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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA:
DESAFIOS E PERSPECTIVAS NO CONTEXTO
CONTEMPORÂNEO.
Por: Cristina Oliveira de Andrade
Orientadora
Profª. Mônica Melo
Rio de Janeiro
2010
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA:
DESAFIOS E PERSPECTIVAS NO CONTEXTO
CONTEMPORÂNEO.
Apresentação de monografia à Universidade
Cândido Mendes como requisito parcial para
obtenção de grau de especialista em Gestão
Pública.
Por: Cristina Oliveira de Andrade
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RESUMO
O presente trabalho tem por propósito mostrar que administração
pública brasileira desde o início sempre esteve exposta aos efeitos maléficos
do modelo patrimonialista e do modelo burocrático. Nestes modelos
administrativos predominavam a confusão entre o público e o privado, o
descontrole financeiro, a grande estrutura estatal, o crescimento da função
social do Estado. Tornou-se evidente a perda do foco governamental e a
necessidade de uma ruptura com o passado. Finalmente, a partir dos anos 80
com o início da reforma gerencialista que ocorreu em vários países do mundo,
impondo uma nova administração pública. Assim, a aplicabilidade da Gestão
Pública empreendedora tornar-se-á uma construção de um novo paradigma de
gestão que vai impor uma estratégia de transformação da gestão pública que
proporcione a remodelagem das instituições públicas para um novo perfil de
Estado, concebida e implementada de forma consensuada, adequando as
técnicas gerenciais privadas naquilo que cabe ao setor público.
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METODOLOGIA
Este trabalho foi desenvolvido através de uma pesquisa bibliográfica,
observatório, jornais, revistas. Os principais autores utilizados na realização
deste trabalho foram o ex-ministro Bresser Pereira, que esteve a frente da
reforma gerencial iniciada em 1995; Idalberto Chiavenato e Marcelo Marques,
pelo enfoque dado a administração empresarial e pública; e José Matias
Pereira, pela análise contemporânea da administração brasileira. Outro
instrumento de pesquisa foi a webgráfica: análise em alguns sites de órgãos do
Estado do Rio de Janeiro e do Governo Federal, principalmente na Secretaria
de Planejamento do Estado do Rio de Janeiro, Ministério de Planejamento
Orçamento e Gestão e ENAP - Escola Nacional de Administração Pública.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I - A administração pública e a reforma do Estado 10
CAPÍTULO II - Administração Pública Gerencial 24
CAPÍTULO III - Desafios e perspectivas da gestão pública 46
CONCLUSÃO 60
BIBLIOGRAFIA 63
ÍNDICE 66
FOLHA DE AVALIAÇÃO 68
8
INTRODUÇÃO
O contexto mundial contemporâneo está passando por transformações
e profundas mudanças que envolvem concepções políticas, sociais,
econômicas e ideológicas. Este ambiente globalizado e competitivo
impulsionado pelo desenvolvimento tecnológico acelerado, pelo avanço da
informatização e dos meios de comunicação provocou processos de
reestruturação e mudanças inevitáveis nas organizações privadas e públicas.
Estas novas demandas exigem maior flexibilização da gestão pública, a qual
impõe uma gestão empreendedora, voltada para o desenvolvimento e para a
execução dos serviços prestados aos cidadãos. Têm como foco a gestão por
resultados e utiliza como meio de aplicação as técnicas gerenciais na busca
pela efetividade das ações.
O primeiro capítulo aborda a evolução do Estado e as reformas
administrativas: um conjunto de medidas que tem como objetivo rever o papel
do Estado e suas formas de atuação. A reforma do Estado é um processo
longo e em andamento, que se inicia na década de 30 com a reforma do
DASP, onde se percebe os primeiros indícios da estruturação do aparelho do
Estado, com caráter autoritário, centralizador e forma burocrática de
administração; passa pela reforma do decreto 200/67 que foi considerada
como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil; em seguida,
as reformas do SEMOR e do PND, com a tentativa de modernizar a
administração pública; e por fim, a reforma gerencial que teve como base o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
O segundo capítulo identifica os caminhos que chegaram a
administração gerencial: o Plano Diretor da Reforma do Estado, e as técnicas
e ferramentas utilizadas em prol de um governo empreendedor, como:
reengenharia, benchmarking, downsizing, gestão da qualidade, gestão da
informação, gestão estratégica, gestão por competências e outras. Mostra a
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necessidade deste novo modelo de gestão e conclui que a administração
pública se inspira no modelo de gestão privada, mas com a perspectiva de que
a área privada visa ao lucro e a administração pública visa realizar a sua
função social.
O terceiro capítulo segue com a continuidade do processo de reformas,
entretanto com foco voltado para o novo contexto contemporâneo. Expõe os
desafios e perspectivas da administração pública brasileira e da administração
pública do Estado do Rio de Janeiro: comenta sobre seus planos estratégicos
e a busca pela excelência da gestão. Parte do princípio de que a Gestão
Pública tornou-se uma questão global, onde cidadãos, políticos e estudiosos
reconhecem que tanto os desafios contextuais quanto as condições de
funcionamento dos Estados, principalmente aqueles em desenvolvimento
como o Brasil, exigem ações em prol de seu fortalecimento institucional.
Enfim, o aprimoramento da gestão pública é de suma importância
para o desenvolvimento econômico e social do país e a adoção de uma nova
gestão empreendedora é requisito fundamental em prol da modernização.
Alcançar todos esses objetivos contemporâneos e implementá-los na
administração pública é possível, e vários exemplos existem hoje no país de
instituições que estão nesse caminho, demonstrando sua viabilidade e os
benefícios para a sociedade. Neste contexto, os novos administradores
públicos têm a responsabilidade de criar uma nova cultura na administração,
mudar os valores, implementar de forma efetivas estas novas práticas
organizacionais e criar uma imagem de respeito perante a sociedade
brasileira.
10
CAPÍTULO I
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A REFORMA DO
ESTADO
Na história da humanidade, verifica-se que sempre existiu alguma
forma de associação entre os homens para, através do esforço conjunto,
atingirem objetivos que, isoladamente não seria possível. O homem, portanto,
aprendeu desde cedo que precisava de outro homem para trabalhar em
conjunto e atingir determinadas metas, que modificou completamente a
estrutura social e comercial da época, provocando profundas mudanças. Então
quase que espontaneamente, pelo reconhecimento de que a união entre vários
grupos era muito mais proveitosa, nasce o conceito original de Organização.
Assim, do trabalho em conjunto surgiram as empresas rudimentares, que
datam da época dos assírios, babilônicos, fenícios, egípcios, gregos e
romanos. Mas, foi a revolução industrial, que provocou o aparecimento de
grandes empresas e da moderna administração.
Assim, o processo de administrar está vinculado a qualquer situação
em que existam pessoas fazendo o uso de recursos para atingir determinado
objetivo. No contexto atual, conforme Chiavenato (2004), a administração
refere-se à combinação e aplicação de recursos organizacionais – humanos,
materiais, financeiros, informação e tecnologia – para alcançar objetivos e
atingir desempenho excepcional. A administração movimenta toda a
organização em direção ao seu propósito ou objetivo através da definição de
atividades que os membros organizacionais devem desempenhar. Se essas
atividades são desenhadas, organizadas, dirigidas e controladas
adequadamente, a produção de cada pessoa passa a representar uma
contribuição ao alcance os objetivos organizacionais. É provável que não haja
conceito mais importante para a administração do que os objetivos a serem
alcançados.
11
Logo, Chiavenato (2004 a) concluiu: “Administração é o processo de
planejar, organizar, dirigir e controlar a aplicação dos recursos organizacionais
para alcançar determinados objetivos de maneira eficiente e eficaz”.
(CHIAVENATO, 2004 a, p.96)
1.1 – A influência dos princípios administrativos
Em todas as disciplinas e áreas do conhecimento é de suma
importância o estudo investigativo dos primeiros pensadores de determinado
assunto, bem como de suas respectivas teorias e princípios. Os estudos
destes pioneiros são a base estrutural do conhecimento atual e instrumento de
apoio para que novos pesquisadores possam se amparar nestas teorias e
propor outras mais avançadas e adequadas ao contexto atual. A administração
pública desde o início absorveu fortemente alguns dos princípios da Teoria
Clássica da administração formada pela Teoria Administrativa (Henry Fayol),
Teoria da Administração Científica (Frederick Taylor) e Teoria da Burocracia
(Max Weber).
Fayol acreditava que a eficiência organizacional seria alcançada
através da análise da estrutura e do órgãos que a compõem e definiu alguns
de seus princípios:
-Divisão do Trabalho – Especialização das tarefas e das pessoas para
aumentar a eficiência;
- Centralização – Concentração da autoridade no topo da hierarquia da
organização;
- Cadeia escalar – É a linha que vai do escalão mais alto ao mais baixo;
- Autoridade e Responsabilidade – autoridade é o direito de dar ordens e poder
esperar obediência. A responsabilidade é uma conseqüência natural da
autoridade e significa ter o dever de prestar contas. Ambas devem estar
equilibradas entre si;
12
- Subordinação de interesses individuais aos interesses gerais. Os interesses
gerais devem sobrepor-se aos interesses particulares.
O objeto de estudo foi a burocracia, forma superior de organização
social (racional-legal). A burocracia era capaz de levar as organizações a
atingirem maiores graus de eficiência.
Weber (1991) afirma:
“A experiência tende, universalmente, a mostrar que a
organização burocrática de tipo puramente administrativo
– isto é, a burocracia da variedade monocrática – é, do
ponto de vista puramente técnico capaz de atingir o mais
alto grau de eficiência e, nesse sentido, é formalmente o
meio racional mais conhecido de executar o controle
sobre os seres humanos. Ela é superior a qualquer outra
forma em termos de precisão, estabilidade, rigor de sua
disciplina, e confiabilidade... Ela é finalmente superior
tanto na sua eficiência intensiva e no escopo de suas
operações, e é formalmente capaz de aplicar todos os
tipos de tarefas administrativas.” (WEBER,1991, p.337).
Para Taylor a organização e a Administração devem ser estudadas e
tratadas cientificamente e não empiricamente. A improvisação deve ceder lugar
ao planejamento e o empirismo à ciência.
Chiavenato (2004) afirma:
“Como pioneiro, o maior mérito de Taylor está na
contribuição para que se encarasse sistematicamente o
estudo da organização, o que não só revolucionou
completamente a indústria como também teve grande
13
impacto sobre a Administração.” (CHIAVENATO, 2004,
p.40).
Um dos princípios de Taylor sobre tarefa e sua abordagem reflete-se
nas descrições de tarefas do nosso sistema do serviço público, pois no
governo é responsabilidade da gerência definir cada tarefa que cada
trabalhador deve desempenhar: os que concebem e os que executam.
1.2 – Conceito de administração pública
Os primeiros estudos de administração pública no Brasil está
associado ao período do paradigma da administração pública como ciência
jurídica. A administração pública era considerada uma atividade inteiramente
dependente do direito administrativo e os problemas condicionados à
elaboração de leis. Assim, explica-se a grande influência do enfoque jurídico
na administração pública brasileira presente na atualidade e em alguns casos
atuando como limite às inovações gerenciais.
Ao longo do tempo, a administração pública passa por outros
paradigmas: ciência administrativa, ciência política e administração pública
como administração pública. Tais paradigmas veremos a seguir.
Hoje, a administração pública pode ser definida como conjunto de
atividades e de órgãos incumbidos de realizar a atividade administrativa, com o
objetivo de satisfazer as necessidades coletivas conforme os fins desejados
pelo Estado.
Segundo Marques (2008):
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“a administração Pública é o instrumento de ação do
Estado, estabelecido com o propósito de possibilitar o
cumprimento de suas funções básicas, sobretudo as
relativas à realização dos serviços indispensáveis à
satisfação das necessidades coletivas. Conjunto de
processos por meio dos quais os recursos públicos –
materiais, humanos, financeiros e institucionais – são
utilizados para implementação das políticas públicas e a
realização de obras e serviços demandados pelas
necessidades coletivas.” (MARQUES, 2008, p.3)
Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004):
"o conceito de administração pública divide-se em dois
sentidos: Em sentido objetivo, material ou funcional, a
administração pública pode ser definida como a atividade
concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime
jurídico de direito público, para a consecução dos
interesses coletivos. Em sentido objetivo, formal ou
orgânico, pode-se definir Administração Pública, como
sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do
Estado.” (DI PIETRO, 2004. p.25 )
De acordo com Meirelles (2004):
“Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto
de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do
Governo; em sentido material, é o conjunto das funções
necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção
operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal
e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade. Numa visão
15
global , a Administração Pública é, pois, todo o
aparelhamento do Estado preordenado à realização de
seus serviços, visando à satisfação das necessidades
coletivas.” (MEIRELLES, 2004, p.35)
1.3 – A evolução da Administração Pública no Brasil
A evolução da administração pública passou por três modelos diferentes:
administração patrimonialista, administração burocrática e administração
gerencial. Essas modalidades surgiram sucessivamente ao longo do tempo,
porém, os modelos burocrático e gerencial ainda estão em uso.
1.3.1 – A Administração Pública como Ciência Administrativa.
(1930-1979)
Neste período, conceituou-se a administração pública como uma
atividade técnica, sujeita as leis científicas estabelecidas; orientada pelo
tecnicismo, pelos princípios da Escola Clássica da Administração e pela visão
dicotômica entre política e administração, e tinha como base as áreas de
recursos humanos e organização administrativa.
A primeira fase deste período denomina-se Estado Administrativo
(1930-1945) e inicia-se com a Revolução de 1930 que lança as bases do
Estado Administrativo: estruturação e expansão estatal, ampliando a demanda
por capacidade de administração. As atividades relacionada a pessoal,
materiais, orçamento, organização e métodos foram centralizadas e para dar
conta da crescente intervenção do poder público em todos os setores do
Estado foi necessário criar uma Administração Pública racional e científica.
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Em 1938, com a criação do DASP (Departamento Administrativo do
Serviço Público), iniciam-se as atividades de treinamento para os servidores
públicos, implantando um sistema de profissionalização do funcionalismo
público e um sistema de ingresso por promoção e merecimento.
Ignorando o componente político, o conceito predominante da época era de
que ”governar é administrar”.
A segunda fase é denominada Administração Para o Desenvolvimento
(1945-1964) é marcada pela ideologia desenvolvimentista de uma
Administração Pública dotada de racionalidade técnica para implementar o
planejamento governamental. Assim, administradores públicos se formaram
por meio de convênios de cooperação técnica com o exterior e a administração
pública começa a se institucionalizar como um campo do saber.
A terceira fase denominada Intervencionismo Estatal (1965-1979)
apresenta um novo ciclo de crescimento da estrutura do Estado com a
centralização do controle na cúpula do governo e descentralização da
execução na expansão dos órgãos estatais. Criação do Decreto-Lei 200, de
1967, reafirmando a importância do planejamento e expandindo a
administração indireta. Ainda nesta fase, o ensino de administração pública
focaliza a competência técnica para a gestão das empresas públicas, com
base na gestão empresarial. Assim, ocorreram projetos de treinamento de
executivos para a gerência das estatais.
Conclui-se então, que a visão predominante da Administração Pública
como Ciência Administrativa está centrada no Estado de maneira unilateral,
numa situação de inexistência ou negação da sociedade, considerando o
Estado o grande sujeito das questões públicas, voltado a operacionalização do
aparelho estatal, com ênfase nos meios e nas técnicas administrativas. Desta
forma, se fez presente um estilo gerencial burocrático, no qual é imposto à
sociedade os rumos considerados corretos pelos seus dirigentes.
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1.3. 2 – A Administração Pública como Ciência Política.
(1980-1989)
A Administração Pública é definida como uma atividade
eminentemente política, questões legais e técnicas estão sujeitas a dinâmica
do poder estatal. Neste período o país vivencia uma intensa mobilização
político-social, o momento é de reorganização institucional. A administração
Pública se volta para o estudo de grandes temas da ciência política: Papel do
Estado, Financiamento de políticas sociais, Democracia, Movimentos sociais,
Cultura política, Governabilidade, Cidadania.
1.3. 3 – A Administração Pública como Administração Pública.
(1990-até os dias atuais)
A administração pública é definida como uma atividade que envolve a
consolidação dos valores democráticos (política) e aperfeiçoamento dos
instrumentos de gestão (técnica). A visão evolucionista é substituída por uma
visão integradora, holística e intersetorial. As questões vigentes neste período
são a discussão sobre o papel do Estado, democratização, gestão
participativa, instrumentos sociais, terceiro setor, reengenharia, gestão da
qualidade, entre outras.
1.4 – As formas de administração pública
A gestão pública vem passando por um processo de evolução marcado
por três modelos básicos: Administração Patrimonialista Administração
Burocrática e Administração Gerencial.
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1.4.1 – Administração Pública Patrimonialista
A influência histórica do patrimonialismo reside na compreensão de
sua origem e o seu efeito maléfico na Administração Pública. É o modelo
baseado nas antigas monarquias que tiravam os tributos do povo e pouco ou
nada faziam em seu benefício. O Estado era marcado pela confusão entre os
interesses públicos e privados e atendia aos interesses da classe dominante:
foi um instrumento de usurpação de poder. Desta forma, comprometia assim
a finalidade básica do Estado de defender a coisa pública. Como
conseqüência, a corrupção, o clientelismo e o nepotismo. Com o surgimento
do capitalismo e da democracia esta forma de administração se tornou inviável
e inaceitável.
1.4.2 – Administração Pública Burocrática
Este modelo surge em conjunto com o capitalismo e a democracia
diante da necessidade de lutar contra as heranças maléficas da Administração
Patrimonialista. O Estado burocrático comporta instituições altamente
hierarquizadas. Divide claramente o público e o privado e há uma visível
separação entre o político e o a administrador público. As bases da
Administração Pública Burocrática é a de uma grande hierarquia funcional a
partir da profissionalização e um caráter impessoal na forma de eleger os
agentes e servidores.
Assim, CADERNOS MARE (1997) afirma:
“Surge assim a administração burocrática moderna,
racional-legal; a organização burocrática capitalista,
baseada na centralização das decisões, na hierarquia
traduzida no princípio da unidade de comando. Os dois
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Objetivos e os Setores do Estado na estrutura piramidal
do poder, nas rotinas rígidas, no controle passo a passo
dos processos administrativos. Também surge a
burocracia estatal formada por administradores
profissionais especialmente recrutados e treinados, que
respondem de forma neutra aos políticos”. (CADERNOS
MARE, 1997, p.11)
Com o passar do tempo e com o crescimento da função social do
Estado, este passou a se responsabilizar cada vez mais por novas atividades,
esta forma de administração burocrática não se mostrava mais eficaz. Surge
então a necessidade de uma nova forma de administração e a administração
burocrática fica restrita ao setor Estratégico do Estado.
1.4.3 – Administração Pública Gerencial
A Administração Pública Gerencial surge como conseqüência
da expansão progressiva das funções econômicas e sociais do Estado, do
desenvolvimento tecnológico e da globalização da economia.
O Estado marcado por uma administração gerencial é aquele que tem
como objetivos principais atender às exigências do mundo atual: adaptar-se à
revisão das formas de atuação do Estado, que são compreendidas nos
cenários de cada país; e atender às exigências das democracias de massas
contemporâneas.
Este novo modelo de gestão tende a ser cada vez mais seguido pelo
mundo contemporâneo, uma vez que o Estado focaliza sua atenção sobre o
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cidadão, resgatando a função da esfera pública como instrumento do exercício
a cidadania.
1.5 – A Reforma do Estado
As reformas recentes na administração pública brasileira tem sua
origem na reforma da Era Vargas e no Decreto-Lei 200/67.
Segundo Bresser (1998),
”a idéia de uma administração pública gerencial é antiga.
Começou a ser delineada ainda na primeira reforma
administrativa, nos anos 30, e estava na origem da
segunda reforma , ocorrida em 1967” (BRESSER, 1998,
p.10).
A reforma empreendida pelo governo Vargas visava dotar o Estado
de instrumentos que facilitassem sua performance gerencial, começando pela
gestão dos recursos humanos e orçamentários. A expansão do Estado obrigou
também a implantação de sistemas de controle visando dar conta da herança
do patrimonialismo e clientelismo predominantes desde o período anterior.
Assim, com a criação do Departamento Administrativo do Serviço
Público (DASP), em 1938, inicia-se a estruturação do aparelho do Estado.
Conforme Chiavenato (2006):
“Este órgão, com caráter autoritário e centralizador no
início sofreu influência da teoria da administração
científica de Taylor, tendendo a racionalização mediante a
simplificação, padronização e aquisição racional de
21
materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos
na definição de procedimentos. Registra-se que neste
período foi, instituída a função orçamentária enquanto
atividade formal e permanentemente vinculada ao
planejamento.” (CHIAVENATO, 2006, p.123).
Em relação à administração de recursos humanos, o DASP formulou e
implementou uma burocracia baseada nos princípios de Weber e baseada no
mérito profissional.
A segunda reforma, o Decreto-Lei 200/67 foi o primeiro ato legal do
governo federal que trata especificamente da Reforma Administrativa e surgiu
com pretensões de uma reforma modernizadora. Por seu intermédio foi editada
a “Lei Orgânica da Administração Pública Federal” que consistia de cinco
princípios fundamentais: planejamento, coordenação, descentralização,
delegação de competência e controle.
Desta forma, o Decreto-Lei 200/67 buscou dar maior efetividade à
ação governamental , com introdução de valores gerenciais como autonomia
de gestão, e promoveu de forma acirrada a descentralização administrativa do
aparelho do Estado, com a expansão da administração indireta. Foram
estabelecidos os órgãos e entidades integrantes de cada uma das esferas,
compreendendo na administração indireta: as autarquias, as empresas
públicas e sociedades de economia mista e na administração direta: o órgãos
de cúpula da presidência da República e seus Ministérios. Pelo mesmo
Decreto-Lei foram inseridos os institutos das concessões, permissões e
autorizações de serviços públicos.
Segundo Bresser (1998) :
“A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa
de superação da rigidez burocrática, podendo ser
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considerada como um primeiro momento da
administração gerencial no Brasil. Toda ênfase foi dada à
descentralização mediante a autonomia da administração
indireta, com base no pressuposto da rigidez da
administração direta e dar maior eficiência da
administração descentralizada. Instituíram-se como
princípios de racionalidade administrativa o planejamento
e o orçamento, a descentralização e o controle dos
resultados. Nas unidades descentralizadas foram
utilizados empregados celetistas, submetido ao regime
privado de contratação de trabalho. O momento era de
grande expansão das empresas estatais e das
fundações. Com a flexibilização de sua administração,
buscava-se uma maior eficiência nas atividades
econômicas do Estado ” (BRESSER, 1998, p.7)
Continuando a onda de reformas administrativas, Chiavenato (2006),
afirma que em meados de 1970, uma nova iniciativa modernizadora da
administração pública teve início, com a criação da SEMOR – Secretaria da
Modernização. Em torno dela, reuniu-se um grupo de jovens administradores
públicos, muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior,
que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de
administração de recursos humanos, na administração Pública Federal.
Chegamos, assim, em 1979, à criação do Programa Nacional de
Desburocratização (PND). A reforma administrativa foi retomada visando à
descentralização e apresentou grande ênfase no cidadão, usuário dos serviços
públicos, sendo vista como uma condição essencial ao processo de
redemocratização. Assim, o novo modo de ver a administração pública e seu
papel como organismo do Estado a serviço dos cidadãos foi a grande
mensagem do Programa Nacional de Desburocratização.
23
Enfim, a reforma gerencial do Estado que tornou-se iminente face ao
processo de globalização e principalmente à crise do Estado que se instalou
em todo o mundo nos anos 70 e 80. Políticos e burocratas procuravam
adaptar a administração pública ao contexto emergente.
De acordo com Bresser (1997) :
“a partir dos anos 70, porém, face ao seu crescimento
distorcido e ao processo de globalização , o Estado
entrou em crise e se transformou na principal causa da
redução das taxas de crescimento econômico, da
elevação das taxas de desemprego e do aumento da taxa
de inflação que, desde então ocorreram em todo o
mundo. (...) esta Grande Crise teve como causa
fundamental a crise do Estado – uma crise fiscal do
Estado, uma crise do modo de intervenção do Estado no
econômico e no social, e uma crise da forma burocrática
de administrar o Estado (...)” (BRESSER, 1997, p.7-9)
A reforma do Estado brasileiro nos anos 90 tem como marco
institucional a criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado e a
elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (MARE) ,
através dos quais se desencadeou a ofensiva governamental no sentido de
impor as mudanças que se seguiram.
24
CAPÍTULO II
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
Para realizar a reforma do aparelho do Estado, como base o Plano
Diretor, Bresser Pereira, na época, Ministro da Administração Federal e
Reforma do Estado, destacou três dimensões: a) a dimensão institucional-
legal, que trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade,
criando leis e modificando instituições com o intuito de garantir a implantação e
aplicação de mudanças para maior eficiência do aparelho do Estado. b) a
dimensão cultural, significando, de um lado, sepultar de vez o patrimonialismo
e, de outro, transitar da cultura burocrática para a gerencial; c) a dimensão
gerencial, abordando a gestão pública a partir do aperfeiçoamento da
administração burocrática e da introdução da administração gerencial,
incluindo os aspectos de modernização da estrutura organizacional e dos
métodos de gestão.
2.1 – A dimensão institucional-legal
Em prol da operacionalização destas mudanças será necessário o
aperfeiçoamento do sistema jurídico-legal facilitando o surgimento da
administração ágil e com maior grau de autonomia para adequar-se ao Estado
moderno.
Assim, a Constituição Federal de 1988 veio ao encontro dos anseios da
sociedade que exigia um conjunto de normas capazes de assegurar direitos e
garantias do cidadão frente a um Estado e uma ordem econômica sustentados
por um grande autoritarismo.
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A Constituição de 1988 instaurou o Estado Democrático de Direito no
Brasil para a promoção dos direitos e garantias individuais e dedicou especial
atenção à Administração Pública, através de princípios e regras protetores do
patrimônio público.
Como princípios fundamentais da administração brasileira, conforme
art. 37(caput) da Constituição Federal de 1988, podemos destacar:
“A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
(www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição, acesso em
16/03/2010)
O princípio da legalidade representa uma garantia para os
administrados, pois, qualquer ato da Administração Pública somente terá
validade se respaldado em lei, em sua acepção ampla.
O princípio da impessoalidade assegura que todo comportamento da
Administração Pública deve ser impessoal. A Administração deve permanecer
numa posição de neutralidade em relação às pessoas privadas. Conforme o
art. 5.º, caput, da Constituição Federal a atividade administrativa deve ser
destinada a todos os administrados, sem discriminação nem favoritismo.
A moralidade administrativa é princípio informador de toda a ação
administrativa, sendo proibido ao administrador agir de forma diferente dos
conceitos comuns, ordinários, do que seja honesto, justo, ético. A noção de
moral administrativa está vinculada `a noção de atuação adequada e ética.
26
O Princípio da Publicidade tem como principal objetivo divulgar as
principais ações realizadas pela Administração Pública em favor do interesse
social, permitindo o controle interno e externo da gestão administrativa.
Enfim, a eficiência é o princípio que norteia toda a atuação da
Administração Pública. O princípio da eficiência determina que a Administração
deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam
as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso,
a negligência, a omissão.
No que diz respeito, a Emenda Constitucional 19/98 trouxe uma
profunda reforma e abrangeu um grande numero de dispositivos
constitucionais, surgindo um novo modelo mais liberal, inspirados nos
princípios da administração privada.
A reforma administrativa que foi iniciada através da Emenda
Constitucional 19/98, inovou com a criação das agências reguladoras, para
desempenharem papel de fiscalização e controle de serviços essenciais de
diversos setores da economia, e das agências executivas às quais foram
delegadas competências específicas no exercício de atividades e serviços
exclusivos do Estado através dos contratos de gestão.
Em relação aos servidores públicos, a Emenda Constitucional 19/98
alterou o regime de aposentadoria dos servidores públicos: a aposentadoria
passou a ser basicamente por idade e o tempo de serviço proporcional à
contribuição do servidor. Permitiu também a contratação de servidores regidos
pela Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT.
Outro aspecto importante foi a necessidade de se exigir do setor
público maior controle dos gastos com pessoal através da fixação de teto
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remuneratório e a imposição de responsabilidade funcional com introdução da
avaliação de desempenho.
2.2 – A delimitação do tamanho do Estado
A delimitação do tamanho do Estado envolve as idéias de privatização,
publicização e terceirização.
Segundo Moraes (2008):
“Uma das etapas da reforma do Estado foi a absorção do
conceito de “Estado mínimo, ou seja, a presença do
Estado em áreas estritamente necessárias e sua retirada
de setores em que a iniciativa privada pudesse atuar com
maior eficiência, o que permitiu a privatização de
empresas estatais para que a iniciativa privada pudesse
explorar atividades, antes mantidas sob a forma de
monopólio pela União, com maior eficiência e qualidade
dos serviços.” (MORAES, 2008, p.76)
Assim, a privatização foi apresentada com uma grande oportunidade
do Governo para promover a arrecadação de recursos a fim de equilibrar a
economia.
A publicização consiste em criar organizações sociais, ou seja
transformar uma organização estatal em uma organização de direito privado,
mas pública não-estatal com a função de gerenciar e de executar serviços
como a administração de hospitais, universidades, museus, creches,
28
ambulatórios. Essas organizações sociais serão financiadas pelo Estado mas
administradas por grupos privados sem fins lucrativos.
A lei das organizações sociais surgiu da necessidade de melhoria na
qualidade e eficiência dos serviços públicos. Busca-se maior participação
social, visto que elas são objeto de um controle direto da sociedade através de
seus conselhos de administração que são diretamente recrutados na
comunidade à qual a organização pertence.
Por fim, a terceirização, definida como processo de gestão empresarial
que consiste na transferência para terceiros de serviços que, originalmente,
seriam executados dentro da própria empresa. A terceirização surge, no
contexto, como instrumento de que pode se valer o Estado para a melhoria da
gestão do interesse público. Na terceirização, o Governo transfere para o setor
privado, mediante contratos, serviços auxiliares ou de apoio como a limpeza, o
processamento de dados e o transporte.
2.3 – O aparelho do Estado e as formas de propriedade
No que diz respeito a reforma do aparelho do Estado parte-se da
existência de quatro setores dentro do Estado: o núcleo estratégico do Estado,
as atividades exclusivas do Estado, os serviços não-exclusivos ou competitivos
e a produção de bens e serviços para o mercado. Nestes setores também são
aplicados os modelos de administração: modelo burocrático e modelo
gerencial.
Outra distinção importante é as que estão relacionadas com as formas
de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a
Propriedade Estatal e a Privada, existe no capitalismo contemporâneo uma
29
terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a Propriedade Pública
não-estatal, constituída pelas organizações sem fins lucrativos; que não são de
propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente
para o atendimento do interesse público.
No núcleo estratégico são definidas as leis e políticas públicas,
correspondem aos poderes legislativo, executivo e judiciário, cúpula dos
ministérios e forças armadas. O núcleo estratégico apresenta a forma de
Propriedade Estatal e o modelo de administração é a burocrática, que ainda se
justifica pela sua segurança e efetividade.
Assim, Chiavenato (2006) conclui:
“No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões
sejam as melhores, e em seguida, que sejam
efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante
que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as
decisões que estão sendo tomadas pelo governo
atendem eficazmente ao interesse nacional, se
correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a
sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se,
uma vez tomadas as decisões, estas são de fatos
cumpridas.” (CHIAVENATO, 2006, p.128)
As atividades exclusivas de Estado são aquelas em que só o Estado
pode realizar: o poder de legislar, tributar, fiscalizar, subsidiar. Como exemplo
temos as forças armadas, os órgãos de regulamentação e fiscalização, o
sistema de previdência social, entre outros. A forma de Propriedade é a
Estatal e o modelo de administração é o gerencial.
Os serviços não-exclusivos ou competitivos do Estado são aqueles
que, embora não envolvendo poder de Estado, são realizados pelo Estado
30
porque os considera de alta relevância para os direitos humanos ou porque
envolvem economias externas que não podem ser adequadamente
recompensados no mercado através da cobrança de serviços. Temos como
exemplo os serviços prestados pelas universidades, hospitais, centros de
pesquisa, museus. O modelo de administração mais indicado para este setor é
o modelo gerencial e a forma de Propriedade Pública não-estatal.
Enfim, a produção de bens e serviços para o mercado é realizada
pelo Estado através das empresas de economia mista, que operam em setores
de serviços públicos e em setores considerados estratégicos. O modelo de
administração mais indicado para este setor é o modelo gerencial e a forma de
propriedade é a Privada e tem como objetivo dar continuidade ao processo de
privatização.
2.4 – A dimensão cultural
A cultura é um importante conceito para se compreender as
sociedades humanas e os grupos sociais. Cada sociedade, cada organização
têm a sua cultura específica que proporciona as suas características próprias
de pensar, sentir e agir.
Neste contexto, conforme o MARE (1995):
“a transição para uma administração pública gerencial só
será possível se, ao mesmo tempo que se aprovam as
mudanças legais, vá mudando a cultura administrativa do
País. Essa cultura, fortemente marcada pelo
patrimonialismo recente, tem ainda um forte caráter
burocrático, pois parte de uma desconfiança fundamental
31
na possibilidade de cooperação e de ação coletiva.”
(www.planejamento.gov.br, acesso em 15/03/2010)
A cultura burocrática presente ainda não reconhece que o
patrimonialismo já não constitui mais valor hoje no Brasil. Os políticos, em uma
administração democrática, são constantemente controlados por seus
eleitores. Essa cultura ainda mantém uma desconfiança fundamental nos
políticos que estariam sempre prontos a subordinar a administração pública a
seus interesses eleitorais. Esta desconfiança também é estendida aos
administradores públicos, aos quais se delega autoridade para decidir com
autonomia os problemas.
Explica-se assim a rigidez da estabilidade e dos concursos, o
formalismo do sistema de licitações e o detalhismo do orçamento. Esses
obstáculos a uma administração pública eficiente poderão ser superados
conjuntamente com a mudança institucional-legal e a mudança cultural no
sentido da administração pública gerencial.
2.5 - Administração Gerencial
A administração Pública Gerencial, segundo Chiavenato (2006):
“Emerge na segunda metade do século XX, como
resposta, de um lado, à expansão das funções
econômicas e sociais do Estado, e, de outro ao
desenvolvimento tecnológico e à globalização da
economia mundial, uma vez que ambos deixaram à
mostra os problemas associados à adoção do modelo
anterior. A eficiência da administração pública – a
32
necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade
dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário – torna-
se então essencial. A reforma do aparelho do Estado
passa a ser orientada predominantemente pelos valores
da eficiência e qualidade na prestação de serviços
públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial
nas organizações.” (CHIAVENATO, 2006, p.120)
Neste contexto, fez-se necessário uma inovação da administração
pública. Inovar implica introduzir mudanças dentro de uma ordem existente ou
planejada e, portanto, alterar elementos e introduzir aspectos valorativos, seja
em instituições, em métodos, em técnicas, em formas organizacionais, em
avaliação, em atitudes, em relações.
Para realizar estas inovações é necessário uma gestão
empreendedora que utiliza parâmetros de otimização gerencial, através dos
princípios da estratégia, eficiência, eficácia, efetividade, economicidade e
produtividade na busca por uma gestão por resultados.
O modelo empreendedor de gestão utiliza instrumentos e práticas que
estimulam a criatividade e a inovação. Um outro aspecto importante diz
respeito a sua flexibilidade, pois facilmente se acopla ou complementa a outras
novas formas de gestão.
2.5.1 – Gestão por competências
Competência é a capacidade de utilizar o conhecimento para agregar
valor e fazê-lo acontecer na organização por meio da mudança e inovação,
ainda que em condições desfavoráveis.
33
Na administração pública a Gestão por competências é a gestão
orientada para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades
e atitudes necessárias ao desempenho das funções dos servidores, visando ao
alcance dos objetivos da instituição.
2.5.1.1 - Tipos de competências:
*Competências essenciais: são as competências básicas e
fundamentais para o sucesso da organização;
*Competências de Gestão: São as relacionadas com a gestão de
recursos – financeiros, comerciais, produtivos etc. Como os recursos são
utilizados e os processo mobilizados para obter os melhores resultados.
*Competências organizacionais: Referem-se ao aparato interno através
do qual a organização se articula e integra para poder funcionar.
*Competências pessoais: São as que cada individuo aprende e
desenvolve em suas atividades pessoais na organização.
As organizações avaliam e definem quais são as suas competências
essenciais, quais são as suas competências de gestão, quais as competências
organizacionais até chegar as competências individuais por meio de um
processo estratégico de desenvolvimento de competências.
2.5.2 – Gestão estratégica
34
Estratégia significa planos e alternativas de ação que serão
implementadas durante um espaço de tempo considerável. A gestão
estratégica é a gestão voltada para objetivos globais situados no longo prazo.
Na prática, representa um esforço concentrado a fim de alcançar
objetivos organizacionais impostos pela missão da organização em um
ambiente onde estão presentes oportunidades e ameaças e utilizando recursos
que a organização dispõe.
Os componentes básicos da estratégia organizacional são: a missão
(a razão de ser organização), os objetivos a serem atingidos, a análise
ambiental, a análise organizacional. O ponto de partida para a formulação da
estratégia é a missão. A missão quanto melhor definida estabelece subsídios
para a direção de objetivos a serem fixados.
A análise ambiental leva em conta o que existe em termos de
possibilidades viáveis e de riscos que cercam a organização e como ela melhor
poderia servir à sociedade em um contexto altamente competitivo e mutável. A
análise ambiental e composta pelo:
Ambiente geral ou macroambiente: composto de fatores como
conjuntura política, estrutura econômica, valores da sociedade,
desenvolvimento tecnológico, etc. Esses fatores influenciam muito os negócios
da organização.
O Ambiente da tarefa, conforme Marques (2008):
é composto de “agentes como sindicatos, agências
governamentais, instituições financeiras, fornecedores,
clientes, comunidade, etc. Esses agentes interagem
diretamente com a organização, influenciando e sendo
influenciados por ela.” (MARQUES, 2008, p.178)
35
A análise organizacional refere-se ao exame das condições atuais e
futuras da organização, seus recursos disponíveis e necessários. Sendo
assim, considera os aspectos internos da organização, como sua cultura,
estrutura, tecnologia, processos de trabalho, controles etc.
A estratégia procura entrelaçar fatores organizacionais com fatores
ambientais, visando a melhor articulação dos esforços e recursos
organizacionais em relação a resultados capazes de assegurar o alcance dos
objetivos organizacionais. Hoje, a estratégia é vista como uma ciência a parte,
com suas técnicas e metodologias próprias.
2.5.3 – Gestão da qualidade e participação na gestão pública
A qualidade total é uma filosofia de gestão que pressupõe o
envolvimento de todos os membros de uma organização em uma busca
constante de auto-superação e contínuo aperfeiçoamento.
A Gestão da qualidade Total – GQT, enquanto uma nova filosofia de
gestão empresarial, merece destaque no campo da administração pública.
Implementar a filosofia GQT nos serviços públicos significa um poderoso
instrumento de cidadania, conduzindo cidadãos e agentes públicos ao
exercício prático de uma administração pública participativa, transparente,
orientada para resultados e preparada para atender às demandas sociais.
Conforme Marques (2008):
“Elevar o padrão dos serviços prestado ao cidadão e, ao
mesmo tempo, tornar o cidadão mais exigente em relação
aos serviços públicos a que tem direito é o grande desafio
36
da qualidade na administração pública e o foco de sua
atuação.” (MARQUES, 2008, p.169)
No Brasil, o Programa de Qualidade do Serviço Público – PQSP, atua
mobilizando e sensibilizando as organizações para a melhoria da qualidade da
gestão pública e do desempenho institucional. Podem aderir ao PQSP as
organizações públicas brasileiras nos níveis federal, estadual e municipal, dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
O Programa de Qualidade do Serviço Público é baseado nos seguintes
princípios:
- Satisfação do cliente: os clientes da organização pública são seus
servidores e os cidadãos, os destinatários da ação pública;
- Envolvimento de todos os servidores: Todos os servidores devem
estar envolvidos, assumindo o compromisso com a melhoria contínua da
Administração Pública;
- Gestão Participativa: Todos os envolvidos no processo devem
participar ativamente. Disseminando informações, compartilhando desafios e
colocando a decisão o mais próximo possível da ação;
- Gerência de Processos: Ter como foco principal o processo, pois este
é o centro prático da gestão pela qualidade;
- Valorização do Servidor Público: A valorização do servidor público
(cliente interno) é uma garantia ao cumprimento da missão da Administração
Pública de atender com qualidade aos seus clientes externos – o cidadão;
37
- Constância de propósitos: A alta administração deve estabelecer e
compartilhar com toda a organização objetivos de longo prazo;
- Melhoria contínua: A melhoria é um processo contínuo inesgotável no
estímulo à criatividade e no estabelecimento permanente de novos desafios;
- Não aceitação de erros: Fazer corretamente as coisas deve ser um
traço da cultura de uma organização pública de qualidade.
2.5.4 – Gestão de projetos
De acordo com a “PMBOK 2000 do Project Management Institute
(PMI), o conceito de projeto é “um empreendimento temporário planejado,
executado e controlado, com objetivo de criar um produto ou serviços”.
Uma outra definição para projeto é a reunião de informações internas
e externas à organização, levantadas e processadas visando análise ou
implantação.
Dentro de um planejamento estratégico estão as decisões estratégicas
(planos), as decisões táticas (programas) e as decisões operacionais (sub-
programas e projetos). Destas decisões saem os projetos. Como exemplo, na
administração pública, temos o orçamento público ou orçamento-programa.
Marques (2008), nos diz que:
“Programa é um conjunto de projetos gerenciados e
coordenados. Todo projeto possui stakeholders, que são
os indivíduos ou organizações que podem influenciar de
38
maneira positiva ou negativa o projeto” (MARQUES,
2008, p.192).
Stakeholder é qualquer pessoa ou organização que tenha interesse, ou
seja afetado pelo projeto. Os stakeholders mais comuns são: os clientes, a
empresa executora e o gerente do projeto.
O projeto é constituído de um trinômio: escopo(foco), custo e tempo.
Porém, orientações mais modernas acrescentam uma quarta variável, a
qualidade.
Características dos projetos:
*temporariedade – têm início e fim;
*exclusividade – as entregas são específicas e exclusivas;
*progressividade – são elaborados progressivamente, desenvolvidos
em etapa.
As influências externas sofridas por um projeto são de ordem
tecnológica, legal, ecológica, física, política, econômica e social.
2.5.5 – Reengenharia
A Reengenharia, nova técnica gerencial, foi introduzida no Brasil por
volta de 1995 e foi definida por Champy e Hammer (1994) como o “repensar
fundamental e a reestruturação radical dos processos empresariais que visam
alcançar drásticas melhorias em indicadores críticos e contemporâneos de
desempenho, tais como custo, qualidade, atendimento e velocidade”
(CHAMPY & HAMMER,1994, p.15).
39
Quatro palavras-chave estão presentes nesta definição:
* Fundamental: formulação das questões mais básicas. A reengenharia
primeiro determina o que uma empresa precisa fazer, depois como fazê-lo. Ela
ignora o que existe e se concentra no que deveria existir;
* Radical: Significa desconsiderar todas as estruturas e os
procedimentos existentes e inventar formas completamente novas de realizar o
trabalho;
* Drástica: A reengenharia não visa alterar pouco os números do
resultado, mas alterar em muito o desempenho;
* Processos: Modificar processos é mudar o modo de fazer as coisas
do início ao fim.
No setor público, há os seguintes tipos de reengenharia, todos dentro
do contexto da reforma do Estado iniciada há alguns anos: reengenharia de
recursos humanos, reengenharia dos programas sociais de massa,
reengenharia dos programas de alimentação, reengenharia dos programas
habitacionais, reengenharia do legislativo, reengenharia do judiciário,
reengenharia do executivo, reengenharia dos transportes, reengenharia da
saúde, reengenharia da educação, algumas já começadas e não terminadas e
outras nem sequer foram iniciadas.
2.5.6 – Comunicação na gestão pública e gestão de redes
organizacionais
40
A administração pública incorporou a comunicação definitivamente
como uma integrante dos seus processos em decorrência da grande
necessidade de se dominar seus conhecimentos.
O sistema de rede do governo tem como objetivo o provimento de uma
moderna rede de comunicação de dados interligando de forma segura e ágil a
administração pública, permitindo assim, um compartilhamento adequado das
informações contidas em banco de dados dos diversos organismos do
aparelho do Estado, bem como um serviço de comunicação (baseado em
correios, formulários, agenda), repassando a sociedade e ao próprio governo a
maior quantidade possível de informação, contribuindo para melhor
transparência e maior eficiência na condução dos negócios do Estado.
Os sistemas administrativos voltados para a gestão pública abrangem
áreas diversas: pessoal, civil, serviços gerais, organização e modernização
administrativa, informação e informática, planejamento e orçamento e controle
interno. O objetivo desses sistemas é permitir a transparência na
implementação das diversas ações do governo, possibilitando o
acompanhamento e avaliação, bem como a disponibilização das informações
para o governo e a sociedade.
Marques (2008) afirma: “O governo eletrônico é uma necessidade
imperativa no mundo onde a Tecnologia da Informação(TI) é um diferencial na
prática da eficiência da gestão” (MARQUES, 2008, p.133).
Os sistemas de comunicação usados no governo estão em
consonância com a prática da cidadania e têm como objetivo a celeridade dos
processos administrativos.
Vejamos alguns deles:
41
* SERPRO - Serviço Federal de Processamentos de Dados é a empresa
pública de prestação de serviços em tecnologia da informação do Brasil. Foi
criado para modernizar e dar agilidade a setores estratégicos da administração
pública. O SERPRO está vinculado ao Ministério da Fazenda e sempre
desenvolveu programas e serviços que permitiram maior controle e
transparência sobre a receita e os gastos públicos. Atua, também, no
segmento das ações e estruturadas e integradoras da Administração Pública
Federal, que é constituída pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão e estende-se a outros órgãos governamentais que constituem ações
neste segmento.
* SIDOR - Sistema de Dotações Orçamentárias é responsável pela elaboração
da proposta orçamentária do governo. Ele registra toda a programação
orçamentária: ações e programas do governo, com seus respectivos valores e
destinações geográficas, planejada para a execução no ano seguinte.
* SICAF - Sistema de cadastramento Unificado de Fornecedores é um sistema
automatizado de informações através do qual os fornecedores se cadastram
gratuitamente, com a finalidade de fornecer materiais ou prestar serviços para
os órgãos da Administração Pública Federal.
* SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
é o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle
da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal.
* SIASG – Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais é um
sistema estruturador das compras governamentais. Foi desenvolvido para
facilitar a geração de notas de empenhos no SIAFI através do SIASG.
* SIPLAN – Sistema de Informações Setoriais de Planejamento, Orçamento e
Gestão é um instrumento de organização da atuação governamental. Articula
42
um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum estabelecido,
mensurado por indicadores de resultados estabelecidos no Plano Plurianual,
visando à solução de um problema, atendimento de uma necessidade ou
demanda da sociedade.
* SIAPE - O Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - O
SIAPEnet foi implantado como sítio oficial das informações do Sistema
Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE. Os servidores
ativos, aposentados e pensionistas poderão acompanhar de forma mais
detalhada a sua vida funcional, seus dados pessoais e financeiros sem
nenhuma burocracia e com muito mais segurança, contribuindo assim, para
que as informações constantes na base SIAPE sejam consistentes e
verossímeis, de modo a subsidiar políticas de gestão de pessoas do governo
federal.
2.5.7 – Balanced Scorecard (BSC)
A sigla BSC traduzida significa “Indicadores Balanceados de
Desempenho”, onde o termo balanceado refere-se à utilização das quatro
perspectivas diferentes: Indicadores financeiros, de clientes, de processos
internos e de aprendizado e crescimento, todos muito bem inter-relacionados.
Chiavenato (2004 a) nos ensina:
“quase sempre os vários objetivos organizacionais entram
em conflito, trazendo conseqüências negativas, pois um
neutraliza ou impede o alcance dos outros. O BSC é
uma ferramenta administrativa que permite integrar e
coordenar diferentes objetivos no sentido de obter
sinergia entre eles.” (CHIAVENATO, 2004 a, p.243)
43
O BSC foi concebido como uma ferramenta de avaliação de
desempenho organizacional, mas hoje em dia é considerado como um sistema
de Gestão estratégica, propiciando uma visão dos principais elementos da
estratégia das organizações que o adotam, focando a tomada de decisão, a
comunicação da estratégia e o retorno de seus resultados.
O BSC junto com Mapas Estratégicos é um modelo cujo potencial para
comunicar, monitorar e avaliar a execução da estratégia. É uma ferramenta
que pode assumir o papel de espinha dorsal de um sistema, onde ao longo
deste são alinhadas outras metodologias, tais como: gestão da qualidade,
processos etc, que a organização já utilize ou venha a implantar, criando assim
um sistema integrado de gestão de desempenho.
No Brasil, esta visão de gestão do desempenho com o sistema
integrado BSC já existem. As pioneiras são as estatais, seguidas cada vez
mais por outros órgão públicos e temos como exemplo: A Petrobrás que
implantou a gestão de processos para gerir diversos processos em sua
produção, usando a metodologia de processos e o BSC. Na administração
direta, temos como exemplo a Secretaria da Fazenda do Estado do Amazonas
que através de uma reengenharia de processos conseguiu uma significativa
redução de custos e a melhoria na qualidade de seus serviços e
procedimentos.
2.5.8 - Conceitos relacionados às novas tecnologias gerenciais
*Benchmarking: é o processo de avaliar e comparar operações e
desempenho com outras organizações ou unidades concedidas pela sua
excelência como referencial.
44
Chiavenato (2004 a) afirma:
“ O termo benchmarking significa um marco de referência,
um padrão de excelência, que precisa ser identificado
para servir de base ou de alvo para a mudança.”
(CHIAVENATO, 2004 a, p.559)
*Terceirização (outsourcing): ocorre quando uma operação interna da
organização é transferida para outra organização que executará com qualidade
superior, no sentido de melhorar a qualidade e reduzir custos.
*Equipes autogeridas: segundo Marques (2008),
“são compostas por um pequeno número de pessoas
responsáveis por um processo operacional e os seus
resultados. Elas têm os meios para resolver problemas
relativos à execução do trabalho e gerem a divisão e o
planejamento das tarefas do grupo” (MARQUES, 2008,
p.190)
*Downsizing: é a redução radical do tamanho da organização,
geralmente através da redução dos níveis hierárquicos. As organizações
ganham flexibilidade e perdem burocracia. Os principais objetivos do
downsizing são: redução de custos, rapidez na tomada de decisão, resposta
mais rápida, comunicação mais adequada, orientação para ação, sinergia, foco
nas necessidades do cliente e produtividade.
*Sinergia: pode ser definida como uma conjugação de esforços para
alcançar determinado objetivo. A interação produz um efeito multiplicador de
esforços, que é viabilizado através da comunicação eficaz, tecnologia de
informação e instrumentos de coordenação de esforços.
45
*Empowerment : significa empoderamento, fortalecer equipes através
de atribuição de autonomia e total responsabilidade para realizar o seu
trabalho.
As organizações brasileiras, tanto privadas como pública, de forma
crescente passam a se conscientizar da importância da revisão dos seus
modelos de gestão: no caso das empresas privadas, a motivação era a sua
sobrevivência e competitividade no mercado; no caso das empresas públicas,
tal motivação era a sua capacidade de cumprir sua missão, ou seja, atender
com qualidade a prestação de serviços de interesse social. Desta forma, a
utilização destas técnicas no setor público torna a gestão mais eficiente e
eficaz, agiliza e facilita o andamento das transformações que o Estado
necessita realizar e apresenta um papel determinante, pois a adoção de uma
gestão empreendedora constitui requisito fundamental para alcançar o
desenvolvimento como forma de incorporar o Brasil no conjunto das nações
desenvolvidas.
46
CAPÍTULO III
DESAFIOS E PERSPECTIVAS DA GESTÃO PÚBLICA
O intenso movimento internacional de Reforma do Estado foi o
responsável pela proliferação, nos países latino-americanos, de
implementações de diversas experiências na área da Administração Pública.
Essas mudanças tiveram como objetivo básico a busca da maior flexibilidade
gerencial. Neste contexto internacional, surgem quatro modelos da Nova
Administração Pública:
Segundo Matias-Pereira (2009), o primeiro, o modelo do impulso para
eficiência, se caracteriza pela aproximação entre serviços públicos e privados e
preconiza a transformação do setor público por meio da introdução de padrões
de eficiência e desenvolvimento.
O segundo, denominado maior controle financeiro, introduz sistemas
de custos e auditoria quanto aos aspectos financeiros e profissionais,
estabelece objetivos claros, com monitoramento de desempenho e
desregulamentação do mercado de trabalho.
O terceiro, o modelo downsizing e descentralizado, tem como
característica a separação entre o financiamento público e dotação do setor
autônomo, mudança da gestão hierárquica para a gestão por contrato,
surgimento de organizações separadas para compra e para prestação de
serviços e redução drástica da folha de pagamento das organizações públicas.
O quarto, o modelo da busca pela excelência, é baseado na Escola de
Relações humanas, com ênfase para a cultura organizacional, e orientado para
47
o serviço público. Surge como fusão dos aspectos do modelo público com o
privado.
Assim, neste novo cenário, o foco está voltado para as organizações
sociais, organizações da sociedade civil de interesse público e iniciativa
privada que figuram como parceiras da Administração Pública tendo como
objetivo a realização das finalidades estatais, utilizando-se dos novos modelos
da Nova Administração Pública, delineando assim o perfil da administração
gerencial.
Esse novo momento de reformas no Brasil traz à agenda
governamental os desafios atuais: Terceiro setor, Governança, Accountability,
e volta-se para a participação cidadã e a transparência na atuação dos
agentes públicos.
3.1 – Terceiro setor
O terceiro setor é definido como o conjunto de pessoas jurídicas
privadas de fins públicos e sem finalidade lucrativa, constituída
voluntariamente, auxiliares do Estado na persecução de atividades de
conteúdo social e relevante. Portanto, são instituições particulares, alheias à
estrutura governamental.
Segundo Costaldello (2005):
“o terceiro setor, chamado de setor público não-estatal,
agrupa a sociedade civil organizada, inclusive as
entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que não
fazem parte do Estado – o setor público estatal, chamado
48
de primeiro setor – nem do mercado – o setor privado
com fins lucrativos, chamado de segundo setor:”
(COSTALDELLO, 2005, p.246)
O terceiro setor surge no âmbito da sociedade e da economia
contemporâneas pela sua capacidade de mobilização de recursos humanos e
materiais para o atendimento de importantes demandas sociais que o Estado
não têm condições de atender. No terceiro setor estão presente as
organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público.
As organizações sociais são conceituadas como pessoas jurídicas de
direito privado, sem fins lucrativos e têm a finalidade de desempenhar
determinados serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e
fiscalização pelo poder público, mediante vinculo jurídico instituído por meio de
contrato de gestão.
As organizações da sociedade civil de interesse público são pessoas
jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de
particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado,
com incentivo e fiscalização do poder público, mediante vínculo jurídico
instituído por meio de termo de parceria.
O terceiro setor apresenta um caráter estratégico de suma importância
para qualquer sociedade que se preocupe com o desenvolvimento social e
efetividade dos valores democráticos comprometidos com a solidariedade
humana e o sentido de comunidade.
Assim, com as atuais mudanças e tendências do Estado brasileiro, as
organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público
devem se propagar e assumir relevantes serviços sociais em parcerias
49
estabelecidas com o Estado, através do contrato de gestão ou do termo de
parceria.
3.2 – Governança
Governabilidade e Governança são conceitos freqüentemente
confundidos. A Governabilidade refere-se à dimensão estatal do exercício do
poder, ou seja, a capacidade política de governar; da legitimidade do Estado e
do seu governo com a sociedade. A governança deriva de uma capacidade
financeira e administrativa da organização de implementar políticas.
Bresser (1997) afirma:
"Existe governança em um Estado quando seu governo
tem as condições financeiras e administrativas para
transformar em realidade as decisões que toma.”
(BRESSER, 1997, p.40)
Atualmente, o conceito de governança envolve o reconhecimento de
que é necessária a participação da sociedade na administração pública, para
que se efetue a responsabilização dos gestores no desempenho de suas
funções.
3.3 - Accountability
Accountability pode ser definida como o conjunto de mecanismos e
procedimentos que levam os agentes públicos a prestarem contas do
50
resultados de suas ações. Assim, a melhor tradução para accountability é
responsabilização.
Matias-Pereira (2009) conclui:
“quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem
discernir se os governantes estão agindo em função do
interesse da coletividade e sancioná-los apropriadamente,
mais accountable é um governo” (MATIAS-PEREIRA,
2009, p.71).
3.4 - O servidor e a nova administração pública
Depois de décadas sem condições objetivas de cumprir seu papel por
falta de capacitação e formação profissional, de motivação para a importância
de seu trabalho, o servidor vive hoje uma era de valorização e
reposicionamento: o novo contexto demanda desempenho e lhe fornece
instrumentos para cumprir suas tarefas com dignidade.
Nos tempos atuais, o servidor público reconhece o sentido de seu
espaço nas instituições públicas; recebe treinamento especializado e
permanente para desempenhar cada vez melhor as suas funções e capacita-
se para participar das decisões da gestão pública. Logo, o servidor também
enfrenta a cobrança de atender aos direitos da população com dedicação,
coragem e competência.
O servidor público, independente do que reza a legislação, precisa ser
fiel ao serviço que presta à comunidade, ser digno do respeito da sociedade e
assim passar e ser a imagem de um serviço público honesto, nos tempos
atuais.
51
3.5 - Gespública - Programa Nacional de Gestão Pública e Des-
burocratização
Um dos desafios do setor público brasileiro fez com que se buscasse
um modelo de gestão pública focado em resultados e voltados para o cidadão.
Este modelo tem como objetivo auxiliar as organizações públicas que estão em
busca de transformação gerencial rumo à excelência da gestão. Além disso,
permite avaliações comparativas de desempenho entre organizações públicas
brasileiras e estrangeiras e com empresas e demais organizações do setor
privado.
O Gespública é uma evolução de programas anteriores: SubPrograma
de Qualidade e Produtividade Pública, QPAP-Programa de Qualidade e
Participação na Administração Pública e PQSP- Programa de Qualidade no
Serviço Público. E mantém a finalidade inicial de contribuir para a melhoria da
qualidade dos serviços prestados ao cidadãos e para o aumento da
competitividade do País mediante melhoria contínua da gestão.
O Gespública possui abrangência generalizada, aplica-se a toda
administração pública e em todos os poderes e esferas do governo. Tem como
objetivo gerenciar as áreas de saúde, educação, previdência, saneamento,
tributação, etc. Essa generalidade tem como objetivo formar uma rede
nacional de Gestão Pública que possa promover a adesão dos governos,
órgãos e entidades e criar perante a sociedade, valor para o setor público.
Nesse sentido, o Gespública (2007) afirma ser:
“um poderoso instrumento de cidadania, conduzindo
cidadãos e agentes públicos ao exercício prático de uma
administração pública, ética, participativa,
descentralizada, promotora do controle social, orientada
52
para resultados, entre outras ações gerenciais.”
(GESPÚBLICA, 2007, p.9)
Este Modelo de Excelência em Gestão Pública tem como base os
princípios constitucionais da Administração Pública: legalidade, moralidade,
impessoalidade, publicidade, eficiência; e como alicerce os fundamentos da
excelência gerencial contemporânea: gestão participativa, gestão baseada em
processos e informações, valorização das pessoas, visão de futuro,
aprendizado organizacional, agilidade, inovação, foco em resultados, controle
social, entre outros.
Os fundamentos do Gespública são características e valores
organizacionais praticados por organizações de sucesso, por meio dos seus
líderes e profissionais, em todos os níveis, e que servem de referencial para o
desenvolvimento dos critérios de excelência. Vejamos alguns dos
fundamentos:
* Pensamento sistêmico: Pressupõe que as pessoas da organização
entendem o seu papel no todo e as inter-relações entre os elementos que
compõem a organização;
* Aprendizado organizacional: O aprendizado deve ser internalizado na
cultura organizacional tornando-se parte do trabalho diário;
* Cultura da Inovação: Promoção de um ambiente favorável a
criatividade, experimentação e implementação de novas idéias;
* Liderança e constância de propósitos: É o elemento promotor da
gestão, no estímulo às pessoas em todos os níveis, na busca do melhor
desempenho e resultados;
53
* Orientação por processos e informações: Compreensão do conjunto
de atividades e processos da organização;
* Visão de futuro: A intenção de continuidade;
* Geração de valor: Enfatiza o acompanhamento dos resultados em
relação as suas finalidades e metas;
* Comprometimento com as pessoas: O sucesso de uma organização
depende cada vez mais do conhecimento, habilidades, criatividade e
motivação de sua força de trabalho;
* Foco no cidadão e na sociedade: Alinhamento das ações e
resultados às necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade;
* Desenvolvimento de parcerias: Atividades em conjunto com outras
organizações;
* Responsabilidade social: Atuação voltada para assegurar às pessoas
a condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços
essenciais;
* Controle social: A transparência e a participação social;
* Gestão participativa: Gestão que determina uma atitude gerencial da
alta administração que busque o máximo de cooperação das pessoas;
Quanto a estrutura do Gespública, se apresenta com três níveis na
Gestão do Programa: um estratégico, um de coordenação e um executivo. No
nível estratégico cabe ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a
definição das diretrizes estratégicas do governo para o programa; no nível da
54
coordenação, a Gerência Executiva é exercida pela Secretaria de Gestão do
Ministério do Planejamento que coordena e gerencia a Rede Nacional de
Gestão Pública propondo, desenvolvendo e orientando a implementação de
projetos e ações na busca pela garantia pelos resultados efetivos na execução
das diretrizes formuladas pelo Programa; o nível executivo é responsável pela
gestão cotidiana e condução das ações do Programa, respondendo pelo
gerenciamento dos Núcleos Estaduais, dos Núcleos Setoriais e da rede de
pessoas e organizações voluntária em âmbito nacional. Os núcleos estaduais e
setoriais são compostos e funcionam mediante a participação de pessoas e
organização voluntárias.
Enfim, ficam evidentes as iniciativas do Governo Federal em buscar a
melhoria do serviço público. Dentre os modelos adotados, o Gespública se
destaca pelo fato de utilizar os chamados critérios de excelência, que hoje é
denominado como o estado da arte, abrangendo de forma generalizada
diversas áreas e setores da administração pública e possibilitando uma visão
que valoriza as ferramentas utilizadas, bem como os resultados obtidos pela
organização.
3.6 - A Gestão pública do Estado do Rio de Janeiro
O Estado do Rio de Janeiro iniciou o seu processo de reformas no
período de 1994-1998, com concessões de rodovias do Estado (RJ 116 e Via
Lagos) e com o Programa Estadual de Desestatização, que envolveu diversas
empresas estatais como o Banco do Estado do Rio de Janeiro (BANERJ), Cia
de Transportes Coletivos, Cia Fluminense de Trens Urbanos e etc.
O plano estratégico 2007-2010 retomou o processo das reformas,
diante da necessidade de se manter a continuidade da ação governamental.
55
Propõe uma visão de longo prazo em contraposição ao enfoque de curto prazo
característico dos mandatos políticos e com enfoque na nova Gestão Pública;
apresenta caráter abrangente, enfocando mudanças que podem ser agrupadas
como: organizacional, fiscal e gestão da informação.
O Plano do Rio (2007) afirma: “O Plano Estratégico constitui um
esforço inicial da administração, que representa apenas um começo de um
continuado e intensivo processo de gestão estratégica que com ele se inicia.
(RIO DE JANEIRO, 2007, p.7)
3.6.1- Mudanças organizacionais
Quanto as ações desenvolvidas temos:
* O Plano Estratégico (2007-2010) foi desenvolvido com o apoio de consultoria
especializada, é composto por uma carteira de quarenta e três projetos
prioritários e estruturantes, que abrangem projeto de infraestrutura e projetos
de gestão pública;
* O programa de Desligamentos envolveu as sociedades de economia mista e
empresas públicas do Estado: procurou-se adequar as lotações atuais de
pessoais de acordo com as lotações necessárias;
* Diminuição do número de Secretarias e de Cargos Comissionados, ocorrendo
fusões de atribuições correlatas;
*Criações de Fundações Públicas de Direito privado: a lei complementar
118/07 definiu a atividade de saúde como área sujeita a desempenho por
fundação pública de direito privado, visando à maior liberdade gerencial;
56
*Foram celebrados contratos de Gestão entre a Secretaria de Planejamento e
Gestão e diversos órgãos da administração.
Quanto as ações em andamento:
*Reestruturação de estatais que podem ocasionar em fusões, cisões,
incorporações, extinções e privatizações;
*Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento
dos Estados – PNAGE. Tem como objetivos: Melhorar a efetividade e a
transparência institucional da administração pública do estado do rio de
Janeiro, modernizando-a mediante a integração das funções de planejamento,
orçamento e gestão, permitindo uma visão transversal e integrada na política
da gestão pública, bem como propriciar aos servidores um abiente de trabalho
mais adequado e possibilidades de capacitação, avaliação e crescimento
constantes;
*Projetos para a criação das Organizações Sociais e Organizações da
sociedade Civil de Interesse Público.
3.6.2- Mudanças fiscais
Quanto as ações desenvolvidas:
*O programa de gerenciamento matricial das despesas, está inserido dentro de
um programa de modernização da gestão pública, que tinha como objetivos a
obtenção de melhorias de gestão e de ganhos significativos em termos de
competitividade e eficiência. Viabilizava a transferência de conhecimentos
gerenciais e metodológicos, com o envolvimento direto de servidores públicos
e auxílio de consultores especializados;
57
*Reestruturação das empresas de economia mista e públicas do Estado é
parte de um programa de ajuste fiscal com vistas a ampliar a capacidade anual
de investimento do Governo do Estado do Rio de Janeiro e conter despesas
com baixa eficácia e efetividade;
*Descentralização do Sistema Orçamentário: A Secretaria de Planejamento e
Gestão promoveu o processo de descentralização orçamentária. Houve uma
reformulação do sistema orçamentário atribuindo maior autonomia dos
Ordenadores de Despesa na execução orçamentária de acordo com a
programação financeira.
Quanto as ações em andamento:
*Auditoria na folha de pagamento: Objetivando a uniformização e
aprimoramento.
3.6.3 – Gestão da informação
Como aliado neste sistema de Modernização, atuando na gestão de
informação, podemos citar o Portal Intragov.RJ, que está sendo desenvolvido
pelo governo através do PRODERJ, que tem como objetivo reunir em um só
sistema , os bancos de dados do estado do Rio, com as principais informações
sobre educação, saúde, recursos humanos e segurança pública, entre outras
áreas. Há também, o Gespi, que é um projeto idealizado pela subsecretaria de
Projetos Especiais da Secretaria de Estado de Governo e desenvolvido em
parceria com o PRODERJ, com o objetivo de avaliar a qualidade de serviços
públicos oferecidos à população. O PRODERJ vem tendo uma participação
ativa na implementação de sistemas corporativos. Entre os principais podemos
ciitar:
*Folha de pagamento dos servidores,
*Controle de Patrimônio Estadual,
58
*Gestão de Contratos,
*Controle e Tramitação de Processos,
*Controle de Materiais de Consumo,
*Roubos e Furtos de veículos.
3.6.4 – Programa de Renovação e Fortalecimento da Gestão
O Programa de Renovação e Fortalecimento da Gestão Pública se
refere a um conjunto de ações de melhoria de gestão e tem como objetivo
atingir novos patamares de qualidade no gasto público e melhores resultados
de qualidade na prestação do serviço público. Logo, o Plano Estratégico do
Governo do Rio de Janeiro (2007) conclui que “a gestão pública no Estado do
Rio de Janeiro é fundamental para que as demais Áreas de Resultado possam
alcançar plenamente seus objetivos” (RIO DE JANEIRO, 2007, p.65).
Os objetivos específico do Programa são a Reforma do Estado,
Modernização da Gestão Pública Estadual e Modernização da Gestão Pública
Municipal. No que se refere à Reforma do Estado, a meta é a gestão por
resultados e o redesenho da administração direta e indireta, tendo o
comprometimento dos órgãos públicos com os resultados de suas ações , bem
como o enxugamento da máquina pública.
A Modernização da Gestão Pública Estadual está condicionada as
ações de gestão patrimonial, gestão documental, capacitação dos servidores,
governança corporativa, gestão de contratos, gestão da informação, gestão
fiscal e gestão previdenciária. Todas essas ações objetiva a implantação de
bases de dados sócio-econômicas como ferramenta essencial nas atividades
de planejamento e de atração de investimentos, envolvendo as instâncias
estadual e municipal.
59
Em prol da Modernização da Gestão podemos citar o PGQAP –
Programa de Gestão da Qualidade na Administração Pública, cujo objetivo é
gerar um modelo de gestão pública, através da promoção e internacionalização
da cultura da Qualidade e Produtividade nas organizações Públicas do Estado
do Rio de Janeiro, com a harmonização dos seus três pilares fundamentais:
estruturas, processos e pessoas. O Programa tem como foco principal o
cidadão: contribuinte, servidor, empresário, pensionista, morador, líder
comunitário, ou seja, cada pessoa que exerce ao mesmo tempo vários papéis
em sua relação com o Estado.
E por fim, a modernização da Gestão Municipal, através do apoio do
Estado no desenvolvimento e disponibilização, aos municípios fluminenses, de
ferramentas de TI para aprimoramento da implantação de políticas públicas e
reconfiguração progressiva do Estado. O processo de descentralização como
estratégia governamental, aponta para a necessidade de recolocar cada ente
federativo em seu espaço de ação peculiar, de modo que o município preste os
serviços locais à sua população e que o Estado o apóie, através da regulação
das relações e da moderação das desigualdades regionais, garantindo a ação
intergovernamental e inter-setorial, com vistas à qualidade de vida da
população.
60
CONCLUSÃO
Nas últimas décadas, transformações econômicas e sociais trouxeram
a reforma do Estado e de sua administração para o centro da agenda política
de diversos países. Neste cenário, mudanças foram realizadas na forma de
organizar o Estado brasileiro e gerir a economia nacional, entretanto a
evolução das práticas administrativas em direção ao interesse público e a
democracia ainda constituem um desafio.
Neste contexto, a reforma do Estado brasileiro é um processo longo e
andamento e deve ter como objetivo principal a consolidação do processo
democrático, a estabilidade econômica e o desenvolvimento sustentável. A
função principal do Estado no mundo contemporâneo é a de ampliar de forma
sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve
concentrar-se na geração de estímulos para facilitar a implementação de novas
tecnologias gerenciais e inovações no setor público que proporcionem
condições exigidas às demandas da sociedade. Logo, a reforma e a
modernização do Estado devem ser entendidas como uma das principais
prioridades da agenda política dos países, principalmente dos países em
desenvolvimento como o Brasil.
Neste segmento de reformas, o Estado do Rio de Janeiro iniciou a
modernização da sua máquina administrativa após as reformas iniciadas pelo
Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) em 1995. Apesar de
ter sofrido influência direta do governo federal, o Estado do Rio de Janeiro
implementou as suas políticas de gestão pública de forma bastante autônoma:
o plano estratégico configurou um marco na gestão pública no Estado do Rio
pelo fato de ser inédito e definir claramente os seus objetivos. O Plano se
apresenta como uma ferramenta de visão estratégica, que aglutina e integra
diferentes agentes, extra e intra-governamentais, para que se discutissem
61
assuntos cruciais ao desenvolvimento de ações de caráter público. Assim, o
Plano insere o Estado do Rio de Janeiro no contexto da Nova Gestão pública.
Ainda neste contexto, o Estado do Rio de Janeiro avança e vive um
momento mais reformista. Entretanto, a situação do Governo Federal é melhor
por conta do seu legado histórico, marcado por um número maior de reformas
ao longo do tempo e conta com um aparato estatal mais efetivo e bem
estruturado em comparação ao Estado do Rio. Uma das principais diferenças
está na existência de carreiras estratégicas voltadas para o ciclo de gestão,
que sustenta as ações do Governo Federal. Em contraste, o Estado do Rio
ainda se apóia em estrutura de cargos de confiança e nos quadros
fazendários, o que não contribui para a administração pública profissionalizada
e equilibrada. Entretanto, em prol desta nova gestão, percebe-se que o
resultado geral é de um avanço lento do Estado do Rio.
Em comum, a administração do Governo Federal e do Estado do Rio
buscam encontrar soluções para os problemas trazendo o cidadão para o
centro de suas atenções e preocupações. As constantes mudanças que estão
sendo implementadas nas organizações públicas, em função das expectativas
crescentes da sociedade, estão concentradas no usuário. Na atualidade, os
programas estratégicos, como o Gespública e o Plano do Estado do Rio,
estão orientados para a promoção da pessoa humana. Pois, o setor público,
diferentemente, do setor privado, não escolhe os seus clientes, entretanto,
necessita melhorar os seus sistemas de planejamento para identificar de forma
clara as demandas e necessidades de cada segmento da população. Assim,
parcela significativa dos problemas trazidos à administração passa a ser
resolvida com maior facilidade e têm como suporte as inovações que
permitem a utilização de inúmeras ferramentas para melhorar o atendimento.
A transformação na Administração Pública em qualquer âmbito da
federação requer mudanças estruturais, de regras e processos, e medidas
62
efetivas para criar novos sistemas de valores. A modernização da
administração pública deve buscar de forma permanente a estruturação de um
modelo de gestão que possa alcançar diversos objetivos. Para o sucesso
desse novo modelo de gestão, devem estar dispostos a agir, a organização e
cada servidor. Isso exige que tanto a instituição como o servidor tenham uma
postura mais flexível, criativa e empreendedora. Nesta perspectiva, o
surgimento e a expansão dos chamados gestores públicos correspondem a
uma nova mentalidade dentro da realidade administrativa. Gerir é algo mais
que administrar, pois implica mudanças de paradigmas conceituais, teóricos e
pragmáticos.
Assim, a renovação da Administração Pública é um desafio contínuo
no cumprimento da sua missão e visão institucional, e exige o aprimoramento e
desenvolvimento constante dos integrantes e dos processos para se ter
resultados mais eficientes e eficazes para a sociedade.
63
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66
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTO 3
DEDICATÓRIA 4
RESUMO 5
METODOLOGIA 6
SUMÁRIO 7
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A REFORMA DO ESTADO 10
1.1 – A influência dos princípios administrativos 11
1.2 – Conceito de Administração Pública 13
1.3 – A evolução na Administração Pública no Brasil 15
1.3.1 – A Administração Pública como Ciência Administrativa 15
1.3.2 – A Administração Pública como Cência Política 17
1.3.3 – A Administração Pública como Administração Pública 17
1.4 – As formas de Administração Pública 17
1.4.1 – Administração Pública Patrimonialista 18
1.4.2 – Administração Pública Burocrática 18
1.4.3 – Administração Pública Gerencial 19
1.5 – A Reforma do Estado 20
CAPÍTULO II
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL 24
2.1 – A dimensão institucional-legal 24
2.2 – A delimitação do tamanho do Estado 27
2.3 – O aparelho do Estado e as formas de propriedade 28
67
2.4 – A dimensão cultural 30
2.5 – Administração Gerencial 31
2.5.1 – Gestão por competências 32
2.5.1.1 – Tipos de Competências 33
2.5.2 – Gestão estratégica 33
2.5.3 – Gestão da qualidade e participação na gestão pública 35
2.5.4 – Gestão de projetos 37
2.5.5 – Reengenharia 38
2.5.6 – Comunicação e gestão de redes organizacionais 39
2.5.7– Balanced Scorecard (BSC) 42
2.5.8 – Conceitos relacionados às novas tecnologias gerenciais 43
CAPÍTULO III
DESAFIOS E PERSPECTIVAS DA GESTÃO PÚBLICA 46
3.1 – Terceiro Setor 47
3.2 – Governança 49
3.3 – Accountability 49
3.4 – O servidor e a nova administração pública 50
3.5 – Gespública 51
3.6 – A Gestão Pública do Estado do Rio de Janeiro 54
3.6.1 – Mudanças Organizacionais 55
3.6.2 – Mudanças Fiscais 56
3.6.3 – Gestão da Informação 57
3.6.4 – Programa de Renovação e Fortalecimento da Gestão 58
CONCLUSÃO 60
BIBLIOGRAFIA 63
ÌNDICE 66