Post on 13-Feb-2019
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Por: Tatiane Pires da Rocha
Orientador
Nelsom Magalhães
Rio de Janeiro
2015
DOCUMENTO PROTEGID
O PELA
LEI D
E DIR
EITO AUTORAL
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Auditoria e Controladoria
Por: . Tatiane Pires da Rocha.
3
AGRADECIMENTOS
....a Deus pelo seu grande amor, a
minha mãe pela paciência, aos meus
amigos por todo incentivo.
5
RESUMO
Este trabalho vem abordar a participação da população na
administração pública dando ênfase aos princípios fundamentais que são a
base para a participação popular mais efetiva, como: cidadania, democracia e
transparência e também elencar e conceituar alguns instrumentos ou
mecanismos de participação popular encontrados nos dispositivos normativos
brasileiro.
Podemos verificar no decorrer desta pesquisa que a ordem jurídica
brasileira é repleta de instrumentos normativos que são importantes para a
comunicação entre o Estado e a sociedade, no entanto a participação popular
direta ainda é muito reduzida, vamos analisar quais os possíveis problemas
que levam a essa escassez e a necessidade de ter não a participação
representativa, como principal forma de participação, mas a participação
efetiva/direta, e a importância do investimento em educação na formação de
cidadãos mais participativos.
6
METODOLOGIA
Este trabalho foi realizado utilizando-se do método descritivo, sendo
assim, foram realizadas diversas pesquisas bibliográficas que tratavam direta
ou indiretamente do tema abordado, bem como de revistas cientifica,
dispositivos normativos e a internet.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I - PRINCÍPIOS PARA UMA PARTICIPAÇÃO
POPULAR EFETIVA E UMA FISCALIZAÇÃO
EFICIENTE 10
CAPÍTULO II - INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO
POPULAR 21
CAPÍTULO III – DIFICULDADES PARA SE TER UMA PARTICIPAÇÃO
POPULAR EFETIVA 35
CONCLUSÃO 40
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 41
REFERENCIAIS BIBLIOGRAFICOS 42
WEBGRAFIA 44
ÍNDICE 46
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INTRODUÇÃO
Para melhor compressão da Expressão “Participação Popular”
podemos citar a definição dada por Amaral Gavronski que diz:
A participação popular é a soberania do povo em ação, sua
expressão concreta; é o efetivo exercício do poder político pelo
seu titular. Como tal, é inerente e indispensável à democracia
contemporânea. (GAVRONSKI. 2006, p.1)
Expandindo este conceito para o assunto abordado podemos dizer que
Participação Popular na Administração Pública é quando o cidadão colocando
sua soberania em ação sem pensar em primeira instância no interesse pessoal
busca o interesse comum, utilizando-se de vias administrativas ou judiciais.
Para incentivar está mobilização popular a própria Constituição Federal
de 1988, também chamada de Constituição cidadã elencou em seu texto
diversos instrumentos de participação popular que viabilizam o acesso do
cidadão nas decisões de interesse Público.
Com o objetivo de estabelecer normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal foi sancionada em 2000 a Lei
complementar 101, também chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal que
também trouxe mecanismo que auxiliam no controle social.
Entendemos que a ordem jurídica brasileira é rica de instrumentos
normativos para operacionalização da participação popular na administração
pública, mas que ainda hoje a participação efetiva permanece escassa.
Este trabalho possibilitará um melhor entendimento dos princípios que
norteiam a participação popular como o da cidadania, da democracia e da
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transparência, o conhecimento de alguns instrumentos de participação e
fiscalização popular, a importância e algumas dificuldades que envolvem este
ato.
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CAPÍTULO I
PRINCÍPIOS PARA UMA PARTICIPAÇÃO POPULAR
EFETIVA E UMA FISCALIZAÇÃO MAIS EFICIÊNTE
1.1 - Cidadania
Um dos princípios fundamentais do Estado Brasileiro é o da cidadania,
pois envolve os deveres como cidadãos, mas também envolve a garantia do
exercício dos Direitos fundamentais.
De acordo com a definição publicada no site “Significados” cidadania é
conceituada como:
[...] o exercício dos direitos e deveres civis, políticos e
sociais estabelecidos na constituição. Uma boa cidadania
implica que os direitos e deveres estão interligados, e o
respeito e cumprimento de ambos contribuem para uma
sociedade mais equilibrada.
Exercer a cidadania é ter consciência de seus direitos e
obrigações e lutar para que sejam colocados em prática. Exercer a
cidadania é estar em pleno gozo das disposições constitucionais.
Preparar o cidadão para o exercício da cidadania é um dos
objetivos da educação de um país. [...]. (SIGNIFICADOS, 2014,
p.1)
De acordo com este conceito podemos entender que cidadania é o
conjunto de direito e deveres elencados na Carta Magna de 1988 e o indivíduo
estará no exercício da sua cidadania quando estiver sendo contemplado seus
11
direitos e o mesmo estiver sendo cumpridor dos seus deveres, mas também é
função do Estado auxiliar o povo na construção desta consciência cidadã.
De acordo com o que preceitua o inciso II, do artigo 1º da Constituição
da República de 1988 a cidadania é um dos fundamentos da República
Federativa do Brasil para que o mesmo se constitua Estado Democrático de
Direito.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
III – [...] (Brasil, Constituição da República Federativa do
Brasil,1988).
Coutinho fala sobre a cidadania da seguinte forma:
“A gestão democrática da educação compreende noção de
cidadania como capacidade conquistada por todos os
indivíduos, de se apropriarem dos bens socialmente criados,
de atualizarem todas as potencialidades de realização humana
abertas pela via social em cada contexto histórico
determinado”. (COUTINHO, 2000, p.50)
Para que se tenha um País mais equilibrado socialmente, em que o
bem comum é prioridade e onde cada cidadão goze de seus direitos
constitucionais é necessário a população exercer sua cidadania de forma mais
efetiva atuando ativamente nas decisões concernentes a coisa pública.
É notório que quanto menos participação da população na gestão
pública mais distante os programa governamentais estarão das necessidades
12
da população já que o povo é o centro de todas as políticas, programas, ações
governamentais existentes e saber das reais necessidades que os envolve.
1.2 - Democracia
A Origem da palavra democracia é grega e quer dizer “poder do povo”
ou “poder exercido pelo povo”.
Democracia é um regime governamental em que todas as decisões
políticas partem do povo, no momento em que o mesmo ao votar elege seus
representantes, tendo como base um governo em defesa da maioria,
combinado aos direitos individuais e das minorias.
A gestão democrática também é um preceito constitucional, conforme
reza a Carta Magna:
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição. (Brasil, Constituição da República
Federativa do Brasil, 1988).
Podemos extrair deste texto que a década de oitenta trouxe no campo
social diversas inovações que começaram a caracterizar o Estado brasileiro
como uma democracia, reduzindo as conseqüências do regime autoritário,
definindo, assim a Constituição Federal de 1988, como um marco da transição
democrática brasileira.
E uma dessas inovações foi o regime democrático assumido pelo
Brasil que reúne os postulados democracia direta ou participativa e democracia
representativa.
13
A democracia representativa e a direta são duas formas distintas, mas
de fundamental importância de exercer cidadania. A primeira é caracterizada
pelo voto, momento em que o povo se dirige as urnas para eleger aqueles que
os representarão durante o período de 4(quatro) anos, almejando que suas
expectativas e necessidades sejam defendidas pelos tais representantes,
somente voltando novamente as urnas na eleição seguinte. Na democracia
participativa ou chamada democracia real, os cidadãos fazem parte
diretamente da discussão e decisões que terão de alguma forma impacto em
suas vidas.
Anda hoje quem pratica a democracia participativa é a minoria, pois
não houve uma educação para fazer parte ativamente das decisões, mas
somente escolher em um dia específico os representantes que farão a gestão
da coisa pública. É preciso romper com está cultura que se limita tão-somente
ao ato de votar e eleger representantes que exercerão a administração pública.
Se referindo à participação popular Dallari (1996, p.13-51) diz:
A participação popular significa a satisfação da necessidade do
cidadão como indivíduo, ou como grupo, organização, ou
associação, de atuar pela via legislativa, administrativa ou
judicial no amparo do interesse público - que se traduz nas
aspirações de todos os segmentos sociais. (Dallari, 1996,
p.13-51).
O maior interessado nas questões concernentes a administração
pública é o povo e ninguém melhor que a população para saber quais são suas
reais necessidades.
14
1.3 – Transparência
Com relação à Transparência na Administração Pública Kiyoshi
Harada se posiciona da seguinte forma:
A participação popular, sem dúvida alguma, confere maior
transparência nos atos da Administração Pública que, assim,
passa a revestir-se da característica de legitimidade, que
antecede o plano da legalidade. [...]. (HARADA, 2002, p.207)
Segundo KIYOSHI um dos instrumentos que viabilizam a transparência
nos atos da Administração pública é a Participação popular.
É através de uma Administração transparente que é possível detectar
atos que acabam destorcendo o objeto central da Administração da coisa
pública que é o bem comum, e a partir das medidas cabíveis é possível reduzir
os abusos por parte de agentes públicos, quando esses atos não são
combatidos acabam influenciando negativamente o bom uso e funcionamento
da esfera pública no âmbito geral.
A participação efetiva da sociedade na gestão pública é constitucional,
permitindo que os cidadãos não só participem das votações eleitorais, mas
também, fiscalizem de forma permanente a aplicação dos recursos públicos.
O cidadão tem o direito não só de escolher, de quatro em quatro anos,
seus representantes, mas também de realizar um acompanhamento em todo
período de mandato, de como esse poder delegado está sendo exercido,
supervisionando e avaliando a tomada das decisões administrativas.
De acordo com Carvalho:
[...] as autoridades fazendárias remeteram em abril de 1999,
inspirado nas experiências internacionais a cerca da matéria e
15
pressionados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), o
projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal ao Congresso
Nacional, com objetivo principal da transparência e
responsabilidade na gestão fiscal e, conseqüentemente, na
gestão pública do país. (CARVALHO, 2010, p. 28).
Foi no período em que o Brasil passava por um momento crítico, com
crise externa que atingiu a economia do país, cenário este que o Brasil
recorreu diversas vezes ao Fundo Monetário Internacional para obter
empréstimo, sendo necessário conquistar a confiança internacional, as
autoridades fazendárias remeteram em abril de 1999 o projeto de Lei de
Responsabilidade Fiscal ao Congresso Nacional.
A Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal que
trata da transparência, controle e fiscalização da gestão fiscal inciso I do
parágrafo único do art. 48 diz:
Parágrafo único. A transparência será assegurada também
mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de elaboração e
discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos. (BRASIL, Lei Complementar 101, 2000).
A lei de responsabilidade Fiscal foi criada com base na
responsabilidade da gestão fiscal e na ação planejada e transparente com o
objetivo de se prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio
nas contas públicas, passando a transparência a ser um dos princípios
fundamentais da Lei fiscal para o controle.
16
Ainda abordando a transparência a LRF em seu art. 48 diz:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal,
aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios
eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos. (BRASIL, Lei Complementar
101, 2000).
Neste artigo há explicitamente a determinação ao governo de divulgar
o orçamento público de forma ampla e também possibilitar um
acompanhamento dos gastos públicos à sociedade através dos relatórios de
execução orçamentária.
A transparência certamente constitui um dos mais importantes pilares
da Lei de Responsabilidade Fiscal para que se alcance o equilíbrio das contas
públicas, exigindo, para tanto, a devida transparência das contas públicas na
aplicação e divulgação dos resultados alcançados. E também se coloca como
um instrumento democrático que busca o envolvimento dos cidadãos através
de participações mais ativas na gestão pública, viabilizando o controle social e
com o intuito de dar mais eficiência ao sistema de controle das contas
públicas.
Em 2009 foi publicada uma lei complementar que veio reforçar a
transparência na Administração das finanças pública, acrescentando
dispositivos a Lei de Responsabilidade Fiscal, através da Lei Complementar
131 de 27 de maio de 2009, conforme o seguinte artigo:
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Art. 1o O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de
2000, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 48.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também
mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências
públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas
sobre a execução orçamentária e financeira, em meios
eletrônicos de acesso público; [...] (Brasil, Lei Complementar
101, 2000)
Estes novos dispositivos reforçam mais a idéia de uma transparência
Administrativa através de uma Participação popular efetiva e também
estimulando a ampliação do acesso ás informações das atividades
governamentais. O objetivo é garantir ao cidadão o Direito de acompanhar o
governo aberto com participação social plena, e os resultados específicos
estão relacionados com a prevenção dos atos de corrupção na gestão pública.
Abordando ainda a questão da Transparência Martins Junior diz:
A transparência representa, pois, um ritual de passagem de um
modelo de administração autoritária e burocrática a
administração de serviço e participativa, em que a informação
sobre todos os aspectos da administração pública é o
pressuposto fundamental da participação. (MARTINS JÚNIOR,
2010, p.23).
18
Um grande passo para transparência pública no Brasil também foi a
edição da Lei n° 12.527, sancionada em 18 de novembro de 2011, pela
Presidente da República Dilma Roussef, tendo como objetivo assegurar o
direito fundamental de acesso à informação que diz:
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a
assegurar o direito fundamental de acesso à informação e
devem ser executados em conformidade com os princípios
básicos da administração pública e com as seguintes
diretrizes:
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo
como exceção;
II - divulgação de informações de interesse público,
independentemente de solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela
tecnologia da informação;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência
na administração pública;
V - desenvolvimento do controle social da administração
pública. (BRASIL. Lei 12.527, 2011)
De acordo com a Lei referida é direito constitucional o acesso dos
cidadãos às informações públicas, em atenção aos princípios da Administração
Pública e é aplicável aos três Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, bem como às entidades privadas sem fins lucrativos
que recebam recursos públicos. Neste texto foi ressaltada a forma de
transmissão dessas informações e percebemos um incentivo na utilização da
tecnologia.
19
Segundo KIYOSHI HARADA (2002, p.207) a internet é uma das
maiores aliadas quando se fala no movimento de participação popular em
torno da fiscalização ou controle social da Administração Pública quando diz
“[...] Essa participação pode ocorrer através da Internet disponibilizando as
diferentes matérias objeto de consulta popular em homepages específicos [...]”.
A grande evolução da tecnologia e multiplicação dos meios virtuais de
comunicação no final da década de noventa viabilizou a transmissão de vários
procedimentos administrativos para o ambiente virtual, tendo como benefício
agilidade na receptação de informação.
A Internet se tornou um dos grandes aliados no movimento de controle
social com foco na transparência da Gestão da coisa pública. Este instrumento
é de grande importância, pois o mesmo tem um alcance muito amplo com
relação a levar informações da Administração Publica à sociedade e também
em fornecer acesso a uma variedade de informações e documentos de
diversas instituições governamentais.
A internet como meio de comunicação possibilitou à sociedade obter
uma grande quantidade e variedade de informações a qualquer instante.
A transparência se tornou mais real com o advento da Internet, pois é
o melhor canal para a comunicação de informações dos agentes públicos
dando assim ciência à população das articulações governamentais e
possibilitando ao povo participar da formulação das políticas públicas e
também acompanhar a execução as mesmas.
Com o objetivo de dar transparência aos atos da Administração
Públicas, através da internet foram criados diversos sites que contém
informação que permite a sociedade ter conhecimento, participar e fiscalizar as
atividades governamentais, como por exemplo:
20
- http://www.portaltransparencia.gov.br/
- http://portal2.tcu.gov.br/TCU
- http://www.controlepublico.org.br/
- http://www12.senado.leg.br/orcamento
- http://www12.senado.gov.br/orcamentofacil
Com um olhar também na questão da transparência das ações
Públicas a própria Constituição dispõe em seu art. 37 que:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte. (BRASIL, Constituição da República
Federativa do Brasil, 1988).
A Publicidade é tratada pela constituição como um dos Princípios
Constitucionais da Administração Pública, ordenando, assim aos agentes
públicos dar transparência a sociedade sobre o conteúdo dos seus atos
oficiais, nas esferas direta e indireta, em todos os três Poderes e na esfera de
atuação de todos os entes federativos, sob pena de, assim não fazendo,
responderem por crime de responsabilidade.
Entendemos que uma sociedade bem informada (informações com
facilidade, clareza e rapidez) aliada a uma educação voltada na disseminação
do conhecimento com relação às questões governamentais, resulta em uma
população que participa mais efetivamente nas gestão pública através de suas
contribuições por meio de diversos instrumentos de participação popular.
21
CAPÍTULO II
INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR
“Todas as pessoas têm direito a participar através de
formas diretas e representativas na elaboração, definição,
implementação e fiscalização das políticas públicas e do
orçamento municipal das cidades, para fortalecer a
transparência, eficácia e autonomia das administrações
públicas locais e das organizações populares”. (Carta Mundial
pelo Direito à Cidade. 2006 p.4).
O Controle Social ou à participação popular na gestão da coisa pública
é direito do povo na mesma proporção que o direito a inviolabilidade do direito
à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, à educação,
saúde, e outros elencados na constituição, sendo importante ressaltar isso,
pois muitas das vezes este movimento realizado pela população é tido como
uma “invasão” à Administração Pública, não tendo como um direto
constitucional. Podemos entender a partir do que reza a constituição Federal
de 1988 no Parágrafo único do Art. 1º, que a democracia brasileira não se
resume a representativa, sendo assim necessária uma parceria entre Governo
e sociedade para se alcançar o bem comum.
Para maior esclarecimento do que é Democracia Indireta José Afonso
da Silva explica:
“Democracia indireta, chamada democracia representativa, é
aquela na qual o povo, fonte primária do poder, não podendo
dirigir os negócios do Estado diretamente, em face da
extensão territorial, da densidade demográfica e da
complexidade dos problemas sociais, outorga as funções de
governo aos seus representantes, que elege periodicamente.”
(SILVA, 2005, p. 136).
22
Pode se dizer através desta definição feita por José Afonso que a
Democracia indireta é exercida por meio dos votos, transferindo assim, aqueles
eleitos o poder de representar os anseios da população.
Também abordando este assunto Silva diz:
“A democracia representativa pressupõe um conjunto de
instituições que disciplinam a participação popular no processo
político, que vêm a formar os direitos políticos que qualificam a
cidadania tais como as eleições, o sistema eleitoral, os partidos
políticos, enfim mecanismos disciplinadores para a escolha dos
representantes do povo”. (SILVA. 2001.p.122).
Na democracia indireta o povo não exerce seu poder de forma direta,
mas é exercido através dos representantes legais, estes eleitos periodicamente
para que se exerça a função de governo.
Com o intuito de assegurar ao cidadão condições de intervir
efetivamente na gestão pública caracterizando assim uma participação popular
efetiva e mais direta a própria Constituição nos incisos I, II e III do art. 14
consagrou alguns mecanismos que facilitou a comunicação entre a sociedade
e o Estado, sendo está uma forma de exercer ativamente a participação
popular:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular. (BRASIL, Constituição da República
Federativa do Brasil,1988).
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Neste artigo constitucional percebemos que a soberania popular é
exercida de forma semidireta, sendo o plebiscito, o referendo e a iniciativa
popular instrumentos para o exercício da democracia direta.
Ferreira Filho trata a Forma de Governo semidireta da seguinte forma:
“Procurando temperar a hegemonia parlamentar na
democracia representativa – a soberania do parlamento – que
pode tornar oligárquico o regime, certas Constituições, como a
suíça, procuram assegurar ao povo a possibilidade de
intervenção direta na tomada das decisões políticas.
Estabelecem, assim, a democracia semidireta, que, embora
seja basicamente representativa, é direta na medida em que o
povo participa de modo mediato em certas decisões. Em geral
essa participação se dá pela iniciativa legislativa popular e pelo
referendum (ou seja, dano-se ao povo o poder de diretamente
propor ou aprovar medidas legislativas e até normas
constitucionais.” (FERREIRA FILHO, 1995, p. 81).
Está forma de governo abordada por Ferreira Filho que é a semidireta
foi a forma de Governo adotada pelo Brasil, sendo está a forma que funde a
representatividade com a participação direta da população.
Ainda sobre a forma de governo adotado pelo Brasil Jose Afonso da
Silva diz:
É no regime da democracia representativa que se
desenvolvem a cidadania e as questões da representatividade,
que tende a fortalecer-se no regime da democracia
participativa. A Constituição combina representação e
participação direta, tendendo, pois, para a democracia
participativa. É o que, desde o parágrafo único, do art. 1º, já
está configurado, quando, aí, se diz que todo o poder emana
do povo, que exerce por meio de representantes eleitos
24
(democracia representativa) ou diretamente (democracia
participativa). (SILVA, 1998, p.141-2).
Para José Afonso da Silva a forma de governo adotada pelo Brasil é a
semidireta, mas com uma inclinação para a democracia participativa.
Moraes faz comparação entre plebiscito e referendo da seguinte forma:
“Enquanto o plebiscito é uma consulta prévia que se faz aos
cidadãos no gozo de seus direitos políticos, sobre determinada
matéria a ser, posteriormente, discutida pelo Congresso
Nacional, o referendo consiste em uma consulta posterior
sobre determinado ato governamental para ratificá-lo, ou no
sentido de conceder-lhe a eficácia (condição suspensiva), ou,
ainda, para restringir-lhe a eficácia (condição resolutiva).”
(MORAES, 2003. p.237)
Estas são as primeiras formas de participação popular que
encontramos no processo legislativo brasileiro. O plebiscito e o referendo são
formas de consulta popular que ocorrem através de votação secreta e direta,
sendo que no plebiscito o cidadão é consultado para se manifestar sobre um
assunto antes da lei ser constituída, já o referendo cabe na situação em que o
cidadão deve opinar sobre uma lei que já foi aprovada no Congresso Nacional.
Interpretando o conceito de democracia, formulado por Lincoln, de que
é governo do povo, pelo povo e para o povo, comenta SILVA:
“Governo do povo significa que este é fonte e titular do poder,
de conformidade com o princípio da soberania popular (todo
poder emana do povo, inscrito no parágrafo único, do art. 1º da
Constituição Federal); Governo pelo povo quer dizer governo
que se fundamenta na vontade popular, que se apóia no
consentimento popular; Governo para o povo é aquele que
procura libertar o Homem de toda imposição autoritária e
garante o máximo de segurança e bem estar a todos. Assim,
25
podemos admitir que a democracia é um processo de
convivência social em que o poder emana do povo, há de ser
exercido direta ou indiretamente pelo povo e em proveito do
povo.” (SILVA, 2000, p.47)
De acordo com Silva o Governo precisa representar os anseios do
povo e gerir a coisa pública de tal forma que proporcione segurança e bem
estar a população. Nesta abordagem a Democracia é um processo em que a
soberania na Administração Pública é proveniente do povo.
Quando o povo não é representado de forma esperada não sendo
representado de forma fidedigna o mesmo pode se utilizar dos diversos
mecanismos de participação popular.
Mendes ensina que:
“Nas democracias diretas o grau de efetividade é considerável.
Nesse modelo, o próprio povo, por meio do referendo,
soluciona os problemas emergentes da gestão da coisa
pública. Todavia, à medida que o povo exerce a soberania por
meio de representantes, a efetividade cede e passa a
depender da eficácia do controle que se possa exercer sobre
seus mandatários e também, em grande parte, da freqüência
das eleições e da duração do mandato dos eleitos. [...]”.
(MENDES, 1994, p. 18-19)
Para Mendes na medida em o povo exercer a sua soberania por meio
dos representantes deixando de participar ativamente da gestão pública a
democracia se torna menos dinâmica e menos efetiva, pois reduz a
participação por meio dos mecanismos existente, como o referendo.
26
Ao longo de todo texto constitucional podemos encontrar meios que
possibilitam a comunicação da Sociedade com o Estado como podemos extrair
dos seguintes artigos:
Art. 5º [...]
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos
informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do
pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de
direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou
de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões
permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as
atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que
resultar sua criação.
§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência,
cabe:
I – [...]
II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade
civil;
Art. 74. [...]
27
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou
sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da
União. (BRASIL, Constituição da República Federativa do
Brasil,1988).
Neste texto constitucional podemos ver o direito à informação, de
petição, à ação popular, a participação em audiências públicas e de denunciar,
esses são alguns mecanismos que estão dispostos na Carta magna que
possibilitam a interação da sociedade com os agentes públicos, concernente
ao acompanhamento, decisões e fiscalização da administração pública.
Abordando a questão da Petição José Afonso diz:
“A petição constituiu um meio de transação entre o Parlamento
e rei, que este cedeu, porquanto aquele já detinha o poder
financeiro, de sorte que o monarca não poderia gastar dinheiro
sem autorização parlamentar”. (SILVA, 1992, p. 140).
O direito de petição, previsto no artigo 5º, por exemplo, é o direto que
todo cidadão tem de reivindicar, exigir soluções, denunciar irregularidades em
atividades governamentais, reclamar e também fazer sugestões junto a
qualquer órgão ou instituição pública do Estado de Direito, na esfera do Poder
Executivo, Legislativo ou Judiciário ou em outros órgãos da Administração
direta e indireta. José Afonso também aborda a Petição como sendo uma
forma de controle da coisa pública.
Apesar do direito de petição ser um poderoso instrumento de
participação popular ele ainda é desconhecido por uma grande parte da
população.
28
Outro mecanismo de participação popular mencionado na Constituição
é a Audiência Pública, Sheila Cunha aborda este instrumento da seguinte
forma:
“Uma audiência pública é o procedimento de consulta à
sociedade ou a grupos sociais interessados em determinado
problema ou que estejam potencialmente afetados por
determinado projeto. É utilizado como canal de participação da
comunidade nas decisões em nível local; um tipo de sessão
extraordinária onde a população pode se manifestar, dando
sua opinião e seu ponto de vista acerca de um determinado
assunto, levando o responsável pela decisão a ter acesso aos
mais variados posicionamentos.
Tais inferências não determinam a decisão, pois têm caráter
consultivo apenas, mas a autoridade, mesmo desobrigada a
segui-las, deve analisá-las a propósito de aceitá-las ou não”.
(CUNHA, 2003 p.5)
Audiência pública de acordo com o texto exposto é um instrumento que
tem a função de proporcionar um dialogo democrático entre a sociedade e os
agentes Públicos, onde ambas as partes têm a oportunidade de se manifestar
diante de um problema específico, mesmo que seja um instrumento de caráter
consultivo é um instrumento de grande eficácia para que haja está troca de
informação entre Estado e sociedade.
Encontramos também em outros dispositivos legais a Audiência
Pública sendo uma aliada na promoção de uma administração pública mais
democrática, como podemos ver na Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de
Responsabilidade Fiscal que trata da transparência, controle e fiscalização da
gestão fiscal no inciso I do parágrafo único do art. 48 que diz:
Parágrafo único. A transparência será assegurada também
mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
29
I – incentivo à participação popular e realização de audiências
públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela
Lei Complementar nº 131, de 2009). (BRASIL, Lei Complementar
101, 2000).
Podemos dizer que a Lei de responsabilidade fiscal foi também uma
importante promotora da participação popular e neste texto podemos perceber
o estímulo que é dado à participação popular nas questões que precedem a
elaboração dos planos, lei de diretrizes orçamentária e orçamentos por meio
da audiência pública.
Com o intuito de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias
democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública
federal e a sociedade civil foram instituídos a Política Nacional de Participação
Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS, através do
Decreto 8.243 em 23 de maio de 2014.
Este Decreto veio regulamentar o que a constituição já havia previsto
instituindo a participação popular como política de Estado, visando a
consolidação e o fortalecimento das políticas pública, com base nas diretrizes
e objetivos do Plano Nacional de Participação Social e artigos 3º e 4º como
segue:
Art. 3º São diretrizes gerais da PNPS:
I - reconhecimento da participação social como direito do
cidadão e expressão de sua autonomia;
II - complementariedade, transversalidade e integração entre
mecanismos e instâncias da democracia representativa,
participativa e direta;
30
III - solidariedade, cooperação e respeito à diversidade de
etnia, raça, cultura, geração, origem, sexo, orientação sexual,
religião e condição social, econômica ou de deficiência, para a
construção de valores de cidadania e de inclusão social;
IV - direito à informação, à transparência e ao controle social
nas ações públicas, com uso de linguagem simples e objetiva,
consideradas as características e o idioma da população a que
se dirige;
V - valorização da educação para a cidadania ativa;
VI - autonomia, livre funcionamento e independência das
organizações da sociedade civil; e
VII - ampliação dos mecanismos de controle social.
Art. 4º São objetivos da PNPS, entre outros:
I - consolidar a participação social como método de governo;
II - promover a articulação das instâncias e dos mecanismos
de participação social;
III - aprimorar a relação do governo federal com a sociedade
civil, respeitando a autonomia das partes;
IV - promover e consolidar a adoção de mecanismos de
participação social nas políticas e programas de governo
federal;
V - desenvolver mecanismos de participação social nas etapas
do ciclo de planejamento e orçamento;
VI - incentivar o uso e o desenvolvimento de metodologias que
incorporem múltiplas formas de expressão e linguagens de
participação social, por meio da internet, com a adoção de
tecnologias livres de comunicação e informação,
especialmente, softwares e aplicações, tais como códigos fonte
livres e auditáveis, ou os disponíveis no Portal do Software
Público Brasileiro;
31
VII - desenvolver mecanismos de participação social acessíveis
aos grupos sociais historicamente excluídos e aos vulneráveis;
VIII - incentivar e promover ações e programas de apoio
institucional, formação e qualificação em participação social
para agentes públicos e sociedade civil; e
IX - incentivar a participação social nos entes federados.
(BRASIL, Decreto 8.243, 2014).
O decreto 8.243 de 2014 também relaciona alguns mecanismos de
participação popular e os define dos artigos I ao X do art. 2º que diz:
Art. 2º Para os fins deste Decreto, considera-se:
I – [...]
II - conselho de políticas públicas - instância colegiada temática
permanente, instituída por ato normativo, de diálogo entre a
sociedade civil e o governo para promover a participação no
processo decisório e na gestão de políticas públicas;
III - comissão de políticas públicas - instância colegiada
temática, instituída por ato normativo, criada para o diálogo
entre a sociedade civil e o governo em torno de objetivo
específico, com prazo de funcionamento vinculado ao
cumprimento de suas finalidades;
IV - conferência nacional - instância periódica de debate, de
formulação e de avaliação sobre temas específicos e de
interesse público, com a participação de representantes do
governo e da sociedade civil, podendo contemplar etapas
estaduais, distrital, municipais ou regionais, para propor
diretrizes e ações acerca do tema tratado;
V - ouvidoria pública federal - instância de controle e
participação social responsável pelo tratamento das
32
reclamações, solicitações, denúncias, sugestões e elogios
relativos às políticas e aos serviços públicos, prestados sob
qualquer forma ou regime, com vistas ao aprimoramento da
gestão pública;
VI - mesa de diálogo - mecanismo de debate e de negociação
com a participação dos setores da sociedade civil e do governo
diretamente envolvidos no intuito de prevenir, mediar e
solucionar conflitos sociais;
VII - fórum interconselhos - mecanismo para o diálogo entre
representantes dos conselhos e comissões de políticas
públicas, no intuito de acompanhar as políticas públicas e os
programas governamentais, formulando recomendações para
aprimorar sua intersetorialidade e transversalidade;
VIII - audiência pública - mecanismo participativo de caráter
presencial, consultivo, aberto a qualquer interessado, com a
possibilidade de manifestação oral dos participantes, cujo
objetivo é subsidiar decisões governamentais;
IX - consulta pública - mecanismo participativo, a se realizar
em prazo definido, de caráter consultivo, aberto a qualquer
interessado, que visa a receber contribuições por escrito da
sociedade civil sobre determinado assunto, na forma definida
no seu ato de convocação; e
X - ambiente virtual de participação social - mecanismo de
interação social que utiliza tecnologias de informação e de
comunicação, em especial a internet, para promover o diálogo
entre administração pública federal e sociedade civil . (BRASIL,
Decreto 8.243, 2014).
Cada um desses dez artigos mencionados no decreto 8.243 de 2014
cita um mecanismo de participação popular que permite um espaço para o
diálogo entre a sociedade civil e o governo onde o cidadão é aquele que
participa do processo decisório e na gestão de políticas públicas; auxilia
33
no processo de aprimoramento do serviço público, através do controle
social com as devidas reclamações, denúncias sugestões e elogios e
atua na prevenção e solução de conflitos sociais.
Estes mecanismos de participação quando colocados em prática
resultam em uma Administração pública mais transparente, uma gestão mais
eficiente e operante e conseqüentemente em programas e políticas públicas
mais alinhadas ás reais necessidades do povo. Estas formas de diálogo que a
população tem para intervir mais efetivamente nas questões que os envolvem
são importantes, pois está idéia de parceria do povo com o Estado facilita a
troca necessária de informações com relação as carência, dificuldades,
necessidades que atingem a sociedade.
A boa relação Sociedade e Estado contribui para um desempenho
político satisfatório, pois desta forma o Estado estará cada vez mais próximo
de alcançar a melhoria das condições de vida de toda a população.
Este decreto foi uma importante contribuição no campo social, pois é
um importante avanço democrático.
O decreto apenas regulamenta o que a Constituição já tinha previsto,
como a atuação de conselhos populares em órgãos públicos para
democratizar e dar maior transparência as ações governamentais.
Segundo Barbosa e Coutinho:
“O cidadão quando se insere em instrumentos participativos
entra no processo de construção coletiva do poder político e no
empoderamento da coisa pública, favorecendo a consciência
do ser cidadão e o fortalecimento da sua voz enquanto sujeito
político”. (BARBOSA e COUTINHO, 2012, p.7).
34
Com base no texto, conforme o cidadão vai utilizando os instrumentos
de participação, o mesmo avança no conhecimento da gestão da coisa pública
resultando assim, em uma consciência cidadã.
Os instrumentos de participação popular que foram mencionados dão
ao cidadão poder permitindo o acionamento de instituições para que estas
possam atuar sobre denúncias oriundas da sociedade.
Estes meios de participação nas intuições e políticas que estão a
disposição da sociedade devem ser acompanhados constantemente para que
se não percam ao longo do tempo os seus primeiros objetivos e se
mantenham fiéis os seus princípios e metas.
35
CAPÍTULO III
DIFICULDADES PARA SE TER UMA
PARTICIPAÇÃO POPULAR EFETIVA
“A ordem jurídica brasileira não é carente de instrumentos
normativos para operacionalização da participação popular na
administração pública. Mas a participação permanece escassa.
Falta uma clara percepção de suas dimensões não normativas
e a exploração mais atenta das normas existentes.”
(MODESTO, 2006, n. 46).
Segundo o texto a dificuldade para se ter uma Participação Popular
mais ativa não é a escassez de instrumentos de participação, então por que
até hoje uma grande parte da população não participa de forma direta na
gestão da coisa pública já que o nosso ordenamento Jurídico está repleto de
mecanismo que são canais de interação, dialogo sugestões, reclamações e
participação com a administração pública?
Podemos relacionar diversos fatores que contribuíram para
que ainda hoje diversos cidadão brasileiros apenas participassem de forma
representativa da vida política e administrativa da Administração Pública.
Quando Cotrim escreve sobre as limitações na Participação Popular
que os brasileiros viveram sob o comando das forças armadas ele diz:
Uma das características dos governos militares foi o
autoritarismo. Os membros do governo não se mostravam
dispostos a dialogar com os diversos setores da sociedade.
Por meio dos chamados Atos Institucionais (AI), os governos
militares foram restringindo as instituições democráticas e
impuseram censura aos meios de comunicação, como rádio,
televisão, jornais, revistas, etc. (COTRIM. 2002. p.557)
36
O Brasil viveu mais de 20 anos (entre 1964 e 1985) – sob o governo
regime autoritário militar, período este que foi marcado por falta de direitos
constitucionais, sem democracia, censura, perseguição política e repressão
aos que não apoiavam ao regime militar onde a participação dos cidadãos na
esfera pública era restringida e muitas das vezes frustrada.
De acordo com o texto os chamados Atos Institucionais (AI), que
foram decretos emitidos durante os anos após o golpe de 1964 no país foram
utilizados como mecanismo de legitimação e legalização das ações políticas
dos militares, sobrepondo a Constituição Federal e do Congresso Nacional, por
meio dos Atos Institucionais que o comando militar tomou medidas que
restringiram as instituições democráticas.
Durante o período em que o Brasil teve sua política direcionada
pelos militares muitos direitos constitucionais e leis foram infringidas, medidas
econômicas que não tiveram a participação da sociedade, esse período
doloroso a nível de liberdade de expressão em que passaram os brasileiros
tem até hoje impactado a cultura da participação direta de forma negativa, pois
foram 20 anos de repressão.
Rosa tratando deste período em que o Brasil viveu sob o controle
militar ele diz:
Foram vinte e um anos de regime ditatorial no país, que
significaram um período de muitos conflitos, violência e
resistência. Muitos líderes estudantis foram presos,
universidades foram invadidas e controladas, a União Nacional
de Estudantes foi sufocada. Boa parte da população que viveu
esse tempo conheceu formas muito específica de dor e silêncio
que, no contexto do regime, tiveram uma conotação de
coerção e medo (ROSA, 2006, p.37).
Neste período de ditadura militar foram feitas eleições indiretas para
presidente, cidadãos tiveram seus direitos constitucionais e políticos
37
cancelados, aconteceram intervenções em partidos políticos e sindicatos,
cassação de mandatos de parlamentares. No governo Militar foi criado o
chamado bipartidarismo, sendo permitido funcionamento, apenas de dois
partidos: Movimento Democrático Brasileiro (MDB) e a Aliança Renovadora
Nacional (ARENA), o MDB é era de oposição, mas de certa forma controlada,
o segundo representava os militares.
Aqueles que eram contra aos ideais do Governo militar eram
perseguidos, expulsas do país e em alguns casos até mortos.
Rocha trata da Participação Popular no governo militar da seguinte
forma:
Se a história política brasileira é entremeada de manifestações
populares singulares, com o golpe militar, a conjuntura política
e social do país foi radicalmente transformada. Até o início da
década de 60, pode-se dizer que se vivia um Brasil onde se
multiplicavam as lutas populares, destacavam-se os
movimentos pela Reforma Agrária, pela casa própria, pela
redução da tarifa dos transportes públicos, dentre outros. Com
o advento da ditadura militar passa-se a viver um Brasil onde
predomina um cotidiano de violência que impede todo e
qualquer tipo de mobilização política da sociedade. Os canais
formais de manifestação e diálogo foram fechados, ficando os
movimentos populares e organizados da sociedade à deriva,
isto é, sem alternativas consideradas lícitas para a canalização
de suas insatisfações e demandas ao Estado. (grifo nosso).
(ROCHA, 2008, p.133)
Esse período da história do Brasil onde viveu sob o regime autoritário
militar a participação dos cidadãos na esfera pública era desencorajada e
limitada.
No final deste período começaram surgir por fora dos espaços oficiais
e controlados, uma pluralidade de experiências participativas, mas os
38
resquícios desta barreira que foi colocada entre a sociedade e o Governo
perduram até hoje, quando ouvimos as seguintes frases “Falar de política é
muito chato” – “eu não gosto de falar sobre política” isso quer dizer também
que ainda sofremos as conseqüência de períodos como o da ditadura militar,
momento de muita repressão e período este que causou uma certa aversão
em uma parte da sociedade com relação aos assuntos ligados a gestão da
coisa pública.
Segundo DIOGO FIGUEIREDO MOREIRA NETO (1992), há três níveis
de dificuldades (situações patológicas) que impedem a efetiva participação
popular:
“1ª - Apatia política – é a falta de estímulo para a ação cidadã.
Pode estar relacionada à falta de informação sobre os direitos
e deveres dos cidadãos; de vias de comunicação direta
realmente ágeis do cidadão em face do aparato do Estado; a
falta de tradição participativa e à excessiva demora na resposta
de solicitações ou críticas;
2ª - Abulia política – é não querer participar da ação cidadã, é
recusar-se. Pode estar relacionado ao ceticismo quanto a
manifestação do cidadão efetivamente ser levado em
consideração pela administração pública; a falta de
reconhecimento e estima coletiva para atividades de
participação cidadã;
3ª - Acracia política – é não poder participar da ação cidadã.
Está ligado diretamente ao baixo grau de escolarização dos
requerentes; ao formalismo administrativo e a ausência da
prática de conversão de solicitações orais em formalizadas; a
falta de esclarecimento dos direitos e deveres das partes nos
processos administrativos; à complexidade e prolixidade
excessiva das normas administrativas, além dos graves
39
problemas de ordem política e econômica. (DIOGO
FIGUEIREDO, Moreira Neto, 1992)
Para Moreira Neto existem diversas fontes inibidoras da vontade de
participar ativamente das questões que envolvem a Administração Pública, a
primeira fonte inibidora abordada é a apatia política que é a falta de estimulo
que pode ser originada na falta de informação com relação aos diretos e
deveres que envolvem os cidadãos, a segunda é a abulia política que está
relacionada com a descrença quanto à manifestação do cidadão efetivamente
ser levada em consideração pelo governo, muitas vezes resultada da falta de
retorno com relação às sugestões, solicitações e reclamações e a terceira é a
acracia política tem a ver com o nível de escolaridade, a dificuldade de
comunicação entre o povo e o governo.
Estes e outros problemas que vem afastando ao longo dos anos uma
parte da população podem ser resolvidos através do fortalecimento dos laços
de confiança entre o cidadão e o governo, maior troca de informação, contínua
melhora no aparelhamento público de informação, inserir a discussão de
assuntos ligados a administração pública no sistema de educação e outras
ações que colaborem para uma população mais ativa na gestão da coisa
pública.
40
CONCLUSÃO
É notável o quanto o Brasil avançou com relação ao espaço de
comunicação entre o governo e a sociedade com as possibilidades de
participação, através do controle, fiscalização, definição de prioridades,
reclamações e demais formas de influência na gestão da coisa pública, sendo
que percebemos que a ordem jurídica brasileira não carece de mais
instrumentos normativos para participação popular na administração pública,
no entanto a participação permanece reduzida.
O voto não pode ser a principal e para muitos a única forma de
participação na gestão pública, os nossos dispositivos legais ( Leis, decretos e
a própria constituição) estão repletos de outros mecanismos de participação
direta, como: Conselhos de políticas públicas, audiência pública, mesa de
diálogo, Ouvidoria Pública, petições, plebiscitos, referendos, ambiente
virtual(internet) e outros instrumentos que auxiliam para um melhor ambiente
de discussão entre o Estado e a sociedade, também de fortalecimento da
democracia.
Ainda existe certo distanciamento de parte da população com
questões que envolvem política e administração pública faltando ainda um
conhecimento mais profundo dos instrumentos de participação, para se ter
melhora neste cenário é necessário realizar um trabalho continuo direcionado
para a formação da sociedade, com políticas de educação, no intuito de formar
cidadãos conscientes que participem ativamente da Gestão Pública e acima de
tudo compromisso de ambas as partes (Governo e sociedade) em busca do
bem comum.
41
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AI Atos Institucionais
ARENA Aliança Renovadora Nacional
ART Artigo
FMI Fundo Monetário Internacional
HOMEPAGES Página principal de um site da internet
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MDB Movimento Democrático Brasileiro
PNPS Política Nacional de Participação Social
SNPS Sistema Nacional de Participação Social
SOFTWARE Programa que Comanda o Funcionamento de um
Computador
42
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Contas da União. n. 118, maio/ago. 2010, p.28
COTRIM, Gilberto. História Global: Brasil e Geral – volume único. São Paulo:
Saraiva, 2002. p.557
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DALLARI, Pedro B. de Abreu, 1996. “Institucionalização da participação popular nos municípios brasileiros”. Instituto Brasileiro de Administração Pública, Caderno n. 1, 1996, p. 13-51
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43
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45
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46
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTO 3
DEDICATÓRIA 4
RESUMO 5
METODOLOGIA 6
SUMÁRIO 7
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I
PRINCÍPIOS PARA UMA PARTICIPAÇÃO POPULAR
EFETIVA E UMA FISCALIZAÇÃO MAIS EFICIENTE 10
1.1 – Cidadania 10
1.2 – Democracia 12
1.3 – Transparência 14
CAPÍTULO II
INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR 21
CAPÍTULO III
DIFICULDADES PARA SE TER UMA PARTICIPAÇÃO
EFETIVA 35
CONCLUSÃO 40
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 41
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 42
WEBGRAFIA 44
ÍNDICE 46