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reforma da Previdência Paulo Tafner Pedro Fernando Nery reforma da Previdência: POR QUE O BRASIL NÃO PODE ESPERAR? PREFÁCIO POR Armínio Fraga Neto APRESENTAÇÃO POR Marcos Lisboa
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reforma da Previdência
PAULO TAFNER | PEDRO FERNANDO NERY
PauloTafner
Pedro Fernando Nery
reforma daPrevidência:
POR QUE O BRASIL NÃO PODE ESPERAR?
PREFÁCIO POR
Armínio Fraga Neto APRESENTAÇÃO POR
Marcos Lisboa
Esta obra oferece um competente diagnóstico da grave situação da Pre-vidência. Mas vai além: desmente mitos e apresenta o mais inovador conjunto de propostas para construir um saudável e solidário sistema previdenciário no Brasil.
MAÍLSON DA NÓBREGA – Ex-Ministro da Fazenda
A Previdência Social brasileira além de ser extremamente cara (con-some mais da metade das receitas do governo federal) e, portanto, tira recursos de outras áreas importantes como saúde, educação, etc., é o maior programa de transferência de renda de pobre para rico do mundo. Reformar esse sistema é fundamental para que o país consiga reduzir a desigualdade e voltar a crescer de forma sustentável. Se você quer saber por que, leia este excelente livro.
JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – Professor do Departamento de Economia da PUC-Rio e Economista da Genial Investimentos
O passivo previdenciário é o maior dentre todos os conhecidos. A enor-me despesa previdenciária destrói a capacidade dos governos de prestar serviços e realizar investimentos e paralisa o crescimento econômico do país. É necessário enfrentar o dilema previdenciário e realizar reformas. Se você quer saber por que e como fazer uma reforma justa para o país, não pode deixar de ler este livro.
ANDREA SANDRO CALABI – Ex-Secretário do Tesouro e Ex-Secretário de Fazenda de São Paulo
Este livro apresenta a melhor das várias análises da questão previdenci-ária no Brasil, tanto em amplitude como em profundidade. Analisa os vá-rios temas e subtemas em que essa questão se divide, e apresenta sóli-das propostas para solucionar problemas encontrados. Particularmente interessantes são também a discussão da iniquidade social do sistema previdenciário e do conflito entre o seu enorme e crescente tamanho e os danos que traz à adequada prestação de serviços públicos prometidos constitucionalmente em áreas como educação e saúde.
ROBERTO MACEDO – PhD em Economia (Harvard University) e Professor da USP
Este é um livro da maior importância por duas razões. Primeiro, porque explica de forma clara e objetiva porque há que avançar agora na reforma, com sentido de urgência e visão de longo prazo. O Brasil gasta hoje com a Previdência, como proporção do PIB, mais que países que têm populações de idosos três vezes maiores. São gastos crescentes que expulsam do orçamento despesas em saúde, educação, segurança e ciência. Fatos não deixam de existir porque são ignorados. Em segundo lugar, os autores apresentam uma relevante e detalhada proposta de mudança. Proposta oportuna que deverá ser levada a sério mesmo por aqueles que possam questionar alguns de seus ousados componentes - como a engenhosa proposta da Nova Previdência para futuros entrantes na força de trabalho, ou a adoção do benefício universal para o idoso.
As duas perguntas fundamentais - por que mudar e como mudar - estão aqui tratadas de forma integrada e particularmente relevante. A Reforma da Previdência não é, e nunca foi, tema de fácil explicação à opinião pública - e a seus representantes no Congresso, pelo qual tudo terá que passar. Mas é absolutamente necessária, e inevitável. Este livro representa uma inestimável contribuição a esse debate.
PEDRO MALAN
PAULO TAFNEREconomista e ex-pesquisador do Ipea, foi coordenador do Grupo de Estudos de Previdência deste instituto. É autor/organizador de Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas (Ipea, 2005), Demografia: a ameaça invisível – o dilema previdenciário que o Brasil se recusa a encarar (Elsevier, 2010) e Reforma da Previdência: a visita da velha senhora (Gestão Pública, 2015). Foi Diretor do IBGE, Superintendente de Estudos, Pesquisas e Capacitação da ANAC e Sub-Secretário Geral de Fazenda do Rio de Janeiro. Atualmente é pesquisador da Fipe/USP.
PEDRO FERNANDO NERYConsultor Legislativo do Senado Federal para Economia do Trabalho, Renda e Previdência. Bacharel, mestre e doutorando em Economia pela Universidade de Brasília (UnB). Professor no Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). Agraciado com o Edgardo Buscaglia Award on Empirical Research in Law and Economics, conferido pela Associação Latino-Americana e Ibérica de Direito e Economia. É colunista do jornal Gazeta do Povo e editor do site Brasil, Economia e Governo. Escreveu sobre Reforma da Previdência em outros veículos como Folha de S.Paulo, O Estado de S. Paulo e Valor Econômico.
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REFORMA DA PREVIDÊNCIA Por que o Brasil não pode esperar?
Paulo Tafner
Pedro Fernando Nery
REFORMA DA PREVIDÊNCIA Por que o Brasil não pode esperar?
© 2019, Elsevier Editora Ltda.
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ISBN 978-85-352-9314-2ISBN (versão digital): 978-85-352-9135-9
Copidesque: Augusto CoutinhoRevisão tipográfi ca: Tathyana VianaEditoração Eletrônica: Estúdio Castellani
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A Editora
CIP-Brasil. Catalogação na PublicaçãoSindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
N369r Nery, Pedro Fernando Reforma da previdência: por que o Brasil não pode esperar? / Paulo Tafner, Pedro Fernando Nery. – 1. ed. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2019. : il. ; 23 cm.
ISBN 978-85-352-9314-2
1. Previdência social – Brasil. 2. Seguridade social – Brasil. I. Título.
18-53939 CDD: 368.40981 CDU: 364.3(81)
A Clara e Tito.
A Cora.
Agradecimentos
E ste livro não teria acontecido sem o apoio inestimável de Leonardo Rolim,
Rogério Nagamine Costanzi, Miguel Foguel, Sergio Ferreira e Marcelo
Pessoa que contribuíram decididamente e de variadas formas na formulação
da proposta de reforma da Previdência apresentada ao final desta obra. As ricas
discussões com Leonardo, Rogério, Miguel, Sergio e Marcelo qualificaram muito
este material.
Os comentários inteligentes de José Cechin e Marcelo Siqueira também foram
essenciais para a formatação e segurança da proposta.
Fabio Giambiagi forneceu valiosa ajuda para a viabilização desta publicação.
Agradecemos a Fabio não só por isso, mas pelo companheirismo ao longo dos
anos e pelo privilégio de tê-lo como interlocutor. O debate sobre este tema no
Brasil seria muito pobre sem Fabio Giambiagi.
Vanessa Huguenin, Ana Ramos e seus colegas da Elsevier tocaram um traba-
lho impecável a uma velocidade impressionante – e a eles somos gratos.
Pedro agradece, pelos últimos anos, a amizade e aprendizado com Fernando
Meneguin, Marcos Mendes e Paulo Springer – colegas de blog, e o apoio e a pa-
ciência de Danilo, Roberta, Gustavo, Rafael, Cícero e Benjamin.
Por fim, mas nunca por menos, Armínio Fraga foi o catalisador deste processo.
Sua sabedoria e serenidade são mais conhecidas do que seu desejo de servir e sua
vontade intransigente de ver um Brasil melhor. Obrigado, Armínio.
Apresentação
A vida é uma história contada por um idiota, cheia de som e fúria, significando nada.
Macbeth, ato 5, cena 5
N ão deveria ser permitido desperdiçar um célebre trecho de bom monólogo
com temas pedestres, mas o debate sobre Previdência há muito passou do
razoável. Argumentos sem dados, teses distorcidas ou simplesmente falsas,
retórica virulenta e muita contabilidade criativa foram instrumentos da política
miúda para desqualificar as propostas de reforma nos últimos 20 anos.
Nada melhor para a oposição do que denunciar a proposta do governo de plan-
tão como perversa, a favor das elites, parte da agenda liberal liderada pelo Banco
Mundial contra os mais pobres ou qualquer outro disparate para desqualificar a
discussão sobre a Previdência. Não interessa se as afirmações são falsas ou gros-
seiras distorções.
A realidade parece ser pouco relevante e a retórica transforma o governo em vi-
lão, a oposição em defensora dos fracos e, no meio do caminho e como decorrência
de sua própria miopia, acaba por proteger os privilégios da elite dos trabalhadores
do país, como os servidores públicos.
A conta do oportunismo populista chegou para o país. Muitos estados e muni-
cípios não conseguem pagar fornecedores, salários e aposentadorias. No governo
federal, o gasto com previdência e assistência social já chega a 50% do orçamento
federal, e vai chegar a 80% em alguns anos com as regras atuais.
Pelo menos temos alguns técnicos como Paulo Tafner, que há anos analisa as
contas públicas, nosso regime de previdência e as projeções da demografia. Na
contramão dos argumentos oportunistas, Paulo apresenta os dados com cuidado
e detalhamento e há muito tempo se dedica a discutir com abertura à divergência
e serenidade os dados disponíveis e as dificuldades que enfrentamos.
Com o apoio de colaboradores dedicados à causa pública, neste livro Pedro
Nery e Paulo Tafner fazem um trabalho monumental de sistematização dos dados
da evolução na estrutura demográfica no Brasil, as consequências das nossas regras
da Previdência e os regimes nos demais países.
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Há muito a aprender neste livro, a começar pela lista dos pouquíssimos paí-
ses que, como o Brasil, não têm idade mínima para se aposentar (uma lista nada
reconfortante, por sinal). Ficamos também sabendo como nossas regras para con-
cessão de outros benefícios, a exemplo da pensão por morte, são muito diferentes
das adotadas em outros países.
Com serenidade e muitos dados, os autores desmontam as teses de que a re-
forma da Previdência seria para benefício da elite e em desfavor dos mais pobres.
Ao contrário, as regras atuais aumentam a desigualdade de renda, beneficiando os
mais ricos, trabalhadores formais, que se aposentam por tempo de contribuição, e
servidores públicos, muitos com direito a aposentadoria integral, recebendo todos
os bônus dos servidores ativos.
Em que outro país servidor aposentado ganha por produtividade? E produtivi-
dade de quê? De jogar xadrez ou de caminhar pelo calçadão?
Nery e Tafner não se restringiram a fazer um completo diagnóstico dos núme-
ros da nossa Previdência e da evidência de mais de uma centena de países. O livro
detalha diversas medidas para reformar nosso sistema, com avaliação cuidadosa
dos seus impactos.
Fazendo justiça à obsessão de Paulo Tafner, os autores ainda prepararam todas
as propostas de projetos de lei com impecável cuidado técnico. Pode-se discordar
das recomendações dos autores, mas deve-se agradecer pelo seu impressionante
esforço para colaborar com o debate embasado sobre os nossos desafios.
O esforço deles fica ainda mais admirável quando comparado com as análises
superficiais e frases de efeito que dominaram a oposição à reforma da Previdência
no último ano. A América Latina não é conhecida pelo seu populismo destru-
tivo à toa e o debate sobre a reforma da Previdência foi um exemplo e tanto.
Muitos preferiram deixar o país assistir a degradação das contas públicas com todo
o seu efeito perverso sobre a prestação de serviços como saúde e segurança ao invés
de reconhecer o problema revelado pelos números e oferecer opções. Afinal, não
se podia apoiar, nem propor ajustes, a qualquer reforma que viesse deste governo.
Pior, em muitos casos essa retórica veio ao encontro de muitos da elite dos servi-
dores públicos que eram contra a revisão dos seus benefícios, bem maiores do que
os disponíveis para os demais trabalhadores.
A barra do debate sobre Previdência muda depois deste impressionante livro.
Quem discorda das conclusões terá o ônus de achar falhas nos números e nas
projeções. Afinal, tratam-se de dados públicos e os autores fizeram questão de
detalhar todos os argumentos.
Quem tiver outras propostas deverá cumprir a via-crúcis de Tafner e Nery,
analisando cuidadosamente os dados disponíveis e estimando os seus impactos.
Boa sorte.
Marcos Lisboa
Prefácio
Um livro não planejado. Esse é o caso. Surge como o esforço de sistemati-
zação de um excepcional grupo de técnicos providos do mais alto senso
de responsabilidade pública. Todos servidores ou ex-servidores – o que
revela quão elevada pode ser a prestação de serviços públicos no país, como educa-
ção, saúde, segurança, planejamento etc. Coordenados por Paulo Tafner, a equi-
pe composta por Pedro Nery, Leonardo Rolim, Marcelo Pessoa, Miguel Foguel,
Rogerio Nagamine e Sergio Guimarães, forma a compilação e a sistematização
dos longos, extensivos e, por que não dizer, exaustivos debates que redundaram
numa excelente e completa proposta de Reforma da Previdência para o Brasil.
O desafio original, fruto de quase 5 anos de debates periódicos que tive com
Paulo Tafner sobre os mais diversos temas, era propor uma reforma previdenciária
que corrigisse os inúmeros, insensatos e anacrônicos erros de nosso atual siste-
ma previdenciário. Afinal, ninguém em sã consciência pode dizer que pobres se
aposentarem quase 10 anos depois dos ricos é uma qualidade. Ou que servidores
públicos – mesmo considerando que sua contribuição individual é ligeiramente
maior do que a dos trabalhadores da iniciativa privada – tenham o direito de se
aposentar com o valor de seu último salário, enquanto os demais trabalhadores que
se aposentam pelo valor médio de suas contribuições seja uma virtude.
Esses são apenas dois dos inúmeros exemplos exaustivamente apresentados
nesta obra. Os autores, com a colaboração técnica dos demais membros do grupo,
fizeram um trabalho primoroso, explorando todas as nuances de nossa Previdên-
cia. A compilação de dados foi enorme. Sobre qualquer benefício há informa-
ção abundante. A comparação de nosso caso com dezenas e dezenas de países
demonstra que somos um ponto fora da curva. Estamos sozinhos no mundo.
E quando temos companhia, como é o caso da aposentadoria por tempo de con-
tribuição – que atende os grupos mais favorecidos e protegidos da sociedade – a
companhia não é recomendável.
Definimos como meta para o grupo produzir uma proposta de reforma que
fosse além de um paper técnico que alcançasse as melhores publicações nacionais e
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internacionais – e que, no mais das vezes, fica muito distante de sua transformação
em política pública. Imensa satisfação me dá agora ver que a meta foi cumprida
em todas as necessárias dimensões, e na hora certa. Meu papel foi essencialmente
definir com Paulo as metas do projeto e de participar de algumas discussões com
Paulo e com esse extraordinário grupo de servidores, que agiu de forma desinte-
ressada e competente.
O time produziu não apenas textos técnicos, simulações, projeções (e tudo que
um trabalho acadêmico de boa qualidade exige), mas também minutas detalhadas
de textos legais que compõem uma proposta de reforma da Previdência que está à
disposição de nossos governantes recém-eleitos. A minha observação de anos da
economia política e da prática de reformas sugere que propostas claras e completas
têm mais chance de sucesso. Espero que seja o caso aqui. Naturalmente, trata-se
apenas de uma contribuição que, apesar de completa, coerente, equilibrada e justa,
sempre pode ser aprimorada pelo debate. Ela atende a imperativos nobres. Busca
reduzir – e, no longo prazo, zerar – o enorme déficit de nosso sistema, que tem
sangrado as contas públicas e forçado o país a se endividar, elevando a taxa de juros
e paralisando nossa economia. Busca retirar da Constituição Federal regras que no
mais das vezes nada mais são do que a cristalização de interesses corporativos que
garantem vultosas transferências de renda (dos pobres para os ricos!). Busca garan-
tir que não apenas a União, mas todos os entes subnacionais tenham capacidade de
governança sobre seus regimes previdenciários. Reforça, assim, o federalismo que
é o amálgama de nossa nação. Não é desejável que se tenha a União forte e estados
e municípios enfraquecidos e incapazes de prestar bons serviços à população, que
tornam mais produtivo o país. Essa é a proposta que foi oferecida e que este livro
apresenta e dá os fundamentos em cada uma de suas páginas.
Nos 15 capítulos desta obra e nas mais de 250 páginas, o leitor encontrará o
detalhe da informação. A comparação com dezenas de países. Os argumentos do
porquê reformar. E mais, tudo apresentado de forma simples, direta e didática.
A linguagem não é rebuscada; as informações estão organizadas; os gráficos e ta-
belas são autoexplicativos. É quase como ler um bom romance e chegar ao fim
com a “história na cabeça”.
Deixo a você leitor o prazer de se informar sobre um tema que tanto tem sido
poluído por disputas insensatas e irracionais. Cabe a você, depois de ler esta obra,
se perguntar se é isso que quer legar a seus filhos e netos ou se, ao contrário, deve-
mos todos aumentar as oportunidades das futuras gerações para que elas tenham –
assim como nossos antepassados tiveram – as chances de progredir, gerar riquezas
e bem-estar.
Boa leitura!
Armínio Fraga Neto
Sumário
Agradecimentos vii
Apresentação ix
Prefácio xi
1 Um novo pacto 1Além da atual reforma 6Um novo pacto 8
2 O tamanho da Previdência Social 11O gasto 12O déficit 16
3 O envelhecimento da população 19Expectativa de sobrevida, não expectativa de vida ao nascer 25
4 Distribuição de renda e Previdência 35As famílias mais pobres recebem o que da Previdência? 36A pobreza no Brasil se concentra nas famílias jovens 41Desigualdade e Previdência 44
5 O risco que não existe: a aposentadoria por tempo de contribuição 51Panorama 55Comparação internacional 59Legislação 61Idade mínima e gênero 65Idade mínima e região 69Idade mínima e raça 74Idade mínima e desemprego 76Aposentadoria antecipada 79Tempo de contribuição 80
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6 O seguro que aumenta a renda: a pensão por morte 83Panorama 84Comparação internacional 87Legislação 96Pensão e características familiares 98Acúmulo de benefícios 100
7 A aposentadoria maior que o salário: a aposentadoria por idade 103Panorama 104Comparação internacional 107Legislação 118Aposentadoria por idade e salário mínimo 120Aposentadoria por idade e tempo de contribuição 123
8 País urbano, Previdência nem tanto: a aposentadoria rural 127Panorama 128Comparação internacional 131Legislação 132A contribuição do rural 135Aposentadoria rural e idade mínima 136
9 Tanto faz contribuir: o Benefício de Prestação Continuada 139Panorama 141Comparação internacional 146Legislação 154BPC e pobreza 156BPC e informalidade 158
10 Incentivos importam: a aposentadoria por invalidez 161Panorama 163Legislação 166
11 Sem fator, com favor: o regime dos servidores 169Panorama 171Comparação internacional 174Legislação 178Desigualdade 184A crise dos estados 186Alíquota de contribuição 188
12 É Previdência? Os militares das Forças Armadas 191Panorama 192Comparação internacional 194Legislação 196
Sumário xv
13 Mitos da Previdência: déficit, devedores e outros 197Déficit 197Grandes devedores e dívida ativa 204Renúncias 208Fraudes 209Formalização e produtividade 210Impostos 211Juros da dívida 211
14 Uma proposta de reforma 215Resumo 215Reforma paramétrica: introdução 215Reforma estrutural: introdução 218Impactos distributivos: equidade e justiça social 218Impactos fiscais: introdução 220Reforma paramétrica: detalhamento 221Reforma estrutural: detalhamento 232Impactos fiscais: detalhamento 236
Renda básica do idoso 236Reforma paramétrica 239Reforma estrutural 243
Outras observações 247
15 Considerações finais 251
1Um novo pacto
O Brasil se encontra em uma encruzilhada em 2019. Se por um lado o país
possui um grande potencial para crescer nos próximos anos e melhorar
a vida de sua gente, por outro a recessão e inflação esperam para voltar.
A reforma da Previdência divide estes dois caminhos. A acentuada elevação da
despesa previdenciária, em grande medida consequência da acelerada transição
demográfica, tem sufocado o investimento público e a prestação de diversas po-
líticas públicas aos brasileiros. Estão ameaçados os objetivos da Constituição de
desenvolver a nação, erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades. É urgente
defender a Constituição de 1988.
Construímos umas das maiores redes de proteção previdenciária do mundo,
conquista que nenhum país emergente foi capaz. A Previdência alcança todos os
municípios do território nacional e protege os trabalhadores brasileiros e suas fa-
mílias de diversos riscos. A Seguridade Social virtualmente erradicou a pobreza
entre idosos. Entretanto, o veloz processo de envelhecimento da população exige
a revisão das regras previdenciárias que escolhemos no passado. A Previdência já
consome mais da metade do orçamento, sobrando pouco espaço para a educação,
a saúde, a infraestrutura, e provocando uma expansão insustentável de nossa dívida
e seus juros.
Precisamos de um novo pacto. Em apenas uma década, a Previdência consu-
mirá 80% dos gastos do governo. O Estado brasileiro não pode se reduzir a uma
grande folha de pagamento. Precisamos combater a pobreza, as desigualdades e
gerar as condições para que o Brasil cresça e as famílias prosperem. É este o espíri-
to de nossa Constituição, que deu protagonismo ao Estado para formular políticas
públicas e fazer investimentos em diversas áreas. Não assinamos uma Constituição
de um tema só.
O colapso não está distante. Nossos pais podem não receber suas aposentado-
rias, como já mostra hoje o Rio de Janeiro e outros estados. Nossos filhos, enquan-
to isso, seguem encontrando obstáculos em uma economia combalida, penalizada
pela falta de oportunidades e emprego, por pouco crédito, juros altos e impostos
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crescentes. Apenas no âmbito federal o gasto com Previdência aumenta em R$ 50
bilhões – todo ano.
A despesa previdenciária não somente é alta e cresce rapidamente, mas a maior
parte dela não chega aos mais pobres. Criamos um sistema que prevê regras mais
duras para a aposentadoria dos mais pobres do que a dos mais ricos, que se aposen-
tam antes e com valores maiores – além de viverem por mais tempo. Essa é uma
disfunção que agride frontalmente o nosso pacto de 1988.
A aposentadoria por tempo de contribuição é uma marca dos nossos problemas
e a idade mínima é o símbolo da reforma. Este é o benefício mais caro de nosso
sistema, que alcança uma minoria dos brasileiros e é usufruído pelos mais ricos.
Ele quase não tem paralelo no mundo, não possui lógica previdenciária e aguarda
ser reformado há 23 anos. Vejamos.
Foram R$ 153 bilhões gastos em aposentadoria por tempo de contribuição
em 2017. Isso representa 15 vezes a despesa com ensino profissional ou 20 vezes
o orçamento da ciência e tecnologia. Apesar disso, menos da metade das apo-
sentadorias pagas pelo INSS são deste tipo. Como ela exige décadas de tempo
de contribuição, não alcança a maioria de trabalhadores, que têm dificuldade de
conseguir carteira assinada por tanto tempo. Esta aposentadoria é a aposentadoria
dos mais escolarizados, das ocupações mais produtivas e das regiões mais ricas do
país, e se dá em média aos 54 anos. Os outros brasileiros (a maioria) se aposentam
por idade – até 65 anos dependendo do benefício.
No Sul, os brasileiros se aposentam 6 anos antes do que no Norte. No Sudeste,
2 anos antes do que no Nordeste. Como a aposentadoria sem idade mínima se
concentra nas regiões mais ricas, a idade média de aposentadoria é ironicamente
menor onde os brasileiros vivem mais e onde são mais ricos. A idade mínima das
aposentadorias de quem não pôde contribuir por tanto tempo varia de 55 anos,
caso da mulher na aposentadoria rural, a 65 anos, caso do homem na aposentado-
ria por idade urbana ou da mulher no Benefício de Prestação Continuada (Loas).
O pedreiro e a empregada doméstica se aposentam aos 65, mas seus patrões não
possuem idade mínima para se aposentar.
A aposentadoria por tempo de contribuição só existe em outros 12 países do
mundo. É o caso do Irã, Iraque e Síria, países com baixa cobertura e previdências
nada modernas. A exigência de uma idade mínima para aposentadoria é absolu-
tamente comum não só em países desenvolvidos, mas também em países emer-
gentes, mais parecidos demograficamente com o Brasil. Por exemplo, Argentina,
Chile, México e Paraguai já possuem idade mínima de 65 anos hoje.
A ausência de idade mínima desafia a própria lógica previdenciária da aposen-
tadoria por tempo de contribuição. Como ensina a Organização Internacional do
Trabalho (OIT), a Previdência protege as famílias dos riscos de perda de renda
pela perda da possibilidade de trabalho. Ela é um seguro, por exemplo, contra a
doença, o acidente, a invalidez, o afastamento para maternidade, o falecimento de
Um novo pacto 3
um provedor. As aposentadorias são um seguro contra a idade avançada, que im-
possibilita o trabalho. Por isso é tão natural que exista uma idade mínima. Tempo
de contribuição em excesso não é um risco para ser protegido.
Na verdade, a idade mínima é regra não apenas na comparação internacional e
nos benefícios do INSS, como na própria história do Brasil. Ela só foi abolida no
Governo Jango. Em 1995 já se tentava recriá-la, mas a 1ª reforma da Previdência
foi derrotada neste ponto por apenas 1 voto. E lá se vão 23 anos. Até quando
esperar?
A mudança demográfica reflete mudanças culturais e avanços que devem ser
comemorados. De um lado, temos o aumento da expectativa de vida de todos
os brasileiros. Desde 1980 o aumento na esperança de cada brasileiro que nasce
tem subido 1 ano a cada 3 anos que se passam. Naquele ano, a esperança de vida
de uma menina recém-nascida era de 65 anos e meio. Se fosse menino, sua es-
perança de vida era de 58 anos e 5 meses. Vinte anos mais tarde, em 2000, um
menino nascia com esperança de vida de 66 anos e uma menina de 74 anos e 4
meses. Atualmente, quase 20 anos depois, um menino que nasce em nosso país
espera viver 74 anos e 11 meses, e uma menina, 82 anos. Tomando o conjunto
da população, a esperança de vida ao nascer já é de 78 anos e 7 meses. É algo a se
comemorar. E muito!
De outro lado, temos a redução da fertilidade. As mulheres escolheram ter
menos filhos: em 1960, a média era de 6 filhos por mulher. Em 1980, 4 filhos
por mulher. Nos anos 2000, menos de 2. A taxa atual já não repõe a população e
nos próximos anos chegará a apenas 1,5. São menos brasileiros para contribuir no
mercado de trabalho.
Mas a esperança de vida cresceu também para aqueles que ficam mais velhos,
os idosos. É a chamada expectativa de sobrevida. Ela não se confunde com a ex-
pectativa de vida ao nascer, menor, afetada por misérias como a mortalidade in-
fantil e a morte violenta de jovens. A expectativa de sobrevida de quem chega aos
65 anos já excede 16 anos em praticamente todos os estados do Brasil. Ou seja,
quem chega aos 65 anos vive além dos 81 – em média. Felizmente, este processo
não se encerrou: os idosos vivem cada vez mais. São mais brasileiros recebendo
aposentadorias.
Por isso, a idade mínima é importante, mas a aposentadoria por tempo de con-
tribuição é apenas um entre 10 tipos de benefícios pagos pelo INSS. A pensão por
morte também é um grande desafio. Foram R$ 118 bilhões com esse benefício em
2017. É mais do que o orçamento inteiro da saúde!
A pensão por morte é um benefício previdenciário por excelência. O mais an-
tigo deles. Existe no mundo todo e foi criada para proteger as famílias desampa-
radas pela perda do seu provedor. No Brasil, há uma grande diferença. A pensão
ultrapassa o compromisso da Previdência de manter a renda familiar, e a aumenta.
Por isso que, desde o Governo Dilma, o Congresso discute diferenciar famílias
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com muitos dependentes das famílias com poucos. Atualmente, o valor da pensão
é igual nos dois casos, ignorando, por exemplo, a presença de crianças na família.
Nem sempre foi assim: até 1995 havia distinção.
Ainda, ao contrário de outras nações, também não diferenciamos famílias sem
renda das famílias com outras rendas, inclusive previdenciárias. Por isso a pensão
exige uma discussão responsável da sociedade. Com o aumento da expectativa de
vida, não apenas as aposentadorias, mas também as pensões duram cada vez mais
tempo. Repetimos: o orçamento de pensão por morte já é maior do que o próprio
orçamento da saúde.
Desde que você começou a ler este texto, a Previdência já gastou R$ 6 milhões
e 500 mil. São mais de R$ 20 mil por segundo! Isso somente no âmbito do gover-
no federal, que deve fechar 2018 pagando cerca de R$ 780 bilhões em benefícios
nos mais diferentes regimes.
Os números evidenciam ser irrelevante tratar a questão previdenciária como
uma questão contábil, de déficit ou superávit. Para o Tribunal de Contas da União
(TCU), o Congresso Nacional e o Poder Executivo de sucessivos governos, o dé-
ficit é de centenas de bilhões todos os anos. Associações de servidores públicos
contestam o número, ainda que tenham passado a reconhecer que o déficit existe
– depois de feita uma campanha milionária de desinformação alegando haver um
suposto superávit. Mas mais importante do que discutir a existência ou extensão
do déficit é compreender que a despesa previdenciária é alta, cresce aceleradamen-
te e terá de ser paga de alguma forma.
Isso significa corte em outras políticas públicas, aumento de impostos ou mais
dívida. A discussão burocrática do déficit, influenciada por grupos de interesse,
sobre quais tributos são ou não previdenciários não muda esta realidade. Afinal,
que outra política pública é discutida nestes termos? Qual o superávit ou déficit da
educação? E o da saúde? Isso realmente importa?
A escala da despesa é extraordinária. Olhemos mais alguns benefícios. No ano
de 2017, a aposentadoria por idade urbana consumiu R$ 59 bilhões, mais de 10
vezes o gasto com transporte rodoviário. A aposentadoria por invalidez teve mag-
nitude semelhante, equivalendo a quase 50 vezes a despesa de defesa terrestre,
mais de 20 vezes com a de defesa naval e mais de 12 vezes a de defesa aérea.
Mesmo benefícios da Previdência mais progressivos do ponto de vista da dis-
tribuição de renda, que chegam a regiões e famílias mais pobres, devem – cuida-
dosamente – ser repactuados. Pela grande quantidade de pagamentos, há um alto
e crescente custo de oportunidade em relação a outras políticas públicas. A Previ-
dência rural custou cerca de R$ 120 bilhões em 2017, mais que todo o orçamento
da União com educação.
Esta despesa segue aumentando apesar da urbanização: segundo a PNAD,
existem muito mais aposentadorias rurais do que idosos em áreas rurais. A dife-
rença é de quase 1 milhão de pessoas. Como a arrecadação é incipiente, o ‘déficit’
Um novo pacto 5
é quase igual à despesa e já supera R$ 110 bilhões. À medida que os dados revelam
a rápida convergência da expectativa de sobrevida do segurado rural com a do
urbano, cabe refletir sobre a falta de isonomia em relação a outros trabalhadores
igualmente submetidos a penosidade, sazonalidade e baixa renda.
Já o Benefício de Prestação Continuada (BPC-Loas), uma modalidade assis-
tencial operada pelo INSS, consumiu quase 2 vezes o orçamento do Bolsa Família
– embora o número de beneficiários seja muito menor. Como o BPC é indexado
ao salário mínimo, seu valor é mais de 11 vezes maior do que o benefício básico
do Bolsa Família. Isso apesar da linha de pobreza do BPC ser muito mais flexível,
quase 6 vezes maior. Um debate cauteloso sobre a focalização e impactos da Pre-
vidência rural e do BPC deve ser feito.
Saindo do INSS, é urgente rever as regras dos servidores públicos (regimes
próprios), que atendem a uma minoria que recebe os maiores benefícios. Só no
governo federal gastamos com as aposentadorias e pensões dos servidores, civis,
cerca de R$ 80 bilhões. Isso é equivalente ao gasto orçamentário da União com sa-
neamento básico, em 80 anos. Apenas uma interpretação muito perversa do texto
da Constituição pode considerar este gasto intocável, sob pretextos questionáveis
de direito adquirido ou outras teses menos legítimas. Uma Constituição com esta
organização de prioridades não seria uma Carta Cidadã. E se assim o for, deve ser
reformada para garantir seus princípios cidadãos.
Solucionar a previdência dos servidores é particularmente urgente pela emer-
gência dos estados. Assistimos um a um quebrarem e nos recusamos a investigar
de forma desapaixonada as causas. A crise dos estados é uma crise de folha de pa-
gamento. Por mais abjetas que sejam as práticas de corrupção descobertas em anos
recentes, especialmente no Rio de Janeiro, não se pode ceder a narrativa fácil de
explicar a ruína dos estados apenas por personagens. Corrupção e previdência são
desafios diferentes com ordens de grandeza distintas. Os estados já gastam mais de
R$ 160 bilhões com aposentadorias e pensões. É quase 2 vezes o próprio Fundo de
Participação dos Estados (FPE).
São estes entes que prestam na ponta os serviços mais essenciais, como segu-
rança pública, saúde, educação. Infelizmente, as reformas anteriores foram ne-
gligentes, com longuíssimas regras de transição e ainda demorarão muito a surtir
efeito. Como são nos estados que se concentram as categorias com aposentadorias
especiais – como policiais e professores – são eles que vão experimentando pri-
meiro a crise previdenciária, cobaias da mazela que em breve atingirá todo o país.
Vários estados não conseguem mais prestar serviços públicos básicos e essen-
ciais, teoricamente garantidos pela Constituição. Os investimentos públicos caí-
ram nos últimos 3 anos em quase todos os estados da Federação: a queda anual foi
em média de 53% no Rio, 37% no Amazonas, 35% em Minas e 28% em Pernam-
buco, afetando todas as regiões do Brasil. Enquanto isso, apenas entre 2016 e 2017
a despesa previdenciária dos estados aumentou em mais de 10% acima da inflação.
6 R E F O R M A D A P R E V I D Ê N C I A
O quadro é ainda mais grave porque essas transferências alcançam poucas famí-
lias, e não são as pobres. Os regimes de previdência dos servidores seriam sozinhos
responsáveis por não menos do que 7% de toda a desigualdade de renda do país!
Existe explicação. Enquanto na iniciativa privada os trabalhadores se aposentam
com o fator previdenciário, que reduz a média salarial de acordo com a expectativa
de vida, os servidores se aposentam com o favor previdenciário: a média salarial
usada nas contribuições é simplesmente ignorada, e o valor da aposentadoria é o
último salário da carreira (“integralidade”). É aceitável dizer que a Constituição
protege este tipo de iniquidade?
No governo federal, mais de 90% dos servidores ainda se aposentam com este
cálculo, resultado das demoradas transições de outras reformas. O favor previden-
ciário se combina com a própria desigualdade salarial gerando grande discrepância
entre as aposentadorias do INSS e do setor público. No INSS, o valor médio da
aposentadoria por tempo de contribuição é de R$ 2.000, o da aposentadoria por
invalidez R$ 1.200 e o da aposentadoria por idade no meio urbano R$ 1.150.1
Aposentadorias rurais e o Benefício de Prestação Continuada são de 1 salário mí-
nimo. Já a média das aposentadorias do Executivo federal é de cerca de R$ 9 mil,
no Judiciário (e Ministério Público) de R$ 18 mil e no Legislativo de R$ 27 mil.
Enquanto as pensões no INSS são de R$ 1.300 no meio urbano e 1 salário mínimo
no rural, elas são de R$ 5 mil no Executivo e chegam a R$ 21 mil no Legislativo.
A Constituição foi um pacto por mudança, não por manutenção de privilégios:
não pode ser usada como escudo para preservar este status quo.
Se é verdade que o maior desequilíbrio atuarial está no INSS – que atende
muito mais famílias –, é verdade também que o desequilíbrio do regime dos ser-
vidores não é desprezível e, no caso dos estados, ameaçador. O chamado déficit
atuarial (diferença entre despesas e receitas no futuro) é de cerca de R$ 8 trilhões
no INSS e R$ 1,5 trilhão no regime dos servidores da União até 2060. Nos esta-
dos, é de quase R$ 5 trilhões. Esta dívida futura que estes entes contrataram com
os seus servidores é muito maior do que a própria dívida que eles frequentemente
renegociam com a União e, no caso de diversos estados, maior que o próprio PIB.
Sem a repactuação das regras previdenciárias dos servidores, o serviço público está
ameaçado no Brasil. E, por consequência, está ameaçado o cidadão, a sociedade.
Além da atual reforma
O Governo Temer propôs uma reforma da Previdência ampla, mas não pode
ser considerada tão ampla uma reforma que exclui regimes especiais e que só re-
forma a despesa, ignorando o lado da receita.
1 Valores arredondados. Valores exatos são apresentados nas seções dedicadas a esses benefícios.
Um novo pacto 7
A Previdência não é formada só por despesas, mas também por receitas, e nesse
quesito é igualmente necessário um novo pacto. Se por um lado o discurso fácil de
resolver o problema cobrando devedores esconde que apenas uma pequena parcela
da chamada dívida ativa é de fato recuperável, por outro há espaço para melhoria
do processo de cobrança. Teríamos ganhos fiscais e maior legitimidade para o novo
pacto previdenciário. Neste aspecto, o pior problema sequer é o processo de cobran-
ça, mas a existência de sucessivos e reiterados refinanciamentos de dívida (Refis).
Não podemos deixar o Estado e o setor produtivo viciados nesses refinancia-
mentos. O ganho de caixa em curto prazo do governo mina a arrecadação em lon-
go prazo, ao criar um incentivo perverso para que pagamentos fiquem em aberto
aguardando novos parcelamentos e perdões. O impacto da cultura de Refis nas re-
ceitas em longo prazo ainda é desconhecido. Urge solucionar a confusão tributária
que estimula a busca dos bons pagadores viciados em refinanciamentos e combater
exemplarmente o mero oportunismo dos maus pagadores.
O novo pacto deve renunciar às renúncias injustificáveis. É difícil vislumbrar
impacto social relevante em renunciar a arrecadação previdenciária para o agrone-
gócio exportador ou faculdades particulares. Por menor que seja o efeito agregado
diante da magnitude da despesa previdenciária, é intuitivo que uma reforma da
Previdência deve ser refratária a privilégios – estejam eles na despesa ou na receita.
Mesmo o Simples Nacional exige uma repactuação e não deveria mais ser tabu. É
esta, na verdade, a maior renúncia, respondendo por mais da metade do total e se
aproximando de R$ 30 bilhões anuais. Pesquisadores têm mostrado que a renún-
cia tem pouco efeito na formalização das empresas e criação de emprego, além de
afetar a produtividade ao estimular empresas a não crescerem. Aqui as regras bra-
sileiras também não correspondem as de outros países, que preferem simplificar a
tributação das micro e pequenas empresas do que renunciar à arrecadação.
A reforma da Previdência demanda ainda justiça tributária. Precisamos buscar
a convergência da tributação sobre a pessoa física e sobre a pessoa jurídica. O atual
modelo, conjugado com mudanças estruturais, tem provocado o fenômeno da pe-
jotização. Além de afetar a Previdência, as distorções acentuam a desigualdade
de renda e são injustas: trabalhadores na mesma função são submetidos a custos
diferentes. Uma pessoa jurídica na modalidade lucro presumido pode pagar quase
3 vezes menos tributos do que um empregado de carteira assinada, e se estiver no
Simples, pode pagar 4 vezes menos.
É justa também uma repactuação do regime da previdência de diversas cate-
gorias, como professores e militares – mesmo as Forças Armadas. Nos estados,
22% da despesa previdenciária e 30% do déficit se dá com apenas essa categoria.
Não há dados disponíveis para professores, mas alguns indicadores apontam para
magnitude semelhante. Quase 40% dos militares e dos professores se aposentam
antes dos 50 anos, e muitos vão receber benefícios integrais por mais tempo do que
passaram contribuindo.
8 R E F O R M A D A P R E V I D Ê N C I A
No caso das Forças Armada, as despesas com reservas, reformas e pensões
militares já ultrapassam os R$ 40 bilhões, e equivalem à metade do estratégico or-
çamento da Defesa Nacional. Em que pesem defasagens remuneratórias no soldo,
é importante salientar que este regime foi o menos afetado pelas últimas reformas.
A média da “aposentadoria” militar é de quase R$ 11 mil, e a da pensão é de
R$ 7 mil. Pela pouca contrapartida contributiva, é neste regime que existe o maior
déficit per capita.
É imperioso fazer ajustes.
Um novo p acto
Neste livro, convidamos o leitor ao debate introduzindo uma série de dados,
legislações e referências sobre o desafio previdenciário. No último capítulo apre-
sentamos para discussão uma proposta de reforma com base no diagnóstico apon-
tado ao longo do texto.
Por que, afinal, um novo pacto?
O Brasil está na quarta divisão perigando cair para a quinta divisão dos países
mais ricos. Não estamos sequer entre os 70 países com maior PIB per capita. Se
mantivermos a mesma taxa de crescimento da produtividade dos últimos 30 anos
pelos próximos 30, não teremos saído do lugar: chegaremos em 2048 com a mes-
ma renda de 2018. Temos que virar este 7 a 1.
Enquanto nos recusamos a enfrentar o desafio previdenciário, a dívida pública
sobe implacavelmente e asfixia a economia. A dívida em relação ao PIB subiu de
60% em 2014 para 70% em 2016. Em meados do mandato do próximo presidente,
chegará a 80%. Sem reforma, terminará o mandato em 100% ou mais.
A reforma da Previdência, além de reduzir o endividamento primário, combate
a dívida pública pela redução do seu custo. O vertiginoso crescimento da dívida
a coloca em trajetória arriscada. Este risco é devidamente cobrado pelos credores
por meio de juros altos. Como nossos jovens podem conseguir bons empregos e
empreender se é muito mais conveniente para o sistema financeiro financiar uma
dívida cara e alta de um devedor que insiste em se endividar mais? Como nossas
empresas podem competir com um gigante tomador de empréstimos que pode
imprimir dinheiro ou obter recursos forçadamente por meio de impostos? A dívi-
da e seus juros inviabilizam a geração de oportunidades.
Os objetivos traçados na Constituição de desenvolver a nação e combater a
pobreza exigem um ambiente macroeconômico estável que não se apresentará sem
um novo pacto para a Previdência. Podemos sair do círculo vicioso de mais despe-
sa, mais dívida e mais juros para um círculo virtuoso de despesa e dívida sustentá-
veis com juros moderados.
Um novo pacto 9
Subir impostos não é uma opção. Sem a reforma, serão necessárias alíquotas
crescentes sobre os salários para financiar os benefícios. Elas atingiriam 50% do
salário em 2040 e quase 80% em 2050.
Talhar investimentos não é uma escolha. Só no governo federal a Previdência
cresce R$ 50 bilhões por ano, o que já é mais do que todo o investimento público!
O aumento das despesas obrigatórias consome as despesas discricionárias. Só que
são essas despesas que mais têm capacidade de fazer a economia prosperar. São
investimentos em infraestrutura ou ciência e tecnologia, por exemplo. Repetimos:
somente o crescimento anual do gasto previdenciário já supera todo o investimen-
to público.
Os números mostrados evidenciam uma austeridade que simplesmente não
ocorreu nos últimos anos. A degradação do investimento e a decadência das po-
líticas públicas não se explicam por um suposto corte global de gastos, mas pelo
avanço do gasto previdenciário. A transição demográfica e as regras que escolhe-
mos no passado estão produzindo verdadeira canibalização do gasto social. Sem
repactuação, o novo presidente e o novo Congresso vão administrar um naufrágio.
Existe solução.
É possível firmar um novo pacto. É possível reformar a Previdência para garan-
tir os diversos objetivos constitucionais e ao mesmo tempo manter a sua principal
característica: a solidariedade. É possível atualizar as regras pactuadas sem preju-
dicar os mais pobres, ao contrário, para defendê-los. Atualizar a Constituição de
1988 é protegê-la. É resgatar o espírito da Carta Magna.
Um novo pacto para a Previdência é o que vai viabilizar diversas políticas pú-
blicas e a geração de oportunidades. É essencial compreender que a reforma da
Previdência é também a reforma da educação, a reforma da saúde, a reforma da
infraestrutura. É a reforma do emprego, a reforma dos juros. Os objetivos já estão
traçados em nosso contrato social de 1988: a construção de uma sociedade justa e
solidária, a garantia do desenvolvimento, a erradicação da pobreza e a redução das
desigualdades. Não podemos mais esperar.
reforma da Previdência
PAULO TAFNER | PEDRO FERNANDO NERY
PauloTafner
Pedro Fernando Nery
reforma daPrevidência:
POR QUE O BRASIL NÃO PODE ESPERAR?
PREFÁCIO POR
Armínio Fraga Neto APRESENTAÇÃO POR
Marcos Lisboa
Esta obra oferece um competente diagnóstico da grave situação da Pre-vidência. Mas vai além: desmente mitos e apresenta o mais inovador conjunto de propostas para construir um saudável e solidário sistema previdenciário no Brasil.
MAÍLSON DA NÓBREGA – Ex-Ministro da Fazenda
A Previdência Social brasileira além de ser extremamente cara (con-some mais da metade das receitas do governo federal) e, portanto, tira recursos de outras áreas importantes como saúde, educação, etc., é o maior programa de transferência de renda de pobre para rico do mundo. Reformar esse sistema é fundamental para que o país consiga reduzir a desigualdade e voltar a crescer de forma sustentável. Se você quer saber por que, leia este excelente livro.
JOSÉ MÁRCIO CAMARGO – Professor do Departamento de Economia da PUC-Rio e Economista da Genial Investimentos
O passivo previdenciário é o maior dentre todos os conhecidos. A enor-me despesa previdenciária destrói a capacidade dos governos de prestar serviços e realizar investimentos e paralisa o crescimento econômico do país. É necessário enfrentar o dilema previdenciário e realizar reformas. Se você quer saber por que e como fazer uma reforma justa para o país, não pode deixar de ler este livro.
ANDREA SANDRO CALABI – Ex-Secretário do Tesouro e Ex-Secretário de Fazenda de São Paulo
Este livro apresenta a melhor das várias análises da questão previdenci-ária no Brasil, tanto em amplitude como em profundidade. Analisa os vá-rios temas e subtemas em que essa questão se divide, e apresenta sóli-das propostas para solucionar problemas encontrados. Particularmente interessantes são também a discussão da iniquidade social do sistema previdenciário e do conflito entre o seu enorme e crescente tamanho e os danos que traz à adequada prestação de serviços públicos prometidos constitucionalmente em áreas como educação e saúde.
ROBERTO MACEDO – PhD em Economia (Harvard University) e Professor da USP
Este é um livro da maior importância por duas razões. Primeiro, porque explica de forma clara e objetiva porque há que avançar agora na reforma, com sentido de urgência e visão de longo prazo. O Brasil gasta hoje com a Previdência, como proporção do PIB, mais que países que têm populações de idosos três vezes maiores. São gastos crescentes que expulsam do orçamento despesas em saúde, educação, segurança e ciência. Fatos não deixam de existir porque são ignorados. Em segundo lugar, os autores apresentam uma relevante e detalhada proposta de mudança. Proposta oportuna que deverá ser levada a sério mesmo por aqueles que possam questionar alguns de seus ousados componentes - como a engenhosa proposta da Nova Previdência para futuros entrantes na força de trabalho, ou a adoção do benefício universal para o idoso.
As duas perguntas fundamentais - por que mudar e como mudar - estão aqui tratadas de forma integrada e particularmente relevante. A Reforma da Previdência não é, e nunca foi, tema de fácil explicação à opinião pública - e a seus representantes no Congresso, pelo qual tudo terá que passar. Mas é absolutamente necessária, e inevitável. Este livro representa uma inestimável contribuição a esse debate.
PEDRO MALAN
PAULO TAFNEREconomista e ex-pesquisador do Ipea, foi coordenador do Grupo de Estudos de Previdência deste instituto. É autor/organizador de Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas (Ipea, 2005), Demografia: a ameaça invisível – o dilema previdenciário que o Brasil se recusa a encarar (Elsevier, 2010) e Reforma da Previdência: a visita da velha senhora (Gestão Pública, 2015). Foi Diretor do IBGE, Superintendente de Estudos, Pesquisas e Capacitação da ANAC e Sub-Secretário Geral de Fazenda do Rio de Janeiro. Atualmente é pesquisador da Fipe/USP.
PEDRO FERNANDO NERYConsultor Legislativo do Senado Federal para Economia do Trabalho, Renda e Previdência. Bacharel, mestre e doutorando em Economia pela Universidade de Brasília (UnB). Professor no Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). Agraciado com o Edgardo Buscaglia Award on Empirical Research in Law and Economics, conferido pela Associação Latino-Americana e Ibérica de Direito e Economia. É colunista do jornal Gazeta do Povo e editor do site Brasil, Economia e Governo. Escreveu sobre Reforma da Previdência em outros veículos como Folha de S.Paulo, O Estado de S. Paulo e Valor Econômico.
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