PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINASSECRETARIA MUNICIPAL DE GESTÃO E CONTROLE
DEPARTAMENTO DE AUDITORIA
RELATÓRIO DE AUDITORIA
REFERENTE REPASSES DE RECURSOS DO
CONVÊNIO PMC/SCEI-CELSO PIERRO
(PROCESSOS ADMINISTRATIVOS PMC 06/10/20.008
E 08/10/51.743)
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Sumário
1.INTRODUÇÃO.......................................................................................................................3
2.ESCOPO DA AUDITORIA.....................................................................................................3
3.METODOLOGIA....................................................................................................................4
4.QUADRO RESUMO DA AUDITORIA.................................................................................5
5.ANÁLISE DA AUDITORIA...................................................................................................5
5.1.Valores Autorizados para os Convênios...........................................................................5
5.1.1.Termo Aditivo ao Termo de Convênio nº 21/2006 celebrado sem as devidas
formalidades exigidas pelas normas legais........................................................................7
5.1.2.Inexistência de irregularidade no Termo de Convênio 25/08 quanto ao valor
estimado dos repasses de recursos...................................................................................11
5.1.3.Ausência de notas de empenho nos processos administrativos 06/10/20.008 e
08/10/51.743....................................................................................................................11
5.1.4.Falhas nos registros dos repasses nos sistemas corporativos de administração
orçamentária e financeira, SIM e SIAFEM.....................................................................12
5.1.5.Liberação de repasses mensais com valores em desacordo com os estabelecidos
nos Termos de Convênio 21/06 e 25/08...........................................................................16
5.2.Análise das Autorizações de Pagamentos......................................................................18
5.2.1.Ausência de documentação comprobatória das autorizações de pagamentos
(repasses) pela autoridade competente da Secretaria de Saúde.......................................18
6.CONCLUSÃO.......................................................................................................................21
ANEXO - RELATÓRIO DE EMPENHOS EXTRAÍDOS DO SISTEMA SIM SUBITEM
5.1.4...........................................................................................................................................23
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1. INTRODUÇÃO
O presente relatório de auditoria refere-se a avaliação do processo de repasses
de recursos relativos a convênios de cooperação interinstitucional celebrados entre a
Prefeitura Municipal de Campinas e a Sociedade Campineira de Educação e Instrução,
mantenedora do Hospital e Maternidade Celso Pierro. O objeto destes convênios é a
manutenção, em regime de cooperação mútua entre os partícipes, de um programa de parceria
na assistência à saúde no campo da assistência médica, hospitalar, ambulatorial e domiciliar
oferecida à população, no âmbito do Sistema Único de Saúde de Campinas.
Cabe registrar que a presente auditoria consta do “Plano Anual de Auditoria” -
PAAI de 2013 e possui como objetivo “verificar se os documentos relativos aos repasses de
valores permitem concluir o emprego regular das verbas destinadas ao convênio.”
2. ESCOPO DA AUDITORIA
A análise procedida por esta auditoria se circunscreve aos apontamentos do
Departamento de Processos Disciplinares e Investigatórios contidas no processo
administrativo nº 2008/10/58.900, quais sejam, averiguar as condições de realização dos
repasses de recursos públicos (federais e próprios) à entidade conveniada por duas questões: a
primeira, em função da elaboração pela Secretaria Municipal de Saúde de Termo de
Aditamento ao Termo de Convênio nº 21/06 sem a observação das formalidades determinadas
pela legislação, razão pela qual a sindicância administrativa investigatória foi instaurada em
14 de julho de 2009 pela Secretaria Municipal de Assuntos Jurídicos, conforme se verifica às
fls. 02 a 10 do processo administrativo supracitado; e, a segunda, devido ao apontamento do
Srs. Procuradores membros da Comissão de Sindicância às fls. 80, no mesmo protocolado
acima citado, de que, no corpo do Termo de Convênio nº 25/08, anexado às fls. 56/62 no
processo administrativo 2008/10/58.900, não haveria sido explicitado o valor do referido
convênio.
Identificadas as questões que ensejaram a presente auditoria, verifica-se que
estão distribuídas em 02 (dois) processos administrativos, a saber: 2006/10/20.008 e
2008/10/51.743, os quais abrigaram a documentação que instruíram o ajuste e a execução dos
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Termos de Convênio 21/06 e 25/08 e seus respectivos termos de aditamentos e de prorrogação
de prazo.
Muito embora esta Auditoria tenha reunido informações orçamentário-
financeiras extraídas no SIAFEM até o final exercício de 2012, ano que inclui o período de
vigência do Termo de Convênio nº 70/11, foi decido não incorporá-lo no escopo dos
trabalhos, pois, além de não ter sido mencionado pela Comissão de Sindicância, considerou-se
que o material referente aos dois outros processos administrativos são plenamente suficientes
para dar conta das questões apontadas pela Comissão de Sindicância, bem como para verificar
e avaliar os procedimentos administrativos utilizados pela Secretaria de Saúde em relação ao
processo de repasse dos recursos à entidade conveniada frente as regras convencionadas pela
legislação, de forma a cumprir o objetivo da auditoria.
Resta ressaltar que a presente auditoria não compreende o processo de
execução dos termos de convênios, excluindo assim os procedimentos relativos a avaliação
das prestações de contas dos recursos repassados, pois em nenhum momento tal questão foi
suscitada no protocolado 2006/10/20.008. Assim sendo, reitera-se, que o escopo desta
auditoria está focado na avaliação dos processos relativos à gestão orçamentária e financeira
dos repasses dos recursos estipulados nos convênios 21/06 e 25/08.
3. METODOLOGIA
Com a finalidade de poder obter as evidências necessárias para sustentar
opinião final segura, esta Auditoria realizou sua avaliação através das técnicas relacionadas
com a análise documental dos processos administrativos, o exame de arquivos e registros
auxiliares da Secretaria de Saúde aos quais teve acesso, a conferência e o cálculo dos valores
conveniados, a avaliação dos registros contabilizados nos sistemas corporativos de
administração orçamentária e financeira (SIM e SIAFEM).
Por fim, efetuou-se análise correlacional das evidências levantadas com o
intuito de obter as conclusões sobre as questões de auditoria identificadas.
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4. QUADRO RESUMO DA AUDITORIA
Valores Autorizados
para os Convênios
(5.1)
➢ Termo Aditivo ao Termo de Convênio nº 21/2006 celebrado
sem as devidas formalidades exigidas pelas normas legais
(5.1.1.).
➢ Confirmação de inexistência de irregularidade no Termo de
Convênio 25/08 no que tange a ausência de estipulação de
valor estimado dos repasses de recursos (5.1.2.).
➢ Ausência de notas de empenho nos processos administrativos
06/10/20.008 e 08/10/51.743 (5.1.3.).
➢ Falhas nos registros dos repasses nos sistemas corporativos de
administração orçamentária e financeira, SIM e SIAFEM
(5.1.4.)
➢ Liberação de repasses mensais com valores em desacordo com
o cronograma estabelecido nos Termos de Convênio 21/06 e
25/08 (5.1.5).
Análise das
autorizações de
pagamentos (5.2)
➢ Ausência de documentação comprobatória das autorizações de
pagamentos (repasses) pela autoridade competente da
Secretaria de Saúde (5.2.1).
5. ANÁLISE DA AUDITORIA
5.1. Valores Autorizados para os Convênios.
Os valores autorizados dos Convênios estão dispostos no Quadro 1 abaixo, o
qual foi construído a partir da análise dos Termos de Convênio 21/06, 25/08 e 70/11 e dos
respectivos aditamentos e prorrogações até 21 de abril de 2013, data final do terceiro
convênio.
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De posse dos protocolados 06/10/20.008 e 08/10/51.743, constatou-se as
juntadas dos termos de ajustes decorrentes, quais sejam, os Termos 21/06 e 25/08. Desta
forma, foi possível averiguar e confirmar os seus respectivos valores autorizados.
Ressalte-se que, em função do escopo da auditoria, os valores decorrentes do
último termo de ajuste (70/11) e seus aditivos foram obtidos apenas através da análise dos
termos disponibilizados no sítio oficial da prefeitura, no Portal da Transparência/Contratos.
De acordo com a análise realizada, foram constatadas a autorização de repasses
no período no valor total de R$ 494.785.509,00 (quatrocentos e noventa e quatro milhões,
setecentos e oitenta e cinco mil e quinhentos e nove reais) a favor da entidade mantenedora do
Hospital e Maternidade Celso Pierro, sendo, R$ 142.794.787,55 (cento e quarenta e dois
milhões, setecentos e noventa e quatro mil, setecentos e oitenta e sete reais e cinquenta e
cinco centavos), R$ 198.351.431,67 (cento e noventa e oito milhões, trezentos e cinquenta e
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QUADRO 1CONVÊNIOS PMC/SCEI – 2006/2012
Ajuste Valor Autorizado (R$) Valor Total (R$)
Convênio Nº 21/2006 (31/05/06) 105.798.443,16 105.798.443,16 Aditivo SEM Nº (ago/2006) 6.300.000,00 112.098.443,16 Aditivo Nº 02/2008 1.327.272,65 113.425.715,81 Aditivo Nº 15/2008 14.684.535,87 128.110.251,68 Aditivo Nº 31/2008 14.684.535,87 142.794.787,55
Convênio Nº 25/2008 (01/02/08) 11.508.285,34 11.508.285,34 Aditivo Nº 15/09 (21/01/09) 152.662.844,38 164.171.129,72 Aditivo Nº 06/2011 (21/01/11) 14.427.120,19 178.598.249,91 Aditivo Nº 12/2011 (21/03/11) 19.753.181,76 198.351.431,67
Convênio Nº 70/2011 (22/06/11) 79.106.347,56 79.106.347,56 Convênio Nº 18/2012 (22/06/12) 14.199.043,58 93.305.391,14 Aditivo Nº 24/2012 (22/06/12) 14.199.043,58 107.504.434,72 Aditivo Nº 28/2012 46.134.855,06 153.639.289,78
Valor Total dos Ajustes: 494.785.509,00
Valor Total Convênios Nº 21/2006 e Nº 25/2008: 341.146.219,22
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um mil, quatrocentos e trinta e um reais e sessenta e sete centavos) e R$ 153.639.289,78
(cento e cinquenta e três milhões, seiscentos e trinta nove mil, duzentos e oitenta e nove reais
e setenta e oito centavos), autorizados, respectivamente, para os Convênios 21/06, 25/08 e
70/11.
Os valores autorizados dos termos de convênio 21/06 e 25/08 confirmam a
informação do gestor financeiro da Secretaria Municipal de Saúde sobre os valores
autorizados para os Convênios e Aditamentos respectivos às fls. 132 e 133 do protocolo
08/10/58.900 prestada à Comissão de Sindicância em 21/12/2011 (fls. 105/106).
5.1.1. Termo Aditivo ao Termo de Convênio nº 21/2006 celebrado sem as devidasformalidades exigidas pelas normas legais
Em relação à celebração do Termo Aditivo ao Termo de Convênio nº 21/2006,
no que tange à ausência das formalidades, não há nada a acrescentar pela Auditoria. A
apuração conduzida nos autos do processo Nº 2008/10/58.900 por meio de seus depoimentos,
documentos, manifestações dos servidores envolvidos (fls. 05 a 78) e parecer da comissão de
sindicância às 80, confirmou as irregularidades apontadas na apresentação da situação fática
do parecer acostado às fls. 02 a 04.
As consequências dos atos devem, portanto, ser determinadas pela comissão de
sindicância.
A título de recomendação, a Auditoria segue a conclusão dos Srs. Procuradores,
qual seja, instruir os servidores envolvidos na irregularidade evidenciada na sindicância a
respeito da necessidade das formalidades devidas na celebração de Ajustes na Administração
Pública.
O valor de acréscimo do Termo de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) ao mês,
por sua vez, está justificado pela Portaria do Ministério da Saúde nº 2.479 de 13 de outubro de
2006 anexada nos autos do processo administrativo 2008/10/58.900 às fls. 09, pelo extrato da
conta bancária em que os recursos do Ministério são creditados juntado às fls. 86, devido ao
valor do crédito do Ministério da Saúde para atender ao Convênio ter se elevado em valor na
exata grandeza do valor definido na portaria ministerial, e pela previsão no Termo de
Aditamento 02/2008, que renovou o ajuste com o Hospital Celso Pierro, incluindo cláusula
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relativa aos mesmos serviços da referida Portaria (urgência e emergência do Hospital e
Maternidade) no valor de R$ 300.000,00 ao mês.
O quadro 2 a seguir evidencia esta alteração de valor e as outras ocorridas nos
aditamentos ao Termo de Convênio nº 21/06. As informações lá contidas correspondem aos
motivos encontrados no processo administrativo 2006/10/20.008, os quais destacamos:
• Acréscimo de R$ 300.000,00 na remuneração do Bloco 1 – Metas
qualitativas do contrato de metas do Projeto Específico XIV (Portaria MS
2.479/2006), que motivou o Termo de Ajuste sem formalização;
• Redução do valor de R$ 24.273,00 devido à expiração do prazo de 3 meses
do Projeto Específico XII de adequação das campanhas de cirurgias eletivas
de média complexidade previsto no Termo de Convênio 21/2006;
• Acréscimo dos valores dos Projetos Específicos IX e XV que motivaram a
celebração do Termo de Aditamento 02/2008.
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5.1.2. Inexistência de irregularidade no Termo de Convênio 25/08 quanto aovalor estimado dos repasses de recursos
Além de confirmar os valores dos termos dos convênios, a análise dos
processos acima referidos esclarece a questão levantada pelos Srs. Procuradores da comissão
de sindicância acima citada, sobre a ausência do valor estimado no corpo do Termo de
Convênio nº 25/08, anexado às fls. 56/62 do processo 2008/10/58.900, ao constatar que a
cópia do termo avaliada pela referida comissão está incompleta, faltando algumas páginas nas
quais várias cláusulas do Termo de convênio não foram explicitadas, inclusive a que estipula
o valor conveniado.
No caso em pauta, trata-se da cláusula quarta, em que o subitem 4.2 apresenta a
estimativa do valor do termo de convênio 25/08 no montante de R$ 11.508.285,34 (onze
milhões, quinhentos e oito mil, duzentos e oitenta e cinco reais e trinta e quatro centavos),
conforme se verifica às fls. 350 no processo administrativo nº 08/10/51.743.
Desta forma, a auditoria conclui que não existe irregularidade no termo de
Convênio 25/08 no que tange à estipulação do valor estimado ajustado, esclarecendo o
questionamento da comissão de sindicância.
5.1.3. Ausência de notas de empenho nos processos administrativos 06/10/20.008e 08/10/51.743.
A análise documental dos processos administrativos identificou a não juntada
nos autos das notas de empenho nos dois convênios definidos no escopo da auditoria, com
exceção de uma única, anexada às fls. 789 do volume 03 do processo 08/10/51.743, referente
ao convênio 25/08.
Apesar de parecer num primeiro instante uma mera ação formal, a juntada das
notas de empenho e dos registros dos repasses à entidade conveniada nos processos
administrativos trata-se de obrigação primária de gestão de todos os tipos de ajuste que
empreguem recursos orçamentários na Administração Pública. Esta falta dificulta o controle
tanto do órgão gestor quanto dos órgãos de auditoria interna e de inspeção externa. Além
disso, o simples fato de serem atos administrativos públicos obriga a juntada desses
documentos nos autos.
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Finalmente, a anexação desses documentos nos autos é uma salvaguarda para o
administrador público, mesmo que este tenha elaborado arquivos próprios com informações
relativos às notas de empenho emitidas e de outras pertinentes para a sua gestão, como é o
caso em pauta, eis que o gestor orçamentário e financeiro da Secretaria de Saúde demonstrou
possuir as informações sobre os repasses realizados à entidade conveniada, conforme se
verifica no protocolo administrativo 08/10/58.900, em que foram anexadas cópias de
controles de repasses às fls. 107 a 134, as quais foram trazidas à comissão de sindicância
quando efetuou seu depoimento em 02/12/2011.
Assim sendo, a única recomendação possível diante da constatação acima
exposta é a observação pela Secretaria Municipal de Saúde da obrigatoriedade da anexação
nos autos das notas de empenho emitidas a favor da entidade conveniada.
5.1.4. Falhas nos registros dos repasses nos sistemas corporativos deadministração orçamentária e financeira, SIM e SIAFEM
O exame dos sistemas corporativos de administração orçamentário-financeira,
SIM e SIAFEM, acabou por identificar a maioria das notas de empenho e pagamentos,
atenuando a falta referente à não juntada nos autos apontada no subitem anterior, e
contribuindo para a verificação e confirmação da maior parte dos valores autorizados para os
convênios.
Esta verificação, porém, acabou por apresentar outra falha ao não conseguir
detectar as notas de empenho e registro de pagamentos emitidas a favor da convenente no
exercício de 2006 no Sistema SIM, sistema de administração orçamentário e financeiro
utilizado até aquele exercício, onde ocorriam os registros das notas de empenho e dos
respectivos pagamentos.
No sistema SIM, apenas foram identificados os empenhos no valor de R$
6.277.737,48 (seis milhões, duzentos e setenta e sete mil, setecentos e trinta e sete reais e
quarenta e oito centavos) e os repasses no valor de R$ 4.741.737,42 (quatro milhões,
setecentos e quarenta e um mil, setecentos e trinta e sete reais e quarenta e dois centavos),
enquanto o valor ajustado a partir dos valores definidos no Termo de Convênio 21/06 monta
R$ 32.109.459,38 (trinta e dois milhões, cento e nove mil, quatrocentos e cinquenta e nove
centavos). Estes valores estão registrados no Quadro 3, a seguir:
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Aprofundando a análise no sistema SIM, verificou-se que, com grande grau de
certeza, que a Secretaria de Saúde utilizou o saldo da nota de empenho E001868/2006 no
valor de R$38.000.000,00 (trinta e oito milhões de reais), emitido para o Termo de Convênio
25/2002 (processo administrativo 2002/10/31.185, também celebrado com a Sociedade
Campineira de Educação e Instrução, para a realização dos repasses do Termo de Convênio
21/2006, conforme se verifica no relatório SIM em anexo, uma vez que as liquidações e
pagamentos vieram por ocorrer durante o decorrer do ano, após o término do Termo de
convênio acima referido.
Os fatos expostos evidenciam a ocorrência de falha no controle interno da SMS
sobre os registros no SIM com consequências diretas sobre a fidedignidade contábil dos atos
relacionados aos referidos Termos, ou seja, evidenciam desconformidades dos registros
contábeis em relação aos atos correspondentes.
Com relação aos registros no outro sistema utilizado, o SIAFEM, uma das
principais criticas é a sua limitação a respeito da manutenção de uniformidade dos mesmos,
eis que vários deles se apresentam sob formas diferenciadas, principalmente os registros dos
números de ordem dos convênios, dificultando a identificação entre os registros no sistema.
A Auditoria, para esta situação, recomendaria ações para que a SMS buscasse a
unificação dos registros no SIAFEM, porém, desde o início do presente exercício este sistema
foi substituído, novamente, por outro, retornando o sistema SIM. Espera-se, assim, que os
registros não uniformes na emissão das notas de empenho sejam abolidos.
Do aprofundamento da análise dos registros no sistema SIAFEM foi possível
identificar as notas de empenho emitidas e os valores repassados mensalmente, identificando-
se os respectivos números de ordem e respectivas datas.
A análise dos dados do SIAFEM permitiu ainda verificar a ocorrência da
emissão das notas de empenhos com valores e datas em desconexão com as datas e os valores
dos eventos, a saber: início do exercício financeiro, aditivos e prorrogações do ajuste.
Por exemplo, em novembro de 2007 ocorreu a emissão de nota de empenho
2007NE2118 sem que naquele mês houvesse evento relacionado a aditivo ou prorrogação do
termo de convênio. Desta forma, não haveria a necessidade de emissão de empenho, a não ser
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por necessidade advinda de crédito orçamentário empenhado insuficiente frente as despesas
até o final daquele exercício, razão única para a emissão da nota de empenho, porém esta
eventual justificativa não está explicitamente apresentada no processo administrativo.
Um outro exemplo foi identificado por ocasião do aditivo nº 31/08 ao Termo de
Convênio nº 21/06. O prazo do aditivo foi de 3 meses a partir de 29/08/2008 e o valor
máximo autorizado R$ 14.684.535,87 (quatorze milhões, seiscentos e oitenta e quatro mil,
quinhentos e trinta e cinco reais e oitenta e sete centavos), valor este que deveria ser
empenhado no máximo até a data do ajuste, o que não ocorreu. Segundo os registros no
SIAFEM foram emitidas as notas de empenhos NE 2099 no valor de apenas R$ 731.834,83
(setecentos e trinta e um mil, oitocentos e trinta e quatro reais e oitenta e três centavos) em
agosto, a NE 2143 no valor de R$ 5.600.000,00 (cinco milhões e seiscentos reais) em
setembro e a NE 2360 também no valor de R$ 5.600.000,00 (cinco milhões e seiscentos reais)
em outubro, com somatório ainda insuficiente para o aditivo, razão pela qual foi emitido mais
um outro empenho (NE 2447), no valor de R$ 11.200.000,00 (onze milhões e duzentos mil
reais).
Este exemplo demonstra que em muitas ocasiões os empenhos foram emitidos
no decorrer da vigência do convênio e não em momento anterior ao início de sua execução, no
momento da autorização das despesas dos convênios.
Como se depreende dos exemplos acima, somente identificados em decorrência
da análise dos registros no SIAFEM, as emissões de empenhos foram realizadas em datas e
valores em desconexão com as datas e valores relacionadas aos eventos ocorridos durante a
vigência dos termos de convênio citados.
Estes procedimentos se repetiram no decorrer dos Convênios 21/06 e 25/08,
bem como no Convênio 70/11 e como não foram identificadas as motivações sobre as datas e
os valores das notas de empenho nos autos, a Auditoria apenas pode se limitar a apresentar os
fatos.
Diante do exposto, a Auditoria recomenda aos responsáveis pela gestão dos
convênios na SMS a observarem sempre a necessidade da exata conexão de datas e dos
valores entre a inserção dos registros no sistema corporativo de administração orçamentário e
financeiro do Município de Campinas e os atos correspondentes, dando conformidade aos
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registros contábeis e propiciando a obtenção de informações oportunas e adequadas, duas das
finalidades do controle interno sob o enfoque contábil, conforme se depreende da norma
NBC T16.8 – Controle Interno das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor
Público.
5.1.5. Liberação de repasses mensais com valores em desacordo com osestabelecidos nos Termos de Convênio 21/06 e 25/08.
A análise dos registros no sistema de administração orçamentária e financeira
SIAFEM revela a ocorrência de repasses, em vários meses (19 meses), de valores superiores
aos valores mensais máximos estipulados nos termos de convênios. Esta situação está melhor
expressa no Gráfico “Valores Mensais: Repasses x Máx. dos Termos de Ajuste”, e no Quadro
4 a seguir:
16
0,00
1.000.000,00
2.000.000,00
3.000.000,00
4.000.000,00
5.000.000,00
6.000.000,00
7.000.000,00
8.000.000,00
9.000.000,00
10.000.000,00
Valores Mensais Repassados x Valores Mensais Máximos dos Termos de Ajuste
Pago Valor Termo
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O gráfico e o quadro 4 demonstram a ocorrência de pagamentos, ou repasses,
superiores ao máximo estipulado, concentrados principalmente no período entre os meses de
agosto de 2007 a janeiro de 2009.
Não há nos processos administrativos dos termos de convênio a explicitação da
motivação destes atos. A única evidência encontrada que pode explicar a situação exposta foi
identificada no processo administrativo 2008/10/58.900, processo que desencadeou a
sindicância anteriormente citada.
Naquele processo foram anexados vários quadros de controle das
transferências à entidade conveniada Sociedade Campineira de Educação e Instrução – SCEI
elaborados pela Diretoria Financeira do Fundo Municipal de Saúde. Os registros estão
anexados às fls. 107 a 131.
Nos quadros estão dispostas colunas que registram a ocorrência de
adiantamentos de recursos referente a meses vindouros e de valores pendentes, ou seja, em
atraso por ainda não terem sido pagos anteriormente quando devidos.
Tal evidenciação revela a ocorrência de pagamentos em desacordo com o
cronograma aprovado por ocasião da celebração dos ajustes. Esta situação de adiantamento de
valores de repasse não é prevista pelas normas que regem os repasses de recursos para
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entidades conveniadas. No caso do Município de Campinas, mais especificamente, o Decreto
Municipal nº 12.615/2008.
As razões para tais procedimentos também não estão motivadas nos processos
administrativos.
5.2. Análise das Autorizações de Pagamentos
De a cordo com o escopo da auditoria acima descrito, o objetivo desta é a
verificação se os repasses à conveniada ocorreram de forma legal. Sendo assim, a equipe de
auditoria necessitou analisar a documentação que sustentaram os pagamentos realizados à
conveniada, de acordo com o estipulado nos 02 (dois) termos de convênio.
5.2.1. Ausência de documentação comprobatória das autorizações depagamentos (repasses) pela autoridade competente da Secretaria deSaúde.
Nos termos de convênio 21/06 e 25/08 estão contidas cláusulas referentes a
autorização de pagamento, nona e quinta, respectivamente, as quais normatizam o processo
que culmina no documento “Autorização de Pagamento”, emitido pelo ordenador da despesa,
e que libera o Fundo Municipal de Saúde a realizar o repasse no valor ali descrito à entidade
conveniada. As referidas cláusulas são transcritas a seguir, ressaltando que os dizeres entre
parênteses referem-se às modificações ocorridas no Termo 25/08 em relação ao Termo 21/06,
mas que não alteraram o objetivo final do documento:
“__.__. O Fundo Municipal de Saúde, órgão da Secretaria Municipal de
Saúde, é responsável pelas transferências de recursos financeiros previstos neste
convênio, até o montante declarado em documento administrativo-financeiro,
denominado 'autorização de pagamento', fornecido pela Secretaria Municipal de Saúde
ao Segundo Convenente (à Conveniada). A autorização de pagamento será liberada
conforme descrito nos parágrafos seguintes.
__.__. O Segundo Convenente (A Conveniada) apresentará, mensalmente, à
Coordenadoria de Avaliação e Controle – CAC, órgão da Secretaria Municipal de
Saúde, os documentos referentes às atividades objeto deste convênio, obedecendo,
para tanto, os procedimentos e os prazos estabelecidos pelo Ministério da Saúde,
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Secretaria de Estado da Saúde e Secretaria Municipal de Saúde (com a descrição das
ações e procedimentos executados, discriminando os custos e identificando os
respectivos valores).
__.__. A Secretaria Municipal de Saúde revisará os documentos recebidos do
Segundo Convenente, encaminhando-os ao Ministério da Saúde e Secretaria Estadual
da Saúde, de acordo com normas específicas (A Secretaria Municipal de Saúde,
através do Departamento de Gestão e Desenvolvimento Organizacional, receberá,
verificará e conferirá os documentos recebidos da Conveniada, atestando sua exatidão
de acordo com o cronograma de desembolso financeiro, no prazo de 30 (trinta) dias do
recebimento).
__.__. Para fins de prova da data da apresentação dos documentos e
observância dos prazos de transferência dos recursos, será entregue ao Segundo
Convenente (à Conveniada), recibo rubricado por servidor da Secretaria Municipal de
Saúde, com aposição do respectivo carimbo funcional.
__.__. Os documentos rejeitados pelo serviço de processamento de dados
dos gestores do SUS, ou pela conferência técnica e administrativa, serão devolvidos ao
Segundo Convenente (à Conveniada) para as correções cabíveis, devendo ser
reapresentados no prazo estabelecido pelo Ministério da Saúde. O documento
reapresentado será acompanhado do correspondente documento original, devidamente
inutilizado.
__.__. Os documentos rejeitados quanto ao mérito serão objeto de análise
pelos órgãos do Sistema Municipal de Auditoria. (__.__. Somente será autorizado o
repasses à Conveniada, após a avaliação dos relatórios pelo Departamento de Gestão e
Desenvolvimento Organizacional e encaminhados ao Sistema Municipal de Auditoria
do Convenente).”
A documentação acima citada não foi anexada nos processos administrativos
analisados.
Em função do escopo da auditoria, foram solicitados os documentos
“Autorização de Pagamento” com o intuito de evidenciar se os valores efetivamente
repassados, conforme demonstrado no subitem anterior, foram formalmente autorizados pela
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autoridade competente, cumprindo a norma estabelecida nos Termos de Convênio, e que
busca atender o previsto no a artigo 116 da Lei Nº 8.666/931 - Lei de Licitações.
Num primeiro momento, através de reunião realizada no Departamento de
Gestão e Desenvolvimento Organizacional da Secretaria Municipal de Saúde e, depois, por
meio dos ofícios DAUD 006/2013 e SMGC-DAUD 29/2014. Ressalta-se que em sua última
tentativa de solicitação, por meio de ofício endereçado pelo Sr. Secretário de Gestão e
Controle ao Secretário Municipal de Saúde, foram encaminhadas orientações detalhadas da
equipe de auditoria onde em síntese: 1) Foram relatadas as solicitações anteriores; 2) Foi
reiterada a importância dos documentos solicitados; 3) A equipe de auditoria renovou a
disposição de análise dos documentos em seu local de guarda; 4) Foram detalhadas as
características dos documentos necessários, fornecendo inclusive um modelo extraído de
outro convênio gerenciado pela SMS.
Estes pedidos foram reforçados através de contatos diretos em reuniões entre a
equipe de auditoria e os gestores do Departamento de Gestão e Desenvolvimento
Organizacional a fim de esclarecer dúvidas. Todos os procedimentos estão melhor descritos
nas cópias dos ofícios que integram os papéis de trabalho.
A Secretaria Municipal de Saúde não atendeu integralmente as solicitações
contidas nos referidos ofícios.
Em resposta ao primeiro ofício, a Secretaria de Saúde apresentou nos ofícios
575/2013 DGDO-SMS e 27/2014 DGDO-SMS, documentação diversa da solicitada.
Em síntese, apresentou planilhas de acompanhamento de pagamentos já
contidos no processo administrativo 2008/10/20.008, notas de empenho dos exercícios de
2008 e 2009 e cópias de relatórios de autorização para liberação de créditos do Banco do
Brasil S/A referente a repasses realizados entre a Secretaria de Saúde e diversas entidades
conveniadas, também dos exercícios de 2008 e 2009, tendo estes últimos a serventia de
permitir a evidência da conta bancária da Sociedade Campineira de Educação e Instrução,
1 Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentoscongêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
…§ 3o As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos
a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes: I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da
legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ouórgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública;
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mantenedora do Hospital e Maternidade Celso Pierro, entidade com a qual o Município
celebrou os ajustes conveniais, uma vez que não fora evidenciada nos Termos de Convênio.
Com relação ao segundo ofício, não houve resposta da Secretaria de Saúde.
Assim sendo, restou a Auditoria apenas utilizar os documentos disponíveis,
com os quais realizou suas análises e obteve suas conclusões que passa a apresentar.
A ausência dos documentos “Autorização de Pagamento” não permite concluir
que o processo de repasse (empenhamento da despesa, liquidação e autorização do
pagamento) se completou de acordo com a norma dos Termos de Convênio, por não ser
possível sua evidenciação.
Desta forma, ao não serem disponibilizados, trazem incerteza sobre a sua
existência e sugere a ausência de controle sobre o processo pela Secretaria Municipal de
Saúde, bem como desorganização na guarda de documentos importantes.
Todo o relatado prejudica a transparência dos atos administrativos neste
quesito, bem como do registro do histórico, imprescindível para a avaliação dos resultados do
convênio, interna e externa, e seu uso para o futuro, ou seja, prejudica a avaliação dos
resultados e a sua utilização para o aperfeiçoamento da gestão.
A recomendação para o exposto é para que tal documentação seja
integralmente organizada nos processos administrativos auditados ou, se não for possível, em
processos administrativos apensos e guardados em arquivo da Secretaria de Saúde.
6. CONCLUSÃO
De uma forma geral, percebemos que os registros dos atos administrativos
exercidos pela Municipalidade no decorrer dos protocolados administrativos nrs.
2006/10/20.008 e 2008/10/51.743, no que tange ao escopo desta auditoria, se apresentaram
prejudicados, tanto pela ocorrência de falhas e erros na elaboração destes, quanto pela
ausência de documentos comprobatórios de determinados atos administrativos nos autos e em
arquivos da Secretaria Municipal de Saúde.
A despeito disso, foi possível identificar os valores repassados e concluir sobre
seu montante, permitindo, assim, contextualizar as informações das planilhas apresentadas à
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Comissão de Sindicância (fls. 107 a 134, prot. 2008/10/58.900), conforme demonstrado
anteriormente.
Os problemas detectados, por sua vez, evidenciam uma situação desfavorável à
Administração porque a deixa em posição de vulnerabilidade, haja vista a irregularidade que
deu origem à sindicância e que culminou na necessidade da realização da presente auditoria.
Os defeitos apontados sobre os registros e, principalmente a ausência dos
documentos comprobatórios que determinaram os valores repassados (autorizações de
pagamentos") indicam falhas de procedimentos administrativos que podem afetar a
credibilidade da Administração.
Face ao fato dos convênios auditados terem expirado há bastante tempo, não há
necessidade de elaboração de “Plano de Providências”, mas sim a necessária ciência das
recomendações sobre cada um dos pontos de auditoria constantes deste relatório aos atuais
gestores responsáveis pela condução de Termos de Convênios na Secretaria Municipal de
Saúde, mais especificamente, no Departamento de Gestão e Desenvolvimento Organizacional,
através da expedição e envio de cópia do Relatório de Auditoria.
Por fim, deve ser processada a juntada deste no processo administrativo
2008/10/58.900 e o seu envio à Comissão de Sindicância, no Departamento de Processos
Disciplinares e Investigatórios, para prosseguimentos de seus trabalhos.
Campinas, 04 de Abril de 2014
Matrícula nº 63.116-7 Matrícula nº 65.239-3
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ANEXO - RELATÓRIO DE EMPENHOS EXTRAÍDOS DO
SISTEMA SIM SUBITEM 5.1.4
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