1. Funções Do Estado - 07.2014

Funções do Governo

Prof.: Waldemir Luiz de [email protected]

[email protected]

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

• O governo tem um papel importante na economia:– Os impostos, gastos, transferências, dívida e emprego

do setor público afetam as decisões do setor privado e tem importância sobre o desempenho econômico interno e externo: PIB, taxa de desemprego, taxa de inflação, balanço de pagamentos, etc.

Considerações Iniciais

• Perguntas:– Quais as funções ótimas do Governo?– Qual o tamanho ótimo do Governo?– Qual o nível e composição ótimos do gasto do

Governo?– Quais os impactos e como avaliar a atuação do

Governo?


• O nível (G/PIB) e a composição (G1/G,..., Gn/G) dos gastos do Governo variam entre os países em um período de tempo dado.

• O nível dos gastos do Governo (G/PIB) cresceu depois da segunda guerra mundial.



Países Selecionados 1870 1913 1920 1937 1960 1980 1990 1996 2007 2009

Alemanha 10,0 14,8 25,0 34,1 32,4 47,9 45,1 49,1 43,6 47,5

França 12,6 17,0 27,6 29,0 34,6 46,1 49,8 55,0 52,3 56,0

Itália 13,7 17,1 30,1 31,1 30,1 42,1 53,4 52,7 47,9 51,9

Suécia 5,7 10,4 10,9 16,5 31,0 60,1 59,1 64,2 51,0 55,2

Japão 8,8 8,3 14,8 25,4 17,5 32,0 31,3 35,9 35,9 37,1

Reino Unido 9,4 12,7 26,2 30,0 32,2 43,0 39,9 43,0 44,0 51,6

Estados Unidos 7,3 7,5 12,1 19,7 27,0 31,4 32,8 32,4 36,8 42,2

Média 9,6 12,5 21,0 26,5 29,3 43,2 44,5 47,5 44,5 48,8

Fonte: Elaboração própria a partir de: 1) Vi to Tanzi e Ludger Schuknecht - “Publ ic Spending in 20th Century”. Cambridge: Cambridge Univers i ty Press , 2000, p. 6-7; 2) OECD - "Genera l government expenditures". In: Government at a Glace 2011, OECD Publ ishing, 2011, p. 65.

Evolução das Despesas do Governo Geral (% do PIB)

Crescimento do Governo: Teses Explicativas

• Principais teses explicativas para o crescimento do tamanho do governo: urbanização; esforço de guerra; Welfare State; investimentos em infraestrutura; fatores demográficos; maiores possibilidades de aumento da carga tributária; aumento de custos de determinados serviços público; demandas da burocracia e dos políticos para maximizar as despesas de seus interesses; Estado regulador; a crise financeira de 2008.

• Garantir o cumprimento das leis e contratos.• Função alocativa: Procurar a utilização eficiente dos

recursos produtivos.• Função distributiva: Contribuir para uma distribuição mais

equitativa da renda e redução da pobreza. • Função estabilizadora: Manter a estabilidade

macroeconômica.

Funções do Governo: Resumo

• Os fatores de produção (capital e trabalho) e a tecnologia determinam a função de produção (oferta) e o nível máximo de produção e crescimento econômico.

• Numa economia de mercado competitiva, os preços refletem as preferências dos consumidores (demanda) e os custos dos fatores de produção (oferta) e orientam as decisões dos agentes econômicos.

Função Alocativa

• Num mercado em concorrência perfeita é possível alcançar a máxima eficiência econômica na alocação dos recursos sem a necessidade de intervenção do Governo no mercado.

– Concorrência perfeita: Número muito grande de vendedores e compradores; produto homogêneo; livre mobilidade dos fatores de produção; não há inovação tecnológica; não há assimetria de informação. Nenhum ofertante ou demandante é capaz de influenciar o preço ou a quantidade de equilíbrio com seu comportamento individual. Os produtores e consumidores são tomadores de preços.

Função Alocativa

• O critério de eficiência econômica utilizado é o “ótimo de Pareto”, definido como a alocação de recursos na qual não se pode aumentar o bem-estar de nenhum dos agentes envolvidos sem que se reduza o bem-estar de pelo menos um dos outros agentes .

• Eficiência econômica não significa justiça distributiva. É possível atingir uma situação de ótimo de Pareto com concentração de rendimento ou recursos entre os agentes econômicos.

Função Alocativa

• A existência de Falhas de Mercado impede que a economia alcance uma situação de ótimo de Pareto.– As imperfeições de mercado afetam negativamente

as decisões de consumo e produção.

Função Alocativa

• Se a economia não está em uma situação de ótimo de Pareto devido a existência de Falhas de Mercado, a intervenção do Governo para modificar a alocação de recursos pode contribuir para alcançar uma situação mais eficiente, melhorando o bem-estar de todos, ou de alguns, sem diminuir o bem-estar dos outros.

Função Alocativa

• Mas a intervenção do Governo também pode gerar novas distorções e efeitos negativos na atividade econômica e bem-estar.– Impostos, subsídios e regulação impactam os preços

relativos dos bens e fatores de produção, modificando os sinais aos produtores e consumidores, acarretando impactos nas decisões de consumo e produção.

Função Alocativa

• Exemplo de distorções: Um imposto sobre um bem de consumo X pode acarretar:– Um novo equilíbrio no mercado com menor produção

e consumo de X e maior produção e consumo de outros bens (substitutos de X);

– Perda de eficiência dos consumidores que terão que consumir uma combinação de bens que não maximiza seu bem-estar.

Função Alocativa

• Exemplo de distorções: Um imposto sobre o trabalho pode acarretar:– Um novo equilíbrio no mercado de fatores de

produção com menor demanda por trabalho e maior demanda por capital (efeito substituição);

– O impacto final pode ser uma queda do salário real do trabalhador ou, se isso não for possível por inflexibilidades no mercado de trabalho, uma redução da utilização do fator trabalho, aumentando as taxas de desemprego.

Função Alocativa

• A concorrência perfeita é uma visão idealizada do sistema de mercado.

• Na realidade existem circunstâncias conhecidas como Falhas de Mercado que impedem que ocorra uma situação de ótimo de Pareto:

– O benefício social/custo social é diferente do benefício privado/custo privado.

• Nesses casos a teoria das Finanças Públicas justifica a intervenção do governo.

Falhas de Mercado

• Principais Falhas de Mercado:– Bens públicos;– Externalidades;– Monopólios naturais;– Mercados incompletos;– Falhas de informação, etc.

Falhas de Mercado

Bens Públicos

Tipos de Bens

Rivalidade

Exclusão

Rivais O consumo de um indivíduo reduz a quantidade disponível para os demais. O sistema de preços é eficiente para determinar a distribuição: quem pagar mais, consome mais.

Não-rivais Diferentes consumidores podem consumir simultaneamente o mesmo bem. O sistema de preços não consegue orientar a distribuição individual.

Máxima É possível limitar o consumo do bem. Quem quiser consumir tem que pagar.

Ex. Biscoitos

Ex. Televisão a cabo

Mínima É impossível ou muito difícil limitar o consumo do bem. No limite não se pode cobrar pelo bem.

Ex. Peixes no mar, ar puro.

. Problema: super exploração.

Bens públicos

Ex. Defesa Nacional.

Problema: Não há incentivos para produzi-los. Todos podem se beneficiar do consumo do bem pagando ou não pagando.

Bens Públicos

• Bem Público: Aquele bem que é não rival e não excludente.– Não rival: O consumo do bem por parte de um

indivíduo não reduz a disponibilidade do bem para outros indivíduos.

– Não excludente: Não é possível excluir um indivíduo do consumo do bem.

Bens Públicos

• No caso dos Bens Públicos, o sistema de preços de mercado não induz à quantidade ótima de produção desses bens e serviços para a economia como um todo ou provê uma quantidade limitada.– Não se pode evitar que indivíduos desfrutem do consumo do

bem sem pagar, logo não há incentivo para produzi-los.– Também não há incentivos para participar voluntariamente no

financiamento da produção do bem (“free riders”).

Bens Públicos

• Existem poucos exemplos de Bens Públicos puros:– Defesa nacional;– Iluminação pública;– Controle de poluição;– Controle de desastres naturais;– Alguns serviços de saúde, etc.

Bens Públicos

• Formas de intervenção do Governo:– Oferta dos Bens Públicos: O Estado diretamente ou

através de organizações sociais sem fins lucrativos irão produzir esses bens e serviços públicos.

– Financiamento através de arrecadação tributária.

Externalidades

• Existem externalidades quando o comportamento de alguns agentes econômicos (consumo ou produção) afeta o bem estar de outros e esse efeito não é compensado, mesmo sob competição perfeita.– O sistema de preços de mercado não sinaliza

adequadamente o nível a ser produzido ou consumido do bem ou serviço.

– Existem custos ou benefícios externos que não são considerados.

Externalidades

• No caso de existência de externalidades no provimento de um bem ou serviço, existem não apenas benefícios (custos) privados, mas também benefícios (custos) externos, de forma que os benefícios (custos) sociais diferem dos benefícios (custos) privados.

– Benefício (custo) social = benefício (custo) privado + benefício (custo) externo. – Benefício privado do consumidor: Equivale ao que é usufruído pelo consumidor

quando este consome o bem ou serviço.– Benefício (custo) privado do produtor: Equivale ao benefício (custo) usufruído

(pago) pela firma que produz e/ou vende/compra o bem ou serviço.– Benefício (custo) social: Equivale ao benefício (custo) que afeta toda a

sociedade, inclusive daqueles que não estão envolvidos diretamente no consumo (produção) do bem ou serviço.

Externalidades

• Externalidades positivas: Quando o benefício social (para todos os indivíduos afetados) é superior ao benefício privado associado à produção ou consumo de um dado bem. – Nesse caso, o equilíbrio de mercado competitivo

pode induzir sub-produção e consumo do bem.

Externalidades

• Exemplos de externalidades positivas:– Serviços de infra-estrutura;– Progresso tecnológico;– Promoção de educação;– Educação;– Vacinação;– Saneamento Básico, etc.

Externalidades

• Bens Meritórios (ou Bens Semi-Públicos): – Caso intermediário entre os bens privados e os Bens

Públicos.– Apesar de serem excludentes, portanto passíveis da

exploração pelo setor privado, os Bens Meritórios geram altos benefícios sociais e Externalidades positivas, o que justifica a interferência do setor público na sua produção total ou parcial.

– Principais exemplos: Educação, Saúde e Saneamento.

Externalidades

• Formas de intervenção do Governo no caso de externalidades positivas:– Produção e oferta direta dos Bens Semi-Públicos.

• Questão: Oferta universal ou discricionária?

– Subsídio para estimular a oferta privada.• Questão: Como financiar o subsídio?

Externalidades

• Externalidades negativas: Quando o custo social (todos os afetados) é superior ao custo individual resultante da produção/consumo de um bem. – Como o custo social não é repassado na forma de

preços mais altos para os produtos, o equilíbrio de mercado competitivo pode induzir produção e consumo excessivos.

Externalidades

• Exemplos de externalidades negativas:– Poluição do meio ambiente;– Consumo de álcool e tabaco;– Congestionamentos de trânsito;– Acidentes de trânsitos, etc.

Externalidades

• Formas de intervenção do Governo no caso de externalidades negativas:– Regulamentação: Limitar o nível de produção e

consumo.– Tributação (ou multas): Igualar os custos sociais e os

custos privados, de forma a aumentar o preço para os consumidores como forma de induzir a redução do consumo.

• Questão: como melhor utilizar esse receita aumentada?

Monopólio Natural

• Monopólio Natural: Quando ocorrem economias de escala expressivas, com custo médio de produção decrescente, devido aos altos custos fixos associados à produção do bem.– Exemplos: Geração e distribuição de energia elétrica

através de hidroelétricas, distribuição de água, telecomunicações.

Monopólio Natural

• É possível demonstrar que no caso das atividades associadas ao Monopólio Natural é mais barato para uma única firma (monopolista) realizar toda a produção dos bens ou serviços do que diversas firmas (concorrentes) produzindo volumes menores.– Exemplo: Na distribuição de água o principal custo é a

instalação da rede de canalização. Uma vez instalada, o custo adicional de prover água a um usuário adicional é praticamente insignificante. Torna-se ineficiente, portanto, ter mais de uma rede de distribuição.

– Neste contexto, a competição não é viável ou factível.

Monopólio Natural

• No caso de Monopólio Natural, a intervenção do Governo pode tomar duas formas possíveis:– Regulação: Impedir que o forte poder de mercado assumido

pelas empresas monopolistas reflita-se na cobrança de preços abusivos aos consumidores (evitando perda de bem estar para a sociedade como um todo).

• No Brasil, por vezes, o Governo realiza concessões para o setor privado de rodovias, ferrovias, água e saneamento; etc.

– Produção: O Governo se responsabiliza diretamente pela produção do bem ou serviço.

Mercados Incompletos

• Mercados Incompletos: Quando um bem ou serviço não é ofertado pelo setor privado, ainda que o seu custo de produção esteja abaixo do preço que os potenciais consumidores estariam dispostos a pagar.– Envolvem riscos, que nem sempre o setor privado está disposto

a pagar.– Problemas com financiamento e necessidade de coordenação

de mercados em alta escala.– Exemplos: BNDES na oferta de financiamento de longo prazo;

empresas estatais na oferta de insumos básicos durante o processo de industrialização por substituição de importações; etc.

Informações Assimétricas

• Informações Assimétricas: Os agentes econômicos não dispõem de informação suficiente para tomar decisões racionais.– A informação pode ser considerada como um Bem

Público.– O Governo deve contribuir para que o fluxo de

informações seja o mais eficiente possível.– Exemplos: Regulação prudencial ao sistema

financeiro; Banco Central: sistema bancário e financeiro; CVM: Bolsa de Valores; etc.

Função Distributiva

• Função distributiva: Contribuir para reduzir desigualdades de renda pessoal, entre setores econômicos ou regiões econômicas do país.

• A Teoria Econômica não fornece um critério único e inquestionável de equidade.– Dessa forma, o que pode ser feito é a instauração de

debate e decisão política sobre a questão.


• Formas de intervenção do Governo:– Subsídios: Promover transferências para assegurar

um retorno maior para certas atividades econômicas. – Tributação: Redução de impostos para beneficiar

alguns segmentos econômicos; IRPF progressivo; ICMS seletivo; etc.

– Gasto Público: Políticas de seguridade social; Políticas de desenvolvimento setorial / regional; etc.


• As políticas distributivas podem afetar negativamente a produtividade e gerar ineficiências econômicas:– Necessidade de uma alta carga tributária para

financiar um elevado nível de gastos sociais.– Possibilidade de geração de incentivos errados.

• Incentivo ao trabalho informal ou desemprego, como forma de manter acesso a determinados tipos de benefícios assistenciais.

Função Estabilizadora

• Função estabilizadora: Manter a estabilidade macroeconômica, considerando-se que o funcionamento do sistema de mercado não é capaz, por si só, de assegurar plenamente:– Níveis de emprego elevados ou “de equilíbrio;– Estabilidade de preços; e– Taxas de crescimento econômico elevadas ou “de

equilíbrio”.

Função Estabilizadora

• Formas de intervenção do Governo: – Política Fiscal: Provocar impacto na demanda

agregada através de variação dos gastos públicos em consumo e investimento e/ou pela variação das alíquotas de impostos.

– Política Monetária: Provocar impacto na economia através da variação da taxa de juros.

– Política Cambial: Provocar impacto na economia através da variação da taxa de câmbio.

Falhas de Governo

• A intervenção do governo pode gerar novas distorções e efeitos negativos na atividade econômica e bem-estar. As teorias das falhas do governo desenvolvem essa questão.

• A teoria da captura afirma que as firmas monopolistas acabam por capturar os reguladores, que acabam por atender os interesses das firmas e não os da sociedade.

• O modelo Peltzman (teoria da regulação) considera a existência de três grupos de interesses: os consumidores, que querem menor preço; os empresários, que querem maior lucro; e os dirigentes do governo regulador, que querem o maior apoio dos consumidores e empresários.

Falhas de Governo

• A teoria da escolha pública (“public choice”) estuda a relação dos resultados econômicos com as regras para a tomada de decisões políticas. Dentre as análises empreendidas por esta teoria cite-se: a hipótese de comportamento “rent seeking” (“caçador de renda”) dos agentes econômicos na busca de privilégios do governo, como são exemplos os “lobbies” e os financiadores de campanhas eleitorais; a hipótese do ciclo político-econômico que aponta que os governantes tendem a intervir na economia a fim de maximizar os votos nas eleições.

• A teoria da corrupção que utiliza a teoria econômica para estudar os crimes cometido por agentes públicos na busca de benefícios pessoais. Uma das hipóteses utilizadas é o comportamento “rent seeking” ilegal do agente público corrupto. Aponta como formas para controlar a corrupção: simplificar a regulamentação de modo a inibir as oportunidades para a corrupção; impor um sistema de crime e castigo que aumente o risco da ação corrupta; criar um sistema de incentivos dentro da máquina pública que valorize negativamente a corrupção; etc.

Qualidade do Setor Público

• A eficiência das instituições públicas determina a qualidade do setor público.

• Eficiência depende de:– Tradição e reputação;– Recursos para operar;– Clareza do mandato;– Organização interna;– Qualidade do staff;– Liberdade para reorganizar-se;– Independência de pressões políticas;– Estrutura de incentivos e penalidades, etc.


• Sinergia entre as instituições:– Melhorar uma única instituição pública enquanto as outras

permanecem muito débeis possivelmente não gerará os resultados esperados na melhora da qualidade do conjunto do setor público.

– Impacto da Política nas instituições públicas: conjunto de leis da Nação e seu grau de democracia é um dos determinantes da qualidade do setor público.


• Mecanismos de Cumprimento:– Auditores internos eficientes.– Modelo Principal (Governo) - Agente (Agência

Pública): avaliação dos resultados versus objetivos de um contrato de gestão, com prêmios e penalizações.

– Eficiência do sistema judicial: cumprimento de contratos; proteção de direitos de propriedade; controle da corrupção; proteger a segurança das pessoas.


• Mecanismos de Cumprimento:– Contabilidade pública: medir melhor o verdadeiro

custo das atividades do setor público.– Desenvolvimento de métodos para medir a reação e

preferências do cidadão (consumidor/contribuinte) com respeito às operações das agências públicas.

Pesquisas sobre serviços públicos: escolas, hospitais, etc. Provisão de canais regulares para que os consumidores expressem

suas opiniões sobre os serviços públicos.


• Medidas da Qualidade Geral do Setor Público:– É difícil, talvez impossível, medir objetivamente a

“qualidade” do setor público em geral.– Uma alternativa é concentrar-se em algum atributo

particular da qualidade do setor público: Transparência fiscal (FMI); Índices de percepção de corrupção (IPC - Transparency

International).


• Accountability” é o processo de responsabilização política do Governo em relação à sociedade. Formas de “accountability”: – Processo eleitoral: financiamento de campanha; Justiça

Eleitoral; etc.– Controle institucional: transparência; conselhos de usuários de

serviços públicos; CPI; Tribunais de Contas; Ministério Público; concurso público; auditoria; etc.

– Regras intertemporais: limites de endividamento; Lei de Responsabilidade Fiscal; processo orçamentário; metas fiscais; metas de inflação; etc.

Referências Bibliográficas

• ARVATE, Paulo & BIDERMAN, Ciro – “Economia do Setor Público no Brasil”. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.

• COSTA, Mercedes da — “O Papel do Governo”. ESAF/Instituto do FMI, Curso de Gestão Macroeconômica e Política Fiscal. Brasília, 23 de Março a 3 de abril de 2009 (Apresentação).

• GIAMBIAGI, Fábio & ALÉM, Ana Cláudia – “Finanças Públicas – Teoria e Prática no Brasil”. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, 3ª edição.

• JUAN-RAMÓN, Vitor Hugo – “El Rol del Gobierno”. Brasília: Esaf / Instituto do FMI, (Curso de Gestão Macroeconômica e Política Fiscal), agosto de 2006.

• OECD - “General government expenditures”, in Government at a Glance 2011, OECD Publishing.

• MUSGRAVE, Richard A. & MUSGRAVE,Peggy B. – “Finanças Públicas: Teoria e Prática”. São Paulo: Campus/USP, 1980.

• REZENDE, Fernando – “Finanças Públicas”. São Paulo: Atlas, 2011, 2ª edição.

• TANZI, Vito – “O Papel do Estado e a Qualidade do Setor Público”. International Monetary Fund: IMF Working Paper, Fevereiro de 2003.

• TANZI, Vito & SCHUKNECHT, Ludger– “Public spending in 20th century: a global perspective”. Cambridge: Cambridge University Press, 2000.

1. Funções Do Estado - 07.2014

Documents

Transcript of 1. Funções Do Estado - 07.2014