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VII ESOCITE.BR tecsoc - ISSN∕ 1808-8716 Gomes, Fugii, Silva. Anais VII Esocite.br/tecsoc 2017; 2(gt7):1-21
POLÍTICAS AMBIENTAIS E O PARADIGMA DODESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
GT 7 - Ambiente, tecnociência, relação sociedade-natureza.
Flávia de Faria GomesGabriel Massao Fugii
Christian Luiz da Silva
RESUMO: São cada vez maiores os esforços para que a formulação e implementação das políticasatuais sejam condizentes com as boas práticas ambientais observadas em diversas diretrizes e acordosinternacionais e em políticas nacionais. Para fortalecer esse propósito, a ideia de sustentabilidade foipotencializada e globalmente aceita, sendo inserida não só em políticas nacionais, mas nos objetivosde diversos tipos de atividades e empreendimentos que visam adequar-se ambientalmente, pelomenos em tese. A partir disso, o presente artigo apresenta de forma resumida a dinâmica do conjuntode políticas ambientais implementadas antes do surgimento do paradigma do desenvolvimentosustentável, e as implementadas posteriormente, afim de demonstrar como são tratadas atualmente.O objetivo do trabalho é perceber quais foram os impactos do paradigma para a sociedade, oambiente natural e para as próprias políticas. Com relação aos procedimentos, a pesquisa caracteriza-se como bibliográfica e documental, com uma abordagem qualitativa e dedutiva. Como resultados apesquisa demonstra que o paradigma do desenvolvimento sustentável posto em prática atualmentetrata o ambiente, e consequentemente a questão social, de forma superficial, por primar apenas pelaracionalidade econômica ao tratar dos problemas ambientais e sociais. Mas, demonstra quealternativas existem, a partir de um novo tratamento das políticas, de informação e de uma maiorparticipação da sociedade, ou seja, desde que cobranças e avaliações sejam implementadas,permitindo que o arcabouço teórico das políticas sustente, de fato, o atual paradigma.
Palavras-chave: Políticas ambientais. Desenvolvimento Sustentável. Sustentabilidade.
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INTRODUÇÃO
A trajetória da sociedade se constitui a partir da criação e implementação das intenções de
governos de estados, somadas às forças da sociedade – principalmente o mercado. Nesse
processo, se insere a política, englobando tudo aquilo que diz respeito à vida em sociedade,
sendo formulada como uma possível solução para os problemas detectados nesta dinâmica,
através da identificação, do refinamento e da formalização das intenções políticas citadas
(HEIDEMANN, 2014). Ademais, estas são baseadas em diretrizes, regulamentações, princípios,
etc., que devem estar bastante ajustados para que promovam um adequado desfecho.
A ideia de desenvolvimento sustentável é um exemplo de “conceito base”, que segue
bastante influente sobre a formulação de políticas públicas, desde a década de 1970, mas que
ainda se mantém significativamente instável quando se trata da implementação daquelas. Por
este motivo, o presente estudo se propõe a demonstrar como era a dinâmica das políticas
ambientais antes do paradigma do desenvolvimento sustentável, e como são tratadas atualmente,
com o objetivo de perceber quais os impactos do paradigma para a sociedade, o ambiente natural
e para as políticas públicas.
Para este fim, foi realizada uma pesquisa bibliográfica e documental, em relação aos
procedimentos, com a utilização de trabalhos científicos, livros, leis, decretos, etc. A abordagem é
qualitativa e dedutiva, com objetivos descritivos e explicativos. O trabalho está estruturado em seis
partes, além desta introdução. A primeira elucida sobre a ideia de sustentabilidade e de
desenvolvimento sustentável, a fim de que baseie a segunda e a terceira parte, que trata das
políticas instituídas antes e depois do paradigma do desenvolvimento sustentável,
respectivamente. A quarta parte discute a repercussão do conceito, de uma maneira geral e a
quinta aborda a sua influência sobre as políticas de maneira mais específica. E a última parte trata
das conclusões gerais tiradas deste estudo.
A SUSTENTABILIDADE E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
O reconhecimento do conceito de sustentabilidade se deu internacionalmente no
ano de 1987, com a disseminação do Relatório Brundtland, associado à ideia social-
ecológica e à de desenvolvimento. A partir disso o termo desenvolvimento sustentável
emergiu como projeto político e social, e vem promovendo abordagens mais eficientes e
responsáveis ambientalmente. No entanto, ambos os conceitos – incorporados por
governos, empresas, etc. – passam por um processo de banalização, sendo mal
interpretados, e muitas vezes confundidos entre si (LÉNA, 2012). Para uns, a
sustentabilidade pode ser alcançada pelo desenvolvimento sustentável; para outros, a
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sustentabilidade é um processo, cujo objetivo a ser alcançado é o desenvolvimento
sustentável.
O conceito de desenvolvimento sustentável apresenta-se de forma ainda
inconsistente. Sartori (2014) especifica que se refere à existência de condições
ecológicas necessárias para dar suporte à vida humana em um nível específico de
bem-estar através de futuras gerações, mas que essa definição se adequa, de fato,
à sustentabilidade ecológica, considerando o crescimento econômico de acordo com
o uso eficiente dos recursos naturais. Em relação à sustentabilidade, Horbach (2005)
afirma que o conceito possui interesse nas condições de vida da geração atual
(sustentabilidade econômica), na equalização das condições de vida entre ricos e
pobres (sustentabilidade social), e nos interesses das gerações futuras sem
comprometê-las pela geração atual (sustentabilidade ambiental).
A sustentabilidade ocorre em escalas diferenciadas, por isso o que é
considerado sustentável em nível regional não é necessariamente, em nível
nacional, devido às características de cada região. Além disso, a sustentabilidade é
vista em dois níveis diferentes: a sustentabilidade fraca, que concebe que o capital
econômico produzido pelas gerações atuais poderá compensar as perdas de capital
natural para as gerações futuras; e a sustentabilidade forte, que exige que o natural
total seja preservado em termos físicos, de modo que suas funções permaneçam
intactas (FIORINO, 2011).
Ou seja, existem diferenciadas concepções de sustentabilidade e de
desenvolvimento sustentável. Mas, em suma, por um lado visa-se o crescimento
econômico, com eventual incorporação de externalidades ou mudanças
tecnológicas, na exata medida em que não prejudica a rentabilidade e a
competitividade; por outro o respeito das culturas locais, ao ambiente, saúde,
educação, participação social. De qualquer forma, seja qual for a noção que se
dissemine, levanta muitas esperanças no campo socioambiental, e até ajuda a
estruturar esse campo, sendo conveniente para muitas aspirações, como única
forma de ganhar visibilidade, participar de negociações nacionais e internacionais e
conseguir financiar projetos. Quando um país alcança um alto padrão de consumo, a
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população começa a valorizar a qualidade do seu ambiente e pressiona os políticos
nesse sentido – modelo das curvas de Kuznets, que preveem que a tecnologia
proverá soluções em escala e tempo necessários (LÉNA, 2012).
Contudo, as convenções internacionais e os progressos de conscientização
em torno da questão ecológica não frearam a degradação ambiental, mas
aceleraram o processo. A humanidade tornou-se um poderoso agente de
transformação, predominada a influência humana. Nesse sentido, várias escolas de
pensamento criticam o desenvolvimento sustentável e propõem sua substituição por
outros conceitos, já que atualmente não se questiona, efetivamente, o crescimento
econômico, o consumismo e os mecanismos que produzem uma estrutura social
desigual, que ele mesmo denuncia frequentemente.
E isto se dá, pois, o ambiente natural ainda é tratado como fonte de recursos e
depósito de resíduos, e estas características têm constituído o paradigma atual
(sustentabilidade), sendo promovidos principalmente por grupos dominantes e
instituições, não sendo capaz de lidar com toda essa problemática, em grande
escala. Apesar de já ter proporcionado contribuições, o atual paradigma encontra-se
ainda em processo de constituir-se, ainda dependente de mudanças de valores e
atitudes que devem receber atenção, tendo em vista que os paradigmas determinam
a visão de mundo, os problemas e suas possíveis soluções de uma sociedade
(SILVA, 2014).
Diante do exposto, este estudo considera o conceito de desenvolvimento
sustentável exposto por Silva (2008). O autor considera-o como um processo de
transformação – do indivíduo para o global – que, através de instituições, relaciona
diferentes dimensões, como a espacial, a social, a ambiental, a cultural e a
econômica.
CONJUNTURA AMBIENTAL “PRÉ - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL”
Em meados do século XX investia-se no Brasil em grandes obras de
infraestrutura, com investimentos públicos e privados. Por outro lado, na década de
30 havia uma vertente de política ambiental que levava em conta apenas a
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preservação, principalmente dos recursos hídricos e florestais (VIEIRA e CADER,
2007). Essa preocupação deu origem a legislações como o Código Florestal
Brasileiro (Decreto 23.793/1934) – que contribuiu com a criação dos primeiros
Parques Nacionais do país –, e o Código de Águas (Decreto 24.643/1934).
Contudo, com a Grande Depressão dos EUA e a consequente queda nas
exportações e no poder de compra brasileiro, o Brasil passou a investir na
industrialização como substituta das importações. Desta forma, nas décadas de
1940 e 1950 a política ambiental estacionou, dando espaço à industrialização, que
contribuiria para o crescimento econômico, adotado como escolha de
desenvolvimento do país (VIEIRA e CADER, 2007). A crise dos anos 1930, somada
as duas grandes guerras mundiais, trouxe a percepção de que a estabilidade
econômica evitaria novos conflitos, bem como o comércio internacional viabilizaria
emprego e segurança aos países, consequentemente o tão buscado bem-estar –
traduzido em consumo e alocação de bens materiais (COSTANZA et al., 2009 apud
SAES, 2013).
Já na década de 60, a preocupação ambiental retorna com a instituição do
novo Código Florestal brasileiro (Lei n° 4.771/1965) – que criou as Áreas de
Preservação Permanente, para garantir a permanência dos serviços ecossistêmicos;
e a Reserva Legal, que atribuíra aos proprietários rurais a responsabilidade da
preservação. Pouco tempo depois foi criado o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal (IBDF), que formularia a política florestal no país (VIEIRA
e CADER). Além disso, a preocupação amplia-se à produção de energia nuclear (Lei
4.118/1962); à ocupação do solo (Estatuto da Terra, Lei 4.504/1964); ao saneamento
(Política Nacional de Saneamento, Lei 5.318/1967), à proteção e conservação da
fauna (Decreto 24.645/1967 e Lei 197/1967); à pesca (Código de Pesca, Decreto-Lei
221/1967) e às minas (Código de Minas, Decreto-Lei 227/1967).
A década de 70 contou com o “milagre econômico”, consolidando o
capitalismo no país – fortalecido pelo Estado, pelas multinacionais e pelo capital
privado nacional (REGO, 2009). Na Conferência de Estocolmo em 1972, o Brasil
defendia a ideia de que o melhor instrumento para combater a poluição é o
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desenvolvimento econômico e social, mas seu caráter tecnocrático e
desenvolvimentista trouxe à tona pressões sociais sobre a adoção do
desenvolvimento a qualquer custo. Desta forma, o Brasil adotou uma linha
conciliatória, criando um sistema de gerência ambiental (Secretaria Especial do Meio
Ambiente – SEMA, Decreto 73.030/1973, que dividia funções com o IBDF) e
abordando as questões ambientais apenas através da tecnologia, e reduzindo-as à
poluição ambiental. Além disso, o Brasil privou seus cidadãos quanto à produção e
repasse de conhecimento (não investiu em P&D) e, em contrapartida,
internacionalmente submeteu a todos, inclusive as futuras gerações, a uma enorme
dívida (VIEIRA, 1992).
As principais legislações da época foram o II Plano Nacional de
Desenvolvimento e II Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico,
que priorizariam o desenvolvimento urbano e o controle da poluição entre 1975 e
1979; os decretos sobre a poluição industrial (Decreto-Lei 1.413/1975 e Decreto
76.389/1975), e sobre a definição de atividades de alto interesse ao
desenvolvimento e à segurança nacional as indústrias de base (Decreto
81.107/1977). Estes decretos repassavam o controle à presidência da República, os
primeiros sobre as infrações relacionadas à poluição industrial e o último sobre as
atividades industriais e o ambiente (VIEIRA, 1992). Havia, desde a década de 60,
sinais de esgotamento desse crescimento baseado em indústrias, vistos, por
exemplo, na desaceleração da economia e na inflação. Por isso, o choque do
Petróleo em 1973 apenas acelerou o baque econômico (TEIXEIRA, 1983).
Com a depressão econômica da década de 1980, as políticas ambientais
ganharam mais força. Foi criada a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei
6.938/1981), quando as atividades potencialmente degradantes passam a depender
do licenciamento ambiental, e o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) viram os principais instrumentos
da política ambiental orientada para ações descentralizadas. Uma das
determinações do CONAMA (n° 1/1986), inclusive, cita as atividades que precisam
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elaborar o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório de Impacto
Ambiental – EIA/RIMA (VIEIRA e CADER, 2007).
Nesse período houve grandes ganhos acerca do tratamento da questão
ambiental por parte do governo que, além de tentar conciliar a preservação dos
recursos naturais e o desenvolvimento, abriu espaços para a participação popular,
através de audiências públicas, parte do processo do licenciamento ambiental de
grandes empreendimentos (VIEIRA, 1992). Desta forma, a década de 1980 ficou
marcada pelo grande avanço na política ambiental brasileira, que apostava na
compatibilização da economia com as esferas sociais e ambientais, iniciativa
fortalecida nacional e internacionalmente, com divulgação do conceito de
“desenvolvimento sustentável” pela Comissão Brundtland da ONU, em 1987 (VIEIRA
e CADER, 2007).
CONJUNTURA AMBIENTAL “PÓS - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL”
O surgimento do termo “desenvolvimento sustentável” (DS) prometeu sanar
os conflitos existentes entre o crescimento econômico e a preservação do meio
ambiente, proporcionando esperanças ao campo socioambiental. O paradigma
possibilitou interpretações diversas, como: o crescimento econômico que incorpora
externalidades ou mudanças tecnológicas, em prol da rentabilidade e
competitividade; e o respeito às diferentes culturas, a participação social, promoção
de saúde e educação – ideias muito positivistas, que visam um desenvolvimento
coerente (LÉNA, 2012).
Enquanto o conceito de desenvolvimento sustentável popularizava-se, no
Brasil era feita a inclusão de um capítulo sobre questões ambientais na Constituição
Federal Brasileira (1988), partindo da premissa de que todos têm direito ao ambiente
ecologicamente equilibrado e que é dever do poder público e da coletividade
defendê-lo e preservá-lo, dava competência aos estados e municípios sobre a
formulação de suas próprias políticas. Influenciado pela Constituição, em 1989 o
plano institucional teve um ganho, a criação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), com o objetivo de coordenar e
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executar a Política Nacional de Meio Ambiente (VIEIRA e CADER, 2007). No caso
do Brasil, talvez 1990 seja a década da operacionalização da política ambiental, já
que a institucionalidade já tinha sido criada nas décadas anteriores.
Em 1992, cria-se o Ministério do Meio Ambiente, órgão de hierarquia superior
que nasce para formular a política ambiental nacional, enquanto o IBAMA volta-se
mais para a fiscalização. A década foi acompanhada por um avanço dos órgãos
ambientais e das discussões sobre a implementação de um modelo de
desenvolvimento sustentável em escala planetária, que resultaram na realização da
II Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (RIO-
92), reunindo 179 Chefes de Estado e de Governo. Os países participantes
comprometeram-se com diversos documentos como: a Convenção-Quadro das
Nações Unidas sobre Mudanças do Clima; a Convenção da Diversidade Biológica; a
Carta da Terra; o Protocolo de Florestas; a Agenda 21 Global, entre outros (VIEIRA e
CADER, 2007).
O evento contou com a participação e interação de ONGs, consequentemente
da sociedade civil, e de empresas discutindo sobre a questão ambiental. De forma
geral, a Rio-92 não foi tão efetiva quanto ao alcance global, as resoluções
estabelecidas dependeriam dos Estados, que priorizam seus interesses. Novas
políticas sustentaram-se por doações de cooperação internacional como o Programa
Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil- PPG7, além disso, o
universo empresarial também começou a investir mais sobre as necessidades
ambientais. A grande questão da RIO-92 foi a aceitação, pelos países, do modelo
proposto em 1987 (VIEIRA e CADER, 2007).
No ano de 1997 foi instituída a Política Nacional de Recursos Hídricos, e, no
ano seguinte, o Brasil dá um salto qualitativo com a aprovação da Lei de Crimes
Ambientais (Lei 9.605/98). No ano de 2000 foi aprovada a Lei Nº 9985/2000, que
institui o Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza (SNUC), que
estabeleceu categorias entre os temas, Unidades de Proteção Integral e Unidades
de Uso sustentável, a fim de promover o uso racional dos recursos naturais,
fortalecer medidas compensatórias e a descentralização mais das políticas
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ambientais. Em 2002 foi lançada a Agenda 21 Brasileira, que contou com uma
participação abrangente, e sensibilizou os governos a responsabilizarem-se mais
pelo desenvolvimento sustentável, a partir da elaboração de suas Agendas 21 locais,
também com um planejamento estratégico e participativo (VIEIRA e CADER, 2007),
além disso, foi regulamentada a Lei que institui a Política Nacional de Educação
Ambiental (Decreto Nº 4.281/2002).
A política ambiental do século XXI adquiriu um caráter mais participativo,
tendo em vista a criação de conselhos deliberativos e consultivos, como o Conselho
de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN) – que conta com a participação de povos
indígenas, comunidades locais, empresas e de organizações ambientalistas –; a
Comissão Nacional de Biodiversidade (CONABIO); a Comissão Nacional de
Florestas (CONAFLOR), dentre outros já existentes, que tiveram um aumento de
representatividade, como o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), a
Comissão de Política de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 (CPDS) e o
Conselho do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA), refletindo maior
participação social sobre o desenvolvimento das Políticas Ambientais (VIEIRA e
CADER, 2007).
Posteriormente, com mudança de governo, foi fortalecido o Sistema Nacional
do Meio Ambiente (SISNAMA), em prol da gestão ambiental compartilhada entre os
governos federal, estadual e municipal, colocando em prática o princípio da
transversalidade. A Conferência Nacional do Meio Ambiente amplia ainda mais a
participação social, colocando grandes propostas em funcionamento, como o Plano
de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento da Amazônia, o Plano BR-
163 Sustentável, a sanção da Lei de Gestão de Florestas Públicas, além da
operação de combate à corrupção de órgãos federais e estaduais. A política florestal
ganha a Comissão de Gestão de Florestas Públicas (CGFLOP), com diversos
representantes, a fim de atender as reivindicações da sociedade acerca da gestão
sustentável das florestas (VIEIRA e CADER, 2007).
A criação da Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e
Comunidades Tradicionais (Decreto n° 6.040/2007) foi uma das primeiras a objetivar
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o desenvolvimento sustentável a partir da população tradicional, reconhecendo,
fortalecendo e garantindo seus direitos territoriais, sociais, ambientais econômicos e
culturais, além de respeitar as diferentes identidades e as formas de organizações.
Outros feitos legislativos foram a criação da Política Nacional de Saneamento (Lei
11.445/2007); da lei que regulamenta a compensação ambiental (Lei 6.848/2009); e
da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010). Um dos feitos mais
recentes e polêmicos foi a modificação do Código Florestal Brasileiro (Lei
12.651/2012), partindo de um projeto que recebeu muitas críticas, por contribuir para
a racionalização da fronteira agrícola. Algumas das mudanças foram a anistia aos
crimes ambientais cometidos até julho de 2008; diminuição das áreas de
preservação permanente; isenção de recuperar a reserva legal para pequenos
imóveis rurais de até quatro módulos fiscais; redução de reserva legal em áreas de
vegetação; compensação por desmatamentos de um estado em outro estado ou
bacia hidrográfica, e em vez de recuperar a reserva legal o proprietário pode
comprar uma área preservada ou pagar com dinheiro.
Atualmente a agenda internacional está diretamente ligada às políticas
ambientais nacionais, tendo em vista a relação do país com problemas ambientais
globais como as mudanças climáticas. O governo federal transformou-se com a
criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, a partir do
desmembramento do IBAMA, que direcionou seus esforços apenas sobre o
licenciamento ambiental, controle da qualidade ambiental, autorização do uso dos
recursos naturais e fiscalização. Enquanto o Instituto Chico Mendes responsabilizou-
se pela gestão das Unidades de Conservação, guiando-se pelas políticas de uso
sustentável (VIEIRA e CADER, 2007).
Ou seja, antes da emergência da ideia de sustentabilidade, o Brasil já possuía
um amplo conjunto de regras e normas para subsidiar a adequada gestão dos
recursos naturais (gestão ambiental). O surgimento do paradigma contribuiu não
com a alteração dessa “dinâmica ambiental” que já estava instalada no país, mas
trouxe a ideia de que as políticas (tanto do país como de empresas), poderiam ser
reforçadas com esse discurso, que se tornou um trunfo, mas também um artifício.
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A REPERCUSSÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A partir da breve observação das principais políticas ambientais desenvolvidas
no pré e pós-surgimento do paradigma do desenvolvimento sustentável, e fazendo
um recorte entre meados do século XX até os dias de hoje, percebe-se que desde o
início o país esteve voltado ao seu desenvolvimento, primeiramente pautado em
investimentos para infraestrutura básica, depois sobre a industrialização e mais
tarde seguindo as regras do sistema capitalista. Todas as legislações criadas
serviram de base para esse desenvolvimento, por exemplo, a preservação dos
recursos hídricos e florestais (Código de Águas e Florestal) se deu para gerir a
exploração já em andamento. Sem desmerecer os grandes estudiosos
ambientalistas, mas a aplicação das políticas se dava sobre os interesses nacionais,
não das pesquisas. Tanto que, quando a preocupação maior foi sobre a
industrialização, duas décadas se passaram sem o melhoramento da política
ambiental no país, que apostou apenas no sistema econômico para gerar bem-estar
à população.
Posteriormente o Código Florestal foi reestruturado, mas num cenário
baseado na industrialização, que se estendeu sobre a enorme área rural brasileira,
ou seja, a mudança (para os tomadores de decisão, não para os ambientalistas que
provavelmente tentaram influenciá-la) tinha em vista a modernização da agricultura.
Ganhos foram obtidos com a implementação da área de preservação permanente e
das reservas legais, mas o pano de fundo dessa melhoria era baseado na gestão da
exploração dos recursos naturais. A criação do IBDF possuía essa dubiedade sobre
os interesses, a preservação e a gestão da exploração, necessária para o
desenvolvimento. Surgiu da necessidade de gerir os novos instrumentos que
permitiam controlar as atividades econômicas. A depressão pós-guerra traduziu-se
na inserção da modernidade, que seria o desenvolvimento a partir da
industrialização, e desta intenção partiam as políticas.
A preocupação com a fauna e o saneamento foram outros ganhos, mas as
legislações relacionadas à produção de energia nuclear, uso do solo e exploração de
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minas, deixavam claros os rumos que o país pretendia tomar. A década de 70
clarificou essa noção, com o “milagre econômico”. A época objetivava apenas o
crescimento econômico, tanto que se estabeleceu no país o sistema capitalista, com
o auxílio do Estado, das empresas nacionais e multinacionais. Mesmo na
Conferência de Estocolmo, evento realizado para conciliar as relações do homem
com o meio ambiente, o Brasil deixou claro que o instrumento de combate à poluição
(principal foco ambiental até então) seria o desenvolvimento econômico e social,
sendo que o social se daria a partir do bem-estar gerado pelo consumo, pelo fluxo
monetário. Esse caráter desenvolvimentista adotado provocou a pressão social que
questionava o “desenvolvimento” a qualquer custo.
Como resposta foi criado um sistema de gerência ambiental, a Secretaria
Especial do Meio Ambiente, que passou a dividir as funções com o IBDF e abordar
questões ambientais (que ainda visava somente a poluição) a partir da tecnologia,
ou seja, partindo do pressuposto de que esta daria conta de retardar o impacto de
determinado resíduo ou com sua eficiência achar uma solução, que se baseava na
linha do crescimento econômico, na remediação, não na precaução. Para confirmar
essa intenção desenvolveram-se o II Plano Nacional de Desenvolvimento e o II
Plano Básico de Desenvolvimento Científico Tecnológico, que priorizavam o
desenvolvimento urbano. Depois de percebidas as consequências, foram instituídos
decretos sobre a poluição industrial, e ao mesmo tempo sobre atividades de alto
interesse ao desenvolvimento e a segurança nacional das indústrias de base.
Devido aos sinais de esgotamento do desenvolvimento baseado na
industrialização, e no permanente interesse no crescimento econômico, a
presidência intencionalmente tomou o controle das infrações relacionadas à poluição
industrial, e da relação destas com o meio ambiente. Em seguida, o choque do
petróleo baqueou a economia da nação. A década de 1980 ficou conhecida pela
depressão, e com essa crise (somada a crescente degradação social e ambiental de
grandes centros urbanos e ao aumento do poder de compra dessa parcela da
população) as políticas ambientais ganharam um pouco mais de força.
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Foi criada a Política Nacional do Meio Ambiente, com seus principais
instrumentos de orientação, o SISNAMA e o CONAMA, e este último fortaleceu o
uso de outros dois instrumentos, o licenciamento ambiental e consequentemente o
EIA/RIMA. A partir daqui deixou de se considerar apenas a poluição como questão
ambiental, e todos os grandes empreendimentos e atividades que se utilizavam
potencialmente degradantes de recursos ambientais passaram a ser licenciados.
Desde então a economia foi minimamente relacionada com questões sociais e
ambientais, a partir da participação popular em audiências públicas, no processo de
licenciamento. Em suma, os últimos anos foram considerados um avanço (por seus
propósitos) à política ambiental. E, para consolidar essas iniciativas surge o relatório
Brundtland, em 1987, evidenciando o conceito de desenvolvimento sustentável no
mundo inteiro, que foi ratificado na Rio-92.
O diagnóstico do histórico proporcionado pela criação das políticas pré-
desenvolvimento sustentável fez perceber que o país, posto como subdesenvolvido,
seguiu o conceito do progresso baseado no crescimento econômico, no avanço
tecnológico e no domínio da natureza. “A sociedade [foi] concebida como unidades
econômicas, que seguem processos mecanicistas, cujas leis se podem conhecer
cientificamente” (GUDYNAS, 1989 apud DIEGUES, 1992, p. 23). Segundo Diegues
(1992), o conceito de progresso tem como base a crença na razão e no
conhecimento técnico-científico, como instrumento que coloca a natureza a serviço
do homem. “Até meados da década de 60 os custos ambientais em termos de uso
intensivo dos recursos naturais, da degradação da natureza, eram considerados
normais e necessários no processo de desenvolvimento”. Até então a natureza foi
considerada imutável e inesgotável, e não como um sistema vivo, dos quais
dependemos de suas funções próprias. (DIEGUES, 1992, p. 24).
Em seguida, desastres ambientais de grande escala passaram a ser
percebidos e a concepção de que o homem prevê as intenções da natureza através
da tecnologia, mudou de rumo. Nascia o período da incerteza sobre o ambiente
natural, pois era percebida a sua complexidade e a sociedade começou a relacionar
a dinâmica ambiental com a humana. Ficou evidenciado que a mentalidade do
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século XX foi um primeiro passo do descompasso provocado. A falta de
“propriedade” (entendida como pertencimento) do ambiente natural criou uma
situação favorável à piora da questão ambiental que, mesmo com tímidos esforços,
como será visto a seguir, a derrocada era prenunciada.
A inserção do paradigma do desenvolvimento sustentável embasou o
desenvolvimento de novas políticas ambientais. A primeira significativa legislação
criada foi a Constituição Federal Brasileira, incluindo um capítulo sobre a questão
ambiental. Para cumprir com os objetivos postos foi criado o IBAMA, a fim de
executar a PNMA, voltando-se a fiscalização; e o Ministério do Meio Ambiente, para
formular as novas políticas. Posteriormente foi realizada a RIO-92, que fortaleceu o
paradigma do desenvolvimento sustentável, o qual passou a basear inúmeras
determinações desde então. Novas políticas foram sustentadas por cooperações
internacionais e o setor empresarial se comprometeu e passou a investir na questão
ambiental. Mas, tanto as intenções das empresas nacionais ou as internacionais,
continuavam visando o desenvolvimento baseado no crescimento tecnológico.
“A dinâmica própria do capitalismo possibilita a incorporaçãode políticas e ações direcionadas para sustentabilidade; masnão sem radicalizar, no processo, o conteúdo ecológico [esocial] que elas contêm, de modo que sejam mantidas ascondições de expansão do capital” (BARRETO, s/nd).
Em linhas gerais, foi criada a Política Nacional de Recursos Hídricos, a Lei de
Crimes Ambientais, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, a agenda 21,
a Política Nacional de Educação Ambiental, bem como Conselhos deliberativos e
consultivos. O SISNAMA foi fortalecido, possibilitando o princípio da transversalidade
sobre a gestão ambiental. Foi realizada a Conferência Nacional sobre o Meio
Ambiente, instituída a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos
e Comunidades Tradicionais, e políticas nacionais específicas para o saneamento e
os resíduos sólidos. A primeira década do século XXI contribuiu enormemente com a
política ambiental brasileira. As novas legislações baseavam-se no novo paradigma
e surgiam com um conteúdo muito rico, que tendia a uma enorme contribuição.
No entanto, apesar de esforços e de bons conteúdos, o paradigma posto em
prática passou a servir muito mais como um facilitador, em negociações,
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financiamentos etc., e menos como um verdadeiro auxílio à resolução dos
problemas socioambientais. Tratado como reforço à “imagem verde”, de empresas,
sociedades e países, que não necessariamente faziam jus ao “sustentável” que os
intitulavam; e como progresso material ilimitado, mas agora “verde” ou “sustentável”.
Várias escolas de pensamento criticam o desenvolvimento sustentável, por não
contestar (de fato) o crescimento econômico, o consumismo e a estrutura social
desigual produzida, denunciado por ele frequentemente (LÉNA, 2012). Nesse meio
tempo, de boas atitudes, muitas más intenções foram mascaradas pelo rótulo
“sustentável” ou “verde”.
O falso desenvolvimento começou a ser percebido frente a enormes conflitos
provocados pela escolha de desenvolvimento do país e relacionados a importantes
políticas ambientais. Um primeiro exemplo se dá sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente que, de maneira geral, seu principal instrumento, o licenciamento
ambiental, não tem conseguido cumprir com seus objetivos. Ao ser implementado
sobre empreendimentos de grande porte, a fase da licença prévia, que inclui a
realização de audiências públicas, tem sido bastante conturbada, pois a participação
se dá apenas com caráter consultivo, não dá garantias de que os problemas
enfrentados pela comunidade sejam considerados no processo de decisão final.
Quer dizer, inúmeros problemas têm se desenvolvido pela falha na promoção
da participação social e no tato com as comunidades afetadas, no não entendimento
de suas necessidades e pretensões, na falta de publicidade das informações, na
descuidada formulação das proposições mitigadoras e compensatórias, na falta de
cientificidade etc. Muitos papéis se invertem nesse processo desconfigurado, ONGs
fazem o papel das audiências públicas, no sentido de intermediar o diálogo entre os
diferentes atores; o Ministério Público tem feito o papel do Estado, enquanto
instância mediadora de conflitos. E neste sentido, decisões são tomadas, licenças
são concedidas e o real bem-estar das populações fica em segundo plano.
Outro grande e polêmico exemplo está na última reformulação do Código
Florestal (2012), feita sob fortes críticas, desconsiderou a preservação de elementos
essenciais à natureza à saúde e bem-estar humano, e a própria sustentabilidade da
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atividade agropecuária, além de promover a anistia de frequentes e prejudiciais
crimes ambientais ocorridos, favorecendo as vontades de grandes donos de terras e
deixam as necessidades humanas novamente em segundo plano.
Estes, dentre outros inúmeros exemplos demonstram claramente que o
Estado, com o aval da sociedade, continua, mais do que nunca, considerando o
crescimento econômico como um fim em si mesmo, mas agora amparado no
desenvolvimento sustentável. Assim, segue-se em um processo de banalização do
desenvolvimento ecológico, social e culturalmente equilibrado, sendo dominado
pelas crenças modernistas – atomismo, mecanicismo, universalismo, objetivismo e
monismo –, que proporcionaram avanços, mas fizeram-se inquestionáveis, travando
qualquer tipo de novo pensamento sobre o sistema complexo, dependente dos
ecossistemas e do comportamento humano (NORGAARD, 1994 apud SAES, 2013).
A INFLUÊNCIA ‘SUSTENTÁVEL’ SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS
A evolução da discussão ambiental mostra que estamos em uma contradição
teórica. Não existe uma crise ambiental, mas sim uma crise multifacetada, que
incorpora a economia, a política, a sociedade etc. Ela fundamenta-se na escolha de
desenvolvimento do país, baseada na industrialização, impactando a natureza, fonte
de todos os seus objetivos, e exigindo a “ecologização” de medidas econômicas.
Uma crise que não é real para o capital, mas que a reproduz, usando a “natureza”
como artifício, para seu crescimento (OLIVEIRA, 2007).
O fato é que o conceito de sustentabilidade, e seus diferentes entendimentos,
promovem condições histórico-estruturais de desenvolvimento que influenciam a
organização sociopolítica – além da econômica, tecnológica e cultural –,
consequentemente a formulação e implementação das políticas públicas. A
utilização de conceitos distorcidos tem promovido políticas setoriais, bem como
problemas no processo de planejamento das políticas públicas, que se dá de cima
para baixo (top down). Por isso, novas formas de compreender, formular e avaliar as
políticas têm sido incitadas, e a avaliação assumiu a função de legitimação, por
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exigir resultados, contudo, existem questionamentos sobre seu caráter democrático-
participativo (ou falta dele) – a accountability e participação social.
A complexidade da formulação de políticas públicas, dependentes de diversas
instâncias e atores governamentais e, principalmente de divergências entre os
atores, instituições, estados, etc., somam-se aos diferentes conceitos e interesses
da sustentabilidade, desencadeando manobras, nem sempre legítimas, a fim de
serem evidenciadas e consideradas nas decisões finais e impactando a sociedade e
o ambiente. Por isso, a análise de risco tem sido frequentemente utilizada para
analisar o grau das problemáticas sociais observadas.
Visando a efetividade das políticas públicas desenvolvidas, são realizados
estudos que se baseiam entre o diagnóstico das instituições governamentais, os
processos políticos, suas dinâmicas e ações; e o das causas e consequências das
atividades de governo. Estas últimas implicam no detalhamento do conteúdo da(s)
política(s) em questão; na análise de influências sociais, econômicas, etc., bem
como dos vários arranjos institucionais e processos políticos sobre seu conteúdo;
além da avaliação das consequências (intencionais e não intencionais) dessa
conjuntura sobre a sociedade (DYE, 2011).
Neste sentido, a política pública tem sido definida como as ações, ou a falta
de ações, promovidas pelos governantes sobre um problema público, que também é
passível de práticas privadas além da governamental. No que diz respeito à política,
é geralmente caracterizada pela ação intencional de um indivíduo ou grupo, ou pelos
instrumentos de regulação utilizados na dinâmica do governo-sociedade (KRAFT e
FURLONG, 2010).
O envolvimento da sociedade cria expectativa quanto a atuação dos
governantes sobre a efetividade das políticas públicas criadas e aplicadas. Portanto,
cobra o governo e quanto mais há cobranças, mais políticas são originadas, e desta
forma um governo se desenvolve. Os gastos despendidos neste desenvolvimento
comportam-se como indicadores das prioridades governamentais, no entanto, não
contemplam os custos dos indivíduos e empresas, provenientes de atividades de
regulação (DYE, 2011).
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Quer dizer, o desenvolvimento sustentável, para ser efetivo, depende de
decisões governamentais, somadas a outras forças da sociedade, bem como da
ação conjunta com outros atores sociais, onde as decisões tomadas e executadas
(ou não) consistem nas políticas públicas, definida de diversas maneiras por
diferentes autores, mas que possui elementos-chave como a ‘ação’ e a ‘intenção’
(HEIDEMANN, 2014).
Mas as políticas públicas vão além do citado, pois não só a estrutura de
governo serve à comunidade política, mas, no caso da promoção da
sustentabilidade, o terceiro setor e, eventualmente, as empresas de mercado,
também têm feito este papel. Tendo em vista que não há sociedade sem governo,
mas que existem arranjos alternativos para a condução da política, principalmente
quando o próprio governo não dá conta de cumprir suas funções, neste caso,
desenvolver-se sustentavelmente.
Enfim, anteriormente não havia preocupação com a implementação das
políticas públicas, no que diz respeito a estudos e avaliações, pois se pensava que
seus impactos seriam automáticos. No entanto, com o desencadear de
problemáticas provenientes da má conceituação ou entendimento da
sustentabilidade, os desafios e complexidades começaram a ser percebidos, e o
problema na implementação das políticas passou a ser evidenciado quanto à
cooperação entre os envolvidos e ao desafio gerencial.
A partir disso os gestores públicos passaram a ser cobrados quanto às suas
incumbências, por parte dos beneficiários-alvos (stakeholders), uma relação que
promove a eficácia e qualidade dos serviços, através das pesquisas de avaliação,
por exemplo. Ou seja, entende-se que a concepção de desenvolvimento sustentável
atualmente gerencia a sociedade através das políticas públicas.
CONCLUSÃO
Em suma, o paradigma do desenvolvimento sustentável posto em prática
atualmente, tem tratado o ambiente, e consequentemente a questão social, de forma
superficial, por primar apenas pela racionalidade econômica ao tratar dos problemas
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ambientais e sociais. Nesse sentido, consente com as modificações ambientais
provocadas pela economia, e trata suas consequências de forma remediativa, não
pensa em soluções ambientais e sociais, mas no que fazer para permitir um
crescimento econômico mais estável.
Visto que alternativas existem, inclusive tecnológicas, como é o caso de
determinadas culturas onde é possível aumentar a produtividade sem que haja a
necessidade de ampliar a área para cultivo, bem como existe a verticalização da
produção de culturas. Porém estas alternativas exigem estrutura e pesquisa, ou
seja, tempo e dinheiro. Tempo é dinheiro, logo ampliar a área de produção é mais
fácil, para tanto, pressões de determinadas bancadas em prol de interesses acabam
facilitando determinadas alterações e políticas como foi expressa anteriormente no
caso do Código Florestal. Resumindo, há alternativas para um desenvolvimento
mais sustentável.
A evolução da discussão sobre a sustentabilidade evidencia uma contradição
teórica, fundamentada pela escolha de desenvolvimento do país, baseada na
industrialização, no impacto sobre a natureza, e na “ecologização” de medidas
econômicas. Em vista disso, o falso desenvolvimento começou a ser percebido
frente aos enormes conflitos provocados pelo desenvolvimento de algumas políticas
públicas, baseadas nestas distorções.
No entanto, considerando os benefícios já proporcionados pela disseminação
do conceito de sustentabilidade, pode-se considerar que esta se encontra em fase
de “maturação”, dependendo de uma evolução cultural e de valor na sociedade, que
deve deixar de fundar as “políticas da sustentabilidade” em critérios apenas com
focos econômicos e particulares.
Entende-se que a forma tradicional – constituída pela ideia de modernidade,
progresso, uso indiscriminado dos recursos e crescimento econômico – ainda resiste
nos dias atuais e com considerável força, e é percebida como formalmente revogada
pelo novo discurso, fato que não nega o potencial do paradigma do desenvolvimento
sustentável. Por isso da importância em concentrar esforços, não na implementação
do conceito, mas em sua teoria, no sentido de estabelecer uma base-teórica comum
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– percebida por todos da mesma forma, com seus objetivos bem compreendidos –,
que sustente de forma efetiva a formulação e implementação de políticas públicas.
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