Post on 23-May-2018
SECRETARIA-ADJUNTA
PARA ASSUNTOS DE GESTÃO CORPORATIVA
DIAGNÓSTICO DA ÁREA
ORÇAMENTÁRIA DOS
ESTADOS BRASILEIROS
BRASÍLIA, JULHO DE 2011.
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
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MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
MINISTRA DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
Miriam Belchior
SECRETÁRIA DE ORÇAMENTO FEDERAL
Célia Corrêa
SECRETÁRIOS-ADJUNTOS
Bruno César Grossi de Souza
Eliomar Wesley Ayres da Fonseca Rios
George Alberto Aguiar Soares
COORDENADOR-GERAL DE INOVAÇÃO E ASSUNTOS ORÇAMENTÁRIOS E
FEDERATIVOS
Márcio Luiz de Albuquerque Oliveira
COORDENADORA DE INOVAÇÃO E ASSUNTOS FEDERATIVOS
Rosana Lordêlo de Santana Siqueira
EQUIPE TÉCNICA DO PROJETO
José Paulo de Araújo Mascarenhas - Analista de Planejamento e Orçamento
Jorge Gabriel Moisés - Analista de Planejamento e Orçamento
Suzana Ferreira Guimarães - Analista de Planejamento e Orçamento
Pedro Gabriel de Carvalho Alkas - Estagiário de Administração
Informações:
www.portalsof.planejamento.gov.br
Secretaria de Orçamento Federal
SEPN 516 - Bloco D, lote 8, 70770524, Brasília DF
Tel.: (61) 2020-2480
Sugestões e/ou Críticas: seage@planejamento.gov.br
Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Diagnóstico da Área Orçamentária dos Estados Brasileiros. Brasília, 2011. 45 p.
1. Orçamento público. 2. Gestão pública. 3. Planejamento estratégico. I. Título. CDU: 336.14(047) CDD: 351.72205
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AGRADECIMENTOS
A SOF gostaria de agradecer aos representantes listados abaixo, integrantes das
Secretarias de Planejamento e Orçamento dos Estados e do Distrito Federal, ou
equivalentes, pela presteza e disposição em responder a pesquisa sobre a área orçamentária
dos Estados brasileiros, fato este imprescindível e determinante para realização do presente
diagnóstico.
Representante(s) UF Unidade
Álvaro da Silva Abrantes RJ Subsecretaria de Planejamento (SUBPL) Secretaria de
Estado de Planejamento e Gestão (Seplag).
Ângela Lúcia da Fonseca PB Diretoria Executiva de Programação Orçamentária Estadual
– Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão.
Antonio Marcos Almeida
Nascimento SE
Departamento Central de Planejamento - Superintendência
de Programação Econômica e Orçamento - Secretaria de
Planejamento, Orçamento e Gestão.
Carlos Renato Barnabé SP Coordenadoria de Orçamento - Secretaria de Planejamento
e Desenvolvimento Regional.
Cláudio Peixoto BA Superintendência de Orçamento Público - Secretaria de
Planejamento do Estado da Bahia.
Conceição de Maria Abreu MA Secretaria de Estado do Planejamento Orçamento e Gestão.
Superintendência de Gestão de Planos e de Orçamentos.
Cristiane Sales Coelho
José Anunciação Batista Filho João José Rodrigues Brito
TO Secretaria de Planejamento e da Modernização da Gestão
Pública.
Elizabeth Cristina de Azevedo PR Coordenação de Orçamento e Programação.
Emilcy Matos do Nascimento RR Coordenação-Geral de Orçamento Público - Secretaria de
Estado do Planejamento e Desenvolvimento - SEPLAN-RR.
Felipe Magno Parreiras de Sousa MG
Diretoria Central de Planejamento, Programação e Normas -
Superintendência Central de Planejamento e Programação
Orçamentária - Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão de Minas Gerais.
Herbert Klarmann RS Departamento de Orçamento - Secretaria do Planejamento,
Gestão e Participação Cidadã.
Janeo Marcos Correa MT
Coordenadoria de gestão Orçamentária - Superintendência
de Planejamento e Orçamento da Secretaria de Estado de
Planejamento e coordenação Geral.
Jória Melo Makarem de Oliveira AM Secretaria Executiva de Orçamento - Secretaria de Estado
da Fazenda.
Leandro Santana Assunção DF
Coordenação de Elaboração e Acompanhamento -
Subsecretaria de Orçamento - Secretaria de Planejamento e
Orçamento.
Lilian Rose Bitar Tandaya Bendahan
Chenia Elfrisa Tortola Burlamaqui
Maria de Nazaré Rodrigues da Costa
PA
Diretoria de Planejamento Estratégico – Secretaria de Planejamento Orçamento e Finanças.
Diretoria de Orçamento - Secretaria de Planejamento
Orçamento e Finanças.
Assessoria Técnica - Secretaria de Planejamento Orçamento
e Finanças.
Lonmário Moraes do Valle AC Diretoria de Programação e Execução Orçamentária da
Secretaria de Estado de Planejamento.
Luciana Targino de Almeida Cardoso RN Coordenadoria de Orçamento - Secretaria Estadual do
Planejamento e das Finanças.
Márcia Fernanda de Morais Santos PI Unidade de Planejamento Estratégico - Secretaria de
Planejamento do Estado do Piauí.
Maria do Perpétuo Socorro Ribeiro
Dantas AP
Coordenadoria de Gestão Orçamentária - Secretaria de
Estado do Planejamento, Orçamento e Tesouro.
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Representante(s) UF Unidade
Naiana Corrêa Lima CE Coordenadoria de Planejamento, Orçamento e Gestão -
Secretaria do Planejamento e Gestão do Estado do Ceará.
Nelson Shigueroni Tsushima MS
Superintendência de Orçamento e Programas da Secretaria
de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Ciência
e Tecnologia.
Otávio Alexandre da Silva GO Superintendência de Orçamento e Despesa - Secretaria de
Gestão e Planejamento.
Rafael Figueiredo Martins Dias RO Gerência de Planejamento Governamental - Secretaria de
Estado do Planejamento e Coordenação Geral.
Romualdo Goulart SC Diretoria de Orçamento - Secretaria de Estado do
Planejamento.
Sandra Sara Magevski ES
Gerência de Programação Orçamentária - Subsecretaria de
Orçamento - Secretaria de Estado de Economia e
Planejamento.
Thereza Sônia Soares Cyreno PE Gerência de Aperfeiçoamento do Processo de Planejamento e Orçamentação do Estado da Secretaria de Planejamento e
Gestão.
Vânia Maria Cavalcante Veloso AL Superintendência de Orçamento Público – Secretaria de
Estado do Planejamento e do Orçamento.
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SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO ....................................................................................... 7
1. INTRODUÇÃO ................................................................................................ 9
1.1 A IMPORTÂNCIA DOS RECURSOS HUMANOS ............................................................. 10
1.2 CONHECENDO O SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO FEDERAL ................... 11
1.3 A SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL (SOF) ..................................................... 12
1.4 A CARREIRA DE ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO (APO) ..................... 12
1.5 O DIAGNÓSTICO ..................................................................................................... 13
1.6 CONTEÚDO DO DOCUMENTO ................................................................................... 13
2. JUSTIFICATIVA ............................................................................................ 14
2.1 MOTIVAÇÃO DA PESQUISA ...................................................................................... 14
3. METODOLOGIA ........................................................................................... 15
3.1 COLETA DE DADOS ................................................................................................. 15
3.1.1 ELABORAÇÃO DO QUESTIONÁRIO E MÉTODO DE AVALIAÇÃO .................................. 16
3.2 AVALIAÇÃO DAS DIMENSÕES DE ANÁLISE ............................................................... 17
3.2.1 ESTRUTURA PRINCIPAL ............................................................................................ 17 3.2.2 PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ......... 19 3.2.3 PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) ....................... 20 3.2.4 PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA .............................................................. 23 3.2.5 ESTRUTURA COMPLEMENTAR .................................................................................. 24 3.2.6 CÁLCULO DA NOTA GERAL DA ÁREA ORÇAMENTÁRIA E CONCEITO ........................ 25 3.2.7 APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO................................................................................ 26
4. RESULTADOS .............................................................................................. 26
4.1 RESULTADOS DA ESTRUTURA PRINCIPAL ................................................................. 27
4.2 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LDO ........................................... 28
4.3 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LOA ........................................... 29
4.4 RESULTADOS DO PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA .................................... 31
4.5 RESULTADOS DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR ....................................................... 32
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................. 34
ANEXO I – RESULTADO GERAL DAS QUESTÕES APLICADAS ............................ 36
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LISTA DE QUADROS
QUADRO 1. TIPOS DE QUESTÕES UTILIZADAS NO QUESTIONÁRIO .................................................. 16
QUADRO 2. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA PRINCIPAL ....................................... 18
QUADRO 3. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LDO .................. 20
QUADRO 4. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LOA .................. 22
QUADRO 5. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA .......... 23
QUADRO 6. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR .............................. 25
QUADRO 7. CONCEITOS DE AVALIAÇÃO ....................................................................................... 25
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1. RESULTADO GERAL DA PESQUISA ............................................................................. 26
GRÁFICO 2. RESULTADO DA DIMENSÃO ESTRUTURA PRINCIPAL .................................................. 27
GRÁFICO 3. RESULTADO DA DIMENSÃO PROCESSO DA LDO ........................................................ 29
GRÁFICO 4. RESULTADO DA DIMENSÃO PROCESSO DA LOA ........................................................ 30
GRÁFICO 5. RESULTADO DA DIMENSÃO EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ........................................... 32
GRÁFICO 6. RESULTADO DA DIMENSÃO ESTRUTURA COMPLEMENTAR ......................................... 33
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SUMÁRIO EXECUTIVO
Este diagnóstico tem o objetivo de identificar o grau de desenvolvimento da área
orçamentária dos Estados e do Distrito Federal, e mapear de forma objetiva as principais
potencialidades e fragilidades do sistema de planejamento e orçamento estadual1. A
justificativa para esta iniciativa está no fato de que a Secretaria de Orçamento Federal –
SOF, tem entre as suas atribuições, a promoção de apoio técnico e normativo junto aos
entes federados, visando à compatibilização de normas e tarefas afins, nos planos federal,
estadual, distrital e municipal.
Para tanto, a SOF aplicou, em março deste ano, um questionário dividido em cinco
dimensões, a fim de conhecer a realidade dos Estados brasileiros nesse ramo da
administração pública. A pesquisa foi respondida pelos representantes das secretarias
estaduais de planejamento e orçamento, ou equivalentes, na qual se obteve a participação
de todos os entes federados objeto deste trabalho, no período de resposta que durou cerca
de 45 dias.
Dessa forma, para efetuar este trabalho, foram selecionados aspectos
organizacionais necessários para o bom desempenho da área orçamentária. As
características organizacionais consideradas foram estrutura e processos.
Por essa lógica, as dimensões tratavam da estrutura básica, que a área de
orçamento detinha para executar suas funções, avaliando também os processos de
elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual
(LOA), e a respectiva execução orçamentária e, por fim, perguntou sobre a estrutura
complementar, que são processos que perpassam pela execução do gasto público, tais
como a existência de sistemas informatizados para contratação pública ou ainda a
observação de como é o tratamento dedicado aos recursos financeiros arrecadados.
A pesquisa também instituiu critérios de diferenciação nas questões aplicadas,
atribuindo pesos para alguns itens, julgados pela SOF como importantes para o pleno
funcionamento do orçamento estadual. Essas ponderações tiveram como base as atuais
estruturas e normas executadas pelo orçamento federal. Vale ressaltar que alguns
questionamentos, que espelham a realidade na esfera federal, podem ter sido extrapolados
para os entes pesquisados, situação que deve ser interpretada de forma mais específica (in
loco), sobretudo por que se têm realidades díspares, não só da União para com os Estados,
mas, principalmente, entre os próprios Estados.
Sob o aspecto qualitativo, no âmbito das 52 questões pontuadas no questionário, a
diferenciação comentada deu-se em apenas 9 delas, que perguntaram se existe(m): i)
carreira de servidores estruturada para dar suporte às atividades de planejamento e
orçamento; ii) área especializada para tratar da questão fiscal do Estado; iii) metodologia
para projeção das receitas na área orçamentária; iv) acompanhamento na realização das
receitas; v) classificação contábil da receita e da despesa sendo pautada pela área de
orçamento do Estado; vi) manual interno de processos e procedimentos e cronograma para
elaboração da LOA; vii) rotina de divulgação dos limites de despesas aos órgãos setoriais;
viii) níveis de despesa muito detalhados na elaboração do PLOA; e ix) avaliação do
1 Apesar de tratar o assunto como sistema de planejamento e orçamento estadual, este diagnóstico tem o foco
exclusivo nas áreas de orçamento dos Estados, componente imprescindível ao referido sistema.
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processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) junto às demais
secretarias do Estado.
Assim, os dados foram tabulados seguindo a média ponderada no conjunto das
respostas, atribuindo conceitos que variavam em escalas de pontuação, obedecendo ao
seguinte critério: de 0 a 2,9 (ruim); de 3 a 5,9 (regular); de 6 a 7,9 (bom); e de 8 a 10
(ótimo).
Após o tratamento das respostas, a consolidação geral dos resultados mostrou a
seguinte situação:
- Ruim: nenhum ente pesquisado
- Regular: 3 (três) Estados
- Bom: 21 (vinte e um) Estados
- Ótimo: 3 (três) Estados
É mister ressaltar que, apesar de os resultados serem bem positivos, há 23 entes que
obtiveram conceitos classificados como ruins ou regulares em pelo menos uma
dimensão, o que torna o trabalho mais específico nessas dimensões que, por motivos
declarados pelos próprios representantes das secretarias estaduais, carecem de mais
atenção.
Outra informação importante, que adveio da pesquisa, foram as respostas quanto ao
item de apoio da SOF e/ou de organismos internacionais na capacitação, treinamento e
intercâmbio de boas práticas. Dos 27 pesquisados, 25 (92%) concordaram que se as suas
áreas de orçamento fossem apoiadas tecnicamente pela SOF elas seriam
aperfeiçoadas, e que se beneficiariam com financiamentos do governo federal ou de
organismos internacionais para modernizar/reestruturar a área de orçamento do Estado.
Nesse sentido, a SOF vem intensificando o fortalecimento institucional na área
orçamentária junto aos entes federados, visando atender às demandas de apoio técnico
efetuadas de forma recorrente pelos respectivos órgãos nas esferas estaduais e municipais,
criando instrumentos que possibilitaram a integração e a difusão de conhecimentos
técnicos, tais como cursos virtuais de orçamento público; o aprimoramento de manuais
técnicos de orçamento; a realização de seminários internacionais, nacionais e regionais
sobre orçamento público; e capacitações realizadas no próprio ente, por meio de acordos de
cooperação técnica celebrados diretamente com Estados que se manifestaram interessados
no apoio da SOF.
Conclui-se o documento ressaltando a importância da articulação com os Estados e
o Distrito Federal, tendo em vista o impulso que essa iniciativa pode trazer para a
própria economia estadual, sobretudo nas áreas de formulação de políticas
socioeconômicas voltadas ao desenvolvimento do País, visto sob uma perspectiva local, e
de estudos, com vistas ao aperfeiçoamento dos processos afetos ao planejamento e
orçamento público.
Nessa linha, também é apontado neste relatório o apoio a dois Estados, Alagoas e
Maranhão, que já celebraram a cooperação técnica com esta Secretaria, e as tratativas
preliminares com outros dois, Distrito Federal e Tocantins.
Por fim, entende-se que intensificar os trabalhos compartilhados na área
orçamentária é condição sine qua non para que a política pública seja bem implementada,
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principalmente quando está adequadamente inserida no processo orçamentário,
independentemente da sua esfera de execução.
1. INTRODUÇÃO
A modernização das organizações e seu melhoramento contínuo são exigências da
sociedade moderna. Ao contrário das organizações privadas, as organizações públicas
possuem maior dificuldade em introduzir inovações e melhorias que resultem em ganhos de
eficiência, eficácia e efetividade.
O principal marco de inovação na Administração Pública na história recente vem de
1995 com a Reforma Gerencial de Bresser Pereira e o movimento denominado de Nova
Gestão Pública (NGP). No âmbito da União, esse movimento trouxe vários avanços, como
fortalecimento da capacidade burocrática com a modernização tecnológica.
No âmbito estadual, também ocorreram várias modificações nas duas últimas
décadas. Os Estados ganharam maior poder e autonomia com a redemocratização, iniciada
pelas eleições a governador em 1982 e consolidada com a aprovação da Constituição
Federal de 1988.
Segundo Abrucio e Gaetani2, desde então, vários Estados também efetuaram suas
reformas, porém com intensidades e abordagens diferenciadas, o que resultou em
desigualdades entre os Estados brasileiros no que se refere à capacidade reformista, com
vários governos estaduais atrasados em termos de reforma. Com isso, algumas
administrações estaduais ainda se encontram defasadas e com baixa capacidade de
execução das políticas públicas.
No mesmo artigo, os autores propõem que, para enfrentar o problema da
desigualdade de situações e potencializar as experiências estaduais bem sucedidas, é
fundamental fortalecer formas de cooperação federativa, feitas livremente entre os
governos estaduais, ou então com a União, já que esta se encontra em um estágio avançado
em sua reforma, respeitando a peculiaridade de cada Estado e a sua autonomia decisória.
Dada a natureza essencialmente democrática do federalismo, auxílios ou parcerias a
governos devem ser feitos mantendo a autonomia e a independência de cada ente.
Logo, devido à enorme assimetria que caracteriza a Federação brasileira, o Governo
Federal tem de cumprir uma função essencial em políticas que busquem corrigir as diversas
desigualdades entre Estados e regiões do País. Por esta razão, precisa auxiliar os governos
subnacionais, em termos financeiros e administrativos, mas deve exercer esta tarefa
respeitando e levando em consideração a autonomia dos outros entes. Além de ser o ente
mais indicado para a função de coordenação federativa, o Governo Federal conta com um
aparato estatal mais efetivo e bem estruturado em comparação aos Estados.
Abrucio e Gaetani apresentam cinco fatores que impulsionaram as reformas na
gestão pública no âmbito estadual, desde a metade da década de 1990:
- A crise financeira dos governos estaduais e a construção de uma coalizão e de
instituições pró-ajuste fiscal;
2 Abrucio, F. L.; Gaetani, F. (2006). Avanços e perspectivas da gestão pública nos Estados: agenda,
aprendizado e coalizão. In Consad, Avanços e perspectivas da gestão pública nos Estados, Brasília: Consad
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- A propagação das idéias da Nova Gestão Pública após 1995, com o reforço
recente de técnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo
desde 2003, migraram para governos estaduais;
- A disseminação de boas práticas e inovações administrativas pelo País;
- O fortalecimento de fóruns federativos interestaduais, como o Conselho de
Secretários Estaduais de Administração (Consad); e
- O processo de construção de rede entre a União e os Estados em prol do
Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos
Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE), em termos de diagnóstico,
montagem e negociação do programa.
O movimento de fortalecimento da capacidade burocrática e modernização
tecnológica nos governos estaduais começaram pelas Secretárias de Fazenda. O principal
impulso foi dado com a criação do Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal
para os Estados Brasileiros (PNAFE), apoiado por recursos do (Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e gerenciado pelo Governo Federal. Participaram do PNAFE 84%
dos Estados e 65% do total de participantes disseram à pesquisa PNAGE que o programa
havia sido bem sucedido.
Nessa linha, conforme Abrucio e Gaetani, a mais relevante novidade do PNAGE foi
o trabalho em rede entre a União e os Estados, e destes entre si. Este tipo de articulação
intergovernamental deve ser incentivado, seja para disseminar as experiências bem
sucedidas, seja para ajudar os governos estaduais com mais carências administrativas.
Após os avanços na área fazendária, a nova etapa em busca do ajuste fiscal foi a
adoção do Plano Plurianual (PPA) como instrumento central da gestão pública, com o
fortalecimento do binômio Orçamento-Planejamento. Outro vetor impulsionador das
mudanças na gestão pública estadual foi a disseminação pontual de boas práticas em
praticamente todas as esferas de governo.
1.1 A IMPORTÂNCIA DOS RECURSOS HUMANOS
Entre as áreas mais importantes para o fortalecimento da Administração Pública,
está área de Recursos Humanos (RH), com a profissionalização da burocracia. Segundo a
literatura e a experiência internacionais, o que hoje dá um sentido modernizador à área de
RH é a capacidade de pensar estrategicamente o planejamento da força de trabalho. Isto é,
trata-se de definir o perfil da burocracia, com suas atribuições e incentivos.
Uma das principais diferenças entre a União e os demais entes, está na existência de
um núcleo de carreiras estratégicas – as chamadas carreiras do ciclo de gestão –, que dá
uma ossatura consistente às ações do Governo Federal. Em contraste, os Estados ainda se
apóiam excessivamente em estruturas de cargos de confiança e nos quadros fazendários, o
que não contribui para a estruturação de administração pública profissionalizada e
equilibrada.
Em comum, ambas as instâncias federativas enfrentam problemas no
equacionamento das necessidades de pessoal e de modelos organizacionais adequados nas
áreas finalísticas.
Dessa forma, a clarificação dos novos papéis dos governos estaduais remete à
redefinição do perfil da burocracia estadual, à definição de uma estratégia de
profissionalização correspondente e à valorização da função pública. Estes três itens fazem
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
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parte de uma agenda positiva que passa por um conjunto de medidas combinadas que
incluem programas de capacitação, estruturas remuneratórias, introdução de mecanismos de
avaliação de desempenho e alinhamento de estruturas de carreiras – sem concessões a
corporativismos. O desafio de trazer a discussão de recursos humanos para o campo
positivo não é trivial.
1.2 CONHECENDO O SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO FEDERAL
As atividades de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira
federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal são
organizadas por sistemas. Assim, a Lei 10.180/2001 trata da organização e disciplina os
Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal,
de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, por sua vez, compreende as
atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos,
e de realização de estudos e pesquisas sócio-econômicas.
Integram o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal:
- O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central;
- Órgãos setoriais, que são as unidades de planejamento e orçamento dos
Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil
da Presidência da República; e
- Órgãos específicos, que são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão
central do Sistema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento
e orçamento.
As unidades de planejamento e orçamento das entidades vinculadas ou subordinadas
aos Ministérios e órgãos setoriais ficam sujeitas à orientação normativa e à supervisão
técnica do órgão central e também, no que couber, do respectivo órgão setorial. As normas
baixadas pelo órgão central do sistema de planejamento e de orçamento federal são
obrigatórias para as unidades detentoras de autonomia financeira e orçamentária nos termos
constitucionais.
Segundo o art. 2º da referida Lei, são finalidades do Sistema de Planejamento e de
Orçamento Federal:
- Formular o planejamento estratégico nacional;
- Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico
e social;
- Formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;
- Gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal; e
- Promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
visando a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos
planos federal, estadual, distrital e municipal.
Especificamente, segundo o art. 8º da Lei 10.180/01, compete às unidades
responsáveis pelas atividades de orçamento:
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
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- Coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração dos projetos da lei de
diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária da União, compreendendo os
orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais;
- Estabelecer normas e procedimentos necessários à elaboração e à
implementação dos orçamentos federais, harmonizando-os com o plano
plurianual;
- Realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao
aperfeiçoamento do processo orçamentário federal;
- Acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da
competência atribuída a outros órgãos;
- Estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua
harmonização com o planejamento e o controle; e
- Propor medidas que objetivem a consolidação das informações orçamentárias
das diversas esferas de governo.
1.3 A SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL (SOF)
Em 1967, o Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro criou o Ministério do
Planejamento e Coordenação Geral que estabelece como sua área de competência a
programação orçamentária e a proposta orçamentária anual. Com a publicação da Portaria
nº 20, no dia 17 de março de 1971, a então Subsecretaria de Orçamento e Finanças passa a
ter a atribuição de órgão central do sistema orçamentário. No ano seguinte, passa a ser
Secretaria de Orçamento e Finanças – SOF, com a publicação da Portaria nº 46 no dia 14 de
junho de 1972.
A sigla SOF se manteve desde então, uma vez que somente no período de 1990 a
1992, o órgão passou a denominar-se Departamento de Orçamento da União quando foi
incorporado ao Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento. Com a publicação da
Medida Provisória 309, a SOF volta a ser Secretaria submetida à Presidência da República.
Em 1996, a Secretaria de Orçamento Federal torna-se órgão específico e singular do então
Ministério do Planejamento e Orçamento, criado por meio do Decreto 1.792.
Finalmente, com o Decreto 5.719, de 13 de março de 2006, é aprovada a estrutura
regimental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em cuja estrutura
encontra-se inserida a Secretaria de Orçamento Federal.
Ressalta-se que a atual estrutura também teve forte influência com a edição da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), que
estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, e
incluiu o estabelecimento de novas regras para o planejamento da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Dessa forma, em 2004, dada a relevância e as
novas atribuições que exigiam a LRF para o processo orçamentário, em particular quanto
aos anexos da LDO, a área de assuntos fiscais, antes tratada como uma Assessoria Técnica
da SOF, passou a ser um Departamento específico e com estrutura própria, e atualmente, é
denominada Secretaria-Adjunta de Assuntos Fiscais.
1.4 A CARREIRA DE ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO (APO)
Pela sua importância para a profissionalização da área e uniformização de
procedimentos, com vista a uma melhor condução do processo orçamentário, foi criada,
pelo Decreto-Lei 2.347/87, a carreira de Planejamento e Orçamento, com alteração de
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
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denominação introduzida pela Lei 8.270/91. Inicialmente, foi constituída pelos cargos de
Analista e de Técnico de Planejamento e Orçamento (este último, extinto), cujas
atribuições são de gestão governamental nos aspectos técnicos relativos à formulação,
implementação e avaliação de políticas públicas.
Os servidores dessa carreira atuam na administração e controle do Sistema de
Planejamento e Orçamento, no âmbito do Poder Executivo, e na elaboração, programação e
acompanhamento do Plano Plurianual e dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de
Investimento das Empresas Estatais.
Sob pena de comprometer-se a integridade e a lisura do processo orçamentário, tem-
se que nenhuma das fases do Orçamento Público pode ser terceirizada (formulação de
políticas, elaboração, programação e acompanhamento, etc.), classificando essa atividade
como exclusiva de Estado.
A formação dos quadros de Planejamento e Orçamento Público, além dos concursos
públicos, específicos, do curso de formação, do estágio probatório e da especialização
técnica, requer a vivência de vários ciclos completos do processo orçamentário (pelo menos
três), sem o que o servidor não poderá ser considerado em condições de atuar em meio à
complexidade que a função exige.
1.5 O DIAGNÓSTICO
Ao concluir que o movimento de reforma da Administração Pública é permanente e
ao mesmo tempo desigual entre os entes, cabe a União, por meio da SOF, impulsionar a
modernização das instituições e intercâmbio de boas práticas entre os entes na área
orçamentária. O primeiro passo para qualquer ação é o conhecimento prévio (diagnóstico)
do estágio de desenvolvimento em que se encontram os governos estaduais.
Para efetuar o diagnóstico, foram selecionadas quais são os aspectos organizacionais
necessários para o bom desempenho da área orçamentária. As características
organizacionais consideradas foram estrutura e processos.
Os indicadores de estrutura indicam a capacidade da organização para obter um
desempenho efetivo. Estão incluídas nessa categoria todas as medidas baseadas em
aspectos organizacionais ou características dos participantes que se supõe ter impacto sobre
a eficácia organizacional.
Já os indicadores de processo focam na quantidade ou qualidade das atividades
realizadas pela organização. Eles avaliam esforços ao invés de efeitos, como é o caso dos
indicadores de resultado. São indicadores que avaliam a energia gasta para gerar uma saída
e são baseadas na premissa que se é conhecido quais atividades são necessárias para
assegurar eficácia.
As organizações públicas sofrem grandes pressões institucionalizantes, já que
necessitam de legitimidade para sua atuação. Nesse caso, os processos são a essência da
própria organização, por definição. Sendo assim, a conformidade com procedimentos
ritualmente definidos produz resultados bem sucedidos. Outro fato sobre os processos se
refere a maior facilidade que as organizações têm em compilar dados referentes aos
processos que geram resultados.
1.6 CONTEÚDO DO DOCUMENTO
Este documento está dividido em cinco capítulos e um anexo. O primeiro é a própria
introdução que apresenta as linhas gerais que encadearão este diagnóstico, além de trazer a
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atual estrutura e organização do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal. O segundo
se debruça sobre a justificativa do trabalho, informando as razões para aproximação deste
órgão federal de orçamento aos entes estaduais e compartilha as dúvidas sobre os resultados
que precisam ser aprofundados, sobretudo com a intenção de se ter um relato mais preciso.
A terceira parte traz a metodologia aplicada no questionário respondido pelos
Estados e pelo Distrito Federal, dissecando cada método atribuído às questões. O quarto
capítulo mostra os resultados já tabulados, o que permite ao leitor identificar as
potencialidades e fragilidades dos entes de uma forma geral. O último capítulo faz as
considerações finais, enfatizando os trabalhos da atuação federativa em pleno
desenvolvimento na SOF, enaltecendo ainda a importância deste diagnóstico.
Por fim, o anexo traz os resultados preliminares já divulgados no site
www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao, apresentando os números e as razões das
perguntas para cada questão respondida.
2. JUSTIFICATIVA
A União conseguiu estruturar significativamente a área orçamentária, por meio do
fortalecimento da carreira de analista de planejamento e orçamento, investimento de
tecnologia e melhoria dos processos. No entanto, desconhece-se em que estágio de
desenvolvimento está as áreas orçamentárias dos governos estaduais. Considerando a
necessidade de promover a cooperação federativa em diversas políticas públicas, é
fundamental que as áreas orçamentárias dos governos estaduais estejam não só bem
estruturadas como também articularas com a União, de forma a promover o planejamento
nacional eficiente, eficaz e efetivo.
O diagnóstico poderá identificar fragilidades e potencialidades existentes na esfera
estadual de forma a permitir melhorar o desempenho do sistema e promover a cooperação
entre os entes. A partir dos resultados obtidos neste diagnóstico, serão elaboradas ações na
busca de eliminar as dificuldades e promover o intercâmbio de experiências, com o
compartilhamento das boas práticas.
2.1 MOTIVAÇÃO DA PESQUISA
A SOF, como órgão específico do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão – MP, tem como uma de suas finalidades a promoção de apoio técnico e normativo
junto aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, visando à compatibilização de
normas e tarefas afins, nos planos federal, estadual, distrital e municipal. Tal finalidade,
conforme já dito, advém das atribuições do MP, que é órgão central do Sistema de
Planejamento e Orçamento Federal.
Desde 2007 a SOF vem intensificando o fortalecimento institucional na área
orçamentária junto aos entes federados, visando atender às demandas de apoio técnico
efetuadas de forma recorrente pelos respectivos órgãos nas esferas estaduais e municipais.
Com esse foco, foram criados instrumentos que possibilitaram a integração e a difusão de
conhecimentos técnicos, tais como cursos virtuais de orçamento público; o aprimoramento
de manuais técnicos de orçamento; a realização de seminários internacionais, nacionais e
regionais sobre orçamento público; e capacitações realizadas in loco, por meio de acordos
de cooperação técnica celebrados diretamente com Estados que se manifestaram
interessados no apoio da SOF.
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Esta Secretaria, por sua vez, após interação direta com alguns Estados, percebeu que
a melhor forma de intensificar as atividades e aprofundar a articulação com tais entes
perpassava, necessariamente, pelo conhecimento prévio de como está estruturado o
respectivo sistema de planejamento e orçamento estadual. Dessa forma, ter informações,
mesmo que apenas declaratórias dos responsáveis pela respectiva área no Estado, já
permitiria um diagnóstico preliminar, mas importante, sobre a atuação da SOF,
principalmente porque permitiria um planejamento adequadamente detalhado, qualificando
desde o início a discussão com o ente apoiado.
Cabe ressaltar, como pode ser constatado a seguir, que as questões aplicadas na
pesquisa basearam-se nas atuais estruturas, normas e competências desenvolvidas pela
SOF, sobretudo no que concerne aos processos de elaboração, execução e
acompanhamento, no âmbito federal, da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei
Orçamentária Anual (LOA).
Nessa esteira, algumas particularidades aplicadas neste diagnóstico, que cabem
somente à União, podem ter sido extrapoladas para os entes pesquisados, provocando
resultados que devem ser interpretados de forma mais cuidadosa, sobretudo porque só
poderão ser avaliadas, de forma mais efetiva, com o aprofundamento dos detalhes que
circundam a área orçamentária desses entes. Para tanto, a SOF está disponível para sanar as
dúvidas acerca da interpretação dada às respostas ao questionário, assim como para
entender melhor as peculiaridades de cada Estado.
Assim, a participação de todos os Estados e do Distrito Federal na pesquisa mostra
que a iniciativa foi satisfatória e compreendida como um início de aproximação real do
órgão central da União aos entes federados nessa temática, sobretudo porque é atribuição
desta Secretaria intensificar os trabalhos compartilhados na área orçamentária, tendo em
vista que não há política pública bem implementada, se não estiver adequadamente inserida
no processo orçamentário, independentemente da sua esfera de execução.
3. METODOLOGIA
Com o propósito de levantar o estágio de desenvolvimento em que se encontram as
áreas orçamentárias dos governos estaduais, a SOF realizou pesquisa envolvendo os 26
Estados e o Distrito Federal. O objetivo do estudo foi identificar oportunidades e
fragilidades existentes para que ações futuras possam ser desenvolvidas pela SOF para
apoiar o fortalecimento institucional das áreas orçamentárias e estimular a cooperação
federativa.
Optou-se por uma pesquisa qualitativa, mesmo tendo um formato objetivo, e o
universo escolhido foi o conjunto dos Estados e Distrito Federal. A escolha desse universo
deu-se pelo fato de que esses entes mais a União possuem competência concorrente para
legislar sobre orçamento, conforme estabelecido pela Constituição Federal de 1988 (artigo
24, incisos I e II). Além disso, o tratamento com os Estados torna a pesquisa mais simples,
pela menor dimensão do universo em comparação ao número de municípios, o que não
impede que futuramente se desenvolvam ações de apoio aos municípios.
3.1 COLETA DE DADOS
Podendo ser considerado como estudo exploratório, a pesquisa caracterizou-se por
ser simples, porém, completa. Como instrumento para coleta de dados foi desenvolvido
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questionário contendo questões que possibilitem a identificação dos elementos
considerados essenciais para o bom desempenho da área orçamentária.
Para a avaliação das áreas orçamentárias foram definidas cinco dimensões de
análise, duas relativas à indicadores de estrutura e três relativas a processos. Foram
avaliadas as dimensões consideradas importantes para o bom desempenho das áreas
orçamentárias, listada a seguir:
- Estrutura Principal
- Processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
- Processo de elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA)
- Processo de execução orçamentária
- Estrutura Complementar
A definição de padrões é um componente central no estabelecimento de critérios
para a avaliação da efetividade de uma organização. Para o estudo, foi considerado como
padrão de desempenho o Sistema Federal de Planejamento e Orçamento, conforme
estabelecido pela Lei nº 10.180, de fevereiro de 2001, e sua implementação no governo
federal. Essa definição, além de permitir a simplificação do estudo, demonstrará quais os
atributos em que a SOF poderá prestar apoio técnico e institucional para o fortalecimento
das áreas orçamentárias estaduais, caso haja interesse por parte dos governos estaduais.
Dessa forma, foram identificados, para cada dimensão de análise, os atributos ou
critérios de avaliação considerados importantes para o bom desempenho da área
orçamentária, tendo como padrão o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.
3.1.1 ELABORAÇÃO DO QUESTIONÁRIO E MÉTODO DE AVALIAÇÃO
Para a avaliação dos atributos considerados em cada dimensão de análise, adotaram-
se diferentes tipos de questões:
- Questões fechadas, com duas alternativas para resposta: “sim” ou “não”;
- Questão fechada de múltipla escolha;
- Questões fechadas em que o entrevistado é convidado a emitir sua opinião. Para
essas questões foi adotada Escala Lickert de 5 posições; e
- Questões abertas, na qual o entrevistado é convidado a fornecer uma informação
específica, justificar uma resposta ou emitir sua opinião sobre determinado
assunto. Essas questões não tiveram valores atribuídos às respostas.
No que tange às questões fechadas, foi elaborado gabarito baseado no padrão
adotado, ou seja, qual seria a resposta considerada como desejável para o bom desempenho
da área orçamentária, considerando o modelo do Sistema de Planejamento e Orçamento
Federal. Dessa forma, se a reposta do questionário estiver de acordo com o gabarito, o
atributo será avaliado com o valor máximo. Segue abaixo os valores atribuídos para as
respostas.
QUADRO 1. TIPOS DE QUESTÕES UTILIZADAS NO QUESTIONÁRIO
Tipo de Questão Valores considerados conforme a
resposta
Quantidade de perguntas no
questionário
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Tipo de Questão Valores considerados conforme a
resposta
Quantidade de perguntas no
questionário
Questões fechadas, com respostas “sim” ou “não”
Resposta conforme o gabarito = 1 ou 2(*), resposta diferente do gabarito = 0
45
Questões fechadas de múltipla
escolha
Quatro respostas, com as seguintes
notas: 0,0; 1; 1,5 e 2
1
Escala Lickert de 5 posições
Discordo Totalmente = 2,0
Discordo = 1,5
Indiferente = 1
Concordo = 1
Concordo totalmente = 0
2
Questões abertas Não tiveram avaliação quantitativa 13
*Os atributos considerados estratégicos para o bom desempenho da área orçamentária tiveram peso 2.
O questionário ficou composto por 52 questões, sendo que, dependendo da resposta,
o entrevistado é convidado a responder a questões abertas, podendo chegar, com isso, ao
total de 61 questões.
3.2 AVALIAÇÃO DAS DIMENSÕES DE ANÁLISE
A seguir são apresentadas as questões formuladas para os questionários, divididas
por dimensão de análise e a forma de cálculo da nota de avaliação para cada uma, que pode
variar de 0 a 10. Em seguida é apresentado o cálculo da nota geral para a área orçamentária
do ente estudado e, por fim, os conceitos utilizados para avaliação conforme a nota
alcançada.
3.2.1 ESTRUTURA PRINCIPAL
Os indicadores de estrutura indicam a capacidade da organização para obter um
desempenho efetivo. Estão incluídas nessa categoria todas as medidas baseadas em
aspectos organizacionais ou características dos participantes que se supõe ter impacto sobre
a eficácia organizacional.
Nesta pesquisa, foi considerado que para obter um bom desempenho, a estrutura da
área orçamentária deve possuir os seguintes elementos ou características:
- Sistema de Planejamento e Orçamento instituído por meio de normativo legal;
- Carreira de servidores estruturada;
- Área de Orçamento desvinculada da Secretaria de Estado de Fazenda;
- Segregação das áreas de planejamento e orçamento na estrutura organizacional da
secretaria;
- Área especializada na questão fiscal;
- Estrutura para projetar as receitas;
- Ação específica no orçamento para atividades de planejamento e orçamento; e
- Sistemas informatizados para orçamento e planejamento.
Para esses atributos foram elaboradas questões fechadas, com alternativas para
resposta “sim” ou “não”. Dois atributos, por serem considerados estratégicos, tiveram peso
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2 na avaliação: existência de carreira estruturada e de área estruturada para tratar da questão
fiscal. Os demais atributos tiveram peso 1 na avaliação.
Para completar a avaliação sobre a estrutura, foram adicionadas duas questões nas
quais o entrevistado é convidado a emitir sua opinião sobre dois pontos: se a SOF apoiar
tecnicamente a área orçamentária do Estado, os processos orçamentários serão
aperfeiçoados e se o Estado se beneficiará com a obtenção de financiamento para estruturar
ou modernizar sua área orçamentária. Para a avaliação desses itens, foi utilizada a escala
Likert de 5 posições, com valores variando de 0, quando há total concordância, até 1,
quando há total discordância.
A avaliação da estrutura encerra-se com uma pergunta aberta na qual o entrevistado
é questionado sobre a existência de informações adicionais e importantes na estrutura de
planejamento e orçamento. Essa questão não recebeu avaliação quantitativa.
A seguir é apresentado o questionário, com as questões formuladas e os respectivos
gabaritos e pesos atribuídos.
QUADRO 2. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA PRINCIPAL
Pergunta Gabarito Peso
1.1. Existe normativo legal que organize e discipline o Sistema de Planejamento e de Orçamento desse
Estado, assim como, no âmbito federal, a Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001? SIM 1
1.1.a. Caso exista, por gentileza, informe o normativo legal (lei, decreto, portaria, etc), ou encaminho
cópia do mesmo por e-mail ou endereço da SOF. Caso haja algum comentário sobre esta questão, insira
no espaço a seguir.
- -
1.2. Existe carreira de servidores estruturada para dar suporte às atividades de planejamento e orçamento? SIM 2
1.2.a. Caso existam, por gentileza, informe quantos trabalham na área de orçamento e quantos no
planejamento. Caso o mesmo servidor atue tanto no planejamento como no orçamento, informe apenas o
número global.
- -
1.3. A área de Orçamento está vinculada à Secretaria de Estado de Fazenda? NÃO 1
1.4. As áreas de planejamento e orçamento são segregadas na estrutura da Secretaria? SIM 1
1.5. Existe uma área especializada para tratar da questão fiscal do Estado? SIM 2
1.5.a. Caso exista, por gentileza, informe em qual estrutura está esta área - -
1.6. A Secretaria possui estrutura física e de recursos humanos para projetar as receitas do Estado? SIM 1
1.7. Existe ação específica no orçamento estadual para execução das atividades de planejamento e orçamento? SIM 1
1.7.a. Caso exista, por gentileza, informe as dotações executadas em 2010 e previstas para 2011, destes
programas ou ações, separando, quando possível, as atividades de manutenção e de desenvolvimento do
Sistema de Planejamento e Orçamento do Estado.
- -
1.8. Existem sistemas informatizados que possuem as informações de orçamento e planejamento? SIM 1
1.8.a. Caso exista, por gentileza, informe quais e a atribuição de cada um. - -
1.9. Responda e depois justifique no campo abaixo:
1.9.a. Se a área orçamentária do seu Estado fosse apoiada tecnicamente pela SOF, os processos para a
Discordo
Totalmente 1
Discordo 0,75
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Pergunta Gabarito Peso
elaboração e execução da LDO, LOA e dos Decretos de Programação Orçamentária e Financeira
seriam aperfeiçoados?
Nem
concordo,
nem discordo
0,50
Concordo 0,25
Concordo
Totalmente 0
1.9.b. Ocorrerá benefício para o Estado em obter financiamentos do governo federal ou de organismos
internacionais para modernizar/reestruturar a área orçamentária
Discordo
Totalmente 1
Discordo 0,75
Nem
concordo,
nem discordo
0,50
Concordo 0,25
Concordo
Totalmente 0
Justifique: - -
1.10. Há informações adicionais e importantes na estrutura da área de planejamento e orçamento que você
deseja destacar? - -
De acordo com o preenchimento do questionário, é calculada a nota de desempenho
da dimensão estrutura, conforme a equação a seguir:
Nota Estrutura = NE = Somatório dos pontos obtidos x 10
12
3.2.2 PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
Os indicadores de processo focam na quantidade ou qualidade das atividades
realizadas pela organização. Eles avaliam esforços ao invés de efeitos, como é o caso dos
indicadores de resultado. São indicadores que avaliam a energia gasta para gerar uma saída
e são baseados na premissa de que são conhecidas as atividades necessárias para assegurar
eficácia.
As organizações públicas sofrem grandes pressões institucionalizantes, já que
necessitam de legitimidade para sua atuação. Nesse caso, os processos são a essência da
própria organização, por definição. Sendo assim, a conformidade com procedimentos
ritualmente definidos produz resultados bem sucedidos. Outro fato sobre os processos se
refere à maior facilidade que as organizações têm em compilar dados relativos aos
processos que aos resultados.
Para que a área orçamentária obtenha bom desempenho, foi considerado, nesta
pesquisa, que o processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias deve possuir os
seguintes atributos:
- Equipe de servidores especializados na elaboração da Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) estadual;
- Manual de processos e procedimentos para elaboração da LDO;
- Cronograma de atividades do processo de elaboração da LDO;
- Rotina institucionalizada para coletar sugestões dos órgãos estaduais para
elaboração da LDO;
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- A LDO não deve sofrer muitas modificações durante sua discussão pelo Poder
Legislativo;
- LDO curta (simples); e
- Possuir Anexo de Metas e Prioridades.
Para a avaliação do processo de elaboração da LDO, foram apresentadas questões
fechadas, com alternativas para resposta “sim” ou “não”. A todos os atributos foram
considerados peso 1 para as respostas.
QUADRO 3. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LDO
Pergunta Gabarito Peso
2.1. Há uma equipe de servidores especializados na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
estadual? SIM 1
2.2. A elaboração da LDO é regida por um manual interno de processos e procedimentos? SIM 1
2.3. Existe um cronograma de atividades do processo de elaboração da LDO? SIM 1
2.4. Existe uma rotina institucionalizada para coletar sugestões dos órgãos estaduais para elaboração da LDO? SIM 1
2.5. A LDO sofre muitas modificações durante sua discussão pelo Poder Legislativo? NÃO 1
2.6. A LDO do Estado é longa, possuindo muitos artigos? NÃO 1
2.7. A LDO possui um Anexo de Metas e Prioridades? SIM 1
2.8. Há alguma informação importante que você quer ressaltar no processo de elaboração da LDO? - -
A avaliação do processo de elaboração da LDO encerra-se com uma pergunta aberta
na qual o entrevistado é questionado sobre a existência de informações adicionais e
importantes no processo de elaboração da LDO.
De acordo com o preenchimento do questionário, é calculada a nota de desempenho
do processo de elaboração da LDO, conforme a equação a seguir:
Nota Processo de Elaboração da LDO = NPLDO = Somatório dos pontos obtidos x 10
7
3.2.3 PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
Quanto ao processo de elaboração da LOA, foram considerados os seguintes
atributos necessários para o bom desempenho da área orçamentária:
- O Anexo de Metas e Prioridades da LDO é observado na elaboração do Projeto de
Lei Orçamentária Anual (PLOA);
- São desenvolvidos cenários fiscais que guiam a elaboração da Lei Orçamentária
Anual;
- As Necessidades de Financiamento do Governo Estadual - NFGE são utilizadas
na elaboração da LOA;
- Metodologia para projeção das receitas;
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- Acompanhamento da realização das receitas;
- A classificação contábil da receita e da despesa é estabelecida pela área do tesouro
e do orçamento no Estado;
- Manual interno de processos e procedimentos para elaboração da LOA;
- Cronograma de atividades do processo do PLOA;
- Rotina de divulgação dos limites de despesas aos órgãos;
- O histórico da execução orçamentária é avaliado na construção dos limites de
despesas dos órgãos;
- O nível de detalhamento da despesa do PLOA encaminhado para aprovação
reflete uma visão agregada da despesa;
- Rotina formal para a análise do Autógrafo da Lei Orçamentária Anual;
- Avaliação do processo de elaboração do PLOA junto às demais secretarias e
outros Poderes após o envio do PLOA;
- Após a elaboração das projeções do cenário fiscal e das receitas existe um
processo estruturado decisório, no nível estratégico do Estado, para a definição
dos limites de despesas antes da divulgação pela Secretaria; e
- Processo estruturado decisório, no nível estratégico do Estado, após a elaboração
das projeções do cenário fiscal e das receitas, para a definição dos limites de
despesas antes da divulgação pela Secretaria.
Para a avaliação dos atributos, foram formuladas questões fechadas, com respostas
“sim” ou “não”, sendo que de acordo com a importância do atributo foi considerado o peso
1 ou 2, conforme apresentando no quadro abaixo.
Sobre o atributo relativo ao nível de detalhamento da despesa, foi considerado que
quando mais agregado, melhor o desempenho da área orçamentária, já que dessa forma, o
orçamento se tornará menos detalhado e mais gerencial, sobretudo no instrumento (LOA)
que autoriza a execução orçamentária.
É importante frisar que o nível de detalhamento da própria execução, não se
confunde com aquele que se solicita autorização de gasto. O não refinamento dessa
percepção pode comprometer eventuais projetos de redução ou qualificação do gasto
público. Além disso, o art. 6º da Porta Interministerial SOF/STN nº 163, de 2001, traz a
seguinte redação "Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza,
far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade
de aplicação."
Dessa forma, para a avaliação desse atributo, foi formulada questão fechada com
quatro opções de resposta, sendo considerada uma ordem progressiva de valor, de acordo
com a resposta:
- Subelemento de Despesa: nota 0,0
- Elemento de Despesa: nota 0,5
- Grupo de Natureza de Despesa: nota 0,75
- Modalidade de Aplicação: nota 2
___________________________________________________________________________________________________
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A avaliação do processo de elaboração da LOA encerra-se com uma pergunta aberta
na qual o entrevistado é questionado sobre a existência de informações adicionais e
importantes no processo de elaboração da LOA.
De acordo com o preenchimento do questionário, é calculada a nota de desempenho
do processo de elaboração da LOA, conforme a equação a seguir:
Nota Processo de Elaboração da LOA = NPLOA = Somatório dos pontos obtidos x 10
22
QUADRO 4. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LOA
Pergunta Gabarito Peso
3.1. O Anexo de Metas e Prioridades da LDO é observado quando da alocação de recursos no Projeto de Lei
Orçamentária Anual – PLOA pelos órgãos estaduais? SIM 1
3.2. São desenvolvidos cenários fiscais para guiar a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA? SIM 1
3.3. O Estado trabalha com informações das Necessidades de Financiamento do Governo Estadual - NFGE para
subsidiar a elaboração da LOA? SIM 1
3.4. A área de planejamento e orçamento da Secretaria tem metodologia para projeção das receitas? SIM 2
3.5. A Secretaria acompanha a realização das receitas? SIM 2
3.6. A classificação contábil da receita e da despesa, no nível permitido pelo Manual de Contabilidade Aplicada
ao Setor Público – MCASP, é estabelecida pela área do tesouro e do orçamento no Estado? SIM 2
3.7. A elaboração da LOA é regida por um manual interno de processos e procedimentos? SIM 2
3.8. Existe um cronograma de atividades do processo do PLOA? SIM 2
3.9. Existe uma rotina de divulgação dos limites de despesas aos órgãos? SIM 2
3.10. Na construção dos limites de despesas dos órgãos, o histórico da execução orçamentária é um fator
avaliado? SIM 1
3.11. O orçamento do Estado é elaborado até que nível de detalhamento da despesa?
Modalidade
de
Aplicação
2
Grupo de
Natureza de
Despesa
1,5
Elemento de
Despesa 1,0
Subelemento
de Despesa 0,0
3.12. Existe uma rotina formal para a análise do Autógrafo da Lei Orçamentária Anual? SIM 1
3.13. Após o envio do PLOA, a Secretaria faz uma avaliação do processo de elaboração do PLOA junto às
demais secretarias e outros Poderes? SIM 2
3.14. Após a elaboração das projeções do cenário fiscal e das receitas existe um processo estruturado decisório,
no nível estratégico do Estado, para a definição dos limites de despesas antes da divulgação pela Secretaria? SIM 1
3.14.a – Caso exista, informe a composição deste nível estratégico e o marco normativo que disciplinou
esta fase do processo. - -
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Pergunta Gabarito Peso
3.15. Há alguma informação importante que você queira ressaltar no processo de elaboração da LOA? - -
3.2.4 PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Para o bom desempenho da área orçamentária, e considerando a legislação
pertinente, estabeleceu-se que o processo de execução orçamentária deve possuir os
seguintes atributos:
- Projeções atualizadas do cenário fiscal a partir da sanção da LOA;
- decretos de contingenciamento após a aprovação da LOA (conforme estabelecido
pela LRF);
- Rotina formal de gestão dos limites orçamentário e financeiro;
- O Tesouro Estadual trabalha com o processo de programação financeira (conforme
estabelecido pela LRF);
- O Tesouro Estadual trabalha com cronograma de desembolso a partir do fluxo de
ingressos. (conforme estabelecido pela LRF);
- O Estado trabalha com as NFGE (Necessidades de Financiamento do Governo
Estadual) para acompanhar a execução do orçamento e do relatório bimestral de
receitas e despesas. (conforme estabelecido pela LRF);
- Sistema informatizado de execução orçamentária, financeira e contábil;
- As solicitações de créditos não compensados são abertas respeitando o espaço fiscal
disponível. (Resolução 43/2001);
- Os pedidos de créditos, antes de serem autorizados pela Secretaria, são discutidos
no nível estratégico a partir do espaço fiscal disponível; e
- O Estado cumpre a meta de superávit primário estabelecida pelo Tesouro Nacional.
Para avaliação do processo de execução orçamentária, foram elaboradas 11
questões, sendo que 10 questões fechadas, com alternativas de resposta “sim” ou “não, para
verificação da existência dos atributos considerados necessários para o bom desempenho da
área orçamentária e uma questão aberta.
A questão 5, que pergunta se o Tesouro Estadual trabalha com elaboração de
cronograma de desembolso a partir do fluxo de ingressos, solicita, caso a resposta à
pergunta for “sim”, informar o período de entrega dos recursos aos órgãos setoriais. Foi
atribuído peso 1 para todas as questões (não foi identificado nenhum elemento estratégico).
A avaliação do processo de execução orçamentária da LOA encerra-se com uma
pergunta aberta na qual o entrevistado é questionado sobre a existência de informações
adicionais e importantes no processo de execução orçamentária.
QUADRO 5. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Pergunta Gabarito Peso
4.1. A partir da sanção da LOA, a Secretaria faz projeções atualizadas do cenário fiscal? SIM 1
4.2. Após a aprovação da LOA, o Estado trabalha com decretos de contingenciamento? SIM 1
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Pergunta Gabarito Peso
4.3. Há uma rotina formal de gestão dos limites orçamentário e financeiro? SIM 1
4.4. O Tesouro Estadual trabalha com o processo de programação financeira (gestão dos limites de
contingenciamento)? SIM 1
4.5. O Tesouro Estadual trabalha com cronograma de desembolso a partir do fluxo de ingressos (receitas) do
Estado? SIM 1
4.5.a. Se a resposta do item anterior for afirmativa, qual o período de entrega dos recursos aos órgãos
setoriais? - -
4.6. O Estado trabalha com as NFGE (Necessidade de Financiamento do Governo Estadual) para acompanhar
a execução do orçamento e do relatório bimestral de receitas e despesas? SIM 1
4.7. Existe um sistema informatizado de execução orçamentária, financeira e contábil nos moldes do Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI no Estado? SIM 1
4.8. As solicitações de créditos não compensados são abertos respeitando o espaço fiscal disponível? SIM 1
4.9. Os pedidos de créditos, antes de serem autorizados pela Secretaria, são discutidos no nível estratégico
(Governador, Secretário da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento), a partir do espaço fiscal disponível? SIM 1
4.10. O Estado vem conseguindo cumprir a meta de superávit primário estabelecida pelo Tesouro Nacional? SIM 1
4.11. Há alguma informação importante que você queira ressaltar no processo de execução orçamentária - -
De acordo com o preenchimento do questionário, é calculada a nota de desempenho
do processo de execução orçamentária, conforme a equação a seguir:
Nota Processo de Execução Orçamentária = NPEO = Somatório dos pontos obtidos x 10
10
3.2.5 ESTRUTURA COMPLEMENTAR
Como estrutura complementar, foram considerados os elementos essenciais para a
boa gestão fiscal e controle do gasto público. Os atributos considerados importantes para o
bom desempenho da área orçamentária foram:
- Sistema para registrar todas as licitações e contratos do governo;
- Sistema informatizado para registro e pagamento das despesas com pessoal;
- Sistema informatizado para registrar os convênios celebrados pelo governo com a
União e os Municípios;
- Normas para a celebração de contratos, convênios, suprimento de fundos, diárias e
passagens, propaganda e publicidade, compras, telefonia fixa e móvel, uso de carros
oficiais e suprimento de materiais;
- Sistema informatizado para o planejamento integrado das compras;
- Conta única onde são arrecadadas todas as receitas de todos os órgãos do Estado; e
- Os recursos arrecadados pelos bancos conveniados são recolhidos à conta única de
forma tempestiva.
___________________________________________________________________________________________________
SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
- 25 -
QUADRO 6. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR
Pergunta Gabarito Peso
5.1. O Estado possui um sistema para registrar todas licitações e contratos do governo, nos moldes do Sistema
Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG? SIM 1
5.2. O Estado possui um sistema informatizado para registro e pagamento das despesas com pessoal, conforme o
Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – SIAPE no governo federal? SIM 1
5.3. O Estado possui um sistema informatizado para registrar os convênios celebrados pelo governo com a
União e os Municípios, nos moldes do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – SICONV
Federal (Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007)?
SIM 1
5.4. Existem normas para a celebração de contratos, convênios, suprimento de fundos, diárias e passagens,
propaganda e publicidade, compras, telefonia fixa e móvel, uso de carros oficiais e suprimento de materiais? SIM 1
5.5. Existe um sistema informatizado para o planejamento integrado das compras do Estado, nos moldes do
ComprasNET no Governo Federal? SIM 1
5.6. O Estado possui conta única, a exemplo da conta única do Tesouro Nacional (Decreto nº 93.872, de 23 de
dezembro de 1986), onde são arrecadadas todas as receitas de todos os órgãos do Estado? SIM 1
5.7. Os recursos arrecadados pelos bancos conveniados são recolhidos à conta única de forma tempestiva? SIM 1
5.8. Há alguma informação importante que você queira ressaltar no processo de gestão do gasto público? - -
Para avaliação da estrutura complementar, foram elaboradas 8 questões, sendo 7
questões fechadas, com alternativas de resposta “sim” ou “não”. Foi atribuído peso 1 para
todas as questões.
A avaliação da estrutura complementar encerra-se com um pergunta aberta na qual
o entrevistado é questionado sobre a existência de informações adicionais e importantes no
processo de gestão do gasto público.
De acordo com o preenchimento do questionário, é calculada a nota de desempenho
da estrutura complementar, conforme a equação a seguir:
Nota Estrutura Complementar = NEC = Somatório dos pontos obtidos x 10
7
3.2.6 CÁLCULO DA NOTA GERAL DA ÁREA ORÇAMENTÁRIA E CONCEITO
Após a avaliação das 5 dimensões de análise, é calculada a Nota Geral da área
orçamentária para cada Estado avaliado. Essa nota resume-se na média aritmética das notas
obtidas nas dimensões de análise, conforme equação a seguir.
Nota Geral da Área Orçamentária = NGAO = NE + NPLDO + NPLOA + NPEO + NEC
5
Para classificar os resultados, foram estabelecidos cinco conceitos de avaliação
definidos de acordo com as notas obtidas tanto na avaliação das dimensões de análise como
na Nota Geral. Os conceitos foram definidos conforme quadro abaixo.
QUADRO 7. CONCEITOS DE AVALIAÇÃO
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
- 26 -
Intervalo Conceito
0,0 - 2,9 Ruim
3,0 - 5,9 Regular
6,0 - 7,9 Bom
8,0 - 10,0 Ótimo
3.2.7 APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO
A SOF, em 21 de fevereiro de 2011, encaminhou o Ofício-Circular nº 03/SOF/MP
às Secretarias de Planejamento, Orçamento, Gestão e Fazenda dos Estados e do Distrito
Federal solicitando a participação da pesquisa. Para facilitar a coleta e análise dos dados, o
questionário foi disponibilizado em formato digital, na internet, no endereço eletrônico
http://www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao. O questionário obteve 100% de
resposta no prazo de 45 dias.
4. RESULTADOS
Depois de aplicada a metodologia explicitada no capítulo anterior, os resultados
obtidos pela pesquisa demonstram que há determinados Estados em situação de excelência
na condução do processo orçamentário. Conforme mencionado na justificativa deste
trabalho, o parâmetro para pontuar os respectivos entes baseou-se nas atuais estruturas,
normas e competências desempenhadas pela SOF.
Obviamente que é necessário se avaliar de forma mais cuidadosa e,
necessariamente, individualizada, os resultados demonstrados no gráfico a seguir3,
sobretudo, porque se têm realidades díspares, não só na União para com os Estados, mas,
principalmente, entre os próprios Estados.
GRÁFICO 1. RESULTADO GERAL DA PESQUISA
3 O número em parênteses do gráfico, que estará em todos os resultados comentados neste capítulo, identifica
a quantidade de Estados, tendo em vista a percentagem calculada.
Observação para todos os gráficos de resultado deste trabalho: o percentual foi retirado da quantidade de participantes da pesquisa, total de 27 (vinte e sete) e conforme classificação baseada nas respectivas notas, com a seguinte escala: 0 a
2,9 = Ruim; 3 a 5,9 = Regular; 6 a 7,9 = Bom; 8 a 10 = Ótimo.
___________________________________________________________________________________________________
SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
- 27 -
É mister ressaltar que, apesar de os resultados serem bem positivos, existem 23
entes que obtiveram conceitos classificados como ruins ou regulares em pelo menos uma
dimensão, o que torna o trabalho mais específico nessas áreas que, por motivos declarados
pelos próprios representantes das secretarias estaduais, carecem de maior atenção.
4.1 RESULTADOS DA ESTRUTURA PRINCIPAL
Apenas relembrando, esta dimensão teve como principal objetivo verificar a
necessidade estrutural de cada Estado para organizar o Sistema de Planejamento e
Orçamento, como p.ex., a formação de uma carreira de servidores estruturada, na área de
Orçamento e Planejamento, normativos legais, segregação das áreas de planejamento e
orçamento, a existência de uma área fiscal que trate efetivamente sobre o equilíbrio fiscal,
envolvendo a receita e a despesa do Estado. Ainda nessa dimensão está inserida a área de
recursos humanos, entre outras.
Dessa forma, na consolidação da avaliação dessa dimensão vale destacar os
seguintes resultados:
- 63% (17) dos Estados possuem Sistema de Planejamento e Orçamento;
- 74% (20) não possuem carreira de servidores específicas na área;
- 4% (1) não possuem estrutura desvinculada a Secretaria de Fazenda (SEFAZ);
- 70% (19) têm as áreas de planejamento e orçamento separadas;
- 85% (23) com área especializada na questão fiscal;
- 59% (16) possuem estrutura física e de RH para projetar as receitas do Estado;
- 4% (1) não têm sistemas informatizados que processam as informações de
Planejamento e Orçamento;
- 70% (19) possuem ação específica no orçamento estadual para a execução das
atividades de Planejamento e Orçamento; e
- 92% (25) concordam que se as suas áreas de orçamento fossem apoiadas
tecnicamente pela SOF elas seriam aperfeiçoadas. E se beneficiariam com
financiamentos do governo federal ou de organismos internacionais para
modernizar/reestruturar a área de orçamento do Estado.
GRÁFICO 2. RESULTADO DA DIMENSÃO ESTRUTURA PRINCIPAL
Os três Estados que obtiveram notas inferiores a “3” nesta dimensão possuem
dificuldades e carências nas seguintes áreas apontadas na pesquisa:
26% (7) 44% (12)
11% (3)19% (5)
Ruim Regular Bom Ótimo
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
- 28 -
- Reestruturação do setor de planejamento, com ampliação e treinamento de equipe
técnica especializada;
- Na elaboração de normativo legal que organize e discipline o Sistema de
Planejamento e de Orçamento do Estado assim como, no âmbito federal, a Lei nº
10.180, de 6 de fevereiro de 2011;
- Estruturação de uma carreira de servidores para dar suporte às atividades de
planejamento e orçamento;
- Segregação das áreas de planejamento e orçamento na estrutura da Secretaria;
- Criação de uma estrutura física e de recursos humanos para projetar as receitas do
Estado;
- Elaboração de ação específica no orçamento estadual para execução das atividades
de planejamento e orçamento; e,
- Desenvolvimento de sistemas informatizados que processem as informações de
orçamento, planejamento e finanças.
Já aqueles cinco Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se abaixo
suas potencialidades:
- Possuem carreiras de servidores estruturadas;
- As áreas de Planejamento e Orçamento são segregadas na estrutura da Secretaria;
- Têm área especializada para tratar da questão fiscal;
- Possuem estrutura física e de recursos humanos específica para projeção de receita;
e
- Desenvolveram sistemas informatizados para elaboração e acompanhamento do
PPA, da LOA e da execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil. Como
também, em casos específicos, possuem sistema de custos implementado, sistema
para cadastro de propostas setoriais e sistema de elaboração de painel estratégico.
4.2 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LDO
Nessa dimensão a ideia foi verificar os processos para a elaboração da LDO
estadual. As perguntas tentaram mapear se o ente pesquisado possuía servidores
qualificados para a LDO, se o Estado havia “manualizado” os passos para elaborar a
referida lei, se tinha rotina para colher sugestões dos órgãos setoriais a respeito do processo
de elaboração, como tratavam as metas e prioridades para o próximo orçamento, se a LDO
era muito extensa, entre outras questões.
Após a tabulação dos dados, o resultados consolidados dessa dimensão
apresentaram os seguintes números:
- 93% (25) dos Estados possuem equipe de servidores especializada na elaboração da
LDO;
- 74% (20) não têm manual interno de processos e procedimentos para guiar a
elaboração da LDO;
- 93% (25) têm cronograma de atividades do processo de elaboração da LDO;
- 63% (17) não tem rotina institucionalizada para coletar sugestões dos órgãos
estaduais para elaboração da LDO;
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
- 29 -
- 81% (22) responderam que a LDO estadual não sofre muitas modificações durante
sua discussão pelo Poder Legislativo;
- 67% (18) informaram que suas LDO’s não são extensas; e
- 15% (4) não possuem Anexo de Metas e Prioridades.
GRÁFICO 3. RESULTADO DA DIMENSÃO PROCESSO DA LDO
Os doze Estados que obtiveram notas entre “3” e “5,9” nesta dimensão possuem
dificuldades e carências nas seguintes áreas apontadas na pesquisa:
- Elaboração e padronização de manuais internos de processos e de procedimentos
para elaboração da LDO;
- Elaboração dos anexos de riscos e metas fiscais, principalmente no que concerne os
demonstrativos de Margem de Expansão das Despesas de Caráter Continuado e
Renúncia da Receita;
- Definição das metas prioritárias;
- Institucionalização de rotina que possibilite coletar sugestões dos órgãos estaduais
para elaboração da LDO;
- Elaboração da LDO muito extensa pois, a maioria reproduz dispositivos já tratados
na LRF;
- Equipe de servidores especializada na elaboração da lei; e
- Elaboração de cronograma de atividades do processo de elaboração da lei.
Já aqueles nove Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se abaixo
suas potencialidades:
- Elaboração da LDO de maneira institucionalizada, sucinta e com uma estrutura
física e de recursos humanos específica, inserindo o Anexo de Metas e Prioridades
do Estado, e, coletando informações necessárias e complementares com outros
órgãos estaduais;
4.3 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LOA
A intenção com esta dimensão foi de verificar os pontos essenciais para elaboração
da LOA Estadual. Assim, as questões perpassaram pelas rotinas de elaboração do PLOA,
como as que exigem cronograma de trabalho, manuais de elaboração, processos formais
para análise do Autógrafo da lei, projeção de receitas, classificação orçamentária, indo até a
aspectos da harmonização da Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC)
45%(12)
22% (6)
33% (9)
Regular Bom Ótimo
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- 30 -
com a Necessidade de Financiamento do Governo Estadual (NFGE), entre outras
perguntas.
Os resultados consolidados dessa dimensão apresentaram os seguintes números:
- 67% (18) dos Estados responderam que o Anexo de Metas e Prioridades da LDO é
observado quando da alocação de recursos no PLOA;
- 85% (23) trabalham com cenários fiscais;
- 67% (18) trabalham com as NF do Estado para prever os números de receitas e
despesas do orçamento;
- 74% (20) possuem metodologia para a projeção das receitas;
- 93% (25) acompanham a realização de suas receitas;
- 78% (21) relataram que a classificação contábil da receita e da despesa (MCASP) é
estabelecida pela área do tesouro e do orçamento do Estado, e, possuem um manual
interno de processos e procedimentos para a elaboração da LOA;
- todos têm um cronograma de atividades do processo do PLOA;
- 89% (24) possuem uma rotina de divulgação dos limites de despesas aos órgãos;
- 89% (24) consideram o histórico da execução orçamentária na construção dos
limites de despesas;
- Quanto ao nível de detalhamento da despesa no orçamento do Estado somente 19%
(5) detalham até grupo de natureza de despesa;
- 48% (13) relatam que têm uma rotina formal para a análise do Autógrafo da LOA;
- 89% (24) não fazem uma avaliação do processo de elaboração do PLOA junto às
demais secretarias e outros poderes;
- 52% (14) não possuem um processo estruturado decisório, no nível estratégico do
Estado, para a definição dos limites de despesas antes da divulgação pela Secretaria,
após a elaboração das projeções do cenário fiscal e das receitas.
GRÁFICO 4. RESULTADO DA DIMENSÃO PROCESSO DA LOA
Os cinco Estados que obtiveram notas entre “3” e “5,9” nesta dimensão possuem
dificuldades e carências nas seguintes áreas apontadas na pesquisa:
- Elaboração da lei, desde a falta de servidores especializados e capacitados até
monitoramento, avaliação e metodologias de projeção e acompanhamento da
realização da receita;
19% (5)
55% (16)
26% (6)
Regular Bom Ótimo
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
- 31 -
- Falta de conhecimento e aplicabilidade das informações inseridas nas Necessidades
de Financiamento do Governo Estadual – NFGE;
- Ausência de sistemas informatizado destinado para a elaboração do orçamento;
- Priorização de metas para a devida alocação de recurso no PLOA;
- Projeção de receita e o seu acompanhamento, funções atribuídas à outra secretaria; e
- Ausência de nível decisório para discussão dos limites das despesas a serem
alocadas.
Com relação aos seis Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se
abaixo suas potencialidades:
- Aprovação e definição do PLOA são efetuadas em conjunto com o Governador do
Estado e em alguns casos submetida para análise de um Grupo de Gestores do
Governo;
- O processo de elaboração do PLOA é precedido de reunião com os órgãos setoriais
e audiência pública;
- Sistema Informatizado e disponibilizado online aos órgãos setoriais para verificação
dos limites, cadastramento de subtítulos e lançamento da proposta em nível de
natureza de despesa;
- Na execução dos limites de despesas dos órgãos, além do histórico da execução
orçamentária, são considerados impactos de despesas continuadas, como por
exemplo ingresso de novos servidores e manutenção de novos equipamentos;
- Processo decisório, em nível estratégico para validação do cenário fiscal e de
receitas.
4.4 RESULTADOS DO PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
A execução orçamentária é uma dimensão considerada fundamental para que o
Estado possa materializar tudo aquilo que foi idealizado na elaboração do orçamento. Nesse
sentido, as questões foram dedicadas para avaliar as situações de prioridades e metas que
foram instituídas na LDO; o acompanhamento da situação fiscal do Estado, as rotinas para
o estabelecimento de limites para empenho e pagamento, assim como a avaliação de
receitas e despesas no contexto das alterações orçamentárias. Dessa forma, os resultados
consolidados desta dimensão apresentaram a seguinte situação:
- 59% (16) atualizam as projeções do cenário fiscal após a sanção da LOA;
- 81% (22) trabalham com decretos de contingenciamento, após a aprovação da LOA;
- 15% (4) não têm rotina formal de gestão dos limites orçamentário e financeiro;
- 93% (25) responderam que o Tesouro Estadual trabalha com o processo de
programação financeira (gestão dos limites de contingenciamento);
- 85% (23) responderam que o Tesouro Estadual trabalha com cronograma de
desembolso a partir do fluxo de ingressos, receitas, do Estado;
- 56% (15) não trabalham com a NFGE para acompanhar a execução do orçamento e
do relatório bimestral de receitas e despesas;
- todos os 27 Estados possuem sistema informatizado de execução orçamentária,
financeira e contábil nos moldes do SIAFI;
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
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- 19% (5) responderam que as solicitações de crédito não compensados são abertas
sem respeitar o espaço fiscal disponível e que não cumprem a meta de superávit
primário estabelecida pelo Tesouro Nacional; e
- 70% (19) responderam que antes de serem autorizados pela Secretaria, os pedidos
de créditos são discutidos no nível estratégico tendo em vista o espaço fiscal
disponível.
GRÁFICO 5. RESULTADO DA DIMENSÃO EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
O único Estado que obteve nota entre “3” e “5,9” nesta dimensão possui
dificuldades e carências nas seguintes áreas apontadas na pesquisa:
- Projeção atualizada do cenário fiscal;
- Elaboração de decretos de contingenciamento;
- Execução de lei à margem do processo de equilíbrio fiscal do Estado;
- Ausência de discussão em nível estratégico para os pedidos de créditos adicionais;
- Ausência de processo de programação financeira e de cronograma de desembolso a
partir do fluxo de ingressos (receitas) do Estado; e
- Alterações orçamentárias ocorridas freqüentemente e em quantidade excessiva,
sendo boa parte, decorrentes de emendas parlamentares.
Quanto aos dezesseis Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se
abaixo suas potencialidades:
- Sistema informatizado de execução orçamentária, financeira e contábil;
- Cumprimento da meta de superávit primário; e
- Formalização de rotina de gestão dos limites.
4.5 RESULTADOS DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR
Avaliar o grau de maturidade dos Estados nos processos que permeiam a atividade
orçamentária é essencial para saber a capacidade de execução e organização que o ente
pesquisado tem a sua disposição. Por isso, esta dimensão tratou de mapear a estrutura,
principalmente informatizada, que o Estado possui para controle do efetivo do seu quadro
de pessoal, para a contração de serviços (compras), na gestão dos recursos financeiros do
Estado, entre outras questões. Sendo assim, seguem os resultados consolidados dessa
dimensão:
37% (10)
4% (1)
59% (16)
Regular Bom Ótimo
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
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- 52% (14) não possuem sistema para registro de todas as licitações e contratos do
governo;
- 96% (26) possuem sistema informatizado para registro e pagamentos das despesas
com pessoal;
- 63% (17) não possuem sistema informatizado para registro dos convênios
celebrados pelo governo com a União e os Municípios;
- 93% (25) possuem normas para a celebração de contratos, convênios, suprimento de
fundos, diárias e passagens, propaganda e publicidade, compras, telefonia fixa e
móvel, uso de carros oficiais e suprimento de materiais;
- 59% (16) possuem sistema informatizado para o planejamento integrado das
compras do Estado; e
- 85% (23) possuem conta única e responderam que os recursos arrecadados pelos
bancos conveniados são recolhidos à conta única de forma tempestiva.
GRÁFICO 6. RESULTADO DA DIMENSÃO ESTRUTURA COMPLEMENTAR
O único Estado que obteve nota inferior a “3” nesta dimensão possui dificuldades e
carências nas seguintes áreas apontadas na pesquisa:
- Ausência de sistemas informatizados de licitações e contratos, registro e pagamento
das despesas com pessoal, registro de convênios e de planejamento integrado das
compras do Estado; e
- Estabelecimento de normas para celebração de contratos, convênios, suprimento de
fundos, diárias e passagens, compras, telefonia fixa e móvel, uso de carros oficiais e
suprimento de materiais.
Ao passo que os onze Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se
abaixo suas potencialidades:
- Sistemas informatizados que possibilitam a gestão dos processos de licitação e
contratos, registro e pagamento das despesas com pessoal, registro de convênios e
de planejamento integrado das compras do Estado;
- Possuem conta única; e
- Em alguns casos, existe uma Secretaria de Administração que executa as ações de
gestão de processos.
4% (1)
33% (9)
22% (6)
41% (11)
Ruim Regular Bom Ótimo
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5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Preliminarmente, é importante esclarecer que os resultados se basearam de forma
exclusiva nas respostas dadas ao questionário pelos representantes das Secretarias de
Planejamento dos entes avaliados. Portanto, enfatiza-se que a SOF não realizou pesquisas
adjacentes para inferir nos resultados demonstrados no capítulo anterior.
Dessa forma, após a consolidação das informações, foi possível perceber que,
embora o cenário, de forma geral seja satisfatório, áreas consideradas como fundamentais
para o desenvolvimento qualitativo do sistema de planejamento e orçamento estadual, ainda
apontam certa fragilidade.
Nesse contexto, destaca-se que apenas 38% dos Estados não possuem Sistema de
Planejamento e Orçamento (um percentual baixo), 73% não possuem carreira de servidores
específicas na área orçamentária (parcela expressiva dos Estados), 42% não possuem
estrutura física e de RH para projetar as receitas do Estado e 31% não possuem ação
específica no orçamento estadual para a execução das atividades de Planejamento e
Orçamento.
Tendo em vista essa realidade, a SOF tem como uma de suas metas estratégicas
apoiar os Estados, fortalecendo o referido sistema, por intermédio de Acordos de
Cooperações Técnica (ACT).
Por sua vez, a SOF já possui delegação de competência do MP para celebrar tais
acordos. É por meio desse instrumento, que esta Secretaria tem como desenvolver ações de
capacitação e de apoio técnico para cada situação específica. Contudo, a portaria de
delegação não abrange repasse de recursos no âmbito da cooperação técnica, sendo
necessário previsão de recursos do ente apoiado para custear as despesas de deslocamento,
diárias e ajuda de custo para os servidores da SOF envolvidos no apoio.
Cabe ressaltar, que já está em pleno andamento acordos com o Estado de Alagoas e
do Maranhão. Além disso, também se realizaram reuniões técnicas com o Distrito Federal e
Tocantins para discutir o projeto de melhoria, que adveio do questionário aplicado. Esses
acordos, assinados e em fase de elaboração, são acompanhados por Planos de Trabalhos
elaborados em conformidade com a necessidade exposta pelo órgão estadual e com ações
que a SOF vem desenvolvendo para o aprimoramento dos sistemas de planejamento,
orçamento e gestão do gasto público do País. Como exemplo, seguem algumas ações que
podem auxiliar no aperfeiçoamento da área orçamentária estadual:
- Apoio na realização de seminários sobre as funções de planejamento e orçamento
do Estado;
- Incentivo na criação de uma carreira de servidores especificamente estruturada para
a área de planejamento e orçamento, tendo em vista a continuidade de ações
estruturantes;
- Apoio na criação de uma sistematização de uma rotina institucionalizada para
coletar sugestões dos órgãos estaduais para elaboração da LDO;
- Incentivo ao aprimoramento na elaboração dos anexos de riscos e metas fiscais da
LDO;
- Apoio na criação de uma avaliação do processo de elaboração do PLOA junto às
demais secretarias e outros poderes;
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SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros
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- Capacitação em metodologias para estabelecimento de projeções do cenário fiscal
após a sanção da LOA;
- Capacitação e apoio no aprimoramento do processo de planejamento de gastos dos
gestores públicos (implantação do Programa de Eficiência do Gasto Público –
PEG);
- Disponibilização dos códigos fontes do Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento (SIOP) do Governo Federal, que foi totalmente desenvolvido com
softwares livres; e
- Apoio aos Estados no que tange à elaboração de uma regulamentação mais
padronizada, respeitando naturalmente as diferenças regionais, permitindo estudos
comparativos mais consistentes e de fácil interpretação, como também uma
melhoria na estruturação do Sistema de Planejamento e Orçamento.
Considerando estas ações, que são necessárias para o aperfeiçoamento técnico dos
Estados, é importante ressaltar que sejam promovidas iniciativas que possibilitem à
elaboração de políticas e harmonização de procedimentos e normas inerentes ao exercício
da função de planejamento e orçamento nos Estados e no Distrito Federal.
Essa sinergia possibilitará uma integração entre as políticas regionais de
desenvolvimento e a política de desenvolvimento nacional da Presidência da República, o
que é fundamental para um desenvolvimento continuado e apoiado pela política econômica
do Governo Federal.
Nesse compasso, um importante marco para o fortalecimento dos Estados é criar
mecanismos que possibilitem à União, em conjunto com os Estados e o Distrito Federal,
difundirem as práticas utilizadas na elaboração, monitoramento e acompanhamento da
execução de planos e orçamentos públicos, integrarem e harmonizarem as políticas
regionais com as políticas nacionais de desenvolvimento econômico e social, e, sugerirem
medidas com vistas a simplificar e a harmonizar as políticas voltadas para a função
planejamento.
Os resultados deste trabalho, e de outros que dele se desdobrarão, serão
fundamentais para promover estudos e pesquisas visando formular políticas
socioeconômicas voltadas ao desenvolvimento do País, como também, estudos com vistas
ao aperfeiçoamento dos processos afetos ao planejamento e orçamento público, em
colaboração com a sociedade civil no aprimoramento do processo de planejamento público
e do desenvolvimento econômico nacional, permitindo ainda a eficiência do gasto público e
outras propostas que possibilitarão melhorias no Sistema de Planejamento e Orçamento
como um todo.
Como foi mencionado, um passo foi dado. Há certeza de que a resposta dos Estados
permitiu uma percepção mais afinada dos efetivos problemas vivenciados nos diversos
entes da federação. Com esse intercâmbio é possível calibrar e potencializar ainda mais as
propostas de trabalho com vistas a aperfeiçoar significativamente todo esse processo.
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ANEXO I – RESULTADO GERAL DAS QUESTÕES APLICADAS
[SUMÁRIO]
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