1-Aspectos Introdutórios

Aspectos Introdutórios

Módulo I - Aspectos Introdutórios

Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB

Curso: Introdução ao Orçamento Público - Turma 07 B

Livro: Aspectos Introdutórios

Impresso por: attila sabino façanha barreto

Data: segunda, 19 Out 2015, 11:09

Aspectos Introdutórios http://saberes.senado.leg.br/mod/book/tool/print/index.php?id=23320

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Sumário


Introdução

Unidade 1 - Conceitos básicos

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Pág. 6

Pág. 7

Unidade 2 - Princípios orçamentários

Introdução

Pág. 2

Pág. 3

Pág. 4

Pág. 5

Pág. 6

Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil

Introdução

Pág. 2

Pág. 3

Pág. 4

Pág. 5

Exercício de Fixação - Módulo I


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Ao final deste módulo, você deverá:

identificar a origem dos recursos para a execução de obras e prestação dos serviços ofertados à

sua comunidade;

descrever a importância dos princípios orçamentários, bem como identificá-los no texto

constitucional;

reconhecer as razões da discussão sobre o caráter autorizativo versus impositivo do orçamento

no Brasil.


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Introdução

Assista a um vídeo educacional que ilustra o

estudo introdutório de Orçamento Público – parte 1.


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Unidade 1 - Conceitos básicos

Analisando a imagem ao lado, podemos ver uma cidade com monumentos

gigantescos, ruas, transportes públicos, instalações elétricas etc. O mesmo

acontece pertinho de você, na sua comunidade, onde diariamente são ofertados

serviços que, de uma forma ou de outra, influenciam a sua vida.

Então, você já parou para pensar de onde vêm os recursos para a execução

das obras e prestação dos serviços ofertados à sua comunidade?

A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos vêm do orçamento público que, guardadas as devidas

proporções, na sua essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou certa de que, após a conversa que teremos, você estará apto a

definir orçamento público e a identificar suas principais características.


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Como as decisões tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em

comunidade?

Vejamos:

A vida em cidades – pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade de utilizar os serviços públicos voltados à educação, saúde,

transporte, entre outros. Encontramos obras construídas, ou em construção, pelo governo, como drenagem de águas pluviais,

canalização de um córrego situado na periferia, ampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto.

A construção de obras, a prestação de serviços, a concessão de benefícios, entre outras ações executadas pelo governo – federal,

estadual, municipal – dependem do orçamento público.

É através dele que os governantes estimam o que vão arrecadar e como devem gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela

sociedade. É por meio dele, ainda, que são decididas as obras prioritárias, as promessas de campanha a serem cumpridas, e quais as

reivindicações sociais da população serão atendidas, por exemplo.


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Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de políticos e especialistas no assunto no sentido de que não há

recursos para aumentar o salário mínimo, pagar melhor os professores e médicos, aumentar o valor das pensões e aposentadorias, por

exemplo. E o que dizer da falta de policiamento nas escolas e da violência nas cidades em geral?

A situação se agrava quando se constata o estado precário das rodovias e portos do País, tão necessários ao escoamento da produção

agrícola, em especial, a voltada para o setor externo.

A vida da comunidade e a economia em geral são afetadas

diretamente pelas tomadas de decisão por parte dos dirigentes,

governador ou prefeito.


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Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que têm de efetuar para custear a

sua sobrevivência, programam-se para que, mês a mês, consigam fechar as contas no azul, ou melhor,

não encerrem as contas do mês no vermelho. Se houver sobra, ótimo: pode ir direto para a poupança

ou financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso é orçamento.

No caso do setor público, o estudo do orçamento faz parte de uma disciplina mais ampla denominada

Finanças Públicas, cujo objeto de estudo é a atividade financeira do Estado visando obter e utilizar bens e serviços para atender às

necessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da administração pública.

Em outras palavras: é a intervenção do Estado para prover o atendimento das necessidades da população. Para executar essa atividade,

o Estado necessita de recursos financeiros, obtidos de várias fontes, dentre as quais a tributação, que representa uma transferência de

recursos da sociedade, pessoas e empresas, para o Estado.

O objeto das Finanças Públicas é, portanto, o estudo da atividade fiscal, orientada em duas direções: política tributária, para captação de

recursos, e política orçamentária, para a aplicação dos recursos.

Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do orçamento público.


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Mas o que significa orçamento?

O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor costuma apresentar mais de um conceito e escolhe o de sua

preferência, de acordo com o objetivo que pretende alcançar com a disciplina.

Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta:

"Orçamento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de avaliar,

de calcular, em relação à previsão (realização de estimativas) do comportamento

provável das receitas e dos gastos, de qualquer atividade econômica de um ente

público ou privado, num certo período de tempo".

O conceito que será adotado neste curso é o seguinte:

Orçamento é o documento que trata, em termos financeiros, do programa de trabalho

do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser arrecadados para

financiar as despesas fixadas para a execução do programa de trabalho.

"Orçamento público é uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar o dinheiro que já gastou".

(Barão de Itararé)


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...Orçamento - agora vamos decifrar o conteúdo do conceito:

É anual: o orçamento, no Brasil, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Há

países que adotam datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito, governador e presidente da República)

deve elaborar a proposta de orçamento e enviá-la para discussão e votação na Câmara Municipal, no caso do município; na

Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no Congresso Nacional, quando se tratar do País.

É um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas, o orçamento é um programa de trabalho, com

metas e objetivos a serem alcançados.

Exemplo de um plano de trabalho simples no orçamento municipal:

Projeto de ampliação da escola municipal X no bairro de Fátima:

Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores condições de estudo e convivência escolar;

Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espaço da sala de leitura e da merendeira;

Valor: R$ 50.000,00.


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Estima os recursos: observe que os recursos são programados para serem arrecadados ao longo do ano; portanto, é uma

expectativa e não uma certeza de obtenção. É claro que a estimativa, ou previsão, da receita exige um mínimo de técnica e de

conhecimento do comportamento da arrecadação nos anos anteriores. O acerto na estimativa é importante para garantir a

continuidade dos serviços e obras já iniciados e para que não haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no

pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo.

Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada, no sentido de que é estabelecido um teto que não pode ser

ultrapassado. Em outra unidade do curso, estudaremos as formas de alteração desse valor fixado.

É obrigatório: todo município tem o orçamento municipal; todo estado tem o orçamento estadual; e na esfera federal, há o

orçamento da União.

O orçamento é uma lei - a lei orçamentária - que autoriza o Poder Executivo a

gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de todos

os órgãos e entidades da administração pública.

A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas na lei orçamentária não poderão ser realizadas. Além disso, a

elaboração do orçamento deve seguir determinados princípios, que serão estudados na unidade seguinte.


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Unidade 2 - Princípios orçamentários

Nesta unidade, além de conhecer a importância dos princípios, veremos os mais relevantes e

como são citados na Constituição Federal. Ao final da leitura, você poderá descrevê-los e

identificá-los no texto constitucional.


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Introdução

Como vimos na primeira unidade, o orçamento é uma lei, e a sua elaboração deve seguir determinados princípios.

Vejamos, então, o que são esses princípios:

Você já percebeu que os orçamentos, da União, dos Estados e Distrito Federal e dos municípios, sempre se referem ao período de um

ano? E, mais, que sempre são publicados?

Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja, por normas, que vamos conhecer agora.

O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Uns estão

implícitos nos dispositivos da Constituição Federal, outros derivam da doutrina que rege a matéria.

Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do orçamento, são produtos da evolução do processo de elaboração e

execução orçamentária ao longo do tempo.

Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:

“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-se como forma de restringir e de disciplinar o grau de arbítrio do

governante. Dessa forma, procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ação desses governantes, visto que estes possuem

prerrogativas para cobrar tributos dos cidadãos.

Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir uma função de controle da atividade financeira do Estado. Para

a efetivação desse controle torna-se necessário que, no processo de elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados

determinados princípios orçamentários. Assim, os princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação a serem

cumpridas na elaboração da proposta orçamentária.”


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Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os mais relevantes:

1. ANUALIDADE: o princípio estabelece que a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se a um exercício financeiro. No

caso do Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem início em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro.

A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento fica em vigor por um período limitado. Significa que, para o

próximo ano, terão de ser tomadas todas as medidas necessárias para a elaboração e execução de um novo orçamento. Na prática,

podem e devem constar as ações e projetos em fase de execução ao lado de novos projetos e novas ações. Portanto, atenção! O

“novo” significa novos cálculos para a receita e para a despesa. Assim, é esperado que os valores sejam diferentes dos do ano

anterior.

2. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento. Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um

orçamento para o mesmo período.

Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio, uma vez que parece ser tão clara a existência de um único

orçamento. Mas a história recente do orçamento no Brasil registra época em que conviviam vários orçamentos, por exemplo:

orçamento da previdência, orçamento monetário, além de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programação e o

controle da despesa. Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa história.


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3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira e orçamentária, isto é, não

pode cuidar de assunto que não esteja relacionado com a previsão da receita e com a fixação da despesa para o ano seguinte.

Em alguns países, e no Brasil também, existiu, por um tempo, um tipo de orçamento que recebeu o apelido, ou a denominação, de

orçamento rabilongo. Quer dizer: o orçamento incluía no texto da lei matérias de interesse dos governantes, mas que não diziam

respeito propriamente ao orçamento. Muitas vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decisões efetivadas por

decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam ter sido objeto de leis.

Por que isso ocorria?

Ora, como a lei orçamentária tem quase cem por cento de certeza de aprovação pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade

para dar caráter legal a tais atos e corrigir as situações irregulares?

Quer exemplos de rabilongos?

A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a estrutura administrativa da prefeitura, implantar planos de

cargos e salários.

4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas na lei orçamentária. Nenhuma previsão de

arrecadação ou de gasto pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido para todos os órgãos e entidades da administração

pública direta e indireta.

Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila São João? E a representação que a prefeitura ou o

governo do Estado tem em Brasília? Entram no orçamento?

Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento,

com seus respectivos valores e programação, para o período de um ano.

Até os fundos?

Claro, até os fundos que porventura existam, tanto na esfera da União quanto na do Estado e do município.


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5. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, para permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu

conteúdo e saiba como são empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de receita. Como o próprio nome

diz, o orçamento público é público.

O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente

da República. Os orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades também devem ser publicados nos respectivos

diários oficiais.

E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal próprio ou internet para dar publicidade à lei?

Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela população ou afixar a lei orçamentária em um quadro de

avisos à entrada da prefeitura.

O importante é que a população conheça o conteúdo da lei e a entenda. Este princípio é reforçado pelo que vamos estudar a seguir.

6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento se a linguagem for incompreensível para a população. Cabe à

equipe responsável pelo documento expor números e palavras de forma clara e exata, de tal forma que não deixe margem à dúvida.

7. EQUILÍBRIO: por este princípio, o orçamento deverá estar sempre equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser

exatamente igual ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.


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E como podemos identificar alguns princípios na Constituição Federal?

Para auxiliá-lo a compreender bem a legislação que envolve o Orçamento Público, assista ao vídeo

produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado, sobre o tema. Ligue o som do seu equipamento e

ouça com atenção às explicações do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46).

Então, veja a seguir:

Constituição Federal – 1988

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

III - os orçamentos anuais.

O artigo expressa o princípio da anualidade.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive

fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com

direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou

indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Aparentemente, são três orçamentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que engloba três documentos. O princípio da unidade

está implícito no § 5º do art. 165.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na

proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de

receita, nos termos da lei.

O dispositivo consagra o princípio da exclusividade.


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Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no

que diz respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem,

fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto que

fornecem as condições para que os atos financeiros do Estado

sejam conhecidos e avaliados pela sociedade.


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Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil

Nesta unidade, vamos estudar o caráter autorizativo do orçamento e suas

controvérsias. Ao final, você poderá identificar as razões da discussão

sobre o caráter autorizativo versus impositivo do orçamento no Brasil.


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Introdução

Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma obra, pagamento de serviços e de outras despesas que não

estejam autorizadas na lei orçamentária, correto?

Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de controle político do Poder

Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia legislativa e da câmara de

vereadores a competência privativa para autorizar, em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar

as receitas e a realizar as despesas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e outras que

objetivem o bem-estar coletivo.


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Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situação hipotética. Suponha que, ao examinar

o orçamento do seu município ou Estado, você verifique que constam ações de suma

importância para a comunidade e que eram esperadas com grande expectativa, como, por

exemplo:

a - construção da quadra de esportes – projeto incluído no orçamento pelo próprio prefeito;

b – ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluída pelos vereadores no

orçamento, atendendo a reivindicação de alunos e professores;

c – realização de concurso público para professores do ensino fundamental, solicitação da comunidade acatada pelo prefeito.

Você observa, também, que os recursos estão previstos no orçamento, conforme manda a lei.

Qual o grau de certeza que você tem de que tais ações serão executadas?

Resposta: nenhuma certeza.


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Ou, em outras palavras, já que estão autorizadas no orçamento, o prefeito é obrigado a executá-las?

Não, o prefeito não é obrigado.

Por quê?

No Brasil, o orçamento é autorizativo, ou melhor, não é impositivo, obrigatório. Na

prática, o prefeito pode executar toda a programação, uma parte dela, ou nada. O

dirigente está "autorizado" a executar o que consta no orçamento, mas não está

"obrigado" a isso.

Esse fato gera acirradas discussões na imprensa e no cenário político federal. Existem propostas em tramitação na Câmara dos

Deputados e no Senado Federal objetivando tornar o orçamento impositivo, pelo menos em termos parciais.

É válido destacar alguns pontos da controvérsia: na União, por

exemplo, existem tipos de receitas que são obrigatoriamente

vinculadas a determinados gastos e, por outro lado, existem certas

despesas que têm caráter obrigatório, como o pagamento de

aposentadorias e pensões, pagamento dos juros da dívida pública,

repasse que a União é obrigada a fazer para estados e municípios de

acordo com o mandamento constitucional.

Daí conclui-se que o orçamento não é totalmente autorizativo, dada a existência de grande parte da despesa que possui caráter

obrigatório. Aliás, como se verá adiante, as despesas obrigatórias representam a maior fatia do orçamento da União.


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Então, de que se “queixam” os parlamentares?

Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relação às ações incluídas por eles no orçamento, as quais não possuem caráter

obrigatório. Ou seja, depende da vontade política do Poder Executivo a execução ou não de tais ações, uma vez que não são

obrigatórias em virtude de lei.

Vamos analisar, agora, as “queixas” do Poder Executivo, que reclama da “rigidez orçamentária” e de que o orçamento é extremamente

“engessado”.

O que significa isso?

Significa que ele não tem liberdade para executar o orçamento da forma que lhe aprouver, uma vez que a Constituição Federal, além de

outras leis, o obrigam a destinar determinados percentuais da receita para despesas específicas, como é o caso de educação e saúde.

E as despesas que, ao contrário das obrigatórias, o Poder Executivo pode executar livremente?

São chamadas de “discricionárias”, porque dependem apenas do seu poder de escolha, da sua decisão política. E, entre essas, estão

as emendas de parlamentares, conforme será estudado no Módulo IV.


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A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado, refere-se às despesas da União,

comparando os valores executados nos anos de 2007 e 2008 e o valor proposto para 2009. Os valores não incluem os recursos

destinados ao pagamento dos compromissos da dívida e outros de natureza financeira.

Observe que a maior parte das despesas tem caráter obrigatório e que os percentuais praticamente não se alteram no tempo.

Composição das Despesas da União

2007 a 2009

Em R$ milhões

Despesas2007 2008 2009

Valor % Valor % Valor %

Obrigatórias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8

Discricionárias 55.400,9 10,2 82.581 13,2 99.014,1 13,2

Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0

Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA Brasil – COFF/CONORFl

Observe o gráfico apresentado pelo Ministro do Planejamento, por ocasião da

audiência pública realizada no Congresso Nacional com o objetivo de explicar os

pontos mais importantes da proposta orçamentária para 2009. Observe que o

gráfico mostra o total do orçamento e o total das despesas, incluindo as

financeiras e as não financeiras, denominadas primárias. O gráfico pode ser

encontrado na página do Ministério do Planejamento.

Diante dos números apresentados sobre o valor das despesas

obrigatórias e discricionárias, observa-se que as razões da

controvérsia a respeito do caráter do orçamento no Brasil fazem

parte do mundo da política, onde a técnica tem pouca contribuição a

dar. Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmação conclusiva sobre

o tema em discussão.

Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discussão sobre o caráter do orçamento no Brasil,

leia o artigo “A falácia do orçamento autorizativo”, de autoria do Consultor de Orçamentos do

Senado Federal João Henrique Pederiva.


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Exercício de Fixação - Módulo I

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Introdução ao Orçamento Público.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e resolva os Exercícios de

Fixação, cujo resultado não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu domínio do

conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.


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