Gestor 2016

Aula 3

Accountability

A noção de accountability é bidimensional, abrangendo

capacidade de resposta e capacidade de punição

(answerability e enforcement):

A capacidade de resposta dos governos (answerability), ou

seja, a obrigação dos oficiais públicos informarem e

explicarem seus atos;

A capacidade (enforcement) das agências de accountability

(accounting agencies) de impor sanções e perda de poder

para aqueles que violaram os deveres públicos.

(Andréas Schedler)

Accountability

VERTICAL:

Pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do

mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a

forma do controle burocrático (de cima para baixo).

HORIZONTAL:

Pressupõe uma relação entre iguais, através do mecanismo de

checks and balances, da mútua vigilância entre os três

poderes, autônomos, do estado.

(O’Donnell)

Accountability

SOCIETAL:

“Uma concepção alternativa de accountability é fornecida a

partir de outros recortes e configura o âmbito da

accountability societal. Tais perspectivas partem de uma

matriz teórica que privilegia a dicotomia estado e sociedade

civil, partilhando da idéia de que o controle da sociedade

sobre a ação governamental constitui uma especificidade e

merece uma distinção à parte das perspectivas de

accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes para

a discussão da accountability societal.”

(Carla Bronzo Ladeira Carneiro)

Accountability

SOCIETAL:

Mecanismo de controle não eleitoral, que emprega

ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais,

participação em instâncias de monitoramento, denúncias);

Baseia-se na ação de associações de cidadãos, movimentos

sociais e imprensa, objetivando expor falhas do governo,

incluir novas questões na agenda pública e influenciar

decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos

públicos.

(Peruzzotti e Smulovitz )

Evolução Recente - 1

A Constituição de 1988 abriu o caminho para um conjunto grande de mudanças na administração pública brasileira, por três grandes linhas:

• Profissionalização da burocracia, a universalização dos concursos públicos

• Definição de mecanismos de controle e publicização

• Descentralização das políticas públicas

ABRUCIO

Evolução Recente - 2

A reforma Bresser estava ancorada numa proposta

de reforma ampla da administração pública, com

flexibilização das normas relativas aos Recursos

Humanos e a criação de um novo design

organizacional, por meio das Agências Executivas

e das Organizações Sociais. Mas também atuou

noutra frente: reorganizou a burocracia federal, em

sua estrutura e, especialmente, as suas carreiras

típicas de Estado.

ABRUCIO

Evolução Recente - 3

A proposta ampla de Bresser não foi plenamente

bem-sucedida. O próprio governo deu apoio pontual

aos temas que interessavam à agenda da estabilização

econômica. Entretanto, a reforma foi essencial para

reconstruir a máquina pública federal, fragilizada

desde os estertores do regime militar, aumentando a

capacidade de gestão da União – o que foi essencial

para o sucesso de várias políticas públicas que

vierem em seguida.

ABRUCIO

Evolução Recente - 4

O ponto central do sucesso bresseriano esteve na capacidade de espalhar suas ideias, nos âmbitos federal e estadual. A visão centrada no desempenho gerou uma prática orientada mais por metas, indicadores, monitoramento e avaliação das políticas públicas.

ABRUCIO

Evolução Recente - 5

Mesmo tendo havido continuidades e avanços, o que pode caracterizar singularmente o Governo Lula é a falta de uma agenda prioritária e centralizada para a questão da gestão pública, resultando na adoção de novos modelos de gestão de forma dispersa e fragmentada nas políticas públicas.

ABRUCIO

Evolução Recente - 6

O grande sucesso do Governo Lula no que tange à

administração pública foi utilizar novas técnicas

administrativas diretamente nas políticas públicas,

mesmo sem uma diretriz geral. Algumas áreas

melhoraram seu desempenho – notadamente o

MDS, o MEC e algumas ações controladas pela

Casa Civil –, enquanto outras mantiveram uma

prática arcaica quanto à profissionalização e à

agenda da gestão por resultados.

ABRUCIO

Governança Federativa - 1

Com a CF88, as políticas públicas foram

descentralizadas sem haver a preocupação de

melhorar a articulação intergovernamental, nem

considerando a heterogeneidade da Federação

brasileira, gerando três resultados negativos:

a) a adoção de um modelo compartimentalizado

de relações intergovernamentais, nas quais cada

nível de governo atuava mais de forma

autárquica do que compartilhada.

ABRUCIO

Governança Federativa - 2

b) o aumento da competição entre os governos subnacionais, em processos como a guerra fiscal ou o “jogo de empurra” das políticas públicas.

c) a perda de uma visão mais sistêmica das políticas públicas, num país bastante desigual e que, por conta desta natureza, precisa de padrões básicos e de ações contra a assimetria dos entes federativos.

ABRUCIO

Governança Federativa - 3

Mudanças após a estabilização (meados dos anos 1990):

• O Governo Federal recuperou poder e centralidade no jogo federativo, especialmente por meio da recentralização tributária e da redução de instrumentos financeiros predatórios usados pelos estados.

ABRUCIO

Governança Federativa - 4

Mudanças após a estabilização (meados dos anos 1990):

• Coordenação federativa: criação de padrões nacionais (baseados em metas, avaliação e premiações / punições), com redistribuição de recursos segundo critérios de desempenho; e indução para que os governos subnacionais assumissem certos programas.

ABRUCIO

Governança Federativa - 5

Desafios atuais:

• Conciliar a descentralização das políticas públicas com a garantia dos direitos sociais.

• Equilibrar a autonomia dos entes federados com sua interdependência.

• Qualificação da burocracia estatal e suas relações com a política.

ABRUCIO

Controle Público - 1

A Constituição ampliou as possibilidades de controle institucional do Poder público, gerando instrumentos para fortalecer a accountability vertical e horizontal. A efetivação destes mecanismos, no entanto, não foi automática. Nas duas últimas décadas se consolidou e aperfeiçoou a responsabilização democrática, num caminho com percalços e aprendizados.

ABRUCIO

Controle Público - 2

A accountability vertical avançou no campo do controle social. A Constituição e a legislação infraconstitucional levaram à criação de Conselhos de Políticas Públicas pelo Brasil. Vários programas e políticas implantados nos governos FHC e Lula atrelaram o recebimento de recursos à montagem de mecanismos de participação e fiscalização locais.

ABRUCIO

Controle Público - 3

A participação social no plano federal é mais

limitada do que no plano local, em razão da própria

proximidade dos cidadãos e das políticas afetadas.

Além disso, o controle social muitas vezes é

dificultado por falhas no campo da gestão, uma vez

que a falta de informação e de instrumentos de

acompanhamento de resultados criam obstáculos

para que cidadãos possam efetivamente fiscalizar o

Poder público.

ABRUCIO

Controle Público - 4

Também houve fortalecimento dos mecanismos de accountability horizontal, especialmente pelo fortalecimento de instituições de controle:

• Ministério Público

• TCU

• CGU

ABRUCIO

Governabilidade Refere-se às condições sistêmicas do exercício do

poder, e envolve as características do sistema

político, a forma de governo, as relações entre os

poderes, o sistema partidário, o sistema de

intermediação de interesses.

“A capacidade de governar deriva da relação de

legitimidade do estado e do seu governo com a

sociedade civil” (Bresser Pereira)

“Condições de legitimidade de um governo para

empreender as transformações necessárias” (Caio

Marini)

Governança Pública Refere-se à maneira pela qual o poder é exercido

na administração dos recursos econômicos e

sociais, tendo em vista o desenvolvimento e envolve

os modos de uso da autoridade, expressos mediante

os arranjos institucionais que coordenam e

regulam as transações dentro e fora dos limites da

esfera econômica.

Conjunto das “condições financeiras e

administrativas de um governo para transformar

em realidade as decisões que toma” (Bresser)

“Capacidade técnica, financeira e gerencial de

implementar transformações” (Caio Marini)

Governança Pública

Caracterizada pelos aspectos adjetivos ou

instrumentais da governabilidade, ou seja: dadas

determinadas condições de exercício legítimo do

poder político pelo Estado, a capacidade

financeira, técnica e gerencial deste último - e dos

seus governos em especial - de formular,

implementar e avaliar as políticas públicas.

Um governo...

Investe bilhões em programas de

combate ao tabagismo

E, ao mesmo tempo...

Investe bilhões em subsídios ao

cultivo de tabaco

Um governo...

Destina bilhões de reais para a

redução de desigualdades regionais

Mas...

Não estabelece objetivos de longo

prazo, nem metas precisas para cada

ano

Um governo...

Concede dezenas de bilhões a cada

ano em subsídios para alguns setores

Mas...

Não investe em avaliações que

permitam informar custos e

resultados à sociedade

MÉRITO DAS DECISÕES POLÍTICAS E DAS

POLÍTICAS PÚBLICAS

GOVERNAR Realizar escolhas em nome da

sociedade e executar as decisões e as

políticas públicas

ASPECTOS INSTRUMENTAIS

GOVERNANÇA

QUALIDADES e PROCESSOS que

possibilitam o alcance dos resultados

MÉRITO DAS DECISÕES POLÍTICAS E DAS

POLÍTICAS PÚBLICAS

GOVERNAR Realizar escolhas em nome da

sociedade e executar as decisões e as

políticas públicas

Governança Pública O sentido de governança passou a abarcar com

frequência crescente a ideia de coordenação entre

agentes e órgãos estatais e entes não

governamentais em geral.

Leonardo Secchi fala em um padrão horizontal de

relacionamento entre atores públicos e privados,

atuando de forma articulada para a formulação e a

gestão de políticas públicas. O conceito abre espaço

para a ação coordenada entre setores estatais e não

estatais desde a definição das prioridades públicas

até a execução e avaliação das políticas.

Governança Pública Assim, parte-se do reconhecimento de que tanto a

LEGITIMIDADE quanto a EFETIVIDADE da

atuação pública dependem dessa integração de

esferas estatais e particulares, o que pode ser

realizado de diversas maneiras...

... incluindo REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS e

modelos de PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS.

E a Governança Corporativa?

Proprietários Gestores

Proprietários Gestores

Governança Corporativa

A GOVERNANÇA CORPORATIVA está relacionada

à gestão de uma organização, sua relação com os

acionistas (os shareholders) e com as demais partes

interessadas (os stakeholders).

O conceito baseia-se em mecanismos de solução para o

conflito de agência, que decorre da assimetria de

informações e de conflito de interesses entre os atores.

Governança Corporativa

A GOVERNANÇA CORPORATIVA consiste em um

conjunto de instituições, regulamentos e padrões

culturais, que normatiza a relação entre as

administrações das organizações e os acionistas e

demais grupos aos quais os administradores devam

prestar contas.

GOVERNO e SOCIEDADE

Governança no Setor Público

O termo governança envolve um processo complexo de

tomada de decisão que “antecipa e ultrapassa o

governo”.

Fatores envolvidos:

Legitimidade do espaço público em constituição;

Repartição do poder entre governantes e governados;

Negociação e articulação entre atores sociais;

Descentralização da autoridade e das atividades

ligadas ao ato de governar.

Matias-Pereira

GOVERNANÇA CORPORATIVA

Setor Público e Setor Privado

BENEFÍCIOS para o Setor Público:

Aumento do valor público para a sociedade, conforme as

necessidades dos cidadãos.

Aperfeiçoamento do desempenho das entidades públicas.

Atração de investimentos e capital a custos mais baixos.

Criação de condições para que serviços públicos de

qualidade sejam oferecidos à sociedade de forma

permanente.

Slomski

GOVERNANÇA CORPORATIVA

Setor Público e Setor Privado

“A governança nas organizações públicas e privadas

apresenta significativas similitudes. Levando-se em

consideração que o setor público e o privado possuem

focos específicos, observa-se que são comuns entre eles

as questões que envolvem a separação entre

propriedade e gestão, responsável pela geração dos

problemas de agência, os instrumentos definidores de

responsabilidades e poder, o acompanhamento e o

incentivo na execução das políticas e objetivos definidos,

entre outros.”

Matias-Pereira

GOVERNANÇA CORPORATIVA

Setor Público e Setor Privado

“Verifica-se, em um sentido amplo, que os princípios

básicos que norteiam os rumos dos segmentos dos

setores privado e público são idênticos:

transparência;

equidade;

cumprimento das leis;

prestação de contas; e

conduta ética.”

Matias-Pereira

Empresas Públicas

Sociedades de Economia Mista

Autarquias

Fundações

Direito Privado

Direito Público

Legislativo

Poder Executivo

ADMINISTRAÇÃO DIRETA: Órgãos

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: Entidades

Judiciário

Entidades

Paraestatais

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SETOR PÚBLICO

NÃO-ESTATAL

Necessidade de

Coordenação (1)

A divisão da Administração Pública em Direta e

Indireta, formando órgãos e entidades, e,

posteriormente, a subdivisão em unidades

administrativas internas, serve ao propósito de

estruturar a atividade governamental.

No entanto, ao mesmo tempo em que se desenha uma

“organização” apropriada para a divisão de

competências na Administração Pública, são criados

centros administrativos com interesses próprios e

sujeitos a interferências diversas, de origens internas

e/ou externas.

Necessidade de

Coordenação (2)

Assim, cada ministério é um órgão do governo, mas em

certa medida dispõe de autonomia administrativa e

concentra certo nível de poder de decisão ou controle de

recursos, que permitem a proteção dos seus interesses e

visões próprias, provenientes dos seus quadros técnicos

e gerenciais, ou de forças externas da sociedade que

atuam sobre o órgão.

Várias políticas públicas, todavia, necessitam da

atuação de diferentes órgãos e entidades, razão pela

qual é preciso criar mecanismos que assegurem a

atuação harmônica e coordenada de todos os entes

governamentais.

Fragmentação Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agências setoriais atuem de forma coordenada, na prática ocorre uma atuação fragmentada.

Resultados:

Menos Eficiência

Menos Efetividade

Intersetorialidade

Busca de ações integradas da gestão e da prestação de serviços entre diferentes políticas públicas visando o bem estar integral do cidadão, considerado em sua

totalidade.

A proposta da intersetorialidade é uma nova maneira de abordar os problemas sociais, focalizando o cidadão de forma integral e superando a forma segmentada e desarticulada em que usualmente são elaboradas e implementadas as políticas públicas, fracionadas em diferentes setores.

A integração e coordenação das ações demandam mudanças nas estruturas tradicionais de governo, gerando propostas como:

Substituição das estruturas funcionais e piramidais por estruturas matriciais mais flexíveis, que permitam a coordenação em todos os níveis.

Substituir órgãos segmentados por áreas de conhecimento e atuação por órgãos de corte regional.

Intersetorialidade

Transversalidade Corresponde a abordar um determinado problema sob diversos ângulos, fazendo sua inserção na agenda de várias áreas temáticas de políticas públicas.

Por exemplo: a inserção do princípio da igualdade de gênero em todas as ações governamentais.

Necessidade de

Coordenação (3)

Segundo Humberto F. Martins:

A INTEGRAÇÃO nas políticas públicas implica

que elas devem apoiar umas às outras, ou pelo

menos não devem ser contraditórias.

A COERÊNCIA nas políticas envolve a promoção

sistemática de ações que se reforcem mutuamente

nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias

para a realização dos objetivos comuns.

Necessidade de

Coordenação (4)

Segundo Humberto F. Martins (continuação):

A COORDENAÇÃO nas políticas significa fazer

com que os diversos sistemas institucionais e

gerenciais que formulam políticas trabalhem

juntos de forma congruente.

A CONSISTÊNCIA nas políticas significa

assegurar que as políticas individuais não sejam

internamente contraditórias e que as políticas que

se opõem ao alcance de um determinado objetivo

sejam evitadas ou integradas.

Coordenação Federativa (1)

Segundo Fernando Abrucio, três fatores têm contribuído para o

aumento da importância e da complexidade do problema da

coordenação inter-governamental em todo o mundo:

• “Há necessidade de bem-estar social convivendo com maior

escassez relativa de recursos. Isso exige melhor desempenho

governamental, com fortes pressões por economia (cortar gastos

e custos), eficiência (fazer mais com menos) e efetividade (ter

impacto sobre as causas dos problemas sociais) – três tópicos que

dependem, em países federativos, de maior coordenação entre as

esferas político-administrativas na gestão das políticas públicas.”

Coordenação Federativa (2)

• “Houve um aumento das demandas por maior autonomia de

governos locais e/ou grupos étnicos, levando à luta contra a

uniformização e a excessiva centralização, o que acontece ao

mesmo tempo em que governos e coalizões nacionais tentam

evitar problemas causados pela fragmentação, como a elevação

da desigualdade social, o descontrole das contas públicas de

entes subnacionais – como ocorreu na Argentina e no Brasil –, a

guerra fiscal entre os níveis de governo e, no piores casos, o

surgimento de focos de secessão, como na Rússia.”

Coordenação Federativa (3)

• “Se, por um lado, é cada vez maior a interconexão dos

governos locais com outras estruturas de poder que não os

governos centrais, tais como os relacionamentos com forças

transnacionais – como empresas e organismos internacionais – e

as parcerias com a sociedade civil, por outro lado, há

simultaneamente uma necessidade de reforço das instâncias

nacionais para organizar melhor a inserção internacional do país

e reduzir os aspectos negativos da globalização, inclusive para as

comunidades locais e seus hábitos socioculturais.”

Estrutura em Rede

Formada por um conjunto de organizações com

atividades coordenadas, por meio de contratos,

acordos ou relações interpessoais.

Surgem como alternativa às estruturas

hierárquicas rígidas e formais.

Características

Uma estrutura em rede, uma alternativa à

estrutura piramidal, tem seus integrantes ligados

“horizontalmente” a todos os demais, diretamente

ou através dos que os cercam.

O conjunto resultante é uma malha de linhas

múltiplas, que pode se espalhar indefinidamente

para todos os lados, sem que nenhum dos seus nós

seja considerado principal.

Prevalece a vontade coletiva de realizar

determinado objetivo.

Redes de Políticas Públicas

As redes de políticas representam uma

nova forma de governança pública,

permitindo a coordenação de atores

estatais e sociais.

Seu surgimento está associado às

transformações recentes no papel do

Estado e nas suas relações com a

sociedade, que têm demandado modelos

descentralizados de gestão de políticas

públicas.

CARACTERÍSTICAS

Horizontalidade

Compartilhamento de autoridade e

responsabilidade

Interdependência entre os múltiplos participantes

Flexibilidade e capacidade de adaptação

Envolvimento de atores de natureza diversa

Equilíbrio entre coordenação e autonomia

Redes de Políticas Públicas

APLICAÇÕES

Recursos são escassos

Problemas complexos

Multiplicidade de atores envolvidos

Demanda por benefícios

Demanda por participação social

Redes de Políticas Públicas

Questão de Prova (Cespe)

A organização em rede tem sido um instrumento

facilitador na formação de monopólios sobre

tecnologias e meios de produção, assim como na

exclusão de diversas empresas em diferentes

mercados, sendo marcada pela individualidade das

organizações.

E

Questão de Prova (Cespe)

Organizações horizontais e não burocráticas se

utilizam, mais comumente, de uma estrutura linear,

basicamente caracterizada por flexibilidade

estrutural, favorecimento do trabalho em equipes de

cooperação e descentralização de

autoridade/responsabilidade.

E

Redes de Políticas Públicas

VANTAGENS

A pluralidade de atores permite maior mobilização

de recursos e garante a diversidade de opiniões

sobre os problemas;

A maior capilaridade apresentada pelas redes

permite a definição de prioridades de forma mais

democrática, envolvendo organizações de pequeno

porte e mais próximas da origem dos problemas;

Redes de Políticas Públicas

VANTAGENS

Ao envolver governo e organizações não-

governamentais, permite criar presença pública sem

a constituição de estruturas burocráticas;

Com sua maior flexibilidade, são mais aptas a

desenvolver uma gestão adaptativa e conectada a

realidades sociais voláteis;

Redes de Políticas Públicas

VANTAGENS

Como estruturas horizontalizadas, em que os

participantes preservam sua autonomia, os objetivos

e estratégias da rede são gerados pelos consensos

obtidos entre seus participantes, levando a um maior

compromisso com as metas compartilhadas.

(Sônia Maria Fleury Teixeira)

Redes de Políticas Públicas

DESVANTAGENS

Dificultam a prestação de contas (accountability) em

relação ao uso dos recursos públicos, pelo fato de

envolverem numerosos participantes;

A geração de consensos pode ser lenta, criando

dificuldades para enfrentar questões que requerem

uma ação imediata;

Metas compartilhadas não garantem a eficácia no

cumprimento

dos

objetivos,

pois

as responsabilidades são também diluídas;

Redes de Políticas Públicas

DESVANTAGENS

A dinâmica flexível pode distanciar os participantes

dos objetivos iniciais, ou mesmo comprometer a

ação da rede pelo abandono de atores;

Os critérios para participação na rede não são

explícitos e universais, o que pode levar a

marginalização de grupos;

Há dificuldades de controle e coordenação, gerando

problemas gestão das redes.

Redes de Políticas Públicas

GESTÃO

Os padrões tradicionais de administração pública

não se aplicam à gerência das redes de políticas.

Habilidades requeridas: somar forças e perseguir

metas comuns.

Exige o desenvolvimento de formas de coordenação

e controle.

Valoriza-se canais de comunicação, inclusive

quando baseados em relações pessoais.

Redes de Políticas Públicas

GESTÃO

Os instrumentos usados na gestão da rede que

favorecem a coordenação podem ser do tipo

regulatório, financeiro ou comunicacional.

Deve-se evitar estruturas formais inapropriadas, que

ameacem a própria existência e o equilíbrio dentro

da rede.

O processo de coordenação interorganizacional

contém as sementes da desintegração, devido ao

aumento da formalização e do monitoramento.

Estado-Rede (1)

Segundo Castells (1998): “Caracteriza-se pelo

compartilhamento da autoridade no âmbito de

uma rede de instituições. Uma rede, por definição,

não possui centro, senão nós, de diferentes

dimensões e com relações inter-nodais que são

frequentemente assimétricas. Mas, em termos

finais, todos os nós são necessários para a

existencia da rede. Asim, o estado-nação se articula

cotidianamente na tomada de decisões com

instituições supra-nacionais de distintos tipos e em

distintos âmbitos.”

Estado-Rede (2)

“Também funcionam nessa rede instituições

regionais e locais. Organizações não

governamentais (ou neo-governamentais, porque

trabalham com e a partir dos governos) se

conectam com esta rede inter-institucional, feita de

negociação e decisão, de compromisso e

autoridade, de informação e estratégia. Este tipo

de estado parece ser o mais adequado para

processar a complexidade crescente de relações

entre o global, o nacional e o local, a economia, a

sociedade e a política, na era da informação.”