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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
WAGNER LUIZ ALVES DA SILVA
CONSÓRCIO PÚBLICO REGIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS DO SERIDÓ/RN:
PERSPECTIVAS DE UM NOVO MODELO DE GESTÃO
Dissertação de mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Estudos
Urbanos e Regionais, do Centro de
Ciências Humanas, Letras e Artes da
Universidade Federal do Rio Grande do
Norte, como requisito parcial para a
obtenção do título de Mestre em Estudos
Urbanos e Regionais.
Orientador: Prof. Dr. Fábio Fonseca
Figueiredo.
NATAL/RN
2015
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Seção de Informação e Referência
Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Central Zila Mamede
Silva, Wagner Luiz Alves da.
Consórcio público regional de resíduos sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão / Wagner Luiz Alves da Silva. – Natal, RN, 2015.
152f.
Orientador: Fábio Fonseca Figueiredo.
Dissertação (Mestrado em Estudos Urbanos e Regionais) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Humanas Letras e Artes –Pós-graduação em Estudos Urbanos e Regionais
1 Resíduos sólidos - Dissertação. 2. Política ambiental – Dissertação. 3. Consórcios públicos – Dissertação. I. Figueiredo, Fábio Fonseca. II.Título.
RN/UF/BCZM CDU 628.4.02(813.2)
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À Mestra das Mestras, minha avó Catú, a quem dedico. (Em memória)
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
AGRADECIMENTOS
Após seis anos de distanciamento da Universidade, decidi pelo regresso
às suas salas de aulas para fazer uma pós-graduação. Isso não foi uma tarefa fácil,
tive que me readaptar, relembrar, vivenciar e, sobretudo, me apropriar de uma nova
área de conhecimento.
Passados dois anos cheios de idas e vindas, foram literalmente, milhares
de quilômetros percorridos, divididos entre as aulas, reuniões de orientações e
eventos em Natal, o trabalho em Currais Novos e as coletas de dados em Caicó.
Tudo isso dividindo as atenções com o trabalho, os amigos, a família e um amor. O
resultado foi um intenso desgaste físico e mental, mas que hoje posso afirmar, com
plena convicção, que valeu a pena.
Chegado o fim deste ciclo, vejo que o ato de reconhecer e agradecer são
uma maneira sublime de enxergar que alguém não conquistaria algo sem a ajuda do
outro. Pois bem, nessa dissertação de Mestrado, muitos pensamentos positivos,
muitas palavras de incentivo, muitas mãos trabalharam para que esse produto fosse
finalizado.
Pois bem, tentarei aqui pontuar cada pessoa que contribuiu diretamente
para este trabalho, muitas vezes só me ouvindo, outras discutindo conceitos ou
dando ideias valiosas.
Dessa forma, agradeço...
Ao alicerce que aos 32 anos de idade ainda me sustenta, meus pais, os
quais depositaram em mim os seus sonhos, torcendo e esperando silenciosamente
o meu sucesso. Hoje, mais uma etapa está concluída e, sem o apoio e o apreço
deles, nada disso seria possível. Especificamente, agradeço a cada um, meu pai
(João Batista), homem sertanejo, forte, trabalhador cheio de vida que não mediu
esforços para que eu chegasse até aqui e ver em mim a sua vitória. À minha mãe
(Maria de Fátima), mulher simples, dedicada, leal e generosa que, dentro das suas
limitações, também não falhou um segundo para comigo. Muito obrigado!
Aos meus irmãos de sangue, Abrantes, Lana e Jefferson, mas em
especial ao primeiro que me deu a mão em um momento muito importante em minha
vida.
A minha namorada Fernanda, por estar sempre ao meu lado, me
incentivando, me ouvindo e me amando. Este fragmento de canção de Ivan Lins diz
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tudo o que sinto por ti: “Vieste na hora exata, com ares de festa e luas de prata,
vieste com a cara e a coragem, com malas, viagens, pra dentro de mim, meu amor”.
Aos todos os meus familiares que me deram força, torcendo por mim a
cada passo dado. Agradeço em especial a minha tia/irmã Ceicinha, pessoa
iluminada por Deus, sempre escutando os meus planos, pensamentos e
confidências. Deus a abençoe enormemente.
Ao meu orientador, Fábio Fonseca, que por um acaso nos conhecemos,
tivemos uma conversa, e estou aqui agradecendo a ele como meu brilhante
orientador. Quero que saiba que foi um prazer ser um de seus primeiros orientandos
no PPEUR, pois esta forma de orientação sem vaidades, sem imposições e
restrições, com um olhar holístico e crítico foi o grande diferencial em toda a minha
vida acadêmica. Serei eternamente agradecido.
Aos meus eternos amigos e geógrafos da turma 2001.1: Jane, Janaína,
Juliana, Mariluce e Geovany. Muito obrigado por esses 14 anos de amizade!
À minha amiga do lado esquerdo do peito, Wagna, que torceu e ainda
torce fervorosamente pelo meu sucesso. Obrigado!
“[...] há um amigo mais chegado do que um irmão”. Como bem diz o livro
dos Provérbios, este é meu amigo/irmão Fabinho. Agradeço pela amizade sincera
há 23 anos, além de ter confeccionado a bela capa desta dissertação.
Aos meus colegas do IFRN – campus Currais Novos, especialmente a
meus amigos Leonardo Rodrigues, Andreílson Oliveira (Diretor Acadêmico) e Maura
Bezerra, pelas coberturas nas minhas ausências e pelo apoio na minha formação.
Ainda agradeço a bibliotecária Kátia Câmara que gentilmente normalizou esta
dissertação.
À minha família do IFRN (esposas e filha): Érika, que gentilmente fez as
correções ortográficas do meu projeto de pesquisa e desta dissertação; a Lúcia que
deu valiosas orientações e contribuições; a Elenir e Jane pelo incentivo real para
que eu obtivesse sucesso nessa caminhada.
Aos todos os meus alunos do IFRN – Currais Novos que fazem eu me
reinventar a cada aula com suas inquietações acadêmicas. Em especial, agradeço
ao meu orientando/filho Thauan, que gentilmente realizou as transcrições das
entrevistas.
Às professoras Maria do Livramento e Régia Lúcia, integrantes da banca
de qualificação, pelas valiosas contribuições para o desenvolvimento da minha
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
pesquisa. Novamente a professora Maria do Livramento e ao professor Patricio
Valdivieso pela disponibilidade em participarem da banca de defesa desta
dissertação.
Aos colegas mestrandos da turma 2013 do Programa de Pós-graduação
em Estudos Urbanos e Regionais, em especial a Rafael e Jenair, pelas trocas de
aflições e experiências.
A todos os professores, servidores e terceirizados dessa magnífica
Universidade Federal do Rio Grande do Norte pelo acolhimento e formação de
qualidade a mim ofertado. Agradeço em especial a Sara Raquel pelos primeiros
incentivos e pelos conselhos dados.
Ao Departamento de Políticas Públicas e Programa de Pós-graduação em
Estudos Urbanos e Regionais pela disponibilidade constante em resolver as nossas
questões.
Ao grupo do Socioeconomia do Meio Ambiente e Política Ambiental
(SEMAPA), em especial a Anna Lidiani, pela amizade constituída.
A todos aqueles que me repassaram informações importantíssimas para a
pesquisa, especialmente ao Prefeito de Caicó e atual Presidente do Consórcio do
Seridó (Roberto Germano), a Bibi Costa (ex-prefeito de Caicó), a Joseílson Oliveira
(Cáritas Diocesana de Caicó), a Daniel Gustavo (técnico da Prefeitura de Currais
Novos), a minha amiga Emília Margareth e ao grande “Cabelo”, da Prefeitura de
Caicó, pessoa que abriu os caminhos na obtenção de dados valiosíssimos.
Finalmente, não poderia esquecer-se de quem segue me sustentando ao
longo da minha vida; alguém que já me livrou de vários descaminhos; alguém que
me proporcionou e ainda proporciona estar aqui; alguém que, na minha infância,
ouvia as minhas preces e literalmente soprava ar aos meus pulmões. Agradeço-Te
meu Deus por tudo que fizeste e ainda sei que farás por mim. Que o Seu santo
nome seja louvado.
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Clube da Esquina N° 2 (Lô Borges)
Por que se chamava moço
Também se chamava estrada Viagem de ventania
Nem lembra se olhou prá trás A primeiro passo asso asso ...
Por que se chamavam homens Também se chamavam sonhos
E sonhos não envelhecem Em meio a tantos gases lacrimogênios
Ficam calmos calmos calmos...
E lá se vai Mais um dia
ah ah... E basta contar compasso
E basta contar consigo Que a chama não tem pavio
De tudo se faz canção E o coração na curva de um rio rio rio rio...
De tudo se faz canção E o coração na curva de um rio ...
E lá se vai... mas um diaaa
E o rio de asfalto e gente Entorna pelas ladeiras
Entope o meio fio Esquina mais de um milhão
Quero ver então a gente gente gente...
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
RESUMO
A problemática dos resíduos sólidos que envolve a gestão, o gerenciamento e a destinação desses é uma questão que permeia todas as esferas da sociedade, o qual denota implicações ambientais que contribuem para o debate da crise ambiental em curso. Nessa perspectiva, esse estudo tem por objetivo investigar e conhecer o papel que os consórcios, em especial o Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN, têm na gestão dos resíduos, com o propósito de observar suas fortalezas e debilidades, com o intuito de concluir se estes são uma solução adequada para a problemática dos resíduos sólidos. Ao estudarmos uma região que está passando por um processo de organização institucional pautada nos resíduos sólidos, o foco transformou-se em um ponto de investigação acadêmica interessante. Se tratando de uma pesquisa qualitativa, foram realizadas leituras de autores pertinentes ao objeto e dos seguintes marcos legais, a saber: a Política Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007), a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010) e a Lei de Consórcios Públicos (Lei nº 11.107/2005). A região consorciada possui cerca de 290.000 habitantes, sendo geradas 40.000 toneladas de resíduos ao ano. Quanto à destinação final dos resíduos, todos os municípios da região depositam seus resíduos a céu aberto, ou seja, em lixões. Na análise sobre o Consórcio do Seridó, foi identificado um rol de questões que estão dificultando a sua implementação. As demandas passam, principalmente, pela esfera política, mas também por aspectos financeiros, técnicos e logísticos. Espera-se que, com a efetivação do Consórcio através da construção das suas estruturas de apoio (Estações de transbordo e Aterro Sanitário), um novo modelo de gestão dos resíduos sólidos seja implantado.
Palavras-chave: Consórcios Públicos; PNRS; Resíduos Sólidos; Seridó/RN
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
ABSTRACT
The problem of solid waste that involves the management, the management and the allocation of these is an issue that permeates all spheres of society, which denotes environmental implications that contribute to the discussion of the environmental crisis in progress. From this perspective, this study aims to investigate and understand the role that consortia, especially the Regional Public Waste Consortium Solid Seridó/RN have waste management, in order to observe their strengths and weaknesses in order to conclude whether they are an appropriate solution to the problem of solid waste. In studying a region that is undergoing a process of institutional organization guided in the solid waste, the focus turned into an interesting academic research point. Since this is a qualitative research, readings were taken of relevant authors to the object and the following legal frameworks, namely: the National Basic Sanitation Policy (Law nº 11.445/2007), the National Policy on Solid Waste (Law nº 12.305/2010 ) and the Law on Public Consortia (Law nº 11.107/2005). The consortium region has about 290.000 inhabitants, generated 40.000 tons of waste a year. As for the final disposal of waste, all municipalities in the region deposit their waste in the open, or in garbage dumps. In the analysis of the Consortium Seridó, a list of issues that are hindering their implementation has been identified. The demands come mainly from the political sphere, but also financial, technical and logistical. It is expected that with the realization of the Consortium by building its supporting structures (overfill Station and Landfill), a new model of solid waste management is implemented.
Keywords: Public Consortia; PNRS; Solid Waste; Seridó/RN
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Síntese das Etapas Metodológicos da Pesquisa................................ 27
Figura 2 – Esquema Representativo do Desenvolvimento Sustentável.............. 37
Figura 3 – Custo para Implantação dos Aterros Sanitários.................................. 67
Figura 4 – Fluxograma de Operações do Consórcio de Resíduos
Sólidos Urbanos de Castilla da Mancha S/A........................................................ 72
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LISTA DE FOTOGRAFIAS
Fotografia 1 – Lixão de Currais Novos/RN........................................................... 112
Fotografia 2 – Lixão de Caicó/RN........................................................................ 113
Fotografia 3 – Estruturas do Serviço de Coleta Seletiva no lixão de
Currais Novos/RN................................................................................................ 119
Fotografia 4 – Catadoras da ASCAMARCA, Caicó/RN....................................... 120
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LISTA DE MAPAS
Mapa 1 – Localização da Província Ciudad Real na Espanha............................ 70
Mapa 2 – Regionalização da Gestão dos Resíduos Sólidos na Província
Ciudad Real, Espanha......................................................................................... 71
Mapa 3 – Província de La Pampa, Argentina....................................................... 77
Mapa 4 – Localização da Região Metropolitana de Santiago no Chile................ 79
Mapa 5 – Municípios integrantes de consórcios públicos intermunicipais
de Resíduos Sólidos Urbanos dos municípios participantes do SNIS em 2011.. 82
Mapa 6 – Localização do Consórcio Brasil Central no estado de Goiás............. 84
Mapa 7 – Consórcios de Resíduos Sólidos do Estado do Rio de Janeiro
com destaque para o Consórcio Noroeste........................................................... 88
Mapa 8 – Localização do Consórcio Intermunicipal de Gestão de
Resíduos Sólidos no estado do Rio Grande do Sul............................................. 90
Mapa 9 – Municípios potiguares selecionados pelo Diagnóstico do IDEMA....... 94
Mapa 10 – Mapa da Destinação Final dos Resíduos Sólidos Urbanos, 2002..... 96
Mapa 11 – Regionalizações/Consórcios criadas pelo PEGIRS-RN..................... 98
Mapa 12 – Localização dos municípios, por Consórcios, que participaram
das Oficinas de Trabalho do PEGIRS-RN........................................................... 102
Mapa 13 – Primeiro Cenário Pré-estabelecido para a
Regionalização do Seridó.................................................................................... 105
Mapa 14 – Localização do Consórcio Público Regional de Resíduos
Sólidos do Seridó no estado do Rio Grande do Norte......................................... 106
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LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Ficha de Interpretação da Entrevista Compreensiva........................ 31
Quadro 2 – Modelo do Policy Cycle, segundo Klaus Frey (2000)........................ 57
Quadro 3 – Tratamentos e programas de resíduos sólidos de alguns
municípios do Rio Grande do Norte..................................................................... 95
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – População das Comunas associadas para a gestão dos
resíduos sólidos na Região Metropolitana de Santiago (Chile)........................... 80
Tabela 2 – Consórcios Intermunicipais de Saneamento, 2010............................ 81
Tabela 3 – Quantitativo dos participantes das Oficinas de
Trabalho e Seminários de Consolidação do PEGIRS-RN................................... 101
Tabela 4 – População total, População Atendida pela Coleta e Geração
de Resíduos Sólidos dos municípios do Consórcio do Seridó/RN....................... 109
Tabela 5 – Diagnóstico do Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos nas
cidades de Caicó e Currais Novos no biênio 2010-11......................................... 114
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AMSO Associação dos Municípios da Microrregião do Seridó Oriental
ASCAMARCA Associação de Catadores de Materiais Recicláveis de Caicó
CBC Consórcio Brasil Central
CEAMSE Coordinación Ecológica Area Metropolitana Sociedad del Estado
CIGRES Consórcio Intermunicipal de Gestão de Resíduos Sólidos
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CMMD Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CMRS Consórcio Metropolitano de Resíduos Sólidos
CNUDS/Rio+20 Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentável
CNUMAD Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento e
Meio Ambiente Humano
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
COOPERNOVOS Cooperativa de Catadores de Materiais Recicláveis de Currais
Novos
CONRESOL Consórcio Intermunicipal para Gestão de Resíduos Sólidos
Urbanos
CoProBa Consorcio Provincial para la Basura de La Pampa
EIA-RIMA Estudo de Impacto Ambiental – Relatório de Impacto Ambiental
EMERES Empresa Sanitaria de la Región Metropolitana
FUNASA Fundação Nacional de Saúde
FUNCERN Fundação de Apoio à Educação e ao Desenvolvimento
Tecnológico do Rio Grande do Norte
IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEMA Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente do
Rio Grande do Norte
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPTU Imposto Predial Territorial Urbano
MC Ministério das Cidades
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MMA Ministério do Meio Ambiente
MPF Ministério Público Federal
ONU Organização das Nações Unidas
OPAS Organização Panamericana de Saúde
PEGIRS-RN Plano Estadual de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos do Rio
Grande do Norte
PEV Posto de Entrega Voluntária
PERS Plano Estadual de Resíduos Sólidos
PNMA II Programa Nacional de Meio Ambiente
PNRS Política Nacional de Resíduos Sólidos
PNSB Política Nacional de Saneamento Básico
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
Rio-92 Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento
RMN Região Metropolitana de Natal
RN Rio Grande do Norte
RSS Resíduos Sólidos dos Serviços de Saúde
RSU Resíduos Sólidos Urbanos
SEA Secretaria de Estado do Ambiente
SEMARH-RN Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos
do Rio Grande do Norte
SNIS Sistema Nacional sobre Saneamento
SNSA Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
TAC Termo de Ajustamento de Conduta
3R Reduzir, Reutilizar e Reciclar
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SUMÁRIO DA DISSERTAÇÃO
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS......................................................................... 19
1.1 METODOLOGIA DA PESQUISA.................................................................... 26
1.1.1 Procedimentos Metodológicos............................................................... 26
1.1.2 Forma de Obtenção e Análise dos Dados............................................. 27
1.1.3 Delimitação da Amostra de Entrevistas................................................. 33
1.2 ESTRUTURAÇÃO DOS CAPÍTULOS............................................................ 34
2 A CRISE AMBIENTAL, OS RESÍDUOS SÓLIDOS E A
SOCIEDADE ATUAL..................................................................................... 36
2.1 DE ESTOCOLMO À BRUNDTLAND: ENTENDENDO A CRISE
AMBIENTAL E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL............................ 36
2.2 A RIO-92: REVISITANDO AS IDEIAS DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL............................................................................................... 42
2.3 ECOS DA RIO-92: A AGENDA 21 BRASILEIRA E A QUESTÃO
DOS RESÍDUOS SÓLIDOS............................................................................ 46
3 A ÁREA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS, CONSÓRCIOS PÚBLICOS
E SUA RELAÇÃO COM OS RESÍDUOS SÓLIDOS...................................... 53
3.1 INCURSÕES NO CAMPO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS............................... 53
3.2 A FORMULAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS..... 58
4 CONSÓRCIOS PÚBLICOS: ALGUMAS IMPRESSÕES............................... 62
4.1 ARRANJO LEGAL DE UM CONSÓRCIO...................................................... 62
4.2 ARRANJO TÉCNICO DE UM CONSÓRCIO.................................................. 65
4.3 EXPERIÊNCIAS DE CONSÓRCIOS DE RESÍDUOS SÓLIDOS................... 69
4.3.1 Exemplos de Consórcios no Exterior.................................................... 69
4.3.1.1 Espanha.................................................................................................... 69
4.3.1.2 Argentina................................................................................................... 75
4.3.1.3 Chile.......................................................................................................... 78
4.3.2 Exemplos de Consórcios no Brasil........................................................ 81
4.3.2.1 Goiás......................................................................................................... 83
4.3.2.2 Rio de Janeiro........................................................................................... 87
4.3.2.3 Rio Grande do Sul.................................................................................... 89
5 A POLÍTICA NACIONAL E SUAS IMPLICAÇÕES NA GESTÃO 93
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
DOS RESÍDUOS NO RIO GRANDE DO NORTE..........................................
5.1 A GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS NO RIO GRANDE DO NORTE...... 93
5.2 ELABORAÇÃO DO PLANO ESTADUAL DE GESTÃO INTEGRADA
DE RESÍDUOS SÓLIDOS.............................................................................. 97
5.3 A GESTÃO CONSORCIADA DOS RESÍDUOS EM
CIDADES POTIGUARES............................................................................... 99
5.4 A ASCENÇÃO DO CONSÓRCIO PÚBLICO REGIONAL DE
RESÍDUOS SÓLIDOS DO SERIDÓ............................................................... 104
6 PERSPECTIVAS DE UM NOVO MODELO DE GESTÃO DO
CONSÓRCIO DO PÚBLICO REGIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
DO SERIDÓ.................................................................................................... 111
6.1 A GESTÃO DOS RESÍDUOS DA REGIÃO DO SERIDÓ NA ATUALIDADE. 112
6.2 ASPECTOS DIFICULTADORES DA IMPLEMENTAÇÃO
DO CONSÓRCIO........................................................................................... 122
6.3 O CONSÓRCIO E SEUS DESDOBRAMENTOS FUTUROS......................... 128
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................... 135
REFERÊNCIAS.................................................................................................... 137
APÊNDICES – FORMULÁRIOS DAS ENTREVISTAS....................................... 147
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Na realização de estudos referentes às questões ambientais, a
problemática dos resíduos sólidos emerge como um importante campo de estudo,
com demandas que vão desde a geração, passando pelo gerenciamento até a
destinação final dos resíduos. A partir de 2007, no Brasil, foi sancionada a Política
Nacional de Saneamento Básico (PNSB - Lei nº 11.445/2007) que, mais tarde, deu
margem a promulgação da Lei nº 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de
Resíduos Sólidos (PNRS), dispondo sobre seus princípios, objetivos e instrumentos,
bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de
resíduos sólidos.
A referida Lei se configura como um marco importante na problemática
dos resíduos que, preocupada com a gestão integrada dos mesmos, delega
responsabilidades compartilhadas, tanto para a sociedade, quanto para a classe
empresarial e para o Poder Público. Contudo, os objetivos e seus respectivos prazos
são desafiadores; a título de exemplo, podemos citar o prazo final para a
erradicação dos lixões, expirado em agosto de 2014.
Sobre o vencimento desse prazo, os gestores municipais estão realizando
um movimento para que uma nova data seja estipulada, tendo por principal
justificativa a dificuldade em implementar efetivamente as metas da Política Nacional
de Resíduos Sólidos. Vale salientar que os gestores estão passíveis de serem
multados, pois segundo a Política em tela, a deposição de resíduos em lixões se
configura como crime ambiental grave.
Colocadas estas preocupações, a PNRS, em sua fase de implantação,
tem desafios emergentes e de grande envergadura, especialmente em um país
como o Brasil, com dimensões continentais e com municípios extremamente
diferentes nos seus aspectos naturais, econômicos, culturais e sociais. Acerca deste
entendimento, Figueiredo (2012), quando estuda a gestão de resíduos sólidos em
diversos países, aponta que há diferenças entre os países centrais (desenvolvidos)
e os periféricos (subdesenvolvidos) no que se refere à gestão dos resíduos sólidos.
Para o autor, a
[...] gestão de resíduos sólidos nos países periféricos é deficitária e praticamente não aplicável devido a três fatores: a) pouca
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importância que as administrações públicas dão à problemática socioeconômica e ambiental proveniente dos resíduos; b) o poder político e econômico das corporações que contaminam o meio ambiente quase que indiscriminadamente e c) a cultura social de pouco interesse com as questões ambientais. A estes três fatores se soma a fragilidade das municipalidades em fazer cumprir as normativas ambientais, que não raro são brandas e pouco eficientes. Os países em vias de desenvolvimento convivem com realidades distintas já que em algumas localidades o tratamento de resíduos se dá à semelhança do que ocorre nos países centrais, ao passo que em localidades menos dinâmica sócio-economicamente desses países os métodos utilizados são a coleta e o descarte dos resíduos em áreas distantes da cidade (FIGUEIREDO, 2012, p. 09).
Quanto à destinação final dos resíduos em países periféricos, “[...] é
prática social descartar os resíduos em lixões públicos designados pelas
municipalidades e em áreas clandestinas, o que propicia a formação de pequenos
lixões nas periferias das cidades” (FIGUEIREDO, 2011), diga-se de passagem, em
quase todas as municipalidades do Brasil, independentemente de tamanho ou
recursos financeiros, uma vez que 50,8% dos municípios destinam seus resíduos
para vazadouros a céu aberto, mais conhecidos por lixões (IBGE, 2010).
Destarte, a presente pesquisa analisa a questão intrínseca ao meio
ambiente nos municípios brasileiros, mais precisamente a problemática dos resíduos
sólidos, tendo como foco os municípios localizados na região Nordeste do Brasil. Ao
estudarmos uma região que está passando por um processo de organização
institucional pautada na gestão dos resíduos sólidos, o foco transformou-se em um
ponto de investigação acadêmica ainda mais interessante. Destaca-se que a região
objeto de estudo está oficialmente agrupada por meio da criação do Consórcio
Público Regional de Resíduos Sólidos da Região do Seridó, sendo que nesta
dissertação o denominamos de Consórcio do Seridó, o qual foi criado no ano de
2009, que é o objeto de investigação desta dissertação.
Destacamos que a realização desse estudo tem como pano de fundo a
organização político-territorial brasileira, estabelecida pela Constituição Federal de
1988, possibilitando que os entes federativos possam se unir para mitigar/solucionar
questões que perpassam as suas esferas, tendo em vista que
[...] qualquer ente federativo [está] constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência social, habitação e saneamento [...]. Esta distribuição de competências é propícia para produzir os efeitos esperados pela
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literatura sobre federalismo e políticas públicas: superposição de ações; desigualdades territoriais na provisão de serviços; e mínimos denominadores comuns nas políticas nacionais (ARRETCHE, 2004, p. 24).
Nessa via, a pesquisa tem como recorte espacial a regionalização feita
pelo Consórcio Público de Resíduos Sólidos do Seridó analisando a sua evolução
em nível político-institucional, que nada mais é um processo de reunião dos
municípios com a finalidade de gerir seus resíduos sólidos sob a ótica da
regionalização determinadas pelas orientações do Consórcio.
A região consorciada possui 289.371 habitantes (IBGE, 2009), sendo
geradas 40.222,36 toneladas de resíduos ao ano (RIO GRANDE DO NORTE, 2012).
Quanto à destinação final dos resíduos, todos os municípios da região depositam
seus resíduos a céu aberto, ou seja, em lixões. A escolha da região para a
realização da pesquisa se deu pelo fato de a mesma ser uma das primeiras do Brasil
e a primeira do Rio Grande do Norte a reunir-se legal e especificamente na forma de
consórcio público regional de resíduos sólidos.
Salientamos ainda que as primeiras inquietações para o desenvolvimento
deste estudo dissertativo acerca da implementação do Consórcio Público Regional
de Resíduos Sólidos do Seridó/RN, remontam uma atividade de consultoria
desenvolvida junto a Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos
Hídricos do Rio Grande do Norte (SEMARH-RN), para a elaboração do Plano
estadual de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos do Rio Grande do Norte
(PEGIRS-RN), onde diversas ações foram desenvolvidas, quer sejam leituras, visitas
técnicas, reuniões, entrevistas etc. Em seguida, novamente em uma atividade
laboral, participamos da institucionalização do Consórcio do Seridó.
Retornando a esfera internacional, o cenário da gestão dos resíduos
sólidos nos “países da América Latina e Caribe apresenta problemas em todas as
etapas do fluxo de resíduos, persistindo precárias formas de disposição final como
os lixões públicos e formação de pequenos lixões clandestinos nas periferias das
cidades” (FIGUEIREDO, 2012, p. 10). De acordo com Abramovay, Speranza e
Petitgand (2013, p. 51),
[...] há problemas específicos de administração pública, de ineficiência e até de corrupção na gestão brasileira de resíduos sólidos. Uma boa expressão disso é o fato de cerca de 10% apenas
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
dos municípios brasileiros terem levado adiante seus planos de resíduos, entrando no círculo vicioso de que não podem receber recursos federais para continuá-los, o que dificulta ainda mais o próprio planejamento.
Dessa maneira, inferimos que a problemática dos resíduos sólidos na
região do Seridó remonta a quase todos os municípios brasileiros, isto é, demonstra
a fragilidade técnica e financeira associada à falta de compromisso do Poder Público
em equacionar essa problemática.
Do ponto de vista de contribuições teóricas para o entendimento da
problemática, temos a Agenda 21 brasileira que foi instituída na II Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio-92). Dessa forma,
vemos como a Agenda 21 contribui para a investigação do assunto, bem como
propõe conjecturas para um melhor gerenciamento dos resíduos sólidos. Nessa via,
a dimensão econômica do documento que preconiza a mudança dos padrões de
produção e consumo, conclui que seu principal objetivo é a
[...] conscientização da sociedade quanto à necessidade de adotar novos hábitos de produção e padrões de consumo, especialmente em relação aos recursos hídricos e à energia, privilegiando o emprego de tecnologias limpas, a utilização racional dos recursos naturais, a redução da geração de resíduos, e o incentivo à certificação da cadeia produtiva (AGENDA 21 BRASLIEIRA, 2004, p. 35, grifo nosso).
É importante frisar que a escolha por esse documento, que é importante
para uma reflexão acerca da crescente geração de resíduos, foi feita pelo fato de os
gestores que estão à frente da gestão e gerenciamento dos resíduos sólidos no
Brasil estarem preocupados em formas de destinação única e exclusivamente
adequadas a normas técnicas, esquecendo-se de estratégias de prevenção na
geração de resíduos.
Ainda no tocante a Agenda 21 brasileira, trazemos a concepção dos 3R,
que significa Reduzir, Reutilizar e Reciclar os Resíduos Sólidos. Assim, vemos o
seguimento de uma hierarquia ordenada quanto a sua execução, uma vez que
[...] a prevenção de resíduos passa a ser o ordenamento de estratégias de separação de materiais recicláveis com vistas ao incremento da indústria da reciclagem, prática ambientalmente requerida desde que antes se cumpra o manejo dos resíduos respeitando a hierarquia dos 3R, proposta pela Agenda 21 global (ou
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
seja, a redução na quantidade de resíduos gerados; a reutilização desses quando não possa evitar a sua geração e, por fim, a reciclagem dos materiais quando não houve possibilidade de se reutilizar os resíduos) (FIGUEIREDO, 2012, p. 01).
Adentrando em uma análise do Consórcio Público Regional de Resíduos
Sólidos do Seridó, os seus documentos também direcionam para a implantação de
programas de educação ambiental e coleta seletiva para os municípios que fazem
parte do mesmo (FUNCERN, 2011).
Dessa maneira, em uma análise com profundidade dessa problemática,
destacamos que “para refletir sobre os resíduos sólidos urbanos é necessário levar
em conta aspectos espaciais, ambientais, de saúde, sociais, culturais e
institucionais” (JACOBI, 2012, p. 31).
A contribuição do presente estudo versa sobre uma visão estratégica ao
processo de gerenciamento dos resíduos sólidos, pois é prática recorrente nesses
estudos a não preocupação no que se refere aos processos de prevenção, redução
e reutilização dos resíduos antes de serem gerados e direcionados ao seu destino
final.
A partir da confecção desse estudo, embasado por leituras de autores
pertinentes à temática e somado com a investigação empírica, alcançou-se um
entendimento acerca do gerenciamento de resíduos sólidos regional, mas também
descortinando as ideias de como essa gestão consorciada será capaz de contribuir
em um plano socioambiental para a resolução dos problemas relativos aos resíduos
sólidos na região do Seridó Potiguar.
Dessa maneira, adentrando nas questões que envolveram a construção
da problemática da dissertação, o Poder Público, ao criar mecanismos e fomentar a
participação social nas decisões inerentes à problemática dos resíduos sólidos,
sancionou a PNSB em 2007 e, em 2010, foi a vez da PNRS. Esta última norma
enfatiza que as questões referentes à reciclagem e à situação dos catadores de
materiais recicláveis são “os principais desafios que estão colocados para viabilizar
e consolidar a coleta seletiva com inclusão dos catadores [e] envolvem os acordos
setoriais que vão sendo firmados com o setor privado, no âmbito da Política
Nacional de Resíduos Sólidos e da logística reversa” (BEZEN, 2012. p. 58).
Outra questão que merece destaque nas discussões da PNRS é a
logística reversa que se firmou como um dos pontos centrais nas discussões para a
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
efetivação da lei. Houve um embate entre o Poder Público e o Setor Produtivo, no
qual ficou comprovado que “a grande dificuldade da aprovação da PNRS, que
[tornou-se] um empecilho inclusive do ponto de vista político, foi a ideia da
responsabilidade pós-consumo que se traduziu no conceito de logística reversa,
presente na lei” (FELDMANN, 2012. p. 37). Ou seja, determinados tipos de materiais
classificados como poluidores perigosos terão a sua coleta, tratamento e destinação
final sob a responsabilidade do gerador.
Atualmente, na esfera do gerenciamento de resíduos sólidos aliado à
Educação Ambiental, programas de coleta seletiva são implantados em cidades,
condomínios residenciais, escolas, universidades, hospitais, ou seja, onde quer que
sejam gerados resíduos. Aliando a isso, inúmeras tecnologias de reciclagem
aparecem constantemente prometendo equacionar a crescente geração de
resíduos, como a incineração que será debatida no Capítulo 5 desta dissertação.
Muito embora existam estratégias e marcos legais que orientem a
redução da geração de resíduos, de acordo com Philippi Jr. et al. (2012, p. 239),
[...] os programas [de coleta seletiva] estão acostumados a ensinar que a reciclagem é a solução perfeita para a questão dos resíduos. Na verdade, considerando que nem todos os resíduos gerados pela população são recicláveis, que o processo de reciclagem consome ingentes quantidades de energia e que os recursos naturais não são infinitos, fica claro que a única forma de ter sucesso na gestão sustentável da produção, do consumo e dos resíduos é, como a Lei n. 12.305 indica, reduzir ao mínimo a geração, aumentar ao máximo a reutilização e a reciclagem, e promover a disposição final e o tratamento ambientalmente adequado dos rejeitos. Portanto, a reciclagem, em verdade, deve ser uma das últimas soluções para se pôr em prática quando já estiverem esgotadas as possibilidades de redução e de reutilização. É aqui que o foco dos programas educativos e de gestão deveriam estar.
Dessa maneira, o problema fundamental investigado neste estudo
sustentou-se a partir da seguinte pergunta de pesquisa: O Consórcio Público
Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN é uma alternativa viável para gerir bem
os resíduos sólidos e os recursos no contexto da economia sustentável dos
municípios envolvidos?
Não obstante, temos a hipótese de pesquisa: os consórcios apresentam
efetivamente uma solução para a gestão e gerenciamento dos resíduos sólidos,
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
assim dizendo, quando existe um consórcio, os resíduos são geridos de maneira
melhor.
Portanto, o estudo pode ser classificado como uma pesquisa qualitativa,
tendo por objetivo investigar e conhecer o papel que os consórcios, em especial o
Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN1, têm na gestão dos
resíduos, com o propósito de observar suas fortalezas e debilidades, com o intuito
de concluir se estes são uma solução adequada para a problemática dos resíduos
sólidos.
Quanto aos objetivos específicos, procura-se realizar uma leitura crítica
acerca da crise ambiental instaurada a partir dos anos 1970, aliado a criação do
conceito de Desenvolvimento Sustentável e seus rebatimentos na questão dos
resíduos sólidos. Verificam-se as contribuições das grandes conferências sobre
meio ambiente, promovidas pela Organização das Nações Unidas (ONU), para o
entendimento da questão dos resíduos sólidos, notadamente a implementação das
ações da Agenda 21 brasileira. Em seguida, analisa-se o processo de formulação da
PNRS a partir do conceito do Ciclo das Políticas Públicas, identificando o jogo de
interesses na arena decisória e enfatizando questões relevantes como a logística
reversa e a inserção de catadores de materiais recicláveis. Também foi feito um
mapeamento dos principais estudos sobre gestão e gerenciamento de resíduos
sólidos já realizados no Rio Grande do Norte, com a finalidade nos auxiliar no
entendimento da situação da problemática em tela. Finalmente, atenta-se a uma
leitura crítica do processo de implementação dos Consórcios Públicos de
Saneamento Básico ou Resíduos Sólidos no Rio Grande do Norte, em especial do
Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó.
1 A regionalização em estudo foi proposta pelo Plano Estadual de Gestão Integrada de Resíduos
Sólidos do Rio Grande do Norte (PEGIRS-RN, 2009), sendo composta por 25 municípios de cinco microrregiões geográficas do IBGE, a saber: Microrregião Seridó Ocidental (Caicó, São Fernando, Jardim de Piranhas, Timbaúba dos Batistas, Serra Negra do Norte, São João do Sabugi e Ipueira), Microrregião Seridó Oriental (Currais Novos, Acari, Cruzeta, São José do Seridó, Carnaúba dos Dantas, Jardim do Seridó, Ouro Branco, Santana do Seridó, Parelhas e Equador), Microrregião Serra de Santana (Bodó, Cerro Corá, Lagoa Nova, São Vicente, Tenente Laurentino Cruz e Florânia), Microrregião Vale do Açu (Jucurutu) e Microrregião Médio Oeste (Triunfo Potiguar).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
1.1 METODOLOGIA DA PESQUISA
A gestão compartilhada dos resíduos sólidos dos municípios do Seridó
remete a um contexto urbano e regional do objeto de estudo, o qual demonstra o
caráter da pesquisa. Portanto, examinando o Consórcio Público Regional de
Resíduos Sólidos do Seridó/RN por meio de uma dinâmica político-ambiental, o
estudo se debruça sobre uma questão que perpassa os limites municipais, isto é, a
gestão e o gerenciamento de resíduos sólidos.
Dessa maneira, o campo das políticas públicas, mais precisamente no
que concerne à gestão, e as políticas públicas urbanas e regionais compreende um
conjunto de teorias para o desenvolvimento desta pesquisa, pois se entende que a
construção e a implementação das políticas públicas relacionadas aos resíduos
sólidos, associadas aos processos de decisão, são inquietações positivas e
revelaram resultados significantes.
Em seguida, estão estipulados os passos seguidos para a obtenção dos
dados primários e secundários que subsidiaram a escrita desta dissertação de
mestrado.
1.1.1 Procedimentos Metodológicos
As etapas metodológicas (Figura 1) para a elaboração desta dissertação
tem por objetivo a obtenção de dados que elucidem a pergunta e a hipótese de
pesquisa, as quais funcionam como um caminho para alcançar os objetivos
propostos e a redação do texto final.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Figura 1 – Síntese das Etapas Metodológicas da Pesquisa
Fonte: Elaborado pelo autor.
Com base na Figura 1, estabelecemos os caminhos metodológicos que
foram percorridos nesta dissertação, os quais serão descritos em seguida.
As pesquisas qualitativas procuram investigar casos na sua totalidade,
uma vez que o evento vai ser analisado sobre vários aspectos (histórico, social,
cultural etc.), procurando estabelecer uma visão completa, conhecendo em
profundidade e finalizando com as interpretações. Nestas, a interpretação dos
fenômenos e a atribuição de significados são básicas no processo de uma pesquisa
descritiva.
Do ponto de vista de seus objetivos, este tipo de pesquisa é enquadrado
como uma pesquisa exploratória, visando proporcionar maior familiaridade com o
problema, com vistas a torná-lo explícito ou a construir hipóteses.
1.1.2 Forma de Obtenção e Análise dos Dados
Com relação à obtenção dos dados, esta se realiza por meio de técnicas
de pesquisa descritas nesta seção. As mesmas foram feitas através de documentos
oficiais (federal, estadual e municipais) e documentos do setor privado (Consultoria
responsável pela estruturação do Consórcio).
• Pesquisa exploratória; Investigação quali-quantitativa; Construção de uma realidade detalhada.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
• Divide-se em três partes:•1) Pesquisa exploratória; 2) Trabalho de campo; 3) Análise e tratamento do material empírico e documental.
FORMA DE OBTENÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
• Entrevista compreensiva (Kaufmann, 1996), com a realização de seis entrevistas abrangendo os três setores da sociedade
DELIMITAÇÃO DA AMOSTRA DE ENTREVISTAS
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Para a obtenção das informações acerca do problema em análise, a
obtenção dos dados compreende as seguintes etapas:
1ª) Pesquisa exploratória: envolve levantamento bibliográfico e
documental, que é uma forma de investigação feita a partir de materiais já
publicados, constituído principalmente de livros, artigos de periódicos e materiais
disponibilizados em sítios eletrônicos referentes à temática de estudo, a qual
embasa a elaboração do arcabouço teórico e conceitual da dissertação.
Dentre as vantagens desse tipo de procedimento metodológico, destaca-
se que esta modalidade “permite ao investigador a cobertura de uma gama de
fenômenos muito mais ampla do que aquela que poderia pesquisar diretamente”
(GIL, 1996, p. 45).
No que se refere à pesquisa documental, os objetivos são focados na
avaliação e processo de criação do Consórcio, resgatando o seu histórico,
verificando a sua concepção e os procedimentos técnicos e operacionais do objeto
de estudo. Deve-se estar atento principalmente a técnicas de análise que levem em
conta o problema da fidedignidade das informações e o recurso sistemático à
comparação com outras fontes de dados.
Segundo Goldemberg (2005), essa situação de combinação de
metodologia é conhecida como triangulação, tendo por objetivo atingir a máxima
amplitude na descrição, compreensão da área de estudo e explicação. A ideia dessa
integração parte do pressuposto que os limites de um método será
contrabalanceado pelo outro.
Para tanto, fez-se uma garimpagem de dados a partir de relatórios
técnicos (especialmente os produtos do Plano Estadual de Gestão Integrada de
Resíduos Sólidos do Rio Grande do Norte – PEGIRS-RN) e da Secretaria de Estado
do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Rio Grande do Norte, órgão público
que fomentou a criação do Consórcio do Seridó, bem como da Fundação de Apoio à
Educação e ao Desenvolvimento Tecnológico do Rio Grande do Norte (FUNCERN)
– instituição responsável pela concepção do Consórcio (produtos técnicos escritos
que compõem o Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN).
No âmbito legal, a pesquisa analisa a Política Nacional de Saneamento
Básico, a Política Nacional de Resíduos Sólidos e a Lei de Consórcios Públicos. A
leitura combinada dessas três políticas com os dados obtidos nas entrevistas e
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
documentos serve de embasamento para uma visualização mais ampla do
funcionamento do Consórcio do Seridó.
Também se realizam análises de exemplos que estimularam a
compreensão (outras experiências de Consórcios de Resíduos Sólidos), definindo
como um estudo de caso, sendo “classificada como um tipo de pesquisa exploratória
e descritiva [que] visam a aumentar o entendimento sobre fenômenos sociais
complexos” (DESLANDES; MINAYO, 2011, p. 26).
2ª) Trabalho de campo: pesquisa desenvolvida por meio da observação
direta das atividades do grupo estudado e das entrevistas semiestruturadas de
caráter compreensivo (KAUFMANN, 1996), que “podem ser conjugados com
análises de documentos, filmagens e fotografias” (GIL, 1996, p. 53). Com relação ao
registro fotográfico, este consiste em um levantamento de imagens das áreas de
destinação final de resíduos sólidos (lixões) dos municípios de Caicó e Currais
Novos, os quais representam os maiores quantitativos populacionais e de geração
de resíduos em 25 municípios do Consórcio. Outro alvo de registro visual foi a
experiência de coleta seletiva municipal na cidade de Caicó.
As entrevistas semiestruturadas também se caracterizam como valiosas
ferramentas de pesquisa e, no que diz respeito a sua elaboração, não existindo
rigidez de roteiro, explora-se mais amplamente algumas questões através de um
formulário confeccionado, que nada mais é que uma coleção de questões, na qual
são obtidas as respostas por meio do informante. Assim, a principal característica
dessa ferramenta é um roteiro que apresenta questões com respostas semiabertas,
não previamente codificadas, nas quais o entrevistado pôde discorrer livremente
sobre um tema proposto ou pergunta formulada. Entende-se que a ação do
pesquisador tem o papel “de criar nas pessoas interrogadas uma atitude favorável, a
disposição para responderem francamente às perguntas [...]” (QUIVY;
CAMPENHOUDT, 1995, p. 184).
Complementando o pensamento do parágrafo anterior, destacamos o
conceito de Entrevista Compreensiva como metodologia qualitativa que permite a
construção de uma sociologia, também ela, compreensiva. A mesma se preocupa
que “os valores explicitados pelos sujeitos, [uma vez que] esses valores são
mediadores da compreensão e explicação da ação social” (KAUFMANN, 1996, p.
01).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
3ª) Análise e tratamento do material empírico e documental: desenvolvido
através de sucessivas passagens pelo referencial teórico, a partir do qual o
problema de pesquisa foi preliminarmente definido, pela coleta de dados, pelo seu
tratamento e pela interpretação, de modo a poder elaborar o relatório final de
pesquisa (CORTES, 1998).
Para a redação desta etapa de tratamento de dados, elaboramos uma
ficha de interpretação para cada entrevista com base em Kaufmann (1996). Nesta
ferramenta, procuramos identificar a interpretação das informações e o que
revelaram os trechos escolhidos, bem como os seus sentidos e associações.
Salientamos ainda que cada entrevista foi dividida em três categorias, a saber: o
Consórcio na atualidade, o qual destaca a situação do mesmo no momento da
entrevista; os aspectos dificultadores - procuram enumerar os fatores que impedem
o Consórcio de ser inteiramente implementado; e o Consórcio e suas perspectivas,
que ensejam o cenário desejado pelos entrevistados do mesmo.
O modelo da ficha está descrito logo em seguida.
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Quadro 1 – Ficha de Interpretação da Entrevista Compreensiva
Trechos Selecionados
Análise
Interpretação: O que Revelam os Trechos Escolhidos?
Sentidos e Associações
1. O CONSÓRCIO NA ATUALIDADE
a) Gestor Ambiental da Prefeitura Municipal de Currais Novos: “[...] se eles forem concedidos e executados como dever ser, acredito que a proposta ela possa surtir efeitos e resultados muito proveitosos”. “A gestão consorciada, acredito, que ela traz benefícios no que diz respeito, primeiramente, na gestão de recursos, a mobilidade, logística, transporte, destino e disposição final dos resíduos sólidos que são gerados entre todos os territórios participantes”. “[...] nós estamos integrados a ele desde sua concepção, estamos no aguardo de que a Secretaria do Estado de Meio Ambiente ela venha consolidar a execução do plano primeiramente através da construção das estruturas que foram propostas pelo plano para o município de Currais Novos, em seguida iremos implantar a coleta seletiva, nós temos um projeto de divulgação midiática aprovado na FUNASA, estamos só esperando os recursos para aplicar devidamente essa política. Nós temos também, atualmente, uma cooperativa de catadores de materiais recicláveis que já está operando junto à prefeitura de Currais Novos. Nós a contratamos para que ela pudesse realizar o serviço de coleta”.
2. ASPECTOS DIFICULTADORES
a) Gestor Ambiental da Prefeitura Municipal de Currais Novos: Embora o discurso do entrevistado seja o de ação dos prefeitos da região, o mesmo transparece que o Estado do RN deveria agir no sentido de implementar o Consórcio.
a) Gestor Ambiental da Prefeitura Municipal de Currais Novos: O sentido do discurso é vazio e de repasse da responsabilidade, sem se identificar enquanto um agente capaz de fomentar a implementação do Consórcio.
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a) Gestor Ambiental da Prefeitura Municipal de Currais Novos: “As principais dificuldades, na verdade, estão no estabelecimento de diretrizes a partir dos gestores municipais que fazem parte do Consórcio Público Intermunicipal. Acredito que eles vivem em uma certa crise de indicação, com relação a quem vai entrar com o que, então em uma época desta, de crise financeira, eles estão bastante alertas com relação a disposição de recursos para custear as operações do consórcio. Então, na minha opinião, a principal barreira é esta, a financeira”. “O outro motivo, que eu acho que também seja relevante é a dificuldade deles se integrarem no processo de gerenciamento destes resíduos, acredito que eles não sabem ainda como irão executar na prática esta gestão compartilhada”.
3. O CONSÓRCIO E SUAS PERSPECTIVAS
a) Gestor Ambiental da Prefeitura Municipal de Currais Novos: “Acredito que ainda precisam ser feitos alguns ajustes, os gestores públicos, quero dizer os prefeitos, precisam assumir esta realidade com maior preocupação, precisam assumir esse problema como sendo uma questão prioritária para atendimento as normas da lei e principalmente também para a gestão dos resíduos sólidos dentro do seu território, que até hoje não viu os municípios assumirem essa tarefa com maior eficácia e eficiência”.
Fonte: Elaborado a partir de Kaufmann, 1996.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Seguindo as etapas sugeridas, em seguida estão os procedimentos
utilizados para definição e seleção da amostra.
1.1.3 Delimitação da Amostra de Entrevistas
A escolha da amostra da pesquisa é um momento importante,
principalmente se a mesma for classificada como qualitativa, assim, o número de
atores entrevistados deve ser capaz de retratar as nuances do objeto, uma vez que
cada informação deverá revelar caminhos para a compreensão do objeto de estudo.
Dessa forma, ao lermos Kaufmann (1996, p. 07), o mesmo demonstra o conceito de
Entrevista Compreensiva, e afirma que nesta metodologia, “mais que constituir uma
amostragem se trata de bem escolher os informadores”.
O autor supracitado ainda destaca que “na entrevista o objetivo é romper
com a distância, com a hierarquia. O tom é mais próximo quando as pessoas se
colocam como iguais num diálogo” (KAUFMANN, 1996, p. 08). Isso é importante,
pois a postura do entrevistador é capaz de deixar o entrevistado à vontade para
discorrer sobre o assunto em tela e fornecer dados valiosos para a pesquisa.
Destarte, no processo de desenvolvimento da pesquisa, realizaram-se
entrevistas com representantes do Poder Público (estadual, regional e municipais) e
sociedade civil organizada. Os resultados das entrevistas foram confrontados com a
literatura acerca da problemática dos resíduos sólidos nas cidades da região. Em
particular, é possível identificar se as orientações da Agenda 21 brasileira
juntamente com a concepção dos 3R proporcionam uma melhoria ambiental da
região em estudo, do ponto de vista da minimização da geração de resíduos sólidos.
Concomitantemente, consultaram-se mais informações na Política Nacional de
Resíduos Sólidos, sendo uma contribuição legal importante neste trabalho.
Os critérios para escolha dos entrevistados contemplam os três setores
da sociedade, pautando-se em pessoas que participaram da concepção do
Consórcio e/ou que ainda estão envolvidas no acompanhamento do mesmo,
responsáveis pela execução. As entrevistas foram realizadas junto aos seguintes
atores sociais, totalizando cinco roteiros de entrevistas aplicados.
Na esfera público-governamental, a entrevista foi realizada com o atual
prefeito do município de Caicó que, por sediar o Consórcio, está na posição de
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Presidente do mesmo. Um funcionário da Prefeitura Municipal de Caicó também foi
entrevistado, levando em consideração que o mesmo foi apontado pelo prefeito
municipal como uma referência na área. Na Prefeitura de Currais Novos,
entrevistamos o Coordenador de Meio Ambiente, pois foi verificado que o mesmo
está acompanhando o processo de implementação do Consórcio.
A esfera privada foi contemplada com um técnico (Engenheira Sanitarista)
que coordenou os trabalhos de criação do Consórcio, sendo contratada pela
consultoria (Fundação de Apoio à Educação e ao Desenvolvimento Tecnológico do
Rio Grande do Norte).
Como parte do Terceiro Setor, foi realizada uma entrevista com o ex-
prefeito de Caicó que estava à frente da gestão municipal e do Consórcio por
ocasião de sua criação, além de um representante da sociedade civil organizada
que é o responsável pela implementação da coleta seletiva em Caicó (Cáritas
diocesana), o qual participou das discussões do Plano Estadual de Gestão Integrada
de Resíduos Sólidos do Rio Grande do Norte, bem como da criação do Consórcio.
Após a realização das entrevistas, iniciam-se as análises dos dados
obtidos com o objetivo de validar informações por meio de comparações com
elementos obtidos através das informações documentais. Portanto, “a análise [foi]
feita para atender aos objetivos da pesquisa e para comparar e confrontar dados e
provas com o objetivo de confirmar ou rejeitar a(s) hipótese(s) ou os pressupostos
da pesquisa” (CORTES, 1998, p. 06).
1.2 ESTRUTURAÇÃO DOS CAPÍTULOS
Os capítulos da dissertação procuram seguir uma sequência de
compreensão clara e objetiva, totalizando cinco capítulos - inclusive contando com
este capítulo introdutório.
O segundo capítulo procura fazer uma discussão acerca da crise
ambiental instaurada desde os anos 1970 e uma análise do conceito de
desenvolvimento sustentável, trazendo elementos desde a origem do termo até os
dias atuais, o qual foi embasado nas conferências de meio ambiente organizadas
pela ONU. Em seguida, adentramos pela observância desses eventos para com a
problemática dos resíduos sólidos, sobretudo a partir da Rio-92, onde a temática
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
aparece com evidência. É nesse evento que é publicada a Agenda 21 global,
documento que funciona como um rol de compromissos planetários para com o meio
ambiente e, inclusive, muitos países adotam esse documento e elaboram as suas
agendas locais. No nosso caso, a Agenda 21 brasileira introduziu a hierarquia dos
3R, como estratégia de preocupação a ser seguida com os resíduos sólidos.
No capítulo terceiro, as políticas públicas são o objeto de análise, mais
especificamente o conceito do Ciclo das Políticas Públicas enquanto uma ferramenta
de ação dos governos. Como parâmetro de discussão, utiliza-se o conceito de
Formulação para explicarmos a concepção da PNRS e seus desdobramentos.
No quarto capítulo, os aspectos legais e técnicos de um consórcio são
debatidos e também são observadas experiências de consórcios de resíduos sólidos
em três países distintos, a saber, Espanha, Argentina e Chile. No Brasil, também
são considerados três consórcios, sendo um no estado de Goiás, outro no Rio de
Janeiro e um terceiro no Rio Grande do Sul. Também são realizadas leituras sobre
as concepções legais e técnicas de consórcios.
Discutida a formulação da PNRS, é hora de verificarmos como a
implementação dessa Lei se materializa no Rio Grande do Norte, sendo objeto de
discussão do quinto capítulo. Para tanto, iniciamos com um resgaste histórico acerca
da problemática dos resíduos sólidos no plano estadual (início do século XXI),
passando pela criação do PEGIRS-RN e, findando, no Consórcio do Seridó, que é o
objeto de estudo deste trabalho.
O sexto capítulo inicia com uma explanação sobre a situação atual da
gestão dos resíduos sólidos dos municípios da região em estudo. Também
procuramos identificar as discussões recentemente já realizadas acerca do
problema. Apresentam-se dados coletados junto aos atores sociais diretamente
ligados ao Consórcio, procurando entender sobre o estado atual de seu
funcionamento e o cenário futuro. Assim, a realidade do Consórcio do Seridó se
apresenta tal como ela está configurada no espaço geográfico, principalmente no
tocante a implementação parcial do mesmo.
Pretendemos com o presente estudo contribuir com a discussão acerca
da problemática dos Resíduos Sólidos no Rio Grande do Norte, trazendo à luz o
Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN, como um elemento
novo de gestão do território potiguar no tocante a esfera do saneamento básico.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
2 A CRISE AMBIENTAL, OS RESÍDUOS SÓLIDOS E A SOCIEDADE ATUAL
O presente capítulo trata de uma breve leitura acerca da crise ambiental
instaurada no mundo desde os anos 1970. Para tanto, analisaremos a evolução do
conceito de Desenvolvimento Sustentável tendo por base os grandes eventos sobre
meio ambiente promovidos pela ONU, a partir da Conferência de Estocolmo,
realizada em 1972, na Suécia, até a Rio+20 e seu principal documento, a Agenda 21
global.
Dessa maneira, como questão motriz desse capítulo, partimos do
entendimento que o “Desenvolvimento Sustentável é a referência comum entre os
autores que se dedicam ao estudo da inter-relação entre sociedade e meio
ambiente” (MONTIBELLER FILHO, 2004, p. 45). Assim, no decorrer do texto,
poderemos averiguar um conjunto de críticas e sugestões acerca da fragilidade
desse conceito.
As realizações dos grandes eventos sobre meio ambiente estiveram
pautadas em preocupações com o desequilíbrio ecológico planetário que culmina na
chamada crise ambiental. Estes trouxeram contribuições para o entendimento e as
estratégias de ação, ao mesmo tempo que causaram um choque de interesses entre
grupos de países com padrões de vida diferentes. Outro ponto que merece ser
mencionado é o aproveitamento desses momentos por parte do mercado para a
apropriação e [re]formulação de conceitos, culminando em uma teia de conflitos e
interesses.
2.1 DE ESTOCOLMO À BRUNDTLAND: ENTENDENDO A CRISE AMBIENTAL E O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
O entendimento de uma crise ambiental instaurada a partir dos anos 1970
apontou para uma série de eventos e medidas para a discussão e/ou resolução da
questão ambiental. Essas preocupações, algumas vezes iniciadas por um problema
local, como a poluição causada pela utilização excessiva de pesticidas agrícolas
identificada na obra referência “Primavera Silenciosa”, de Carson (1962), foram se
avolumando em quantidade e tamanho planetários, culminando num termo derivado
do desenvolvimento sustentável, a chamada insustentabilidade, ideia que “[...] ganha
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
corpo e expressão política na adjetivação do termo desenvolvimento, fruto da
percepção de uma crise ambiental global” (NASCIMENTO, 2012, p. 52).
Ao realizarmos uma leitura da obra de Alier (2007, p. 01), o chamado
Ecologismo dos Pobres, percebemos que o seu ponto central é o fato de os pobres
(nações e parcelas de nações) sofrerem mais com os impactos dos problemas
ambientais, embora estes, com frequência, se favoreçam mais da conservação dos
recursos naturais. O autor traz ainda um panorama do aumento das tensões pelo
acesso a recursos naturais e da relação entre crescimento econômico e uso destes
recursos, listando uma série de conflitos, entre eles, o racismo ambiental, a
biopirataria, a dívida ecológica, o feminismo ambiental, com ênfase no “ecologismo
dos pobres”.
Pois bem, sobre a construção do conceito do que vem a ser
Desenvolvimento Sustentável, este apareceu por meio do Relatório Brundtland, o
qual foi elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CMMD). Assim, Desenvolvimento Sustentável seria aquele que satisfaz as
necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de
suprir suas próprias necessidades (BRUNDTLAND, 1987). Destarte, este conceito
possui três componentes basilares, a saber: o social, o econômico e o ecológico
(Figura 2).
Figura 2 – Esquema Representativo do Desenvolvimento Sustentável
Fonte: Disponível em <http://infap.org.br> Acesso em 02 de dezembro de 2013.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Fazendo uma leitura da Figura 2, percebemos a inconsistência real que
pode ser materializada em um conceito vago e frágil, onde, de maneira didática,
cada um deles deverá se conectar com o outro de maneira harmoniosa, culminando
no parâmetro desejado, ou seja, o Sustentável. Entretanto, a partir de um artigo
elaborado por Nascimento (2012), o mesmo coloca o esquecimento de duas
dimensões que merecem importância. A primeira seria a política, já que a ausência
desta geraria uma despolitização do Desenvolvimento Sustentável, pois
[...] em parte isso se deve ao fato de que a questão da sustentabilidade coloca no centro do debate interesses de natureza geral e não aqueles específicos de grupos ou classes sociais. Isso escamoteia a assimetria de poder no âmbito da sociedade (NASCIMENTO, 2012, p. 56).
Com relação à segunda dimensão, a cultura, o autor destaca que
[...] não será possível haver mudança no padrão de consumo e no estilo de vida se não ocorrer uma mudança de valores e comportamentos; uma sublimação do valor ter mais para o valor ter melhor; se a noção de felicidade não se deslocar do consumir para o usufruir; se não se verificar a transferência da instantaneidade da moda para a durabilidade do produto; se não tivermos pressões para a adoção e valorização, por exemplo, do transporte público e, se possível, para o melhor transporte, o não transporte (NASCIMENTO, 2012, p. 57).
Percebemos, assim, que essa questão implicaria em uma mudança
radical nos estilos de vida de parcela considerável da população mundial,
notadamente dos países desenvolvidos e expressivos grupos de pessoas de países
emergentes com seus modos de vidas baseados no consumismo. Portanto,
concordando com o autor, enxergamos que se essas duas dimensões fossem
acrescidas ao conceito em tela, estas somariam um teor mais consistente à leitura e
à aplicabilidade do conceito de Desenvolvimento Sustentável.
Retornando ao Relatório Brundtland, de maneira geral, o mesmo
funcionou como uma complementação ao que foi debatido na Conferência de
Estocolmo, realizada em 1972, a qual teve por objetivo preparar o terreno para
propor uma política de consenso capaz de incorporar as diferentes visões e
interesses de países, povos e classes sociais que moldam o campo conflitivo do
Desenvolvimento Sustentável.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Acometida por problemas ambientais localizados nos países nórdicos em
1968, foi o governo sueco quem propôs “a realização de uma conferência mundial
que possibilitasse um acordo internacional para reduzir a emissão de gases
responsáveis pelas chuvas ácidas. O resultado foi a aprovação da Conferência de
Estocolmo, em 1972” (NASCIMENTO, 2012, p. 53).
Resumidamente, na Conferência das Nações Unidas sobre o
Desenvolvimento e Meio Ambiente Humano (CNUMAD), mais conhecida como
Conferência de Estocolmo, foi criado o Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA), sendo a primeira agência ambiental global. O evento contou
com a participação de 113 países, sendo boicotada pelos países do bloco socialista
e foi presidida pelo canadense Maurice Strong, definindo a data de cinco de junho
como o Dia Mundial do Meio Ambiente.
A reunião de Estocolmo se realiza em meio ao impacto provocado pelo relatório do Clube de Roma – Limits to Growth (MEADOWS et al., 1972), que propunha a desaceleração do desenvolvimento industrial nos países desenvolvidos, e do crescimento populacional, nos países subdesenvolvidos. Também previa uma ajuda dos primeiros para que os segundos pudessem se desenvolver (NASCIMENTO, 2012, p. 53).
O Clube de Roma foi fundado em 1968 e é um grupo de pessoas que se
reúnem para debater um vasto conjunto de assuntos relacionados a política,
economia internacional e, sobretudo, ao meio ambiente e o Desenvolvimento
Sustentável. Vemos assim, que foi a partir desse momento que emergiu uma crise
ambiental global, em que diversos problemas ecológicos passaram a ser expostos e
debatidos.
Nascimento (2012) destaca que foi nesta Conferência que foram
colocados face a face o grupo de países classificados como Primeiro e Terceiro
Mundo (conforme a nomenclatura da época), ou como Alier (2007) denomina o
último grupo de os pobres do mundo. Esse conflito entre os dois grupos de países
também foi apontado por Figueiredo e Cruz (2013, p. 63), quando os mesmos
destacam que
[...] apesar de certos avanços no que se refere a acordos internacionais e mudança de postura de alguns países acerca de suas políticas ambientais internas (caso do Brasil), a primeira
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
conferência da ONU se caracterizou por disputas sobre a distribuição geoespacial dos investimentos económico-industriais.
Assim, o grupo dos países de Primeiro Mundo estava preocupado com a
crescente degradação ambiental que ameaçava a sua qualidade de vida e que
poderia comprometer a sua economia, e os outros estavam torturados em não
sofrerem restrições à exportação de seus produtos primários e não terem seu
desenvolvimento interrompido. A saída encontrada para alavancar o crescimento
econômico dos países de Terceiro Mundo era a transferência das “indústrias sujas”
que poluíam consideravelmente os países de onde eram originárias. Assim, muitos
países que desejavam se industrializar abriram as suas fronteiras para esse capital,
alimentando o discurso de desenvolvimento dessas nações periféricas.
De maneira geral, os anos 1970, ficaram conhecidos como a década da
institucionalização do ambientalismo, que nada mais é que “um conjunto de ações
teóricas e práticas visando à preservação do meio ambiente” (MONTIBELLER
FILHO, 2004, p. 31). Ainda de acordo com Brundtland, o conceito de
Desenvolvimento Sustentável detinha-se a comparar as “necessidades2” destas e
das próximas gerações. Portanto,
[...] na forma ampliada por economistas conservacionais, a comparação passou a ser entre “padrões de vida”. Mas está ausente das duas versões a liberdade de os seres humanos salvarguardarem aquilo que valorizam e aquilo que atribuem importância. Nossa razão para valorizar determinadas oportunidades não precisa sempre derivar da contribuição que elas oferecem ao nosso padrão de vida (VEIGA, 2006, p. 72).
A contradição entre “padrões de vida” e valorização de certos atributos
pelas populações (NASCIMENTO, 2012) é a crítica feita ao modelo de
desenvolvimento sustentável criado, onde a harmonia entre os três segmentos
primários é o elemento central que deve ser atingido, uma vez que, caso algum
destes se sobressaísse, o desenvolvimento sustentável não seria alcançado.
Outro desdobramento da confecção do relatório atingiu o campo da
política partidária com a multiplicação, nos anos 1980, dos Partidos Verdes em
2 Colocamos esta palavra entre aspas, pois indagamos como seria possível mensurar as
necessidades de uma pessoa, um grupo de pessoas ou uma sociedade? Que parâmetros seriam utilizados? Qual o custo real dessas “necessidades”? São inúmeras perguntas que poderiam ser avolumadas aqui para tentarmos classificar essas necessidades.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
diversos países (MONTIBELLER FILHO, 2004). No Brasil, o Partido Verde surgiu
somente em 1993, principalmente decorrente do processo de redemocratização do
país e a eminência de segundas eleições diretas para presidente.
Ainda considerando o conceito de Desenvolvimento Sustentável, Sachs
(2008, p. 36), em uma análise romanesca dos seus três componentes e suas
interações, enfatiza que este
[...] obedece ao duplo imperativo ético da solidariedade com as gerações presentes e futuras, e exige a explicitação de critérios de sustentabilidade social e ambiental e de viabilidade econômica. Estritamente falando, apenas as soluções que considerem estes três elementos, isto é, que promovam o crescimento econômico com impactos positivos em termos sociais e ambientais, merecem a denominação de desenvolvimento [...].
O conceito do autor supracitado se expressa de maneira didática e, até
certo ponto, Sachs (2008) é claro em enfatizar o que vem a ser o desenvolvimento e
os impactos positivos no cumprimento das medidas sustentáveis, o que repercutiria
em formas de solidariedade. No entanto, novamente Nascimento (2012) expõe uma
preocupação que remete a uma fórmula vaga, sendo identificada uma força e uma
fraqueza no conceito. O mesmo destaca que esse paradoxo deixa em aberto quais
seriam as necessidades humanas atuais, e mais ainda as das gerações futuras.
Dentre as obras de Leff, uma delas traz três possíveis níveis que se
entrelaçam à cultura ecológica na perspectiva do Desenvolvimento Sustentável,
sendo eles:
a) Conjunto de princípios éticos que conformam uma nova cultura democrática, que induz valores ecológicos e transforma comportamentos na proteção da natureza; b) Processo de valorização do equilíbrio ecológico, das identidades étnicas e das práticas culturais de gestão ambiental, que procura internalizar as condições ecológicas e comunais de conservação da base de recursos nas condições gerais na reprodução ampliada do capital; c) Princípio de produtividade cultural dentro de um paradigma alternativo de produção, onde a produtividade ecológica e a inovação tecnológica então entrelaçadas com os processos culturais que definem a produtividade social global (LEFF, 2009, p. 332).
A valorização das culturas tradicionais é um elemento destacado por Leff
(2009), uma vez que isso pode repercutir na preservação do meio ambiente em
volta. A título de exemplo temos diversas sociedades que vivem em comunhão com
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
a natureza a várias gerações, causando impactos ambientais inexpressivos,
pesando aí a dimensão cultural sugerida por Nascimento (2012). Em contraponto,
Diamond (2007) pôde comprovar em seus estudos que mesmo as sociedades
tradicionais são capazes de alterar o seu ambiente a tal ponto que o limite de
resiliência do mesmo é rompido causando as suas extinções. A título de exemplo
temos as sociedades dos Maias, Astecas e Rapanui na América do Sul e os Anasazi
nos Estados Unidos, que sucumbiram os seus recursos a tal ponto que a sociedade
entrou em colapso.
Consideramos assim, que a associação do conceito de Desenvolvimento
Sustentável com as formas que a crise ambiental se manifesta no espaço geográfico
planetário, remetem um grau muito maior de complexidade. Como forma de
prosseguir a análise, a seguir, desenvolveremos uma análise histórico-conceitual
das contribuições e críticas para com o conceito de Desenvolvimento Sustentável,
tendo como momento inicial a Rio-92 e seu principal documento, a Agenda 21
global.
2.2 A RIO-92: REVISITANDO AS IDEIAS DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
Após a publicação dos relatórios dos eventos precedentes, os quais
despertaram a humanidade para questões ecológicas planetárias não pensadas
anteriormente, emergiu um novo debate referente à crise ambiental, mas não era
perceptível na agenda uma efetivação do conceito de desenvolvimento sustentável.
A fase final dos anos 80 e o ano de 1990 são marcantes no ambientalismo brasileiro. Registram a mudança de um movimento que se interessava pelos problemas ecológicos mas não os vinculava ao tema do desenvolvimento socioeconômico: economia e ecologia eram percebidas como realidades antagônicas (MONTIBELLER FILHO, 2004, p. 40).
Nesse contexto, foi promovida pela ONU a Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada na
cidade do Rio de Janeiro em 1992. Maior evento sobre meio ambiente já realizado
no mundo, a Conferência consagrou o conceito de Desenvolvimento Sustentável e
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
contribuiu para a mais ampla conscientização de que os danos ao meio ambiente
eram majoritariamente de responsabilidade dos países desenvolvidos. Ainda
reconheceu-se, ao mesmo tempo, a necessidade de os países em desenvolvimento
receberem apoio financeiro e tecnológico para avançarem na direção do
Desenvolvimento Sustentável.
A Rio-92, como assim ficou conhecida, trouxe inovações importantes no
âmbito da discussão dos problemas ambientais do planeta. Essa discussão também
foi marcada pela “entrada do setor empresarial para aproveitar-se do emergente
mercado verde” (MONTIBELLER FILHO, 2004, p. 39), tendo a apropriação do
discurso ambiental como a principal expressão do mercado para prover divisas
financeiras aos seus cofres.
Nas palavras de Leff (2009), esse fenômeno ficou conhecido como o
“esverdeamento da economia”, uma vez que o conceito de sustentabilidade foi
apropriado pela racionalidade econômica e incorporado dentro dos ideais do
desenvolvimento sustentável, onde o discurso político que procura dissolver as
contradições entre ambiente e desenvolvimento também se fortaleceram. Nessa
premissa, Figueiredo e Cruz (2013, p. 65) endossam que
[...] de agente contaminante, os empresários passam a usar os princípios técnicos e conceituais da ecologia para justificar sua atividade económica. A partir de então, cria-se a percepção de desenvolvimento sustentável, falsa já que esse desenvolvimento é dependente das forças de mercado. Há, portanto, uma mescla entre a fronteira do interesse económico com os elementos da questão ambiental, a qual a pouca distinção entre uma e outra propicia o discurso empresarial.
Os países subdesenvolvidos, agora adjetivados de países em
desenvolvimento, passaram a ter voz nas arenas de discussões, sobretudo o grupo
dos que apresentavam economias mais expressivas (chamados de emergentes),
como o Brasil e a Índia, onde estes conjugaram esforços para demonstrar que ônus
pela poluição ambiental deveria ser compartilhado com os países desenvolvidos.
Vale salientar que algumas ideias apontadas na Conferência de
Estocolmo foram retomadas de maneira que
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
[...] coincidindo com a Rio 92, as formulações iniciais do Informe Meadows3 foram revisitadas em um novo documento, denominado Para além dos limites do crescimento. Na sua segunda versão, Meadows e sua equipe reafirmam que o problema principal da humanidade estaria associado à contaminação e à escassez de recursos naturais a partir de meados do século XXI, caso não se buscasse alternativas ao atual modelo baseado na produção e consumo deletérios (FIGUEIREDO; CRUZ, 2013, p. 64).
Durante a Rio-92, a postura dos países em desenvolvimento tornou-se
mais bem embasada e o ambiente político internacional favoreceu a aceitação pelos
países desenvolvidos de princípios como o das responsabilidades comuns, mas
diferenciadas. A mudança de percepção com relação à complexidade do tema deu-
se de forma clara nas negociações diplomáticas.
Ainda foi introduzida a noção de dívida ecológica, em contraposição à
dívida externa. No entanto, esta não é uma noção radical, é uma espécie de
“ecologia da restauração”, que remete à monetarização da natureza. A
impossibilidade de incluir as externalidades e a deterioração dos recursos naturais
em uma mensuração monetária torna difícil produzir uma medida de intercâmbio
ecologicamente desigual (ALIER, 2007).
Com relação aos resultados práticos da Rio-92, destacamos a criação da
Convenção da Biodiversidade e das Mudanças Climáticas, que resultou no Protocolo
de Kyoto, a Declaração do Rio e a Agenda 21 global. Sobre a Agenda 21 global,
principal documento produzido na Rio-92, este é um programa de ação que viabiliza
o novo padrão de desenvolvimento ambientalmente racional, pautado em um rol de
ações que os países deveriam fazer para se desenvolverem sustentavelmente. Ela
reúne métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica. Este
documento está estruturado em quatro seções subdivididas num total de 40
capítulos. Funciona como um plano de ação a ser seguido pelos países e ainda
pode ser replicado em diversas escalas (países, estados, municípios, bairros,
escolas etc.). Nessa premissa, o Brasil também elaborou a sua Agenda 214.
3 Este foi o primeiro estudo sobre a questão ambiental internacional, capitaneado por Dennis Meadows, denominado Limites do Crescimento, o qual foi produzido em 1972 por um grupo multidisciplinar de cientistas de reconhecido mérito acadêmico do MIT (Massachusetts Institute of Technology). 4 Na seção seguinte, faremos uma discussão acerca da Agenda 21 brasileira, especialmente com
relação à questão dos resíduos sólidos.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Os encontros que sucederam a Rio-92 (Rio+10 e Rio+20), com os
devidos documentos publicados (Protocolo de Kyoto e a Declaração de
Johanesburgo), procuraram rediscutir e/ou reafirmar prazos e ações, além de
estipular prazos para a mitigação dos efeitos da crise ambiental. Entretanto, houve o
redimensionamento de metas antigas e a criação de novas, isso por causa do jogo
de interesses e o descumprimento dos acordos entre os países e grupos
empresariais.
No que se refere especificamente a Rio+20, que foi a Conferência das
Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (CNUDS), realizada no Rio de
Janeiro no ano de 2012, a principal bandeira desse evento foi à erradicação da
pobreza como requisito indispensável ao Desenvolvimento Sustentável, na medida
em que houvesse uma consecução das metas dos Objetivos do Milênio até 2015.
Decorrente de ações incipientes no que concerne a implementação de
estratégias de não geração e/ou redução da geração de resíduos sólidos, a
Conferência revisitou o princípio dos 3R, dessa vez fomentando a criação de marcos
legais e transferência tecnológica para os países que não dispusessem de tais
instrumentos (ONU, 2012). Destarte, os resultados efetivos da Rio+20 ainda não
podem ser mensurados, na medida em que passaram poucos anos após a sua
finzalização.
De maneira geral, a leitura que pode ser feita a partir desses eventos está
ligada às palavras de Leff (2000), quando ele afirma que “a degradação ambiental
não é um resultado direto da pressão demográfica sobre a capacidade de carga dos
ecossistemas, mas das formas de apropriação e usufruto da natureza” (LEFF, 2000,
p. 36). Isso nos remete prontamente ao grupo de países desenvolvidos que
representam a menor parte da população mundial, mas que são responsáveis pela
maior parte do consumo de recursos naturais.
A maneira como o homem extrai e utiliza os recursos naturais de acordo
com o seu “grau de desenvolvimento” vem reafirmar essa preocupação de Leff, pois,
independentemente desse parâmetro, há impactos negativos em todos os
ecossistemas terrestres e aquáticos.
Contudo, podemos falar que há o lado que merece uma avaliação positiva
desses eventos, pois “pensando nesses compromissos internacionais, pode-se
considerar a existência de vários índices de sustentabilidade ambiental como uma
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
‘oportunidade de ouro’” (VEIGA, 2006, p. 46) para a mitigação dos impactos
ambientais negativos, dentre eles a crescente geração de resíduos sólidos.
2.3 ECOS DA RIO-92: A AGENDA 21 BRASILEIRA E A QUESTÃO DOS RESÍDUOS
SÓLIDOS
Os desdobramentos da Rio-92 foram paulatinamente sendo incorporados
no discurso ambiental do Brasil, quer seja nos meios de comunicação que, por sinal,
foram os agentes causadores da propagação do assunto em tela, ou na Academia,
que incorporou várias terminologias a diversos cursos de graduação e pós-
graduação que mais tarde foram transformados em cursos específicos, mas sem
haver uma reflexão epistemológica sobre tais conceitos.
Como falado anteriormente, o mercado se apropriou rapidamente do
termo meio ambiente, dotando os seus elementos de valor financeiro, buscando por
uma solução tecnológica para a crise ambiental
[...] dentro da racionalidade da economia de mercado as atividades de investigação científica e de desenvolvimento tecnológico encaminharam-se para a inovação de processos produtivos adaptados à disponibilidade dos “fatores produtivos” de diferentes regiões e ao desenho de tecnologias “limpas” ou “apropriadas” para reduzir o grau de contaminação ambiental, mais que para a construção dos conhecimentos e técnicas que sirvam de suporte a uma racionalidade produtiva orientada pelos princípios de equidade e sustentabilidade do processo de desenvolvimento (LEFF, 2000, p. 146).
Surge assim a chamada gestão ambiental e suas ferramentas, em que o
uso de tecnologias “sustentáveis” adjetivaram as diversas formas de
desenvolvimento. Ainda dentro das variadas discussões que aconteceram durante a
Rio-92, uma delas já mencionada neste trabalho foi a formulação da Agenda 21
global, em que os diversos países tinham que criar as suas agendas de
desenvolvimento sustentável com metas, ações e prazos claros.
Nessa via, emerge a Agenda 21 brasileira com o seu conjunto de ações
elencados. No que se refere a sua dimensão econômica, que preconiza a mudança
dos padrões de produção e consumo, concluímos que seu principal objetivo é a
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
[...] conscientização da sociedade quanto à necessidade de adotar novos hábitos de produção e padrões de consumo, especialmente em relação aos recursos hídricos e à energia, privilegiando o emprego de tecnologias limpas, a utilização racional dos recursos naturais, a redução da geração de resíduos, e o incentivo à certificação da cadeia produtiva (AGENDA 21 BRASLIEIRA, 2004, p. 35, grifo nosso).
Neste documento, a questão da crescente geração de resíduos sólidos
emerge sistematicamente como uma preocupação ímpar, a qual está pautada no
consumismo exacerbado diante da necessidade de reprodução do capital, através
da crescente sociedade de consumo, tendo as diversas formas da mídia como
principal parceira.
Assim, a Agenda 21 brasileira, na seção da gestão dos recursos naturais
– consolidação das ações propostas –, especificamente na estratégia de número
quatro (Gestão integrada dos resíduos sólidos urbanos), destaca que se deve
[...] promover a gestão de resíduos sólidos urbanos a partir do planejamento integrado de intervenções; da adoção de instrumentos econômicos para incentivo às boas práticas de gestão, com ênfase na conscientização do consumidor; da reutilização, reciclagem e redução dos resíduos sólidos; da punição às práticas inadequadas de gestão dos resíduos sólidos; do desenvolvimento de critérios para seleção de áreas de disposição de resíduos; e dos procedimentos específicos para resíduos especiais e perigosos; da responsabilidade pós-consumo para o produtor ou importador e do estímulo à formação de parcerias entre municípios vizinhos que vise, desde a coleta seletiva até a construção de aterro sanitário (AGENDA 21 BRASLIEIRA, 2004, p.59).
O documento em tela também destaca que o papel da população na
resolução da problemática passa pela
[...] conscientização da sociedade quanto à necessidade de adotar novos hábitos de produção e padrões de consumo, especialmente em relação aos recursos hídricos e à energia, privilegiando o emprego de tecnologias limpas, a utilização racional dos recursos naturais, a redução da geração de resíduos, e o incentivo à certificação da cadeia produtiva (AGENDA 21 BRASLIEIRA, 2004, p. 35).
A questão dos resíduos sólidos insurge como uma ação que deve ser
resolvida de maneira integrada, inclusive a Política Nacional de Resíduos Sólidos
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
prevê que Estados e municípios elaborem e publiquem suas orientações gerais e os
mecanismos pelos quais apoiarão a gestão integrada de resíduos sólidos, além de
contar com a participação dos cidadãos, preocupando-se com a crescente geração
de resíduos, concomitante com ações de cunho sensibilizatório que conscientizem a
população na redução da geração de resíduos, criando uma noção de
responsabilidade compartilhada, rompendo com essa cultura institucional.
Outro ponto que merece atenção é o fato que a geração de resíduos
sólidos está vinculada com o modelo civilizatório em curso, especialmente da
sociedade capitalista ocidental, onde o consumo é o pilar da economia, funcionando
como uma reação em cadeia (ABRAMOVAY; SPERANZA; PETITGAND, 2013).
Até os dias atuais percebemos a dificuldade e principalmente o
descompromisso dos governos em implementar as premissas da Agenda 21, seja
por mero descuido ou pela ausência de medidas que os obriguem, uma vez que o
prejuízo ambiental já é perceptível.
Do ponto de vista da reciclagem, palavra de ordem nas discussões sobre
Meio Ambiente na atualidade, observamos algumas práticas, ainda sendo
desenhadas e implementadas, que versam sobre a operacionalização da gestão dos
resíduos sólidos, embora ainda esteja num estágio inicial, porém em fase
ascendente. Nesse entendimento, Alió (2008, p. 01) comenta que
el éxito creciente del reciclaje no exime de la aparición de una serie de contradicciones, algunas de ellas muy importantes. Uno de los inconvenientes de usar el reciclaje radica precisamente en su misma bondad económica, que permite obtener materias primas a bajo costo a partir de los desechos pero que, en cambio, no facilita por si mismo el desarrollo de prácticas de contención del consumo ni tampoco la innovación en la generación de substituciones y modificaciones tecnológicas durante los procesos de producción y distribución de los productos. De manera tal que, si la administración no actúa promoviendo otras medidas preventivas complementarias (la reutilización y la reducción en origen) el reciclaje puede comportarse como un instrumento pantalla que enmascara la falta de intervención en los otros frentes preventivos, incluida la promoción del consumo responsable. [o crescente sucesso da reciclagem não evita o surgimento de uma série de contradições, algumas delas muito importantes. Uma das desvantagens do uso da reciclagem está em sua mesma bondade econômica, dado o baixo custo de matérias-primas a partir de resíduos, mas, em vez disso, não prevê-se o desenvolvimento de práticas nem consumo consciente, inovação na geração de substituições e tecnologia para processos de produção e mudanças de distribuição de produtos. Assim, se o governo não age na promoção de medidas preventivas
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
complementares (reutilização e redução na fonte), a reciclagem pode se comportar como uma tela de instrumento que mascara a falta de intervenção em outras frentes de prevenção, incluindo a promoção do consumo responsável] (tradução nossa).
Incorporando as demarcações sobre a prevenção na geração de resíduos
sólidos e analisando as ações de países socioeconomicamente desenvolvidos e
subdesenvolvidos, vemos que nos primeiros
[...] as estratégias de diminuição na quantidade de resíduos gerados são deficientes e, não raro, não deixa claro quais são as ações tomadas pelo poder público para alcançar tais metas. Nesses países existem extratos sociais politicamente articulados que conseguem desenvolver estratégias cidadãs de manejo de resíduos conforme a hierarquia dos 3R´s, no entanto tais estratégias encontram-se distante de absorver a maioria da população devido a geração de resíduos a escala bastante ampliada. Em países periféricos, tal concepção praticamente não existe haja vista que o aspecto socioeconômico da presença dos trabalhadores informais, que conseguem rendimentos através do trabalho com os resíduos, faz com que a redução e reutilização dos resíduos seja um mero discurso sem possibilidade de ser viabilizado (FIGUEIREDO, 2012).
No Brasil, que se enquadra como país subdesenvolvido, dentre os
objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, o de número II sugere a “não
geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem
como disposição final ambientalmente adequada aos rejeitos” (BRASIL, 2010, p. 01).
Este objetivo retoma os princípios dos 3R, que estabelecem a ordem de prioridade
para tratar a questão dos resíduos, priorizando inicialmente a redução e somente
depois passando pela reutilização e reciclagem dos mesmos, utilizando a estratégia
inicial de
se hace fundamental atacar las causas de la generación ampliada de las basuras, entender cuales son las costumbres sociales que hacen que la sociedad produzca cantidades siempre crecientes y diversificadas de residuos. A partir de allí, se debe intentar disminuir o por lo menos retrasar la producción desmedida y diversificada de residuos, sobre todo los más nocivos para el medio ambiente, las basuras de los aparatos tecnológicos. También se debe hacer valer las determinaciones de la Agenda 21, de manera que la minimización de residuos sea el objetivo principal a ser alcanzado. [abordar as causas da geração de resíduos ampliada, para entender o que são os costumes sociais que tornam a sociedade a produzir cada vez maiores quantidades de resíduos diversificados. A partir daí, tentar reduzir ou, pelo menos, retardar a produção diversificada e excessiva de resíduos, especialmente os mais prejudiciais para o ambiente, os
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resíduos de dispositivos tecnológicos. Também deve fazer cumprir as decisões da Agenda 21, de modo que a minimização de resíduos é o principal objetivo a ser alcançado] (FIGUEIREDO; TORRES, 2007, p. 08, tradução nossa).
Como efeito somatório às discussões sobre o princípio dos 3R, a Agenda
21 brasileira, na gestão dos resíduos sólidos, destaca que a sustentabilidade
ambiental e social se constrói a partir de modelos e sistemas integrados, que
possibilitem tanto a redução do resíduo gerado pela população, como a reutilização
de materiais descartados e a reciclagem dos que possam servir de matéria prima
para a indústria, diminuindo o desperdício e gerando renda (GALBIATI, 2005).
Percebe-se aí, uma diferenciação quanto à classificação do que possui valor
financeiro (resíduos sólidos) e o que não tem (lixo) (CALDERONI, 2003). Ou seja,
“na agenda do século XXI, a questão dos resíduos sólidos deve ser colocada
claramente dentro da visão de economia circular” (FELDMANN, 2012. p. 39).
Isso nos leva a concluir que as ações realizadas pela humanidade são
inferiores às estratégias necessárias e, “quanto aos desafios, vale apontar mais
alguns: reduzir a geração crescente de resíduos; maximizar o reúso, a reciclagem e
a recuperação energética do metano emitido nos aterros sanitários [...]” (JACOBI,
2012, p. 34).
Quando visualizamos a situação das empresas, essas são levadas ao
ramo da reciclagem pela pressão ou indução da sociedade e dos marcos legais,
culminando na reciclagem comercial ou coletiva, a qual conta com a participação
organizada dos cidadãos com os programas de coleta seletiva nas suas diversas
modalidades (MONTIBELLER FILHO, 2004).
A atividade de coleta de recicláveis é desempenhada por trabalhadores
informais que recolhem os materiais ditos “nobres”, isto é, que tem um valor
agregado mais rentavelmente interessante, porém
[...] levantam-se vozes em relação à prática da reciclagem, ressaltando os altos custos com que as prefeituras devem arcar para viabilizar a coleta seletiva do lixo, ação tida essencial para que a reciclagem se difunda e consolide. Argumenta-se também com a ausência de mercado para os produtos recicláveis, cujo preço de venda não consegue, via e regra, cobrir os custos de coleta, transporte e processamento envolvidos (CALDERONI, 1999, p. 33).
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Novamente, Montibeller Filho (2004) destaca que a problemática dos
resíduos sólidos apóia-se em dois aspectos. Primeiro, ocorre que na sociedade atual
há uma enorme e crescente quantidade de materiais que não podem ser recicláveis,
os chamados rejeitos, estes precisam de uma destinação final ambientalmente
adequada em aterros sanitários ou serem incinerados. Sobre essa última alternativa,
há inúmeras críticas que serão mais debatidas no Capítulo 5 desta dissertação. Em
segundo lugar, temos as barreiras que dificultam que materiais passíveis de serem
reciclados (desinteresse do mercado e do Estado, quantidade ínfima de materiais
etc.).
No entanto, Nascimento (2012) destaca quatro pontos que podem ser
descritos como respostas à crise ambiental em curso. A primeira delas seria a
implementação das ideias do Desenvolvimento Sustentável. Em seguida, teríamos o
papel da tecnologia que deposita na capacidade inventiva do homem a superação
anunciada dos limites dos recursos naturais. Evidencia-se também uma mudança
radical, porém progressiva, do padrão de produção e consumo vigente, expressa no
movimento do decrescimento. Finalmente, teríamos um final trágico, com a
possibilidade de não conseguirmos evitar a catástrofe que progressivamente levaria
à extinção da humanidade.
Então, os desafios estão postos e precisam de uma rede integrada de
soluções que chamem o Poder Público, o Setor Privado e, principalmente a
sociedade a participar, saindo de seu estado de apatia e alienação, a qual recai
sobre a desconstrução da
[...] cultura baseada no consumo extremo, refletindo sobre a importância dos objetivos na vida das pessoas; transformando as representações mentais no plano coletivo, ou seja, as crenças e os desejos impulsionados pela cultura. Uma transformação que possibilite desconstruir a relação entre o consumo e a felicidade, refletindo sobre as necessidades objetivas e subjetivas, ou principais e secundárias (PHILIPPI JR. et al., 2012, p. 240).
Os meios utilizados para promover uma participação ativa da sociedade
devem ser fomentados e estruturados, pois só assim, o chamado controle social
funcionará e a apropriação das informações sobre temas importantes, como por
exemplo, a questão dos resíduos sólidos, será um elemento indutor de reflexões e
decisões. Dessa forma, finalizando esse pensamento, vemos que
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[...] a questão ambiental não apenas se ampliou, como ganhou novas conotações, a partir do relatório do IPCC de 2007. As diferenças residem, entre outros, em dois pontos: a) a crise ambiental assumiu contornos mais graves com a percepção da responsabilidade antrópica do aquecimento global e a dinâmica de ascensão de um contingente humano mais significativo no mercado de consumo; b) as propostas do desenvolvimento sustentável, sobretudo da descarbonização e desmaterialização da economia, agora sob a roupagem da economia verde, ganharam força (NASCIMENTO, 2012, p. 61).
Ou seja, o discurso ambiental alardeado atualmente para a resolução da
crise ambiental passa pela utilização de tecnologias ambientais (mercado de
carbono, por exemplo) criadas pelo mercado e pelos centros de pesquisa, além do
ativismo ambiental que ganha expressão com organizações internacionalmente
conhecidas e geram protestos e tensões para governos e nações.
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7 A ÁREA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E SUA RELAÇÃO COM OS RESÍDUOS
SÓLIDOS
Nesta seção, o campo das Políticas Públicas como ferramenta de ação
dos governos é o objeto de análise, através de intensa e atenciosa leitura.
Utilizamos o conceito de Formulação para explicarmos a concepção da Política
Nacional de Resíduos Sólidos brasileira.
Uma leitura da PNRS se faz necessária pelo fato desta ser uma
feramenta importante para a gestão dos resíduos sólidos gerados no Brasil,
especialmente no que se refere ao seu processo de formulação, pois a Política em
tela foi alvo de contribuições de atores que desejavam adequar a lei aos seus
interesses. Outro aspecto dessa Lei é o seu papel na consolidação de um conjunto
de preceitos que deram um novo horizonte para a gestão dos resíduos,
especialmente quando a avaliamos em conjunto com a PNSB e a Lei de Consórcios
Públicos.
3.1 INCURSÕES NO CAMPO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
As Ciências Sociais, mais precisamente o campo das Ciências Políticas
são a fonte dos primeiros pensamentos acerca das Políticas Públicas, a qual
derivou-se enquanto uma disciplina acadêmica. Além de apresentar uma trajetória
recente com relação a outras ciências, as Políticas Públicas exibem uma evolução
de pensamento complexa, com sólidas bases teórico-metodológicas e conceituais
(SOUZA, 2006).
Dentre as variadas fontes que tratam do surgimento da área de Políticas
Públicas, sendo abordada como uma área específica recente, é de conhecimento
que esta “nasceu nos Estados Unidos, enquanto disciplina acadêmica, sem
estabelecer bases teóricas sobre o papel do Estado. Também podemos afirmar que
nasceu como uma subárea da Ciência Política” (SOUZA, 2006, p. 21-22).
Vista como uma subárea, podemos afirmar que as Políticas Públicas
ainda derivam das Ciências Sociais e são passíveis de estudos transdisciplinares,
recebendo contribuições das mais variadas ciências, como a História, Estatística,
Economia, Geografia, Direito, entre outras, o que culmina em um campo riquíssimo
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de estudos. Ainda sobre o surgimento das Políticas Públicas, Souza (2006) enfatiza
que esta
[...] é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação e que influenciam a vida do cidadão (apud PETERS, 1986). A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz (2006, p. 24).
A autora coloca as Políticas Públicas como o governo em ação (SOUZA,
2007), isto é, a realização das ações concretas dos governos na resolução de
problemáticas que acometem a sociedade e necessitam ser prevenidas ou
mitigadas. Dessa maneira, “muitas definições enfatizam o papel da política pública
na solução de problemas” (SOUZA, 2007, p. 68).
Deubel (2002) estabelece uma crítica quando afirma que as políticas
públicas não serviriam apenas para resolver problemas. Quem resolveria estes
seriam os atores sociais através da implementação (que é um conceito das Políticas
Públicas) e gestão dessas, especialmente os gestores públicos e privados.
Dessa forma, Gelinski e Seibel (2008) classificam as políticas públicas em
quatro tipos. As primeiras são as políticas distributivas que beneficiam um grande
número de pessoas, em escala geográfica relativamente pequena. O segundo são
as políticas redistributivas, que impõem restrições ou perdas a determinados grupos.
Em seguida, temos as políticas regulatórias, sendo as que envolvem a burocracia,
grupos de interesse na definição de ordens, proibições e regulamentações
constitutivas. Por último, as políticas constitutivas ou estruturadoras que ditam as
regras do jogo e definem as condições em que se aplicarão as políticas distributivas,
redistributivas ou as regulatórias.
De acordo com as variadas classificações, a Política Pública seria apenas
uma ferramenta nas mãos dos gestores para, assim, agirem em prol da resolução
dos problemas, uma vez que caberia aos mesmos a implementação da Política
Pública ou não. Novamente abordando o estudo de Gelinski e Seibel (2008), são
vários os padrões de Políticas Públicas, totalizando sete modelos, estabelecendo o
Tipo da Política Pública, a saber:
1) Incrementalismo: os recursos públicos a serem destinados a programas ou
ações igualmente públicas não partem do zero, mas de "(...) decisões
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou
mudanças substantivas nos programas governamentais" (SOUZA, 2007, p.
73);
2) Ciclo da Política Pública (Policy Cicle): proposto por Frey (2000), sugere que
a análise do ciclo público divida-se em cinco fases (percepção e definição de
problemas; agenda setting; elaboração de programas e decisão;
implementação de políticas; a avaliação de políticas;
3) Modelo "lata de lixo" (Garbage Can) e Múltiplos Fluxos (Multiple Streams):
considera como se as alternativas estivessem numa lata de lixo, com vários
problemas e poucas soluções, sendo desenvolvido por Cohen et al. (1972);
4) Coalizão de defesa (Advocacy Coalition): para os autores deste modelo,
Sabatier (1997), as crenças, os valores e as ideias são elementos importantes
e ignorados pelos modelos anteriores para entender os processos de
formulação das políticas públicas;
5) Arenas sociais (Policy Networks): podem ser formadas por uma comunidade
de especialistas, quanto por pessoas com determinadas demandas. Essas
pessoas "são cruciais para a sobrevivência e o sucesso de urna ideia, ou para
colocar o problema na agenda pública" (CAPELLA, 2007, p. 76);
6) "Equilíbrio interrompido" ou "pontuado" (Punctuated Equilibrium): modelo
desenvolvido por Baumgartner e Jones (1999), no qual a política pública se
caracteriza "(...) por longos períodos de estabilidade, interrompidos por
períodos de instabilidade, que geram mudanças nas políticas anteriores"
(SOUZA, 2007, p. 77);
7) Modelos influenciados pelo "gerencialismo público": políticas de caráter
participativo que enfatizam questões como a eficiência e a racionalidade das
políticas públicas por via da desregulamentação, privatização e reformas no
sistema social.
Com base nesses modelos, escolhemos o Ciclo das Políticas Públicas
(Policy Cycle), pois acreditamos que o mesmo é capaz de explicar o processo de
formulação da PNRS. Inclusive, o seu debate na arena decisória sofreu influências
de vários agentes internos e externos aos formuladores, alterando a sua
estruturação. Com base no pensamento de Souza (2006, p. 29), a mesma enxerga
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
[...] a política pública como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação.
No entanto, este ciclo dividido em cinco estágios, que apresenta uma
sequência linear na qual as Políticas Públicas seguiriam um caminho uniforme, é
alvo de críticas, pois na arena de discussões podem ocorrer intervenções externas
de cenários (DEUBEL, 2002) e atores, quer sejam visíveis ou invisíveis (SOUZA,
2006), alterando o resultado final conforme a magnitude das interferências tornando
a política pública tendenciosa.
Segundo a concepção do modelo de “policy cycle”, o processo de resolução de um problema político consiste de uma sequência de passos. Mas, na prática, os atores político-administrativos dificilmente se atêm a essa sequência [...]. Vale assinalar que o modelo heurístico do “policy cycle” é um “tipo puro” idealizador do processo político, na prática dificilmente este se dá de pleno acordo com o modelo (FREY, 2000, p. 229).
O ciclo aparece como uma ferramenta na arena de discussões das mais
variadas problemáticas e necessidades enxergadas pelos gestores e almejadas pela
sociedade. Cabe ao gestor escolher qual demanda entrará na agenda para ser
elaborada a Política Pública. A partir desse ponto, as soluções são elencadas e as
melhores escolhidas com o intuito de serem implementadas, o que corresponde a
política pública sendo efetivada. Por fim, o estágio de avaliação surge como um
instrumento de valiosa observância, pois irá identificar os pontos positivos e
negativos acerca da aplicabilidade da política.
Todavia, o ciclo como um processo contínuo e uniforme pode ser passível
de alterações, podendo romper com a sequência do processo, tendo em vista que
“uma Política Pública pode perfeitamente iniciar em qualquer uma dessas fases,
ignorar umas, ou investir nas etapas” (DEUBEL, 2002, p. 51). De acordo com o
autor, percebe-se que o Ciclo das Políticas Públicas não é uma estrutura rígida e
fechada, podendo ou não ser utilizado em sua totalidade, mas a necessidade é
quem vai direcionar as ações.
Observando outra interpretação do Ciclo, encontramos o modelo de Frey
(2000), o qual compilamos no Quadro 2, descrito abaixo.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Quadro 2 – Modelo do Policy Cycle, segundo Klaus Frey (2000)
Fases Características
Percepção e Definição de Problemas
O que interessa ao analista de políticas públicas é a questão como em um número infinito de possíveis campos de ação política, alguns “policy issues” vêm se mostrando apropriados para um tratamento político e consequentemente acabam gerando um “policy cycle”.
Agenda Setting
Decide-se se um tema que efetivamente vem sendo inserido na pauta política atual ou se o tema deve ser excluído ou adiado para uma data posterior, e isso não obstante a sua relevância de ação.
Elaboração de Programas e de
Decisão
É preciso escolher a mais apropriada entre as várias alternativas de ação. Normalmente precedem ao ato de decisão propriamente dito processos de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na política e na administração.
Implementação de Políticas
Pode ser considerada aquela fase do “policy cycle”, cuja encomenda de ação é estipulada na fase precedente à formulação das políticas e a qual, por sua vez, produz do mesmo modo determinados resultados e impactos de “policy”.
Avaliação de Políticas e da Correção de
Ação (“evaluation”)
Apreciam-se os programas já implementados no tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os déficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir consequências para ações e programas futuros.
Fonte: Adaptado de Frey, 2000.
Frey aponta que o “policy cycle” nos fornece o quadro de referência para
a análise processual. Ao atribuir funções específicas às diversas fases do processo
político-administrativo, “obtemos pontos de referência que nos fornecem pistas às
possíveis causas dos déficits do processo de resolução de problema” (FREY, 2000,
p. 229).
De maneira geral, as políticas públicas, enquanto uma área
transdisciplinar do conhecimento científico podem ser aplicadas em objetos de
estudo plurais, que necessitam olhares igualmente variados, exigindo do
pesquisador uma formação transdisciplinar – aí inclui-se a problemática dos
resíduos sólidos enquanto uma questão abordada por vários estudiosos.
Com relação às políticas de cunho ambiental, entendemos que a PNRS
pode ser analisada à luz do Ciclo das Políticas Públicas, pois a gama de conflitos
que estiveram por traz da sua formulação são elementos que fomentam um debate
interessante.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Assim, na próxima seção analisaremos como o conceito de formulação
contribui para o entendimento da elaboração da Política Nacional de Resíduos
Sólidos do Brasil.
3.2 A FORMULAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Exposta a ideia central acerca do entendimento do Ciclo das Políticas
Públicas, nos deteremos a uma leitura a respeito da segunda fase desse conceito,
ou seja, a Formulação. Entendendo o que vem a ser esse termo, isto é, a
Formulação, “[...] uma vez alcançada a inscrição na Agenda governamental, a
administração trata de elucidar o problema e propõe uma ou várias soluções ao
mesmo (policy formulation)” (DEUBEL, 2002, p. 49).
A policy formulation, assim descrita por Deubel, além de receber
contribuições dos chamados formuladores, mas também podem surgir outros atores
invisíveis ao processo, como por exemplo, os cidadãos que inserem as demandas
por meio de critérios legalmente estipulados, como no caso da Legislação brasileira,
tem-se a petição pública. Portanto, “[...] as questões podem se destacar entre os
formuladores de políticas, transformando-se em problemas, para posteriormente
alcançar a agenda governamental” (CAPELLA, 1996, p. 27).
Sob essa ótica, Capella (1996, p. 27) frisa que “a definição do problema é
fundamental. A forma como um problema é definido, articulado, concentrando a
atenção dos formuladores de política pode determinar o sucesso de uma questão no
processo altamente competitivo de agenda-setting”.
Com relação ao processo de formulação de uma política nacional para
resíduos sólidos para o Brasil, esta entrou na agenda de discussões a partir de
1991, sob o Projeto de Lei nº 203, que dispunha sobre acondicionamento, coleta,
tratamento, transporte e destinação dos resíduos de serviços de saúde. Porém a sua
promulgação se deu somente no ano de 2010.
No ano de 2001, a Câmara dos Deputados cria e implementa a Comissão
Especial da Política Nacional de Resíduos com o objetivo de apreciar as matérias
contempladas no Projeto de Lei nº 203/1991 procurando formular uma proposta
substitutiva global. Com o encerramento da legislatura, a Comissão foi extinta.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Passados mais três anos, o Ministério do Meio Ambiente (MMA)
promoveu grupos de discussões interministeriais e de secretarias do ministério para
elaboração de proposta para a regulamentação dos resíduos sólidos. Em agosto do
mesmo ano, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) realiza um
seminário intitulado “Contribuições à Política Nacional de Resíduos Sólidos” com
objetivo de ouvir a sociedade e formular nova proposta de projeto de lei.
Nos anos que se seguiram, na arena decisória, a PNRS foi alvo dos
interesses de diversos atores. Mas, foi no ano de 2007 que foram observadas as
mais importantes contribuições, como por exemplo, a observância do estilo de vida
da sociedade contemporânea, que aliado às estratégias de marketing do setor
produtivo, levaram a um consumo intensivo provocando uma série de impactos
ambientais, à saúde pública e sociais incompatíveis com o modelo de
desenvolvimento sustentado que se pretende implantar no Brasil.
Também nesse período o Projeto de Lei nº 1991/2007 veio apresentar
uma forte inter-relação com outros instrumentos legais na esfera federal, tais como a
PNSB e a Lei dos Consórcios Públicos e seu Decreto regulamentador (Decreto nº
6.017/2007). De igual modo está inter-relacionado com as Políticas Nacionais de
Meio Ambiente, de Educação Ambiental, de Recursos Hídricos, de Saúde, Urbana,
Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior e as que promovam inclusão social.
Foram mais de vinte anos de discussões, onde diversos atores
(sociedade civil, iniciativa privada e Poder Público) demandavam críticas e
contribuições para a sua formulação e, claro que estes, representavam interesses
variados. Ainda sob o prisma de Deubel (2002, p. 74), o conceito de Formulação do
processo é sintetizado quando diz que
[...] idealmente durante esta etapa de formulação se estabelece um processo de análises do problema, da busca de argumentos e contra-argumentos, de propostas e de indagação acerca das possíveis consequências de uma determinada solução.
A PNRS traz regras que seguem o princípio da responsabilidade
compartilhada em vários trechos da Lei de Resíduos Sólidos, delegando
reponsabilidades tanto para os empresários como para os cidadãos, estabelecendo
prazos para cada grupo. Embora a seja considerada extremamente moderna quanto
a sua concepção, inúmeros problemas de implementação são alvo de críticas,
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especialmente pelo fato de o Brasil ser um país com um vasto território e apresentar
realidades regionais extremamente diferentes, quer seja naturais, técnicas,
financeiras e/ou políticas, o que impede que a Política seja implementada de
maneira uniforme, obedecendo aos prazos. Com relação a uma dificuldade
específica,
[...] a PNRS prevê que Estados e municípios elaborem e publiquem suas orientações gerais e os mecanismos pelos quais apoiarão a gestão integrada de resíduos sólidos. É óbvio que existem dificuldades imensas na elaboração desses planos, pela falta de capacitação técnica de pequenos municípios e, sobretudo, pela inércia a que conduz o vínculo entre as prefeituras e as formas já consolidadas (mesmo que pouco eficientes) de coleta e destinação dos materiais. Até julho de 2013 pouco mais de 10% dos municípios brasileiros encaminharam seus planos de gestão de resíduos ao governo federal (ABRAMOVAY; SPERANZA; PETITGAND, 2013, p. 23).
Uma das ferramentas da PNRS é o acompanhamento das ações por
parte da sociedade, que em seu Artigo 3º, Inciso VI é denominado Controle Social,
referindo-se ao mesmo como sendo um
[...] conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam à sociedade informações e participação nos processos de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas relacionadas aos resíduos sólidos (BRASIL, 2010, p. 01).
Os prazos estipulados pela PNRS são audaciosos, uma vez que a
problemática dos resíduos sólidos é complexa e envolve diversos atores e
interesses. A título de exemplo, temos a inserção de milhões de catadores de
materiais recicláveis em programas oficiais de coleta seletiva, os quais desenvolvem
as suas atividades em vias públicas e lixões à céu aberto deparando-se com
situações que colocam as suas vidas em risco.
Ainda com relação à referida Lei, outras críticas à PNRS questionam o
que os gestores que participaram diretamente da sua formulação (formuladores)
deixaram para os implementadores. Também se pode questionar se os objetivos
estipulados condizem com prazos, ou ainda se os prazos são sustentáveis, do ponto
de vista de seus cumprimentos.
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Passados quase quatro anos após a sua promulgação, a PNRS enfrenta
dificuldades de grande envergadura, notadamente no que se refere aos recursos
financeiros a serem aplicados, uma vez que a mesma determina que o recurso para
sustentar o funcionamento da infraestrutura deve vir de taxas e tarifas criadas para
que a sociedade patrocine o serviço de coleta e destinação ambientalmente
adequadas, pois a gestão de resíduos sólidos faz parte dos serviços de saneamento
básico (abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos, drenagem urbana,
coleta e destinação de resíduos sólidos urbanos) e a PNSB determina que os
serviços de saneamento devam ser custeados pelos usuários.
Exposto o cenário, pode-se afirmar que hoje a problemática da gestão
dos resíduos sólidos é reflexo de uma política de gestão complexa sendo alvo de
interesses dos setores da sociedade, notadamente do setor produtivo, uma vez que
[...] faz sentido dizer que para o processo político ter sucesso é necessário uma interação entre formuladores, implementadores e recebedores, no sentido de alterar o isolamento entre “reflexão para dentro” e “ação para fora” (HOPPE; GRAAF; DIJK, 1985 apud VIANA, 1988, p. 15).
Um diálogo mais aprofundado entre os formuladores e implementadores
deveria ser levado em consideração, pois a construção de uma política pública é
algo intricado, impactando no cotidiano da sociedade. Ainda há muito a ser feito do
ponto de vista da implementação da PNRS, existem poucos exemplos de
experiências bem sucedidas que versam sobre a criação de Consórcios Públicos
para que municipalidades cuidem de seus resíduos, uma vez que fica mais
confortável para estes a reunião de forças para a resolução da problemática. Dessa
maneira, a seguir, traremos exemplos de implementação de Consórcios Públicos no
exterior e no Brasil.
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4 CONSÓRCIOS PÚBLICOS: ALGUMAS IMPRESSÕES
Nesta seção serão dissertadas questões sobre os aspectos legais e
técnicos de um consórcio público, o qual tem seu elemento básico na Lei Federal nº
11.107/2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos
e dá outras providências. Em seguida, faremos breves análises de experiências de
consórcios de resíduos sólidos no âmbito internacional e nacional, analisando três
experiências em cada esfera.
Na esfera internacional, exporemos um exemplo na Espanha (Residuos
Solidos Urbanos de Castilla La Mancha S.A), um na Argentina (Consorcio Provincial
para la Basura de La Pampa - CoProBa) e outro no Chile (Empresa Metropolitana de
Tratamiento y Disposicion de Bsuras Limitada - EMERES). Com relação à realidade
brasileira, procuraremos realizar uma leitura relacionada a um consórcio no estado
de Goiás (Consórcio do Brasil Central - CBC), outro no Rio de Janeiro (Consórcio de
Gestão de Resíduos Sólidos do Noroeste) e finalizando com o estado do Rio Grande
do Sul (Consórcio Intermunicipal de Gestão de Resíduos Sólidos - CIGRES).
4.1 ARRANJO LEGAL DE UM CONSÓRCIO
A ideia de consorciamento não é recente no Brasil, datando do século
XIX as primeiras possibilidades de união de diferentes entes municipais para a
cooperação e/ou resolução de uma determinada questão que necessitasse de
parcerias, lembrando que a organização político-administrativa do Brasil não era no
sentido federativo, ou seja, a centralização nas decisões era muito mais evidente.
No ano de 2005, uma legislação sobre Consórcios Públicos foi instituída, e
[...] o seu regulamento desempenharam apenas o papel de adaptar a legislação federal à realidade da cooperação federativa, eliminando dificuldades que impediam que os consórcios públicos e a gestão associada fossem celebrados com segurança jurídica (SCHNEIDER et al., 2013, p. 51).
Vale salientar que estratégias de união entre entes federados já vinham
ocorrendo por meio de acordos anteriores à referida Lei, notadamente na área da
saúde, mas sem um aparato legal que os regesse. Além disso, algumas iniciativas
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
legais em âmbito estadual e, especialmente em escala metropolitana, já vinham
sendo implementadas, a título de exemplo tem-se a gestão dos serviços de
transporte público.
No tocante à cooperação federativa destacada anteriormente por
Schneider et al., esta é descrita na Emenda Constitucional nº 19, regida sete anos
antes da promulgação da Lei de Consórcios Públicos, a qual estabelece que:
Art. 24 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos (BRASIL, 1998, p. 01).
Como já mencionado, no Brasil, os consórcios públicos são vistos de
maneira mais numerosa na área da saúde, mas, na atualidade, observamos
iniciativas de consorciamento que lograram sucesso do ponto de vista financeiro
e/ou institucional, a título de exemplo temos a área do saneamento básico, mais
especificamente a gestão dos resíduos sólidos, objeto de investigação deste
trabalho.
No que tange a definição do que vem a ser um Consórcio, conforme o
Parágrafo 1º, do Artigo 1º da Lei citada, um consórcio público “[...] constituirá
associação pública ou pessoa jurídica de direito privado” (BRASIL, 2005, p. 01).
Destacamos aqui a constituição pública que esse órgão possui, respaldando o
repasse de encargos, serviços e pessoas que pode ser realizada pelas três esferas
de governo. No que se refere a um consórcio intermunicipal, este é definido no
Parágrafo 1º do Artigo 2º, promulgado no Decreto 6.017/2007 que regulamenta a Lei
de Consórcios Públicos, como uma
[...] pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei nº 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos (BRASIL, 2007, p. 01).
A PNRS ainda determina que “a atuação do Estado [...] deve apoiar e
priorizar as iniciativas do Município de soluções consorciadas ou compartilhadas
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
entre 2 (dois) ou mais Municípios” (BRASIL, 2010, p. 01). Assim, para Torres (2001
apud MORAES; GODOY, 2012, p. 04), os consórcios implicam na
[...] ideia de associação, união e, no âmbito das relações intermunicipais, nada mais apropriado do que a formação de entidades visando o estudo, acompanhamento e diagnóstico das soluções que, via de regra, envolvem municípios limítrofes e com problemas que se identificam numa ordem cada vez mais crescente em função de forte demanda dos administrados.
Identificamos três elementos que determinam a criação de um consórcio
intermunicipal. O primeiro deles seria a proximidade geográfica das sedes
municipais e microrregionais; o segundo seria a identificação de um problema
comum aos futuros membros (no caso os resíduos sólidos); por fim, emergiria o
desejo dos administradores em resolver a questão. O pano de fundo da organização
político-territorial brasileira, estabelecido pela Constituição Federal de 1988,
possibilita que os entes federativos se somem horizontalmente (município ↔
município) e/ou verticalmente (estado ↔ município) para a resolução de uma
questão, uma vez que
[...] a articulação horizontal entre municípios foi institucionalizada por legislação federal, através da Emenda Constitucional 19/1998, relativa à instituição de Consórcios e Convênios de Cooperação entre os Entes Federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos (FARAH, 2003, p. 87).
Dessa maneira, para que um consórcio se constitua, é necessária a
implementação de um conjunto de etapas técnicas e legais que passam pelos
estudos detalhados sobre a viabilidade financeira do Consórcio, especialmente pelo
fato de o mesmo ser capaz de se auto sustentar economicamente por meio da
cobrança de taxas e tarifas, como determina a PNSB. Nesse entendimento, de
acordo com o Artigo 29 da referida Lei:
Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços: [...] II - de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos: taxas ou tarifas e outros preços públicos, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades (BRASIL, 2007, p. 01).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Em um segundo momento, os entes federados deverão assinar o
Protocolo de Intenções, que nada mais é que um conjunto de instrumentos por meio
dos quais os gestores demonstram sua vontade política em se unir para realizar
ações de seus interesses. Em seguida, este deve ser ratificado por meio da criação
de uma Lei. Por fim, deverá ser realizada uma Assembleia Geral para definir o
Estatuto e sua publicação na Imprensa Oficial.
Mesmo com esse rol de orientações legais, questões de várias ordens
ainda persistem, nos quais o principal desafio que pode inviabilizar a constituição de
um consórcio “é a incompatibilidade de ideais partidários e vaidade política”
(MORAES; GODOY, 2012, p. 09). Além disso, soma-se a alternância de gestores e
técnicos que muitas vezes não estão preocupados em repassar o processo de
constituição do consórcio para que haja uma continuidade das ações, dificultando a
sustentação do ente denominado Consórcio.
4.2 ARRANJO TÉCNICO DE UM CONSÓRCIO
Uma destinação adequada dos resíduos sólidos produzidos pelas
municipalidades nunca foi uma preocupação dos seus gestores, especialmente por
não haver um marco legal que cobrasse e punisse àqueles que não realizassem tal
serviço dentro de padrões ambientais minimamente aceitáveis. Somente com a
promulgação da PNSB e da PNRS é que essa problemática adentra na agenda
ambiental dos municípios e a saída encontrada passa a ser o modelo de
consorciamento intermunicipal.
Concordando com esse pensamento, Nascimento Neto e Moreira (2012,
p. 256) afirmam que “[...] no Brasil, a utilização de modelos de consorciamento tem
correspondido a momentos de maior autonomia e descentralização federativa, se
pautando como instrumento de cooperação e pactuação federativa”. Dessa maneira,
[...] o Consórcio Intermunicipal emerge como uma alternativa à gestão de RSU [Resíduo Sólido Urbano], propiciando a racionalização dos esforços, a melhoria na prestação dos serviços, a diluição dos custos e a gestão integrada dos problemas sociais e ambientais envolvidos, por intermédio de um instrumento cujo arcabouço jurídico está consolidado, trazendo segurança legal à sua
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efetivação (PHILLPPI JR., AGUIAR, 2005; LIMA, 2003; CRUZ, 2002; LOPES, 2007 apud NASCIMENTO NETO; MOREIRA, 2012, p. 242).
Com relação aos benefícios agregados por meio da formação de um
consórcio intermunicipal, novamente Nascimento Neto e Moreira (2012, p. 258)
destacam o:
[...] alinhamento do planejamento local e regional; auxílio da organização de planos, avaliações e indicadores; superação de problemas locais, possibilitando ganhos de escala; modernização de procedimentos administrativos; aumento da capacidade de cooperação técnica; implementação e regulação de políticas públicas regionalizadas; racionalização no uso de recursos financeiros, humanos e tecnológicos.
Assim, a palavra chave de um consórcio parece ser cooperação, em que
os entes federados envolvidos passam a compartilhar responsabilidades que
repercutem diretamente na visão integrada e na chamada economia de escala. Ou
seja, no caso de um consórcio de resíduos sólidos, é interessante uma quantidade
mínima de materiais gerados para que a gestão e o gerenciamento desses seja
otimizada, englobando principalmente a contratação de pessoal especializado e a
utilização dos equipamentos necessários, bem como a forma de destinação por
meio de um aterro sanitário.
O MMA elaborou um gráfico que traz dois tipos de informação que pode
ser visualizada na Figura 3. A primeira evidencia os custos da implantação de um
aterro sanitário e a segunda, além do aterro, também são incluídos os custos de
aquisição dos equipamentos necessários ao seu funcionamento.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Figura 3 – Custo para implantação dos aterros sanitários
Fonte: MMA, 2008.
Fica evidente que quanto maior a população contemplada com o projeto,
menos oneroso ficará o valor final do aterro sanitário, o que se traduz na chamada
economia de escala, pois os custos são na forma per-capta. Isso também vem
justificar financeiramente os municípios com quantitativos populacionais pequenos
em se unirem na forma de consórcios para lograrem êxito na gestão dos seus
resíduos. A PNRS ainda determina que só serão priorizados no acesso aos recursos
da União referidos no caput os Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos referidos no § 1o do art. 16; [...] § 2o Serão estabelecidas em regulamento normas complementares sobre o acesso aos recursos da União na forma deste artigo. III - identificação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia de escala, a proximidade
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos ambientais (BRASIL, 2010, p. 01, grifo nosso).
Além disso, é interessante frisar que
[...] a gestão associada surge como uma alternativa de solução institucional com vistas a integração regional dos serviços de saneamento básico, respeitando a autonomia constitucional dos municípios participantes e permitindo que se dê escala suficiente para viabilização da prestação dos serviços de sua competência. Em diversos momentos, as administrações municipais também têm se utilizado do consórcio intermunicipal como um captador de recursos estaduais e federais, vistos que estes tendem a priorizar arranjos que atendam demandas regionais (PEIXOTO, 2008; CRUZ, 2002 apud NASCIMENTO NETO; MOREIRA, 2012, p. 259).
É interessante ainda destacar que os municípios consorciados não
perdem a sua autonomia constitucional quando aderem a essa solução institucional.
Além disso, o consórcio pode ter o seu escopo de atribuições ampliado e funciona
como um canal direto na obtenção de novos recursos financeiros.
Sobre isso, o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS,
2013) enumera um conjunto dos principais tipos de serviços previstos ou executados
pelos consórcios, a saber: atuação no desenvolvimento sustentável dos municípios;
elaboração de planos de gestão de resíduos sólidos; implantação e operação de
aterro sanitário compartilhado; implantação e operação de coleta seletiva;
implantação de coleta e tratamento de resíduos dos serviços de saúde; atuação
sobre os resíduos de construção civil; coleta e destinação de pneus inservíveis;
coleta e destinação de resíduos eletrônicos; compartilhamento de máquinas e
veículos; e consultoria e capacitação para a captação de recursos financeiros.
Do ponto de vista desse leque de ações, destacamos ainda que “a
cooperação pode ser a realização de obras, serviços ou até mesmo planejamento
conjuntos” (ABRUCIO; FRANZESE, 2010?, p. 15). No entanto, partindo do
entendimento que a coordenação do consórcio fica a critério dos municípios,
sabemos que isso também pode se tornar uma fragilidade que pode culminar no
enfraquecimento e/ou dissolução do consórcio, por meio do descompromisso, da
vaidade política e da falta de um corpo técnico qualificado.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Na seção seguinte, procuramos expor algumas experiências de
consórcios de resíduos sólidos internacionais e nacionais que já estão atuando, para
servirem de parâmetro para o nosso objeto de estudo.
4.3 EXPERIÊNCIAS DE CONSÓRCIOS DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Nesta seção, é feita uma exposição de experiências de Consórcios de
Resíduos Sólidos no âmbito internacional e nacional, apresentando experiências de
cada esfera.
4.3.1 Exemplos de Consórcios no Exterior
Inicialmente, como forma de servir de parâmetros de discussão com a
realidade brasileira, apresentamos exemplos de associação/consorciação de
unidades administrativas da Espanha, Argentina e Chile para a gestão e
gerenciamento de resíduos sólidos.
A escolha por essas três realidades se deu pela acessibilidade na
obtenção de dados quantitativos e qualitativos disponibilizados na internet, bem
como pelas comparações que puderam ser realizadas em países que constituem
padrões de desenvolvimento dicotômicos.
4.3.1.1 Espanha
A Espanha, perante a sua Constituição de 1978, está dividida em 17
Comunidades Autônomas e duas cidades autônomas. As Comunidades ainda se
dividem em 50 Províncias. O objeto de análise aqui descrito é o Consórcio da
empresa pública Residuos Sólidos Urbanos de Castilla La Mancha S.A, o qual está
inserido na província de Ciudad Real destacada no Mapa 1.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Mapa 1 – Localização da Província Ciudad Real na Espanha
Fonte: Disponível em <http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Localizaci%C3%B3n_de_la_provincia_de_Ciudad_Real.svg> Acesso em 12 de setembro de 2014.
De acordo com informações no sítio eletrônico do Consórcio, a criação do
mesmo foi impulsionada pelo Governo Provincial no final dos anos 1980, nascendo
como uma ferramenta à disposição dos municípios para fornecer uma resolução
ambientalmente correta para a problemática gestão de resíduos.
No Memorial de Atividades do Consórcio, publicado em 2013, foi
apontada que a formação do Consórcio teve a adesão da maioria dos municípios da
Província, sendo incorporados quase todos os aterros não controlados pré-
existentes. No entanto, a denominação de aterro controlado descrita no Memorial do
Consórcio nos leva a inferir que estes funcionavam como lixões a céu aberto.
Posteriormente, como forma de estabelecer uma destinação
ambientalmente correta aos resíduos gerados na Provínica, foram construídos três
aterros sanitários, além da infraestrutura necessária aos municípios para
desempenharem as suas coletas mecanizadas de resíduos. Atualmente, mais de
260 funcionários trabalham no Consórcio, atendendo uma população de cerca de
400.000 habitantes (RESIDUOS SOLIDOS URBANOS CASTILHA LA MANCHA SA.,
2013).
Ciudad Real é uma província da Espanha localizada na Comunidade
Autônoma de Castilla-La Mancha (Mapa 2). De acordo com o Instituto Nacional de
Estadística (INE) da Espanha, a província compreende uma população de 530.175
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
habitantes (INE, 2011) totalizando uma área geográfica de 19.813 km², sendo
divididos entre 102 municípios. Sua capital provincial é o município de Ciudad Real.
Ainda é verificado que o quantitativo de 398.924 habitantes é atendido pelo
Consórcio (RESIDUOS SOLIDOS URBANOS CASTILHA LA MANCHA SA., 2013).
Mapa 2 – Regionalização da Gestão dos Resíduos Sólidos na Província Ciudad
Real, Espanha
Fonte: Residuos Solidos Urbanos Castilha la Mancha SA., 2013.
Em 2008, foi publicada uma Portaria Municipal sobre o Gerenciamento de
Resíduos de Serviços Gerais, sendo adotada pela Assembléia Geral do Consórcio,
estabelecendo as condições, direitos e obrigações na prestação de serviços de
coleta de resíduos.
Ainda sobre essa Portaria, a mesma estabelecia que o Consórcio
efetivasse a coleta dos municípios classificados como urbanos pelos regulamentos
dos planejamentos municipais. Nos locais fora das áreas urbanas dos municípios,
quem deverá continuar com a coleta serão os próprios municípios.
Remetendo-se ao nosso objeto de estudo, essa determinação se
assemelha aos diversos casos de consórcios de resíduos no Brasil, inclusive ao
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Consórcio do Seridó, que será responsável pela coleta dos resíduos gerados nos
espaços urbanos. Dessa maneira, o Artigo 5º da Portaria da Assembléia Geral do
Consórcio castilha de la Mancha estabeleceu que
[...] os municípios do consórcio, a coleta de lixo urbano ou municipal gerada em casas, lojas, escritórios e serviços será feita, e todos aqueles que não são classificados como perigosos e que, pela sua natureza ou composição pode ser tratado como produzido em lugares ou atividades anteriores (RESIDUOS SOLIDOS URBANOS CASTILHA LA MANCHA SA., 2008, p. 02).
No Artigo 8º, consta um rol de serviços que o Consórcio deve seguir, o
qual pode ser visualizado na Figura 4.
Figura 4 – Fluxograma de operações do Consórcio de Resíduos Sólidos Urbanos de
Castilla da Mancha S/A
Fonte: Elaborado com base na Portaria da Ordenanza General del Servicio de Gestión de Residuos Municipales (RESIDUOS SOLIDOS URBANOS CASTILHA LA MANCHA SA., 2008, p. 03).
No ano de 2012, a quantidade total de resíduos urbanos recolhidos
totalizou 158.232 toneladas, o que significa que cada habitante gerou 1,119
kg/hab/dia (RESIDUOS SOLIDOS URBANOS CASTILHA LA MANCHA SA., 2013).
No que concerne ao Plano Regional de Residuos Urbanos Castilla La
Mancha 2009-2019, este engloba 90 municípios e sete sub-regiões da Província,
cujos nomes são: Almagro, Ciudad Real, Norte Montes, Valdepeñas, Villanueva de
los Infantes, Monte Sul e Pastagens (Mapa 2).
1ª• Mover recipientes de RSU e esvaziar o mesmo no caminhão coletor
2ª• Retornando os recipientes uma vez esvaziados ao seu local de ponto habitual, fechando a tampa do recipiente para uso coletivo
3ª
• Limpeza e descarga de resíduos, como resultado de operações de descarga dos recipientes; da mesma forma os resíduos existentes serão recolhidos, por ocasião do transbordamento dessas
4ª• Transporte e armazenamento de caminhões de lixo em centros de tratamento de RSU do Consórcio
5ª• Informação oportuna para o Conselho das questões importantes que podem ter impacto sobre os vizinhos e que se inscreveram para o serviço
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
A infraestrutura do Consórcio está assim composta: um Centro de
Tratamento de Resíduos Urbanos no município de Almagro (Estação de Tratamento
e outra Estação de Tratamento de Resíduos Orgânicos para Embalagens Leves,
além de um Aterro de Rejeitos); e seis Estações de Transferência localizadas nas
municipalidades de Ciudad Real, El Robledo, Valdepeñas, Villanueva de los
Infantes, Almaden e Almodóvar del Campo.
Percebe-se novamente que a estrutura construída para dar
funcionamento ao referido consórcio se assemelha ao que foi pensado para o
Consórcio do Seridó, onde será construído um aterro sanitário e estruturas de apoio,
como as Estações de Transbordo. Entretanto, não se vislumbra claramente o que
será feito com os resíduos orgânicos.
De acordo com o Balanço de Gestão do Consórcio espanhol publicado
em 2013, a presidência do mesmo estava sob a responsabilidade do Prefeito do
município de Terrinches, sendo eleito em 2011. Também integram a gestão do
Consórcio um Conselho Provincial, um Conselho de Administração e a Assembleia
Geral do Consórcio, que é composta pelos 93 minicípios.
Ainda com base nesse documento, foram realizadas duas Assembleias
Gerais e seis reuniões do Conselho de Administração, as quais resultaram em um
montante considerável de acordos, dentre os quais destacamos a aprovação das
contas do ano de 2012 com saldo positivo; a aprovação de acordo com o Ministério
da Agricultura para financiamento de investimento para o Centro de Resíduos
Almagro (aquisição de compactador, automação e fábrica de embalagens,
construção de novo aterro e desgaseificação e selagem da parte em operação); a
adoção de projeto de construção de um novo aterro e desgaseificação parcial do
aterro atual; e a aprovação dos preços para 2014, mantendo-os congelados em
relação ao ano anterior.
Vale ressaltar que o Consórcio ainda passou a administrar outros tipos de
serviços na esfera do saneamento básico, como o tratamento de esgotos e a gestão
das águas de algumas localidades da Província. No que concerne à gestão das
águas, a partir de 01 de janeiro de 2013, este ficou responsável pelo Serviço de
Gestão do município de Alcoba de los Montes por um período de oito anos, o que
corresponde a 45% desse processo sob a responsabilidade do Consórcio
(RESIDUOS SOLIDOS URBANOS CASTILHA LA MANCHA SA., 2013).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Quando analisamos os dados sobre a geração de resíduos sólidos na
área consorciada no quadriênio de 2010 a 2013, percebemos um declínio de
11,55%, pois em 2012 foram geradas 178.231 ton., em 2011 foram 171.460 ton.,
caindo para 162.142 ton. no ano de 2012 e 157.630 ton. em 2013.
Com relação à geração per-capta, esta também apresentou queda
constante, iniciando com 1,265 Kg em 2010, passando para 1,215 Kg em 2011,
sendo 1,148 Kg em 2012, finalizando com 1,117 Kg em 2013, ou seja, uma queda
11,7%. No entanto, o documento do Consórcio não aponta quais seriam os motivos
para que houvesse tal declínio.
Uma justificativa para isso seriam os dados da recuperação de resíduos,
isto é, a reciclagem, que variaram entre 8,07% a 9,32% em relação ao total de
resíduos coletados, o que representa um dado relevante em comparação com a
maioria dos programas de coleta seletiva implantados no Brasil.
Outras ações desempenhadas pelo Consórcio em foco que podem ter
contribuído para a queda na geração e o aumento da taxa de reciclagem de
resíduos, foi que no ano de 2013 foram realizadas atividades pelo Departamento de
Meio Ambiente do Consórcio, a saber: Programa de Coleta seletiva: papel/cartão,
vidro, latas e pilhas e baterias de celulares; Criação de Ecopontos; Campanhas de
sensibilização; Coleta de Resíduos eletroeletrônicos; Coleta seletiva de óleos
alimentares usados.
Com o objetivo de obter sucesso nas ações de coleta seletiva, o
Consórcio desempenha ações de Educação Ambiental formal e informal por meio de
Campanhas de sensibilização, as quais envolveram as seguintes atividades:
� Campanha em escolas: 849 atividades em 117 escolas em 50 municípios,
onde a coleta seletiva de embalagens leves é feita, representando 96% de
todas as escolas alvo da campanha. No total, mais de 16.000 estudantes
participaram;
� Pôsteres ambientais: sendo o 9º consurso realizado, foi apresentado o total
de 9.623 cartazes em papéis em 115 escolas, as quais foram distribuídas
premiações em dinheiro;
� Gincana Reciclagem: atividade realizada com o objetvo de fazer com que as
crianças reflitam sobre a geração de resíduos sólidos urbanos e as soluções
para reduzir, reutilizar e reciclar.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Esse conjunto de ações, desde que venha sendo desenvolvido com
continuidade, contribui para uma sensibilização no processo de geração de
resíduos, uma vez que são adotadas estratégias de não geração, minimização e
coleta seletiva de resíduos.
Com relação à destinação final dos resíduos, os mesmos seguem para
um único aterro, localizado na cidade de Almagro, denominado Centro de Resíduos
Almagro.
A seguir, temos dois exemplos de consórcios, sendo um na Argentina,
tratando de uma região menos populosa, e outro no Chile, classificado como um
consórcio de resíduos metropolitano.
4.3.1.2 Argentina
A Argentina é uma República Federal desde 1853, subdividida em 23
Províncias e um Distrito Federal onde se localiza a capital, Buenos Aires, a qual é
oficialmente denominada Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Diferentemente da Espanha, a Argentina galga de uma maior centralidade
governamental, entretanto, começa-se a perceber inciativas na área ambiental após
o término da Ditadura Militar que buscam romper com essa centralização, pois
[...] na estrutura organizacional dos governos provinciais, denominado de diferentes formas, tais como ministérios, secretarias, agências, conselhos etc., [estes vêm] cumprindo as funções de prevenção e proteção do meio ambiente em suas jurisdições. Embora todos eles tenham funções que incluem controle ambiental para a gestão de resíduos, apenas algumas dessas organizações têm regulamentos específicos para programas de resíduos sólidos urbanos ou específicos (OPAS, 2004, p. 13).
No âmbito específico dos resíduos sólidos, vale destacar que uma das
primeiras ações do governo argentino para mitigar os impactos decorrentes dessa
problemática, foi a promulgação do Decreto-Lei nº 9.111, de 1977, por meio da
Coordinación Ecológica Area Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE). A
referida legislação tinha por objetivo regulamentar a disposição de resíduos sólidos
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
domiciliares na área metropolitana de Buenos Aires, determinando a disposição de
resíduos domésticos exclusivamente em aterros controlados5 (OPAS, 2004).
Nessa via, uma lei criada para uma área geográfica pequena, porém
bastante povoada, não foi capaz de resolver a problemática dos resíduos em escala
regional, quiçá nacional. Assim, diante dos programas de gestão de resíduos
sólidos, a Organização Panamericana de Saúde (OPAS) cita dois programas
importantes para entendermos o caso argentino:
[...] o Programa Córdoba Limpa e [o] consórcio provincial CoProBa no Pampa. O primeiro estabeleceu claramente uma política de regionalização da Província e formação de consórcios municipais para o transporte e tratamento de estações de tratamento de resíduos através da reciclagem, compostagem e/ou aterros sanitários. A política do Consorcio Provincial para la Basura de La Pampa (CoProBa) com sistemas integrados de gestão única em cada instalação de tratamento de reciclagem-compostagem e aterros para o "rejeito" [...] (OPAS, 2004, p. 15).
Percebe-se assim que o relatório da Organização Panamericana de
saúde destaca o Consorcio Provincial para la Basura de La Pampa (CoProBa) como
uma iniciativa importante em escala provincial, ante inúmeras iniciativas locais que
não obtiveram sucesso (MOLINA; ORTIZ, 2009), realidade que pode ser comparada
à brasileira. Sobre o seu processo de formação, o CoProBa foi instituído em fins da
década de 1990, mais precisamente em
una reunión realizada el día 5 de junio de 1998, en Intendente Alvear, se firmo el acta constitutiva del Consorcio de Residuos Provincial (Co.Pro.Ba.) refrendada por 22 Municipalidades y entidades intermedias. Posteriormente el día 10 de Septiembre del mismo año e General Pico quedo constituida la comisión directiva del consorcio cuya presidencia recayó en la Municipalidad General Pico [...]. En el marco de las actividades programadas durante 1998, fue elaborado el Plan Modelo Manejo de Residuos Solidos, constituyéndose en una importante herramienta para la acción conjunta de todos los interesados em la gestión sobre residuos solidos de la provincia de La Pampa. [uma reunião realizada em 5 de junho de 1998, a Carta do Consorcio de Residuos Provincial (Co.Pro.Ba.) foi assinado endossado por 22 municípios e entidades intermediárias. Em seguida, no dia 10 de setembro do mesmo ano, em General Pico foi constituída a comissão executiva do consórcio, cuja presidência foi ao município de General Pico [...]. Como parte das atividades
5 Importante frisar que essa denominação de aterro controlado não especifica que tecnologias de
engenharia ambiental são empregadas nesse tipo de obra para a destinação de resíduos sólidos, sendo esta uma solução intermediária em relação a um aterro sanitário.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
planejadas para 1998, foi elaborado um Plano Modelo de Gestão de Resíduos Sólidos, tornando-se uma importante ferramenta para a ação conjunta de todas as partes interessadas na gestão de resíduos sólidos, na Província de La Pampa] (CONSORCIO PROVINCIAL PARA A BASURA, 2000, p. 06, tradução nossa, grifo do autor).
A região que compreende o CoProBa reúne os 22 departamentos
(unidade administrativa equeivalente aos municípios brasileiros) da Província de La
Pampa, localizada na região da Patagônia Argentina (Mapa 3). De acordo com o
Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina, a Província
conta com uma extensão territorial de 143.440 km² e população de 339.895
habitantes (INDEC, 2014), contudo, de acordo com Molina e Ortiz (2009), pouco
mais de 70% da população da Província fazia parte do consórcio.
Mapa 3 – Província de La Pampa, Argentina
Fonte: Disponível em <http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Provincia_de_La_Pampa,_Argentina.png> Acesso em 12 de setembro de 2014.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
De acordo com o CoProBa, a geração per-capita média por dia chega a
0,600 kg de resíduos sólidos urbanos e o total de resíduos sólidos urbanos remonta
56.300 toneladas. Comparativamente aos dados de geração per capta de resíduos
sólidos com o Consórcio espanhol, o número praticamente duplica, chegando a
1,117 kg per capta.
A preocupação inicial que resultou no surgimento do CoProBa partiu das
autoridades locais e da comunidade em geral que, sobre o impacto do manejo
inadequado de resíduos sólidos urbanos na província, organizou reuniões entre
municípios e instituições que trabalhavam para melhorar a gestão dos resíduos na
Província de La Pampa (MOLINA; ORTIZ, 2009).
O objetivo das reuniões foi discutir problemas comuns e as possibilidades
de superá-los e alcançar uma gestão comum de resíduos sólidos na província e a
sustentabilidade dos empreendimentos realizados e a serem realizados. Também,
podemos destacar ações de educação ambiental desempenhadas em escolas e
comunidades com o intuito de diminuir a geração de resíduos. Contudo, percebe-se
que estas não tiveram continuidade devido às questões de falta de recursos
financeiros.
Ainda de acordo com Molina e Ortiz (2009), o consórcio passou por uma
grave tensão financeira que repercutiu na sua gestão. Essa problemática foi
causada por sucessivas crises financeiras no país que causaram quedas no padrão
de vida da população, o que repercutiu no pagamento das taxas que sustentavam
financeiramente o consórcio. Nas palavras das pesquisadoras, as pessoas
privilegiavam a compra de alimentos a pagar a taxa do lixo.
4.3.1.3 Chile
O Chile, quanto à divisão político-administrativa, está dividido em 15
regiões, 51 Províncias e 346 comunas (menor unidade político-administrativa
daquele país). Uma das quinze regiões é a Região Metropolitana de Santiago (Mapa
4), a única do país que abrange seis províncias e 52 comunas, caracterizando-se
como a região economicamente mais dinâmica do país bem como a que concentra a
maior parte da população.
SILVA, Wagner Luiz Alves da | 79
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Mapa 4 – Localização da Região Metropolitana de Santiago no Chile
Fonte: Disponível em <
http://skat.ihmc.us/rid=1MDCHCMK5-26SKLKV-2629/Regi%C3%B3n%20Metropolitana.gif > Acesso em 12 de fevereiro de 2015.
Inferimos que, assim como o Brasil, o Chile passa por problemas quanto à
coleta e a destinação ambientalmente corretas de seus resíduos sólidos. Essas
dificuldades aparecem, principalmente, devido a sua peculariedade territorial, ou
seja, o Chile é um país bastante extenso do ponto de vista latitudinal, e apresenta
diferenças naturais relevantes.
Do quantitativo de comunas da Região Metropolitana de Santiago, 21
constituíram uma associação (Tabela 1), delegando a uma empresa comercial
denominada Empresa Metropolitana de Tratamiento y Disposicion de Basuras
Limitada (EMERES) a gestão de seus resíduos, totalizando mais de 3,4 milhões de
habitantes atendidos pelo sistema (EMERES, 2014).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Tabela 1 – População das Comunas associadas para a gestão dos resíduos sólidos
na Região Metropolitana de Santiago (Chile)
Comunas População (2012) Comunas População (2012) Cerrillos 79.164 Maipú 525.229 El Bosque 162.671 Ñuñoa 195.410 Independencia 73.874 Pedro Aguirre Cerda 104.018 La Cisterna 80.910 Peñalolén 237.862 La Estación 119.292 Providencia 126.487 La Florida 363.903 Recoleta 152.985 La Granja 121.914 San Joaquín 94.255 La Pintana 182.930 San Miguel 90.846 La Reina 91.927 San Ramon 85.195 Lo Espejo 99.527 Santiago 308.027 Macul 111.436 Total 3.407.862 Fonte: Instituto Nacional de Estadísticas, Chile, 2012.
A investigação sobre a história do consórcio da EMERES passa pela
criação do seu aterro sanitário no ano 2000, uma vez que foram solicitadas
propostas para criar o registo dos locais para a disposição intermediária ou final dos
resíduos sólidos urbanos na região metropolitana. Em 2001, foi apresentado o
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) do Projeto do Aterro Sanitário de Santiago, o
qual foi aprovado meses depois. Em 15 de fevereiro de 2002, foi iniciada a
construção do aterro e em outubro o seu funcionamento é autorizado. Desde então,
o aterro sofreu intervenções previamente planejadas com o intuito de tratar os gases
e líquidos gerados pela decomposição dos resíduos e aumentar a sua área de
deposição de materiais (EMERES, 2014).
Com base no Relatório de Operações do ano de 2012, ainda pode ser
mencionado que durante o período de janeiro a março do referido ano, a quantia de
dezenove comunas depositou seus resíduos no Aterro Sanitário de Santiago,
totalizando 120.104 toneladas. Importante destacar a existência de comunas que
não fazem parte do Consórcio (EMERES, 2012), mas utilizam o aterro, ou seja, o
aterro administrado pelo consórcio pode receber resíduos de comunas que não são
consorciadas.
De acordo com a EMERES (2014), apoiado em regulamentos
governamentais, foi constituído um sistema integrado de gestão dos resíduos
urbanos, com recursos financeiros oriundos de cobrança dos usuários para garantir
a sua viabilidade. Quanto à forma de destinação final dos resíduos, estes são
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
depositados em um aterro sanitário, localizado na comuna de Santiago, que é a
terceira mais populosa da região.
4.3.2 Exemplos de Consórcios no Brasil
A existência de consórcios de resíduos sólidos no Brasil é recente,
principalmente pelo fato que a legislação específica só veio a ser aprovada no ano
de 2005. O que existia antes da Lei Federal 11.107/2005 era uma constelação de
concepções de gestões diferenciadas em âmbito municipal e acordos de cooperação
entre municipalidades, com legislações específicas que não seguiam uma
padronização legal.
Com o advento da Lei de Consórcios Públicos, um arcabouço legal surgiu
para servir de base para a formatação de diversas tipologias de consórcios públicos,
dentre as quais destacamos os de resíduos sólidos. Assim, no ano de 2010, de
acordo com o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento, publicado em
2013, existiam no Brasil 151 consórcios de saneamento, abrangendo 1.213
municípios (Tabela 2).
Tabela 2 – Consórcios Intermunicipais de Saneamento, 2010
Região Estado Quantidade de
Consórcios Quantidade de
Municípios
Norte Rondônia 01 14 Tocantins 04 13
Pará* 01 -
Nordeste
Pernambuco 05 09 Ceará 07 50
Paraíba 04 13 Sergipe 04 36 Bahia 05 28
Rio Grande do Norte 03 94 Maranhão 01 03 Alagoas 02 21
Sudeste
Minas Gerais 27 162 Espírito Santo 06 60
São Paulo 19 179 Rio de Janeiro 05 30
Sul Paraná 12 108
Rio Grande do Sul 20 224
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Santa Catarina 09 64
Centro-Oeste
Goiás 08 47
Mato Grosso do Sul 03 35 Mato Grosso 05 42
Totais 151 1.213 Fonte: Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental - SNSA, 2013 (*) O Estado possui Consórcios em processo de criação não sendo possível contabilizá-los no estudo.
É importante destacar que o SNIS aponta a existência de municípios que
informaram já possuir lei autorizativa do consórcio, no entanto ele não chegou a ser
implementado, contando ainda com municípios que se declararam como apenas
participantes dele. Do ponto de vista da espacialização de consórcios por região que
pode ser visualizada no Mapa 5, o Sudeste aparece com o maior quantitativo desses
entes, contabilizando 53 consórcios, ou seja, um terço do total. E a menor em
número de consórcios era a região Norte, totalizando seis unidades.
Mapa 5 – Municípios integrantes de consórcios públicos intermunicipais de Resíduos
Sólidos Urbanos dos municípios participantes do SNIS em 2011
Fonte: Ministério das Cidades/SNSA, 2013 (Melhorado).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
No caso da região Nordeste, foi observado à existência de trinta e um
consórcios, compreendendo 254 municípios, o que significa dizer que 15% dos
municípios nordestinos estão reunidos legalmente na forma de consórcios públicos
de saneamento. Um dado que merece ser destacado é quando analisamos
especificamente o Rio Grande do Norte, pois 94 munícipios do estado estavam
consorciados em 2010, o que representa 56% dos municípios potiguares, fato que
colocava o estado atrás somente do Espírito Santo, estado que contem 79% das
suas municipalidades reunidas em consórcios.
Contudo, de acordo com informações da SEMARH-RN descritas no
capítulo anterior e não identificado pelo Sistema Nacional de Informações sobre
Saneamento, recentemente foram criados o Consórcio Público Regional de
Saneamento Básico do Vale do Açu e o Consórcio Público Regional de Saneamento
do Agreste, os quais reúnem 63 municípios. Isso perfaz um total de 132 municípios
consorciados, o que representa cerca de 80% do total das municipalidades
potiguares.
Nessa via, elencamos três exemplos de consórcios públicos na área do
saneamento para realizarmos uma análise. À exemplo dos consórcios internacionais
mostrados anteriormente, elegemos o Consórcio Intermunicipal Brasil Central (CBC),
localizado no estado de Goiás; o Consórcio de Gestão de Resíduos Sólidos do
Noroeste do Estado do Rio Janeiro (denominado Consórcio Noroeste), no estado do
Rio de Janeiro; e o Consórcio Intermunicipal de Gestão de Resíduos Sólidos
(CIGRES), situado no noroeste do estado do Rio Grande do Sul.
A escolha dos mesmos foi feita com base na disponibilidade de
informações em quantidade e qualidade suficiente para que fosse realizada uma
análise.
4.3.2.1 Goiás
O CBC, como pode ser visualizado no Mapa 6, é composto por vinte e
cinco municípios do Estado de Goiás, o qual compreende uma área territorial de
3.484 km², conta com uma população de 194.670 habitantes (IBGE, 2010), sendo
124.588 vivendo em áreas urbanas (64%) e 70.082 em áreas rurais (26%).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Mapa 6 – Localização do Consórcio Brasil Central no estado de Goiás
Fonte: Disponível em <http://www.consorciobrasilcentral.eco.br/logomarca/> Acesso em 21 de setembro de 2014.
Vale ressaltar que do total de municípios consorciados, quatro tem uma
população acima de vinte mil habitantes, cenário que demonstra um quantitativo de
resíduos sólidos gerado de 0,860 Kg/habitante/dia, pouco inferior à média nacional
que é de 1,079 Kg por habitante (CONSÓRCIO BRASIL CENTRAL, 2013;
ABRELPE, 2010). Considerando a população total do consórcio, prediz-se que o
volume de geração de resíduos domésticos é de aproximadamente 161,2 ton./dia.
De acordo com o Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos do
Estado de Goiás publicado no ano de 2013, os municípios integrantes do consórcio
apresentam uma evolução populacional de 0,46% ao ano, e que conforme avaliação
de tendência linear, ocasiona uma estabilidade da população residente nestes
conjuntos de municípios, podendo apresentar variações internas, mas que não
afetam o conjunto do processo.
Sendo um Consórcio de Resíduos Sólidos, o CBC ainda pode
compreender ações no campo da gestão de redes de esgotos, usinas de
compostagem, obras de urbanização (ruas, praças e calçadas), construção de redes
de abastecimento de água, coleta de esgoto e construções correlatas, entre outras.
Ainda com base no Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos
(2013), na maioria das cidades consorciadas existe uma estrutura mínima para as
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
atividades de gestão da coleta de resíduos sólidos domésticos urbanos, quer seja
através da administração direta, quer seja através de empresas terceirizadas.
No tocante à coleta nas áreas rurais, a mesma é comprometida devido à
extensão territorial de alguns municípios. Dessa maneira, o Plano orienta que sejam
feitas campanhas de sensibilização para que os moradores dessas áreas
implementem práticas de compostagem dos seus resíduos orgânicos, no entanto,
“[...] já em relação às áreas urbanas, os levantamentos de cobertura da coleta
indicam que é praticamente universal a coleta de resíduos sólidos nos municípios”
(CONSÓRCIO BRASIL CENTRAL, 2013, p. 31).
Com relação à coleta seletiva nos municípios, esta é desempenhada de
maneira pontual e descontínua, carecendo uma
[...] análise crítica da situação [permitindo] concluir a necessidade do estabelecimento de ações de melhoria voltadas ao aprimoramento e estruturação da coleta seletiva, ao aumento do volume de resíduos encaminhados para reciclagem, bem como ao aprimoramento das informações coletadas e diagnosticadas pelos municípios (CONSÓRCIO BRASIL CENTRAL, 2013, p. 32).
O CBC conta com três aterros existentes, mas com base na demanda de
geração de resíduos, serão necessários dois novos aterros adicionais para atender o
consórcio. Diante do exposto, isso nos levar a inferir que os referidos aterros são de
pequeno porte, com idades que não puderam ser aferidas nas documentações do
CBC, a fim de que pudéssemos realizar uma análise acerca da construção de várias
unidades de destinação para os resíduos.
O CBC ainda enumera um conjunto de soluções consorciadas
propositivas para a gestão integrada de resíduos sólidos, que passam pela:
Expansão/Adequação dos três aterros sanitários existentes no CBC com instalação conjunta de centro de triagem e barracões para armazenamento de resíduos especiais e volumosos, e instalação de vala séptica; Instalação de dois novos aterros sanitários no CBC com instalação conjunta de centro de triagem e barracões para armazenamento de resíduos especiais e volumosos, e instalação de vala séptica; Instalação de oito Centrais de Transbordo e Triagem, em função da distância do Aterro e da presença de cooperativa de catadores; Os aterros sanitários deverão ser capazes de recepcionar os resíduos domésticos e comerciais, de serviços de saúde (Grupos A, e E) e atuar como unidade de transbordo para os resíduos agrícolas, naquilo que não houver semelhança de tratamento dos resíduos de serviços de saúde; As Centrais de Transbordo e Triagem
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
a serem instaladas pelo Consórcio terão a capacidade de receber e triar 25 ton./dia de resíduos sólidos secos, cujos rejeitos serão transportados para o Aterro Sanitário mais próximo periodicamente (CONSÓRCIO BRASIL CENTRAL, 2013, p. 97).
Esse conjunto de medidas descritas nos leva a entender que serão
necessários montantes financeiros expressivos para efetivar essas obras, no
entanto, nos documentos do CBC não são especificadas as fontes de recursos que
serão utilizadas. Cabe-nos uma indagação se o referido Consórcio está projetando
instituir a cobrança do serviço junto à população, como determina a PNRS.
No que concerne às ações de educação ambiental que o consórcio
desempenha, a principal delas é voltada para a implantação de programas de coleta
seletiva nas áreas urbanas dos municípios consorciados, por meio da separação dos
materiais nas fontes geradoras com campanhas de conscientização, de forma a se
atingir os objetivos da PNRS. Portanto,
[...] o plano de coleta seletiva instala-se, desta forma, no Consórcio do CBC, promovendo instruções devidas a funcionários e voluntários, agentes multiplicadores, que por sua vez desenvolverão a divulgação e conscientização do restante da comunidade, para que tomem conhecimento do problema e quais as medidas a serem implantadas (CONSÓRCIO BRASIL CENTRAL, 2013, p. 112).
Outras ações são a instalação de Postos de Entrega Voluntária (PEV),
notadamente nas áreas rurais, o incentivo a compostagem doméstica dos resíduos
orgânicos, segregação dos resíduos de construção e demolição com reutilização ou
reciclagem dos resíduos. Quanto à responsabilidade das ações, é função das
prefeituras, nortear o processo de preparação dos funcionários, técnicos e
secretariado, com a função de nomear funções e metas aos atores institucionais.
Esse leque de ações permeiam atividades integradas entre os órgãos das
esferas administrativas municipais, com o objetivo de cumprir as metas
determinadas pelo CBC e minimizar a geração de resíduos com a finalidade de
alargar a vida útil do aterro.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
4.3.2.2 Rio de Janeiro
O Governo do Rio de Janeiro por meio da Secretaria de Estado do
Ambiente (SEA) criou o Programa Lixão Zero, o qual se divide em duas linhas de
atuação: o desenvolvimento do Plano Estadual de Resíduos Sólidos (PERS) e as
ações para a erradicação dos lixões no estado do Rio de Janeiro.
O Plano Estadual de Resíduos Sólidos teve início com a assinatura de um
convênio com o Ministério do Meio Ambiente em 2007, que estabeleceu a meta de
elaborar uma proposta focando em soluções regionalizadas para o destino final dos
resíduos sólidos urbanos (RIO DE JANEIRO, 2014), o que vem a ser os consórcios
públicos de resíduos sólidos na atualidade.
Dessa maneira, igualmente aos demais estados da federação, foram
criadas regionalizações com vistas à formação de consórcios de
saneamento/resíduos sólidos, sendo implementados pelo
[...] Governo do Estado do Rio de Janeiro, por meio do programa LIXÃO ZERO, [que] apoia os municípios (a responsabilidade pela disposição final dos resíduos sólidos é das prefeituras), induzindo a formação de consórcios intermunicipais, com soluções de aterros sanitários regionais - cujo custo operacional é menor (RIO DE JANEIRO, 2014, p. 01).
Um desses consórcios é o Consórcio de Gestão de Resíduos Sólidos do
Noroeste do Estado do Rio Janeiro (denominado Consórcio Noroeste) (Mapa 7), que
é formado por quinze municípios, contabilizando 373.396 habitantes (IBGE, 2014).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Mapa 7 – Consórcios de Resíduos Sólidos do Estado do Rio de Janeiro com
destaque para o Consórcio Noroeste
Fonte: Disponível em <http://farm8.staticflickr.com/7345/10822923106_77d6797163_h.jpg> Acesso em 02 de outubro de 2014.
O Consórcio Noroeste prevê a construção de dois aterros sanitários para
atender a região, os quais serão localizados nos municípios de Itaperuna e São
Fidélis. Na Cláusula Quinta do seu Estatuto Social, os objetivos do Consórcio são
“[...] a gestão associada e integrada do serviço de limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos e o licenciamento ambiental local de atividades agropastoris,
comerciais e industriais [...]” (CONSÓRCIO DE GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
NOROESTE, 2010, p. 03).
Quanto ao detalhamento do escopo de ações descritas no Estatuto
Social, temos as seguintes linhas:
I - dar suporte técnico para elaboração do planejamento municipal setorial do serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos sob responsabilidade do Município consorciado; II - atuar, de forma consensual com os Municípios consorciados, na elaboração do planejamento regional setorial do serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos sob responsabilidade do Consórcio; III -
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
receber e, por meio de convênio de cooperação, delegar a regulação do serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos para a entidade reguladora, nos termos deste Estatuto Social e da legislação aplicável; IV - desempenhar, de forma consensual com a entidade reguladora, a fiscalização sobre o serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, nos termos deste Estatuto Social e da legislação aplicável; V - realizar o fomento, o suporte e a concretização do controle social; VI - promover programa regional de coleta seletiva, observado o disposto no 'plano regional do serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos sob responsabilidade do Consórcio; VII - implementar a coordenação da gestão integrada e associada do serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, nos termos deste Estatuto Social; VIII - realizar, nos termos autorizado neste Estatuto Social e da legislação aplicável, a terceirização, a permissão e/ou a concessão, inclusive parcerias público-privadas, da prestação do serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, especialmente do transbordo até a disposição final de resíduos sólidos com a sua devida remediação, precedido de prévio processo licitatório, ressalvadas as hipóteses de contratação direta; IX - expedir, nos termos autorizado neste Estatuto Social e da legislação aplicável, a autorização legal operativa para empresas autorizadas prestarem a coleta diferenciada de resíduos sólidos especiais para os geradores desses resíduos. X - instituir, capacitar e formalizar a agência de Iicenciamento ambiental local para Iicenciamentos de atividades agropastoris, comerciais e industriais no âmbito do Consórcio (CONSÓRCIO DE GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS NOROESTE, 2010, p. 03-04).
Em comparação ao Consórcio Brasil Central, as ações do Consórcio
Noroeste são mais abrangentes e complexas, e necessitam de uma integração de
agentes públicos e privados, além da sociedade civil, para serem efetivas.
4.3.2.3 Rio Grande do Sul
O Consórcio Intermunicipal de Gestão de Resíduos Sólidos (CIGRES) foi
constituído no ano de 2001, estando localizado no noroeste do estado do Rio
Grande do Sul (Mapa 8) e, embora tenha uma considerável quantidade de
municípios, estes são em sua totalidade caraterizados como pequenas cidades, não
atingindo trinta mil habitantes na área urbana.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Mapa 8 – Localização do Consórcio Intermunicipal de Gestão de Resíduos Sólidos
no estado do Rio Grande do Sul
Fonte: CIGRES, 2013
Sobre o processo de surgimento do Consórcio,
[...] o presidente do Conselho dos Prefeitos do CIGRES lembra que a demanda pelo consórcio surgiu pela necessidade de um local adequado para o recebimento e destinação dos resíduos dos municípios, para que pudessem atender às exigências legais [...] (CALDERAN, 2013, p. 180).
Quanto a essas exigências legais relatadas pelo Presidente do Conselho,
estas não foram detalhadas em qual nível federativo se enquadravam. Com relação
à efetivação do consórcio, Calderan (2013) ainda destaca que o responsável técnico
do CIGRES mencionou que só foi possível devido a um incentivo financeiro do
Governo Federal por meio do programa denominado “Brasil joga limpo”, o qual a
Caixa Econômica Federal era o órgão gerenciador do recurso.
A região consorciada possui uma população total de 172.696 habitantes
(IBGE, 2010), sendo que boa parte de sua economia está voltada para a produção
agrícola, pecuária leiteira, criação de suínos e aves e a maior concentração de
pessoas é essencialmente voltada para a agricultura familiar. A região ainda
apresenta pequenas indústrias e alguns segmentos de prestação de serviços
(CALDERAN, 2013). Do ponto de vista do início de sua operacionalização,
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
[...] o Consórcio iniciou seu funcionamento com três municípios, hoje o CIGRES atende trinta municípios da região do Alto Médio Uruguai, formada pela Zona de Produção e Região Celeiro [...], atendendo uma população de 88.045 habitantes (CALDERAN, 2013, p. 176-7).
Esse quantitativo populacional superior à metade do total de habitantes
corresponde às pessoas que residem nas áreas urbanas, com isso, as populações
rurais ficam descobertas pelo serviço de coleta do Consórcio. Já a geração de
resíduos, a média mensal é de 1.380 toneladas, o que corresponde a 0,450 Kg/dia.
Quando verificamos o motivo pelo qual os municípios decidiram formar
um consórcio de resíduos, foi identificada a falta de alternativas para os mesmos
prestarem os serviços públicos de coleta e destinação final de resíduos sólidos,
decorrentes custo crescente desse tipo de serviço e o surgimento de um cartel das
empresas que vendiam seus serviços para as municipalidades (CALDERAN, 2013).
Devido à deficiência de dados que demonstre um cenário mais detalhado,
podemos inferir que a principal problemática do consórcio é a falta de destinação
adequada aos resíduos gerados nas áreas rurais, principalmente no que se refere
ao quantitativo populacional que é expressivo. No que concerne à operacionalização
do consórcio, o CIGRES presta serviço na área do recebimento e tratamento dos
resíduos, os quais são gerados e recolhidos nas cidades, sendo realizadas a
pesagem e o registro no aterro sanitário, além da triagem para a separação dos
materiais.
Alguns dados são bastante inquietantes, pois as despesas são mantidas
pelo próprio consórcio através da participação dos municípios, contudo, não há um
detalhamento de como ocorre essa cobrança no estudo de Calderan (2013).
Portanto, restam-nos alguns questionamentos: a aquisição de recursos para a
sustentação do consórcio pode estar sendo realizada com base na total da
população ou na geração de resíduos sólidos per-capta? Estão levando em
consideração a dinâmica econômica de cada município? Nessa via, outras fontes de
sustentação financeira seriam os
[...] recursos de programas do governo estadual e federal, bem como recursos oriundos das atividades dos consórcios [...]. [Com base] no ano de 2010, o consórcio custeava 60% dos seus gastos com a venda dos materiais reciclados e adubo produzido pela compostagem (CALDERAN, 2013, p. 188).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
De acordo com o autor em tela, o CIGRES obtém uma fatia considerável
de recursos financeiros a partir da comercialização de subprodutos, como o adubo.
Em uma rápida leitura feita a partir do perfil socioeconômico da região na qual o
consórcio está inserido, nota-se uma importante atividade agropecuária que gera
uma quantidade significativa de matéria orgânica que é reaproveitada na forma de
adubo de compostagem. Ou seja, há uma ciclagem de resíduos sólidos orgânicos na
própria região.
A contabilidade de materiais recicláveis perfaz 18,91% do total de
resíduos, e a matéria orgânica constitui a maior parte dos resíduos, totalizando cerca
de 60% do montante, servindo para a compostagem. Já os materiais que não podem
ser aproveitados, aqui denominados de rejeitos, somatizam 21,57% (CALDERAN,
2013).
Com relação às ações de Educação Ambiental e Coleta Seletiva, o
CIGRES conta com “seis municípios que possuem um sistema implantado com
apoio do Consórcio. Quanto ao recolhimento e transporte, estes são de
responsabilidade dos municípios, quer seja operados por eles mesmos ou
terceirizados” (CALDERAN, 2013, p. 184). Existem também visitas de alunos ao
aterro sanitário para atividades de sensibilização por meio de apresentações teatrais
e distribuição de materiais educativos.
SILVA, Wagner Luiz Alves da | 93
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
5 A POLÍTICA NACIONAL E SUAS IMPLICAÇÕES NA GESTÃO DOS
RESÍDUOS NO RIO GRANDE DO NORTE
Este capítulo tem a finalidade de verificar como a implementação da
PNRS se materializa no Rio Grande do Norte, sobretudo a partir da criação do
PEGIRS-RN. Dessa maneira, iniciamos com um resgaste histórico acerca da
problemática dos resíduos sólidos no plano estadual, tendo por recorte temporal o
início do século XXI até os dias atuais e, findando, no Consórcio do Seridó, que é o
objeto de estudo deste trabalho.
5.1 A GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS NO RIO GRANDE DO NORTE
No âmbito federal, as pesquisas realizadas sobre resíduos sólidos pelo
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e pelo SNIS ainda não
conseguiram traduzir a realidade da problemática estadual do Rio Grande do Norte
em sua totalidade, uma vez que os dados são mascarados ou omitidos pelos
gestores municipais, pois estas informações são repassadas a esses órgãos sem
que haja um devido tratamento.
No entanto, alguns estudos começam a demonstrar a fidelidade da
problemática instaurada, ainda sendo percebidas carências substanciais de dados
em nível municipal, principalmente no que se refere aos valores gastos com os
serviços de coleta, a reciclagem e a coleta seletiva, bem como a destinação em
lixões oficiais e clandestinos espalhados pelos recônditos do estado do Rio Grande
do Norte.
Iniciaremos a nossa análise com o Diagnóstico da situação dos resíduos
sólidos do estado do Rio Grande do Norte, publicado pelo Instituto de
Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (IDEMA) no
ano de 2002, até chegarmos ao PEGIRS-RN, publicado em 2009, o qual foi
realizado pela SEMARH-RN.
O primeiro estudo sistemático sobre a gestão dos resíduos sólidos no Rio
Grande do Norte só teve seu início no final do Século XX e publicado alguns anos
depois. Esse estudo trouxe à tona questões macro que ajudaram no entendimento
da problemática no estado do Rio Grande do Norte. Em questão, o assim
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
denominado “Diagnóstico da Situação dos Resíduos Sólidos do estado do Rio
Grande do Norte” foi um estudo realizado pelo IDEMA, o qual integrou o Programa
Nacional do Meio Ambiente (PNMA II), do MMA, ainda no governo de Fernando
Henrique Cardoso.
O trabalho teve dois objetivos, o primeiro deles remetia-se a criação de
uma base de dados sobre resíduos sólidos para o Estado, ainda inexistente em nível
local/regional. Já o segundo objetivo visava contribuir para a definição de programas
e ações relacionadas com o gerenciamento integrado dos resíduos sólidos no Rio
Grande do Norte, levando em consideração a participação do governo estadual, da
sociedade civil organizada e dos setores econômicos industriais, comerciais e de
serviços (IDEMA, 2002).
Neste diagnóstico, foram visitados 34 municípios do Estado, agrupados
nas quatro mesorregiões geográficas, correspondendo a aproximadamente 70% da
população do Estado, conforme o Mapa 9.
Mapa 9 – Municípios potiguares selecionados pelo Diagnóstico do IDEMA
Fonte: IDEMA, 2002.
Os critérios para a seleção dos municípios estiveram pautados nos
aspectos relacionados ao quantitativo populacional; a atividade econômica com
representatividade regional ou características físico-ambientais específicas; aos
municípios que apresentassem possibilidade de consórcios intermunicipais, que
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Lagoade Pedras
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Cruz Nísia
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do Fogo
S. MiguelNorte
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do SabugiSão João
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
gerassem uma otimização dos investimentos a serem realizados; e aos municípios
que tivessem ações de gestão sobre resíduos ou que possuíam legislação naquela
época.
É interessante destacar que ações de gerenciamento de resíduos sólidos
municipais já estavam em curso, uma vez que algumas Prefeituras já desenvolviam
programas de coleta seletiva, compostagem e disposição de seus resíduos em
aterros controlados, funcionando com a escavação de valas e o recobrimento dos
resíduos com camadas de terra, sendo uma forma de destinação mais simples em
relação ao aterro sanitário. O Quadro 3 traz exemplos dessas ações implementadas,
quer estivessem em operação ou não.
Quadro 3 – Tratamentos e programas de resíduos sólidos de alguns municípios do
Rio Grande do Norte
Município Programa e Tratamento Situação
Acari Usina de triagem e compostagem Funciona
Apodi Usina de triagem e compostagem Programa de coleta seletiva
Funciona
Areia Branca Galpão de triagem e armazenagem Funciona
Ceará-Mirim Usina de triagem e compostagem Demolida
Currais Novos Usina de triagem e compostagem Desativada
Macaíba Usina de triagem e compostagem Desativada
Natal Usina de triagem mecanizada Funciona
São Gonçalo do Amarante Usina de triagem e compostagem Desativada
Fonte: IDEMA, 2002.
No caso dos equipamentos que compunham as estruturas de
compostagem, triagem e destinação final na forma de aterro controlado, é
interessante frisar que os recursos para as suas implantações foram oriundos de
fontes obtidas junto a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) e, no caso de alguns
aterros, a Petrobras, sobretudo nos municípios produtores de petróleo e gás natural,
como por exemplo, Areia Branca, Apodi e Macau.
No caso da operacionalização dos aterros controlados, quase todas as
Prefeituras não conseguiram dar continuidade ao funcionamento das estruturas, pois
havia a necessidade diária da utilização de equipamentos como tratores e caçambas
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
para recobrir os resíduos, demandando valores financeiros crescentes, fato que
tornou a operação dos aterros inviável do ponto de vista financeiro. Portanto, os
aterros foram paulatinamente sendo descaracterizados, tornando-se lixões a céu
aberto.
Conforme o Mapa 10, no ano de 2002, as cidades de Macau e Apodi que
tinham sido contempladas com uma forma de destinação denominada aterros
controlados, já operavam o equipamento de maneira precária, enquanto que Areia
Branca persistia como a única cidade do estado com um aterro controlado operando
conforme os padrões mínimos estipulados pelos agentes construtivos.
Mapa 10 – Mapa da Destinação Final dos Resíduos Sólidos Urbanos, 2002
Fonte: IDEMA, 2002.
De acordo com o a SEMARH-RN (2009), é importante frisar que essa
realidade ainda persiste em praticamente todos os municípios do estado, embora
tenham sido construídos dois Aterros Sanitários, localizados nas cidades de
Mossoró e Ceará-Mirim. O primeiro, que é um aterro construído pelo Poder Público,
atende somente a própria cidade. Já o segundo, que é uma concessão a uma
empresa privada, atende a oito municípios que não necessariamente fazem parte da
Região Metropolitana de Natal, a saber: Natal, Parnamirim, Macaíba, São Gonçalo
do Amarante, Extremoz, Ceará-Mirim, Ielmo Marinho e Rio do Fogo.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
5.2 ELABORAÇÃO DO PLANO ESTADUAL DE GESTÃO INTEGRADA DE
RESÍDUOS SÓLIDOS
As primeiras iniciativas de elaboração do PEGIRS-RN se manifestaram
com o diagnóstico feito pelo IDEMA em 2002, sendo que a sua materialização só se
deu anos mais tarde com os Estudos de Regionalização da Gestão Integrada de
Resíduos Sólidos do Estado do Rio Grande do Norte, feitos pela SEMARH-RN em
parceria com o MMA e Ministério das Cidades (MC).
Dessa forma, embasados na Constituição em vigor e na apropriação
crescente de informações por parte da população, está se tornando estratégia
recorrente no Brasil a realização de ações junto à população para que esta se
envolva nas decisões, deliberando sobre os caminhos que as políticas públicas
devam ser traçadas e aplicadas. Assim, cada vez mais observamos um leque de
eventos que chamam a sociedade a participar das decisões em nível municipal,
estadual ou federal.
Complementando as ideias constituintes, existe um aparato de marcos
legais que orientam a participação social mais efetiva que, inclusive, só permitem a
implementação de medidas se a sociedade for consultada. Isso vai se configurar no
chamado Controle Social, como citado anteriormente no Artigo 3º, Inciso VI da
PNRS.
Na área ambiental, a PNRS, em seu Capítulo II, Inciso VI, define Controle
Social como um “conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam à
sociedade informações e participação nos processos de formulação, implementação
e avaliação das políticas públicas relacionadas aos resíduos sólidos” (BRASIL, 2010,
p. 01).
Outras questões colocadas por essa Política se referem à possibilidade
dos entes federativos municipais se reunirem na forma de consórcios públicos na
área de resíduos sólidos, como forma de baratear o gerenciamento dos mesmos.
Nesta perspectiva, tida como requisito básico para a obtenção de recursos
financeiros do Governo Federal,
[...] as consequências da ordem econômica para a distribuição de recursos, posições estratégicas, e força de negociação e, portanto, para a igualdade política, fornece mais uma razão para preocupação sobre a posse e a gestão de empreendimentos econômicos. Para os
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
sistemas vigentes de propriedade e de controle resulta em desigualdades substanciais, não só em termos de riqueza e renda, mas na série de outros valores ligados ao trabalho, propriedade, riqueza, e renda (DAHL, 1989, p. 333).
Após a finalização dos Estudos de Regionalização da Gestão Integrada
de Resíduos Sólidos e elaboração do PEGIRS-RN, o estado foi dividido em seis
regiões que ainda estão passando por uma fase de consorciação intermunicipal com
vistas à gestão de seus resíduos sólidos. Conforme o Mapa 11, as regiões são as
seguintes: Seridó (25 municípios), Alto Oeste Potiguar (44 municípios), Agreste (38
municípios) e Vale do Açu (25 municípios). Ainda faltam passar pelo processo de
criação de consórcios as regiões do Mato Grande (26 municípios) e Região
Metropolitana de Natal (09 municípios).
No caso do Rio Grande do Norte, no ano de 2009, a SEMARH-RN iniciou
os estudos para a elaboração do PEGIRS-RN, tendo por objetivo criar
regionalizações por meio de consórcios intermunicipais para o gerenciamento de
resíduos sólidos e outros componentes do saneamento básico, podendo ser
caracterizado como um estudo que delineia metas e ações a serem traçadas, estas
de acordo com a PNRS, instituída em 2010.
Mapa 11 – Regionalizações/Consórcios criadas pelo PEGIRS-RN
Fonte: Rio Grande do Norte, 2010a.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Com isso, foram criadas sete regionalizações, das quais, atualmente, três
já se encontram institucionalmente reunidas na forma de Consórcios Públicos, a
saber: Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó, com sede na
cidade de Caicó; Consórcio Público Regional de Saneamento Básico do Vale do
Assu, sediado na cidade de Assu; e o Consórcio Público Regional de Saneamento
Básico do Alto Oeste Potiguar, com sede na cidade de Pau dos Ferros.
Com relação às outras regionalizações, duas delas (Mato Grande e
Agreste) ainda não estão institucionalmente criadas (já mencionadas anteriormente),
ao passo que Mossoró já destina seus resíduos para um Aterro Sanitário municipal
próprio e a Região Metropolitana de Natal que dispõe de um aterro no município de
Ceará-Mirim, contudo, sem ser reunida na modalidade de um Consórcio.
Essa estratégia de consorciação emerge como uma forma de
descentralização das ações de saneamento, historicamente centradas no plano
federal. Quando mencionamos a descentralização da implementação de políticas
públicas, esta configura-se como em conjunto de componentes importantes da
descentralização, onde o relacionamento intergovernamental e os arranjos
institucionais permitem gerir os problemas relacionados à coordenação e à
autonomia em cada área específica de política (ARRETCHE, 2004).
5.3 A GESTÃO CONSORCIADA DOS RESÍDUOS EM CIDADES POTIGUARES
Como exposto anteriormente, a elaboração de políticas públicas atende a
vários critérios e demandas que podem vir a ser inseridos na agenda política de
discussões. No que refere a problemática dos resíduos sólidos, antes da
promulgação da PNRS, os municípios geriam seus resíduos de maneira articulada a
legislações estaduais (quando possuíam), pois não havia um arcabouço normativo
em nível federal que orientasse e/ou delegasse responsabilidades, tendo em vista
que a regulação era feita de maneira fragmentada, por meio de resoluções,
orientações técnicas e leis complementares.
A PNRS veio amarrar as arestas da gestão dos resíduos sólidos, mas
algumas inquietações ainda persistem, sobretudo porque a referida Lei é recente e
ainda está em processo de implementação. Nessa via,
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
[...] a ideia central [...] é que há uma tensão na maneira como a sociedade brasileira gere seus resíduos: de um lado, tanto a lei como a prática delegam às prefeituras a responsabilidade pela coleta e pela destinação dos resíduos. Por outro, porém, a PNRS procura ampliar o escopo de responsabilidade do setor privado no funcionamento dessas atividades, não só para reduzir o ônus das despesas públicas nesse sentido, mas sobretudo para que o objetivo fundamental da logística reversa (modificar a concepção dos produtos para permitir a valorização do que subsiste após o consumo) seja atingido (ABRAMOVAY; SPERANZA; PETITGAND, 2013, p. 41).
Vemos assim que a logística reversa aparece como um ponto de
destaque, especialmente no que se refere à responsabilidade do setor produtivo
com determinados produtos, a título de exemplo temos as baterias e os pneus. As
municipalidades deixariam de ser obrigadas a gerir resíduos classificados como mais
danosos ao meio ambiente, preocupando-se em fiscalizar o gerenciamento desses
por parte do setor produtivo.
As gestões das municipalidades, responsáveis pelo gerenciamento dos
resíduos da população são outro elemento central na discussão da PNRS, pois esta
lei aponta que é neste ente federativo que a gestão deve ser materializada, dando
margem para a reunião de municípios em consórcios públicos. No entanto,
decorrente de inúmeros problemas de baixa capacidade técnico-financeira dos
municípios, a Lei de Consórcios Públicos, afirma que os mesmos, enquanto ente
federativo, podem se unir para solucionar questões que perpassam as suas esferas.
Sendo assim, o pano de fundo da organização político-territorial brasileira,
estabelecido pela Constituição Federal de 1988, possibilita que os entes federativos
se somem. Neste sentido,
[...] pretendia resolver a questão da gestão de resíduos sólidos nos municípios, através da implantação de consórcios públicos regionais modelos que deveriam ser localizados em região prioritária para os serviços públicos de manejo de resíduos sólidos em vista a contribuir para o saneamento básico no estado do Rio Grande do Norte (RIO GRANDE DO NORTE, 2012, p. 04).
Para tanto, a elaboração do PEGIRS-RN contou com o trabalho técnico e
de pesquisa de campo desenvolvido pela SEMARH-RN, e também com a realização
de eventos (seminários e oficinas), onde os atores sociais puderam se apropriar das
informações e tecer considerações acerca do delineamento dos consórcios a serem
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
criados. Os Consórcios Públicos vêm estabelecer diretrizes com relação às
orientações das municipalidades em se unir para a resolução de um problema
comum, através da formação de um ente público (Consórcio) que tenha a
responsabilidade de gerir um determinado tipo de serviço, como os resíduos sólidos.
Retornando à discussão sobre as formas de escuta da sociedade e dos
poderes públicos municipais (técnicos e gestores), foram colocadas as oficinas de
trabalho nos municípios sede de cada regionalização proposta no PEGIRS-RN,
sendo que os integrantes de cada região foram convidados a participar, estes
divididos em Poder Público, sociedade e setor produtivo. No entanto, quando
fazemos uma leitura nos documentos do PEGIRS-RN, percebemos que o
envolvimento dos grupos de cada regionalização se deu de maneira desigual
(Tabela 2).
Os dados da Tabela 3 demonstram que, devido ao grau de envolvimento
dos municípios, as regiões que mais participaram das oficinas tiveram os consórcios
intermunicipais já criados, sendo elas: Alto Oeste Potiguar (75% dos municípios),
Seridó (72% dos municípios), o Vale do Açu (52% dos municípios) e o Agreste com
45% dos municípios. Em contraponto, a região do Mato Grande com 27% de
participação, ainda não efetivou esse processo. A região de Natal, que contou com
55% de participação dos municípios, ainda não se configura como um Consórcio,
embora já utilize um aterro sanitário de maneira compartilhada.
Tabela 3 – Quantitativo dos municípios participantes das Oficinas de Trabalho e
Seminários de Consolidação do PEGIRS-RN
Município Sede (Consórcio) Municípios Convidados
Municípios Presentes
Municípios Participantes
Caicó (Consórcio do Seridó) 25 18 47
Assu (Consórcio do Vale do Assu) 25 13 58
Pau dos Ferros (Consórcio do Alto Oeste Potiguar)
44 33 107
Santa Cruz (Consórcio do Agreste) 38 17 70
Natal (Região Metropolitana) 09 05 23
João Câmara (Consórcio do Mato Grande) 26 07 30
SILVA, Wagner Luiz Alves da | 102
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Totais 167 93 335
Fonte: Rio Grande do Norte, 2010a
Do ponto de vista da espacialização geográfica, o Mapa 12 demonstra o
arranjo das regionalizações do estado do Rio Grande do Norte, bem como destaca
os municípios participantes das oficinas de trabalho.
Os “vazios” identificados no mapa na cor branca demonstram os
municípios que não participaram das oficinas de trabalho, sendo confirmados com
os dados da Tabela 3 que as regiões do Mato Grande e Agreste foram as que
menos enviaram representantes para as oficinas. Com relação aos conteúdos
abordados em cada oficina, estes eram tratados na forma de palestras sobre temas
convergentes para a problemática discutida, a saber: Panorama geral da Gestão e
Gerenciamento de Resíduos Sólidos Urbanos; os resultados do Diagnóstico do
Manejo dos Resíduos Sólidos Urbanos do Rio Grande do Norte; concepções legais
sobre Consórcios Públicos; e a regionalização proposta por meio de Consórcios
Intermunicipais.
Mapa 12 – Localização dos municípios, por Consórcios, que participaram das
Oficinas de Trabalho do PEGIRS-RN
Fonte: Rio Grande do Norte, 2010a
SILVA, Wagner Luiz Alves da | 103
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Em seguida, acontecia um debate, onde os municípios participantes
podiam expor as suas inquietações, sendo caracterizados como períodos para o
esclarecimento de dúvidas e levantamentos de proposições em relação aos Estudos
de Regionalização. Estas exposições foram analisadas e contribuíram para a
elaboração do PEGIRS-RN, uma vez que o seio das discussões desenvolvidas em
cada oficina referiu-se
[...] aos cenários de constituição dos Consórcios Intermunicipais, contendo as proposições de modelos e viabilidade econômica, dos instrumentos de implantação e gestão operacional, da coleta, manejo e acondicionamento dos resíduos sólidos. Destarte, houve intervenções com perguntas e solicitações de esclarecimentos sobre questões relacionadas à educação ambiental, coleta seletiva do lixo, atuação dos catadores nos lixões e questões políticas e administrativas na funcionalidade dos Consórcios (RIO GRANDE DO NORTE, 2010a, p. 30).
As discussões avultadas nas oficinas de trabalho do PEGIRS-RN
demonstraram um espaço de diálogo, com a proposição de ações que contribuíram
para o engajamento de uma política pública que interferirá diretamente no cotidiano
de todos. O modelo de trabalho proposto, mesmo que não propiciasse uma
discussão aprofundada, foi capaz de colher dados importantes que ajudaram na
consolidação do PEGIRS-RN, especialmente nas discussões das oficinas do Seridó
e da Região Metropolitana de Natal.
Destacamos o Consórcio Intermunicipal de Resíduos Sólidos da Região
do Seridó como a primeira regionalização oficialmente criada, pois foi identificado
nos documentos do PEGIRS-RN que o envolvimento da classe política, da
sociedade e do Terceiro Setor (sobretudo a Igreja Católica) foi o elemento central
nesse processo.
No caso da Região Metropolitana de Natal (RMN), observamos que dois
fatores contribuíram para o encaminhamento das discussões, o primeiro diz respeito
à presença de um Aterro Sanitário Metropolitano no município de Ceará-Mirim que já
recebe os resíduos de oito municípios da região. Em seguida, a presença de uma
quantidade de técnicos municipais já com certa tradição nas decisões de cunho
ambiental também contribuiu para o fato, pois estes alimentaram as discussões.
Quando partimos para uma análise da região que figurou como a que
menos participou das decisões (Mato Grande), de acordo com o PEGIRS-RN, a
SILVA, Wagner Luiz Alves da | 104
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
lógica se invertia, sendo observado um silêncio num importante espaço de
deliberação, refletindo no cenário final que ainda está por ser delineado, ou seja, o
processo de criação desse consórcio regional ainda não foi executado. Todavia, a
estratégia de consulta pública realizada por meio de oficinas de trabalho conseguiu,
de maneira geral, ponderar contribuições
[...] através das intervenções orais e escritas realizadas, possibilitou o ajustamento de pequenos detalhes no congregamento dos municípios para a constituição dos Consórcios Regionais, tema que foi abordado com maior ênfase, através da apresentação dos Estudos de Regionalização Estadual, o qual aborda o agrupamento de municípios por regiões, com proposições de modelos de cenários institucionais, apresentando custos financeiros para implantação dos instrumentais técnicos de gestão e operacionalização dos resíduos sólidos, conforme descrevem as Leis de Saneamento Básico e de Resíduos Sólidos, em vigor no nosso país (RIO GRANDE DO NORTE, 2010a, p. 50-1).
Essas formas de discussão trouxeram à tona questões interessantes do
ponto de vista do conhecimento da realidade estadual, uma vez que os atores
municipais expressavam informações peculiares que contribuíram para a elaboração
do PEGIRS-RN. Assim, a participação aqui entendida e de certa forma caracterizada
como frágil, foi capaz de estabelecer elementos novos na amarração final do Plano.
5.4 A ASCENÇÃO DO CONSÓRCIO PÚBLICO REGIONAL DE RESÍDUOS
SÓLIDOS DO SERIDÓ
Inicialmente, faz-se necessário uma breve discussão acerca do conceito
de Implementação, que é integrante do Ciclo das Políticas Públicas, com o objetivo
de entendermos a operacionalização do Consórcio em estudo. Partindo do
pressuposto de que o Ciclo das Políticas Públicas é composto por cinco etapas
sucessivas, em que cada uma funciona como um passo para a concepção de uma
política pública. Na elaboração da PNRS, a penúltima etapa corresponde à
Implementação, sendo definida “como o processo de formulação de intenções
políticas para atingir impactos e consequências [...]. A política envolve intervenção
(ação intencional) e a intenção envolve uma nova relação com os atores privados”
(KIVINIEMI, 1985 apud VIANA, 1988, p. 25).
SILVA, Wagner Luiz Alves da | 105
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Segundo Deubel (2002), a implementação é o estágio no qual as Políticas
Públicas passam a ser efetivadas sob a orientação de arcabouço legal, isto é, seria
uma fase que são gerados atos e efeitos a partir de um marco normativo de
intenções.
Quando consideramos o processo evolutivo do Consórcio do Seridó, a
primeira ideia de regionalização, que pode ser visualizada no Mapa 13, demonstra a
atual regionalização dividida em duas áreas distintas, com dois aterros sanitários e
várias estações de transbordo.
No entanto, com base nos dados do PEGIRS-RN, com estudos de
viabilidade financeira, optou-se pela criação de um único aterro sanitário,
materializando-se no ano de 2011 com a institucionalização enquanto órgão público
de gestão e gerenciamento dos resíduos sólidos da região consorciada.
Mapa 13 – Primeiro Cenário Pré-estabelecido para a Regionalização do Seridó
Fonte: SEMARH-RN, 2011.
Avaliando especificamente a conformação institucional do Consórcio do
Seridó, a regionalização proposta pela SEMARH-RN, por meio do PEGIRS-RN,
decidiu que a composição do Consórcio seria formada pelo agrupamento dos
dezessete municípios das microrregiões geográficas do Seridó Ocidental e Oriental,
SILVA, Wagner Luiz Alves da | 106
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
mais outros seis da microrregião geográfica da Serra de Santana, um da
microrregião do Vale do Açu e um do Médio Oeste, totalizando vinte e cinco
municipalidades, representando um conjunto de municípios que possuem um
arcabouço histórico, político, ambiental e econômico comum (Mapa 14). A sede do
mesmo está situada na cidade de Caicó – maior cidade em termos populacionais e
em geração de resíduos.
É importante destacar que o Consórcio do Seridó foi o primeiro a ser
criado legalmente no Estado e, por ocasião das discussões do PEGIRS-RN, foi
identificado que os gestores municipais bem como outras instâncias da sociedade
externavam as suas preocupações na resolução da problemática, participando
ativamente das discussões e cobrando ações eficazes quanto à resolução da
problemática.
Mapa 14 – Localização do Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do
Seridó no estado do Rio Grande do Norte
Fonte: FUNCERN, 2011.
Com relação a essa sinergia que houve no desenvolvimento das ações do
PEGIRS-RN e alicerçadas nos históricos processos de participação que os atores
sociais desempenharam em outros processos deliberativos, trazemos o conceito de
SILVA, Wagner Luiz Alves da | 107
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Capital Social de Putnam (1993, p. 02), referindo-se “às características da
organização social, tais como redes, normas e confiança, que facilitam a
coordenação e cooperação para benefício mútuo. O capital social aumenta os
benefícios do investimento em capital físico e humano”.
É interessante destacar isso, pois a rede de solidariedade que há na
região em estudo, sobretudo dos municípios que compõem as duas microrregiões
geográficas do Seridó, foi um elemento importante para a efetivação do Consórcio,
por meio da liberação de recursos financeiros e técnicos para subsidiar a sua
implementação.
Dessa forma, pode-se afirmar que o sucesso do Consórcio do Seridó
“está associado à capacidade de obtenção de convergência entre os agentes
implementadores em torno dos objetivos da política e, particularmente, do suporte
político dos afetados por ela” (MENICUCCI, 2006, p. 73).
Essa convergência de atores destacada por Menicucci pode ser
compreendida por meio do empenho dos gestores municipais em efetivar o
Consórcio em sua plenitude, uma vez que ainda faltam equipamentos físicos (aterro
sanitário e estações de transbordo) a serem construídos e isto depende de recursos
públicos. No entanto, com relação à existência de recursos federais para
saneamento, é sabido que
[...] a União está encarregada das funções de financiamento e formulação da política nacional. Entretanto, nesta política particular [saneamento], a autoridade é ainda mais concentrada do que na área da saúde, em vista da ausência de representação federativa nas principais arenas decisórias (ARRETCHE, 2004, p. 23).
Mesmo diante do cenário descrito pela autora, nos últimos anos
observam-se rubricas crescentes de investimentos na área de saneamento. Ao
mesmo tempo, a PNRS estipulou prazos que estão por se vencer, em que os
gestores municipais têm que fazer cumprir as orientações da referida Lei. A criação
de Consórcios de resíduos sólidos é um fato que nasceu da necessidade de
resolução de um problema que acomete o país. Dessa forma, a crescente
precupação com a problemática dos resíduos sólidos no Brasil pode ser comprovada
num rol de propostas que visam dirimir ou amenizar os problemas ocasionados, que
vão desde o incentivo ao consumo consciente, passando pela coleta seletiva e
reciclagem, até as formas de destinação final em processos de incineração ou
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
deposição em Aterros Sanitários ou simplesmente descarte à céu aberto – locais
popularmente conhecidos por “lixões”.
Essa prática é comum nos municípios brasileiros, especialmente os de
pequeno porte que não são dotados de recursos financeiros e de técnicos
qualificados para tal finalidade. Nessa via, se tomarmos como base a região do
Seridó, de acordo com dados do PEGIRS-RN, os 25 municípios da região
descartam seus resíduos em lixões, sem tratamento prévio. Inclusive, esse estudo
identificou que nenhum município desempenhava programa oficial de coleta seletiva
(RIO GRANDE DO NORTE, 2012).
Assim, inferimos que a geração de resíduos continua crescendo, galgada
pela melhoria paulatina na renda da população, associada a estratégias midiáticas
que incentivam práticas consumistas. Esse cenário pode ser comprovado quando
observamos que a geração média de resíduos no Brasil, estimando-se que foram
geradas 173.583 toneladas/dia de resíduos urbanos, o que equivale à média de
1,079 Kg por habitante (ABRELPE, 2010).
Isso nos leva a refletir que os três fatores elencados por esses autores
perpassam pela atuação do Poder Público como agente poluidor e também como
um agente capaz de mitigar a problemática. Também coloca a sociedade como
apática, caracterizada por uma cultura de passividade. Destarte,
[...] tratar da questão dos resíduos sólidos, do ponto de vista do século XXI, significa repensar o desenho dos bens e serviços. Talvez este seja o grande desafio, ou seja, pensar além de como o resíduo ser·destinado (FELDMANN, 2012. p. 37-8).
A preocupação descrita acima demonstra uma urgência quanto à
resolução da problemática dos resíduos sólidos e esta deverá estar pautada em
estratégias de prevenção na sua geração, sobretudo em uma mudança cultural
quanto às práticas consumistas associada à medidas de destinação ambientalmente
adequadas dos resíduos que não poderão ser reciclados.
Com relação aos dados regionais, de acordo com a Tabela 4, o Consórcio
do Seridó possui uma população total de 289.371 habitantes (IBGE, 2009), sendo
que a população atendida pelo serviço de coleta de resíduos sólidos é de 245.112
habitantes (RIO GRANDE DO NORTE, 2012), ou seja, 84,7% da população eram
atendidas naquele ano. No que concerne à geração de resíduos, são 49.176
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
toneladas ao ano, sendo que 46,11% desse total são gerados por apenas dois
municípios, Caicó e Currais Novos, justamente os que possuem as maiores
populações e atividades econômicas.
A escolha da ordem de apresentação dos municípios na Tabela 4 foi feita
com base no critério populacional em ordem decrescente, tendo os municípios de
Caicó e Currais Novos como aqueles que apresentam as maiores expressões
demográficas da região, o que contabiliza cerca de um terço do quantitativo total de
habitantes.
Tabela 4 – População Total, População Atendida pela Coleta e Geração de
Resíduos Sólidos dos municípios do Consórcio do Seridó/RN
Município População Total (2009)
População Atendida pela Coleta de Resíduos
Sólidos (2009)
Geração de Resíduos Sólidos (Ton/Ano – 2009)
Caicó 63.006 63.006 13.798,31 Currais Novos 43.536 40.536 8.877,00 Parelhas 20.676 18.200 3.985,90 Jucurutu 18.069 10.850 1.980,13 Jardim de Piranhas
14.347 12.000 2.190,00
Lagoa Nova 13.718 9.750 1.779,38 Jardim do Seridó
12.384 12.143 2.216,10
Cerro Corá 11.235 7.500 1.368,75 Acari 11.215 10.900 1.989,25 Florânia 8.487 7.200 1.314,00 Cruzeta 8.029 6.500 1.186,25 Carnaúba dos Dantas
7.803 6.583 1.201,40
Serra Negra do Norte
7.428 4.300 784,75
Equador 6.084 4.896 893,00 São Vicente 6.023 3.572 651,89 São João do Sabugi
5.953 5.168 943,16
Ten. Laurentino Cruz
5.369 2.800 511,00
Ouro Branco 5.166 3.446 628,90 São José do Seridó
4.066 3.066 559,55
São Fernando 3.505 1.750 319,38 Triunfo Potiguar
3.327 1.900 347,00
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Santana do Seridó
2.858 2.351 429,06
Bodó 2.592 2.200 401,50 Timbaúba dos Batistas
2.380 2.380 434,35
Ipueira 2.115 2.115 386,00 Totais 289.371 245.112 49.176,00 Fonte: IBGE, 2009; SEMARH/RN, 2009.
O cenário do Consórcio do Seridó delineado pelo PEGIRS-RN está dentro
do que preconiza a atual PNRS, ficando claro que os municípios brasileiros só
receberão recursos federais para gerir seus resíduos se estes se consorciarem a
outros, pois isto levará à chamada economia de escala. Do ponto de vista das áreas
de destinação final dos resíduos na região do Consórcio do Seridó, ainda de acordo
com os dados da SEMARH-RN, os vinte e cinco municípios depositam seus
resíduos à céu aberto, sem o mínimo de tratamento, contaminando a água, o solo e
o ar, além da presença de inúmeros catadores expostos a intempéries e
enfermidades.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
6 O CONSÓRCIO E AS PERSPECTIVAS DE UM NOVO MODELO DE GESTÃO
Este capítulo discute os dados que foram coletados no trabalho de campo
realizado na região geográfica do Consórcio do Seridó, especificamente nas cidades
de Currais Novos e Caicó. A escolha dessas obedeceu à representatividade
populacional conjunta, perfazendo cerca de um terço do número de habitantes total,
bem como à geração de resíduos sólidos, pois as mesmas apresentam quase a
metade das escórias da região.
Tendo por base dados da gestão dos resíduos obtidos junto ao SNIS e as
entrevistas realizadas com os atores citados na Introdução, utilizando os modelos de
formulários especificados no Apêndice deste trabalho e a elaboração da Ficha de
Interpretação com base em Kaufmamm (1996), procuramos apresentar o cenário do
processo de implementação do Consórcio do Seridó.
Para tanto, destacamos a participação em reuniões preparatórias para a
IV Conferência Estadual de Meio Ambiente, no ano de 2014, tendo como tema
“Resíduos Sólidos”, onde o objetivo da mesma foi contribuir para a implementação
da PNRS no Rio Grande do Norte. A sua meta principal foi qualificar o Poder
Público, o setor privado, a sociedade civil organizada, as cooperativas de catadores
e os cidadãos em geral no esforço de discutir a problemática dos resíduos, apoiados
na redução e na geração dos resíduos sólidos, assumindo responsabilidades com a
formação de uma sociedade sustentável, além de lançar um novo olhar sobre a
questão dos resíduos sólidos.
Salientamos que esse evento ainda foi realizado em nível nacional, uma
vez que cada estado da federação levou suas contribuições para a Conferência
Nacional6.
6 Em 2013, aconteceu a 4ª Conferência Nacional do Meio Ambiente aconteceu em Brasília (DF). Em todo o processo de mobilização para chegar à Etapa Nacional houve a participação de mais de 200 mil pessoas, a maior conferência de meio ambiente já realizada no país. As etapas preparatórias somaram 643 municípios que realizaram conferências municipais e 3.009 municípios que, juntos, realizaram 179 conferências regionais: um total de 3.652 municípios ou 65,61% dos municípios brasileiros. Em seguida, os 26 estados e o Distrito Federal realizaram as suas etapas estaduais, enviando à Brasília as propostas em quatro eixos temáticos: Produção e Consumo Sustentáveis; Redução dos Impactos Ambientais; Geração de Trabalho, Emprego e Renda; e Educação Ambiental. Disponível em <http://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/conferencia-nacional-do-meio-ambiente/iv-confer%C3%AAncia> Acesso em 11 de março de 2014.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
6.1 A GESTÃO DOS RESÍDUOS DA REGIÃO DO SERIDÓ NA ATUALIDADE
A gestão dos resíduos sólidos dos municípios integrantes do Consórcio
em estudo se caracteriza como uma gestão deficitária refletindo o cenário estadual e
nacional, onde as atividades de coleta convencional dos resíduos são realizadas
com frequência regular, entretanto, a maior parte dos mesmos são despejados em
lixões a céu aberto. Nessa via,
[...] os estudos confirmam a impossibilidade de se destinar adequadamente os resíduos produzidos, visto que a maioria dos municípios, aproximadamente 93% não chegam a produzir 15 toneladas de resíduos diariamente, apenas pouco mais de 7% é que alcançam além deste patamar (RIO GRANDE DO NORTE, 2010a, p. 35).
Assim, as formas inadequadas de destinação na região em estudo podem
ser visualizadas nas Fotografias 1 e 2, que representam os lixões das cidades de
Currais Novos e Caicó.
Fotografia 1 – Lixão de Currais Novos/RN
Foto: Elaborada pelo autor, 2014.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Nesses lixões, além de os resíduos serem despejados a céu aberto sem
tratamento, há a presença de catadores de materiais passíveis de serem reciclados,
disputando os espaços com animais (cachorros, porcos, urubus e garças), havendo
o risco de essas pessoas serem contaminadas com doenças, pois é recorrente que
estabelecimentos de saúde públicos e privados destinam seus resíduos para esses
lixões, embora haja o serviço de coleta específica de Resíduos Sólidos dos Serviços
de Saúde (RSSS) na maioria das Prefeituras.
Fotografia 2 – Lixão de Caicó/RN
Foto: Elaborada pelo autor, 2014
De acordo com dados obtidos junto às publicações do SNIS nos anos de
2010 e 2011, referentes aos dois maiores municípios do Consórcio em termos
populacionais e de geração de resíduos, a Tabela 5 demonstra informações
sobressalentes.
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Tabela 5 – Diagnóstico do Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos nas cidades de Caicó e Currais Novos no biênio 2010-11
Caicó Currais Novos
2010 2011 2010 2011
Receitas e despesas no serviço de limpeza urbana (em 1.000 Reais - R$)
Receitas Orçada 4.285 3.795 90 184
Arrecadada 985 1.165 80 86
Despesas, segundo o agente executor
Total 5.002 7.137 1.469 1.932 Público 5.002 7.137 0 -
Privado 0 0 1.469 -
Despesa corrente da Prefeitura 59.673 66.619 37.311 37.506 Fonte: Ministério das Cidades – MC; Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental - SNSA, 2010, 2011.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
De acordo com a Tabela 5, quando contabilizamos o percentual do que é
orçado e arrecadado para o serviço de limpeza pública pelas Prefeituras de Caicó e
Currais Novos nos dois anos da pesquisa do SNIS, este quantitativo não é
alcançado integralmente.
A referida pesquisa pontua que os municípios de Caicó e Currais Novos já
instituíram a cobrança do serviço de coleta de resíduos sólidos, sendo que a mesma
é realizada anualmente por meio do cadastro do Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU). Contudo, é sabido que uma pequena parte da população dessas duas
cidades paga o referido tributo, pois muitos prédios residenciais e comerciais ainda
não dispõem de Escritura Pública.
No entanto, os dados sobre arrecadação das divisas específicas para a
gestão dos resíduos sólidos são preocupantes. Com relação à Caicó, a
contabilização de recursos financeiros contabilizou 23% e 30% para os anos de
2010 e 2011, respectivamente, um quantitativo abaixo do que é necessário para o
financiamento do serviço de limpeza urbana. Já o município de Currais Novos, a
situação é um pouco menos problemática, contudo, também há déficit no orçamento,
uma vez que os números representaram 88% e 47% nos mesmos anos da pesquisa,
fato que gera uma preocupação, pois para cobrir as despesas com esse tipo de
serviço, certamente as Prefeituras retiram recursos financeiros de outras fontes.
Com relação à evolução das despesas correntes das Prefeituras em tela,
Caicó apresentou um aumento de 12% no biênio 2010-2011, enquanto que em
Currais Novos, esse incremento foi irrisório.
Quanto aos dados da administração dos serviços de coleta computados
pelo SNIS (2011), estes apontam que os dois municípios têm a Administração
Pública Direta, ou seja, as Prefeituras, como responsável pela gestão dos serviços
de limpeza pública.
No entanto, em entrevista com um técnico da Prefeitura responsável
diretamente pela operacionalização da coleta convencional de resíduos na cidade de
Currais Novos, tomamos conhecimento que a Cooperativa de Catadores de
Materiais Recicláveis de Currais Novos (COOPERNOVOS) foi contratada para
realizar esse serviço, tendo os catadores contratados por tempo determinado, os
quais desempenham atividades de garis. Nas palavras do entrevistado: “[...]
atualmente, uma cooperativa de catadores de materiais recicláveis já está operando
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
junto à Prefeitura de Currais Novos. Nós a contratamos para que ela pudesse
realizar o serviço de coleta” (Informação Verbal, 2014).
O mesmo nos informou que a Prefeitura possui garis concursados no
quadro de funcionários, mas que esses não realizavam a coleta. Esse fato é curioso,
pois nas palavras do entrevistado, os garis não realizam as suas funções por motivo
de escolha pessoal alegando que é uma “atividade suja”, fato que reflete o estigma
que a sociedade tem para com essa profissão, além do desvio de função que estes
desempenham. O técnico ainda nos relatou que o quantitativo de seis caminhões
alugados realiza o trabalho de coleta convencional, sendo que um desses é
direcionado especificamente para a coleta de podas de árvores.
Sobre as perspectivas da gestão dos resíduos municipal e a implantação
de um programa de coleta seletiva, o profissional expôs que
[...] o município de Currais Novos hoje faz parte do Consórcio Público, [estando] integrado a ele desde sua concepção. Estamos no aguardo de que a Secretaria do Estado de Meio Ambiente [...] venha consolidar a execução do plano, primeiramente através da construção das estruturas que foram propostas pelo plano para o município de Currais Novos, em seguida iremos implantar a coleta seletiva. Nós temos um projeto de divulgação midiática aprovado na FUNASA, estamos só esperando os recursos para aplicar devidamente essa política (Informação Verbal, 2014).
A fala do entrevistado reflete o sentimento de apatia em relação ao que já
poderia estar sendo realizado pela Prefeitura de Currais Novos, como, por exemplo,
a implantação coleta seletiva municipal. Embora exista uma cooperativa
institucionalmente criada, a separação, acondicionamento e comercialização dos
materiais ainda são feitas no próprio lixão, sem nenhuma infraestrutura e critério,
conforme a Fotografia 3.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Fotografia 3 – Estruturas do Serviço de Coleta Seletiva no lixão de Currais
Novos/RN
Foto: Elaborada pelo autor, 2014
Segundo o presidente da COOPERNOVOS, para os catadores que
trabalham no lixão, ainda há muito a ser feito para que essa atividade seja
dignificada, relatando que os mesmos não são vistos pela sociedade e, quando são,
há um sentimento de estigmatização relacionado ao trabalho.
A atuação da COOPERNOVOS na coleta convencional da cidade é
passível de críticas, pois “[...] em Currais Novos agora a gente está sabendo deste
contrato, mas que também não é na perspectiva que diz a Legislação [...]”
(Informação Verbal, 2014), relatou o entrevistado da Cáritas Diocesana de Caicó.
Com relação à gestão dos resíduos da cidade de Caicó, o técnico da
Prefeitura ponderou que o quantitativo de cinco caminhões é destinado para a
coleta, entretanto, diferentemente de Currais Novos, os garis de Caicó são
concursados e desempenham as suas atividades.
Verificamos ainda que em Caicó (Fotografia 4) há uma experiência de
coleta seletiva com a atuação da Associação de Catadores de Materiais Recicláveis
de Caicó (ASCAMARCA), instituição oficialmente criada, atuando na modalidade
porta-a-porta em dois bairros da cidade. Segundo o entrevistado da Cáritas
Diocesana, essa experiência é “o que se tem de mais avançado do ponto de vista de
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
implementação de coleta seletiva na região do Seridó. Apesar das fragilidades [...], a
ideia é que a gente possa incentivar outros municípios a fazer com que essas
associações possam existir” (Informação Verbal, 2014).
Fotografia 4 – Catadoras da ASCAMARCA, Caicó/RN
Foto: Elaborada pelo autor, 2014
Destacamos que há receio sobre a continuidade desse programa na
cidade de Caicó, pois este depende de apoio financeiro e logístico por parte da
Prefeitura, além dos conflitos internos por parte dos catadores envolvendo álcool,
drogas e desavenças familiares.
Mais a frente, o entrevistado afirma que a principal problemática que
dificulta a implantação de programas de Coleta Seletiva é que “os municípios
[prefeituras] não querem investir, coleta seletiva sem investimento não existe”
(Informação Verbal, 2014).
A principal problemática envolvendo a coleta seletiva de Caicó é o fator
financeiro, pois a Associação ainda não é capaz de se auto sustentar com as divisas
obtidas na venda dos materiais. O entrevistado da Cáritas Diocesana ainda nos
relatou que deu suporte técnico para a implementação da coleta seletiva nas
cidades de Parelhas e Santana do Matos, sendo que esta última faz parte do
Consórcio do Vale do Assu.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Entendemos que a estruturação das coletas seletivas municipais de Caicó
e Currais Novos, bem como dos demais municípios da região já poderiam estar
implementadas, pois isso independe do funcionamento do Consórcio. Inclusive, este
órgão dispõe de um Plano de Educação Ambiental e Mobilização Social que
contempla uma série de medidas de cunho sensibilizatório, pautadas em campanhas
de educação ambiental junto à população e inclusão social de catadores que poderia
ser colocado em prática. Isso repercutiria positivamente em um amplo processo de
sensibilização das pessoas para a aplicação da concepção dos 3R e recairia em
menos resíduos sólidos que serão depositados futuramente no aterro sanitário
regional.
Sobre este último aspecto, com base nos dados das composições
gravimétricas dos resíduos sólidos de Caicó e Currais Novos, o quantitativo de
materiais que não são passíveis de reaproveitamento e/ou reciclagem (rejeito) gira
em torno dos 40% (RIO GRANDE DO NORTE, 2012). Ou seja, a quantidade
restante poderia estar sendo reintroduzida na cadeia produtiva, como os pneus,
plásticos, papéis e matéria orgânica.
Destacamos o percentual de matéria orgânica gerada nas duas cidades
que contabiliza exatamente 34% do total de resíduos e isso poderia ser um aspecto
propício para a fabricação de adubos por meio da compostagem.
Dessa forma, o cenário que se vislumbra com o advento do Consórcio do
Seridó passa por um modelo tecnológico do sistema integrado e associado de
Resíduos Sólidos a ser adotado nos municípios do estado, o qual foi desenvolvido
no PEGIRS-RN. Assim, seguem as seguintes etapas:
Redução da geração na fonte, reutilização e reciclagem de resíduos, com inclusão de catadores nos sistemas de coleta e triagem, a partir da organização de associações e cooperativas, recuperação energética dentre outros; Ações permanentes de conscientização para motivar e integrar responsavelmente as populações utilizando como suporte um amplo programa de educação ambiental; Coleta e tratamento diferenciado para os diversos tipos de resíduos, considerando a responsabilidade do gerador; Erradicação de lixões e remediação das áreas degradadas, indicado soluções inovadoras, que no Rio Grande do Norte, a viabilidade econômica, aponta para a destinação em aterros sanitários de forma consorciada, para a destinação dos resíduos ambientalmente adequados; Desvio dos resíduos dos destinos finais para: compostagem, unidade de triagem, unidade de beneficiamento de resíduos da construção civil, pneus, embalagens agrotóxicos, coco, lâmpadas, recuperação energética, entre outros (RIO GRANDE DO NORTE, 2010a, p. 66).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Fazendo uma leitura desse modelo, o mesmo trata de um conjunto de
ações embasados nas premissas da Agenda 21 brasileira, por meio do conceito dos
3R. Outro ponto é a Coleta Seletiva dos materiais determinada na PNRS, com
estratégias de Educação Ambiental que auxiliem na implantação desses programas.
O modelo é passível de críticas, quando não identificamos as estratégias de não
geração de resíduos, uma vez que entendemos que a prevenção por meio da não
geração é uma estratégia de extrema importância a ser considerada.
6.2 ASPECTOS DIFICULTADORES DA IMPLEMENTAÇÃO DO CONSÓRCIO
O Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó, como já
explicitado nos capítulos anteriores, foi criado em concomitância com o PEGIRS-RN
no ano de 2009. Quando estivemos desenvolvendo a nossa atividade de consultoria
junto a SEMARH-RN, a criação do Consórcio em tela se deu em um momento de
exigências por parte do Ministério Público Federal (MPF), em que vários municípios
foram autuados por meio de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC’S), em
relação à destinação dos seus resíduos em lixões. O objetivo desses TAC’S foi à
exigência para que os municípios resolvessem o problema da destinação dos
resíduos.
A partir da criação do Consórcio do Seridó, algumas ações legais foram
iniciadas, pois para que houvesse a sua constituição, foi necessário obedecer
etapas estabelecidas pela Legislação Federal. Assim, foi confeccionado um
Protocolo de Intenções de criação do Consórcio e, mais tarde, o documento precisou
ser ratificado nas Câmaras Municipais dos vinte e cinco municípios.
Para a concepção desse documento, embasado na Lei nº 11.107/2005, o
artigo 3º, diz que “o consórcio público é constituído por intermédio de um contrato,
cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções”
(BRASIL, 2005). Na elaboração desse documento, não necessariamente, todos os
municípios foram consultados, apenas cinco o assinaram de início e esse
quantitativo foi o bastante para a criação do Consórcio, a saber: Prefeituras
Municipais de Caicó, Parelhas, Jardim do Seridó, São José do Seridó e Timbaúba
dos Batistas.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Outro ponto a ser destacado é o conhecimento público que o Protocolo
deve passar, especialmente para a sociedade civil. Dessa maneira, uma das formas
que a sociedade deve ser informada é por meio da “ratificação do protocolo de
intenções [que] se dá por meio de uma Lei específica, [uma vez que] deve ser
aprovada por cada casa do Legislativo dos entes que pretendem integrar a estrutura
do consórcio público” (RIO GRANDE DO NORTE, 2010b, p. 18). A ratificação, que é
a confirmação de que o ente municipal aderiu ao Consórcio, foi feita nas vinte e
cinco prefeituras integrantes.
Em seguida, foi criado o Estatuto, que está sendo atualizado, bem como a
formalização de um Contrato de Rateio entre as municipalidades consorciadas. No
que concerne ao Contrato de Rateio, consoante a definição do inciso VII, do art. 2º,
do Decreto nº 6.017/2007, este versa sobre um "contrato por meio do qual os entes
consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das
despesas do consórcio público" (BRASIL, 2007, p. 01).
Fica assim estabelecida uma das fontes de recursos financeiros do
Consórcio, embora não seja percebido que os municípios participantes realizem esta
prática. Sem embargo, o Consórcio enquanto um ente federado pode solicitar
recursos públicos junto ao Governo Federal para a construção das estruturas físicas
e do aterro sanitário, por exemplo. Inclusive, a PNRS determina a preferência de
liberação de recursos para municípios que estejam nessa condição, ou seja,
consorciados.
A última etapa de criação do Consórcio do Seridó ainda está para ser
realizada, que será a celebração de um Contrato de Programa entre as
municipalidades envolvidas. Este estabelece as obrigações de prestação de serviços
pelos entes consorciados, a forma de transferência total ou parcial dos encargos, de
pessoal ou bens necessários ao seu funcionamento (RIO GRANDE DO NORTE,
2010b).
Diante disso, sobre o processo político de criação do Consórcio do
Seridó, o ex-prefeito de Caicó (um dos municípios que estavam sendo autuados pelo
Ministério Público Federal), sendo o primeiro Presidente do ente em estudo,
destacou que, com a emergência do PEGIRS-RN, um conjunto de prefeitos se
reuniu sob a liderança do mesmo, aproveitando-se da presença de uma técnica do
MMA, foi viabilizada financeiramente a criação do primeiro Consórcio de Resíduos
Sólidos do estado. A técnica, vendo a preocupação dos prefeitos, solicitou ao
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Ministério do Meio Ambiente a liberação dos primeiros montantes financeiros para os
estudos específicos que determinaram a criação do Consórcio.
Esse processo fica mais claro quando, por ocasião de uma reunião de
trabalho do Consórcio a qual participamos recentemente na Associação dos
Municípios da Microrregião do Seridó Oriental (AMSO), analisamos um diálogo no
qual o atual Prefeito de Caicó destaca que a concepção do mesmo se deu quando
[...] Iberê7 ainda era Secretario de Meio Ambiente e Recursos Hídricos, era do Governo Wilma, segundo Governo Wilma... E, naquela oportunidade, várias reuniões foram feitas, aprovamos as Leis nas Câmaras, aquela coisa toda [...] Bibi8 se comprometeu que o município de Caicó daria o terreno para fazer o aterro sanitário. Em uma reunião na governadoria, ele disse [...] que se não tivesse o município, ele desapropriaria o terreno em Caicó, não teria problema nenhum. E, houve uma determinada reunião, eu acho que essa lá na sede da antiga Prefeitura de Caicó, aonde foi visto inclusive que se não tivesse quadro funcional em primeiro momento para o consórcio funcionar, as Prefeituras dividiriam isso, disponibilizariam servidores dos seus quadros para que pudesse tocar o consórcio. Então, houve todo este comprometimento de todos nós que participamos na época e houve um comprometimento muito forte do município de Caicó (Informação Verbal, 2014).
O relato anterior demonstra o grau de envolvimento que a Prefeitura de
Caicó teve em assumir responsabilidades ainda na gestão passada. Soma-se a isso
o fato das lideranças políticas (prefeito e governador), na época, serem do mesmo
partido político, fato que contribuiu para uma sinergia que culminou na criação do
Consórcio.
Temos assim a questão da política partidária que foi um dos aspectos que
explicam a criação do Consórcio em 2009. Entretanto, nos dias atuais, esse mesmo
fator ilustra as divergências que dificultam a implementação do Consórcio, quer seja
na esfera regional (prefeitos - prefeitos) ou estadual (prefeitos - governador). Sobre
esse prisma, a Engenheira Sanitarista da FUNCERN, Consultoria contratada para a
estruturação do Consórcio, enfatiza que o principal aspecto dificultador “é a
mudança das gestões municipais, ou questões partidárias que podem vir a interferir
no processo de consolidação do consórcio” (Informação Verbal, 2014).
7 O Senhor Iberê Ferreira de Souza estava à frente da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Rio Grande do Norte durante o 1º Mandato da ex-governadora Vilma Maria de Faria (2007-2010). 8 O Senhor Rivaldo Costa (conhecido como Bibi) estava à frente da Prefeitura municipal de Caicó no
período de 2005-2012, e foi o primeiro Presidente do Consórcio do Seridó.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Diante da necessidade de atualização das informações e obtenção de
novos dados, realizamos uma nova entrevista com o atual Prefeito de Caicó. Assim,
é interessante destacar os sentidos e associações (KAUFMANN, 1996) referentes
ao entrevistado, uma vez que percebemos que o discurso do mesmo mudou quando
comparado com primeira entrevista, notadamente em relação à forma de destinação
dos resíduos da região. Também percebemos uma inquietação sobre a possibilidade
de multa por parte do MPF, pois o prefeito de Parelhas já foi penalizado, como
mencionado pelo próprio na reunião que participamos.
Outra preocupação identificada no entrevistado é o estabelecimento de
um discurso eminentemente político e sem embasamento técnico, associado a
preocupações em relação ao prazo de encerramento dos lixões, expirado em agosto
de 2014. A ausência de conhecimentos técnicos acerca do assunto em tela nos
remete à inexistência de profissionais habilitados nas Prefeituras da região, os quais
poderiam orientar os gestores quanto às tomadas de decisão, especialmente nas
cidades de Caicó e Currais Novos que são os maiores municípios.
Com relação ao descumprimento dos prazos e a iminência de novos
prazos, o prefeito de Caicó enfatiza a urgência no que tange ao funcionamento do
Consórcio, pois “[...] até pela necessidade, o Ministério Público está começando a
cobrar na justiça as multas do TAC que foram feitos, então os prefeitos estão vendo
que agora tem que botar para andar realmente” (Informação Verbal, 2014).
A implementação do Consórcio depende da congregação de fatores que
estão amarrados ao arranjo institucional da região consorciada, especialmente
porque quase todas as gestões municipais mudaram desde a fundação do ente e
isto atrapalha o processo. Isso pode ser verificado na reunião do Consórcio, quando
o gestor de Caicó relata que
[...] a partir do momento que eu acho que tem mais de vinte prefeitos aqui hoje, prefeitas, é ver o que a gente pode efetivamente, o que Caicó se comprometeu que não pode mais, à luz do novo gestor, que é um novo gestor, uma nova gestão, o que é que tinha naquela época que agora não pode mais, o que a gente pode formalmente dividir, ratear, custear, de que maneira a gente pode fazer isso, estabelecer prazos por que tem a questão fundiária de alguns municípios (Informação Verbal, 2014).
Sobre a questão fundiária mencionada pelo entrevistado, as estruturas de
apoio ao Consórcio (Estações de Transbordo e o Aterro Sanitário) precisam de
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
áreas para serem construídas, contudo, poucos prefeitos apresentaram a
localização dos terrenos. Ou seja, mesmos com os estudos já realizados, inclusive
as plantas arquitetônicas, os gestores não despertaram para resolução da questão.
Com relação aos gastos financeiros advindos da gestão do Consórcio, o
Gestor Ambiental de Currais Novos reforça que essa questão é um dos fatores que
dificultam a sua implementação. Outro ponto destacado é o desconhecimento de
como os gestores irão executar na prática a gestão compartilhada dos resíduos.
Quanto à sustentação econômico-financeira do Consórcio, os estudos de
estruturação do mesmo, desenvolvidos pela FUNCERN, apontam para a criação de
uma de Lei que versará sobre a Taxa de Manejo de Resíduos Sólidos e de Taxa de
Regulação que será cobrada junto à população dos municípios. Nessa via, o Estudo
de Viabilidade Financeira do Consórcio, amparado pela PNRS,
[...] estabelece a Taxa de Coleta, Tratamento e Destinação Final de Resíduos Sólidos Domiciliares (TRSD), bem como a Taxa de Regulação e Fiscalização dos Serviços Públicos de Saneamento Básico (TRF), cuja finalidade precípua consiste na sustentabilidade econômico-financeira do consórcio público e capacidade de regulação e fiscalização do mesmo pela Câmara de Regulação (FUNCERN, 2011, p. 10).
Dessa forma, nada mais impede que as Prefeituras instituam a cobrança
pelo serviço como forma de angariar recursos para o pagamento das limpezas
públicas municipais e apoio a implantação de programas de coleta seletiva, criando
uma autonomia financeira e fazendo valer a Legislação. Isso seria um incremento
real na receita dos municípios que ainda esperam pelos auxílios de recursos
delegados pelo governo do estado e pela União.
A cobrança dessa Taxa está validada na PNSB, pois foi determinado que
os serviços que o compõe (água, esgotos e resíduos sólidos) devem ser cobrados,
quando forem oferecidos à população. Com relação à capacitação técnica das
Prefeituras da região, a Engenheira da FUNCERN acrescenta a inexistência de um
corpo técnico para auxiliar
[...] o entendimento do consórcio como um todo, e sua importância na aplicação da Política Nacional de Resíduos Sólidos. E também a compreensão de que esta seria a solução ideal, mais viável e segura para a erradicação das inúmeras áreas de disposição inadequada de resíduos (Informação Verbal, 2014).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Percebe-se que a entrevistada tem uma visão sobre o Consórcio pautada
sob o prisma de uma leitura técnica sobre as perspectivas do mesmo, além de uma
criticidade em relação à atuação dos Prefeitos da região, pois estes poderiam ser
mais atuantes. A atuação do Ministério Público Federal junto às Prefeituras e os
prazos já expirados da PNRS começam a fazer pressão junto aos gestores
municipais, como foi destacado pelo representante do MPF na reunião do Consórcio
quando ele diz que os
[...] lixões são contra a Lei nº 12.305 de 2010, que regula a Política de Resíduos Sólidos, e quem assinou o Termo de Ajustamento de Conduta assumiu compromisso que as questões judicializadas serão discutidas na justiça. Vim para a reunião com muita esperança e estou saindo frustrado. O Ministério Público está vendo que o processo não avançou em nada em relação à reunião realizada em outubro de 2014 (Informação Verbal, 2014).
O Prefeito de Caicó falou da preocupação em relação à atuação dos
entes judiciais referente as destinações dos resíduos dos municípios seridoenses,
que são lixões em sua totalidade:
Eu acho que a gente está precisando estabelecer este tipo de cronograma para a gente apresentar respostas concretas ao Ministério Público Federal e a Justiça, e para que o Consórcio saia do papel e a gente comece a ver alguma coisa sendo feita, até para que sirva para a defesa de todos nós ou concluindo aquilo que eu estava dizendo. Ou cada um de nós, individualmente, tente resolver os problemas dos lixões de seu município (Informação Verbal, 2014).
O entrevistado da Sociedade Civil, técnico da Cáritas Diocesana, é
enfático ao afirmar sobre a necessidade de que
[...] os municípios da região do Seridó se adequem à Política Nacional de Resíduos Sólidos, esse é o primeiro ponto, na minha opinião, a falta de vontade política. E, segundo, o corpo técnico, a equipe técnica dessas Prefeituras, ou pelo menos, das grandes maiorias dessas prefeituras da região do Seridó, não é capacitada para poder desenvolver alguma ação específica nessa área, prioriza outras ações voltadas para o meio ambiente (Informação Verbal, 2014).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Conforme as ideias de Kaufmann (1996), os sentidos e interpretação nos
revelam que o entrevistado tem uma visão crítica sobre o Consórcio, na qual deveria
haver uma responsabilidade compartilhada perante o Poder Público, a Sociedade e
o Setor Produtivo. Com relação ao Poder Público, o entrevistado afirma que a
implementação do Consórcio deveria ser a sua primeira preocupação. Já no que se
refere à sociedade, esta deveria se apropriar das informações para poder cobrar
ações e saber a sua parcela de responsabilidade. O técnico da Cáritas aproveita
para destacar a contribuição do organismo no processo de criação das coletas
seletivas em Caicó, Parelhas e Santana do Matos, as dificuldades transpostas e as
que estão por vir, reforçando que essas ações já são instrumentos de apoio ao
Consórcio.
O entrevistado relata a desconsideração por parte dos membros do
Consórcio em não ter uma proximidade com a instituição supracitada, uma vez que
a mesma poderia auxiliar diretamente na implementação do órgão. Esse cenário de
incertezas quanto ao funcionamento do Consórcio não foi capaz de materializar as
obras necessárias ao seu funcionamento, especialmente a construção do aterro
sanitário regional, mesmo com a cobrança por parte da SEMARH-RN e pressões do
MPF.
6.3 O CONSÓRCIO E SEUS DESDOBRAMENTOS FUTUROS
Os estudos do PEGIRS-RN e da FUNCERN delimitaram que a forma de
destinação dos resíduos sólidos dos municípios consorciados seria a construção de
um aterro sanitário regional em Caicó. A escolha do referido município obedeceu a
critérios logísticos e de concentração populacional, pois Caicó possui o maior
quantitativo de habitantes e de geração de resíduos dentre os vinte e cinco
municípios, e isto seria um aspecto dificultador para o deslocamento desses
materiais para uma área longe da cidade.
Com relação às perspectivas de implementação do Consórcio do Seridó,
estas podem ser traduzidas em um cenário de inquietações por parte dos atores
responsáveis pela gestão. O Gestor Ambiental da Prefeitura de Currais Novos
apontou que a resolução dos problemas do seu município passa pela efetivação do
Consórcio, uma vez que o mesmo foi contemplado com “[...] três estruturas, uma
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
PEV, que é um Ponto de Entrega Voluntária, uma Estação de Transbordo e uma
Unidade de Triagem” (Informação Verbal, 2014).
As justificativas não são pertinentes, pois a inércia que o município de
Currais Novos deixa transparecer, somada a falta de ação por parte do gestor,
remete a uma ingerência dos seus serviços de coleta, notadamente a convencional
que vem sendo realizada com os catadores da Cooperativa de Catadores de
Materiais Recicláveis de Currais Novos, aspecto ilegal perante a Legislação. Os
demais catadores permanecem no lixão da cidade, selecionando materiais sem
qualquer tipo de apoio para a estruturação real da coleta seletiva municipal.
Já o entrevistado da Prefeitura de Caicó apontou duas preocupações, a
primeira refere-se aos recursos destinados à construção das estruturas (aterro
sanitário e estações de transbordo) e realização de concurso público para a
contratação de pessoal destinado a gestão do Consórcio. Os recursos anteriormente
assegurados pela FUNASA estavam em vias de serem devolvidos para o Governo
Federal pela falta de execução das ações do Consórcio, o que demonstrava um grau
de preocupação frente à implementação do empreendimento.
Sobre esses recursos financeiros, na reunião que participamos no final de
2014, o prefeito de Caicó relatou que o prazo estava para se expirar no dia 31 de
dezembro e a FUNASA estava sem ter justificativa,
mas, enfim, tecnicamente foi feita uma disposição e [o prazo] está sendo prorrogado ao mesmo tempo em que, quando eu disse que não tinha nada de março para cá, mas melhorou alguma coisa, por que o projeto agora realmente está sendo finalizado, acho que sexta-feira está pronto este projeto, localizando realmente onde é cada setor de triagem de cada município, onde vai ter a estação de transbordo, o que cada município já fez e o que não fez, acho que quase todos os municípios já desapropriaram a área dos terrenos (Informação Verbal, 2014).
Sobre a segunda preocupação, derivada da possível perda dos recursos
financeiros, o que compromete os estudos e a construção da forma de destinação
final dos resíduos sólidos em um aterro sanitário. Há um interesse da iniciativa
privada em construir uma usina de geração de energia elétrica a partir da
incineração dos resíduos gerados nos municípios da região. Segundo informações
do técnico da Prefeitura de Caicó, até o mês de março de 2014, cerca de 50% dos
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
prefeitos já tinha assinado uma carta de intenção, no qual apoiavam a instalação do
empreendimento.
A empresa de capital alemão, denominada “Blue Tower” ou “Torre Azul”
em português, traz informações em seu sítio eletrônico enfatizando que utiliza uma
tecnologia capaz de transformar resíduos sólidos em energia elétrica por meio da
incineração dos mesmos. A Torre Azul ainda enumera uma série de benefícios
decorrentes da incineração dos resíduos, inclusive permitindo o uso de
componentes orgânicos (tais como lixo doméstico, resíduos de madeira, matéria-
prima verde, etc.), tendo a sua implantação adaptadas a diversas localidades.
Contudo, essa tecnologia é passível de severas críticas na literatura e em
países que utilizam ou já a utilizaram, como os Estados Unidos, Japão e a própria
Alemanha. Destarte,
[...] a queima expele partículas, fumaça e gases, inclusive cancerígenos. A pesquisadora [Irmgard Schultz (1993)] relata, em seu estudo, a movimentação social ocorrida em 1990 e 1991 [na Alemanha] contra a pretensão de um plano governamental, datado de 1987, de construir 15 novos incineradores de lixo, em adição a 16 já existentes na região da Bavária. Tais movimentos, dos quais cerca de dois terços dos participantes eram mulheres, apontaram o problema da saúde pública (principalmente a saúde das crianças) como principal fator a operação dos incineradores (MONTIBELLER FILHO, 2004, p. 218).
A incineração de resíduos, além de gerar partículas altamente poluidoras
e prejudicais à saúde humana, ainda geram resíduos que precisam de um aterro
sanitário para serem depositados. Portanto, uma usina incineradora
se vende como la solución más eficaz a la creciente cantidad de residuos generados. Sin embargo, es una fuente de diversos problemas, tales como la emisión de sustancias tóxicas al medio ambiente; son responsables de la creación de nuevas sustancias y potencialmente más tóxico; causar daños a la salud; contaminar los alimentos; destruir los recursos naturales; el freno de las iniciativas de reducción y reciclaje; destruir el clima; generar residuos peligrosos; es el método de tratamiento de residuos más caro; es un negocio de unos pocos que afecta al bienestar de muchos. [é vendida como a solução mais eficaz para a crescente quantidade de resíduos gerados. No entanto, ela é fonte de vários problemas, como a emissão de substâncias tóxicas no meio ambiente; são responsáveis pela criação de substâncias novas e potencialmente mais tóxicas; causam danos a saúde das pessoas; contaminam os alimentos; destroem os recursos naturais; freiam as iniciativas de
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
redução e reciclagem; destroem o clima; geram resíduos perigosos; é o método de tratamento de resíduos mais caro; é um negócio de poucos que afeta o bem-estar de muitos] (GAIA, 2012?, p. 02-20, tradução nossa).
Sabendo que alguns países, inclusive o Brasil, estão passando por um
momento novo de preocupação quanto à gestão e gerenciamento dos seus resíduos
sólidos, cabe a essas empresas de tecnologia poluidora e mal-vistas nos países
desenvolvidos procurar novos mercados para se instalarem “para vender su custodo
y toxico productos en las naciones en vías de industrializaión [para vender os seus
produtos caros e tóxicos nos países em vias de industrialização]” (GAIA, 2004, p. 17,
tradução nossa). Assim, enxergamos que um Consórcio de municípios em vias de
implementação, ao
firmar un contrato con una empresa incineradora implica que, durante al menos veinte años, todos los residuos que se generan en el municipio o establecimiento serán llevados a la planta de incineración. Muchas empresas incluso hacen contratos que obrigam a los municipios a garantizar el envío de una determinada cantidad de residuos, o a pagar una multa a cambio. [firmar um contrato com uma empresa incineradora implica que, durante ao menos vinte anos, todos os resíduos que forem gerados no município serão levados para a planta de incineração. Inclusive, muitas empresas fazem contratos que obrigam os municípios a garantir o envio de una determinada quantidade de resíduos, ou irão pagar uma multa] (GAIA, 2012?, p. 05, tradução nossa).
No Brasil, essa tecnologia adquire a denominação de Usinas Verdes
(PORTAL RESÍDUOS SÓLIDOS, 2013), que começam a ser instaladas em cidades
do Centro-Sul, aproveitando da grande quantidade de resíduos gerados nessas
municipalidades, uma vez que é a região economicamente mais dinâmica do país.
Essas tecnologias se apropriam dos signos da gestão ambiental, os quais
estão pautados na concepção do ambientalismo econômico (FIGUEIREDO, 2012;
FIGUEIREDO, TODESCO, 2014) e amparadas legalmente pela Resolução nº
316/2002 do CONAMA, mais precisamente nos Artigos nº 22, 23 e 24, muito embora
este último Artigo determine que o tratamento térmico deva ser precedido da
implementação de um programa de segregação de resíduos para fins de reciclagem
e reaproveitamento (CONAMA, 2002).
A questão em pauta é que a solução para alguns (Setor Produtivo) se
transforma em um problema para outros (Catadores), pois os materiais recicláveis
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
ou reutilizáveis que abastecem os fornos dessas Usinas Verdes são justamente os
que apresentam o maior poder de queima.
Sobre esse aspecto, o entrevistado da Cáritas Diocesana demonstrou
preocupação ao falar da perda de recursos naturais e da inviabilidade de criação de
programas de coleta seletiva municipais. Continuou questionando onde ficarão os
catadores nessa história, afirmando que, dependendo de onde e como for
implementada a usina da Torre Azul, esta pode subtrair empregos de centenas de
catadores de materiais recicláveis na região do Seridó. Contraditoriamente,
Figueiredo (2012?, p. 01) pondera que
[...] uma especificidade da nova política nacional é o incentivo e apoio ao incremento da reciclagem através de linhas de financiamento exclusivas para o setor. A justificativa oficial que se refere à inclusão socioeconômica dos catadores através do manejo dos resíduos diz que uma sociedade que pretende ser justa com seus cidadãos deve encontrar formas, de qualquer ordem, para inclui-los.
Essas medidas sedutoras por parte dessas empresas, mesmo quando da
opção pela incineração como forma de tratamento, não se pode descartar a
utilização de aterros sanitários, haja vista a necessidade de descarte dos rejeitos
gerados no processo (cinzas e escórias) (CASTILHOS JR. et al., 2002 apud
NASCIMENTO NETO; MOREIRA, 2012, p. 251).
Diante do cenário exposto, o Prefeito de Caicó nos informou que a
escolha pela incineração não é mais a solução adequada para os resíduos
municipais, uma vez que o aterro sanitário será construído, o qual está dependendo
da realização do Estudo de Impacto Ambiental e do Relatório de Impacto Ambiental
(EIA-RIMA), bem como a delimitação da área geográfica escolhida para o aterro.
Ressaltamos que na reunião que assistimos, foi relatada a preocupação
por parte alguns prefeitos em relação à escolha da área para o aterro sanitário, pois
o embasamento geológico Cristalino9 da região do Seridó pode dificultar esse tipo de
obra.
O cenário futuro de funcionamento do Consórcio do Seridó ainda é
incerto, pois mesmo após seis anos de criação, o referido órgão ainda não foi capaz
9 Conjunto de rochas de dureza elevava, do tipo ígneas ou metamórficas que compõe a porção
externa da crosta continental.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
de dar sinais de vida própria. Sobre isso, o Gestor Ambiental de Currais Novos
destaca que os Prefeitos municipais
[...] precisam assumir esse problema como sendo uma questão prioritária para atendimento às normas da Lei e, principalmente, também para a gestão dos resíduos sólidos dentro do seu território, que até hoje não viu os municípios assumirem essa tarefa com maior eficácia e eficiência (Informação Verbal, 2014).
Essa crítica também pode ser feita em relação à Prefeitura que o
entrevistado faz parte, uma vez que Currais Novos, enquanto segundo maior
município em termos populacionais e de geração de resíduos, deveria ter uma
postura mais atuante nas negociações do Consórcio.
Já o Presidente do Consórcio (Prefeito de Caicó), versa sobre as
dificuldades que os entes da Federação brasileira têm para implementar as Políticas
Públicas, embora os prazos para a resolução dos problemas fossem extensos, pois
“[...] o município sozinho não tem condições de fazer. Tem que estar atrelado o
município, o Estado e a União. [Se] o estado atrasou no projeto, na hora que atrasou
travou tudo” (Informação Verbal, 2014).
Esse é o objetivo do consorciamento, a união de entes iguais ou
diferentes para a resolução de um problema que perpassa as suas esferas
administrativas, financeiras e logísticas. A Engenheira da FUNCERN tem uma visão
otimista em relação ao funcionamento do Consórcio, a mesma espera “que ele
cumpra o seu papel, na gestão dos aterros, funcionando de maneira eficaz. E que o
mesmo sirva de modelo para os demais que venham a ser implantados no estado”
(Informação Verbal, 2014).
O representante da Sociedade Civil, Técnico da Cáritas Diocesana
pondera que
[...] esse consórcio é de grande relevância para resolver o problema do lixo na nossa região, será um grande passo para isso, e nesse espaço de tempo que ainda resta para poder fazer com que isso aconteça, aí tem que se investir neste processo público, de capacitar as pessoas, de fazer com que as pessoas tomem conhecimento de contribuir para que a coleta seletiva, ela possa existir nos municípios, por que se não o aterro sanitário, ele terá uma vida útil até talvez menor que o planejado, que é a proposta de vinte anos (Informação Verbal, 2014).
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
Como já mencionado no Capítulo 5 desta dissertação, os outros
Consórcios de saneamento ou Resíduos Sólidos implantados no Rio Grande do
Norte ainda não foram totalmente implementados. No entanto, nas palavras da
entrevistada, o Consórcio Público Regional de Saneamento Básico do Alto Oeste
Potiguar está em uma situação ligeiramente avançada em relação ao Consórcio do
Seridó, mesmo este sendo o primeiro Consórcio criado no estado. Assim, fica claro o
descompromisso por parte dos gestores que compõem o órgão em avançar na
implementação do arranjo institucional.
Portanto, diante do jogo de responsabilidades que permeia o Consórcio
do Seridó, as incertezas continuam, embora o principal prazo estipulado pela Política
Nacional de Resíduos Sólidos tenha expirado no ano passado (erradicação dos
lixões) e nada se tenha feito para dar uma destinação adequada aos resíduos que
continuam sendo gerados.
Atualmente, há um movimento em torno da prorrogação desse prazo por
mais quatro anos, todavia o Poder Público ainda não se manifestou sobre o assunto.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A gestão dos Resíduos Sólidos é uma questão que perpassa todas as
sociedades em todos os tempos, pois as implicações causadas pela falta de um
gerenciamento eficiente trarão consequências negativas, quer seja pelo acúmulo
desordenado de resíduos poluindo o meio ambiente ou pela proliferação de doenças
que acometem as pessoas.
No caso da região do Consórcio do Seridó, atualmente todos os espaços
de destinação dos resíduos sólidos gerados são caraterizados como lixões, muitas
vezes próximos de cursos de água que alimentam os açudes que, por sua vez,
fornecem água para os habitantes das cidades. Outra questão é o aspecto social,
pois é recorrente a presença de catadores nos lixões buscando materiais passíveis
de serem reciclados ou até mesmo alimentos para o sustento das suas famílias. A
lógica é perversa e é emergente o fechamento desses espaços e a [re]inserção dos
catadores na esfera do trabalho formal.
Nessa perspectiva de crise ambiental regional, este estudo contribui para
o entendimento de uma nova forma de gestão dos resíduos sólidos pautada no
consorciamento de municípios à luz da Lei de Consórcios Públicos, da PNSB e da
PNRS, com a contribuição de literaturas pertinentes à problemática.
Nas leituras realizadas, identificamos que a criação de uma nova
estratégia de gestão dos resíduos sólidos no Rio Grande do Norte não surgiu
meramente do discurso político e a necessidade de mitigar os impactos ambientais
ocasionados pelos resíduos sólidos, mas de uma orientação federal por ocasião das
discussões finais e implementação da PNRS, as quais definiram que as
municipalidades seriam as responsáveis pela gestão e gerenciamento dos seus
resíduos sólidos.
Além disso, a questão da transposição das águas do rio São Francisco
que chegará à região através do rio Piranhas-Açu foi outro fator que justificou a
necessidade de mitigar a problemática dos lixões, como determinam as
condicionantes ambientais do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renováveis (IBAMA).
Na nossa leitura sobre o Consórcio do Seridó, identificamos um rol de
questões que estão dificultando a sua implementação. As demandas passam,
principalmente, pela esfera política, mas também por aspectos financeiros, técnicos
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
e logísticos. Na esfera política, os gestores municipais, além de serem de legendas
partidárias diferentes, o que gera uma vaidade política, estes assumiram os seus
mandatos após a instalação do Consórcio e ainda não se apropriaram plenamente
do acontecimento. Soma-se a isso a falta de compromisso e de empenho no sentido
de implementar o Consórcio.
Com relação ao aspecto financeiro, os referidos gestores não conseguem
estabelecer uma política monetária para a sustentação do Consórcio, uma vez que
os serviços de coleta dos resíduos já podem ser cobrados junto à população. Isso
vai repercutir diretamente na construção das Estações de Transbordo e do aterro
sanitário. Este aspecto repercute no sentido que os prefeitos esperam que o governo
do estado resolva a questão em pauta, o que gera um quadro geral de apatia.
Somente no ano de 2014, após a iminência de uma empresa incineradora
de resíduos se instalar na região, é que começaram a ser delineadas as definições
da construção do aterro regional. Os prefeitos justificam a inoperância do Consórcio,
esperando que o Estudo de Impacto Ambiental da área do futuro aterro seja
finalizado para somente a partir daí, implementarem totalmente o Consórcio.
Os prefeitos devem entender que o Consórcio por si já dispõe de
autonomia jurídica, sendo capaz de requerer recursos financeiros para a constituição
das estruturas de apoio, inclusive a construção do aterro sanitário – medida
incentivada pela SEMARH-RN e escolhida tecnica e ambientalmente para a
disposição dos Resíduos Sólidos.
Destacamos também as pressões operadas pelo MPF, por meio das
autuações dos TAC’S para que os municípios destinem adequadamente os seus
resíduos. Nesse aspecto, fazemos uma crítica embasada concretamente nos
estudos do PEGIRS-RN, uma vez que um município de pequeno porte não pode
gerir os seus resíduos com eficiência tecnológica, pois isso é dispendioso. Mesmo
os aterros controlados, de tecnologia intermediária, que foram construídos no estado
constituíram em lixões na atualidade. Portanto, a principal é a solução compartilhada
do Consórcio.
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
APÊNDICES – FORMULÁRIOS DAS ENTREVISTAS
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
FORMULÁRIO DE ENTREVISTA
(Prefeito de Caicó/RN - anterior)
ENTREVISTADOR:_______________________________ DATA: ____/ ____/ ____
ENTREVISTADO: ________________________________
1. Como foi o processo de criação do Consórcio Público Regional de Resíduos
Sólidos do Seridó/RN?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
2. Por que o município de Caicó foi escolhido para sediar o Consórcio?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
3. Qual foi o seu papel no processo de implementação do Consórcio?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
4. Existiram dificuldades na implementação do Consórcio? Se sim, quais?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Observações:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
FORMULÁRIO DE ENTREVISTA
(Presidente do Consórcio do Seridó - Prefeito de Caicó/RN)
ENTREVISTADOR:________________________________ DATA: ____/ ____/ ____
ENTREVISTADO: _________________________________
1. Quais as vantagens que o Senhor observa serem possíveis alcançar através do
consorciamento para os resíduos sólidos?
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
2. Como o Senhor observa a implementação do Consórcio Público Regional de Resíduos
Sólidos do Seridó/RN?
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
3. Qual o seu papel no processo de implementação do Consórcio?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
4. Existe(m) alguma(s) dificuldade(s) na implementação do Consórcio? Quais?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
5. Qual a forma de destinação escolhida para os resíduos sólidos dos municípios
consorciados?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
Observações:
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
FORMULÁRIO DE ENTREVISTA
(Sociedade Civil)
ENTREVISTADOR:________________________________ DATA: ____/ ____/ ____
ENTREVISTADO: _________________________________
1. Por que decidiu participar das discussões do Consórcio Público Regional de
Resíduos Sólidos do Seridó/RN?
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
2. Você visualizou/visualiza dificuldades na implementação do Consórcio? Se sim, quais?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
3. No seu entendimento, como a sociedade pode participar/cooperar para o funcionamento
do Consórcio?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
4. O que o(a) Senhor(a) espera quando o Consórcio estiver em plena atividade?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
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5. Qual foi a sua contribuição no processo de formação do Consórcio?
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Observações:
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SILVA, Wagner Luiz Alves da | 150
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
FORMULÁRIO DE ENTREVISTA
(Funcionário da Prefeitura de Caicó e Currais Novos/RN)
ENTREVISTADOR:________________________________ DATA: ____/ ____/ ____
ENTREVISTADO: _________________________________
1. Os Consórcios Públicos são uma boa ferramenta para a prestação de serviços
públicos? Por quê?
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2. Quais as vantagens que o Senhor observa serem possíveis alcançar através do
consorciamento para os resíduos sólidos?
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3. Como o Senhor enxerga a implementação do Consórcio Público Regional de Resíduos
Sólidos do Seridó/RN?
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4. Qual o papel do município de Caicó nesse processo?
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5. Qual o seu papel no processo de implementação do Consórcio?
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6. Existe(m) alguma(s) dificuldade(s) na implementação do Consórcio? Quais?
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SILVA, Wagner Luiz Alves da | 151
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
7. O que o Senhor espera quando o Consórcio estiver em plena atividade?
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Observações:
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SILVA, Wagner Luiz Alves da | 152
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Consórcio Público Regional de Resíduos Sólidos do Seridó/RN: perspectivas de um novo modelo de gestão
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
FORMULÁRIO DE ENTREVISTA
(Funcionário da FUNCERN)
ENTREVISTADOR:________________________________ DATA: ____/ ____/ ____
ENTREVISTADO: _________________________________
1. Qual o papel da FUNCERN na implementação do Consórcio?
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2. Qual foi o seu papel no processo de implementação do Consórcio?
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3. Existiram dificuldades na implementação do Consórcio? Se sim, quais?
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4. O que o(a) Senhor(a) espera quando o Consórcio estiver em plena atividade?
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Observações:
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