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CONFERNCIA Promovida pela Comunidade Intermunicipal do Mdio Tejo sob proposta da
Cmara Municipal de Ferreira do Zzere
CONTAS CERTAS POR DIREITO CERTO E
PODER LOCAL:
A ACCOUNTABILITY NO PODER LOCAL
CONSELHEIRO ERNESTO CUNHA
JUIZ DO TRIBUNAL DE CONTAS
FERREIRA DO ZZERE, 25 DE JANEIRO DE 2014, 15:30
Auditrio do Centro Cultural
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AGRADECIMENTOS
1. Agradeo os contributos, os comentrios e as sugestes para esta Conferncia do
Auditor Coordenador, Sr. Dr. Antonio Costa Silva e do Auditor Chefe, Sr. Dr.
Telmo Mendes.
2. Agradeo igualmente a recolha de jurisprudncia da 1seco e os
esclarecimentos sobre a fiscalizao prvia dos contratos programas das
empresas locais e dos contratos de fuso de empresas locais Auditora Chefe,
Sra. Dra. Maria Clara Albino.
3. Agradeo a todos os dirigentes, tcnicos, tcnicos superiores verificadores e
auditores do DVIII e do DVIC as reflexes que temos partilhado sobre a
prestao de contas das empresas locais, sobre a prestao de contas
consolidadas, sobre a elaborao e execuo dos oramentos municipais, sobre o
novo regime da atividade empresarial local, sobre dvida total e endividamento
pblico local e do setor local.
4. No mbito da elaborao das Instrues n 1/2013-2Seco (contas das
empresas locais e das empresas participadas), e da reviso das Instrues
relativas s contas das autarquias locais, das entidades intermunicipais e das
entidades pblicas associativas e das contas consolidadas dos grupos
autrquicos.
5. E no contexto de complexas auditorias em curso ao endividamento municipal, a
municpios e a empresas locais e de verificao de contas.
Conselheiro Ernesto Cunha
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Contas Certas do Direito Certo e Poder Local:
A accountability e a responsiveness no Poder Local.
1. A accountability e a responsivness no Poder Local: significado, extenso e mbito
2. Os decisores financeiros que, estando investidos no exerccio de funes pblicas, administram dinheiros e ativos pblicos, incluindo os que resultam de investidura do
voto democrtico confiado pelos cidados, tm o dever de prestar contas pela
forma como administram esses dinheiros e ativos, como gerem esses recursos, em
nome do povo e exercem o respetivo mandato representativo.
3. Este dever de prestao de contas abrange a obrigao de prestar contas em sentido estrito ou jurdico-contabilstico.
4. Mas abrange tambm dever daqueles que em democracia representativa tem de prestar contas perante os cidados, a opinio pblica e as assembleias polticas
representativas, pela forma como exercem o seu mandato, afetam os recursos
pblicos satisfao das necessidades coletivas, em sentido jurdico - poltico, tal
como utilizado no direito pblico, na cincia poltica ou cincia das finanas
pblicas e, sendo caso disso, respondem juridicamente por factos ilcitos perante os
Tribunais competentes.
5. Para o primeiro sentido nos pases anglo-saxnicos utiliza-se a expresso accounting.
5.1. Este sentido tem como reverso em sede de auditoria pblica, a chamada auditoria financeira ou contabilstica e auditoria de conformidade
1.
5.2. Aqui existe mais uma preocupao da sinceridade e fiabilidade das contas pblicas.
5.3. Tem-se em vista formular um juzo de auditoria, se as contas prestadas:
5.3.1. Refletem de forma adequada a situao financeira e patrimonial das entidades pblicas contabilsticas.
5.3.2. E se a sua execuo oramental conforme aos oramentos votados pelas assembleias representativas, para os fins que foram votados os crditos
oramentais e, de acordo com as leis quadro relativas elaborao,
aprovao e execuo dos oramentos pblicos.
5.3.3. E se as transaes subjacentes so conformes s normas legais e aos princpios e normas contabilsticas aplicveis.
1 Hilkka SumaDefinitions and Frameworks in Performance or Compliance? - Performance Audit and
Public Management in Five Countries, Oxford University Press, Christopher Pollitt, Xavier Girre, Jeremy Lonsdale, Robert Mul, Hilkka Summa, and Marit Waerness.pag 15 a 29.
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6. Para o segundo sentido enunciado utiliza-se a expresso accountability, que abrange no apenas a accouting, ou a prestao de contas em sentido jurdico-
contabilstico, mas sim o dever de demonstrao de que os recursos pblicos foram
geridos de uma forma econmica, eficaz e eficiente2. E tem como reverso em
auditoria pblica a chamada auditoria de performance, de resultados ou de
value for money.
6.1. Aqui tem se em vista formular um juzo de auditoria sobre se a gesto dos recursos pblicos, dos ativos e passivos pblicos conforme aos indicadores
quantitativos e qualitativos de economia, de eficcia e de eficincia, tal como
fixados pelas autoridades oramentais competentes.
6.2. E se os objetivos enunciados foram ou no atingidos de acordo com aqueles indicadores.
6.3. O que no exclui uma avaliao sobre se esses indicadores fixados pelas autoridades oramentais foram desenhados de forma adequada e de acordo
com as percias, ramos de saber especializados da economia pblica, das
finanas pblicas, da engenharia, da cincia poltica, da arquitetura, das
cincias sociais, da medicina, das cincias do ambiente, do urbanismo.
6.4. E que pode tambm envolver a necessidade do recurso s tcnicas ou s boas prticas do new public management, do performance budgeting, da
good governance e de formulao e de avaliao de polticas pblicas.
6.5. O que poder significar para alm dos juzos de auditoria sobre a boa gesto pblica a formulao de recomendaes dirigidas, no apenas aos
decisores executivos, mas tambm queles que tem a responsabilidade de
definir os objetivos e fixar os indicadores de gesto e os mtodos adequados
de anlise custo-benefcio, designadamente as autoridades oramentais das
assembleias polticas representativas.
6.6. Esta abordagem pressupe um sistema de oramentao por programas, com identificao dos objetivos, dos indicadores de mensurao das medidas, dos
custos estimados e um sistema de contabilidade analtica por custos.
6.7. E tem em vista uma avaliao: saber se a gesto pblica foi econmica, eficaz e eficiente. Os mtodos utilizados so significativamente diferentes
2 Para uma distino entre accounting e accountability cfr. Paulo Nogueira da
Costa, Controlo financeiro externo; Tribunal de Contas; Accounting vs.
Accountability in Revista de Finanas Pblicas e de Direito Fiscal n 2 , Ano VI.
2013, pg. 49 e seguintes.) Fidelma White, Kathryn Hollingsworth in Audit Accountability and Government, Clarendon Press Oxford, pag 1 a 15 e pag 167 e
seguintes; Geert Bouckeart and John Halligan Managing Performance, International Comparisons, Routledge, 2007, pag 9 a 45 e 67 a 100; The myth of non-bureaucratic accountability and the anti-administrative impulse, Edward Rubin in Public Accountability, Designs, Dilemmas and Experiences edited by Michael W, Dowdle, Cambridge Studies in Law and Society.
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dos da auditoria financeira ou de conformidade, envolvendo o recurso a
saberes multidisciplinares tal como os acima enunciados3.
7. Nos pases de modelo anglo-saxnico a accountability, em sentido amplo, est associada responsiveness.
8. Esta constitui o dever dos que esto investidos em funes pblicas de demonstrar perante os cidados e as assembleias polticas representativas que
os recursos pblicos foram utilizados de forma legal, regular, de acordo com os
princpios e normas de contabilidade aplicveis. E que essa utilizao corresponde a
uma gesto econmica, eficaz e eficiente.
9. Com efeito, tal como se pode ler em vrias sentenas da 2 seco do Tribunal de Contas que decidiram no mbito de processos de multa instaurados por no
prestao de contas, incorrendo os infratores em infrao prevista e punida no artigo
66 n,1 alnea c) da Lei n 98/97 de 26 de agosto.
10. Esta obrigao de prestao de contas em sentido tem o seu fundamento no artigo 15 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado a sociedade tem o
direito de pedir a todo o agente pblico contas pela sua administrao.
11. Trata-se, com efeito de um princpio de direito constitucional positivo em vigor em Frana, mas que se integra na matriz constitucional europeia afirmada e
rececionada no Tratado da Unio Europeia, na parte relativa ao principio da
transparncia e prestao de contas de todos os que administrem dinheiros e
ativos pblicos que lhes so postos sua disposio, para satisfao de
necessidades coletivas, por forma legal e regular, em obedincia aos princpios
da soberania popular, da juridicidade dos comportamentos dos agentes
pblicos e da boa gesto dos recursos pblicos.
12. E que vigora hoje em todos os Estados Membros da Unio Europeia de acordo com os princpios e normas previstas nas Constituies nacionais.
13. Mas com especial incidncia nos pases da zona euro, no quadro das vinculaes, da sustentabilidade das finanas pblicas e da estabilidade oramental.
14. Quer digam respeito aos governos centrais e suas administraes pblicas, quer digam respeito aos governos estaduais ou regionais e locais e suas administraes
pblicas.
15. E quer digam a entidades do setor pblico administrativo em sentido estrito, quer digam respeito a entidades contabilsticas que independentemente da sua forma e
natureza jurdica renam os requisitos previstos no Sistema Europeu de Contas
Nacionais e Regionais, para a sua incluso nos permetros das administraes
pblicas e nas respetivas contas nacionais ou regionais, em virtude da existncia
de elementos de poder ou de controlo, por parte das autoridades estatsticas
3 Cfs. Jeremy Lonsdale Approaching Performance Audit Methods in Performance or Compliance?
Performance Audit and Public Management in Five Countries, Oxford University Press, Christopher
Pollitt, Xavier Girre, Jeremy Lonsdale, Robert Mul, Hilkka Summa, and Marit Waerness, Oxford
University Press, pag 126 a 148.
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nacionais, em articulao e de acordo com os critrios metodolgicos, critrios
interpretativo, e decises do Eurost.
16. Este dever mais amplo que o dever de apresentar contas sinceras e fiveis, e recai no apenas sobre quem tem o dever de apresentar e prestar essas contas, mas
sobre quem define as polticas pblicas e a matriz da sua formulao e execuo e
avaliao e quem intervm a qualquer ttulo na gesto dos recursos pblicos,
particularmente nos casos de gesto em rede, em que se verifica uma
complexificao do processo de deciso financeira e uma interveno poligonal
da governao pblica.
17. E compreende a interveno de rgos executivos e deliberativos, ou a desconcentrao vertical, no seio da mesma pessoa coletiva pblica.
18. E abrange ainda a descentralizao em entidades empresariais, societrias, associativas ou fundacionais ou o desenho de parcerias pblicas entre os vrios
nveis nacional de deciso e governao pblicas da administrao central e da
administrao local, (multilevel governance).
19. Ou, envolve a integrao em nveis de governao econmica, de estabilidade financeira supranacionais e a sujeio a vinculaes externas das finanas pblicas,
resultante de Tratados Europeus ou intergovernamentais que Portugal
subscreveu, ou de fontes de direito europeu com eficcia interna direta na Ordem
Jurdica Portuguesa.
19.1. Ou que implicam a necessidade da sua transposio atravs dos instrumentos jurdicos adequados.
19.2. Ou a instrumentos de soft law, como sejam os manuais ou decises e interpretaes do Eurostat.
20. Nos pases do sistema europeu continental de modelo latino, como nosso, o dever de demonstrao de que os recursos pblicos foram utilizados de forma, legal,
regular, conforme aos princpios e normas de contabilidade aplicveis e que
corresponda a uma gesto pblica econmica, eficaz e eficiente, est tambm
associado a um regime de responsabilidade jurdico-financeira, por parte
daqueles:
20.1. Que esto obrigados prestao de contas.
20.2. E os que a qualquer ttulo intervm, nos termos acima enunciados, em qualquer fase do processo de deciso financeira:
20.2.1. Quer no caso de governao em rede ou partilhada, quer no caso de exerccios de poderes por parte de rgos deliberativos em relao
a rgos executivos, no seio da mesma pessoa coletiva;
20.2.2. Quer no exerccio de poderes de direo, superintendncia e/ou de tutela ou de acionista pblico, ou de entidade consolidante, e
pratiquem atos financeiros constitutivos de responsabilidades
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financeiras, sejam ou no titulares de rgos singulares ou colegiais
de entidades sujeitas obrigao de prestao de contas.
20.2.3. Hoje a responsabilidade financeira pode tambm recair sobre aqueles que no exerccio das suas funes informem erradamente, quanto ao fundamento jurdico, tcnico, econmico-
financeiro e contabilstico os decisores financeiros com
competncia para praticar atos financeiros, incluindo a aprovao
de oramentos e de contas, atos administrativos, regulamentos
internos ou externos, atos ou negcios jurdicos unilaterais ou
contratos pblicos, administrativos ou de direito financeiro.
20.3. Quer sejam decisores financeiros polticos quer sejam decisores administrativos integrados numa relao hierrquica, de superintendncia,
de tutela ou inerentes ao exerccio da funo acionista.
20.3.1. E quer sejam regidos pelo direito administrativo e pelo direito financeiro pblico, quer sejam regidos exclusivamente ou
conjuntamente pelo direito civil, pelo direito comercial ou das
sociedades comerciais, pelo direito bancrio ou dos instrumentos
financeiros ou dos valores mobilirios.
20.4. Este o regime que est institudo a partir da entrada em vigor da Lei n 98/97, de 26 de Agosto. At, a exceo dos casos de alcance, a
responsabilidade recaa sempre nos titulares de rgos singulares ou
colegiais de entidades contabilsticas obrigadas prestao de contas ao
Tribunal de Contas.
20.4.1. O nico processo de responsabilizao teria de ser efetuado exclusivamente no processo de julgamento de contas.
20.4.2. Hoje o que constitui fundamento para a imputao de responsabilidades autoria de fatos ilcitos financeiros,
independentemente do seu autor ser obrigado prestao de contas.
20.4.3. E pode ser efetivado no mbito da prestao de contas em sentido estrito ou jurdico-contabilstico.
20.4.4. Mas tambm no mbito da apreciao de atos financeiros enunciados, apurados e identificados em auditorias de todo o
tipo, sejam auditorias financeiras, sejam auditorias de
conformidade, sejam auditorias de resultados ou de performance.
21. Este dever de demonstrao por parte dos visados em processos de auditoria, ou de julgamento de responsabilidades est expressamente previsto no artigo 61,
n.1 da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas, como
significando a demonstrao de que a utilizao de dinheiros e outros ativos
pblicos postos sua disposio (-foi feita-) de forma legal, regular e
conforme aos princpios da boa gesto.
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22. Incluem o grupo de decisores financeiros no mbito do Poder Local e no sector local em sentido amplo, nos termos acima enunciados:
22.1. Os autarcas que sejam membros de rgos executivos autrquicos, os titulares de rgos executivos de entidades intermunicipais e os
dirigentes dos servios importantes com competncias financeiras.
22.1.1. Em primeiro lugar, compete-lhes preparar, aprovar e apresentar o projeto de oramento aos rgos deliberativos, privilegiando a
sua estruturao em oramentos por programas, com definio dos
respetivos objetivos a atingir e fixando os indicadores
quantitativos e qualitativos de economia, de eficcia e de eficincia, luz dos quais esses objetivos devem ser atingidos, e a
sua avaliao e mensurao dever ser feita ex ante ou ex post.
22.1.2. Em segundo lugar, compete-lhes assegurar a execuo oramental, adotar e fazer cumprir as adequadas normas de
controlo interno relativas gesto financeira, oramental,
contabilidade e registo de compromissos e de pagamentos
atrasados, gesto patrimonial, de tesouraria, de dvida pblica
e de recurso ao crdito, ou de regularizao ou renegociao de
dvidas comerciais, administrativas atravs da sua modificao
objetiva e ou subjetiva e converso em dvida de natureza
financeira.
22.1.3. Em terceiro lugar, compete-lhes autorizar as despesas, autorizar as decises de contratar, adjudicar na sequncia de
procedimentos administrativos tendentes celebrao de contratos
pblicos ou privados e praticar todos os atos relativos aquisio,
administrao e alienao ou troca de bens do domnio privado, ou
a afetao, classificao e desafetao de bens do domnio pblico
autrquico.
22.1.4. Em quinto lugar, compete-lhes autorizar as admisses de pessoal, gerir os recursos humanos, nos termos da lei e dos
constrangimentos oramentais em vigor.
22.1.5. Em sexto lugar compete-lhes, avaliar previamente a legalidade dos factos constitutivos de despesas, a sua regularidade
contabilstica e oramental.
22.1.6. Em sexto lugar, compete-lhes avaliar previamente emisso da ordem de pagamentos, se os pagamentos a satisfazer
correspondem ao cumprimento de obrigaes jurdica, perfeitas e
validamente constitudas, com aptido para vincular juridicamente
e com eficcia externa os respetivos oramentos.
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22.1.7. Em stimo lugar, compete-lhes proceder avaliao ex ante e ex post da sustentabilidade financeira dos factos constitutivos de despesa:
22.1.7.1. Face aos oramentos aprovados, s normas de controlo interno, aos dados relativos sua execuo oramental e ao sistema de registo
contabilstico dos compromissos e aos indicadores da gesto dos
fluxos de receita e de despesa na tesouraria e da previso de fundos
de disponveis;
22.1.7.2. Para satisfazer pontualmente, (nos prazos contratualmente estipulados e na ntegra, ponto por ponto), os compromissos
jurdicos assumidos com terceiros, designadamente com
operadores econmicos privados, na vigncia do respetivo
oramento anual ou no quadro de programao oramental
plurianual, aprovada pelas assembleias polticas representativas.
22.2. Em oitavo lugar, compete-lhes proceder avaliao da economia, eficcia e a eficincia das despesas pblicas a autorizar, em especial as despesas
de investimento e de capital que estejam integradas em programas
oramentais cofinanciados por programas europeus aprovados por
autoridades europeias:
22.2.1. Tendo em conta, os objetivos fixados e os indicadores qualitativos e quantitativos de economia de eficcia e de eficincia pelas autoridades
oramentais competentes;
22.2.2. E sendo caso disso, tendo em conta os critrios fixados pelas autoridades nacionais e europeias competentes no mbito dos
programas europeus que serviram de fundamento sua elegibilidade;
22.3. Em nono lugar, compete-lhes autorizar a assuno dos compromissos juridicamente vlidos e assumidos perante terceiros, determinando o seu
registo sequencial e a garantia prvia de cabimento oramental e/ou de fundos
disponveis para assegurar o seu pagamento, nos prazos contratualmente
estipulados.
22.4. Em dcimo lugar, compete-lhes o dever de observar o princpio da boa-f contratual previsto, no artigo 217 do Cdigo Civil, nas relaes
contratuais com os operadores econmicos privados, evitando fazer recair
sobre estes as consequncias de invocao de nulidade dos contratos, pelo
no cumprimento dessas obrigaes e deveres internos e funcionais de registo
de compromissos ou de falta de garantia de fundos disponveis para satisfazer
esses compromissos, designadamente a eventual inexigibilidade dos
respetivos crditos, por forma a evitar:
22.4.1. A invocao pelos operadores privados nos tribunais legalmente competentes para dirimir os litgios do princpio venire contra
factum proprium, ou e do enriquecimento sem causa, quando as
prestaes emergentes dos contratos emergentes tenham sido
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satisfeitas tempestivamente pelos referidos operadores titulares de
crditos, os bens entregues, os servios prestados e os trabalhos
efetivamente realizados, de acordo com os autos de medio, e as
obras completamente realizadas e rececionadas, tenham ou no os
contratos de que emergem os referidos crditos sido precedidos
de visto prvio legalmente exigvel do Tribunal de Contas.
22.4.2. E a satisfao judicial integral e a cobrana coerciva dos referidos compromissos e crditos nos tribunais competentes, acrescidos de
juros com impactos de obrigaes acessrias de juros de mora nos
oramentos autrquicos, intermunicipais, ou das empresas locais ou
intermunicipais, em caso de incumprimento ou de mora, dentro dos
prazos legais e contratualmente estipulados.
22.5. Em dcimo primeiro lugar, compete-lhes assegurar a gesto de
tesouraria, autorizar os pagamentos, certificando-se que correspondem
ao cumprimento de obrigaes jurdicas e perfeitas com aptido para
vincular juridicamente o oramento, e pagar as despesas, de acordo com as
normas legais permissivas aplicveis e com as normas de controlo interno
institudas, nos termos da lei ou de anteriores recomendaes do Tribunal de
Contas.
22.6. Em dcimo segundo lugar, compete-lhes o dever de determinar a realizao e supervisionar os estudos tcnicos, econmicos e jurdicos
preparatrios e aprovar as propostas de contrao de emprstimos, de
curto, mdio e longo prazo, aos rgo deliberativos e, bem assim, o
recurso a instrumentos ou planos de regularizao de dvidas e de
pagamentos atrasados, nos termos taxativamente previstos na lei e que
caream igualmente de autorizao dos rgos deliberativos.
22.7. Em dcimo terceiro lugar, compete-lhes o dever de cumprir e fazer cumprir as obrigaes de registo contabilstico dos compromissos, e de
todas as operaes oramentais, de tesouraria, patrimoniais, de acrscimo
e de especializao de exerccios, nos termos dos sistemas contabilsticos
em vigor, aprovados por lei para cada tipo de entidade contabilstica e de
acordo com as normas de controlo interno em vigor.
22.8. Em dcimo quarto lugar, compete-lhes o dever de supervisionar os servios municipais, emitindo as pertinentes orientaes, diretivas e
instrues, para o efeito adequadas, relativas elaborao das contas,
responsabilizando-se, atravs da sua assinatura:
22.8.1. Pela sinceridade e fiabilidade da elaborao das contas individuais da autarquia e dos servios municipalizados, ou das
contas consolidadas dos grupos municipais ou intermunicipais, de
acordo com as normas e princpios de contabilidade aplicveis a
umas e a outras, na unio econmica e monetria e em Portugal e
as normas de controlo interno em vigor.
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22.8.2. E pela conformidade das transaes subjacentes com os princpios gerais de direito financeiro pblico e oramental, em vigor na
unio econmica e monetria e com as normas legais diretamente
aplicveis em Portugal, com os oramentos aprovados e com os
princpios e normas de contabilidade aplicveis.
22.9. E, por ltimo compete-lhes determinar, em sesso do rgo executivo competente, a sua remessa e a sua prestao ao Tribunal de Contas, nos
termos da sua Lei de Organizao e Processo e das Instrues ou das
Resolues por este aprovadas, sem prejuzo da sua prvia certificao legal
obrigatria por auditores externos inscritos como revisores oficiais de contas
e da sua aprovao pelos rgos deliberativos.
23. So tambm decisores financeiros no poder local, para este efeito, os titulares dos rgos executivos de empresas locais ou participadas, designados pelas
assembleias gerais das empresas em relao s quais as entidades pblicas
participantes disponham de poderes de controlo, nos termos enunciados no
Sistema Europeu de Contas, sendo aquelas assembleias gerais integradas por
representantes das entidades pblicas participantes designados pelos respetivos
rgos executivos.
24. Os quais dispem de importantes competncias financeiras.
24.1. Em primeiro lugar, compete-lhes submeter aos acionistas as propostas de orientaes estratgicas vlidas para o mandato dos rgos de gesto onde se definam os objetivos a prosseguir tendo em vista a prossecuo dos
servios de interesse geral, contendo metas quantificadas, e com as empresas
locais de desenvolvimento local e regional, contemplando a celebrao de
contratos-programa entre as entidades pblicas participantes e as empresas
locais em causa.
24.2. Em segundo lugar, compete-lhes preparar e submeter s assembleias gerais, dando conhecimento aos rgos executivos das entidades pblicas
participantes, as orientaes anuais, as quais, incluem a aprovao dos
seguintes instrumentos de gesto previsional ou dos seguintes
instrumentos financeiros que envolvam o recurso ao endividamento,
designadamente:
24.2.1. Oramentos anuais, incluindo a estimativa das operaes financeiras com o Estado e as autarquias.
24.2.2. Planos de investimentos anuais e plurianuais e respetivas fontes de financiamento.
24.2.3. Documentos de prestao anual de contas, responsabilizando-se, pela sua assinatura, pela sua sinceridade e fiabilidade e pela
conformidade das transaes subjacentes, em ambos os casos, com os
princpios gerais de direito financeiro pblico e oramental em
vigor na unio econmica e monetria, com as normas legais do
regime jurdico da atividade empresarial local, do Cdigo das
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Sociedades Comerciais, em especial as relativas ao direito da
prestao de contas, fiscalizao, extino, fuso, ciso e
internalizao aplicveis em Portugal e de acordo com os
princpios e as normas de contabilidade igualmente aplicveis.
24.2.4. Relatrios trimestrais de execuo oramental.
24.2.5. Emprstimos a contrair pelas empresas locais ou participadas, as quais relevam para o cmputo da dvida total dos grupos pblicos
autrquicos e intermunicipais.
25. Esto tambm includos neste grupo de decisores financeiros do Poder Local e do sector local em sentido amplo, nos termos acima enunciados:
25.1. Os membros das assembleias gerais das empresas locais ou participadas;
25.2. Os membros dos rgos executivos ou deliberativos das associaes de direito privado;
25.3. Ou de conselhos de curadores ou de rgos de gesto de fundaes pblicas de direito privado, com dotao fundacional constituda por
ativos pblicos autrquicos ou intermunicipais, e financiadas com
regularidade com transferncias de oramento autrquicos ou
intermunicipais.
25.4. Desde que em qualquer dos casos enunciados:
25.4.1. Se verifique uma posio de domnio por parte das autarquias ou de entidades intermunicipais, nos termos enunciados do Sistema
Europeu de Contas e no Regime Financeiro das Autarquias
Locais e das Entidades Intermunicipais.
25.4.2. Estejam reunidos os pressupostos para a sua reclassificao nos permetros das administraes pblicas pela autoridade
estatstica nacional e para a sua integrao nos permetros de
consolidao dos grupos pblicos autrquicos ou intermunicipais.
25.4.3. Estes membros de rgos executivos ou deliberativos destas entidades contabilsticas dispem de competncia, para aprovar:
25.4.3.1. As respetivas orientaes anuais;
25.4.3.2. Os oramentos;
25.4.3.3. Os planos de investimentos anuais e plurianuais;
25.4.3.4. A contrao de emprstimos de curto, mdio, longo prazo ou de outros instrumentos financeiros junto do governo ou do
sistema financeiro que relevam para o clculo da dvida pblica
total do grupo municipal, e para o clculo dos limites de
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endividamento de curto, mdio e longo prazo dos grupos
municipais ou de intermunicipais;
25.4.4. Planos extraordinrios de regularizao de dvidas comerciais ou administrativas e de pagamentos atrasados, desde que
expressamente permitidas por lei habilitante, sem prejuzo da
competncia de autorizao prvia pelas assembleias politicas
deliberativas e representativas.
26. So tambm considerados decisores financeiros, nos termos enunciados, obrigados a prestar contas pelos seus atos de administrao financeira os
titulares de rgos do Estado ou das autarquias e entidades intermunicipais que
exeram as funes de tutela financeira ou de funo acionista, e respondam,
por ao ou por omisso, pela violao de deveres funcionais de fiscalizao e
controlo.
27. So ainda tambm decisores financeiros, os membros dos rgos deliberativos das autarquias locais ou das entidades intermunicipais, quando exercem as
respetivas competncias financeiras.
27.1. Em primeiro lugar, compete-lhes aprovar os oramentos autrquicos ou das entidades intermunicipais, as Grandes Opes do Plano, com
observncia das regras e dos princpios oramentais.
27.2. Esto integrados nesta competncia de aprovao dos oramentos autrquicos ou das entidades intermunicipais vrios importantes poderes-deveres.
27.2.1. Em primeiro lugar o poder-dever de observncia dos princpios do equilbrio e da sinceridade oramentais, em ordem a que as
receitas efetivas cubram as despesas efetivas e que estas nunca
excedam, ao nvel da assuno dos compromissos, as receitas efetivas
arrecadas ao longo do exerccio oramental e que a previso das
receitas seja realista e alicerada numa estratgia de consolidao
oramental e num quadro macro econmico adequado realidade da
economia local.
27.2.2. A falta de equilbrio oramental pode ter consequncias penalizadoras para os municpios:
I. Em primeiro lugar, quando a dvida total calculada, nos termos do artigo 52 da Lei n 73/2013, de 3 de Setembro:
a) Atinja ou ultrapasse a mdia da receita corrente liquida cobrada nos ts exerccios anteriores, hiptese em que so informados os
membros do Governo responsveis pelas finanas e das autarquias
locais, bem como os presidentes dos rgos executivo e
deliberativo do municpio em causa;
b) Atinja ou ultrapasse 1,5 vezes a mdia da receita corrente lquida cobrada nos trs exerccios anteriores, hiptese em que alm das
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entidades enunciadas deve ser informados a DGAL e o Banco de
Portugal.
II. Em segundo lugar, no caso de o municpio registar uma taxa de execuo de receita prevista inferior a 85%, hiptese em que so
informadas as mesmas entidades.
Sempre, que na sequncia dos alertas de desvios precoces realizados pela DGAL nos termos enunciados, os municpios
ultrapassem o limite da dvida total podero ficar sujeitos, com
carater facultativo ou obrigatrio, aos mecanismos de
saneamento ou de recuperao, consoante o nvel de
desequilbrio verificado a 31 de dezembro.
O que poder envolver o recurso obrigatrio e compulsrio a planos de saneamento, mediante a interveno do Fundo de
Apoio Municipal, com srias limitaes autonomia
oramental, financeira e patrimonial e de recurso ao crdito
por parte dos municpios (artigos 56 a 64 da Lei n 73/2013,
de 3 de setembro).
Em segundo lugar, compete-lhes exercer poder-dever de observncia dos princpios da unidade e da plenitude
oramental, em ordem a que a aprovao do oramento
municipal compreenda:
27.2.3. A aprovao da totalidade das receitas das despesas das autarquias e das entidades intermunicipais, incluindo de forma
desagregada os oramentos dos servios municipalizados ou
intermunicipalizados;
27.2.4. A aprovao dos oramentos anexos, relativos a:
rgos e servios do municpio, com autonomia financeira, em princpio sujeitos aos princpios e regras oramentais aplicveis
aos municpios como caso dos servios municipalizados;
empresas locais e das empresas participadas pelo municpio;
associaes privadas e das fundaes pblicas de direito privado com dotaes fundacionais provenientes de ativos
autrquicos e financiadas com regularidade com
transferncias provenientes de oramentos municipais;
outras entidades de natureza de verificao casustica;
sempre que seja possvel concluir pela existncia de domnio de controlo, nos termos definidos do Sistema Europeu de Contas,
para efeitos de consolidao de contas dos grupos municipais e no
Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades
17
Intermunicipais aprovado pela Lei n 73/2013, de 3 de
Setembro, que tenham sido objeto de integrao nas contas da
administrao regional e local pela autoridade estatstica nacional.
Ora, no caso das empresas locais, participadas, das associaes privadas ou das
fundaes privadas de direito pblico, mesmo que tenham sido reclassificadas
nos permetros da administrao regional e local os respetivos oramentos, no
esto por enquanto sujeitos aos princpios e regras oramentais aplicveis
aos municpios.
27.2.5. Deste modo a formulao constante do artigo 40 da Lei n. 73/2013, de 3 de Setembro relativo ao equilbrio oramental por forma abranger
todas as entidades do setor local no pode deixar de suscitar as maiores
reservas quando confrontada como o artigo 46 da mesma lei.
27.2.6. Com efeito, os oramentos das empresas locais, participadas, das fundaes pblicas de direito privado, no so estruturados na base de
receitas e de despesas, mas sim de custos e proveitos.
Ou seja, so oramentos econmicos e financeiros. No so oramentos
limitativos institudos numa base de caixa, numa tica de receitas e despesas
segundo o classificador econmico das despesas, como caso dos oramentos
municipais, paroquiais e dos servios municipalizados.
27.2.6.1. Os oramentos destas entidades so oramentos econmicos anexos a oramentos dos municpios, estes sim organizados numa base de
contabilidade de caixa e limitativos, e no esto sujeitos s normas de
elaborao e execuo da Lei n 73/2013, de 3 de setembro, e do
POCAL, mas sim s normas da Lei n. 50/2012, de 31 de agosto e ao
SNC.
27.2.6.2. As bases contabilsticas dos oramentos e das contas das entidades do setor local so diversas. O que suscitar tambm dificuldades
mesmo para efeitos de consolidao das contas dos grupos
municipais ou intermunicipais. O POCAL tem uma matriz
concetual completamente diferente do SNC. Mesmo no que diz
respeito contabilidade patrimonial, digrfica ou de acrscimo. O
POCAL foi concebido atravs da matriz do POC Geral. Este foi
substitudo pelo SNC que fez aplicar em Portugal as Normas
Internacionais de contabilidade (NIC/IAS). Ao nvel do setor
pblico a matriz derivada das NIC/IAS constituda pelos IPSAS.
27.2.6.3. Alm de que a reconciliao entre oramento de caixa e o oramento econmico, e as contas de contabilidade oramental e
as contas de contabilidade patrimonial, digrfica e de acrscimo,
ao nvel da mesma pessoa coletiva de populao e territrio
assegurada pelas contas da classe zero e pelos cdigos de
classificao econmica das despesas e das receitas. Alis, o
POCAL no tem subjacente um oramento econmico e financeiro
previsional de custos e proveitos. um regime de dupla
18
contabilidade, sem expresso num oramento financeiro e
econmico previsional de custos e dos proveitos.
27.2.6.4. O que no sucede com o SNC, essencialmente concebido para empresas privadas, para empresas pblicas ou para empresas locais ou
participadas, onde os instrumentos de gesto previsional so sempre
econmicos e financeiros, mas sem expresso num oramento de
caixa limitativo. O conceito de equilbrio oramental previsto no
artigo 46 da Lei n. 73/2003, de 3 de Setembro, no
completamente compaginvel com os artigos 40, 41, 47 da Lei n. 50/2012, de 31 de agosto ou com o SNC. No se pode assim falar
em todas receitas necessrias para cobrir as despesas, no caso das
empresas locais.
27.2.6.5. No caso das entidades pblicas da administrao central, que independentemente da sua natureza e forma jurdica tenham sido
reclassificadas pela autoridade estatstica nacional, nos permetros das
administraes pblicas, nos termos do Sistema Europeu de Contas
Nacionais e Regionais, a soluo prevista na Lei do Enquadramento
Oramental foi diferente da soluo contida na Lei n. 73/2013, de 3
de Setembro.
27.2.6.6. Com efeito, desde as revises e republicaes de 2011 da LEO e que teve a sua consagrao pela primeira vez a partir da Lei do Oramento
do Estado de 2012, foi a proceder sua integrao no Oramento do
Estado, como fundos e servios autnomos, submetidos disciplina
do regime de execuo oramental dos fundos e servios autnomos
previsto na LEO, designadamente ao regime de equilbrio oramental
aplicvel a estes. Mas esto sujeitas a um regime de contabilidade
oramental simplificado previstos nos decretos leis de execuo oramental de 2012 e de 2013.
27.2.6.7. No artigo 46 da Lei n. 73/2013, de 3 de Novembro prev-se apenas como integrando o oramento municipal, intermunicipal, de
forma autnoma o mapa das dotaes de receita e despesa relativas
aos servios municipalizados. Ora os oramentos desenvolvidos dos
servios municipalizados figuram como oramentos anexos ao
oramento municipal, como se de um fundo e servio autnomo se
tratasse. E esto sujeitos ao POCAL e s normas relativas
elaborao dos oramentos e de execuo oramental e contabilizao
dos municipais. O que alis est em consonncia com o artigo 16,
n.1, da Lei n 50/2012, de 31 de agosto.
27.2.6.8. Portanto os nicos fundos e servios autnomos municipais previstos no artigo 46 da Lei n. 73/2013, 3 de setembro so os servios
municipalizados. As empresas locais ou participadas, as fundaes
pblicas de direito privado com ativos municipais ou financiadas com
regularidade com transferncias dos oramentos municipais e
associaes em que os municpios sejam associados.
19
27.2.6.9. H pois uma diferena ntida entre o regime previsto no artigo 2., n 5, da Lei do Enquadramento Oramental quando considera
integrados no setor pblico administrativo, como servios e
fundos autnomos, nos subsectores da administrao central,
regional, as entidades que independentemente da sua natureza e
forma, tenham sido includas em cada subsetor no mbito do
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas ltimas
contas setoriais publicadas pela autoridade estatstica, referentes
ao ano anterior ao da apresentao do Oramento e regime
adotado no artigo 46. pela Lei n. 73/2013 de 3 de setembro. Isto
apesar de o artigo 2., n 6 da Lei do Enquadramento Oramental
ir nesse sentido. A soluo adotada para as entidades pblicas
reclassificadas do setor local ficou claramente aqum desta previso.
27.2.6.10. Admite-se ainda que possam continuar a estar sujeitos ao SNC e no ao POCAL. Fala-se muito na necessidade da adoo dos
IPSAS/EPSAS o que permitiria uma convergncia mais fcil, com as
Normas Internacionais de Contabilidade e com o SNC. A
Repblica Portuguesa vinculou-se atravs da Lei n. 64-C/2011, de
31 de dezembro a adotar os IPSAS, na sequncia de recomendaes
do FMI formuladas em Setembro de 2012. A tambm se prev a
reviso do processo de prestao das contas pblicas e da necessidade
da sua certificao designadamente, ao nvel da Conta Geral do
Estado.
27.2.6.11. O que vai exigir mudanas muito significativas ao nvel dos mtodos de auditoria do Tribunal de Contas e da sua cooperao com a
Ordem dos Revisores Oficiais de Contas e da Ordem dos Tcnicos
Oficiais de Contas. Para o efeito da adoo dos IPSAS, foi mandata a
Comisso de Normalizao Contabilstica atravs do Decreto Lei n.134/2012, de 25 de junho. No seio da Unio Europeia est em
curso a discusso da adoo dos IPSAS (International Public Sector
Accounting Standars). natural que concludo o processo de
discusso tcnica venham a ser adotados sob a forma de Diretiva,
destinada a vincular os Estados Membros, dentro de um prazo
comum para transposio para a Ordem Jurdica de cada Estado-
Membro.
I. At ao momento foram identificadas as normas que podem ser aplicadas sem problemas de maior.
II. Mas tambm foram identificadas as normas que carecem de adequao aos pases da zona euro, ao Sistema Europeu de
Contas Nacionais e Regionais, e aos instrumentos jurdicos de
Direito da Unio Europeu da governao econmica, de
estabilidade oramental, de sustentabilidade financeira, de reporte
financeiro e de avaliao dos programas de estabilidade e
crescimento e dos mecanismos de superviso oramental e de
estabilidade financeira dos pases da zona euro em dificuldades
financeiras.
20
III. A verso europeia dos IPSAS vir a ter designao de EPSAS (European Public Sector Accounting Standards).
27.2.6.12. Estas entidades pblicas do setor local esto porm, tratando-se de entidades pblicas reclassificadas no permetro de consolidao da
administrao regional e local, sujeitas ao regime da contabilidade de
compromissos, nos termos previstos na Lei n. 8/2012, de 21 de
fevereiro e legislao complementar.
I. A operacionalizao da aplicao do regime de contabilidade de compromissos a estas entidades, a que no se aplica o POCAL
nem ao princpio da tipicidade quantitativa e qualitativa das
despesas, mas sim o SNC, suscita a meu ver inmeras
dificuldades, dvidas e apreenses.
II. A declarao de suficincia oramental prevista em alternativa ao cabimento oramental, para estas entidades, sem sujeio regra de
que, sem a cativao dos compromissos no poderiam exceder o
saldo disponvel do crdito oramental, no oferece um mnimo
de garantia de segurana, de certeza, de fiabilidade.
27.2.6.13. Em bom rigor o regime de contabilidade de compromissos est desenhado para um regime de execuo oramental assente no
princpio do oramento limitativo, do cabimento oramental e
para um sistema de gesto de tesouraria, como o da tesouraria do
Estado.
I. No havendo um adequado nexo causal entre o registo dos compromissos e a determinao do saldo disponvel dos crditos oramentais que constituam um limite realizao da
despesa, em funo da contabilizao dos compromissos e dos
pagamentos, a aplicao ser feita exclusivamente na tica dos
fluxos de caixa.
II. Tem a nica vantagem de funcionar como um registo para memria futura. Mas no constitui um travo srio e firme
assuno de compromissos, para alm dos limites mximos da
autorizao dos crditos oramentais. E no impede a
assuno de compromissos sem cobertura oramental, ou a
repetio da saga dos pagamentos atrasados.
27.2.6.14. Os oramentos das entidades reclassificadas, no estando sujeitos aos princpios, s regras e disciplina jurdica e contabilstica dos
oramentos municipais, tm carater meramente indicativo.
I. O registo de compromissos associado a numa mera declarao de suficincia oramental, mesmo agora com a
identificao dos seus autores, no passar de uma mera
declarao de cincia.
21
II. E as consequncias jurdicas decorrentes de uma eventual responsabilizao financeira dos autores dessas declaraes
que no tenham qualquer eficcia ou adeso realidade, com
estas incertezas, ser o mesmo do que pescar em guas
turvas. E ser to ou mais intil do ponto de vista do controlo
oramental e da tesouraria que a carta do escriturrio
datilgrafo sua amada, como dizia o saudoso Professor
Rogrio Soares a propsito da inexistncia jurdica, se no
houver uma regulamentao adequada, nos termos previstos
nos artigos 46 e 47 da Lei n. 73/2013, de 3 de Setembro.
III. E se no houver uma previso da obrigatoriedade de observncia do princpio da unidade de tesouraria. O que
alis no deixou de justificar um fundamentado reparo pelo
Conselho de Finanas Pblicas, no seu Relatrio n 1/2013,
onde se procedeu Apreciao das Propostas de Lei de
Finanas Subnacionais, a saber propostas lei relativas s
finanas regionais e s finanas locais,
a) O Fundo de Regularizao Municipal previsto nos artigos 65, 66 e 67 da Lei n. 73/2013, de 3 de setembro j aponta
timidamente nesse sentido, limitando a sua ao porm apenas
aos municpios e deixando de fora as entidades reclassificadas
que integram os permetros da administrao regional e local,
que figuram como anexos ao oramento municipal e que
integram os permetros de consolidao dos grupos municipais.
b) Ora, como se sabe as empresas pblicas no financeiras, sejam entidades pblicas empresariais sejam sociedades de capitais
pblicos, esto obrigadas Unidade de Tesouraria do Estado
desde 2005 e mais intensamente desde 2011, respetivamente
de acordo com o Regime da Tesouraria do Estado aprovado
pelo Decreto-Lei n. 191/1999, de 5 de Junho e com os
desenvolvimentos constantes de sucessivas Leis do
Oramento do Estado (LOE) e Decretos-Leis de Execuo
Oramental.
c) O que significa que esto obrigadas a manterem as suas disponibilidades e aplicaes financeiras junto do IGCP, EPE -
Agncia de Tesouraria e da Divida Pblica. Esta orientao
veio a ser recentemente confirmada pelo artigo 28. do
Decreto-Lei n. 133/2013 que aprovou o Regime Jurdico do
Setor Empresarial do Estado.
d) Mas este regime no vinculativo para as empresas locais e participadas.
e) Ora o Fundo de Regularizao Municipal ser constitudo pelos montantes das transferncias oramentais deduzidas aos
22
municpios, sendo utilizado para atravs DGAL proceder ao
pagamento das dvidas a terceiros, nele sendo includas todas e
quaisquer verbas.
e1)No lhe cabe porm assegurar na ntegra a gesto da tesouraria
dos municpios. E menos ainda das entidades pblicas
reclassificadas do setor local que integram o permetro de
consolidao da administrao regional e local quer revistam a
forma de empresas, fundaes associaes ou cooperativas e
que integrem os permetros de consolidao dos grupos
autrquicos.
e2)No entanto, no caso dos municpios, havendo incumprimento
do equilbrio oramental, em menos de 85% da previso da
receita e havendo alertas precoces de desvios que sejam
acionados a, nos termos da seco III da Lei n 73/2013, de 3
de Setembro os constrangimentos gesto oramental e de
tesouraria, em caso de saneamento ou recuperao financeira
compulsrias e da adoo imperativa de planos de saneamento
ou de recuperao, sero enormes;
f) O montante pago nos termos enunciados no contribui para a reduo at dez por cento, em caso de o municpio exceder
o limite da dvida total do municpio, incluindo as das
entidades que integram o permetro de consolidao da
administrao regional e local, mediante deciso da autoridade
estatstica nacional, que figurem como oramentos anexos, e
que integrem o permetro de consolidao do grupo municipal,
at que aquele limite de dvida total seja cumprido nos
exerccios seguintes.
g) Os montantes retidos aos municpios devem ser depositados numa conta da DGAL aberta no IGCP.EP e podem ser
aplicados em certificados especiais de dvida de curto prazo ou
em outro instrumento.
h) Os montantes deduzidos so utilizados para proceder ao pagamento das dvidas do municpio respetivo pela seguinte
ordem:
-h.1) Dvidas a fornecedores, vencidas h mais de 90 dias;
-h.2) Outras dvidas j vencidas;
-h.3) Amortizao de emprstimos de mdio e longo prazo.
i) Nos trinta dias seguintes ao final de cada trimestre em que tenham existido retenes o municpio deve solicitar
DGAL a utilizao desses montantes para as finalidades
acima previstas, devendo o pedido ser acompanhado de
informao relativa aos credores, valores e datas de
23
vencimento das dvidas a pagar, com vista elaborao da lista
cronolgica das mesmas.
j) Aps confirmao da veracidade e do teor das dvidas pelo revisor oficial de contas ou pela sociedade de revisores de
contas responsvel pela certificao legal das contas dos
municpios e dos grupos municipais, a DGAL procede, at ao
limite dos montantes deduzidos, ao seu pagamento, mediante
transferncia para a conta do credor ou fornecedor.
k) Na realizao dos pagamentos aos fornecedores deve ser respeitada a ordem cronolgica das dvidas.
l) A DGAL dever dar conhecimento ao municpio das dvidas a cujo pagamento deve proceder e, aps a sua efetivao,
remeter comprovativo da quitao.
m) Nos casos dos municpios sem dvidas que pudessem ser satisfeitas, atravs da reteno das dedues, mas que no
tenham sido utilizadas para esse efeito os montantes retidos
sero devolvidos nos dois anos seguintes.
n) A DGAL a entidade responsvel pela gesto do FRM estando nesse mbito, sujeitas s orientaes dos membros do
governo pelas reas das finanas e das autarquias locais.
o) O Fundo de Regularizao Municipal (FMR) est sujeito prestao de contas ao Tribunal de Contas, devendo para o
efeito a DGAL elaborar uma conta de gerncia, separada da
sua conta de funcionamento, de acordo com as Instrues a
aprovar pela 2. Seco.
p) Os atos de gesto do Fundo de Regularizao Municipal, pela DGAL so sindicveis pelo Tribunal de Contas em sede
de fiscalizao sucessiva, na modalidade de verificao externa
ou interna de contas ou de qualquer tipo de auditoria vertical,
horizontal ou em rede.
q) E so passveis de responsabilidade financeira.
r) Os decisores financeiros do FRM, sejam dirigentes ou funcionrios da DGAL, com interveno no processo
decisrio de reteno de transferncias ou da sua afetao
ao pagamento de dvidas vencidas e no pagas.
s) E os decisores financeiros dos municpios ou funcionrios municipais que tenham intervindo no processo de reteno e
de pagamento de dvidas a fornecedores e de amortizao de
emprstimos;
24
t) Em ambos os casos com violao das normas legais aplicveis, ou que se traduzam em pagamentos indevidos ou desvio de
valores ou alcances geradores de danos ao errio pblico.
27.2.6.15. Veremos as surpresas que as demonstraes financeiras das empresas locais, a serem prestadas em 2014, nos termos das Instrues do
Tribunal de Contas n. 1/2013, de 22 de Novembro, relativas
organizao e documentao das contas das empresas locais,
sujeitas ao regime jurdico da atividade empresarial local,
aprovado pela Lei n. 50/2012, de 31 de agosto, viro a revelar
quanto aplicao do Regime da Contabilidade de Compromissos
e de Pagamentos Atrasados constante da Lei n. 8/2012, de 21 de
fevereiro s empresas locais e participadas.
Mesmo nos casos em que os compromissos tenham envolvido a sujeio de
contratos a visto prvio do Tribunal de Contas.
E muito especialmente quais sero os seus impactos na sua situao financeira
e patrimonial lquida das empresas e na dvida total dos grupos municipais.
27.2.6.16. E veremos tambm as surpresas que o processo de prestao de contas do FRM de acordo com as Instrues j aprovar ou aprovar pelo
Tribunal possam vir a revelar quanto:
subsistncia de pagamentos atrasados, por parte de municpios, aps a entrada em vigor da Lei n. 8/2012 de 21 de fevereiro e
da Lei n. 73/2013, de 3 de Setembro;
quanto aos montantes de retenes oramentais efetuadas pela DGAL;
quanto aos pagamentos realizados pela DGAL, atravs do FMR;
quanto aos municpios abrangidos;
quanto s dvidas abrangidas;
quanto ao prazo mdio de pagamento e antiguidade das dvidas.
27.2.6.17. O que vai exigir um controlo integrado e sistmico, cruzado e em rede pelo Tribunal de Contas entre os montantes autorizados e pagos
pelo Fundo de Regularizao Municipal, constantes das contas
destes, com os montantes constantes das demonstraes financeiras
dos municpios e das demonstraes financeiras consolidadas dos
grupos pblicos municipais e com as opinies emitidas pelos
auditores externos sobre estas e os pareceres emitidos sobre as dvidas
em atraso e sobre o carcter devido dos pagamentos emitidos pela
25
DGAL, com fundamento nos pareceres trimestrais dos auditores
externos.
27.3. Em segundo lugar compete aos decisores financeiros membros dos rgos deliberativos das autarquias locais aprovar as contas individuais
das autarquias e das entidades intermunicipais e as contas consolidadas
dos grupos municipais e intermunicipais, devidamente precedidas da sua
certificao por auditores externos.
27.3.1. Neste particular as contas individuais das entidades contabilsticas que integram os permetros de consolidao de uns e de outros, devero,
uma vez aprovadas pelas entidades para o efeito competentes, nos
termos da lei, e feita a consolidao pela entidade consolidante, ser
presentes pela entidade consolidante, aos rgos deliberativos do
grupo municipal, para conhecimento e para este ajuizar em
conscincia sobre a correo financeira das consolidao e
aprovao das contas consolidadas.
27.3.2. Trata-se acima de tudo de uma boa prtica necessria tomada das contas consolidadas pelo rgo deliberativo do grupo
municipal e destinada a permitir a este uma viso de conjunto e
integrada das finanas pblicas do grupo municipal, das vinculaes
externas da estabilidade oramental e de sustentabilidade
financeira e na tripla tica de contabilidade nacional, de
contabilidade oramental e de contabilidade digrfica,
patrimonial e de acrscimo.
27.4. Em terceiro lugar compete-lhes aprovar a autorizao da contrao de emprstimos de curto, de mdio e longo prazo, de planos de saneamento
financeiro ou de recuperao financeira, nos termos da lei, com exigncia
de aprovao por maioria absoluta, fixando as respetivas condies gerais e
especficas.
27.5. Em quarto lugar, incumbe-lhes aprovar a adeso a planos de regularizao extraordinria de dvidas comerciais ou administrativas e de pagamentos
atrasados, nos termos da lei expressamente habilitante, ou de quaisquer
instrumentos financeiros a contrair junto do sistema financeiro, ou junto
do Governo e que contam, para todos os efeitos legais para a dvida total
do grupo autrquico ou do grupo intermunicipal.
27.6. Em quarto lugar cabe-lhes, aprovar a criao de empresas locais, a aquisio ou a alienao de participaes sociais, a sua extino, fuso,
ciso ou internalizao as orientaes estratgicas para as empresas
locais, a criao de servios municipalizados.
28. No mbito da obrigao de prestao de contas e da sujeio jurisdio do Tribunal de Contas estes decisores financeiros, quando autores de atos
financeiros objeto de apreciao em sede auditoria ou de verificao de contas tm
o dever de demonstrar:
26
28.1. Que utilizaram os recursos pblicos para os fins que lhes foram confiados pelas assembleias representativas e que exerceram as suas competncias e
os deveres funcionais a que esto juridicamente vinculados com a
diligncia legalmente devida, em ordem a assegurar:
28.1.1. A observncia do princpio da legalidade e da juridicidade e dos princpios a regularidade contabilstica e oramental, da realizao
das despesas, da assuno e do registo e contabilizao dos
compromissos, da arrecadao das receitas, da gesto de tesouraria, a
contrao de emprstimos da gesto patrimonial e dos planos de
regularizao de dvidas e de pagamentos atrasados de todas as entidades
que integrem os permetros de consolidao dos grupos pblicos
municipais ou intermunicipais.
28.1.2. A observncia do princpio da estabilidade financeira e da
sustentabilidade das finanas pblicas locais, incluindo as finanas
pblicas dos grupos pblicos municipais ou intermunicipais e das
entidades contabilsticas que integrem os respetivos permetros de
consolidao de contas.
28.1.3. A observncia dos princpios da economia, da eficcia e da eficincia,
mediante a estruturao do oramentos pblicos, por programas, com
identificao dos objetivos, das medidas e das atividades a desenvolver,
dos indicadores quantitativos e qualitativos de economia, de eficcia e de
eficincia e dos custos, a imputar a cada programa, a cada medida e a cada
atividade e dos instrumentos de avaliao da sua execuo.
28.1.4. A observncia do princpio do acrscimo e da especializao de
exerccios, e dos registos contabilsticos obrigatrios, de acordo com os
sistemas contabilsticos e regimes de execuo oramental em vigor para
cada tipo de entidade contabilstica, que habilitem:
28.1.4.1. A prestao das contas individuais e das contas consolidadas, ao
Tribunal de Contas, nos termos de:
I. Normas jurdicas em vigor aplicveis, a saber:
Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas aprovada pela Lei n 98/97 de 26 de agosto e alteraes
supervenientes;
Lei de Enquadramento Oramental, na verso resultante da republicao pela Lei n 37/2013, de 14 de junho;
Regimes Jurdico das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais e das suas entidades Pblicas Associativas
aprovado pela Lei n75/2013, de 12 de setembro;
27
Regime financeiro das Autarquias locais e das Entidades Intermunicipais e das Entidades Pblicas Associativas
aprovado pela Lei n 73/2013, de 3 de setembro;
Regime Jurdico da Atividade Empresarial Local aprovado pela Lei n 50/2012, de 31 de agosto;
II. Os sistemas contabilsticos aplicveis, a saber:
o POCAL;
o SNC ;
e a Portaria n 474/2010, de 12 julho.
III. Resolues e Instrues do Tribunal de Contas aplicveis, a saber:
Resoluo n. 4/2001-2Seco-Instrues n. 1/2001, - Instrues para organizao e documentao das contas
das autarquias locais e entidades equiparadas abrangidas
pelo Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais
(POCAL).
Resoluo n. 3/2013-2.Seco, Remessa ao Tribunal de Contas das contas das freguesias objeto de
reorganizao administrativa territorial autrquica.
Resoluo n. 6/2013-2.Seco, Altera a Resoluo n. 4/2001-2.Seco, adequando-a entrada em vigor das
Instrues n. 1/2013-2Seco, na parte aplicvel s
entidades pblicas participantes em empresas locais.
Instrues n. 1/2013-2.Seco - Instrues para a documentao das contas das empresas locais, sujeitas ao
regime jurdico aprovado pela Lei n. 50/2012, de 31 de
Agosto.
Resoluo n. 7/2013-2.Seco- Prestao de Contas ao Tribunal relativas ao ano de 2013e gerncias partidas de
2014.
28.1.4.2. A adoo do princpio do acrscimo tambm facilita o reporte
financeiro pelo Governo Portugus Comisso Europeia, nos
termos do Tratado da Unio Europeia e do Tratado de Organizao e
Funcionamento da Unio Europeia, do Pacto de Estabilidade, do
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, do Tratado
Oramental, do Tratado que cria o Mecanismo de Estabilidade
Financeira, o qual inclui as contas das entidades que integram em
contabilidade nacional o permetro de consolidao da
administrao regional e local.
28
28.1.4.3.O principio do acrscimo constitui condio tcnico -
contabilstica e jurdico-financeira para sujeio da Repblica
Portuguesa aos mecanismos relativos ao reforo da superviso econmica e oramental dos Estados-Membros da rea do euro
afetados ou ameaados por graves dificuldades no que diz respeito
sua estabilidade financeira constantes do Regulamento (EU) n
472/2013 do Parlamento Europeu de Conselho de 21 de maio, nos
quais se integram igualmente as vinculaes relativas aos governos e
s finanas pblicas regionais e locais.
28.1.4.4.O principio do acrscimo indispensvel tambm para sujeio da Republica Portuguesa aos mecanismos para o acompanhamento e
a avaliao de planos oramentais e para a correo do dfice
excessivo dos Estados-Membros da rea euro constantes do
Regulamento (UE) n 473/2013, do Parlamento Europeu e do
Conselho de 21 de maio, nos quais se integram igualmente as
vinculaes relativas aos governos e s finanas pblicas regionais e
locais.
28.1.4.5.O princpio do acrscimo igualmente fundamental para a
observncia das vinculaes decorrentes do Memorando de
Entendimento com a Comisso Europeia, com o Banco Central
Europeu e com o Fundo Monetrio Internacional e do respetivo
Programa de Assistncia Econmica e Financeira, das respetivas
polticas de condicionalidade e aos mecanismos de avaliao deles
contantes.
Entre as polticas de condicionalidade relativas aos governos regionais e locais
destacam-se as medidas legislativas relativas a:
saneamento dos passivos das autarquias locais e das regies autnomas, contabilidade de compromissos e liquidao de pagamentos atrasados,
mediante renegociao da dvida comercial ou administrativa, ou mediante o
recurso a operaes de crdito contradas junto do sistema bancrio ou junto do
governo da Republica;
reviso do regime jurdico das autarquias locais;
-reviso do regime financeiro das autarquias locais;
reviso do regime jurdico da atividade empresarial local;
reorganizao administrativa da administrao local, com especial incidncia ao nvel das freguesias.
29. Ou seja, os decisores financeiros do Poder Local e do sector local em sentido amplo tm assim o dever de demonstrar, que utilizaram os recursos pblicos que lhes
foram confiados, para os fins expressamente votados pelas assembleias polticas
representativas quando ao aprovarem os respetivos oramentos, autorizam o
29
lanamento e a cobrana das receitas, os crditos oramentais e o recurso
dvida pblica, e s vinculaes da sustentabilidade das finanas locais e da
estabilidade oramental.
30. E tm tambm o dever de demonstrar que cumpriram as obrigaes legais inerentes gesto financeira, oramental, patrimonial, de tesouraria, de
contrao de emprstimos, de observncia dos registos contabilsticos e dos
princpios contabilsticos inerentes aos sistemas contabilsticos legalmente em
vigor, e que cumpriram as obrigaes legais de prestao de contas e de reporte
financeiro decorrentes do direito nacional e do direito da Unio Europeia.
31. No caso dos emprstimos em particular, esse dever diz respeito, quer se trate de emprstimos sob a forma de emprstimos pblicos, quer sob a forma de outros
instrumentos financeiros de recurso ao crdito, ou a outros contratos
financeiros tpicos, atpicos, mistos ou resultantes de unies de contratos, junto
do sistema bancrio ou junto dos respetivos credores, ou junto do Governo, ou
com interveno de ambos, sob qualquer forma e condio, sejam de curto, mdio
e longo prazo.
Tambm os decisores financeiros locais que sejam os titulares dos rgos
executivos e deliberativos das autarquias e das entidades intermunicipais,
dirigentes dos servios municipalizados e titulares dos rgos das empresas
locais, tm o dever de demonstrar que atuaram, de acordo com as orientaes
estratgicas das empresas locais ou participadas aprovadas pelos rgos
executivos das entidades pblicas participantes.
32. Neste contexto recai sobre eles o dever de observar:
32.1. O princpio da proibio total de atribuio por estas de subsdios de investimento por parte das entidades pblicas participantes.
32.2. A obrigao de as empresas locais deverem apresentar resultados anuais equilibrados, e os scios de direito pblico deverem assegurar, mediante
inscrio nos seus oramentos, dos montantes previsionais necessrios
cobertura dos resultados lquidos antes de impostos, na proporo da
participao.
32.3. A obrigao de uns outros se certificarem que os emprstimos a contrair pelas empresas locais e o respetivo endividamento uma vez que contam,
para todos os efeitos legais, para o clculo da dvida total das autarquias
locais e das entidades intermunicipais, nos termos do artigo 52 da Lei n
73/20123 se encontra ao longo do ano e no final do exerccio, dentro
daqueles limites.
32.4. O que implica tambm dever legal dos titulares dos rgos das entidades pblicas participantes, que tenham as competncias legais para exercer as
funes de acionista e para consolidar s contas dos grupos autrquicos e
intermunicipais, de:
32.4.1. Instituir os adequados mecanismos de controlo e monitorizao da dvida total das diversas entidades contabilsticas que integram os
30
permetros de consolidao do grupo municipal ou intermunicipal e
cujos passivos de curto, medio e longo prazo, de natureza
administrativa ou comercial contam para efeitos do cmputo da divida
total dos municpios, nos termos do artigo.
32.4.2. Adotar os adequados mecanismos de contabilizao e de registo da dvida total das diversas entidades que integram o permetro de
consolidao dos grupos municipais ou intermunicipais, proceder
sua adequada relevao contabilstica nas demonstraes financeiras
individuais de cada entidade contabilstica individual e nas
demonstraes financeiras consolidadas.
32.4.3. Observar o princpio de apenas serem admissveis como fontes de financiamento tipificadas na lei, por parte de entidades pblicas
participantes a empresas locais, a atribuio de subsdios de
explorao, sob a forma de contratos-programa, uma vez
verificados os requisitos especficos previstos na lei para empresas
locais de servios de interesse geral ou para empresas locais de
promoo do desenvolvimento local e regional, os quais devero ser
submetidos fiscalizao prvia do Tribunal de Contas.
32.4.4. Fazer relevar nas demonstraes financeiras consolidadas a totalidade e a integralidade de:
32.4.4.1. Passivos financeiros de curto, mdio, longo prazo, emergentes de emprstimos ou de outros instrumentos
financeiros junto de instituies financeiras, ainda que
expressamente interditos ou no permitidos por disposio
de lei.
32.4.4.2. Passivos decorrentes de dvidas comerciais ou administrativas emergentes de contratos de fornecimentos,
de aquisio de bens e servios, de empreitadas, de
concesses, de aquisio de participaes sociais, de
contratos de variao do capital social de empresas locais,
ou participadas de fuses de empresas locais,
designadamente prestaes acessrias, ou complementares
de capital ou de suprimento, ainda que posteriormente
objeto de consolidao em dvida financeira, sob qualquer
forma e condio com, ou sem intermediao financeira
de instituies financeiras.
32.5. Mas perante quem incumbe aos decisores financeiros do Poder local e do setor local demonstrar que as contas prestadas, individuais ou
consolidadas, so certas e por direito certo e que a gesto dos
dinheiros pblicos e outros ativos pblicos, legal, regular e conforme
aos princpios da boa gesto?
31
1. Em primeiro lugar, perante os seus cidados e eleitores e assembleias polticas representativas inerentes aos vrios
nveis de governao e de deciso poltica a nvel local, ou
perante rgos que exeram, nos termos da Constituio e da
Lei, enquanto expresso da vontade geral dos cidados e da
soberania nacional, funes de tutela financeira das autarquias
locais e das entidades intermunicipais ou funes de acionista,
por parte de entidades pblicas participantes em empresas
locais ou em empresas participadas.
2. Em segundo lugar, perante os rgos constitucional e legalmente competentes para auditar e para certificar as
contas prestadas, fiscalizar a legalidade das respetivas
despesas e receitas, apreciar a economia, a eficcia e a
eficincia da respetiva gesto e julgar as responsabilidades
jurdicas por infraes financeiras, como o Tribunal de
Contas.
3. Em terceiro lugar, perante instituies supranacionais com competncia para coordenar e fixar os objetivos de poltica
econmica e oramental e avaliar o grau de cumprimento das
vinculaes externas das finanas pblicas e das respetivas
polticas de condicionalidade impostas aos estados soberanos da
unio econmica e monetria e da zona euro.
32.5.1. O que significa que nesta ltima hiptese, apesar dessas vinculaes das finanas pblicas e das polticas de condicionalidade serem dirigidas aos governos centrais dos
Estado Membros, tm aptido para vincular com graus
diferentes de intensidade os vrios nveis de governao e
deciso financeira das administraes central, regional ou
estadual e local, sem prejuzo, neste ltimo caso, das
garantias constitucionais de autonomia jurdica,
administrativa e poltica e financeira do Poder Local e as
constantes da Carta Europeia de Autonomia do Poder
Local.
32.5.2. E tudo isto, independentemente da forma e da natureza jurdica das entidades contabilsticas que integram os respetivos
permetros de consolidao da administrao regional e locais,
ou neles tenham sido reclassificados, de acordo com os
critrios fixados no Sistema Europeu de Contas, pelas
autoridades estatsticas nacionais integradas em rede no
Sistema Estatstico Europeu liderado pelo Eurostat.
33. O contedo desse dever de demonstrar, que a utilizao de dinheiros e ativos pblicos legal e regular e conforme aos princpios de boa gesto e que as contas
so certas e por direito certo, significa em concreto que os decisores financeiros
do Poder local e do setor local em sentido amplo tm o dever de demonstrar
32
que atuaram, como prudentes, avisados e diligentes administradores da
coisa pblica.
34. Em primeiro lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com os princpios e as normas jurdicas das democracias representativas e dos
Estado de Direito, membros da Unio Europeia e da Zona Euro previstas
nas Constituies nacionais e que se integram a tradio jurdica
constitucional europeia, como a juridicidade, a justia, a boa-f, a confiana, a
proporcionalidade e a salvaguarda dos direitos e interesses legalmente
protegidos, a separao dos poderes do Estado e a independncia dos
Tribunais.
35. Em segundo lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com os princpios e com as normas reguladoras das finanas pblicas, da
governao econmica e da estabilidade financeira dos Estados - Membros da
Unio Econmica e Monetria, previstos nos seguintes instrumentos jurdicos:
II. Tratado da Unio Europeia.
III. Tratado sobre a Organizao e Funcionamento da Unio Europeia.
IV. Tratado sobre a Estabilidade, Coordenao e Governao da Unio Econmica e Monetria.
V. Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade.
VI. Pacto de Estabilidade e Crescimento.
VII. Semestre Europeu e Regulamentos (UE) n 472/2013 e n. 473/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio.
VIII. Lei n 37/2013, de 14 de Junho, que aprovou a stima alterao e republicou a Lei de Enquadramento Oramental, lei de valor
reforado, que alis:
Contm normas aplicveis a todas as entidades contabilsticas que independentes da sua forma jurdica, tenham sido reclassificadas nos
permetros de consolidao das administraes pblicas central,
regional e local, nos termos do Sistema Europeu de Contas,
Nacionais e Regionais, pela autoridade estatstica nacional.
E transps a Diretiva n. 2011/85/UE do Conselho de 8 de novembro.
IX. Lei n. 73/2013, de 3 de Setembro que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais
X. Lei n. 75/2013, de 3 de Setembro que aprova o regime jurdico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais,
estabelece o regime jurdico das transferncias de competncias do
33
Estado para as autarquias locais e aprova o regime jurdico do
associativismo autrquico.
XI. Lei n 50/2012 de 31 de Agosto que aprova o regime jurdico da atividade empresarial local e das participaes locais e outra legislao
direta subsidiariamente aplicvel, a saber o Decreto-Lei n 133/ 2013, de
13 de Outubro, que aprova o Regime Jurdico do Sector Empresarial do
Estado e o Cdigo das Sociedades Comerciais.
XII. Diretiva n. 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de junho que estabeleceu medidas relativas a atrasos nas transaes
comerciais, inclusive por parte de entidades contabilsticas dos sectores
pblicos qualquer que seja a sua forma e natureza jurdicas, e o Decreto-
Lei n 32/2003, de 17 de fevereiro que transps para a Ordem Jurdica
Portuguesa.
XIII. Decreto-Lei n 65-A/2011, de 17 de fevereiro relativo a atrasos nos pagamentos e a compromissos financeiros por parte de entidades dos
sectores pblicos administrativos e empresariais do Estado, das regies
autnomas e das autarquias locais.
XIV. Diretiva n. 2011/7 (UE) do Parlamento Europeu e do Conselho Europeu de 16 de fevereiro que revogou a Diretiva n. 2000/35/CE e
estabeleceu medidas adicionais para dissuadir os atrasos de pagamentos
nas transaes comerciais, inclusive por parte de entidades contabilsticas
dos setores pblicos, qualquer que seja a sua forma e natureza jurdica e
o Decreto-Lei n 62/2013 de 10 de maio que procede sua transposio
para Ordem Jurdica Portuguesa;
XV. Lei n. 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA), artigo 19 da Lei n 20/de 14 de maio e o Decreto-Lei n 127/ 2012, de 21 de junho que aprovam:
a) Regras aplicveis assuno de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades pblicas, sendo os princpios nelas
contidos aplicveis aos subsetores regional e local, incluindo as
entidades pblicas reclassificadas nestes setores.
b) A eventual realizao de planos e liquidao dos pagamentos atrasados a 31 de Dezembro de 2011, os quais no poderiam ter
prazo superior a cinco anos, exceto se 50% da dvida for pago em
prazo no superior a 5 anos e entidade demonstre
justificadamente e, em termos claros e inequvocos, que aquele
prazo conduzir ao incumprimento da LCPA, hiptese em que o prazo
inicial de cinco anos pode ser alargado at ao limite de 10 anos.
b1) Frmula esta de uma impreciso, de uma falta de segurana e de incerteza jurdica enormes. E de total incompatibilidade
concetual e operacional entre regimes de contabilidade
pblica oramental e de contabilidade de acrscimo quando as
entidades pblicas reclassificadas no esto sujeitas ao regime
34
financeiro das autarquias locais e ao princpio do oramento
limitativo e ao POCAL.
b2) Antes esto sim sujeitas ao regime da atividade empresarial local, a um regime de um oramento muito mais plstico e
indicativo.
b3) Oramentos que no tm uma estrutura alicerada nos princpios e regras oramentais das autarquias locais, nem
nos cdigos de contas de classificao econmica, orgnica e
funcional das despesas e das receitas.
b4) E que no so alicerados na existncia de limites quantitativos e qualitativos, segundo os cdigos de
classificao econmica, orgnica e funcional,
inultrapassveis dos crditos oramentais do setor pblico administrativo relativos assuno dos compromissos,
realizao de despesas e pagamento de despesas.
b5) Os oramento destas entidades esto sujeitas ao:
b5.1) Regime jurdico da atividade empresarial local, ao regime jurdico das fundaes pblicas de direito privado ou
ao regime jurdico de associaes de direito privado,
estruturado por custos e proveitos e no pelos cdigos de
classificao das despesas e receitas;
b5.2.) SNC e a outros sistemas contabilsticos exclusivamente digrficos que no contm contas da classe
zero, que permitam a reconciliao entre a contabilidade
oramental e a contabilidade digrfica, patrimonial e de
acrscimo.
b6) Com estes Oramentos indicativos no ser por isso possvel estabelecer uma conexo entre os compromissos
assumidos e os crditos oramentais, mas apenas com fluxos de
caixa numa perspetiva de tesouraria, de pagamentos e
recebimentos, quando os oramentos so estruturados por
custos e proveitos, segundo o princpio do acrscimo.
b7) Os fundos disponveis na tica de caixa ou de tesouraria sero o nico travo assuno de compromissos. Mas tem no
qualquer aderncia ao oramento de acrscimo, no sendo
possvel uma relao entre os compromissos, os pagamentos e o
saldo disponvel das dotaes oramentais, o que s seria possvel
com um oramento de caixa. Poder determinar ou apurar o que
ficou por pagar. Mas dificilmente impedir a assuno de
compromissos que fiquem por liquidar.
35
b8) As autarquias locais e empresas locais e outras entidades reclassificadas nos permetros da administrao local e integradas
no permetro de consolidao dos grupos municipais deveriam
estar sujeitas ao princpio da unidade de tesouraria, devendo essa
funo ser assumida ou pelo IGCP.EP ou pelo Fundo de Apoio
Municipal.
b9) As entidades pblicas locais reclassificadas do setor local deveriam estar sujeitas a um regime de contabilidade oramental
semelhante ao previsto no Decreto-Lei de Execuo Oramental
para as entidades pblicas reclassificadas e reclassificadas no
permetro de consolidao da administrao central e integradas
no Oramento do Estado, como fundos e servios autnomos.
b10) Tudo depende no futuro da regulamentao prevista no artigo 47. da Lei n 73/2013, de 3 de setembro, designadamente
do articulado tipo que venha a ser aprovado nessa regulamentao
para os oramentos municipais e da disciplina jurdica e
oramental aplicvel aos oramentos anexos relativos a entidades
reclassificadas que no assumam a forma e o regime de fundos e
servios autnomos, como sucede com os servios
municipalizados que esto sujeitos mesma disciplina jurdica,
oramental e ao sistema contabilstico dos oramentos
municipais.
XVI. Resoluo do Conselho de Ministros n 34/2008, de 22 de fevereiro, que aprovou o Programa a Tempo e Horas que abrange
tambm as dvidas do setor pblico administrativo local data da sua
entrada em vigor.
XVII. Resoluo do Conselho de Ministros n 191-A/2008 de 27 de novembro que aprovou o Programa de Regularizao
Extraordinria de Dvidas ao Estado que abrange tambm as
dvidas do setor pblico administrativo local data da sua entrada em
vigor.
XVIII. Lei n. 43/2012, de 28 de agosto que cria o Programa de Apoio Economia Local, com o objetivo de proceder regularizao de
dvidas dos municpios a fornecedores, vencidas h mais de 90
dias.
XIX. Normas jurdicas relativas:
realizao das despesas pblicas;
ao regime de contrao de emprstimos de curto de mdio e de longo prazo, de observncia dos limites de dvida total, de limites,
finalidades e liquidao no mesmo ano econmico de
emprstimos de curto prazo, dos limites e finalidades de
emprstimos de mdio e longo prazo;
36
proibio absoluta de consolidao de dvida administrativa ou comercial de curto prazo em dvida financeira de mdio e longo
prazo junto do sistema financeiro, ou dos credores municipais ou
das entidades pblicas reclassificadas do setor local, relevando,
em qualquer caso nas demonstraes financeiras consolidadas e
no SIAL;
ao procedimento e processo administrativo;
contratao pblica;
ao regime de admisso e de recrutamento de pessoal e de gesto de recursos humanos nos setores pblicos;
ao regime da segurana social nos setores pblicos;
ao regime de assistncia na doena nos setores pblicos;
o regime do domnio pblico autrquico;
o regime jurdico das taxas locais;
ao procedimento e processo tributrio;
ao regime de constituio, de fuso, de integrao, de internalizao de empresas locais, de aquisio ou de alienao de
participaes sociais;
ao regime taxativo e imperativo de financiamento das empresas locais, mediante contratos- programa e obrigao de cobertura
de resultado dos operacionais e lquidos negativos;
ao regime jurdico das fundaes pblicas de direito privado de iniciativa local;
ao regime do visto prvio do Tribunal de Contas, sob pena de os decisores financeiros faltosos incorrerem em responsabilidade
financeira;
quer sejam membros dos rgos executivos das autarquias locais e de entidades intermunicipais ou de entidades associativas;
quer sejam membros dos rgos executivos de entidades que integrem o permetro de consolidao dos grupos autrquicos e
renam os requisitos previstos no artigo 5, n1, alnea c) da Lei
n 98/97, de 26 de agosto, na redao dada pela Lei n 61/2011
de 7 de dezembro.
37
quer sejam funcionrios de qualquer entidade que informem ou omitam erradamente dos decisores financeiros competentes de
umas ou de outras, sobre a necessidade de sujeio ao visto
prvio, quer sobre a conformidade legal dos pagamentos
emergentes desses atos e contratos, sem o visto prvio legalmente
exigvel, ou contra uma deciso de recusa de visto transitada em
julgado. (artigos 59 n 4, n 5 e n 6 e 61 n 4, 64 65alinea h)
e 67 da Lei n 98/97, de 26 de agosto, na redao dada pela
Leis n 48/2006, de 29 de agosto, e 61/2011, de 7 de dezembro).
XX. Cdigo Civil.
XXI. Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas.
XXII. As Instrues e resolues aprovadas pelo Tribunal de Contas.
XXIII. As observaes, os juzos de censura, recomendaes formuladas pelo Tribunal nos seus relatrios de auditoria, os acrdos de
fiscalizao prvia, as sentenas e os acrdos de julgamento de
responsabilidades financeiras ou de julgamentos de contas, uma vez
publicados no stio oficial do Tribunal de Contas.
36. Em terceiro lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com as respetivas vinculaes externas de poltica econmica decorrentes de Programas
de Estabilidade e Crescimento ou de Programas de Ajustamento Estrutural
de Assistncia Econmica e Financeira acordados entre os governos de
Estados Membros da Unio Econmica e as instituies competentes de
organizaes supranacionais ou internacionais de que Portugal seja Estado
Membro, na parte aplicvel aos governos locais e que tenham sido objeto de
decises polticas legislativas ou oramentais pelo Governo ou pela Assembleia
da Repblica.
37. Em quarto lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com os princpios e as normas de contabilidade nacional, de contabilidade oramental e
de acrscimo, digrfica e patrimonial, em vigor na Unio Econmica e
Monetria e em Portugal, a saber:
38. Em quinto lugar devem demonstrar que atuam em conformidade com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais aprovado pelo Regulamento
n 549/2013 do Parlamento e do Conselho de 21 de maio, aplicvel a todas as
entidades contabilsticas das administraes pblicas central regional e local,
para efeitos de reporte financeiro e com eficcia direta no setor local por fora da
Lei do Enquadramento Oramental na verso resultante da republicao pela Lei
n 37/2013, de 14 de junho, do Regime Financeiro das Autarquias Locais, das
Entidades Intermunicipais e das respetivas Entidades Associativas aprovado pela
Lei n 73/20013 d3 3 de setembro e do Regime Jurdico da Atividade
Empresarial Local e das Participaes Sociais aprovado pela Lei n 50/ 2012, de
31 de agosto.
38
39. Em quarto lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com o POCAL, aplicvel s autarquias locais e s entidades intermunicipais e servios
municipalizados e com o SNC aplicvel s empresas locais e participadas e com
os sistemas contabilsticos das entidades com fins no lucrativas, aplicvel s
fundaes de direito privado, s associaes de direito privado e as cooperativas
ou outras entidades de natureza no lucrativa em que haja posio de controlo
pelas autarquias locais, pelas entidades intermunicipais e entidades pblicas
associativas.
40. Em quinto lugar, cabe-lhes demonstrar que atuaram em conformidade com a Portaria n 414/2010 e com a Orientao Contabilstica n 1/2010 da
CNCAP.
41. Em quinto lugar, cabe-lhes demonstrar que elaboram um Manual de Consolidao de Contas do Grupo Autrquico, nos termos da Portaria n
474/2010 e da Orientao Contabilstica n 1/2010 de CNCAP.
42. Em quinto lugar cabe-lhes demonstrar que adotaram e que implementaram e puseram em execuo uma norma de controlo interno:
42.1. Adequado ao novo enquadramento jurdico, financeiro, contabilstico do setor local em sentido amplo, incluindo a institucionalizao de servios
de auditoria interna;
42.2. Adequado s exigncias das vinculaes da sustentabilidade das finanas pblicas e da estabilidade oramental, do equilibro oramental,
do equilbrio de contas, da contabilidade de compromissos, do
pagamento tempestivo das obrigaes jurdicas e perfeitas validamente
assumidas, de observncia dos limites de divida total e dos limites e do
regime de contrao de emprstimo de curo, mdio e longo prazo, dos
regimes de reteno de transferncia oramentais do OE, pelo Fundo de
Regularizao Municipal e de pagamentos de dvidas a fornecedores
por este, dos regimes de alerta precoce de desvios, de recurso ao regime
de saneamento financeiro e de recuperao financeira pelo Fundo de
Apoio Municipal e de execuo dos respetivos de plano de saneamento
imperativos e obrigatrios.
42.3. Ou, adequado ao exerccio das funes de acionista pblico relativamente s entidades de qualquer natureza e forma jurdica, em
relao s quais haja elementos de poder ou de resultado que permitam
concluir pela existncia ou presuno de controlo, integrem os
permetros da administrao local, em termos de contabilidade nacional
e o permetro de consolidao dos grupos municipais, e os respetivos
passivos financeiros ou comerciais relevem para o calculo da dvida
total, respetivamente nos termos dos artigos 75 e 52 da Lei n 73/2013