/as directores/as entrevistados/as “nós temos um
rumo partilhado por todos e a equipa já está bem organizada e sabe o que fazer” (DE1),
“a escola constrói-se com opiniões de todos” e “somos uma equipa” (DE3), “no
quotidiano funciona sempre a lógica da liderança partilhada” (DE5).
No que respeita então às preocupações e às ocupações diárias dos/as directores, a
análise apresentou-nos essencialmente actividades relacionadas com duas valências: o
cumprimento de objectivos formais e mensuráveis – “mostrar eficácia e eficiência” (N5),
“Elaboração e utilização de instrumentos de controlo” (X3), “avaliação periódica” (X8) –
e a promoção das relações democráticas entre os actores – “preservar valores
democráticos” (X1), “criar parcerias” (N4), “ouvir que propostas há para melhorar”
(DE3), promover a “negociação” ou “envolver a comunidade (ibidem). Deste modo, os sentidos da acção na direcção das escolas são orientadas quer
pelos princípios de liderança democráticos, quer pela racionalidade instrumental, mas
podem nem sempre corresponder per se à sua efectiva concretização, conduzindo-nos
assim na construção de lideranças flutuantes, atendendo aos princípios em acção e à
urgência das tarefas.
Se, de um lado, percebemos os ideais democráticos em torno de uma liderança
partilhada, de outro, percebemos a acentuação na responsabilização do/a director/a
enquanto cara da escola e, mais ainda, enquanto cara do Ministério da Educação na
escola. Decerto o sentido de liderança forte pode ser entendido pelo rosto do Ministério
da Educação no (re)forço do papel do director.
Se a “experiência tem sido positiva, motivadora” (X3), o “ser director” de uma
escola com CA é visto numa lógica de “prestação de contas inerentes”, no sentido de um
“comprometimento” (ibidem), reconhecendo-se que as preocupações e as ocupações
diárias apontam para uma “Experiência desgastante” (X7), um “exercício esquizofrénico”
(DE2).
É nesta dualidade que parece assumir-se a existência de práticas decisórias distintas
nas lideranças das escolas. Uma função predominantemente mais técnica, que traz a
gestão das escolas, no cumprimento de directrizes, na execução de orientações, no sentido
de mostrar “mostrar eficácia e eficiência” (N5). E uma outra função no âmbito da “arte”
dos recursos humanos (FF) e com a avaliação das lideranças intermédias (GG) aponta mais no sentido da
irrelevância para estes/as directores/as.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
96
de liderar, isto é, enquanto direcção, mediação, orientação, divulgação, assumindo-se que
“a direcção é responsável por fazer a gestão e ser um pouco o motor e o coordenador”
(DE3).
Estas são assim duas faces da mesma moeda, já que uma não tem valor sem a outra.
É a articulação entre ambas que traz a especificidade das lideranças das escolas, no
entendimento que “temos que nos equilibrar entre a nossa racionalidade e a racionalidade
normativa” (DE2). De facto, muitas das vezes, estas funções são até difíceis de distinguir
ou de exemplificar.
Quando interpelados directamente sobre as suas práticas decisórias
(essencialmente nas entrevistas), no sentido de trazerem exemplos que marquem ou
distingam as suas tarefas, os sujeitos demonstram algumas reservas em elencar as suas
práticas específicas afirmando mesmo: “não consigo dizer momentos de tomada de
decisão…” (DE1) pois “Nós fazemos mesmo, na prática…” (ibidem).
Nas respostas abertas do questionário encontrámos alguns exemplos e algumas
pistas que nos levaram intuitivamente a assumir a liderança pela arte e pela técnica, numa
assunção de que as lideranças nas escolas com CA exigem um “posicionamento diferente
e mais exigente” (N1). Trazem-nos então verbos (acções) que correspondem quer à
produção, definição, planificação, promoção, implementação e monitorização de práticas,
critérios e metas comuns, quer à delegação, coordenação, interacção, responsabilização,
inovação, difusão e mobilização numa aferição de valores comuns, num sentido mais
relacional, afectivo e político.
A análise neste eixo interpretativo conduz-nos à percepção de que as decisões
partilhadas só o são enquanto o líder o entender já que é este que assume a
responsabilidade da organização. Trazendo o discurso na primeira pessoa, induz-se que
“unipessoalizou-se a responsabilidade” (DE1) pois reconhece-se que “estou num lugar de
decisão, sou eu quem assume as responsabilidades” (DE4), sendo que “nós temos o poder
de fazer algumas coisas, mas não temos, não somos obrigados a fazer” (ibidem).
“Com efeito, a liderança pode assentar numa orientação política para a participação, com
acesso e partilha de informação, e com interacções assentes na entreajuda, no suporte
mútuo, na colaboração e na reciprocidade, ou, ao invés, basear-se numa orientação de
concentração do poder, através da reserva da informação e da recusa da participação, e no
controlo da acção, favorecendo o privatismo ou sustentando interacções limitadas,
selectivas e cooptativas.” (Blase e Anderson, 1995:73, cit in Sarmento, 2000a:476).
As (Pre) Ocupações dos/as líderes nas escolas com CA fazem emergir neste
estudo a possibilidade de lideranças flutuantes entre os princípios da acção e a urgência
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
97
das tarefas diárias, equilibrando uma racionalidade democrática e participativa e uma
racionalidade instrumental e económica, em que flutuam as possibilidades de acção e de
delegação de competências e de poderes para membros nas estruturas intermédias. Estas
lideranças surgem então com uma visão do líder arreigado numa perspectiva democrática
e, simultaneamente, numa racionalidade estratégica e conduzem-nos a um entendimento
necessariamente ético da gestão e da direcção escolar (cf. Elisabete Ferreira e Ana Silva,
2010).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
98
Considerações Finais
Ao longo deste trabalho demos conta de diversas possibilidades que o processo de
contratualização da autonomia produz no reforço da autonomia escolar, realçando então
os discursos sobre as acções e as (pre)ocupações dos/as directores/as na liderança das
escolas com CA.
De modo a facilitar as leituras, iniciámos cada capítulo com uma introdução e
organizámo-los de modo a articularem-se entre si. Pela problemática em estudo e pelas
indagações que os dados empíricos nos foram trazendo, tornou-se pertinente reflectir
sobre entendimentos e perspectivas em torno das autonomias e das lideranças, assim
como explicitar os princípios e o processo de celebração dos contratos de autonomia.
Sem pretender apresentar conclusões, apontamos algumas considerações que
abrem caminhos no âmbito do reforço da autonomia escolar. Pelo estudo e síntese
interpretativa de discursos sobre a experiência na direcção das escolas com CA, trazemos
estes enquanto instrumento que legitima e evidencia decisões já tomadas, sendo que não
reforça o poder local ou a capacidade decisória dos actores, objectivando-se num
instrumento de ineficácia pela inércia, isto é, como mera retórica hipócrita80
.
Não obstante, percepciona-se que a agenda dos/as directores/as das escolas com
contrato, embora impulsionada por exigências e razões de ordem organizacional, eficaz e
burocrática, apresenta preocupações e ocupações no sentido da gestão democrática,
prevendo-se e assumindo-se a acção humana como possibilidade autónoma na escola
pública.
1. Síntese Interpretativa: O (des)crer dos/das directores/as de escolas e
agrupamentos de escolas na implementação dos Contratos de Autonomia
Considerando os eixos apresentados como disposição da nossa análise
interpretativa, pretendemos traçar algumas reflexões analíticas que se prendem
fundamentalmente com três aspectos emergentes ao longo do estudo:
- Percebe-se o desânimo e, simultaneamente, a luta dos/as directores/as em
perseguir objectivos no sentido da acção autónoma e do reconhecimento e valorização
80
Na ideia da hipocrisia organizada (Brunsson, 2006).
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
99
dos projectos desenvolvidos (ou em desenvolvimento) nas “suas” escolas, no
desenvolvimento de autonomias sensatas (cf. E. Ferreira, 2007 e 2009), contudo
prevalece uma forte retórica em torno da autonomia trazendo um hiato entre esta e a
prática autónoma.
- Esta “procura” da autonomia, num lento processo que prevê a descentralização,
através da transferência de competências para as escolas, permite-nos perceber que os
contratos de autonomia podem de facto servir para uma tomada de decisão autónoma,
mas que carece de celeridade numa efectiva descentralização nos vários níveis da
organização, respeitando, aliás, os compromissos do Ministério patentes no contrato de
autonomia. Do mesmo modo, cabe às escolas com CA superarem-se e trabalharem as
possibilidades da acção humana, como sugerem os pareceres das CAL: “recomenda a
prossecução de esforços no sentido do fomento da evolução e progressos constatados
para o horizonte de vigência do presente Contrato de Autonomia” (AE10, 2008:2) ou “A
Comissão de Acompanhamento Local exorta a escola e os seus profissionais a
continuarem o esforço de desenvolvimento organizacional e sugere o aprofundamento da
auscultação dos diversos actores…” (ES1, 2009:2) reconhecendo que “seria importante
quantificar metas mais ambiciosas” (ibidem).
- A (re)centralidade da figura do Director aponta para alterações pouco
significativas na dinâmica organizacional, contudo reafirmando a responsabilização deste
numa prestação de contas inerentes à sua função de execução e de orientação, que pode
apontar até para uma certa desresponsabilização do Estado enquanto principal regulador
da educação pública, trazendo a transferência de responsabilidades da administração
estatal para as organizações periféricas (Barroso, 2006) e exigindo “maior
democraticidade e transparência” (DE2). Traz portanto a necessidade de
“uma visão eticizada da gestão e da escola, que obriga a ir mais além dos parâmetros que
norteiam a gestão empresarial ou mercantil, exigindo não apenas perícia técnica mas
também perícia pedagógica, colegial profissional e domínio de competências
“cooperativas”; isto é, a governação das escolas deve emergir como uma prática social
que incorpora uma dimensão ética e crítica, e instituir-se como uma verdadeira
“especialidade educacional” mais do que como uma “especialidade técnica”. (Estêvão,
2004:75).
A partir destas percepções, a autonomia pode então depender de um
reconhecimento político no sentido de legalizar a acção autónoma, pela descentralização
ou sua contratualização, mas esta não está dependente da Administração central nem dos
dispositivos normativos. Ela é intrínseca à própria acção dos indivíduos e das
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
100
organizações. Assim, se a lógica reguladora (e regulamentadora) se salienta, não
podemos descurar as capacidades políticas (e micropolíticas) dos diferentes actores na
escola, capazes de (re)forçar uma lógica emancipadora e de permitir uma (re)politização
pelo agir conflituante e social dos sujeitos. Não se ignoram então perspectivas de poder e
de relações assimétricas, mas também não se impõe para as organizações e para os
actores unicamente uma lógica reprodutora. Admite-se assim nos disursos que “as escolas
têm que assumir e discutir com o Ministério da Educação” (X8).
Se as preocupações na direcção de uma escola com CA estão fortemente debaixo
de racionalidades técnico-instrumentais ou de procedimentos burocráticos mas,
simultaneamente, as actividades que se desenvolvem apontam para práticas de acção
autónoma (ainda que incipientes ou em crescendo), trazendo ocupações com questões
democráticas, é então necessário que haja um rumo definido, onde são salvaguardadas as
metas e os princípios da educação pública e onde são garantidos os recursos necessários à
sua prossecução, assegurando a concretização de princípios éticos e de justiça (Estêvão,
2004). Um rumo nas escolas e para as escolas, fundado nas pessoas e com as pessoas, já
que é necessário acautelarmo-nos da criação de movimentos de profunda desigualdade
entre escolas, entre concelhos, entre regiões (basta lembrarmos a tendência na localização
das escolas e agrupamentos de escolas com contrato de autonomia81
).
Leite (2005:19) aponta para a retórica das políticas de promoção da autonomia,
afirmando que no sistema educativo português algumas das medidas de descentralização
se tratam efectivamente de “uma centralização desconcentrada que, por isso, continua a
colocar as escolas numa grande dependência de decisões externas e centrais que
conduzem à normalização”. Com Leite (ibidem), acreditamos que a descentralização não
se deve aceitar acriticamente ou como solução para todas as questões na educação, nem
pensar que não haverá exigências da administração central, até porque “A
descentralização e a autonomia implicam uma maior responsabilização dos actores
educativos locais, o que pode significar atribuir-lhes a responsabilidade por questões que,
de outro modo, caberiam à administração central” (ibidem:20-21).
A manutenção de discursos retóricos em torno da autonomia parece assim uma
engrenagem que dá força ao próprio processo.
Neste sentido, e por um lado, o discurso do Estado patente nos preâmbulos dos
normativos que em pouco condiz com as práticas efectivas, notando-se uma crescente
81
Ver Apêndice I.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
101
(mas mascarada) componente restritiva e unívoca na organização e gestão das escolas e,
num quadro de desenvolvimento de autonomia, pela possibilidade de estandardizar o
processo de contratualização num alargamento deste a todas as escolas (tornando-o como
único meio para assegurar uma escola autónoma ou, na realidade, para gerir a autonomia
das escolas), atendendo a que, enquanto as mais valias do CA são difusas e singulares, os
constrangimentos são apresentados com uma certa unanimidade. Se se pretende dotar as
escolas de competências, por exemplo, no âmbito da gestão dos recursos humanos ou da
gestão pedagógica, por que não se descentraliza do nível nacional para as escolas esse
âmbito de decisão (dentro de limites e possibilidades determinadas), num compromisso
que se espera (já) existir entre as escolas e a tutela? Qual o sentido do contrato de
autonomia se ele possibilitar apenas o enquadramento legal do que se vem fazendo nas
escolas, acrescentando pouco ou quase nenhum reforço de autonomia?
Por outro lado, a retórica instalada nos discursos dos actores que fazem parte do
quotidiano das escolas, já que, afinal, é possível assumir e desenvolver projectos, nem
que à custa das labirintas margens de autonomia. Assim, ao vislumbrarmos escolas que
dão o primeiro passo (ou segundo, terceiro…) no sentido do reconhecimento de uma
escola autónoma, a partir de acções concretas, dinamizadoras e partilhadas, em que a
relação humana se trabalha e se cuida, não podemos deixar de nos questionar: E nas
escolas onde prevalece o queixume retórico e que, com base neste, não se faz com medo
de ter que fazer mais? Onde a desresponsabilização pode assumir um lugar de conforto
para alguns? Será que através da descentralização estas escolas se tornariam mais
autónomas? Será possível aos/às directores/as das escolas com CA equilibrar na sua
prática as tensões entre padrões racionais de tendência gerencialista e padrões de
equidade numa autonomia de carácter democrático e participativo?
Partimos da questão de uma directora entrevistada, “Para quê uma escola cheia de
poderes na mão, se temos as pessoas todas manietadas?” (DE5), de modo a trazer da
nossa análise interpretativa dois aspectos que defendemos para a concretização efectiva
da autonomia das escolas, relacionados ambos com a responsabilidade, o compromisso e
o aprofundamento de relações éticas, de confiança mútua, de comunicação: por um lado,
a Administração Central deve reconhecer a capacidade das escolas e dos seus actores no
desempenho das suas funções, reforçando as suas competências, confiando na missão que
desenvolvem; neste sentido, as escolas devem também reconhecer no Ministério da
Educação um parceiro com um verdadeiro papel de “tutor”, assumindo que a tutela é
também um actor participante e interessado no êxito da educação pública, que funciona
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
102
também como regulador. Como aliás vem já previsto num dos CA, onde podemos ler que
o Ministério de Educação deve “Manter com a Escola um relacionamento institucional
directo e colaborante, no quadro da delimitação de competências.” (CA, ES7:10). Por
outro lado, a autonomia deve começar nas próprias escolas, com os próprios actores, pelo
desenvolvimento de uma autonomia individual e de uma autonomia organizacional, que
deve ser incrementada e valorizada por lideranças democráticas e emancipatórias.
Percebendo a co-existência do executor eficaz e do líder democrático, num
emergir de lideranças flutuantes com o (re)forço do papel do director, destacamos que
não cremos numa escola autónoma que não reconhece e não desenvolve a autonomia dos
seus intervenientes. Deve «nascer» na escola a vontade e o querer da autonomia.
Entendemos que
“A construção da territorialidade educativa e da autonomia, a criação de redes e parcerias
educativas, a aprendizagem da negociação e da participação democrática, etc., são
exemplos da necessidade de estabilidade, tranquilidade e reflexão no seio das instituições
educativas, pois estas – diferentemente das organizações empresariais produtivas –
envolvem, essencialmente, pessoas em interacção. Assim, a acção burocrática – assente
no centralismo, na uniformidade e na impessoalidade – transforma-se numa acção
insensata e incompatível com a essência das novas ideias educacionais.” (Formosinho e
Ferreira, 2000:88).
Intencionalmente e adaptando a célebre pergunta, interrogamo-nos: Querer e não
crer? Eis a questão! Será possível querer autonomia para as escolas sem crer na escola
pública? Entendemos que uma escola mais autónoma, mais participada e mais
participativa, mais democrática e mais humana passará pelo querer crendo no projecto da
escola pública, num esforço conjunto que valorize as relações. Com Lima (2006:65),
partimos de
“uma concepção de escola como parte integrante da esfera pública e locus de co-
governação entre o Estado, a comunidade local e os actores escolares, com vista à
construção de uma escola mais democrática e mais pública, mesmo sem necessariamente
deixar de ser estatal, e também mais autónoma e deliberativa, sem necessariamente ser
condenada a adoptar o paradigma da organização privada de tipo empresarial (cf. Lima,
2005)”.
É fácil nos tempos actuais tender para um discurso incompatível e incongruente
com as práticas, atendendo à inevitável atenção (e crise) que recai sobre a economia,
reforçando racionalidades mercantis ou gerencialistas, acentuando preocupações com os
resultados e com a excelência. As preocupações pedagógicas podem tender a ser
“abafadas” pelas preocupações burocráticas. Estamos então perante um paradoxo ético
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
103
(cf. Estêvão, 2004), já que aumentam as nossas tarefas éticas e as nossas opções morais,
mas, em simultâneo, diminuem os recursos simbólicos e os critérios seguros para as levar
a cabo. Mas esta gestão da crise não pode servir como (pre)texto para acções
gerencialistas, com lógicas do mundo empresarial e contábil (Lima, 1997) adaptadas ao
mundo das (nossas) escolas, sendo que “a Escola Pública apenas sobreviverá se seguir o
caminho da qualidade, do rigor e da exigência.” (PA, ES1:5).
Acredita-se então que
“As estatísticas escolares são os efeitos e não as causas, são os resultados e não a raiz do
problema. As melhorias bruscas e repentinas dos indicadores escolares indiciam, não uma
acção intencional e consequente sobre as verdadeiras causas que afectam a qualidade da
Educação e do serviço educativo prestado pela Escola Pública portuguesa, mas antes
inserem-se numa estratégia mediática de medidas políticas e educativas, elas próprias
assentes nesses indicadores.” (ibidem).
Evitar a “tentação” e procurar soluções compatíveis com a escola que queremos é
tarefa de todos. E com isto não pretendemos levantar clichés ou apontar dedos,
pretendemos antes partilhar preocupações e esperanças, num comprometimento,
enquanto investigadoras sociais e enquanto professoras. Defendemos a escola enquanto
agência humana (cf. E. Ferreira, 2007), enquanto lugar de inovação, de práticas
democráticas e emancipatórias; cremos e queremos uma ética da administração em torno
dos valores, dos afectos, do diálogo, numa “ética da comunicação e da relação” (ibidem).
Com Leite e Fernandes (2002:60), acreditamos que “…não basta a vontade de
mudar, quer na perspectiva do Ministério, quer das escolas e dos professores. É
necessário que haja articulação entre esse desejo e as condições para a sua
concretização…”. Como podemos ler nos discursos analisados, “Para que os objectivos
do contrato de autonomia possam ser cumpridos por todas as partes envolvidas, deve
haver um diálogo prévio entre a Administração e as Escolas para que as medidas a tomar
por aquela não colidam com os interesses destas últimas.” (Relatório anual de progresso,
ES1, 2009:68).
A possibilidade da escola autónoma está aí… urge (re)significá-la numa prática
comunicativa, colaborativa e democrática, no respeito e compromisso pela escola pública
de qualidade, balizada por uma ética da administração escolar (Elisabete Ferreira e Ana
Silva, 2010), atendendo a que
“a ética diz respeito a toda a vida pública de uma comunidade e, por conseguinte, a escola
é incapaz de ser neutral do ponto de vista axiológico, na medida em que toda a educação
assenta numa base normativa e a escola tem a ver com valores sociais básicos;
Reforço da Autonomia Escolar:
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104
consequentemente, a justiça está intimamente ligada ao posicionamento ético relativo ao
modo como se pensa e actua na escola e, por isso, com as próprias concepções e práticas
de pedagogia.” (Estêvão, 2004:72).
Entendemos assim ser possível reforçar a autonomia da escola pública numa ética
da justiça (ibidem), num aprofundamento e garantia de preocupações democráticas,
considerando os saberes, a emoção, a justiça e o cuidado.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário
Lei 24/1999 de 22 de Abril – Primeira alteração do Decreto-Lei n.º 115-A/98
Portaria nº 1260/2007 de 26 de Setembro – Regulamentação para a celebração dos contratos de
autonomia
Decreto-Lei nº 75/2008 de 22 de Abril – Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos
Estabelecimentos Públicos da Educação Pré-escolar e dos Ensinos Básico e Secundário.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
112
Apêndice I
Localização e Lista das Escolas com Contrato de Autonomia
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
113
Localização e Lista das Escolas com Contrato de Autonomia
Mapa de Portugal Continental (Ilustração por DRE)
1- ES Eça de Queirós – Póvoa de Varzim
2- AE Campo Aberto – Beiriz, Póvoa de Varzim
3- ES Caldas das Taipas – Caldas das Taipas, Guimarães
4- AE Cávado Sul – Barcelinhos, Barcelos
5- (AE) Escola da Ponte – Vila das Aves, Santo Tirso
6- AE Gondifelos – Vila Nova de Famalicão
7- ES João Gonçalves Zarco – Matosinhos
8- AE Eugénio de Andrade – Porto
9- AE Miragaia – Porto
10- ES João da Silva Correia – S. João da Madeira
11- AE Vouzela – Vouzela
12- ES/3 Dr. Joaquim de Carvalho – Figueira da Foz
13- AE Colmeias – Colmeias, Leiria
14- ES/3 Quinta das Palmeiras – Covilhã
15- AE Nery Capucho – Marinha Grande
16- AE Alfornelos – Amadora
17- AE Matilde Rosa Araújo – São Domingos de Rana
18- ES Quinta do Marquês – Oeiras
19- ES Dona Luísa de Gusmão – Lisboa
20- AE Charneca da Caparica – Charneca da Caparica, Almada
21- ES Rainha Santa Isabel – Estremoz
22- AE Portel – Portel
23- AE Algoz – Algoz, Silves
24- ES Pinheiro e Rosa – Faro
DREN
DRELVT
DREC
DREAL
DREALG
2 3 6
8 9
10
13
12 14
11
16 17 19
20
21
22
24
23
15
4
5 7
1
18
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
114
Apêndice II
Ideias Síntese dos Normativos e dos CA
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
115
Ideias síntese dos normativos (Decreto-Lei n.º 115-A/1998 e Decreto-Lei n.º 75/2008) e dos Contratos de Autonomia Decreto-Lei n.º 115A/98
(com alterações pela
Lei 24/1999)
Contratos de Autonomia
(estabelecidos entre as escolas e o Ministério da
Educação)
Decreto-Lei n.º 75/2008 (actual Regime de Autonomia, Administração e Gestão
das escolas)
Princípios orientadores
(Missão da escola)
- Democratização;
- Igualdade de oportunidades;
- Qualidade do serviço público de educação.
- Combater a exclusão/ Promover a inclusão;
- Prevenir o abandono escolar;
- Promover o sucesso/ Melhorar os
resultados;
- Envolver a comunidade;
- Participação das famílias e da comunidade;
- Reforçar a liderança das escolas;
- Reforçar a autonomia das escolas.
Administração e Gestão das
Escolas
- Assembleia Geral;
- Conselho Executivo ou Director;
- Conselho Pedagógico;
- Conselho Administrativo.
São celebrados entre decretos, com o Pres do Cons
Executivo e agora são impementados pelo director
(apenas um contrato foi já celebrado ao abrigo do
dec-lei n.º 75/2008)
- Conselho Geral;
- Director;
- Conselho Pedagógico;
- Conselho Administrativo.
Entendimento da Autonomia - A escola deve construir a sua autonomia a partir
da comunidade, dos seus problemas e
potencialidades; (Preâmbulo)
- “Poder reconhecido à escola pela administração
educativa de tomar decisões nos domínios:
estratégico, pedagógico, administrativo, financeiro
e organizacional” (Art.º3º)
- Reconhecem e estabelecem a autonomia das
escolas nos domínios: gestão curricular e
pedagógica, gestão estratégica, patrimonial,
administrativa e financeira.
- “Exprime-se na faculdade de auto -organização da
escola”; “A maior autonomia tem de corresponder maior
responsabilidade” (Preâmbulo)
- “A autonomia é a faculdade reconhecida ao agrupamento
de escolas ou à escola não agrupada pela lei e pela
administração educativa de tomar decisões nos domínios
da organização pedagógica, da organização curricular, da
gestão dos recursos humanos, da acção social escolar e da
gestão estratégica, patrimonial, administrativa e
financeira, no quadro das funções, competências e
recursos que lhe estão atribuídos” (Art.º8º)
Instrumentos do Processo de
Autonomia
- Projecto Educativo (orientação educativa da
escola);
- Regulamento Interno (Define regime de
funcionamento da escola e os direitos e deveres
dos membros da comunidade escolar);
- Plano de Actividades (Define os objectivos e as
formas de organização e programação das
actividades);
- Contrato de Autonomia elaborado tendo por base
uma matriz (Portaria n.º 1260/2007, de 26 de
Setembro);
- Plano de Desenvolvimento;
- Relatório de progresso anual;
- Parecer da Comissão Local de Acompanhamento;
- Projecto Educativo (orientação educativa da escola);
- Regulamento Interno (Define regime de funcionamento
da escola e os direitos e deveres dos membros da
comunidade escolar);
- Planos Anual e Plurianual de Actividades (Definem os
objectivos e as formas de organização e programação das
actividades e identificam os recursos necessários à sua
execução);
- Orçamento (Prevê receitas a obter e despesas a realizar);
Relativo ao Desenvolvimento da
autonomia
- “A autonomia da escola desenvolve-se e
aprofunda-se com base na iniciativa desta e
segundo um processo faseado” (Art.º47)
- Celebração de contratos de Autonomia entre a
escola, o Ministério da Educação, a administração
municipal e, eventualmente, outros parceiros
interessados (definem os objectivos e fixam as
condições que viabilizam o desenvolvimento do
Projecto Educativo);
- Contratos de autonomia na 1ª Fase do processo de
desenvolvimento da autonomia, celebrados após
procedimentos de auto-avaliação e avaliação
externa;
- a 2ª Fase do processo destes contratos de
autonomia será celebrada (ou não) após reavaliação
da anterior;
- Princípio da contratualização da autonomia;
- “A celebração dos contratos de autonomia persegue
objectivos de equidade, qualidade, eficácia e eficiência”
(Art.º56º)
- Prevê requisitos para a apresentação de propostas de
contratos de autonomia: funcionamento dos órgãos de
administração e gestão de acordo com o previsto e
conclusão do procedimento de avaliação externa;
- Estabelece os princípios fundamentais, mas deixa para
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
116
- Regulamenta os procedimentos administrativos
para a celebração dos contratos de autonomia.
regulamentação posterior os procedimentos
administrativos;
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
117
Apêndice III
Quadro com o Corpus de Análise
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
118
Grelha do Corpus de Análise
a) Escola com toda a documentação disponível.
b) Escola da qual não obtivemos qualquer dado para análise.
Estabelecimento
de Ensino
Recolha documental
Inquérito por
questionário Entrevista
CA PD Relatório
de
Progresso
Parecer da
CAL
PA
ES1 a) x x x x x x x
ES2 x
ES3 x
ES4 x x x x
ES5 x
ES6 b)
ES7 x x x
ES8 x x
ES9 x
ES10 x
AE1 x x x
AE2 x
AE3 x
AE4 x x
AE5 x x x
AE6 x x
AE7 x
AE8 x x x
AE9 x
AE10 x
AE11 x x
AE12 x x x x x
AE13 x x x
AE14 x x x
18
3
7
3
3
13
5
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
119
Apêndice IV
Inquérito por Questionário
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
120
INQUÉRITO
Cara/o Colega:
Este questionário destina-se a recolher informações sobre a acção e a tomada de decisão
dos/das directores/as das Escolas e Agrupamentos de Escolas em projecto de autonomia.
Enquadra-se no trabalho em curso da Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação da
Universidade do Porto (FPCEUP), no âmbito do Centro de Investigação e Intervenção Educativas
(CIIE) e do Observatório da Vida das Escolas (OBVIE), sobre climas de escola e, ainda, no
desenvolvimento de um projecto de investigação no âmbito do Mestrado em Ciências da Educação,
sobre a direcção das escolas com contratos de autonomia.
Reconhecendo a importância da participação dos/das directores/as de escola e
agrupamentos de escola na produção de um conhecimento sustentável sobre estas temáticas,
solicitamos a sua colaboração no preenchimento deste questionário e lembramos que estamos
disponíveis para qualquer esclarecimento através dos emails [email protected] ou
As respostas solicitadas respeitam escrupulosamente os princípios da ética da investigação
(e são, por isso, anónimas e confidenciais).
Os questionários, depois de preenchidos, deverão ser devolvidos por email para
A Prof. Doutora Elisabete Ferreira
A Mestranda: Ana Isabel Silva
FPCEUP/CIIE/OBVIE
1. Género F M
2. Idade Até 30 Entre 31 e 40 Entre 41 e 50 Mais de 51
3. Habilitações Académicas
4. Grupo e nível de docência
5. Tempo de serviço em nº de anos (até 31/08/2009)
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
121
6. Tempo de serviço nesta escola/agrupamento em nº de anos (até 31/08/2009)
7. Refira os cargos desempenhados e os respectivos anos
8. Refira os cargos desempenhados nesta escola/agrupamento e respectivos anos
9. Cargos desempenhados no ano lectivo 2008/2009
10. Razões que presidiram a sua candidatura a director/a (assinale com um X as respostas, tendo
em conta graus de importância em que 1 corresponde à irrelevância, 4 à importância e 7 à
imprescindibilidade).
Itens 1 2 3 4 5 6 7
A. Procurar realização pessoal
B. Desenvolver uma gestão que permita ordem e disciplina na escola
C. Desenvolver um projecto de liderança na escola
D. Usufruir de vantagens económicas
E. Contribuir para a eficácia dos resultados escolares
F. Sentir-se pressionado/a por não haver mais ninguém a candidatar-se
G. Valorizar o currículo profissional
H. Contribuir para a realização da escola autónoma
I. Assegurar e ou implementar a prossecução de Contratos de
Autonomia e ou Planos de Desenvolvimento
J. Exercer outras funções não docentes
K. Promover uma gestão pedagógica
L. Considerar que tem capacidade de liderança
M. Aumentar a participação da comunidade e dos Pais e Encarregados
de Educação na gestão da escola/agrupamento
N. Ter investido na minha formação (na área da administração e gestão
das escolas).
O. Garantir a igualdade, o sucesso e a qualidade da educação para
todos
P. Ter muita experiência na administração e gestão das escolas
Q. Assegurar a eficiência da organização da escola
R. Gostar de dirigir grupos de trabalho
S. Outras
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
122
Quais:
11. Quais as actividades e preocupações predominantes no seu exercício do cargo de director/a
(assinale com um X as respostas, tendo em conta graus de importância em que 1 corresponde à
irrelevância, 4 à importância e 7 à imprescindibilidade).
Itens 1 2 3 4 5 6 7
A. Elaboração de documentos político-normativos
B. Promoção do bem-estar, das relações e da comunicação entre todos
C. Domínio das questões burocráticas
D. Promoção das relações entre a escola e o meio
E. Administração e gestão económicas
F. Organização e supervisão das estruturas pedagógicas
G. Animação social da escola
H. Enquadramento político das decisões
I. Aprofundamento das relações com Pais e Encarregados de
Educação
J. Incentivo as boas relações entre professores
K. Cumprimento da legislação, das normas e dos deveres
L. Resolução de conflitos
M. Promoção do bem-estar relacional entre os membros que ocupam
cargos de direcção, de gestão intermédia e de coordenação
N. Gestão de verbas próprias
O. Adequação da oferta educativa da escola
P. Avaliação do clima da escola
Q. Estabelecimento de parcerias e protocolos
R. Cumprimento dos objectivos do contrato ou da implementação de
autonomia
S. Realização de práticas administrativas quotidianas
T. Questões de discriminação e exclusão
U. Desenvolvimento de relações com os órgãos de administração local
V. Delegação de competências/tarefas
W. Favorecimento do espírito competitivo dos estudantes
X. Produção de orientações pedagógicas e curriculares
Y. Avaliação da eficácia da escola
Z. Satisfação dos profissionais docentes e não docentes da escola
AA. Criação e consecução de projectos próprios da escola
BB. Melhoria dos resultados escolares
CC. Desenvolvimento de relações com os órgãos da administração central
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
123
DD. Concretização de ideais democráticos
EE. Percepções da imagem da escola
FF. Gestão dos recursos humanos e respectivos planos de Formação
GG. Promoção das lideranças intermédias
HH. Divulgação da missão da escola/agrupamento a toda a comunidade
educativa
II. Outras
Quais:
12. Tendo em conta a contratualização da autonomia, qual a sua opinião face a estas afirmações
(assinale com um X as respostas tendo em conta níveis de concordância):
Dis
cord
o t
ota
lme
nte
Dis
cord
o e
m p
art
e
Dis
cord
o
Não c
oncord
o
nem
dis
cord
o
Concord
o e
m p
art
e
Concord
o
Concord
o
tota
lme
nte
A. Ao nível das competências transferidas, o contrato de autonomia ficou aquém do esperado
B. Nas tomadas de decisão tem-se em conta o que os restantes membros da escola propõem
C. Ao nível curricular, as adequações possíveis são muito limitadas
D. No desenvolvimento da autonomia, promove-se activamente a criação de projectos singulares
E. O actual regime de autonomia e gestão das escolas veio alargar a todas as escolas o que se havia contratualizado a nível específico
F. Com o contrato de autonomia celebrado, há maior grau de autonomia na tomada de decisão
G. A contratualização da autonomia exige mais burocracia e regulação dos procedimentos
H. A tomada de decisão é baseada na necessidade de respostas imediatas
I. As metas do plano de desenvolvimento e do plano de acção são inovadores para esta escola/agrupamento
J. A experiência em cargos de administração e gestão escolar facilita a prática decisória do director
K. As dinâmicas de acção ficaram confinadas à própria contratualização
L. O facto de poder nomear os responsáveis pelas coordenações favoreceu as práticas de gestão
M. A autonomia é mais retórica do que prática
N. As dinâmicas de acção reflectem o grau de autonomia que a escola/agrupamento tem vindo a desenvolver
O. A transferência de competências prevista no contrato de autonomia não se verificou na prática
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
124
13. Que balanço faz do contrato de autonomia em desenvolvimento na sua escola/agrupamento.
14. Como interpreta a sua experiência enquanto director/a de uma escola/agrupamento com contrato de autonomia?
14.1. Dê exemplos de boas práticas decisórias de gestão.
14.2. Dê exemplos de boas práticas de direcção.
15. Como sintetiza o seu plano de acção (aquando da candidatura)?
16. Enumere as principais características para o exercício da liderança.
17. Outras notas que pretenda acrescentar:
Muito obrigada pela sua colaboração e disponibilidade.
P. A acção do/a director/a de escola/agrupamento é sempre reflectida
Q. O contrato de autonomia implica mais procedimentos burocráticos do que práticos
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
125
Apêndice V
Guião da Entrevista
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
126
Guião de Entrevista
No âmbito do Mestrado em Ciências da Educação, encontramo-nos a desenvolver
uma investigação sobre a direcção das escolas com contratos de autonomia.
Com esta entrevista pretende-se cumprir três dimensões que permitam um
aprofundamento da compreensão da acção na direcção das escolas com contrato de
autonomia: Percurso Pessoal e Profissional do/a director/a, Experiência nas questões da
gestão democrática e Concretização da escola autónoma.
Abril 2010
Percurso Pessoal e Profissional
Que características o podem definir enquanto pessoa?
Fale-nos um pouco do seu percurso pessoal e do seu percurso profissional,
nomeadamente factos que tenham contribuído para o exercício deste cargo.
Experiência nas questões da gestão democrática
Qual a sua vivência ou experiência de gestão democrática?
Concretamente na referência às práticas, quais as principais ocupações e
preocupações presentes no quotidiano (especificamente por haver um Contrato de
Autonomia)?
Como tem sido vivida a transição entre o Decreto-Lei n.º 115-A/98 e o Decreto-Lei
n.º 75/2008 (atendendo também à assinatura do contrato segundo estes normativos)?
Entre estes Decretos-Lei (e ainda a celebração do Contrato de Autonomia), quais as
mudanças que identifica nas práticas de decisão? Consegue dar exemplos?
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
127
Concretização da escola autónoma.
Como é a sua vivência da escola autónoma? Pode dar exemplos de acordo com a sua
experiência?
Quais as possibilidades ou impossibilidades da autonomia (no sentido das vantagens
e ou desvantagens)?
Qual o balanço que faz da contratualização da autonomia, nomeadamente sobre a
concretização das competências transferidas?
Quais as expectativas de futuro, atendendo ao momento em que estamos (de
transição, de todo o processo no sentido de mais autonomia, finalização da primeira
fase de contratualização, possibilidade de pensar num novo contrato…)?
Muito obrigada pela disponibilidade e colaboração!
A Mestranda em Ciências da Educação,
Ana Isabel Silva
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
128
Apêndice VI
Análise Estatística
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
129
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
130
Análise factorial – Razões (Total de Variância Explicada)
omponentes
Initial Eigenvalues Extraction Sums of Squared Loadings Rotation Sums of Squared Loadings
Total % of Variance Cumulative % Total % of Variance Cumulative % Total % of Variance Cumulative %
1 6,653 36,959 36,959 6,653 36,959 36,959 5,202 28,902 28,902
2 4,014 22,300 59,259 4,014 22,300 59,259 3,570 19,832 48,734
3 2,848 15,823 75,082 2,848 15,823 75,082 2,994 16,633 65,367
4 1,273 7,070 82,152 1,273 7,070 82,152 2,301 12,785 78,152
5 1,096 6,088 88,240 1,096 6,088 88,240 1,816 10,088 88,240
6 ,950 5,277 93,517
7 ,623 3,463 96,979
8 ,335 1,860 98,839
9 ,149 ,825 99,665
10 ,060 ,335 100,000
11 1,958E-16 1,088E-15 100,000
12 9,657E-17 5,365E-16 100,000
13 7,803E-17 4,335E-16 100,000
14 -8,112E-17 -4,507E-16 100,000
15 -1,723E-16 -9,574E-16 100,000
16 -2,397E-16 -1,332E-15 100,000
17 -3,240E-16 -1,800E-15 100,000
18 -4,682E-16 -2,601E-15 100,000
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Rotated Component Matrixa - Razões
Component
1 2 3 4 5
RazoesA ,017 ,117 ,394 ,666 ,523
RazõesB ,536 ,671 ,084 -,103 ,124
RazõesC ,364 ,318 ,254 -,038 ,817
RazoesD ,124 ,148 ,952 -,044 ,140
RazõesE ,933 ,065 ,102 -,041 -,028
RazõesF -,097 -,238 -,222 -,929 ,020
RazõesG -,186 -,068 ,706 ,331 ,518
RazõesH ,851 ,026 -,287 -,062 ,184
RazõesI ,626 ,619 ,059 ,050 ,364
RazõesJ ,019 -,292 ,642 ,311 ,190
RazõesK ,680 -,018 ,026 ,478 ,464
RazõesL ,087 ,901 ,023 ,065 ,132
RazõesM ,869 ,113 ,059 ,270 -,005
RazõesN ,034 ,003 ,733 ,538 -,145
RazõesO ,907 -,104 ,295 ,166 ,191
RazoesP -,151 ,820 -,399 ,030 ,193
RazõesQ ,807 ,366 -,072 -,190 -,088
RazõesR ,113 ,898 ,108 ,328 -,180
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
131
Rotated Component Matrixa - Actividades e Preocupações
Component
1 2 3 4 5 6 7 8
actA -,096 -,458 -,621 ,387 ,087 ,167 -,213 -,378
actB ,537 -,006 ,141 -,091 ,266 ,567 ,527 ,092
actC ,377 -,240 ,147 ,172 ,240 -,243 -,067 ,771
actD ,868 ,282 -,161 ,021 ,098 ,046 ,035 ,292
actE ,671 -,265 ,422 ,197 -,286 ,315 -,017 ,222
actF ,259 ,098 ,021 ,127 -,019 ,929 ,098 -,110
actG ,309 ,254 ,121 -,364 ,608 ,383 ,341 ,127
actH -,238 -,385 -,101 ,069 ,230 ,327 -,652 -,420
actI ,939 ,132 ,066 ,008 ,102 ,250 ,055 -,031
actJ ,443 ,763 -,113 ,193 -,120 ,188 ,245 -,238
actK -,004 ,034 ,983 ,129 ,009 ,101 ,005 ,053
actL -,051 ,215 ,403 ,024 ,875 -,061 ,036 ,013
actM ,164 ,924 ,097 -,080 ,219 ,104 ,040 ,187
actN ,498 -,142 -,270 ,259 ,502 -,063 -,571 ,068
actO ,395 ,158 ,637 ,085 ,575 ,113 ,156 ,054
actP ,366 ,236 ,430 ,570 ,301 ,386 -,071 -,015
actQ ,757 ,071 ,393 -,001 ,332 ,388 ,061 -,044
actR ,719 -,228 ,115 ,132 ,004 -,344 -,470 -,034
actS ,192 -,344 ,721 -,160 ,276 -,155 ,044 ,392
actT ,794 ,436 ,107 ,120 ,247 ,052 ,259 ,075
actU ,837 ,354 ,175 ,119 ,233 ,161 ,116 -,020
actV ,022 ,344 ,121 ,402 ,075 ,641 ,157 ,457
actW -,586 -,118 -,079 -,638 ,071 ,256 -,306 -,241
actX ,277 ,177 ,038 ,250 ,126 ,303 ,844 -,080
actY -,024 ,163 ,366 ,682 ,040 ,191 ,473 ,302
actZ ,194 ,782 ,046 ,444 ,000 ,342 ,093 -,119
actAA ,716 ,488 -,320 ,241 -,030 -,141 ,132 ,168
actBB ,136 ,482 ,631 ,209 ,162 ,212 ,314 ,238
actCC ,329 -,081 -,103 ,144 ,876 ,066 -,089 -,202
actDD ,723 ,231 ,207 ,362 ,207 ,217 ,366 -,033
actEE ,174 ,325 ,159 ,832 ,312 ,114 -,139 -,041
actFF ,298 ,687 ,181 ,378 ,120 -,210 ,333 -,167
actGG -,033 ,077 ,224 ,133 -,307 ,179 ,071 ,868
actHH ,143 -,024 -,434 ,820 -,247 ,103 ,032 ,210
Extraction Method: Principal Component Analysis. Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization.
a. Rotation converged in 15 iterations.
a. Rotation converged in 7 iterations.
Análise factorial – Actividades e Preocupações (Total de Variância Explicada)
Component
Initial Eigenvalues Extraction Sums of Squared Loadings Rotation Sums of Squared Loadings
Total % of Variance Cumulative % Total % of Variance Cumulative % Total % of Variance Cumulative %
1 13,000 38,234 38,234 13,000 38,234 38,234 7,729 22,731 22,731
2 4,329 12,732 50,966 4,329 12,732 50,966 4,648 13,670 36,401
3 4,222 12,418 63,384 4,222 12,418 63,384 4,213 12,392 48,793
4 3,346 9,841 73,225 3,346 9,841 73,225 3,982 11,713 60,505
5 2,882 8,476 81,701 2,882 8,476 81,701 3,595 10,574 71,079
6 2,415 7,102 88,803 2,415 7,102 88,803 3,174 9,336 80,415
7 1,522 4,478 93,280 1,522 4,478 93,280 3,068 9,022 89,437
8 1,377 4,051 97,331 1,377 4,051 97,331 2,684 7,894 97,331
9 ,553 1,625 98,957
10 ,355 1,043 100,000
11 6,625E-16 1,949E-15 100,000
12 5,424E-16 1,595E-15 100,000
13 5,048E-16 1,485E-15 100,000
14 3,419E-16 1,006E-15 100,000
15 3,280E-16 9,647E-16 100,000
16 2,478E-16 7,289E-16 100,000
17 1,915E-16 5,634E-16 100,000
18 1,254E-16 3,689E-16 100,000
19 9,302E-17 2,736E-16 100,000
20 7,477E-17 2,199E-16 100,000
21 5,263E-17 1,548E-16 100,000
22 -2,553E-17 -7,508E-17 100,000
23 -4,229E-17 -1,244E-16 100,000
24 -1,186E-16 -3,489E-16 100,000
25 -1,582E-16 -4,653E-16 100,000
26 -1,690E-16 -4,971E-16 100,000
27 -2,408E-16 -7,081E-16 100,000
28 -3,237E-16 -9,519E-16 100,000
29 -3,796E-16 -1,116E-15 100,000
30 -4,662E-16 -1,371E-15 100,000
31 -5,021E-16 -1,477E-15 100,000
32 -6,398E-16 -1,882E-15 100,000
33 -7,987E-16 -2,349E-15 100,000
34 -9,597E-16 -2,823E-15 100,000
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
132
Análise factorial – Representações (Total de Variância Explicada)
Component
Initial Eigenvalues Extraction Sums of Squared Loadings Rotation Sums of Squared Loadings
Total % of Variance Cumulative % Total % of Variance Cumulative % Total % of Variance Cumulative %
1 5,197 30,570 30,570 5,197 30,570 30,570 3,674 21,613 21,613
2 3,294 19,378 49,948 3,294 19,378 49,948 3,002 17,660 39,274
3 2,116 12,445 62,393 2,116 12,445 62,393 2,677 15,746 55,020
4 1,730 10,174 72,567 1,730 10,174 72,567 2,009 11,819 66,839
5 1,427 8,392 80,960 1,427 8,392 80,960 1,834 10,789 77,628
6 1,162 6,835 87,795 1,162 6,835 87,795 1,728 10,166 87,795
7 ,894 5,256 93,050
8 ,620 3,649 96,700
9 ,326 1,918 98,617
10 ,208 1,226 99,843
11 ,027 ,157 100,000
12 2,057E-16 1,210E-15 100,000
13 1,004E-16 5,904E-16 100,000
14 -8,162E-17 -4,801E-16 100,000
15 -1,370E-16 -8,056E-16 100,000
16 -1,996E-16 -1,174E-15 100,000
17 -4,770E-16 -2,806E-15 100,000
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Rotated Component Matrixa - Representações
Component
1 2 3 4 5 6
RepA ,068 -,832 ,024 ,111 ,074 -,304
RepB ,105 -,140 ,762 ,003 ,063 ,428
RepC ,282 -,213 -,030 -,011 ,713 -,542
RepD -,253 -,242 ,056 ,059 ,723 ,284
RepE -,148 ,709 -,091 ,029 -,133 -,110
RepF -,581 ,440 -,579 ,125 -,137 ,236
RepG ,644 -,167 ,677 ,220 -,108 -,109
RepH ,699 -,046 ,062 ,594 -,041 -,166
RepI -,519 ,519 -,178 -,045 -,554 -,038
RepJ ,148 -,082 ,120 -,057 ,098 ,925
RepK ,188 ,917 ,091 ,047 -,097 -,224
RepL ,310 ,420 -,489 ,483 -,306 -,037
RepM ,916 -,162 ,071 -,305 ,077 ,068
RepN -,873 -,217 -,052 -,256 ,000 -,228
RepO -,069 -,096 ,186 ,923 ,109 -,020
RepP ,048 ,200 ,935 ,247 ,079 ,009
RepQ ,471 ,212 ,276 ,513 ,548 ,081
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization.
a. Rotation converged in 11 iterations.
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
133
Gráficos de Barras com a Média da Frequência de Respostas
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
134
Média da Frequência de Respostas
Frequência das respostas (Razões da candidatura a director/a)
N
Valid Missing Média Median Mode Std. Deviation Minimum Maximum
RazoesA 13 0 3,85 5,00 6 2,115 1 6
RazõesB 13 0 3,92 4,00 1a 2,397 1 7
RazõesC 13 0 5,38 6,00 6 1,325 3 7
RazoesD 13 0 2,15 2,00 1 1,281 1 4
RazõesE 13 0 5,62 6,00 6 1,121 4 7
RazõesF 12 1 2,17 1,00 1 2,038 1 7
RazõesG 12 1 2,17 1,50 1 1,403 1 4
RazõesH 13 0 5,38 6,00 4 1,261 4 7
RazõesI 13 0 5,31 6,00 7 1,548 3 7
RazõesJ 13 0 1,77 1,00 1 1,166 1 4
RazõesK 13 0 5,31 6,00 6a 1,843 1 7
RazõesL 13 0 4,85 5,00 6 1,345 3 7
RazõesM 12 1 4,58 5,00 5 1,730 1 7
RazõesN 13 0 2,85 3,00 4 1,519 1 6
RazõesO 13 0 5,31 6,00 7 2,016 1 7
RazoesP 11 2 4,55 4,00 4 1,864 1 7
RazõesQ 13 0 5,00 5,00 4a 1,354 3 7
RazõesR 12 1 4,83 5,00 4a 1,267 3 7
a. Multiple modes exist. The smallest value is shown
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
135
Frequência de resposta (representações sobre autonomia)
N
Valid Missing Média Median Mode Std. Deviation Minimum Maximum
RepA 13 0 6,31 6,00 7 ,751 5 7
RepB 13 0 6,00 6,00 7 1,414 2 7
RepC 13 0 5,23 6,00 6a 1,922 1 7
RepD 13 0 4,92 5,00 5 1,498 2 7
RepE 13 0 4,62 5,00 5 1,387 2 7
RepF 13 0 3,77 4,00 1a 1,964 1 6
RepG 12 1 4,17 4,50 5 1,403 2 7
RepH 13 0 4,69 5,00 5 1,377 2 7
RepI 13 0 4,23 5,00 5 1,739 1 7
RepJ 13 0 6,62 7,00 7 ,650 5 7
RepK 13 0 2,69 3,00 3 1,316 1 5
RepL 13 0 5,31 5,00 7 1,797 2 7
RepM 13 0 5,92 6,00 5 ,862 5 7
RepN 13 0 4,62 5,00 6 1,446 2 6
RepO 13 0 4,00 4,00 5 1,581 1 7
RepP 13 0 6,08 6,00 6a ,954 4 7
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
136
RepQ 13 0 3,69 3,00 3 1,750 1 7
a. Multiple modes exist. The smallest value is shown Frequência de resposta (Actividades e preocupações diárias)
N
Valid Missing Média Median Mode Std. Deviation Minimum Maximum
actA 13 0 4,38 4,00 4a 1,710 1 7
actB 13 0 6,31 6,00 7 ,751 5 7
actC 13 0 4,38 4,00 4a 1,044 3 6
actD 13 0 5,62 5,00 5 1,121 4 7
actE 13 0 4,77 5,00 4 ,832 4 6
actF 13 0 5,85 6,00 6 ,899 4 7
actG 13 0 5,08 5,00 6 ,862 4 6
actH 13 0 4,15 4,00 4 1,345 1 6
actI 13 0 5,23 5,00 4 1,301 4 7
actJ 12 1 5,50 6,00 6 1,168 3 7
actK 13 0 5,38 6,00 6 1,446 3 7
actL 13 0 5,54 6,00 6 1,127 3 7
actM 13 0 5,92 6,00 7 1,038 4 7
actN 12 1 4,33 4,00 4 1,303 2 6
actO 12 1 5,33 5,50 6 ,888 3 6
actP 13 0 5,46 6,00 6 ,967 4 7
actQ 13 0 5,08 5,00 6 1,038 3 6
actR 13 0 5,54 6,00 6 ,776 4 6
actS 13 0 5,00 5,00 5 1,225 2 7
actT 12 1 4,75 4,50 3a 1,485 3 7
actU 13 0 4,38 4,00 4a 1,044 3 6
actV 13 0 4,23 4,00 4 1,301 2 6
actW 13 0 3,08 3,00 3a 1,115 1 5
actX 13 0 5,69 6,00 5 ,947 4 7
actY 13 0 5,85 6,00 6 1,144 3 7
actZ 13 0 5,77 6,00 6 1,235 3 7
actAA 13 0 6,00 6,00 6 ,707 5 7
actBB 12 1 5,92 6,00 6 ,669 5 7
actCC 13 0 4,08 4,00 4 1,038 2 6
actDD 13 0 5,08 5,00 4 1,256 3 7
actEE 13 0 5,46 5,00 5 1,198 3 7
actFF 13 0 5,31 5,00 5 1,032 3 7
actGG 13 0 5,85 6,00 6 ,899 4 7
actHH 13 0 5,46 5,00 5 1,050 3 7
a. Multiple modes exist. The smallest value is shown
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
137
Apêndice VII
Grelha com Análise de Conteúdo
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
138
Autonomias
Categorias Entrevistas (DE1 a DE5) Inquérito por questionário – respostas abertas (N1 a N5 e X1 a X8)
Representações “isso não existe” (DE1)
“um princípio, um meio e um fim” (DE1)
“vivência dura e difícil” (DE2) “sempre dependentes de decisões superiores” (DE3)
“a escola de autonomia tem muito pouco” (DE3)
“as escolas com autonomia são autónomas para cumprir a lei” (DE4) “margens de autonomia são muito reduzidas” (DE4)
“é um processo que se constrói” (DE1)
“exerce-se, vive-se, mais do que se explica” (DE1)
“assumir um acto colectivo” (DE2)
“não é um fim mas um veículo” (DE2)
“conquista-se em as pessoas saberem o que é que querem” (DE4) “dependemos de nós, de encontrar o nosso caminho” (DE4)
“às vezes nós não sabemos aproveitar as franjas de autonomia que são concedidas” (DE5)
“as escolas sempre tiveram autonomia, sempre as escolas fizeram…” (DE5)
“[contrato de autonomia] é sobretudo o DESENVOLVIMENTO DE UMA AUTONOMIA e não
uma independência” (X3)
Metaforização “jogo da corda: a corda ganha por uns é a que outros perderam” “é como dar um carro a um filho e dizer-lhe que só pode ir ao Porto ou a Braga”; “A autonomia é como a maioridade” (DE1)
“o fato é igual para todos” (DE2)
“escola(…)muito espartilhada” (DE3) “a escola autónoma é uma ficção” (DE4)
“O contrato de autonomia (…) é ter escrito “preto no branco” aquilo que se foi fazendo” (DE5)
Mais-valias do CA “as decisões têm um carácter mais definitivo”; “nomeávamos os coordenadores”; “recebemos um
acréscimo de verbas” (DE1)
“escolhermos os professores”; “dotar a escola de recursos financeiros”; “regularizar, validar uma
organização pedagógica” (DE2) “já deu alguns frutos”; “possibilidade de contratação de uma educadora social”; “reforço de crédito
horário” (DE3)
“mediaticamente foi giro”; “antecipar a contratação por oferta de escola (…) só a partir do 2º ano”; “agilizar algumas decisões” (DE4)
“O contrato de autonomia veio quase consolidar o que já existia”; “Dá-me alguma
liberdade(…)Implementamos e andamos para a frente.” (DE5)
“positivo, mas abaixo das expectativas” (N1)
“conduz a escola a acções e decisões mais convergentes com os objectivos” (N4)
“aquém das nossas expectativas”; “assumir de novas responsabilidades” (N5)
“não trouxe mais valias” (X1) “grande contributo para o sucesso”; “Criação de grupos de desenvolvimento diferenciado”;
“Agilizou procedimentos” (X2)
“objectivos/metas e compromissos têm sido cumpridos /alcançados” (X3) “mesma coisa que não ter” (X4)
“balanço positivo” (X5 e X8)
“Só no presente ano foram concedidas algumas competências” (X6) “maior interesse e motivação pela inovação”; “maior motivação do corpo docente” (X2)
“experiência tem sido positiva, motivadora” (X3)
“Possibilidade de obter o equivalente financeiro face às Acessorias” (X4) “possibilidades de contratação directa de docentes”; “aumento do seu envolvimento com a missão”;
“encaixe financeiro razoável” (X5)
“Muito gratificante” (X8)
Constrangimentos “a DREN esquece-se que nós temos contrato de autonomia”; “não pode ser uma espécie de contrato de
adesão” (DE1)
“[a imposiçao normativa] é completamente limitativa da autonomia” (DE2) “normativos que temos que cumprir que em muito pouco são compatíveis com a nossa racionalidade”;
“exercício esquizofrénico” (DE2)
“desmotivação da comunidade”; “não teve qualquer contrapartida” (DE3) “em termos financeiros não há grande flexibilidade” (DE3)
“da prática efectiva no interior da escola não houve muitas alterações” (DE4)
“pouco impacto”; “prejudicou a escola”; “pouco relevante na gestão e organização escolar”; “não
proporciona a diferenciação” (N2)
“pouco valorizado pela tutela ou pela comunidade” (N3) “Não trouxe autonomia” (N4)
“trabalho acrescido”; “não está reflectido nos benefícios” (X1)
“alguns constrangimentos sentidos” (X3) “não cumprimento de obrigações por parte do Ministério da Educação”; “zona de incerteza que
decorreu da transferência de competências” (X5)
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
139
“coisas que estavam nos contratos agora já estão desactualizadas”; “não foi por força do contrato que
nós pudemos ir mais além” (DE4)
“Experiência desgastante” (X7)
Natureza da Liderança
Categorias Entrevistas Inquérito por questionário
Princípios de
liderança
“Nós queremos que esta escola seja uma escola de excelência!”; “dimensão ética e cívica da educação: a
formação de cidadãos” (DE1) “liberdade, a responsabilidade e a solidariedade”; “vivência da gestão democrática”; “princípios que
valorizam a liberdade de expressão e de opinião, em que se valoriza a responsabilidade, a participação
de todos para um objectivo que é comum, numa vivência plena democrática também da gestão” (DE2) “envolver a comunidade na discussão destes documentos gerais”; “formação integral dos alunos” (DE3)
“aumentar as probabilidades de sucesso”; “os resultados dos alunos sejam melhores”; “uma organização
tem que ter objectivos.” (DE4) “aumentar as probabilidades de sucesso(…), os resultados dos alunos sejam melhores (…), uma
organização tem que ter objectivos.”; “os alunos gostarem mais da escola e, os professores sentirem-se
também mais confortáveis no seu local de trabalho.”; “os princípios que deveriam ser os da educação pública, não sei se serão os que estão a ser cumpridos”; “procuramos é cumprir o ideal do que é ser
escola pública.” “evitar o abandono”; “dar autonomia às pessoas” (DE5)
“criação de uma escola com uma cultura e identidades próprias” (N2)
“continuidade do Projecto Educativo” (N3) “medidas muito práticas e objectivas” (N4)
“envolvimento de todos os parceiros”; “todos trabalhamos para o bem de todos” (X1)
“sucesso educativo”; “Acompanhamento personalizado dos alunos”; “Gestão de recursos financeiros” (X2)
“construir um Agrupamento de referência”; “imagem de qualidade”
“processo sistemático de construção participado” (X3) “Liderança partilhada” (X4)
“auto-avaliação”; “Monitorização dos resultados”; “Aumentar as ofertas formativas”;“Requalificação
dos espaços” (X5) “Optimizar o desempenho dos serviços” (X6)
“operacionalidade pedagógica do Projecto educativo”; “decisões formais e administrativas” (X7)
“balanço e prospectiva” (X8)
Critérios para ser
líder
“capacidade de ouvir os outros”; “posição activa dentro das escolas” (DE3)
“capacidade de tomar decisões”; “capacidade de assumir a responsabilidade”; “relacionamento
interpessoal entre colegas, com funcionários e com alunos” (DE4) “vontade e algum gosto pela gestão.” (DE5)
“Conhecimento da organização”; “Capacidade de decisão” (N1)
“ gerir conflitos”; “promover mudanças”; “Conhecimento e experiência” (N2)
“coordenar equipas e motivar para uma acção comum” (N3) “Determinação”; “interacção com os outros”; “Sentido de justiça” (N4)
“Ouvir e decidir”; “movimentar, pelo optimismo” (N5)
“defesa de um ambiente de aprendizagem democrático” (X1) “Experiência”; “bom senso”; “delegação de competências”; “Gestão cuidada de recursos humanos”
(X2)
“ ter visão da organização numa liderança partilhada” (X3) “delegação”; “supervisão e de responsabilização” (X4)
“Empenho”; “ dedicação”; “ motivação”; “ criatividade”; “ iniciativa” (X6)
“trabalhar em equipa”; “implicar todos”; “manter um nível de motivação” (X7) “Conhecimento dos diferentes vectores”; “rigor e equidade” (X8)
Percurso de liderança “…há 16 anos que dirijo esta escola” (DE1)
“Nunca o ambicionei (…) surgiu esta necessidade”; “fui tendo que assumir pontualmente cargos de
direcção” (DE2) “Desde jovem tive uma apetência pela liderança”; “passei por diferentes papéis”; “nestes últimos treze
anos tenho estado à frente da direcção da escola” (DE3)
“acabei por passar algum tempo na Direcção Regional”; “fiz uma pós-graduação em Administração Escolar”; “é no dia-a-dia que se aprende a lidar com pessoas, a lidar com organizações”; “sou uma
pessoa que gosta muito do que faz” (DE4)
“estou também na direcção de várias instituições ligadas ao voluntariado”; “nunca me vi a tomar uma decisão em que tenha dito «tomei-a sozinha»”; “acho que tenho essa qualidade, a de conseguir, de certo
modo, contagiar os meus colegas” (DE5)
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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Exercício da Liderança
Categorias Entrevistas Inquérito por questionário
“A técnica” “criámos um regulamento de taxas e emolumentos” (DE1) “gestão partilhada e integradora”; “temos que nos equilibrar entre a nossa racionalidade e a
racionalidade normativa”; “aplicações informáticas que temos que preencher “ (DE2)
“o desperdício das assinaturas, as reuniões, uma série de obrigações institucionais e burocráticas” (DE4)
“gestão de pessoas, de recursos, de tempo” (DE5)
“Promoção e apoio de projectos” (N2) “Implementação de praticas de reflexão e monitorização” (N4)
“mostrar eficácia e eficiência” (N5)
“Requalificação do ginásio” (X2) “Elaboração e utilização de instrumentos de controlo” (X3)
“Critérios de selecção no concurso” (X4)
“Monitorização permanente dos resultados”; “Gestão financeira saudável” (X5) “Avaliação de necessidades”; “Planificação anual”; “Definição de critérios”; “Produção de orientações”
(X6)
“influenciar as pessoas para que se envolvam” (X7) “Definição de objectivos e metas claros”; “avaliação periódica” (X8)
“A arte” “vivência dura e difícil e quase diariamente negociada com a tutela.” (DE2)
“a direcção é responsável por fazer a gestão e ser um pouco o motor e o coordenador”; “ouvir que propostas há para melhorar”; “negociação”; “envolver a comunidade (DE3)
“deixou de se ouvir falar muito na gestão democrática” (DE4)
“o relacionamento com o outro, o entender o outro, conseguir escutá-lo, percebê-lo e dar-lhe voz”;
“resolução de problemas.”; “Propomos caminhos alternativos e, em contrapartida, apresentamos
resultados” (DE5)
“Trabalho de equipa” (N2)
“Difundir a cultura de avaliação”; “Criar parcerias” (N4) “preservar valores democráticos” (X1)
“delegação de competências” (X2)
“Definição de um padrão comportamental e de valores”; “coordenação de esforços com entidades externas” (X3)
“Erradicação do abandono escolar”; “Mobilização dos actores”; “Diversificação da oferta formativa”
(X5) “Interacção e comunicação”; “divulgação de informação”; “Antecipação, identificação e resolução de
problemas”; “mediação”; “Definição de metodologias”
“Produção e coordenação de orientações” (X6) “Estabelecer desafios”; “trabalho em equipa” (X7)
“Responsabilização das estruturas de gestão intermédias” (X8)
Ser Director com CA “agora também há consenso”; “não tomo decisões sozinho”; “poder de decisão e as responsabilidades eram muito difusas”; “formalmente sou eu que dou a cara e que me responsabilizo”; “unipessoalizou-
se a responsabilidade”; “A escola tem um rosto (…) para o bem e para o mal”; “Diariamente,
constantemente, há sempre quesões novas a resolver.” (DE1)
“Estou com uma equipa”; “lógica de co-reponsabilização de todos”; “processo de maior
democraticidade e transparência”; “As decisões são colegiais.”; “exercício esquizofrénico”; “O
assumir fazer diferente é um grande desafio.” (DE2) “a escola constrói-se com opiniões de todos”; “somos uma equipa”; “optei por manter os
coordenadores anteriores” (DE3)
“nós temos o poder de fazer algumas coisas, mas não temos, não somos obrigados a fazer”; “o líder tem que ser responsável pelas decisões que toma”; tem que se saber quem é que toma a decisão”;
“Continuamos a ter uma lógica que era a essência da lógica democrática”; “ainda temos um órgão
colegial onde as decisões são partilhadas” (DE4) “é desafiante para mim “;“estou num lugar de decisão, sou quem assume as responsabilidades”; “no
“posicionamento diferente e mais exigente” (N1) “mostrar eficácia e eficiência”; “assumir de novas responsabilidades”; “compromisso de prestar contas
com regularidade” (N5)
“trabalho acrescido”; “liderança forte, sem autoritarismos”; “preservar valores democráticos” (X1)
“maior interesse e motivação pela inovação” (X2)
“prestação de contas inerentes”; “comprometimento”; “experiência tem sido positiva, motivadora” (X3)
“Liderança partilhada” (X4) “Experiência desgastante” (X7)
“as escolas têm que assumir e discutir com o Ministério da Educação” (X8)
Reforço da Autonomia Escolar:
O “Jogo da Corda” dos/as Directores/as das Escolas com Contratos de Autonomia
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quotidiano funciona sempre a lógica da liderança partilhada”; “Procuro que os líderes, que as
lideranças intermédias, tenham o seu rosto, o seu papel”; “sozinha pode ter a certeza que não fazia
nada”; “ao dar autonomia às pessoas, as pessoas ficam satisfeitas (…) têm muito mais sucesso”; “É preciso é que o Director perceba que tipo de pessoas tem dentro das suas escolas e como é que as pode
valorizar.” (DE5)
Anexo I
Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril –
Regime de Autonomia, Adminstração e Gestão das Escolas
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