Assistência Técnica ao Projecto de Apoio ao Diálogos Sectoriais UE-Brasil

EuropeAid/126232/C/SER/BR

Para: Ministério do Planejamento

Delegação da CE

Consultoria de curto prazo como perito técnico para

Simpósio Internacional “Gestão de Políticas Regionais em Perspectiva”

Texto Analítico

JANDIR FERRERA DE LIMA

Gestão de Políticas Regionais em Perspectiva

1. Introdução

Esse texto analisa as ideias, proposições e casos apresentados e

discutidos durante o Simpósio Internacional “Gestão de Políticas Regionais em

Perspectiva”, realizado durante a II Mostra do Desenvolvimento Regional

promovida pelo Ministério da Integração Nacional (MIN), realizada em

Florianópolis entre os dias 10 a 13 de março de 2010. O Simpósio faz parte

dos trabalhos de cooperação técnica entre o Brasil e a União Européia, para

suporte e troca de experiências no campo da política regional, em especial na

elaboração e na implementação da Política Nacional de Desenvolvimento

Regional (PNDR) brasileira. As ações do Ministério da Integração Nacional

(MIN) se inspiraram nas ações da Comissão Européia / Direção Geral de

Política Regional – DGRegio, em alguns aspectos conceituais relevantes e

essenciais, tais como: a referência territorial a sub-regiões e a definição de

indicadores de corte para classificação e atuação nos territórios.

O objetivo do Simpósio Internacional “Gestão de Políticas Regionais em

Perspectiva” foi fortalecer o diálogo e a cooperação entre o Brasil e a União

Européia, na troca de experiências referente à Política Nacional de

Desenvolvimento Regional (PNDR) do Brasil e a Política de Desenvolvimento

Regional da Europa. As conferências do Simpósio tiveram como linha de

análise a discussão das tendências da política regional territorial brasileira e a

experiência da política regional européia. Nesse sentido, o Simpósio foi dividido

em três partes: Na primeira parte, a temática foi o desenvolvimento regional

como vetor de inclusão e alargamento territorial, as políticas públicas com base

territorial, seus avanços e desafios. Na segunda parte, discutiram-se os

avanços e desafios das políticas públicas com base territorial e as políticas

regionais após o ano de 2010. Na terceira parte a temática foi o papel da

infraestrutura no desenvolvimento regional e os arranjos produtivos locais como

as experiências concretas de ação no território em escalas distintas.

A análise apresentada no texto segue a sequência das temáticas

apresentadas no Simpósio. Consequentemente foi feita uma breve conclusão

com recomendações a partir da percepção das ideias, informações, dados e

dos conteúdos apresentados nas conferências.

2. Desenvolvimento Regional como Vetor de Inclusão e “Alargamento”

Territorial

A crise econômica mundial que assola o planeta faz parte do caráter

cíclico do capitalismo, mas também de uma transição maior no modo de

produção e no modo de vida, iniciada há muitos séculos. Nesse momento, a

transição está ligada aos grandes avanços tecnológicos, que em parte

melhoraram a vida da sociedade, mas de outro segregou economicamente

parcela da população, principalmente a do terceiro mundo. Paralelo aos

avanços tecnológicos, a expansão dos mercados, a diversificação de produtos,

o fortalecimento do comércio mundial e o ritmo de crescimento da economia

mundial, em especial dos países emergentes (Brasil, Rússia, Índia e China),

incluíram na sociedade de consumo uma parcela significativa da população

antes relegada apenas à subsistência.

Assim, o avanço tecnológico e seus desdobramentos, que fortaleceram a

globalização da economia, trouxeram de um lado a inclusão das pessoas num

padrão de consumo antes restrito apenas aos países desenvolvidos, mas de

outro lado excluiu comunidades e trabalhadores. Os excluídos não conseguiram

se integrar às exigências do sistema de mercado, ao fortalecimento das

relações econômicas internacionais e as mudanças no estilo de vida

contemporâneo. O avanço da economia no mundo se choca então com as

barreiras culturais e com o padrão de vida desequilibrado das diferentes

comunidades, sem contar a desqualificação profissional para atividades

produtivas voltadas cada vez mais para o conhecimento. Por isso, o

crescimento da riqueza em escala global trouxe também o crescimento das

desigualdades regionais.

Além das desigualdades socioeconômicas, o progresso econômico

vivenciado no último século demonstrou a necessidade de uma mudança

profunda na matriz energética, a necessidade de novas formas de intervenção

dos governos e na necessidade de garantir a biodiversidade e a diversidade

cultural e econômica do planeta com respeito às sociedades locais, para

garantir o desenvolvimento sustentável. Isso obriga a repensar o modelo de

globalização e das relações econômicas internacionais para um modelo de

otimização de recursos mais inclusivo e menos seletivo. O que exige o

fortalecimento do comércio das mercadorias que agregam no local da produção

e o maior adensamento das economias locais e regionais.

Na questão da mudança da matriz energética, abriu-se um conjunto de

opções para os países emergentes e os demais países do terceiro mundo, em

especial o Brasil, que tem enorme potencial na sua biomassa para fornecer

insumos e criar um mercado mundial para as energias renováveis. Sem contar

que a expansão do mercado global e a inserção de novas comunidades na

sociedade de consumo também fortaleceram o papel estratégico do Brasil como

fornecedor de alimentos e demais commodities internacionais. A Tabela 01

ilustra a situação do Brasil no cenário mundial da produção de alimentos.

Tabela 01: Brasil – Ranking Mundial na Produção Alimentos e Participação no

Comércio Mundial – 2006.

Brasil – Ranking Mundial Produtos Produção Exportação

Participação Comércio Mundial

Açúcar 1º 1 º 41% Café 1 º 1 º 28%

Suco de Laranja 1 º 1 º 82% Álcool 2 º 1 º -

Tabaco 2 º 1 º 27% Complexo Soja 2 º 1 º 37% Carne Bovina 2 º 1 º 27%

Carne de Frango 2 º 1 º 39% Milho 3 º 3 º 06%

Carne Suína 3 º 3 º 11% Fonte: Confederação Nacional da Agricultura do Brasil.

A participação brasileira no comércio mundial de alimentos, exposta na

tabela 01, se ampliou e se consolidou em função da mobilidade da fronteira

agrícola, da incorporação de tecnologias e técnicas agropecuárias adequadas

ao clima tropical. Porém, a manutenção do potencial produtivo brasileiro no

setor primário necessita de políticas de Estado capazes de fortalecer a

agricultura e o extrativismo vegetal em suas mais diversas escalas, proteger a

pequena produção familiar, principalmente aquela oriunda das comunidades

tradicionais, tornando-a competitiva, garantindo a coesão territorial, a inserção

das regiões excluídas do dinamismo nacional e mundial, e, o mais importante, a

proteção à diversidade e biodiversidade dos territórios que compõem o espaço

nacional. Por isso, no contexto das mudanças econômicas globais e a

revalorização das regiões como espaços de intervenção, a Política Nacional de

Desenvolvimento Regional (PNDR) tem que ser mais que uma simples política

de governo, mas um compromisso do Estado nacional com o desenvolvimento.

Uma política de Estado transcende o presente e se insere como um

pacto com as gerações futuras. No momento que esse compromisso assume a

melhoria dos indicadores sociais, econômicos e ambientais, a política de Estado

firma seu caráter sustentável com a preservação dos recursos naturais e das

diversidades regionais. Se a PNDR tem um compromisso de curto prazo com a

melhoria econômica e social das regiões menos desenvolvidas, ela também

tem um caráter prospectivo de longo prazo, pois suas ações não devem gerar

desequilíbrios perversos ou impedir o avanço das gerações futuras, mas

assegurar as condições a fim de que as comunidades tomem em mãos o seu

futuro, para que sejam sujeitos da história e se insiram na dinâmica da

economia.

Além do exposto, no caso brasileiro, haja vista a extensão territorial do

país, a sua diversidade étnica e cultural, a crueldade da exclusão social e a

pouca valorização das potencialidades regionais, a PNDR também assume o

compromisso com o bem-estar e o fortalecimento das identidades regionais.

Por isso, as alternativas de projetos de desenvolvimento econômico proposto às

comunidades devem ser inovadoras e refletir o desenvolvimento regional como

elemento de inclusão social e econômico em todas as escalas. Nesse aspecto,

a experiência da União Européia na incorporação de novos territórios ensina

muito ao Brasil, cujo processo de desenvolvimento das últimas décadas

incorporou territórios à margem do processo de crescimento econômico

nacional fortalecendo uma economia de arquipélagos, como características e

dinâmicas econômicas distintas. Na Figura 01, nota-se as especificidades

espaciais da produção nacional brasileira a partir da sua tipologia regional.

Figura 01: Tipologia Regional da Economia Brasileira - 2005.

Recursos Naturais / Agronegócio

Baixa Intensidade Tecnológica / Agroindústrias

Média Intensidade Tecnológica / alavancada pela mineração

Administração Pública / Serviços – base econômica frágil

Área com diversidade de tipologias

Alta Intensidade Tecnológica em produções urbanas (Transformação – Serviços)

Fonte: Ministério dos Transportes – PNLT.

Pela tipologia apresentada na Figura 01, observa-se que às Regiões

Sudeste e Sul, as mais ricas no contexto brasileiro, são as mais especializadas

em atividades produtivas com maior intensidade tecnológica, em relação as

outras economias regionais brasileiras. Enquanto as regiões periféricas ao

Centro Sul do Brasil continuam com suas economias baseadas de forma

significativa no setor primário e nas transferências do setor público. Esse perfil

divide o território brasileiro em regiões altamente adensadas em recursos

naturais, mas sem transformação expressiva, e, em regiões de alto conteúdo

tecnológico, de transformação e com centros consumidores em expansão. Ao

comparar a localização das mesorregiões diferenciadas com o perfil das

economias regionais, nota-se que as regiões prioritárias na PNDR são aquelas

de baixa intensidade tecnológica ou intensivas na exploração dos recursos

naturais ou altamente dependentes das transferências do setor público. O perfil

dessas economias também se reflete no perfil do mercado consumidor, que não

avança no fortalecimento do mercado interno e necessita de altos investimentos

em infraestrutura física e a qualificação da força de trabalho.

Para uma política de desenvolvimento regional ser inclusiva, ela não

deve se concentrar apenas nas mudanças da estrutura produtiva, mas pensar e

criar mecanismos permanentes que gerem emprego e renda aliados à

qualificação do capital humano e social. As mudanças na estrutura produtiva

exigem investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), na

competitividade das comunidades e na sustentabilidade ambiental. Já as

mudanças sociais exigem que a presença do Estado, através do planejamento

e da intervenção regional, seja capaz de:

- Ampliar a universalização da proteção social, garantindo o bem-estar

social e o fortalecimento do capital humano.

- Ampliar o perfil da economia solidária dentro da economia de mercado.

A economia solidária implica em destinar o lucro e os investimentos para as

finalidades decididas coletivamente. Nesse caso, os gestores da política

regional devem ser capazes de trabalhar em prol dos interesses das

comunidades locais fortalecendo a democracia participativa.

-Estimular o desenvolvimento “pela base” ou “desde dentro”. A política

regional deve intervir junto às regiões, mas cabe a sociedade local tomar em

mãos o seu destino e continuar o processo de desenvolvimento.

A política de desenvolvimento regional deve ser uma plataforma para as

forças políticas regionais dialogarem e estabelecerem prioridades e metas

frente à própria política. Isso implica em fortalecer o papel da sociedade local e

a sua capacidade de se articular para que a região possa se apresentar de

forma organizada frente às iniciativas nacionais. O que exige uma política de

desenvolvimento regional com perfil de construtora de sinergias e

complementaridades entre os vários projetos de desenvolvimento em diferentes

escalas, melhorando a distribuição das riquezas, a manutenção e conservação

dos recursos naturais e fortalecendo a convergência das economias regionais

com a economia nacional. O exemplo de que isso é possível vem da União

Européia.

A Política de Desenvolvimento Regional da União Européia demonstra

que a distribuição de riquezas mais equitativa e a diminuição das disparidades

regionais em grandes espaços continentais é uma meta plausível e capaz de

ser alcançada. Um dos elementos que demonstra essa possibilidade é a

diferença no perfil das disparidades regionais em termos de Produto Nacional

Bruto (PNB), exposta na Tabela 02. O PNB representa o valor agregado de

todos os bens e serviços gerados a partir da mobilização dos fatores de

produção pertencentes aos residentes no país, independente da região onde

esses fatores estão localizados.

Tabela 02: Disparidades Regionais do Brasil e União Européia – Participação %

da População e do Produto Nacional Bruto nas Regiões- 2006

Brasil União Européia** Regiões Mais Ricas Mais Ricas Mais Ricas Menos Ricas % População 25 10 25 10 % PNB 40,4 3,8 37 3,9 Fonte: European Commission.

Notas: * Dados US$ PPS .

Apesar da extensão continental entre Brasil e União Européia serem

aproximadas, a economia regional européia apresenta-se bem menos

concentrada em termos de participação das regiões no Produto Nacional Bruto

que a economia regional brasileira. Para isso, a estratégia da União Européia

se baseia na concentração de recursos nas regiões menos ricas e na

concentração de esforços na competitividade. Para a concentração dos

recursos e a definição das regiões a serem priorizadas, os gestores da política

regional européia contam com a harmonização das informações e um sistema

estatístico eficiente que permite comparações sem distorções. Isso auxilia na

regionalização do continente e a transferência de recursos baseada numa

estratégia de prioridades em que são elencados os pontos fortes e fracos de

cada região e seus multiníveis de governança. O que implica em estabelecer o

planejamento em todos os níveis (nacional, regional, local) e a adaptação das

ações em função das especificidades regionais.

As especificidades da política de desenvolvimento regional na União

Européia e no Brasil estão expostas no Quadro 01.

Quadro 01: Comparativo da Política de Desenvolvimento Regional no Brasil e na União Européia. Especificidades Brasil União Européia

Temporalidade Curto-prazo (02 fases) Curto e longo-prazo (em maturação)

Foco Dinâmica econômica a partir das especificidades regionais. Atuação diferenciada por região

Coesão territorial, fortalecimento das regiões, capital humano

Espaço de ação Regiões estagnadas ou de baixo dinamismo

Regiões menos ricas, territorialidade

Estratégia de ação

Política especializada, otimização dos recursos públicos nas aptidões regionais. Na fase II será a universalização e a descentralização, cooperação federativa.

Potencial endógeno, competitividade, democracia participativa e parcerias em diversos níveis, fortalecimento do capital social.

Estratégia de competitividade

Construção do capital social, formação de novas governanças, base econômica local diversificada e estímulo aos arranjos produtivos locais

Pesquisa e desenvolvimento, qualidade do capital humano, gestão e governança em todos os níveis, estímulo aos arranjos produtivos locais.

Avaliação Estrutura de avaliação a ser consolidada

Construção de indicadores e de base de dados estatísticos

Desafios Construção de uma agenda prospectiva e pró ativa, elaboração de uma estrutura de avaliação, baixa convergência e transversalização das políticas federais, consolidação como política de Estado, criação de fundo nacional.

Futuro da integração européia e a manutenção da zona do euro, desenvolvimento rural e gestão urbana

Méritos Lançar as bases do planejamento regional, fortalecimento das regiões pobres ou estagnadas, formação do grupo sobre integração transfronteiriça, fortalecimento das economias regionais, recriação da base institucional macrorregional e criação de mecanismos e programas de apoio às regiões periféricas

Diálogo entre os parceiros independente das suas especificidades e culturas, monitoramento dos programas de intervenção regional, empoderamento da população e das regiões e avanço na coesão territorial e numa identidade continental.

Desafios conjuntos

Capacidade de alocar recursos de forma eficiente, flexibilidade na acessibilidade dos recursos, capacidade de monitoramento e

acompanhamento das políticas públicas

Apesar das diferenças e similaridades da política regional da União

Européia e da brasileira, a eficiência da política de desenvolvimento regional

Européia está vinculada a condicionalidades, dentre elas: as prioridades

ambientais; as condições para investir; as condições de competitividade das

empresas (sem obstáculos ao comércio); oportunidades iguais e a livre

concorrência entre as regiões. O objetivo dessas condicionalidades é fazer da

Europa uma economia mais dinâmica, mais competitiva, com menos

desigualdades regionais, integrada e com foco estratégico. O que implica em

fazer com que as populações locais se apropriem da estratégia e tornem suas

regiões mais atraentes para investimentos. A atração dos investimentos não é

feita baseada apenas em recursos naturais, mas também em capital humano e

social, valorizando e respeitando as aptidões dos territórios. Em outras palavras

a base da política pública é o território enquanto espaço socialmente

construído.

3. Políticas Públicas Com Base Territorial: Avanços e Desafios.

Um dos grandes diferenciais entre as ações da União Européia e da

Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) do Brasil está na visão

prospectiva do território e o futuro desejado para as regiões focadas em suas

ações. Porém, as prioridades nas ações da política regional na União Européia

e no Brasil são diferentes em função da natureza dos problemas regionais.

Enquanto nos últimos anos a Europa construiu uma estrutura de bem-estar

social que valoriza o capital humano e social, o que diminuiu o adensamento e

o contingente da pobreza, no Brasil a problemática social é muito mais grave e

permeia todas as ações de Estado. Em função da ausência da democracia

participativa e dos desequilíbrios macroeconômicos vivenciados a partir de

1964, os problemas sociais brasileiros foram tão agravados que em

determinadas regiões à subsistência é a principal ação de manutenção do

capital humano, antes mesmo da qualificação profissional. Além disso, a

temporalidade dos mandatos políticos e a ausência de políticas de longo prazo

fazem com que no Brasil os resultados tenham de ser imediatos, quando

políticas de desenvolvimento regional exigem uma temporalidade de ações

muito mais longa que o mandato dos políticos.

Enquanto a política regional européia tem uma visão estratégica de

longo-prazo baseada na vontade dos cidadãos, a PNDR já surgiu com uma

ação de curto prazo, ou seja, ela ainda está em construção. Enquanto a política

européia foca a coesão territorial, a PNDR preocupa-se com a dinâmica

econômica. Por isso, a PNDR está focada nos espaços prioritários definidos

num diagnóstico inicial levando em consideração variáveis econômicas

geográficas. A ação da PNDR ocorre em regiões estagnadas ou com baixo

dinamismo, cujo nível de crescimento econômico estava bem abaixo de um

conjunto de regiões consideradas dinâmicas. Sua estratégia de ação está

baseada na otimização de recursos públicos, o fortalecimento da democracia e

o reconhecimento das especificidades, condições sociais e realidades

cotidianas. A intervenção regional prioriza o potencial endógeno das regiões

brasileiras, a integração e articulação do governo em todas as suas esferas e a

ação em múltiplas escalas territoriais.

Para atender seus objetivos e o foco das suas ações, a PNDR

estabeleceu como estratégia de competitividade a construção do capital social,

a formação de uma nova governança e o estímulo a uma base econômica local

diversificada e fortalecida. Apesar desses objetivos, a busca por resultados

econômicos como forma de avanço apresenta-se como a principal implicação

das ações da PNDR. Porém, saber ao certo se o método de intervenção

regional usado no escopo da PNDR surte resultados econômicos e sociais

eficazes se torna difícil, pois os seus gestores necessitam de um sistema de

informações sobre o conjunto dos aspectos determinantes da dinâmica

territorial, e, se a base econômica dessas regiões, dada as condições atuais

tem condições de se inserir na competição em escala nacional e internacional.

É certo que o empoderamento, o conteúdo inovador, a democracia

participativa, o respeito às identidades regionais, o estímulo à cultura

empreendedora, e a consolidação do planejamento e da gestão são elementos

que fortalecem a sociedade e têm rebatimentos no progresso em longo prazo e

representa um avanço nas proposições do governo brasileiro para as regiões

periféricas. Contudo, na estrutura de gestão e aplicação da PNDR não está

visível como esses resultados esperados serão ou são alcançados. Tanto é

verdade que falta uma agenda pró-ativa frente aos desafios apresentados ao

fortalecimento da PNDR, quais sejam:

- A desintegração e a descontinuidade das políticas públicas, algo

comum no Brasil; a pouca transversalidade e convergência das políticas

federais, demonstrada pelas inúmeras ações de intervenção de diferentes

ministérios em áreas prioritárias pela PNDR e pela dificuldade em formular

projetos integrados e com orçamento conjunto;

- O financiamento do desenvolvimento regional, cuja prioridade é criar

um fundo específico, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional;

- A superação do corporativismo e dos interesses regionais ou políticas

contrárias aos avanços propostos pela política de desenvolvimento regional; a

dificuldade em fixar profissionais tanto nas regiões periféricas quanto na gestão

da PNDR.

Os desafios que integram a implantação e a continuidade da PNDR vão

além do avanço econômico e social das regiões priorizadas, pois exigem ações

especificas no tocante a estrutura de gestão. Os mecanismos de

acompanhamento e controle dos resultados da intervenção da PNDR, bem

como de orientação e gerenciamento dos investimentos e dos seus resultados

ainda não são claros. Uma política de investimentos e de fortalecimento de

regiões, quando mal orientadas e sem estudos de impacto econômico,

ambiental e social pode produzir efeitos adversos aos esperados. Ao invés de

estimular o avanço do conjunto das mesorregiões, poderá fortalecer enclaves

em detrimentos dos territórios no seu entorno. Portanto, junto com a

intervenção das ações da política de desenvolvimento regional, as formas de

governança e acompanhamento do processo de desenvolvimento regional

devem ser constantes.

No caso da União Européia, suas prioridades vão desde a coesão

territorial ao fortalecimento social e regional. Isso exige ações voltadas ao

desenvolvimento sustentável harmonizando o crescimento econômico, a

conservação dos recursos naturais e as conquistas sociais da população. No

caso das conquistas sociais da população, enquanto no Brasil a democracia

participativa é um objetivo paralelo ao fortalecimento da cidadania, a Europa já

está bem mais avançada na promoção de serviços de interesse geral, no

desenvolvimento das oportunidades e numa estrutura de governança que

valoriza a opinião do cidadão e as ações de cooperação.

O resultado da política regional européia fica claro nos seus avanços, e

os debates em torno do crescimento econômico já incorporaram temáticas tais

como: as mudanças climáticas; as mudanças demográficas, em especial seus

efeitos sobre a migração; o maior envolvimento dos agentes econômicos locais

e regionais para discutir desde o futuro de suas cidades até ações mais

concretas de preservação ambiental e de construção de um futuro coletivo; o

reforço à cooperação territorial; e, principalmente, a construção de indicadores

e um processo de avaliação e acompanhamento dos resultados da política

regional, sua forma de intervenção e o retorno dos seus investimentos para a

sociedade.

Para chegar a esses avanços, o foco da política regional européia, além

do fortalecimento da base econômica das regiões através da inovação e da

competitividade, foi também construída sob mudanças de governança. Mais

que a mobilização de fundos financeiros, mobilizou-se a capacidade dos

agentes econômicos tanto na gestão quanto na coordenação dos fundos. A

governança ficou descentralizada envolvendo cada vez mais a sociedade, as

autoridades urbanas e experts de diferentes níveis na gestão dos recursos.

Essa estrutura de governança influenciou as prioridades da política regional que

priorizam o capital humano, em mais empregos com dignidade, inclusão social;

pesquisa e inovação, meio ambiente. O grande ganho dessa governança surgiu

no método utilizado para implementar a política européia, ou seja, na

abordagem de parcerias e o consenso sobre as oportunidades, problemas,

ameaças e desafios das regiões. O mérito dessa abordagem é a construção do

diálogo entre os parceiros, as consultas públicas junto à população e o

monitoramento na implementação dos programas de intervenção regional.

4. Políticas regionais: olhar pós-2010.

A criação da PNDR está inserida numa agenda de ações do governo

brasileiro com o desenvolvimento regional, cuja articulação iniciou com a

redemocratização e a constituição de 1988. Porém, até o final da década de

1990, no Brasil, o que conduziu o debate em torno das políticas públicas foi o

desequilíbrio macroeconômico. A prioridade girava em torno do descontrole

inflacionário e a diminuição da dependência de capitais estrangeiros. As

reformas macroeconômicas, a consolidação da estabilidade dos preços após

1994, a municipalização de uma série de serviços públicos, o fortalecimento da

sociedade civil organizada, a liberdade de expressão, o fortalecimento dos

movimentos sociais, a descentralização das receitas federais e as disputas

estaduais por novos investimentos trouxeram para o cenário nacional a

discussão sobre o fortalecimento das economias regionais e da necessidade de

uma política de desenvolvimento regional.

Porém, no contexto regional, as especificidades da tipologia das

economias regionais, a continuidade dos fluxos migratórios, a desigualdade na

oferta de bens e serviços, a competição entre os estados federais, o dinamismo

diferenciado dos pólos nacionais fez com que a participação das regiões na

riqueza nacional ficasse em diferenciais bem assimétricos. Na Tabela 03 são

expostos dados sobre a participação das regiões brasileiras no Produto Interno

Bruto nacional.

Os dados da Tabela 03 por si só já demonstram a necessidade de se

pensar o desenvolvimento econômico regional no Brasil. A partir do início do

século XX a economia brasileira iniciou um processo de concentração

econômica no Sudeste, que só foi amenizado na década de 1970. No final dos

anos 1980 houve nova reconcentração econômica e no final do século XX a

economia das Regiões Sul e Sudeste produziam 74,8% de toda a riqueza

brasileira.

Tabela 03: Participação Percentual (%) das Regiões Brasileiras no Produto

Interno Bruto (PIB) – a preços de mercado – 2000, 2005 e 2007.

Participação percentual no PIB População %

Regiões

2000 2005 2007 2007

Norte 4,4 5,0 5,0 08

Nordeste 12,4 13,1 13,1 28

Sudeste 58,3 56,5 56,4 42

Sul 16,5 16,6 16,6 15

Centro-Oeste

8,4 8,9 8,9 07

Brasil 100 100 100 100

Fonte: IBGE, em parceria com os Órgãos Estaduais de Estatística, Secretarias Estaduais de

Governo e Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA

Entre 2003-2011, o Ministério da Integração Nacional (MIN) estabeleceu

como metas:

• Reestruturar instrumentos e mecanismos de desenvolvimento regional,

elaboração da PNDR e do Ordenamento Territorial para atuar sobre

desigualdades e diversidades territoriais;

• Redefinir e criar a base institucional macrorregional (Superintendencias

de Desenvolvimento);

• Criar bases para atuação programática sub-regional;

• Emanar critérios de atuação regional para outras políticas de Governo;

• Instituir a Câmara de Políticas de Integração Nacional e

Desenvolvimento Regional; e

Dessas ações, as mais significativas foram a PNDR e a recriação da

base institucional macrorregional, capitaneada nas superintendências e nas

agências regionais de desenvolvimento, como mecanismo de transferência de

recursos e fomento. Mais que agências de fomento, as superintendências e

agências regionais têm um papel importante no financiamento de projetos e

também para a atuação dos gestores públicos no suporte às regiões. Apesar de

sua ação ser limitada, a sua experiência foi salutar para fornecer informações e

conhecimento das realidades regionais. Futuramente, essas agências serão um

instrumento importante de ordenamento territorial, que foi um objetivo ainda não

atingido na agenda do desenvolvimento regional brasileiro.

Já os resultados da PNDR foram o estabelecimento de uma

territorialização de ação, a criação de mecanismos de financiamento, a

reorganização da base institucional, a modernização de instrumentos e

mecanismos de gestão. Porém, ainda há poucas informações sobre os

resultados práticos das políticas de fomento regional e o impacto das diretrizes

da PNDR junto à dinâmica econômica das regiões no empoderamento das

comunidades locais.

As propostas para a fase II (2011-2015) terão como foco a atuação

diferenciada da política regional de acordo com o perfil de cada região, ou seja,

expandir a ação da PNDR tratando de forma diferenciada cada região conforme

seu perfil de desenvolvimento. Isso implica em criar critérios de avaliação

eficazes para determinar quem são os territórios elegíveis e quais são suas

prioridades frente ao futuro desejado pela comunidade. A partir da elegibilidade

das regiões e das prioridades poder-se-á então estabelecer os modelos

adequados de governança, de subvenção, de financiamento e até mesmo de

intervenção junto às regiões.

Na fase II são propostas três níveis da governança na PNDR:

• Nível estratégico: Conselho Nacional de Integração de Políticas

Regionais e Territoriais (define a estratégia de Estado – seus

membros são gestores do Governo e da sociedade);

• Nível Tático: Câmara de Gestão de Políticas Regionais, cuja tarefa é

apreciar e aprovar o Plano de Trabalho plurianual, as programações

anuais e coordenar as ações com base territorial;

• Nível Operacional: Comitês Estaduais de Gestão de Políticas

Territoriais e Regionais, que gerenciam e executam as Políticas.

Na questão da elegibilidade, a PNDR pós 2011 prevê três

territorialidades para suas ações:

- Na primeira territorialidade estão os territórios de convergência, tanto no

padrão de dinamismo quanto no padrão de estagnação ou de baixo

crescimento.

-Na segunda territorialidade estão os territórios com padrão de

competitividade consolidada, ou seja, cujo dinamismo se fortalece ao longo do

tempo criando ou garantindo a alta renda.

- E, na terceira territorialidade, têm-se os territórios em transição, ou seja,

que estão evoluindo de um padrão de baixo dinamismo para alto dinamismo.

Diferente da PNDR brasileira, que é uma política nascida num período

democrático recente, a política regional européia tem como prioridade nos

próximos anos a cooperação e a coesão territorial, o suporte a gestão urbana e

o desenvolvimento rural. No caso da cooperação e coesão, o seu foco será de

criar oportunidades onde as pessoas vivem, reduzindo o impacto das diferenças

e garantindo a acessibilidade das pessoas. Ou seja, o processo de

desenvolvimento regional tem de garantir a inovação e a competitividade, mas

também criar as oportunidades para a inclusão social. De um lado protege-se o

bem-estar social da população e de outro se reduz os impactos das

polarizações das regiões mais ricas sobre as regiões menos favorecidas pela

geografia e os investimentos.

As perspectivas do desenvolvimento regional na União Européia e no

Brasil dependerão da capacidade de alocar recursos, da flexibilidade no acesso

aos recursos, da transparência e do acesso à informação e da capacidade de

monitoramento e avaliação das políticas públicas.

5. Infraestrutura e desenvolvimento regional

Uma das grandes discussões no cenário político brasileiro são as obras

de infraestrutura. Diferente da União Européia, que consolidou uma

infraestrutura de transportes que integrou os países membros, o Brasil

consolidou principalmente corredores de exportações, e, consequentemente, de

desenvolvimento. Constata-se que a infraestrutura brasileira não foi direcionada

para a coesão territorial do país, fato que fortaleceu a polarização regional e na

formação de grandes enclaves de desenvolvimento.

Por exemplo, ao observar a produção brasileira de alimentos, a sua

participação no mercado mundial e compará-la com a espacialidade da

economia brasileira, nota-se que uma matriz de transporte eficiente é o vetor de

ocupação da fronteira agrícola e da inserção das regiões periféricas nas rotas

de comércio. Como o Brasil ainda possui uma fronteira agrícola em movimento,

o fortalecimento das economias regionais passa pela expansão dos modais e

do estímulo às atividades que possam ser motrizes agregando valor aos

recursos naturais. Nesse caso, a infraestrutura física tem um papel importante

para criar as condições favoráveis para o desempenho das atividades

econômicas e com isso, ampliar a acumulação de capital. Por essa razão,

dentre as diretrizes do setor de transportes está a de atender em primeiro lugar

as demandas geradas pelo crescimento da economia, o que implica em reduzir

os níveis de ineficiência quanto aos custos e periculosidade, estimular a

intermodalidade e fortalecer a integração com os países da América do Sul.

Os desafios para os investimentos e o planejamento da infraestrutura

brasileira são:

- Ampliar a cobertura geográfica da infraestrutura, o que contrasta com

sua proposta de integração dos territórios como eixo de ocupação, de

desenvolvimento e de presença do Estado nas áreas mais remotas do país;

-Fortalecer o desenvolvimento nacional através da interiorização do

desenvolvimento econômico e do fortalecimento da rede de cidades, o que é

estratégico também na consolidação do espaço brasileiro;

- Garantir a competitividade das atividades econômicas, pois a

infraestrutura de transportes torna-se um indutor e catalisador do

desenvolvimento econômico regional.

Para atender a esses desafios, a infraestrutura brasileira deverá ser

tratada sobre quatro fundamentos lógicos:

O primeiro é estabelecer um novo patamar de investimentos públicos na

matriz de transportes, diminuindo a forte dependência de uma única

modalidade. Na Figura 02 estão expostas as metas para 2025.

Figura 02: Matriz de Transportes no Brasil – Metas Para 2025.

Fonte: Ministério dos Transportes – PNLT.

Pela Figura 02, nota-se que atualmente, 58% do transporte brasileiro se

faz ao longo das rodovias. As consequências da forte concentração na malha

rodoviária é o passivo ambiental, haja vista as taxas de lançamento de CO2 na

atmosfera; os custos financeiros em função da sua capacidade de carga e a

qualidade das rodovias; e, as taxas de acidentes mais expressivas entre todas

as modalidades de transporte.

A meta em 2025 é reduzir a dependência das rodovias para 35%, o que

implica em aumentar sensivelmente a participação de outros modais no

escoamento da produção, bens, valores e pessoas. O plano é equilibrar a

matriz de transporte entre os modais rodoviários, ferroviários e aquaviários,

principalmente com o fortalecimento das hidrovias.

O segundo é o resgate do planejamento e a concepção de

territorialidade. A redução da ação do Estado brasileiro ao longo da década de

1990 afetou consideravelmente a capacidade de planejamento em transportes,

sem contar a falta de recursos financeiros para a manutenção e conservação

dos modais. Porém, as mudanças na política econômica e o retorno do papel

do Estado em induzir o desenvolvimento, regular a concessão de serviços e

patrimônio público exige que a atividade de planejamento seja retomada para

garantir investimentos e a redução das disparidades entre as regiões. Para isso,

a estrutura de planejamento deverá ser capaz de avaliar o sistema existente,

identificar seus gargalos e propor alternativas viáveis ao longo dos próximos

anos. Contudo, a atividade de planejamento se perde se não houver o

compromisso da manutenção dos investimentos nos próximos orçamentos

federais. Cabe ressaltar que a estrutura de planejamento deve estar atrelada a

uma visão de desenvolvimento econômico de curto, médio e longo prazo que

considere as peculiaridades regionais. E esta, por sua vez, deve ser capaz de

considerar o contexto global, sem deixar de estar em sintonia com as grandes

políticas de fortalecimento das regiões, como a PNDR.

O terceiro é o fortalecimento da capacidade de gestão tanto dos

investimentos quanto da rede de transportes. O planejamento dos transportes

para o desenvolvimento regional deve ser baseado numa gestão institucional,

comprometida com o território, a sustentabilidade ambiental, a segurança

nacional e o avanço econômico das regiões.

E o quarto é ampliar as parcerias com a iniciativa privada. No Brasil isso

foi iniciado através da concessão de rodovias e ferrovias a empresas privadas

ou a parceria em grandes projetos de investimento. No caso desses grandes

projetos, a preocupação sempre foi à escala nacional, ou seja, os grandes

desafios do desenvolvimento brasileiro em termos de energia,

telecomunicações e transportes. Os grandes projetos nunca foram

sistematizados ou planejados para atender o desenvolvimento regional em

específico. Por isso, há sempre uma disputa entre os estados federados para

receber grandes obras de infraestrutura elétrica ou de transportes. Por isso, o

dinamismo das regiões ricas e suas demandas de energia têm uma influência

significativa na capacidade de investimento do orçamento federal nas regiões

pobres.

Cabe ressaltar o aspecto da integração sulamericana nos investimentos

previstos para a matriz de transportes no interior do Brasil, ilustrados na Figura

03.

Figura 03: Ligações Bioceânicas e de Cabotagem do Brasil com a América do

Sul

Fonte: Ministério dos Transportes.

A Figura 03 apresenta a ligação das regiões brasileiras e os países

limitrofes ao Brasil via corredor bioceânico, integrando os países do Mercosul e

abrindo as possibilidades de escoamento da produção brasileira através do

Oceano Pacífico.

A proposta do corredor bioceânico fortalece a economia do Centro-Sul do

Brasil e consolida a fronteira agrícola nas áreas da Amazônia Ocidental. No

entanto, a consolidação dessa infraestrutura ainda dependerá da aceleração e

a garantia dos recursos para investimentos, do ritmo de crescimento da

economia brasileira, das relações de comércio e integração com os países da

América do Sul, bem como um marco regulatório de uso dessa infraestrutura

como corredor de exportações e de mobilidade da população.

6. Arranjos Produtivos Locais: Experiências Concretas de Ação no

Território em Escalas Distintas.

A entrada do terceiro milênio nos remete a novos desafios e

oportunidades, mais ainda a uma avaliação das políticas de desenvolvimento

regional implementadas. As condições para o desenvolvimento socioeconômico

não são mais as mesmas, a necessidade de restringir os danos ambientais são

cada vez mais necessários e a possibilidade de abrir novos mercados está cada

vez mais ligada ao compromisso das empresas com o social, o ambiental e a

qualidade dos seus produtos. Isso exige junto às empresas um sistema de

inovação constante, utilizando tecnologias “limpas” e boas práticas de

governança. Porém, em determinadas áreas, o avanço empresarial exige a

cooperação e a troca de experiências entre empresas e empresários. Nesses

casos é possível aliar a complexidade, os laços culturais, as formas de

relacionamento e as especificidades regionais a favor da inovação e do

fortalecimento das economias regionais. A região nesse caso passa a ser um

“meio inovador”, um espaço de aprendizagem interativa e um espaço de

cooperação entre os seus empreendedores.

O dinamismo da economia regional passa pelo avanço do local, ou seja,

desenvolvimento econômico regional é um processo de reativação da

economia, de empoderamento e de fortalecimento da sociedade local, com

base no aproveitamento ótimo de seus recursos endógenos. O resultado é

crescimento da economia, a criação de empregos e a melhoria da qualidade de

vida. Nesse contexto, os Arranjos Produtivos Locais (APLs) surgem como um

instrumento e uma estratégia de competitividade das economias locais e

regionais.

Os APLs são configurações marcadas pela interação entre diferentes

agentes ligados a uma mesma atividade econômica num mesmo território. Seu

grande diferencial está nas “interações” existentes entre estes agentes, as

quais necessitam de confiança e envolvem contextos culturais e convivência,

que vão além das relações contratuais e formais do mercado.

Na política regional brasileira, os APLs são um dos espaços prioritários

dos programas de desenvolvimento regional (Figura 04). Os APLs apoiados

demonstram a diversidade da economia brasileira, pois cobrem sementes

agroecológicas, piscicultura, apicultura, bovinocultura, jóias, produção mineral,

turismo, etc...

Figura 04: Arranjos Produtivos Locais nas Mesorregiões Diferenciadas –

2003/2008.

Fonte: Ministério da Integração Nacional – Secretaria de Programas Regionais.

A formação de APLs exige bem mais que uma simples aptidão regional,

porque a estruturação de APLs requer a organização da sociedade local para a

formação de capital social, formando um elo institucional de gestão, negociação

e de trocas de experiências. Exige também a agregação de valor na cadeia

produtiva, a articulação e a organização da sociedade se tornam um

instrumento de competitividade a partir das suas vantagens comparativas. Por

outro lado, a formação dos APLs também se torna um instrumento de

descentralização das decisões políticas e o fortalecimento da democracia

participativa. Mas, para o êxito dos APLs é fundamental o esforço de promoção

da eficiência econômica local na busca do desenvolvimento e do aumento da

competitividade de uma cadeia produtiva que esteja adequada às condições de

mercado. Cada região deve procurar espaços de competitividade de acordo

com suas condições e potencialidades, bem como nos setores em que se

apresentam maiores capacidades e vantagens locacionais.

No caso brasileiro, um dos exemplos de APLs, com suporte das políticas

de desenvolvimento setorial do governo brasileiro, tanto do Ministério da

Integração Nacional quanto do Ministério da Ciência e da Tecnologia, é a

experiência da extração mineral, principalmente de pedras semipreciosas,

rochas e cerâmicas, cujas atividades se estendem em grande parte do território

nacional (Figura 05).

Figura 05: Localização dos Arranjos Produtivos Locais de Base Mineral – 2009.

Opala de Pedro II - PI

Calcário Cariri e Cerâmica vermelha – CE

Pegmatitos – RN-PBQuartzitos e Cerâmica -RN

Pedra Sabão – MG

Gesso - PE

Rocha ornamental - ES

Calcário, Cal e Talco - PRRocha ornamental e Gemas e Jóias - RJ

Ardósia – MG

Quartzito – MG

Gemas e Jóias, Quartzito e

Cerâmica – GO Bege Bahia - BA

Cerâmica de Revestimento -SP

Cerâmica de Revestimento - SC

CerâmicaVermelha -AP

CerâmicaVermelha - TO

CerâmicaVermelha - AC

Gemas e jóias - PR

Cerâmica vermelha – SE

Gemas e jóias - MG

Cerâmica vermelha – RJ

Gemas e jóias - RS

Gemas e jóias - Pará

Fonte: Ministério da Ciência e da Tecnologia – MCT.

As micro e pequenas empresas de mineração representam 73% do

número de empresas ativas no Brasil e empregam entre 25% a 40% da força de

trabalho ligada a atividade mineral. A geração de empregos nessa atividade é

em grande parte de mão-de-obra de baixa qualificação, com dificuldades em se

inserir em outros ramos produtivos em função da baixa escolaridade. Porém,

apesar de adensadas em mão-de-obra, a extração mineral de pedras

semiprecisosas é marcada também por fortes externalidades, tais como:

informalidade nas relações de trabalho, falta de sustentabilidade ambiental,

baixa produtividade, falta de controle de qualidade, baixa intensidade

tecnológica, tanto na extração quanto no tratamento dos minerais.

As ações para o fortalecimento dos APLs expostos na Figura 05 se

nortearam nas seguintes ações e diretrizes:

- Formalização de micro e pequenas empresas, garantindo a proteção

legal e a capacitação das empresas para o comércio internacional;

- Promoção do desenvolvimento local e regional. Nesse caso, a

formalização contribuiu para fortalecer as finanças públicas, pois a

regulamentação das empresas gerou impostos e o recolhimento de taxas

municipais, sem contar na formalização das relações de trabalho e a cobertura

da previdência social nas atividades de garimpagem, além da formação e

capacitação de recursos humanos, o que contribuiu para a inclusão social.

-Inserção, transferência e disseminação de inovação e desenvolvimento

tecnológico e modernização industrial, fortalecidas através das parcerias com o

Ministério da Ciência e Tecnologia, Universidades e instituições de

financiamento e fomento. A legalização das atividades e os investimentos em

capital humano contribuíram para a inclusão das empresas numa rede de

cooperação e de suporte capitaneada por diferentes instituições

governamentais e não governamentais. O que garantiu o acesso a novas

tecnologias. O resultado foi à agregação de valor aos recursos minerais pela

inovação de processo e produto e a sustentabilidade ambiental da atividade.

- Divulgação e intercâmbio técnico-científico.

- Promoção do acesso à informação.

- Rede de serviço e extensionismo tecnológico, através da formalização

de parcerias com Universidades e centros de pesquisa.

Os resultados alcançados entre 2003-2009 propiciaram a melhoria na

qualidade dos produtos, o fortalecimento da competitividade das empresas via

qualificação dos recursos humanos, a incorporação de inovações tecnológicas

e a implantação de novas técnicas de gestão. Talvez os principais ganhos

foram as melhorias nas condições de trabalho, a preservação dos recursos

naturais, com a implantação de técnicas e tecnologias com menores impactos

ambientais e riscos a saúde. Porém, o fortalecimento das micros, pequenas e

médias empresas organizadas em APLs, tanto de base mineral quanto de

outras atividades, está na definição e na garantia de continuidade de uma

política pública sistêmica e integrada dos governos, que respeite as

diversidades existentes no País.

Outro exemplo de estratégia de desenvolvimento regional e territorial

baseada no apoio e fortalecimento de APLs está na região do Veneto (Itália).

Nessa região o desenvolvimento econômico é fortemente baseado em

atividades urbano-industriais, com a presença significativa de pequenas e

médias empresas, uma forte especialização industrial territorial, a

complementaridade das atividades e uma preocupação significativa com a

dimensão socioeconômica. O crescimento econômico gerado pela expansão

dos investimentos empresariais foi balizado pela geração de postos de trabalho

e o respeito à qualidade de vida da população.

A geografia econômica dos APLs italianos está baseada na inovação,

principalmente das atividades tradicionais; na formação de redes de

cooperação; na transnacionalização e na formação de empresas globais. Ou

seja, a dimensão é à base da organização produtiva das empresas em APLs,

mas elas não devem permanecer estáveis e imutáveis ao longo do tempo. O

seu progresso implica em otimizar o crescimento e ganhar escala, tanto no

tamanho quanto no espaço territorial de ação.

No caso dos APLs baseados no Veneto, um marco regulatório definido

em 2003 consolidou seu avanço, pois disciplinou a organização dos distritos

industriais e definiu as diretrizes para as políticas industriais locais de inovação.

Dentre os avanços do marco regulatório, o principal foi o estímulo à cooperação

e ao diálogo entre as empresas, pois só os projetos que envolvem a maioria

das empresas e representam investimentos em pontos estratégicos para

fortalecer a competitividade, a inovação, e que são ambientalmente adequados,

podem solicitar subvenções e o suporte dos fundos governamentais. Outro

detalhe é que os APLs são reavaliados a cada três anos, em que são revistas

as suas diretrizes.

Atualmente, há 34 APLs registrados distribuídos em 10 regiões distritais

do Veneto, envolvendo 10 mil empresas e gerando um total de 300 mil

empregos. Dentre os projetos apresentados aos fundos de desenvolvimento

regional pelos APLs locais, a grande maioria foi para investimentos em

inovação, laboratórios técnicos, organização e participação de exposições e

feiras, fortalecimento de marcas e infraestrutura. A preocupação já transcende o

simples processo produtivo, mas se insere na dimensão estética e artística do

produto, o que é primordial no processo de internacionalização.

O resultado dessa política de desenvolvimento regional baseada em

APLs se mostra mais positivo quando se compara a região do Veneto com o

restante da Itália. No Veneto, a taxa de desemprego está na faixa de 3,5% da

população economicamente ativa, enquanto a taxa da Itália está na faixa de

6,7% e a da União Européia em 7%. Sua economia registra 462.567 negócios,

sendo 66.898 ligados à manufatura, o que gera 28,8% do valor adicionado total

da região e equivale a 12,8% do valor adicionado da Itália. O setor terciário gera

64,6% do valor adicionado regional e equivale a 8,4% do valor adicionado

italiano.

A comparação entre a experiência italiana e brasileira demonstra que as

políticas locais focadas em APLs devem primar pelo apoio à criatividade e

inovação. Por vezes isso não se exprime apenas em incorporar novas

tecnologias, mas investir em design e apresentação de produtos. Além disso, o

processo de investimento e acompanhamento das empresas organizadas em

APLs deve estar focado em dois níveis: O local, com o estímulo à cooperação,

o treinamento de recursos humanos, o estabelecimento de marco legal e a

criação de linhas de financiamento específicas para APLS. Há também o nível

transnacional, que exige planejamento e crescimento de longo prazo. Para isso,

a experiência do Veneto demonstra a necessidade em se criar infraestruturas

estratégicas (logística, legislação, patentes, formação de capital humano,

acesso a financiamento,).

7. Conclusões e recomendações

A Política Nacional de Desenvolvimento Regional brasileira entrará a

partir de 2011 na sua segunda fase. Por isso, enquanto ação de governo para

resgatar a economia das regiões estagnadas ou de baixo dinamismo e inseri-

las na dinâmica do mercado nacional e internacional, a PNDR necessita de uma

avaliação mais aprofundada dos resultados alcançados nas ações da sua

primeira fase e que foram efetivamente executadas, tanto no âmbito das

regiões quanto na formulação de legislação. A avaliação dessas ações criará os

elementos e argumentos para torná-la uma política de Estado ainda mais

eficiente.

Não se sabe ao certo em qual magnitude os investimentos, as parcerias,

a ação dos gestores e o suporte dado pelo Ministério da Integração Nacional

(MIN) foram os responsáveis pela retomada do dinamismo nas regiões de

abrangência da PNDR. Pois no Brasil há ações de diferentes ministérios junto

às regiões periféricas, em particular do Ministério do Desenvolvimento Agrário,

com o Programa “Territórios da Cidadania”; do Ministério do Desenvolvimento

Social, com o “Bolsa Família” e outros programas sociais e de transferência de

renda.

Talvez essa seja uma das principais lições aprendidas com a Política de

Desenvolvimento Regional da União Européia: transparência das informações,

a consequência das políticas públicas e a avaliação constante das ações.

Principalmente sobre a avaliação da capacidade da intervenção regional nas

regiões da Europa capazes de criar sinergias entre os agentes econômicos e

sociais e ampliar a competitividade.

Apesar do Simpósio Internacional Gestão de Políticas Regionais em

Perspectiva discutir a construção da PNDR brasileira, em especial da escolha

das regiões prioritárias e diferenciadas, do interesse em ampliar o número de

regiões e das áreas de ação, pouco se discutiu e não se apresentou elementos

concretos de avaliação, de acompanhamento dos investimentos, das

intervenções balizadas pela PNDR junto às regiões e, principalmente, os

elementos que nortearão as novas territorialidades e governança na segunda

fase da política nacional.

As propostas de governança e de territorialidadepar a segunda fase da

PNDR deixam alguns questionamentos: Qual o parâmetro de avaliação do perfil

da territorialidade? Será que os parâmetros utilizados na primeira fase da

PNDR ainda serão válidos para classificar as mesorregiões diferenciadas

quanto ao seu dinamismo? Qual o parâmetro para avaliar as desigualdades

intra e interterritoriais?

Esses questionamentos demonstram mais uma vez a necessidade de

acompanhamento, controle e avaliação do desempenho das regiões e das

ações propostas na PNDR. Por isso, os principais desafios para a próxima fase,

além de tornar a PNDR uma política de Estado, será a criação de mecanismos

e instrumentos eficazes de desenvolvimento regional que consolidem o

fortalecimento institucional, a capacitação de gestores do desenvolvimento nas

regiões, a capacidade de gestão de empreendimentos e a avaliação dos

resultados das políticas públicas.

Da mesma forma, o papel das cidades e suas áreas de gravitação

ficaram a margem das discussões, quando o fortalecimento das economias

regionais passa tanto pela valorização dos espaços rurais quanto dos espaços

urbanos. Em regiões periféricas os espaços rurais e urbanos formam um

continnuum que não pode ser desprezado e muito menos desconsiderado nas

ações da PNDR. Tanto que o Brasil possui grande parte da população em

áreas urbanas, em especial nas cidades de médio e grande porte.

As populações localizadas nas cidades médias (entre 100 mil e 500 mil

habitantes, não-metropolitanas e não capitais) são em boa parte populações de

passagem, algumas oriundas ou com destino potencial para as regiões de

fronteira agrícola. Essas populações estabelecem vínculos econômicos com as

áreas de fronteira agrícola e utilizam as cidades médias do interior como

plataformas para a ocupação do território, transformando essas cidades em

polarizadoras importantes de uma parcela significativa do hinterland brasileiro.

Nesse sentido, desconsiderar a importância das áreas urbanas no dinamismo

das regiões do Brasil contemporâneo quando se discute desenvolvimento

regional é desconsiderar a estratégia de inserção nos mercados e a criação de

atividades complementares e economias de proximidade, o que conta muito na

geração de encadeamentos produtivos (linkage effects) nas regiões prioritárias

para a PNDR.

Ao discutir o impacto da política regional da União Européia e dos

transportes na economia regional, os experts da União Européia e do Ministério

dos Transportes do Brasil apresentaram um conjunto de indicadores que podem

servir de parâmetro para os responsáveis pela PNDR criarem uma estrutura de

avaliação e acompanhamento dos investimentos feitos pelo Ministério da

Integração Nacional (MIN) junto às regiões. Essa estrutura de

acompanhamento e avaliação fornecerá um sistema de informações sobre os

resultados práticos da intervenção regional e sua capacidade de dinamizar a

economia regional e fortalecer as comunidades locais.

Para uma política de avaliação e acompanhamento eficaz, serve de

referência e parâmetro os elementos propostos pela Professora Helena Lastres,

na sua apresentação sobre as experiências concretas de ação no território em

escalas distintas, quais sejam:

• Associação entre desenvolvimento econômico e social;

• Efeito na redução dos desequilíbrios ao invés de reforçá-los;

• Reconhecimento e mobilização das potencialidades locais;

• Integração com as prioridades do desenvolvimento nacional,

regional, estadual e local dentro de uma perspectiva de longo

prazo;

• Foco na capacidade de adquirir e usar conhecimentos;

• Apoio na criação de capacitações produtivas e inovativas e de

empregos de qualidade;

• Capacidade de promover o desenvolvimento enraizado, inclusivo,

coeso e sustentado.

Outro fator importante a salientar é o futuro das regiões após a política

de desenvolvimento regional, ou seja, o objetivo do desenvolvimento regional é

que as comunidades se articulem e ao longo do tempo criem uma dinâmica

própria, tanto nas atividades produtivas quanto na sua capacidade de

organização social e no seu empoderamento. As comunidades devem ser

capazes de construir o futuro desejado, um porvir de prosperidade. Nesse caso,

as comunidades “pegam em mãos” o seu desenvolvimento e constroem o seu

futuro. Isso exige clareza na transição das ações previstas na PNDR. Da

mesma forma que a política regional chega para induzir o desenvolvimento

regional, ela também deve ser clara na forma como se retira do papel de

indutor, diminuindo a intervenção regional. Por isso, é importante o

fortalecimento da livre iniciativa, do espírito empreendedor e da cooperação

entre os agentes econômicos e sociais, para que eles sejam capazes de

construir um progresso econômico com inclusão social. Na PNDR não está

claro os mecanismos de transição entre uma ação intervencionista para a

construção de comunidades autônomas em seu desenvolvimento.

Talvez essa tenha sido uma das mais importantes lições transmitidas

pela política regional da União Européia, pela trajetória dos Açores e pelos

arranjos produtivos locais (clusters) italianos: a capacidade de fortalecer a

organização e a cooperação entre os agentes econômicos e sociais para

construir a autonomia do desenvolvimento de suas regiões. A experiência da

Itália, nos casos apresentados sobre as regiões da Emiglia-Romagna e do

Veneto, demonstra que o processo de desenvolvimento se faz para a sociedade

e pela sociedade. Isso implica em assegurar a competitividade dos produtos

locais, o fortalecimento da inovação, da democracia participativa, o respeito aos

valores culturais e ao meio ambiente e, com tudo isso, fortalecer a identidade

cultural. A autonomia que essas regiões italianas e os Açores (Portugal)

demonstram é um exemplo de como a política pública pode estimular a

economia regional, mas não substituí-la ou subvencioná-la todo o tempo.

Portanto, uma política de desenvolvimento regional de longo prazo deve ser

balizada pela necessidade, a forma, o momento ideal da intervenção, e também

pelos mecanismos para garantir a autonomia das sociedades locais em

assegurar por si mesmo o seu futuro.