Post on 18-Apr-2015
Controle de Contas, Transparência e
Responsabilidade / Parcerias na Administração Pública
Introdução
O tema de “controle da Administração Pública” é, atualmente, um dos mais importantes nos debates contemporâneos.
A compreensão adequada de suas tendências atuais pressupõe visão renovada da atividade administrativa, de seu escopo e de sua organização, principalmente em face da reforma do Estado, do processo de democratização e da constitucionalização dos direitos.
A disciplina será desenvolvida com base nessa perspectiva.
Introdução
Para isso, o tema será estudado a partir dos seguintes pontos:
1. Importância do controle da Administração Pública
2. Controle da Administração Pública e Direitos Fundamentais
3. Atividade de controle e federalismo
4. Visão Geral sobre os tipos de controle no Brasil
5. Controle Externo no Brasil
Introdução
6. Tribunais de Contas: análise geral
7. Tribunal de Contas de Minas Gerais
8. Ministério Público de Contas
9. Estudo a respeito de Auditoria Governamental
10. Em quê precisamos evoluir?
Compreendendo o Controle da Administração Pública
1. Visão Geral sobre Controle
a) Noções Conceituais
- São ideias importantes para se compreender a noção de controle: fiscalização; acompanhamento, monitoramento, comparação, entre outras.
- Importante ter em mente que a noção de controle não se aplica apenas à Administração Pública, mas, igualmente, à iniciativa privada.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
Para a ciência da Administração, o controle é tido como uma das funções administrativas essenciais.
- Taylor e Fayol: compreendiam que o ciclo da administrativa alcançava o planejamento, organização, direção e controle.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Chiavenato: o controle monitora e avalia os resultados alcançados para assegurar que o planejamento, a organização e a direção sejam bem-sucedidos. O controle compreende:
- fixação de metas;
- análise de desempenho;
- comparação de desempenho e metas
- ação corretiva
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Assim, controle é a função administrativa que fiscaliza, inspeciona, examina e acompanha ações gerenciais e administrativas, segundo certos critérios, para averiguar o cumprimento do determinado ou identificar desvios, visando corrigi-los, além de decidir acerca da regularidade dos atos praticados. Emite-se, pois, um juízo de valor.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
b) Controle da Administração Pública
- Conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizar e de rever a atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder
- Não obstante isso, o conceito de controle antes discutido aplica-se igualmente aqui, com adaptações necessárias.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
c) Importância
- Em um regime jurídico que se pretende legítimo e democrático, as normas de atribuição de poder devem ser acompanhadas de modos de controle.
- Concepção gerencial ao invés de burocrática
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- A importância do controle vem sendo evidenciada tanto no âmbito público quanto no setor privado.
- Prova disso é o crescente número de auditorias e a relevância que vem sendo dada à governança corporativa e à transparência das entidades, o que, inclusive, é fator chave para captação de recursos no mercado.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
A atividade de controle permite:
- verificar a fidedignidade de informações e o respeito aos processos e normas de ação;
- avaliar a eficiência das medidas adotadas para se concretizar os fins visados pela organização;
- identificar acertos e falhas operacionais que demandam revisão de procedimentos e a definição de ações corretivas e o grau de urgência para sua adoção;
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- preservar o patrimônio da instituição e garantir que ela não se desvie dos seus fins institucionais;
- garantir transparência na gestão operacional, de recursos e de ações;
- fortalecer a credibilidade institucional;
- identificar a necessidade de treinamento e qualificação de equipe técnica e operacional
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Honestidade acompanhada da eficiência
- Parâmetros de má gestão e de boa gestão da coisa pública
- Melhoria de procedimentos e avaliação de metodologias aplicadas
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Por tudo isso, atualmente, as entidades, sejam públicas ou privadas, não podem mais renunciar a uma adequada atividade de controle, sob pena de comprometer o alcance dos seus fins institucionais.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
d) Visão Histórica
- Não há consenso quanto ao início do reconhecimento da importância de controle;
- Contudo, é certo que em nenhum regime os governantes admitem desvios, desperdício ou subtração dos recursos necessários à sua finalidade.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Do ponto de vista da administração de empresas, a história de controle tem os seus contornos próprios, os quais não serão explorados nesse momento.
- Não se nega, no entanto, que entre eles haja entrelaçamento e influenciação recíproca ao longo do tempo.
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- Grécia
- Havia espécie de “Corte de Contas”, composta por dez oficiais eleitos anualmente pela assembleia geral do povo que tomava as contas dos arcontes, estrategas, embaixadores, sacerdotes e todos que giravam com recursos públicos.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Aristóteles defendeu em “Política” a necessidade de prestação de contas por aqueles que gerissem recursos públicos e a punição daqueles que os malversassem.
- Roma
- Atribui-se aos romanos a criação da auditoria, ou seja, aquele que ouve.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- A ideia de uma Corte de Contas, no entanto, pode ser localizada no final da Idade Média, em países com a Inglaterra, França e Espanha.
- Exchequer – Inglaterra – Sec. XII
- Tribunal de Cuentas – Espanha – Sec. XV
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- Revolução Francesa
- A rigor, apenas com a adoção da teoria da separação de poderes é que se pode falar na adoção de controle externo.
- Diz-se externo o controle realizado por outro Poder, de forma independente, em relação àquele do qual emanou o ato a ser controlado.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Pode-se afirmar que a organização do primeiro Tribunal de Contas, com as feições atuais, foi levado a cabo por Napoleão Bonaparte, com o Decreto Imperial de 28/09/1807, ao reorganizar a Cours des Comptes.
- Desde então, assiste-se à consagração da importância do controle e as melhores formas de o exercer.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
Pelo exposto, o que se observa é que a ideia de controle se torna fundamental e uma parceira indissociável da noção de gestão.
Adiante retomaremos o tema para discutir as formas que esse controle é desenvolvido na Administração Pública brasileira.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
2. Administração Pública
a) Aspectos Conceituais
- Sentidos Objetivo e Subjetivo
- Conceito
b) Elementos fundamentais da noção de gestão/administração
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- Pessoas
- Bens
- Estrutura
- Interesses
- Finalidades e Metas
- Processos e Projetos
- Marco regulatório
- Recursos
- Prazos
Compreendendo o Controle da Administração Pública
A depender da maneira como esses elementos se interagem e qual a importância que é destacada a cada um deles, é possível se identificar tipos de Administração.
A compreensão dos tipos de Administração é fundamental para se entender a importância e a forma de se conduzir o controle sobre ela.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
b) Tipos de Administração Pública
b.1) Administração Patrimonialista
- Centralização do poder na mãos de poucos;
- Viés autoritário;
- Apropriação privada de recursos, de cargos e de patrimônio públicos;
- Confusão entre as esferas pública e privada;
- Ausência de preocupação com o interesse público;
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Ausência de preocupação com eficiência e resultados das ações;
- Administração marcada por corrupção, nepotismo, imoralidade e desvio de finalidade da gestão pública
- Exemplos históricos
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b.2) Administração Burocrática
- Primeira metade do século XX;
- Centralização da preocupação na racionalidade administrativa, baseada no cumprimento integral de leis e de procedimentos, como forma de combater o patrimonialismo.
- Substituição da preponderância de interesses privados pelo respeito aos procedimentos e regras de ação.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Foco no respeito aos procedimentos e concentração das preocupação com os meios em detrimento dos fins;
- Formalidades essenciais para a prática de atos e para a realização de atividades
- A forma como um fim em si mesmo
- Exemplos históricos
Compreendendo o Controle da Administração Pública
b.3) Administração Gerencial
- Discussões a partir da segunda metade do século XX;
- Contexto histórico: mudanças econômicas, políticas, sociais e avanços tencológicos. Discussão em torno da internacionalização e questionamentos dos fins do Estado;
- Mudança do foco e do enfoque da atividade administrativa;
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Modelo baseado na eficiência, na redução do custo da estrutura administrativa e no aumento da qualidade dos serviços públicos;
- Preocupação com resultados, com adequada gestão de patrimônio e de receitas;
- Moralidade administrativa e otimização de resultados.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
c) Análise da importância de cada tipo de Administração
d) Administração Pública Brasileira
- Qual tipo de Administração se aplica à Administração Pública brasileira?
Compreendendo o Controle da Administração Pública
e) Controle nos diversos tipo de Administração
e.1) Controle na Administração Patrimonial
e.2) Controle na Administração Burocrática
e.3) Controle na Administração Gerencial
Compreendendo o Controle da Administração Pública
Para adequada compreensão do controle da Administração Pública, ainda se deve estudar
- A relação entre controle da Administração Pública e o Federalismo;
- A relação entre controle da Administração Pública e Direitos Fundamentais e Ordem Democrática;
- Visão geral dos mecanismos de controle da Administração Pública no Brasil
Compreendendo o Controle da Administração Pública
4. Controle da Administração Pública e Federalismo
a) Federalismo
a.1) Ideia
a.2) História
a.3) Características
- Elementos disjuntivos
- Elementos integrativos
Compreendendo o Controle da Administração Pública
a.4) Federalismo no Brasil
b) Importância de se estudar o federalismo para o exercício do controle da Administração Pública
Compreendendo o Controle da Administração Pública
5. Controle da Administração Pública e Direitos e garantias fundamentais
a) Constitucionalização dos direitos
b) A centralidade dos direitos e garantias fundamentais na ordem jurídica brasileira
Compreendendo o Controle da Administração Pública
c) Direitos e garantias fundamentais
c.1) Sentido
c.2) História e conquistas
c.3) Importância
d) O controle da Administração Pública e o respeito aos direitos e garantias fundamentais
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6. Sistemática de Controle da Administração Pública
a) Objeto de estudo
- Compreender os instrumentos e as formas de se exercer o controle na Administração Pública brasileira
Compreendendo o Controle da Administração Pública
b) Tipos de controle
b.1) Quanto à natureza do controlador
- Legislativo
- Judicial
- Administrativo
Compreendendo o Controle da Administração Pública
b.2) Quanto à extensão do controle
- Controle interno: exercido por órgãos de um Poder sobre condutas administrativas produzidas dentro de sua esfera
- Controle externo: o órgão fiscalizador se situa em Administração diversa daquela de onde a conduta administrativa se originou.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
Quanto ao controle externo, ainda se pode dizer que é uma exigência e condição do regime democrático, devendo se capacitar cada vez mais e converter-se em instrumento de cidadania.
Tem por objeto atos administrativo emanados pelos outros Poderes
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Sistemas de controle externo
- Auditorias Gerais
- Cortes de Contas
- Pontos comuns
- órgãos integrados ao aparelho do Estado, em geral com previsão constitucional;
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- órgãos com elevado grau de independência e de autonomia, mesmo nas hipóteses em que há vínculo com o Poder Legislativo;
- vínculo com Poder Legislativo;
- atuam no controle externo;
- normalmente, suas decisões não se encontram sujeitas à revisão por outro órgão ou instância;
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Sistema de Auditoria-Geral (ou Controladoria-Geral)
- Normalmente, controle de caráter opinativo ou consultivo, sem dispor de poderes “jurisdicionais” ou coercitivos;
- Manifestações em forma de pareceres ou recomendações subscritos monocraticamente pelo Auditor ou Controlador-Geral;
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Auditor ou Controlador-Geral: nomeado pelo Parlamento, com mandato previamente fixado.
- Exemplos: National Audite Office (Reino Unido); Government Accountabilitty Office (EUA); Office of the Auditor General (Canadá)
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Sistema de Tribunal (ou Corte) de Contas
- Caracteriza-se pelo caráter colegiado de suas decisões e pelo poder coercitivo de impor sanções.
- Em razão de tais características, torna-se necessária a ênfase no processo, com procedimentos de fiscalização com maior rigor e respeito a direitos fundamentais.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Procura-se conferir maior estabilidade aos membros dos Tribunais de Contas, seja com mandatos fixos que ultrapassem legislatura (Espanha) ou mesmo com o reconhecimento da vitaliciedade.
- Exemplos: França, Brasil, Itália, Bélgica, entre outros.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
b.3) Quanto à natureza do controle
- Controle de legalidade: Faz uma análise do respeito dos atos praticados tendo em vista a ordem normativa
- Controle de mérito: Analisa-se a conveniência e oportunidade da prática do ato. Discutir a polêmica envolvendo o controle do mérito do ato administrativo.
Compreendendo o Controle da Administração Pública
b.4) Quanto ao âmbito da Administração
- Controle por subordinação: é o exercido por meio dos vários patamares da hierarquia administrativa dentro da mesma Administração
- Controle por vinculação: o poder de fiscalização e de revisão é atribuído a uma pessoa e se exerce sobre os atos praticados por atos diversos
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b.5) Quanto à oportunidade
- Controle prévio
- Controle concomitante
- Controle posterior
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b.6) Quanto à iniciativa
- Controle de ofício: é o executado pela própria Administração no regular exercício de suas funções
- Controle provocado: é aquele provado por terceiro. Ver o direito de petição e discutir que ele não se confunde com direito de protocolo.
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c) Controle Administrativo
c.1) Sentido: exercido pelos poderes por seus órgãos internos
c.2) Objetivos
- Confirmação
- Correção
- Alteração
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c.3) Meios de controles
- Supervisão Ministerial
- Hierarquia orgânica
- Direito de petição
- Outros instrumentos legais
c.4) Processo Administrativo
Compreendendo o Controle da Administração Pública
d) Controle judicial
d.1) Sentido
- É o poder de fiscalização que os órgãos do Poder Judiciário exercem sobre os atos administrativos praticados por qualquer esfera do Poder.
d.2) Importância
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d.3) Sistemas de controle
- Contencioso administrativo
- Unidade de jurisdição
- Brasil
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d.4) Atos sob controle especial
- Atos políticos: A discussão reside na possibilidade de o Judiciário exercer seu controle sobre os critérios governamentais que conduzem à edição dos atos políticos.
- Atos legislativos típicos
Controle de constitucionalidade
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- Atos interna corporis: São aqueles praticados dentro da competência interna e exclusiva dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário. Questão polêmica.
d.5) Instrumentos de controle
- Ações judiciais. A título de exemplo, citem-se as seguintes:
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- Habeas Corpus
- Habeas Data
- Mandado de Segurança
- Mandado de Injunção
- Ação Civil Pública
- Ação de Improbidade Administrativa
- Ação Popular
- Ação Ordinária
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e) Controle Legislativo
e.1) Sentido: É a prerrogativa conferida ao Poder Legislativo de fiscalizar o poder público sob critérios político e financeiro.
e.2) Tipos de controle
- Político
- Financeiro
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e.3) Controle político
- Possibilidade de fiscalização e decisão sobre atos ligados à função administrativa e de organização do Poder Executivo e do Poder Judiciário. Exemplos: Art. 49, X;
- Poder convocatório
- Poder de sustação: Art. 49, V, CF.
- Comissão Parlamentar de Inquérito
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e.4) Controle financeiro
- Sentido: é aquele exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo e o Judiciário e sobre a sua própria administração no que se refere à receita, à despesa e à gestão dos recursos públicos
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- Formas de controle
- Interno: cada Poder tem que possuir, em sua estrutura, órgãos especialmente destinados à verificação do destino de recursos do erário. Art. 70, CF.
- Externo: Exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.
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- Áreas de controle
- legalidade: respeito às normas
- legitimidade: atender aos princípios da boa administração
- economicidade: respeito aos princípios da adequação e da compatibilidade referentes às despesas públicas
- aplicação das subvenções:
- renúncia de receitas
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Importância do controle realizado pelo Poder Legislativo
- O papel desempenhado pelos Tribunais de Contas
Compreendendo o Controle da Administração Pública
f) Outras formas de controle
- O papel desempenhado pelo Ministério Público
- O papel desempenhado pela mídia, pelos veículos de comunicação e pela sociedade civil organizada
- O cidadão e o controle da Administração Pública
Compreendendo o Controle da Administração Pública
6. Considerações parciais a respeito de tendências atuais do controle da Administração Pública
- Controle é instrumento de gestão e de cooperação na busca de resultados, não podendo ser visto como instrumento de perseguição;
- Controle deve ser atividade contínua;
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Controle deve estar comprometido com os direitos e garantias fundamentais, lembrando-se sempre que ele não é um fim em si mesmo;
- Controlador deve levar em conta todas as peculiaridades de uma situação concreta para adequadamente exercer o seu juízo;
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- Controlador deve estar atento às regras de sua competência;
- Necessidade de clareza de critérios de fiscalização e de controle;
- Controlado deve atuar sempre buscando exercer suas atividade com zelo
Compreendendo o Controle da Administração Pública
- O controle é instrumento fundamental para se construir uma Administração Pública democrática, proba e eficiente.
- Contudo, se mal utilizado, é um poderoso instrumento de arbitrariedade.
- É com base em tais pressupostos que devem ser analisados os Tribunais de Contas e o Ministério Público de Contas
Tribunal de ContasRelativamente ao controle externo do Estado, desempenha papel muito importante os Tribunais de Contas.
Pode-se dizer que são órgãos autônomos, auxiliares do Poder Legislativo, mas não a ele subordinado, praticando atos de natureza eminentemente administrativa, concernentes ao controle externo
Tribunal de Contasa) A criação dos Tribunais de Contas no Brasil e suas previsões constitucionais
- Criação do Erário Régio – Alvará de 28 de junho de 1808
- 1826 – Apresentação de Projeto de Lei visando à criação de Corte de Contas no Brasil.
Tribunal de Contas- O debata em torno da criação de Corte de Contas no Brasil, juntamente com a abolição da escravatura, certamente foram um dos mais intensos no Império;
- Decreto 966A, 7 de novembro de 1890 – Criação do Tribunal de Contas
Tribunal de Contas
- Constituição de 1891– institucionalização do Tribunal de Contas (art. 89)
- Instalação efetiva do Tribunal de Contas se deu apenas em 1893.
Assim que instalado, houve choque do Tribunal de Contas com o Presidente Floriano Peixoto, por ter considerado ilegal a nomeação de parente de Deodoro da Fonseca.
Tribunal de ContasMinistro Serzedello Corrêa se demitiu do Ministério por não ter concordado com a resistência do acatamento da decisão.
- Constituição de 1934 – Mantido e, pela primeira vez, se fala em julgamento de contas