TEMA IIICARACTERES DEL GOBIERNO

REPRESENTATIVO

BERNARD MANIN: “Los principios del gobierno representativo”

1. El principio de distinción y el carácter aristocrático de la elección.

(Capítulo 3: El principio de distinción)

A. El principio de distinción

Los fundadores del gobierno representativo no se preocupaban por una distribución no igualitaria de cargos, se centraban en el igual derecho a consentir. Otra característica del gobierno representativo era que los representantes fuesen socialmente superiores a los representados, debían sobresalir por riqueza, talento y virtud. Cuando se estableció el gobierno representativo, el porcentaje de población electora variaba según el país, pero cualquiera que fuese el umbral, se adoptaron medidas para asegurar que los representantes estuviesen claramente por encima de él. El gobierno representativo fue instituido con plena conciencia de que los representantes electos debían ser ciudadanos distinguidos socialmente, diferentes de quienes les eligieran, esto es el “principio de distinción”.

La naturaleza no democrática del primitivo gobierno representativo era por el carácter restringido del derecho al voto. En Inglaterra, tras la guerra civil, el derecho de voto estaba reservado a una pequeña fracción de la población. Francia también distinguía entre ciudadanos activos (con derecho al voto) y pasivos. En EEUU, la Constitución delegaba en los estados la adopción de estas decisiones: las restricciones del voto en las elecciones federales serían las mismas que para las elecciones en cada estado, lo que supuso en la práctica un derecho de voto algo restringido en las elecciones federales.

Independientemente de estas restricciones al voto, existían también una serie de disposiciones, arreglos y circunstancias para asegurar que los elegidos fuesen de mejor posición social que el electorado. En Inglaterra, la posición social estaba garantizada por una mezcla de disposiciones legales, normas culturales y factores prácticos; en Francia, mediante provisiones legales. En EEUU es más complejo.

Inglaterra

En los s. XVII y XVIII pertenecer a la Cámara de los Comunes estaba reservado a un reducido círculo. La primera revolución abrió el juego político, ya que durante la revolución fueron más frecuentes las elecciones disputadas. Antes de la guerra civil, la selección parlamentaria era parte de una pauta de autoridad. Ser miembro del parlamento era un honor, designar al líder natural local, las elecciones rara vez eran disputadas, que otra persona compitiera por el honor era una afrenta. Las disputas electorales eran evitadas en la medida de lo posible. Las elecciones eran normalmente unánimes. La guerra civil profundizó las divisiones políticas y religiosas entre las elites y se hicieron más frecuentes las elecciones disputadas entre elites divididas y rivales. Aunque descendió, el componente social de la selección no desapareció, incluso hubo una consolidación la pequeña burguesía y aristocracia.

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Dos factores explican la naturaleza aristocrática u oligárquica de la representación inglesa: 1. Había un ambiente cultural en el que la posición y el prestigio social eran muy influyentes.

El respeto por la jerarquía social estaba profundamente imbuido en la mentalidad popular: los votantes tendían a seguir las indicaciones de los personajes locales más prominentes y consideraban que caía por su propio peso que sólo se eligiera a éstos para la Cámara de los Comunes. Esta característica de la cultura política británica se calificaría posteriormente como “deferencia”.

2. El coste desorbitado de las campañas electorales. Los mismos parlamentarios se quejaban de esto. Sólo los ricos podían permitirse el presentarse a las elecciones. Esto se debía a las peculiaridades de las elecciones inglesas. Los colegios electorales eran escasos, lo que obligaba a los votantes a desplazarse grandes distancias, y era usual que los candidatos cargaran con los gastos de sus posibles votantes. La combinación de deferencia y gastos electorales restringía el acceso a la Cámara de los Comunes a pesar de la ausencia de disposiciones legales al respecto.

Otro factor entró en juego en 1710. Se estableció el requisito de propiedad para ser parlamentario. Se impuso por ley que los caballeros de los condados debían tener terrenos de 600 libras anuales y los ciudadanos de 300. Esta medida quería favorecer los intereses terratenientes, pero a los intereses “adinerados”(fabricantes, comerciantes, financieros) les quedaba la opción de comprar tierras, y así lo hicieron. El objetivo de esta “provisión” de fondos era asegurar la independencia del parlamento respecto a la corona y menos vulnerables a intentos de corrupción.

Incluso en Inglaterra, donde el derecho al voto ya estaba severamente limitado, se aplicaron restricciones adicionales a los representantes electos. Wighs y tories coincidían, por diferentes razones, en que los elegidos debían ser socialmente más altos que los electores.

Francia

En Francia, la Asamblea constituyente estableció un derecho de voto más amplio, aunque aún restringido. Para ser un ciudadano activo había que pagar el equivalente a tres jornales en impuestos indirectos. Las mujeres, los sirvientes, los pobres, los no domiciliados y los monjes carecían del derecho al voto, porque eran demasiado dependientes para tener voluntad política propia. A los ojos de los votantes, los derechos políticos podían disociarse de los civiles, siendo estos únicamente los gozados por todos los ciudadanos. Sin embargo, el derecho de voto establecido era muy extenso para la cultura de la época. Aunque la proclamación de sufragio universal masculino fue percibido como un acontecimiento histórico, el cambio real fue limitado. Tras 1794, los termidorianos, sin resucitar los términos de ciudadano “activo” y “pasivo”, regresaron a un sistema electoral que no diferían del de 1789, pero condicionando el voto a la capacidad de leer y escribir.

En Francia, el debate sobre la popularidad del gobierno representativo no se centró en quien podía votar, sino en quien podía ser votado. En 1789, la Asamblea Constituyente decretó que solo quienes pudieran satisfacer la condición de poseer tierras y la de pagar impuestos equivalentes a 500 jornales (marc d´argent), podían ser elegidos para la Asamblea Nacional. Estas condiciones se convirtieron en motivo de controversia. Mientras que el requisito de tres días de trabajo para los electores sólo privaba del derecho al voto a un n° reducido de electores, el de marc dárgent para los diputados debió ser muy restrictivos. Los miembros de la Asamblea Constituyente consideraban el voto como un derecho, pero ocupar el cargo como una función. Dado que se consideraba una función que se desempeñaba en nombre de la sociedad, ésta tenía derecho a mantenerlas alejadas de manos no cualificadas. El fin era reservar los cargos de representantes a los miembros de las clases terratenientes y la Asamblea Constituyente optó por medio explícitamente legales.

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Esto suscitó objeciones. Algunos objetaron que la calidad del representante dependía únicamente del voto y de la confianza del pueblo. Pero estas voces fueron ignoradas. En 1791, ante la amenaza de una radicalización de la revolución, la Asamblea abandonó la norma del marc d´argent. Su sustituta alcanzó el mismo fin por otros medios. En 1789, la Asamblea Constituyente estableció un sistema de elección indirecta como mecanismo de filtración que aseguraría la elección de ciudadanos eminentes. Los votantes se reunirían en asambleas primarias a nivel de cantón para allí elegir a los electores (1/100 de los ciudadanos activos) para la siguiente vuelta; éstos se reunirían a nivel de departamento para elegir a los diputados. La Asamblea también dictó un requisito intermedio para los electores de la segunda fase, el pago de una tasa equivalente a 10 días de trabajo. En 1791 la Asamblea retiró la norma del marc d´argent y el requisito patrimonial de para los representantes, pero mantuvo el sistema de elecciones indirectas y elevó el requisito intermedio del impuesto. Sólo los que pagasen el equivalente al salario de 40 días podrían ser electores en la segunda fase. La medida equivalió en la práctica a cambiar la barrera de entrada de un peldaño a otro. La asunción tácita era que los electores terratenientes de la segunda fase elegirían habitualmente a representantes entre sus filas, a la vez que se podía replicar al movimiento popular que esos electores eran libres de elegir a personas de mérito sin consideración de su clase. La nueva regulación fue efectiva al reducir el número de personas elegibles en la segunda fase. En 1792 se abolieron todos los requisitos patrimoniales y fiscales, pero se conservó el principio de elección indirecta. Los termidorianos volvieron al sistema de 1791: ningún requisito patrimonial no fiscal para los diputados, pero uno restrictivo para los electores de la segunda fase.

Aún así, durante la revolución, las asambleas electorales de la segunda fase estuvieron dominadas por las clases hacendadas. Esto se reflejó en la composición de la asamblea representativa nacional. La propia convención era una asamblea de juristas elegida por campesinos.

El efecto socialmente selectivo de las elecciones, menor que en Inglaterra, estuvo presente. Los fundadores del gobierno representativo querían establecer un sistema en el que los elegidos fueran más ricos y preeminentes que los electores. Pero, mientras que en Inglaterra esto se logró parcialmente a través de las normas y limitaciones sociales, en Francia se consiguió mediante arreglos institucionales explícitos: el requisito fiscal para los electores de la segunda fase y el principio de la elección indirecta. Este sistema era un “filtro de la democracia”.

Estados Unidos

- Filadelfia

La Convención de Filadelfia estipuló en su Constitución que “los electores de cada estado tendrían las cualificaciones requeridas para ser electores de la Rama de la Legislatura Estatal más numerosa”, solo aplicable a las elecciones para la Cámara de los representantes. Adoptó una posición similar a la francesa al pronunciarse a favor de las soluciones más abiertas de entre las que fueron analizadas. Según el borrador de la Constitución de 1787 los senadores debían ser elegidos por las legislaturas de los diferentes estados y el presidente debía ser elegido por un colegio “electoral”, nombrado por las legislaturas de los estados. Así, la presidencia y el senado no exigían más decisiones sobre el derecho de voto. Los debates más importantes sobre las elecciones y sobre como afectaban a la naturaleza de la representación se centraron sobre las elecciones a la cámara baja. Los requisitos de los estados para los derechos de voto se establecieron en las diferentes constituciones estatales. La cláusula federal no añadió nada a la regulación del derecho de voto por las legislaturas de los estados individuales.

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Los miembros de la convención de Filadelfia conocían las grandes restricciones del derecho al voto existentes en algunos estados, lo que significaba también restricciones de los representantes federales. No obstante, fue la decisión más generosa de las opciones discutidas. Los delegados estaban a favor de un requisito federal de propiedad para los electores del congreso, que podía limitar el derecho de voto en algunos estados, dónde sólo estaba en vigor un bajo requisito fiscal para las elecciones estatales. El razonamiento era que la gente carente de propiedades era más vulnerable a la corrupción por parte de los ricos y se convertirían instrumentos en sus manos. “Contemplando el asunto sólo por sus méritos, los propietarios serían los más seguros depositarios de las libertades republicanas”. Pero, a la vez, se temía la oposición popular a esta medida. En cualquier caso, la mayoría de los delegados se oponían a cualquier restricción que no fueran las aplicadas por los estados, pues el pueblo estaba fuertemente apegado al derecho de sufragio y no estaría dispuesto a suscribir la constitución si se le privaba del voto. No obstante, en Filadelfia no se propuso que el derecho federal de voto fuese más amplio que el de los estados. La Convención optó por la más amplia versión del derecho al voto de las posibles por aquel entonces.

Los requisitos para ser representantes eran los siguientes: “tener 25 años, haber sido ciudadano de los EEUU durante más de siete años y si es elegido, ser residente del estado en el que fue elegido. Estos requisitos no eran muy estrictos, quizás por su cultura más igualitaria y homogénea. No obstante, los debates sobre estos requisitos fueron muy complejos. Algunos pedían “cualificaciones de bienes raíces y ciudadanía a los miembros de la legislatura y la descalificación de quienes no estuviesen al día en sus cuentas con los EEUU”. Otros, entre los que destaca Madison, pedían cualificaciones para ejercer el derecho de sufragio y la supresión del requisito de “bienes raíces” puesto que la posesión de tierras no era indicador de riqueza, aduciendo además a intereses comerciales e industriales

Después, las discusiones se centraron en el tipo de propiedad que se debía requerir a los representantes. Todos los delegados coincidieron en establecer un requisito patrimonial de la especie que fuera. Se presentaron dos argumentos principales. 1º Parecía importante que los representantes tuvieran la suficiente independencia económica para ser inmunes a las influencias corruptoras. Esta preocupación s refleja también en la cláusula que prohíbe a los senadores y representantes ocupar cargos federales durante su mandato. 2º parecía justificado un requisito patrimonial para los representantes porque el derecho a la propiedad era considerado por todos los delegados como uno de los derechos más importantes y su protección uno de los objetivos del gobierno. Por ello, eran necesarias precauciones concretas para asegurar que los representantes cuidarán los derechos e intereses de la propiedad. La Convención federan consideró que los representantes tenían que ser propietarios y de mayor rango social que los que elegían, dado que no existía este requisito para obtener el derecho al sufragio. Pero, ¿por qué no fue plasmada esta distinción en una disposición constitucional?

El Comité no pudo llegar a un acuerdo sobre el requisito patrimonial y dejó la cuestión en manos de la siguiente legislatura. Dos causas de este no acuerdo: 1. a los miembros del Comité les desconcertó el riesgo de disgustar al pueblo estableciéndolo demasiado alto y de hacerlo ineficaz por lo bajo. 2. las circunstancias de las diversas partes de los EEUU y las futuras circunstancias hacen inadecuados los requisitos formales y los fijos. Dejar la cuestión a la discrecionalidad legislativa era peligrosos, ya que la misma naturaleza del sistema político podría quedar alterada radicalmente por la simple manipulación de esas condiciones.

La ausencia de requisitos patrimoniales de la Constitución de 1787 no fue por principios, ya que los delegados estaban de acuerdo con su establecimiento, pero no pudieron ponerse de acuerdo para establecer un umbral uniforme, por lo que esta ausencia es involuntaria.

La Convención tomó otras dos decisiones sobre las elecciones. La Cámara de Representantes debía ser elegida cada dos años, mandato corto para asegurar la adecuada

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dependencia de sus electores. Las legislaturas largas eran propicias a la tiranía. También se decidió que el número de representantes no sería mayor de 1 /30.000 habitantes, pero que cada estado tendría al menos un representante. La Cámara tendría 75 miembros hasta efectuar el primer censo. Se estableció la proporción entre electores y elegidos para que la cámara fuera manejable incluso si aumentaba la población. Los delegados estaban más preocupados por el peso relativo de los estados que por la proporción de electores/elegidos.

- El debate de ratificación

Aunque el tamaño de la cámara no suscitó controversia en la Convención, si lo hizo en los debates de ratificación. El razonamiento giró casi exclusivamente alrededor de las consecuencias de la proporción entre elegidos y electores. No se cuestionaron ni la extensión del derecho de voto ni los requisitos legales de los representantes. Además, en el debate se opusieron dos concepciones de representación. Los antifederalistas aceptaban la necesidad de representación: no eran demócratas en el sentido del termino del s. XVIII, ya que no abogaban por el gobierno directo del pueblo en la asamblea.

La principal objeción que los antifederalistas presentaron a la Constitución era que la proporción propuesta entre elegidos y electores era muy reducida para permitir una semejanza correcta. Los antifederalistas apoyaban la teoría del mandato, por lo que la tarea de los representantes es la de “reflejar las opiniones de los que representan” y la de “ compartir sus actitudes y sentimientos”. En cambio, “los federalistas veían la representación como una actividad independiente de un fideicomisario que debe hacerse sus propios juicios sobre los intereses de su circunscripción y sobre como servirlos mejor”. Sin embargo, el centro del debate no era exactamente el contraste entre “independencia” y “mandato”. Los antifederalistas señalaban que los representantes no serían parecidos a quienes les eligieron. El debate de ratificación no giró sobre el problema de mandatos/ instrucciones, sino sobre la cuestión de similitud entre electores y elegidos. La insistencia en la necesidad de que el parecido entre electores y elegidos es una de las más notables características de los discursos antifederalistas. Los antifederalistas estaban defendiendo una concepción “descriptiva” de la representación, la asamblea, como pueblo en miniatura, debe actuar como lo haría el propio pueblo reunido. Los objetivos de la visión “descriptiva” y de la “teoría del mandato” son los mismos. No obstante, en el segundo caso, la identidad entre la voluntad de los representantes y la del pueblo queda asegurada mediante disposiciones legales formales; mientras que la concepción descriptiva presupone que los representantes harán espontáneamente los que el pueblo haría, comparten las circunstancias de sus votantes y están próximos a ellos (metafórica y físicamente). Los antifederalistas se oponían a la Constitución porque algunas clases del pueblo no estarían representadas.

Dada la diversidad de la población americana, sólo una amplia asamblea podría ser representativa. “los agricultores, comerciantes, mecánicos y demás, deberían estar representadas de acuerdo con sus respectivos pesos y cantidades; y los representantes deberían estar identificados con sus deseos e intereses”. Los antifederalistas no exigían que todas las clases tuviesen miembros con escaños, sólo que estuvieran representados los principales componentes de la sociedad, haciendo hincapié en los estamentos medios”. No dudaban que con la representación prevista en la Constitución, se inclinaría a favor de las clases más prosperas “Sólo serán elegidas las personas de más elevado condición en la vida”. Era una superioridad social derivada a la riqueza, al rango o incluso al talento. Quines gozaban deesa superioridad fromaban lo que calificaban como “la aristocracia natural”.

Los antifederalistas no eran igualitaristas radicales, ni denunciaron las desigualdades sociales, económicas o personales. Estas desigualdades formaban parte del orden natural de las cosas. Tampoco objetaban el papel político específico de la aristocracia, pero rechazaban su monopolio. Los antifederalistas no desarrollaron una explicación detallada sobre las razones por las que solo los ricos serían elegidos, eran más bien intuiciones. Sostenían que

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cuanto más grandes fueran los distritos electorales, mayor sería la influencia de los ricos. En marcos reducidos podrían ser elegidas personas corrientes, pero en los grandes los candidatos serian notables y prominentes. Esta falta de articulación fue la causa de su derrota al enfrentarse a los federalistas. Al final, los antifederalistas recurrieron a la afirmación de que los federalistas estaban engañando al pueblo: “decir al pueblo que son electores y pueden elegir a sus legisladores es engañarlo, si no pueden elegir en la naturaleza de las cosas entre ellos mismos y genuinamente como ellos mismos” (Federal Farmer). Pero esta acusación no pudo ocultar la falta de argumentos consistentes. Dicha posicición era completamente vulnerable a las réplicas de Madison, y los federalistas contestaron: “Los electores serán el gran cuerpo ciudadano de los EEUU y los candidatos aquellos cuyos méritos les recomienden ante la estima y confianza del país”.

La esencia del razonamiento de Madison en el “Federalist. 57” consiste en afirmar que la Constitución garantizaba que los representantes no traicionaran la confianza del pueblo. Como los ciudadanos “estarán distinguidos con la preferencia de sus conciudadanos”, hay razones para creer que tendrán las cualidades por las que fueron elegidos y que estarán a la altura de lo esperado. Además, sabrán que solo deben al pueblo su ascenso al cargo público. Además, las elecciones frecuentes les recordarán su dependencia de los electores y las leyes que aprueben les serán también aplicables.

De este modo, los federalistas vuelven las tornas y arrojan las sospechas hacia los antifederalistas por su preferencia por el gobierno republicano o popular, insinuando que estos republicanos en realidad dudan sobre el derecho del pueblo a elegir los gobernantes que quiera, así como su capacidad para juzgar a los candidatos.

Asimismo, los federalistas desarrollan una concepción totalmente distinta de representación: los representantes debe ser diferentes de sus electores, porque el gobierno requiere que el poder sea confiado a quienes posean “mayor sabiduría y virtud”, a personas superiores y diferentes de sus conciudadanos. Esta es una de las más claras expresiones del principio de distinción en el pensamiento federalista.

Las características definitorias de una república son “la delegación de un gobierno en un reducido grupo de ciudadanos elegidos por el resto, siendo su efecto refinar y extender las opiniones del pueblo pasándolas a través de un órgano electo de ciudadanos, cuya sabiduría ayude a ver los verdaderos intereses de la nación y cuyo patriotismo y amor a la justicia tenga menos posibilidades de ser sacrificado por consideraciones temporales”. Lo que distingue a una república de una democracia no es la existencia de un órgano de representantes, sino el que esos representantes formen un órgano electo. La caracterización completa del modo republicano de elegir gobernantes es que deja al pueblo seleccionar mediante la elección a los más sabios y virtuosos.

No sólo hay que elegir a los más sabios y virtuosos, además hay que mantener a los representantes en la senda de la virtud con un sistema de imperativos, sanciones y recompensas. La perspectiva de unas elecciones próximas junto con el deseo de seguir en el cargo garantizará una buena dedicación a los intereses del pueblo. Los antifederalistas querían que los representantes fueran igual que el pueblo, pero los federalistas que debían ser diferentes. Los antifederalistas no cuestionaban la necesidad de elecciones periódicas, pero también pedían similitud y proximidad.

Los federalistas, ante la crítica de que la Constitución era aristocrática, replicaban diferenciando entre aristocracia “pura” y aristocracia “natural” (en esta no había nada objetable). “Una aristocracia natural significa el gobierno de los mejores hombres de la comunidad”. En esta definición no se menciona la riqueza, lo que hace más defendible esta posición. Hay que señalar la inteligencia de los federalistas en esta definición pues admiten dos puntos presentados por los antifederalistas: 1. los representantes no serán como sus

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electores y tampoco deben serlo, es deseable que tengan más talento y virtud. 2. La asamblea representativa estará formada sobre todo, por la naturaleza aristocrática.

Para los federalistas, un gobierno aristocrático propiamente dicho “es aquel en el que el poder supremo no es del pueblo, sino que reside en un selecto órgano de hombres que, o bien ocupan las vacantes que se producen por voluntad propia y elección, o bien lo consiguen en virtud del principio de herencia, o por sus posesiones territoriales o por alguna otra razón que no es el resultado de sus características personales (mente y corazón).

Los federalistas defienden el derecho del pueblo a elegir como gobernantes a quien le plazca, pero reconoce que la riqueza desempeñaría una parte cada vez más importante en las elecciones. Consideraban el poder económico la mejor vía hacia la grandeza histórica y por ello quería ver al país dirigido por comerciantes prósperos, osados y emprendedores. Replicaban a los antifederalistas que “la idea de una representación real de todas las clases de personas y de cada clase era un utopía, a no ser que sea establecido explícitamente en la Constitución que cada ocupación diferentes debe mandar una o más personas”. De este modo se daba la razón a los antifederalistas: la importancia numérica de las diversas clases de la sociedad nunca encontrará reflejo espontáneo en la asamblea representativa.

Pero, no todos los federalistas compartían la importancia del comercio y la riqueza, pero si coincidían en que los representantes no debían ser como sus electorados, ya fuesen diferencias de sabiduría, virtud, talento, riqueza o pobreza absolutas.

No obstante, al final, los federalistas compartían la intuición antifederalista de que este tipo de diferencias resultarían del mero tamaño de los distritos electorales, aunque tampoco ofrecían una explicación clara del fenómeno. Los federalistas defendían los distritos electorales grandes, ya que defenderían a la población de los demagogos y de la mentalidad pueblerina. Escribiendo en el “Federalist. 10” Madison establece una conexión entre el tamaño del electorado y la selección de candidatos prominentes “cuanto más numeroso sea el electorado, más probable es la selección de personajes respetables”.

En su Nota sobre el discurso sobre el derecho de sufragio Madison es más explicito en cuanto a los beneficios que espera de los grandes electorados. En la nota reflexiona sobre las posibles soluciones a lo que describe al comienzo como el mayor problema suscitado por el derecho de sufraguio: “Si se concede el derecho de sufragio exclusivamente a los propietarios, se pueden oprimir los derechos de las personas. Si se extiende a todos por igual, los derechos de los propietarios o las exigencias de justicia pueden ser rechazados por una mayoría sin propiedades o interesada en ciertas cotas de injusticia”. Por lo tanto, el objetivo principal en cuestiones de sufragio es garantizar los derechos de las personas y de la propiedad por igual. Se planteaban cinco posibles soluciones. Las dos primeras son rechazadas por no equitativas: una cualificación patrimonial para los electores y la elección de una rama del legislativo por los propietarios y otra por los carentes de propiedad. La tercera posibilidad era reservar el derecho de elección de una rama del legislativo a los propietarios y reconocer a todos los ciudadanos, incluyendo a los propietarios, el derecho de elegir a la otra rama (lo que daría voto doble a los propietarios). La cuarta solución: “ si la experiencia o la opinión pública requieren un sufragio universal para cada poder del gobierno, se puede encontrar un recurso favorable para los propietarios, cuando sus posesiones están en minoría, en la ampliación de los distritos electorales para una rama del legislativo y en la extensión de su período de servicio. Los distritos más grandes son más favorables a la elección de personas de respetabilidad general y de probable adhesión a los derechos de propiedad que quines dependen de pedir personalmente el voto en comunidades reducidas”. Esta solución también es inaceptable. Finalmente, la quinta solución era una combinación de diversos elementos: “la influencia ordinaria de la propiedad y la información superior inherente a sus titulares”, “el sentido popular de la justicia ilustrado y ampliado por una profunda educación” y “la dificultad de combinar y efectuar propósitos injustos en una nación

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grande”. Las soluciones cuarta y quinta están incorporadas en la Constitución. Respecto a los efectos de los distritos electorales de mayor tamaño, los federalistas ya no hablan de virtud y sabiduría, sino que francamente afirman que el superior tamaño favorecería la propiedad y la riqueza.

Sin embargo, sería superficial marcar a los federalistas de hipócritas y astutos, culpables de incluir en la Constitución requisitos patrimoniales escondidos y que abogaban por que la asamblea estuviese abierta a cualquier persona de mérito. A la inversa, sería ingenuo centrarnos en el aspecto legal de la situación y afirmar que, como no había requisitos patrimoniales para los representantes en la Constitución, los federalistas eran abanderados de la igualdad política. La extraordinaria fuerza de la posición federalista provenía de que cuando declaraban que el pueblo podía elegir a quien quisiera, estaban expresando una posición indiscutible. Estaban afirmando, desde luego, una verdad, pero también había otra: que el pueblo, como regla, opta libremente por elegir candidatos con patrimonio o “respetables”.

Tampoco puede sostenerse que el tamaño de los distritos electorales fuese un medio para compensar los efectos de la falta de cualificación formales. Los federalistas no se apoyaron en dos elementos de la Constitución que fuesen igualmente ciertos en la creencia de que el elemento restrictivo (la ventaja concedida a la aristocracia natural por el tamaño de los distritos electorales) anularía el efecto más abierto (la falta de cualquier cualificación patrimonial para los representantes). Tal pretensión presupone que los resultados concretos de unos requisitos formales equivaldrían estrictamente a los de los grandes distritos electorales.

Las dos disposiciones no eran equivalentes. El principio general de que las leyes y las instituciones introducen una diferencia y o son meros fenómenos superficiales ha ganado amplia aceptación en la actualidad. Pero, ni la intuición ni el principio general de que la ley no es mera formalidad son aplicables aquí.. También es preciso explicar por qué en el caso particular de las cualificaciones parlamentarias, los requerimientos no hubiesen producido iguales efectos electorales a los que los federalistas y antifederalistas esperaban del tamaño de los distritos electorales.

Los grandes distritos electorales no eran el equivalente estricto de un requisito patrimonial formal por dos razones:

1. la idea de que beneficiarían a la aristocracia natural se basaba sobre la premisa de un fenómeno que la experiencia parece confirmar, “por lo general, en las grandes circunscripciones electorales sólo resultan elegidas personalidades respetables”. Por ello, parecía que la relación entre grandes distritos y la elección de la aristocracia se daba casi todas las veces. Un requisito patrimonial formal hubiese sido efectivo siempre. Si las ventajas de las clases propietarias se aseguran por una constante estadísticamente demostrada del comportamiento electoral, el sistema ofrece una medida de flexibilidad: pueden surgir circunstancias en las que no se obtiene el efecto porque una preocupación excepcional anula la inclinación habitual de los votantes hacia los candidatos insignes. La situación es diferente si se reservan por ley los cargos legislativos a las clases sociales más altas, ya que la ley es rígida. La ley puede ser cambiada, pero el proceso es más complicado.

No podemos despreciar la diferencia entre lo que siempre sucede y lo que ocurre la mayor parte de las veces. La distinción entre estas dos categorías tiene especial importancia en política. Es un error considerar que la verdad fundamental de un fenómeno político estriba en la forma que asume la mayor parte del tiempo. También son importantes los casos excepcionales, ya que lo que está en juego varía según las circunstancias y el caso estadísticamente excepcional puede tener consecuencias

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históricas. Por otro lado, también es un error otorgar un criterio epistemológico a los casos extremos, a los que son raros y de incierta probabilidad. En política, la verdad última se revela tanto por la excepción como por la regla. En las crisis y revoluciones entran en juego factores que no están presentes en las situaciones normales. Las teorías políticas más convincentes son las que dejan espacio para lo ordinario y lo extraordinario, manteniendo a la par una distinción entre ambos y explicándolos por separado. Según Locke, la mayor parte del tiempo, el pueblo confía en el gobierno establecido, sobre todo si lo ha elegido. Sólo se rebela cuando “una larga serie de abusos, prevaricaciones y trampas” manifiestan inequívocamente una intención de traicionar su confianza”.

Volviendo al caso americano, la conclusión es que aunque los grandes distritos electorales y los requisitos legales para ser representantes favorezcan a los candidatos de las clases sociales superiores, esos fenómenos no pueden equipararse. Hay que señalar la mayor flexibilidad de las circunscripciones extensas en casos excepcionales: es la primera razón por la que el tamaño de los distritos electorales no canceló los efectos de la cláusula electoral no restrictiva de la Constitución.

2. Si las ventajas de determinadas clases en cuestiones de representación quedan plasmadas en leyes, abolirlas requiere enmendar la ley. Esto supone que el cambio en las normas debe ser aprobado por los mismos que se benefician de ellas. Tal sistema equivale a someter la muerte de una determinada elite a su propia aprobación. Si, por contra, la ventaja de una determinada clase social resulta sólo del comportamiento electoral de los ciudadanos, un simple cambio en el electorado bastaría para derrocar a la elite o para alterar su composición. En tal caso, se puede lograr la salida de una elite del poder sin su aprobación. Esto no significa que basta la simple decisión del electorado para conseguirlo, ya que la ventaja de las clases sociales superiores en los distritos electorales extensos, aunque resultado del comportamiento electoral, depende en realidad de una serie de factores de los que sólo unos pocos son modificables por los votantes. La mera voluntad del electorado no basta por sí misma para acabar con las ventajas de la riqueza. Se requieren también cambios más profundos en las circunstancias socioeconómicas y en la cultura política. Pero, por muy difícil que sea, estos cambios no necesitan la aprobación de quienes están en el poder, mientras que sí se requeriría su aprobación en un sistema de cualificaciones legales, y no hay nada más difícil que inducir a una elite a aprobar su propia disminución del poder.

En un sistema de requisitos legales, la ley que ha de cambiarse para acabar con las ventajas de las clases privilegiadas no suele ser ordinaria sino constitucional. Así, cambiar los requisitos legales no hubiese dependido únicamente de los representantes elegidos según dichas cualificaciones, el legislativo hubiese tenido voz en el proceso de revisión constitucional.

En este segundo caso, tampoco los requisitos legales de los representantes y los grandes distritos electorales hubieran tenido efectos idénticos. La diferencia radica en que, con un sistema de grandes distritos electorales, la ventaja de la riqueza podía ser alterada e incluso abolida sin el consentimiento de las elites propietarias. Esto facilitaba la apertura al cambio político más eficazmente que las condiciones legales.

La diversidad geográfica de EEUU, que evitó que los delegados de Filadelfia llegasen a un acuerdo sobre el requisito de la riqueza para los representantes, llevó a inventar un sistema en el que la designación de la elite representativa se aseguraba de un modo más flexible. A lo largo de la historia de EEUU y los cambios en la estructura social de la nación, diferentes elites han sido capaces de sucederse en el poder sin trastornos. Y, en momentos excepcionales, los votantes incluso eligieron a ciudadanos corrientes.

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Podemos observar por qué el debate constitucional americano influye en las instituciones representativas en general, no sólo sobre las americanas. Esta importancia resulta de la posición defendida por los antifederalistas. Con su insistencia en la similitud y en la proximidad que debe vincular a representantes y representados, los antifederalistas hicieron una gran contribución al pensamiento político. Expresaron con claridad una concepción plausible y coherente de la representación. Aceptaron la necesidad de una diferenciación funcional entre gobernantes y gobernados, pero mantuvieron que para que el gobierno representativo fuese popular, los representantes habrían de estar lo más cerca posible de su electorado: vivir con ellos y compartir sus circunstancias. Con estas condiciones los representantes sentirían, pensarían y actuarían como el pueblo al que representan. El debate americano pone de relieve lo que no se quería que fuese el gobierno representativo. Desde el mismo comienzo estaba claro que el gobierno representativo americano no se basaría en la semejanza y proximidad entre representantes y representados, los representantes iban a ser diferentes de los representados y estar por encima de ellos en cuanto a talento, virtud y riqueza. Pero el gobierno sería republicano porque el pueblo elegiría a los representantes y porque la frecuencia de las elecciones les obligaría a ser responsables ante el pueblo.

Además, el ideal de la similitud entre el liderazgo y el pueblo resultó ser una gran fuerza movilizadora durante el siglo siguiente. Pero fueron los antifederalistas los que la formularon por primera vez. En toda organización política es posible movilizar energías sustanciales apelando a la idea de que los dirigentes se han de parecer a los miembros, compartir sus circunstancias y estar lo más cerca posible de ellos. El poder del ideal de similitud deriva de su capacidad para lograr una reconciliación casi perfecta entre la división del trabajo y el principio democrático de la igualdad.

Existe otro elemento importante en el debate americano. Allí se asumió en seguida que la superioridad de los elegidos sobre los electores se podía conseguir habitualmente, incluso sin requisitos legales, mediante el método electivo. Cien años después los europeos lo descubrieron. Los americanos consideraban el tamaño de los distritos electorales el factor principal en la selección de candidatos prominentes, pero los antifederalistas se dieron cuenta que, incluso en los pequeños distritos, los votantes elegían espontáneamente a personas consideradas superiores.

Aunque los federalistas aceptaron ciertas diferencias entre los candidatos y sus electores temían que, en enormes distritos electorales, la diferencia fuera demasiada. Les asustaba que ciertas categorías de ciudadanos fuesen privadas de cualquier representante propio y que la riqueza fuera el único criterio de distinción. Eran conscientes de que el principio electivo conduciría por sí mismo a la selección. El desacuerdo era cuestión de grados: diferían en la distancia correcta entre representantes y representados. Diferían además en las características específicas que habría de tener la “aristocracia” elegible.

B. El carácter aristocrático de la elección(Capítulo 4: una aristocracia democrática)

Durante el siglo XIX y principios del XX comenzó a extenderse el sufragio universal y asimismo empezó a desaparecer el requisito de riqueza para ser representante. Estos cambios hicieron creer que la representación avanzaba hacia el gobierno popular. Se llegó a identificar la libre elección de representantes con democracia. Así, el supuesto de que las elecciones no fueran igualitarias ni se planteaba. El movimiento favorable al sufragio universal, sin límites legales sobre el origen del candidato hizo irrelevante la persistencia de elementos no igualitarios o aristocráticos. Desde el s XIX, la naturaleza aristocrática de las elecciones no ha incitado investigación ni debates.

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El debate americano fue la última vez en la que se consideró la presencia de rasgos aristocráticos en sistemas apoyados en elecciones libres. Este debate marcó un giro y cierta comprensión sobre lo que los teóricos políticos venían afirmando. Aunque algunos filósofos habían razonado que la elección era aristocrática en comparación con el sorteo, esta posibilidad ni se cuestionó. Se creía que las elecciones seleccionaban a individuos superiores a los que eligen. Observaron la dimensión aristocrática del método electivo.

Los teóricos anteriores aducían que un sistema electivo no daba a todos las mismas posibilidades, pero no concretaron a quienes beneficiaba el método electivo. Sin embargo, en el sistema americano, se identificó a los beneficiarios, los ciudadanos notorios o eminentes, con las profesiones más prestigiosas e influyentes, a los más talentosos o más ricos. Asimismo, el debate americano expresó que el tipo de aristocracia asociada a la elección no tenía nada que ver con la nobleza legal o hereditaria. Aunque la elección favorece a los grandes, es a los superiores en la sociedad, independientemente de los términos en los que esté definida esa superioridad.

Además, el debate de 1787 contribuyó a la teoría de los efectos aristocráticos de las elecciones. Al resaltar que los electores optarían pos los “más notorios o prominentes”, los antifederalistas abrieron una nueva perspectiva para la explicación de los efectos aristocráticos de las elecciones. Si esto fuese cierto, ni la extensión del derecho al voto ni la abolición de los requisitos parlamentarios eliminarían dos fenómenos: en los gobiernos basados únicamente en la elección, no todos los ciudadanos tendrían la misma oportunidad de acceder a un cargo. La posición de los representantes se reservaría a los superiores o de clases altas, por lo que se conservaría una dimensión aristocrática, ya que los elegidos no serían iguales a los electores. Además, no todos tendrían la misma oportunidad de ejercer el poder, aunque nadie tuviese trabas para presentarse. Pero, ¿poseen realmente las elecciones estas características?

- El carácter aristocrático de las elecciones: una teoría pura

¿Existen elementos intrínsecos a las elecciones que tengan consecuencias no igualitarias? Aristóteles, Montesquie y Rousseau afirmaron que las elecciones son intrínsecamente aristocráticas. No pensaban que este efecto derivara de las condiciones de las elecciones, sino que era el resultado mismo del proceso electivo.

La hipótesis de la naturaleza aristocrática de las elecciones se puede probar empíricamente, pero aún cuando los datos respaldaran la hipótesis, se podría objetar que tal desigualdad se debe a las circunstancias de las elecciones. Y, como en los países en los que el gobierno representativo lleva un par de siglos funcionando siempre se han caracterizado por persistentes desigualdades sociales, la objeción tendría mucho peso.

Así, deduzcamos los efectos no igualitarios y aristocráticos de un análisis abstracto de la elección. Los efectos no igualitarios y aristocráticos de la elección se deben a cuatro factores: a/ el tratamiento desigual de los candidatos por parte de los votantes, b/ la distinción de los candidatos requerida por una situación selectiva, c/ la ventaja cognoscitiva de otorga una situación de prominencia y d/ el coste de diseminar la información.

- a/ El tratamiento desigual de los candidatos por parte de los votantes.

A los gobiernos electivos se les considera generalmente como sistemas políticos en los que los ciudadanos pueden elegir a los líderes que deseen. Pero esta caracterización es incompleta.

En un sistema en el que no todos los ciudadanos pueden gobernar a la vez, pero tienen igual derecho a elegir a quien gobierna y en el que todos son susceptibles de ser elegidos para

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ocupar cargos públicos, los ciudadanos son políticamente iguales como electores. Esta es la parte democrática del régimen. Así es preciso fijarse en cómo afecta a los ciudadanos en su calidad de posibles objetos de elección este sistema.

Desde este ángulo, no está restringida la presentación de candidaturas, pero el procedimiento de distribución comporta que los candidatos puedan ser tratados de manera desigual. Entre los candidatos, los elegidos son los individuos identificados por sus nombres que son preferidos al resto. Los cargos no son distribuidos de acuerdo a atributos o acciones definidas abstractamente, sino de acuerdo con las preferencias del pueblo soberano. Pensamos que la igualdad ante la ley queda asegurada si una regla vincula la obtención de un beneficio a la posesión de cualidades o a la ejecución de acciones definidas de modo abstracto. Pero, las elecciones como modo de distribuir cargos, no otorgan cargos a cualquiera. No se requiera de los votantes que empleen estándares imparciales para discriminar entre los candidatos. Pueden votar a candidatos con criterios generales y abstractos pero también pueden hacerlo porque les gusta este candidato y no otro. Si la elección es libre, nada puede evitar la discriminación de los votantes. De hecho, la parcialidad de los votantes es la otra cara del derecho de sufragio. Además, en las votaciones secretas, los ciudadanos ni siquiera tiene que dar explicaciones por sus preferencias.

El uso de la elección supone otra consecuencia. El procedimiento electivo no es necesariamente meritocrático y no garantiza estrictamente lo que hoy se considera igualdad de oportunidades. Es instructivo comparar la selección de gobernantes por elección y su reclutamiento por examen competitivo. Junto con el sorteo, la elección, la herencia y la cooptación, el examen es otro método de selección. Si lo gobernantes son elegidos mediante oposición, los candidatos deben cumplir criterios abstractos y generales, y deben ser anunciados anticipada y públicamente, y todos los candidatos los conocen. Los candidatos deben entonces aplicar sus energías y recursos para cumplir esos criterios y deben juzgar cual es el mejo método para alcanzar el objetivo. La desigual distribución de cargos tras un examen refleja la desigualdad de esfuerzos, acciones y juicios de los candidatos.

En un sistema electivo, esto no es necesariamente así. Los criterios no son definidos, aunque puede que los candidatos traten de adivinar que es lo que demandan los votantes. No hay garantía de que, cuando depositen sus votos, los electores lleguen a tener cuenta siquiera parcialmente de los esfuerzos, acciones y opciones de los candidatos. En el método electivo, no hay nada que requiera que los electores sean justos con los candidatos.

Se puede objetar que los candidatos, como mínimo, necesitan darse a conocer y que la elección recompensa los esfuerzos y juicios hechos durante la campaña, pero tampoco es necesario. Una persona puede ser conocida antes de cualquier campaña. En algunos aspectos, es obvio que las elecciones no aseguran que todos los que desean cargos tengan las mismas posibilidades. Tal vez sea menos trivial indicar que tampoco garantizan la igualdad de oportunidades entre los que aspiran a una función pública.

Las elecciones abren intrínsecamente la posibilidad de un tratamiento desigual de los candidatos, pero no muestra por qué tiende a producir representantes que en cierto modo son considerados superiores a los que los eligen.

- b/ La distinción de candidatos requerida por una situación selectiva.

Aunque las elecciones no siempre fueron organizadas como una selección y aunque muchos regímenes autoritarios organicen elecciones sin oposición, el elemento de la opción es inherente al concepto de elección en los sistemas modernos de representación. Elegir es optar. En una situación selectiva, los votantes necesitan un motivo al menos para preferir un candidato a los otros. Si los candidatos son indistinguibles, serán incapaces de optar. Por ello, los candidatos deberán mostrar al menos una característica positiva que no posean los

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otros candidatos. Una persona cuya cualidad/es sea compartida ampliamente por la población probablemente tenga que enfrentarse a competidores que también poseen esa cualidad, entonces será indistinguible de ellos. También es frecuente que se enfrente a oponentes que posean, además de sus mismos rasgos, otra cualidad positiva, en cuyo caso será derrotado. Los candidatos potenciales u organizaciones que los eligen son conscientes de ello, por lo que antes de decidir seguir adelante, cabe preguntarse por las características positivas o excepcionales.

Pero una cualidad que es juzgada favorablemente en una cultura o ambientes y no es poseída por otros, otorga una superioridad: los que la poseen son diferentes y superiores a los que no la tienen. Por ello, los sistemas electivos conducen a la autoselección y selección de candidatos que son considerado superiores al resto de la población (votantes).

El requisito de la distinción inherente a los sistemas electivos es estructural: deriva de la situación de opción ante la que se colocaba a los votantes y no de su psicología o actitudes. Los votantes pueden desear elegir a alguien que compartan algunas características con ellos. Cabría pensar de este modo, que el candidato con mayores probabilidades de ser elegido sea la persona que comparta la cualidad más común. Pero no es así, ya que entre el gran número de los que poseen una cualidad extendida, hay también un número significante de candidatos potenciales. Si los votantes basan su decisión en la similitud entre ellos y los candidatos, serán incapaces de elegir entre un número de personas que comparta la cualidad generalizada. La situación de opción limita a los candidatos a elegir características poco comunes.

Pero, si los votantes optan por el candidato que más se parezca a ellos, la cualidad que valorarán el parecido con ellos respecto a un rasgo dado. Si eligen al candidato cuya competencia sea la más parecida a la suya, la cualidad que juzgan no es la competencia, sino la distancia mínima entre su propia competencia y la del candidato. Por lo tanto, incluso en este caso, los votantes se ven conducidos a seleccionar a un candidato superior a ellos por poseer una cualidad que valoran en especial y que la mayoría no posee: proximidad al resto por un determinado rasgo.

Por supuesto, todo individuo posee un rasgo al menos que lo distingue del resto. Así, quien quiera presentarse a un cargo, puede hacerlo con la esperanza de que los ciudadanos juzguen favorablemente la cualidad que le diferencia. Así que lo racional es que los candidatos potenciales consideren los valores de los votantes como algo dado, que intenten identificarlos en vez de modificarlos.

Puede objetarse que, dada la naturaleza discrecional de la opción electoral, los candidatos potenciales no están en condiciones de predecir que será juzgado positivamente por el electorado. En este caso, los que aspiran a un cargo público se presentarían con la certeza de que poseen una característica distintiva, pero con la incertidumbre acerca de cómo juzgan los votantes esa característica. En la práctica, los valores de los votantes están muy determinados por las circunstancias socioculturales y éstas son conocidas por los candidatos potenciales.

Se debe tener en cuenta que los requisitos de la distinción no establecen límites al programa ofrecido por los candidatos ni a sus posiciones políticas, únicamente afectan a la selección de personas. Los candidatos pueden ofrecer los programas que quieran, pero están limitados por sus rasgos personales. Una posición política puede ser de la preferencia de la mayoría de los votantes y adoptada por los candidatos que quieran vencer, pero no todos los que adopten esa posición tienen la misma oportunidad de resultar elegidos. Dado que la elección es una selección entre personas, incluye también un mecanismo interno que dificulta la selección de individuos que se asemejen al resto. En el núcleo del procedimiento electivo hay una fuerza que empuja en el sentido contrario al deseo de similitud entre gobernantes y

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gobernados. Aunque los votantes comparen lo que dicen los candidatos, también interviene la personalidad de los contendientes. Además, los programas y promesas no son vinculantes legalmente, al contrario, una vez con el poder, se decide la política pública.

- c/ Ventajas que confiere la preeminencia a la hora de llamar la atención

Elegir consiste en seleccionar individuos conocidos. La psicología cognoscitiva muestra que la atención se centra en primer lugar en objetos o personas sobresalientes y además, los estímulos sobresalientes provocan fuertes juicios de valor. Si esto lo aplicamos a las elecciones, para atraer la atención y provocar juicios positivos, los candidatos han de destacar por una característica positiva. El que no sobresalga pasará desapercibido y tendrá pocas oportunidades de ser elegido y será rechazado el candidato que destaque por características negativas. Por sí mismas, las elecciones favorecen a los individuos que destacan por un aspecto que el pueblo juzga favorablemente, es decir, a los superiores.

La preeminencia no deriva de la posesión de rasgos universalmente determinados, sino que es contextual o ambiental. Por esto, influye la distribución de determinados rasgos en la población de la que forma parte el individuo: un individuo sobresale en proporción a qué tan escasos sean estadísticamente sus rasgos en dicha población y cómo esta distribución varía temporal y espacialmente, también variarán las características que otorgan la preeminencia.

Pero, en una situación concreta los votantes no están en condiciones de comparar meticulosamente todas las características de cada individuo con todas las del resto, sino que operan sobre la base de una percepción general y su atención se dirige hacia aquellos individuos cuya imagen destaca sobre la del resto.

Es obvio que las campañas electorales atraen la atención de los votantes sobre las características distintivas de los candidatos que de otro modo no se hubiesen percibido. Y todo candidato posee al menos un rasgo distintivo que sea destacable. De hecho, las campañas se crearon para contrarrestar la ventaja que el procedimiento electivo otorgaba a la notabilidad, pero nunca podrán eliminar esa diferencia. Los individuos que sobresalen en las relaciones sociales cotidianas están en una especie de campaña permanente, aunque el foco no se dirige hacia los rasgos distintivos de los otros candidatos hasta que no se abra la verdadera campaña.

- d/ El coste de diseminar información

La mención de las campañas electorales nos conduce a la última de las características no igualitarias del procedimiento electoral. La diseminación deliberada de información sobre los candidatos atenúan en cierta medida las limitaciones derivadas de la preeminencia anterior, sobre todo la que gozaban los notables. Pero su coste hace que se favorezca a los que tienen más recursos. Los candidatos necesitan darse a conocer y el coste es elevado.

Si los candidatos tienen que autofinanciarse las campañas, es evidente la ventaja de la clases ricas, pero esta ventaja continúa aunque los candidatos obtengan financiación para sus campañas. Las organizaciones financiadas por las cuotas de sus miembros ayudan a mitigar los efectos de la riqueza en la selección de representantes y este fue uno de los objetivos para la creación de los partidos de masas en la 2° ½ del XIX.

Pero estas organizaciones no eliminan del todo la ventaja de la riqueza: requiere más esfuerzo, organización y activismo recolectar una cantidad a través de las contribuciones de los ciudadanos pobres que de los ricos. Por ello, los candidatos están más inclinados a pedir a los ricos que a los pobres para financiar los gastos electorales, y esto puede llevar a pensar que una vez elegido, el candidato prestará mayor atención a los intereses de los que le ayudaron.

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El procedimiento electivo favorece pues a los estratos más ricos de la población. Pero este elemento puede ser eliminado mediante la financiación pública de las campañas y la regulación estricta de los gastos electorales.

Aún así, es extraño que los gobiernos representativos tuviesen que esperar hasta las últimas décadas del s. XX para abordar el problema, probablemente porque los propios votantes tienden a subestimar los costes de las campañas electorales y no están dispuestos a destinar recursos públicos para ello. Más extraordinario es que la teoría política haya descuidado tanto la cuestión de los gastos electorales, salvo el caso de J.S Mill. Con tanta atención sobre la ampliación del derecho al voto, el pensamiento político fracasó al estudiar los aspectos complejos de la elección.

- Definición de aristocracia electiva

Ahora comprobaremos cómo la dinámica de la selección y de las limitaciones cognoscitivas suelen conducir a la elección de representantes percibidos como superiores. Pero el concepto de superioridad aquí empleado es un concepto particular de la superioridad y ha de ser definido cuidadosamente. Cuando decimos que un candidato debe ser considerado superior para ser elegido, no nos referimos a un juicio global de su personalidad. Para elegir a una persona, los votantes no tienen que creer que la persona sea mejor en todos los aspectos, pero si tienen que elegir a un candidato, deben considerarlo superior a la luz de alguna cualidad/es que consideren de relevancia política.

Además, las limitaciones cognoscitivas y de la selección sólo tienen relación con la superioridad percibida. Los candidatos deben destacar, pero eso no supone que deban sobresalir por criterios racionales o universales. Deben ser percibidos como superiores de acuerdo con los valores dominantes de la cultura.

De aquí se desprenden dos consecuencias: 1. El principio electivo no garantiza que la verdadera excelencia política quede seleccionada. Las elecciones operan sobre la base de una percepción cultural relativa acerca de lo que constituye un buen gobernante. La naturaleza repetitiva de las elecciones introduce una medida de objetividad: los votantes pueden llegar a descubrir a través de la experiencia que los criterios que emplearon en las elecciones anteriores condujeron a un gobierno malo o incompetente y pueden cambiar esos criterios en las próximas elecciones (repetición como proceso de aprendizaje). Aún así en cada ocasión optan por lo que perciben como superioridad política relevante y basan su percepción en la experiencia previa.

2. El método electivo no garantiza la selección de élites en el sentido general que le dio Pareto. Su concepto sobre las elites parece implicar criterios universales, ya que aplica el término a los que tienen el mayor grado de capacidad en su esfera de actividad. Pareto es cautelosos al despojar del concepto de élite de cualquier dimensión moral. Las élites de Pareto están definidas por criterios universales. Lo que define a una a una élite no es lo que la sociedad percibe como la encarnación del éxito o de la excelencia en cada actividad, sino lo que el sociólogo contempla como tal. Si se toma el concepto élite en el sentido de Pareto, las limitaciones al conocimiento y a la selección no prueba entonces que el método electivo favorezca necesariamente a las élites. Los votantes eligen lo que perciben como ejemplo de preeminencia, pero sus criterios determinados culturalmente pueden ser erróneos si los comparamos con los de Pareto. Por ejemplo, los votantes pueden estar equivocados al pensar que una característica implica talento político; pueden considerar buen orador a alguien que no sería considerado como tal por un sociólogo o por un experto en retórica. La clave no reside en distinguir entre el valor moral o el éxito en actividades, aunque sea inmoral, sino que consiste en diferenciar entre la superioridad percibida y la definida por

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criterios universales. El proceso electivo conduce a la selección de los primeros (superioridad percibida).

Por último, los atributos que en un contexto dan la impresión de superioridad con toda probabilidad tienen existencia objetiva. Es probable que los votantes empleen elementos discernibles a la hora de optar. Es más, la superioridad de los candidatos es meramente percibida o subjetiva, pero las diferencias entre ellas han de ser objetivas. Las elecciones seleccionan superioridades percibidas y diferencias reales.

Cabe preguntarse si sigue estando justificado hablar de naturaleza aristocrática de la elección. El término es convencional y podría sustituirse por otro (elitista) siempre y cuando tengamos en cuenta el proceso exacto que denomina: la selección de representantes diferentes y percibidos como superiores a quienes los eligen.

Los razonamientos expuestos ofrecen, al menos en parte, una explicación del fenómeno que los demócratas atenienses, Aristótles, Guicciardini, Harrington, Montesquieu y Rousseau tenían en mente cuando sostenían que la elección es inherentemente aristocrática. Los antifederalistas americanos también emplearon el término “aristocrático” para indicar la falta de similitiud entre los electores y los elegidos, por lo que es otra razón para mantenerlo. El único punto esencial de razonamiento desarrollado aquí es, sin embargo, que, por razones que pueden ser descubiertas y comprendidas, la elección por su propia naturaleza no puede tener como resultado la selección de representantes que se parezcan a sus electores.

- Las dos caras de la elección: los beneficios de la ambigüedad

A pesar de que las elecciones tienen aspectos no igualitarios y no democráticos, contienen también aspectos igualitarios y democráticos, siempre y cuando todos los ciudadanos tengan derecho de voto y todos sean elegibles. Con el sufragio universal, las elecciones dan a los ciudadanos igual voz en la elección, los pobres tienen el mismo peso que los ricos y todos tienen la misma porción de poder para despachar a los que gobiernan al final de sus mandatos. Lo fundamental es que las elecciones con simultanea e indisolublemente igualitarias y no igualitarias, aristocráticas y democráticas. La importancia de la dimensión aristocrática no supone que la parte democrática o igualitaria de la elección sea menos importante o real. No hay que limitar el fenómeno electoral a un solo rasgo, tiene dos caras.

Respecto a la doble naturaleza de la elección C. Schmitt dice: “ en comparación con el sorteo, la elección es aristocrática, pero en comparación con el nombramiento o herencia, la elección aparece como democrática. Así el elector puede aparecer como subordinado o supraordinado, y la elección puede ser un medio tanto del principio de representación como del de la identidad”.

Schmitt describe los principios de identidad y representación como dos conceptos opuestos dentro de los cuales entran todas las constituciones actuales. Toda constitución presupone cierta concepción de unidad del pueblo. Identidad y representación son las dos concepciones extremas de lo que hace de un pueblo un agente unificado. El principio de identidad descansa sobre la idea de que el pueblo, como grupo de individuos con la sensación de similitud, se convierte en una comunidad capaz de acción política. Su unidad es espontánea, no se impone sobre ellos desde fuera. En tal caso, dado que los miembros de la comunidad se perciben a sí mismos como similares en lo fundamental, establecen instituciones que tratan de igual modo a todos los miembros. Y, sobre todo, como comparten esencialmente la misma naturaleza, tienden a abolir, en la medida de lo posible, toda diferencia entre gobernantes y gobernados. En este sentido, según Schmitt, el principio de identidad constituye la base de la democracia. En su forma más pura, la democracia no es compatible con la representación. No obstante, la democracia no excluye necesariamente una diferenciación entre gobernantes y gobernados. Los gobernantes pueden tener un papel

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especial o posición diferente de la ocupada por los gobernados, pero la posición no puede ser reflejo de su naturaleza superior. Si están autorizados para gobernar es porque expresan la voluntad del pueblo y han recibido su mandato.

El principio contrapuesto, el de representación parte de la idea de que la unidad política del pueblo no puede hallarse presente en identidad real y por eso tiene que estar siempre representada personalmente por hombres. El representante sirve para hacer presente algo que no está realmente presente. El órgano del pueblo se unifica mediante una persona o institución externa a él. Así, según Schmitt, el principio de representación tiene varias implicaciones, como por ejemplo, el representante, que es externo al pueblo, es independiente de él y no puede atarse a su voluntad.

Schmitt percibió la naturaleza dual de las elecciones, pero no fue consciente de que, según su propia definición de democracia (sistema basado en la identidad entre gobernantes y gobernados), las elecciones inherentemente comportan un elemento no democrático: no pueden producir semejanza entre gobernantes y gobernados. Su discurso relaciona más la dualidad de las elecciones con la forma legal y constitucional de la relación entre electores y elegidos. La elección puede ser un método democrático si los elegidos son considerados como “delegados dependientes”. Esto implica que las elecciones son aristocráticas si los representantes son independientes en el sentido que le da la teoría constitucional al término, que no están obligados por instrucciones o mandatos imperativos. Para Schmitt, la elección o es democrática o es aristocrática. Una u otra se realizan por la disposición constitucional que regula la relación entre el electorado y representantes en la realidad. Así, no considera que las elecciones tengan realmente ambos componentes, sin tener en cuenta la relación constitucional entre elegidos y electores. Incluso si los representantes no están obligados, las elecciones son democráticas ya que dan a los ciudadanos la misma voz en la selección y cese de los representantes. Y si los representantes están obligados, las elecciones tienen carácter aristocrático, ya que no pueden ser similares al electorado. Probablemente sea esto lo que llevó a defender el gobierno representativo con más tendencia democrática por la práctica de mandatos e instrucciones, para que los representantes estuvieran limitados por disposiciones legales para contrarrestar los efectos de su falta de semejanza.

Aún así, la teoría de Schmitt es crucial para la comprensión de las elecciones ya que ubica el principio fundamental de la democracia en la semejanza entre gobernantes y gobernados. Percibe que el mayor atractivo de la democracia reside en la idea de similitud, aunque no sea consciente de que la naturaleza de la elección impide tal semejanza.

Es probable que el componente aristocrático de la elección tenga que ver con el éxito de esta forma de designar gobernantes. En la distribución de cargos públicos, la elección favorece a individuos diferenciados positivamente. Pero las elecciones tienen la propiedad de que, a excepción de la riqueza, el método no predetermina qué rasgos dan ventaja en la competición. Incluso si el pueblo fuese consciente del efecto aristocrático, cualquier ciudadano, por las transformaciones sociales, podría beneficiarse de este efecto.

En un contexto particular, la presencia simultanea de componentes elitistas e igualitarios asegura un consenso a favor de la utilización del método electivo. En toda cultura existen individuos que se distinguen del resto. Tales élites influyen desproporcionadamente en relación con su número, por lo que su apoyo es importante para el sistema y la estabilidad de las instituciones. Ya que el método electivo tiende a reservar funciones representativas para esas élites, es probable que reciba su apoyo una vez que dichas élites hayan captado la naturaleza aristocrática de del procedimiento. Las ventajas de la riqueza pueden ser mitigadas/abolidas, pero el procedimiento electivo seguirá favoreciendo a aquellos con una característica distintiva positiva.

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La limitación de la distinción permite cierta flexibilidad e incertidumbre, aún dentro de los límites de una cultura concreta. No todos pueden esperar que su “diferencia” sea juzgada favorablemente, pero tampoco está determinada la cualidad que el pueblo califica de favorable. Así, diversas élites pueden confiar en que su “distinción “ será juzgada como positiva.

Incluso quienes no se ven como poseedores de ninguna característica favorable, son conscientes de que su voz es igual a la de los demás en la selección y cese de los gobernantes y de que pueden arbitrar entre diferentes élites.

La constitución mixta es una mezcla de elementos monárquicos, aristocráticos (u oligárquicos) y democráticos, cuya combinación causa estabilidad. Dejando a un lado la dimensión monárquica, la elección puede calificarse como una institución mixta.

Además, la dimensión aristocrática y la democrática son objetivamente verdaderas y acarrean consecuencias significativas. Además de verdaderas con inseparables. Ni las élites ni los ciudadanos corrientes pueden retener la propiedad que les es favorable, no deshacerse de la otra. Y las propiedades igualitarias y no igualitarias al ser las dos caras de una única operación, permiten percibir el procedimiento electivo como completamente democrático o como completamente aristocrático, según se mire. Puede que la ambigüedad de la elección sea la clave para su estabilidad.

- La elección y los principios del derecho natural moderno

El triunfo de la elección como método para la selección de gobernantes se debe especialmente a la concepción moderna del derecho natural, que se desarrolló a partir de autores como Grocio, Hobbes, Pufendorf, Locke y Rousseau. Pero, cuando se compara con los principios del derecho natural moderno, la naturaleza aristocrática de la elección parece suscitar problemas.

La concepción moderna del derecho natural se basa en la idea de que todos compartimos un elemento esencial de igualdad, ya sea voluntad, razón o conciencia. La teoría del derecho natural moderno reconoce que muchas desigualdades diferencian a los seres humanos, pero ninguna de ellas da a los superiores el derecho a gobernar. Dada la igualdad de los seres humanos, el derecho a gobernar procede del libre consentimiento de aquellos sobre los que se vaya a ejercer el poder. Pero cuando los gobernados sólo pueden seleccionar a gobernantes de entre ciertas categorías de población, ¿sigue siendo libre consentimiento? Además, si la elección es una selección entre superiores, ¿no se supone que en un sistema electivo esas cualidades superiores otorgan el poder?

Para el primer problema, se supone que los votantes son capaces de elegir a individuos que: 1. poseen un rasgo distintivo 2. que éste es juzgado favorablemente 3. que proporciona un criterio de selección política.

Pero, solo el primer elemento es un hecho objetivo, determinado por la distribución estadística de cualidades. Los otros son decisiones del electorado. Los votantes son libres de elegir entre personas con cualidades escasas. Su libertad está limitada, no abolida. Cualquiera puede ser elegido en un contexto particular y puede parecer superior a los demás un algún aspecto. Podrá ser elegido mientras los demás juzguen su característica distintiva positivamente y la conviertan en criterio de selección. Ya que el método electivo no limita lo que es juzgado, los votantes conservan libertad.

Para el segundo problema, decir que en un sistema electivo sólo los que son objetivamente diferentes y percibidos como superiores pueden llegar a posiciones de poder, no es lo mismo que decir que sólo los individuos objetivamente superiores pueden llegar al poder. En este

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segundo caso, los individuos deberían su posición a su superioridad y, en el primero, lo que les conduce al poder es la percepción de su superioridad. El poder no se confiere por los propios rasgos distintivos, sino por el acuerdo de otros sobre qué rasgos constituyen una superioridad.

La naturaleza aristocrática de la elección puede ser compatible con los principios básicos del derecho político moderno, pero sólo si los votantes tienen la libertad de determinar qué cualidades valoran positivamente. Hay que distinguir entre las limitaciones formales de la diferencia objetiva y la superioridad percibida y entre los contenidos de los rasgos distintivos y los de criterio del juicio. Las limitaciones formales son compatibles con los principios del derecho moderno si el contenido particular de la superioridad es de libre elección.

Es claro que la libertad de opción respecto al contenido de la preeminencia es imperfecta en los gobiernos representativos contemporáneos. Veamos los cambios requeridos para alinear la elección con sus principios normativos:

1. Papel de los recursos económicos en las elecciones. Si la ventaja de la que gozan los candidatos más ricos deriva del coste de difundir información, entonces, la superioridad de la riqueza otorga poder por sí misma y no porque los votantes opten por ella como criterio de selección. También puede darse el caso de que votantes valoren la riqueza como criterio de selección, pero de este modo no se violan los principios del derecho moderno. Así que el primer cambio requerido es la eliminación del efecto de la riqueza sobre la elección, mediante la limitación de los gastos electorales, aplicación estricta de límites y la financiación pública de las campañas electorales. No obstante, parece que estos cambios son insuficientes.

2. El método electivo está abierto por sí mismo a cambios en los rasgos distintivos que pueden servir de criterios selectivos. No obstante, la apertura a los cambios no es suficiente para asegurar la libertad de elección. Las variaciones, como hemos visto en los tipos de élites seleccionadas en los últimos siglos, parecen ser resultado de avances sociales, económicos y tecnológicos. Sin embargo, la libertad de elección no está asegurada si el contenido específico de la superioridad está únicamente determinado por factores externos. Los rasgos distintivos deben ser resultado, en la medida de lo posible, de una opción consciente y deliberada del electorado.

Pero, aún efectuándose estos cambios, el procedimiento electivo descartaría algo: que los representantes sean similares al electorado. Los representantes han de tener necesariamente una característica valorada positivamente y que les diferencie de quienes les eligen y les haga superiores a ellos. La idea democrática de similitud entre gobernantes y gobernados es incompatible con el proceso electivo, aunque se transforme de la forma que sea. Así pues, en un sistema electivo, la cuestión gira en torno al tipo de superioridad que ha de regir, ¿quienes son los aristoi que deben gobernar? Que el pueblo decida.

2. La independencia parcial de los representantes(Capítulo 5: El veredicto del pueblo)

- Introducción

Las teorías elitistas sobre la democracia emplean el termino democracia para calificar sistemas políticos como los existentes en UK, EEUU o Francia, es decir los representativos. Estas teorías no marcan la superioridad cualitativa de los representantes sobre los representados, sino subrayan otra diferencia entre el gobierno representativo y el gobierno del pueblo.

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Schumpeter, máximo exponente de la corriente elitista, en contra del concepto “clásico” de democracia, señala que la realidad empírica de las democracias representativas es que el electorado no toma decisiones sobre los asuntos públicos, sino que hace una mera selección entre competidores que tomarán las decisiones políticas. En esta concepción los representantes no son agentes encargados de llevar a cabo la voluntad popular expresada enb las elecciónes. Esta afirmación convierte a la democracia representativa en algo diferente del gobierno indirecto del pueblo. Por este motivo ha sido calificado de elitista, en su sentido opuesto a democrático. Los partidarios del gobierno del pueblo consideran que una concepción que reduce la democracia representativa a la mera competición por los votos no es democrática.

Pero realmente,¿establecen las instituciones representativas algún tipo de vínculo entre las decisiones de quienes gobiernan y las preferencias políticas de los representados? Los fundadores del gobierno representativo no trataron de crear un sistema en el que gobernase la voluntad popular, pero tampoco deseaban que las decisiones no tuviesen relación con los deseos del pueblo. Se presuponía algún tipo de relación entre las preferencias populares y las decisiones de sus representantes. Veamos los arreglos institucionales que en los gobiernos representativos determinan cómo se adoptan las decisiones públicas y cómo se vinculan a la voluntad del pueblo.

- La independencia parcial de los representantes

Los mecanismos institucionales del gobierno representativo permiten a los representantes cierta independencia respecto a las preferencias de su electorado. Los sistemas representativos no autorizan ni el mandato imperativo ni la revocabilidad discrecional de los representantes

En la Inglaterra del XVIII, primaba la idea de que los parlamentarios representaban a la nación en su conjunto en vez de a sus respectivas circunscripciones. A principios del XIX, los radicales intentaron hacer que los candidatos se sujetaran a sus promesas, con el objetivo de acortar los mandatos, pero nunca se puso en práctica.

En EEUU, por el contrario, si se admitieron inicialmente las instrucciones de los votantes a los representantes. Pero, en el debate de las enmiendas constitucionales esta práctica se eliminó. Los votantes podrían dar instrucciones, pero sin fuerza legal.

En Francia, los portadores de los estados generales, portaban cuadernos de instrucciones. Con la Revolución, se prohibieron los mandatos imperativos. Un siglo después, la Comuna de Paris estableció un sistema de revocabilidad permanente de los miembros del consejo. De hecho, Marx consideró esta práctica como una de las invenciones políticas más importantes del Consejo de la Comuna, elegidos por sufragio universal, eran “responsables y revocables en cualquier momento”. Pero esta práctica tuvo una vida tan corta como la propia Comuna.

Además de los efectos aristocráticos de la elección, hay otra diferencia entre el gobierno representativo y la democracia entendida como el gobierno del pueblo por el pueblo. La delegación de las funciones del gobierno, necesaria por el tamaño de las naciones, puede ser compatible con el principio del gobierno por el pueblo, estableciendo la obligación legal de que los representantes cumplan las instrucciones de su electorado. El propio Rousseau recomienda la práctica de mandatos imperativos. No es sólo la delegación del gobierno en un n° limitado de ciudadanos lo que diferencia la representación del gobierno del pueblo, ni siquiera la superioridad cualitativa de los representantes sobre los representados; la diferencia entre ambos sistemas resulta también de la independencia parcial de los representantes.

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Ha habido propuesta que dan al pueblo un control completo sobre los representantes. Al igual que el sorteo, estas instituciones no son impracticables. Es claro que en ciertos gobiernos un sistema de mandatos imperativos es impracticable. Las instrucciones presuponen que el electorado conoce de antemano las cuestiones que deberá abordar el gobierno. Sin embargo, el razonamiento no es aplicable a la revocabilidad permanente de los representantes. Ser objeto de revocación deja a los representantes libertad de acción para enfrentarse a situaciones imprevisibles, pero la revocabilidad permanente garantiza una congruencia entre las preferencias del electorado y las decisiones del poder, ya que los votantes pueden castigar o hacer dimitir a los representantes con cuyas decisiones no estén de acuerdo. Aún siendo practicable, la revocabilidad nunca fue duradera. Se pueden presentar promesas y programas, pero los representantes han mantenido la libertad de decidir si cumplirlos o no. Los representantes tienen un incentivo para cumplir sus promesas, ya que es una norma social y el romperlas es un factor negativo para la reelección. Pero pueden sacrificar la perspectiva de su reelección si otras consideraciones le parecen más importantes que su propia carrera. Y además, confían en que podrán convencer a los votantes de sus buenos motivos para esas acciones, aunque hayan roto sus promesas. Los que afirman que en una democracia representativa el pueblo gobierna a través de los representantes ha de reconocer que esto no implica que los representantes tengan que llevar a cabo los deseos del electorado.

3. Libertad de opinión pública.

Desde finales del XVIII, la representación ha sido acompañada de la libertad de los gobernados para expresar opiniones políticas fuera del control del gobierno. La opinión política pública libre requiere dos elementos: Primero, para que los gobernados puedan formarse sus propias opiniones, debe tener acceso a informaciones políticas, lo que exige que las decisiones gubernamentales sean públicas. El segundo requisito es el de la libertad de expresar opiniones políticas en todo momento, no sólo cuando se vota en elecciones. No obstante, la relación entre la libertad de opinión y el carácter representativo del gobierno no es clara. Según I. Berlin, la libertad de opinión pertenece a la categoría de “libertades negativas” que protegen al individuo de las intrusiones del gobierno. Así, la libertad de opinión no tiene una conexión intrínseca con el carácter representativo del gobierno, ya que la representación se ocupa de dar a los ciudadanos el control sobre el gobierno y de “asegurar una libertad positiva”. Entonces, el gobierno representativo se ha asociado con la libertad de expresión sólo porque los partidarios de la representación eran a la vez partidarios de la libertad de conciencia.

No hay duda de que la libertad de opinión fue establecida tras la libertad religiosa, que protege la esfera de las creencias íntimas frente a la intervención estatal. Pero también hay una conexión intrínseca entre libertad de opinión y el papel político del ciudadano en el gobierno representativo.

Esto es particularmente evidente en la Primera Enmienda a la Constitución estadounidense, donde la libertad de credo y la libertad de expresión politica están estrechamente relacionadas. Esta formulación vincula las expresiones individuales y colectivas de opiniones: la libertad de creencia, que puede aplicarse a individuos, se une a los derechos de asamblea y presentación de demandas, que son expresiones colectivas. El carácter colectivo de una expresión afecta a su peso político: las autoridades pueden, sin asumir riesgos, ignorar las expresiones dispersas de las opiniones individuales, pero no pueden desconsiderar con facilidad a las masas en la calle o las peticiones con míles de firmas. Como la Primera Enmienda grarantiza la libertad de ejercer el derecho de petición al gobierno a la vez que garantiza la libertad de creencias, no establece una mera “libertad negativa” del individuo, sino también una vía para que los individuos actúen afirmativamente sobre el gobierno.

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El debate que condujo a la adopción de la Primera Enmienda muestra, además, que sus consecuencias políticas estaban claramente en la intención de sus autores. El mero hecho que la cuestión de las instrucciones y de los mandatos imperativos fuese discutida en esa ocasión evidencia que los participantes percibían una relación entre la libertad de expresión y la representación. Quienes habían propuesto y respaldado la adición del “derecho a dar instrucciones”, afirmaron que en un gobierno republicano el pueblo debe tener derecho a hacer prevalecer su voluntad. Madison se declaró en contra de la inclusión del derecho a dar instrucciones en la enmienda, replicando que el principio era cierto en unos aspectos, pero no en otros, y que declarando y garantizándo la libertad de opinión y de prensa, los ciudadanos pueden manifestar sus deseos y peticiones. La libertad de opinión, entendida en su dimensión política, aparece como una contrapartida a la ausencia del derecho a dar instrucciones. La libertad de opinión pública es una característica democrática de los sistemas representativos, ya que proporciona medios para que la voz del pueblo pueda llegar a quienes gobiernan, mientras que la independencia de los representantes es una característica no democrática de los sistemas representativos. No se requiere de los representantes que actúen según los deseos del pueblo, pero tampoco pueden ignorarlos: la libertad de opinión pública garantiza que esos deseos sean expresados y llevados a la atención de los gobernantes, quienes toman la última decisión, pero toman en cuenta la voluntad popular.

La expresión pública de opiniones es clave. Tiene el efecto de llevar las opiniones populares a la atención de los que gobiernan y el de conectar a los gobernados entre sí. Esta dimensión horizontal de la comunicación afecta a la relación vertical entre los gobernantes y gobernados: cuantas más personas estén al tanto de las opiniones de los demás, mayor será el incentivo para que los que gobiernan tomen en cuenta sus opiniones.

Una de las máximas del despotismo es evitar que los súbditos se comuniquen entre sí. Aunque con frecuencia los dictadores traten de saber por separados las opiniones de sus súbditos, tiene cuidado y guardan la información. En cambio, una de las características distintivas de los gobiernos representativos es la posibilidad de los gobernados de conocer en todo momento las opiniones de los demás.

La expresión de una opinión política compartida raramente reúne a todos los gobernados. Es infrecuente que el electorado se exprese en su conjunto, salvo en elecciones. La mayoría de las veces, la expresión de opiniones públicas es parcial, ya que es el punto de vista de un grupo en particular, por muy extenso que sea. Los sondeos de opinión no son una excepción, siguen siendo expresiones parciales de la voluntad popular, no sólo porque se entreviste a un n° reducido de ciudadanos, sino porque las preguntas ya vienen dadas. Es cierto que en las elecciones los ciudadanos también han de optar entre una serie predeterminada de alternativas, pero las elecciones son un proceso abierto a todos los que deseen ser candidatos, mientras que en los sondeos las alternativas de opción están controladas.

Las expresiones políticas compartidas raramente proceden de la iniciativa espontánea, sino que proceden de un grupo aún más reducido de ciudadanos que solicita la expresión de la misma opinión por parte de un grupo más grande. Aún así, una cierta medida de voluntariedad subsiste en la expresión de quienes aceptan hacerse eco de la opinión. Pueden quedarse al margen, no hay castigo por ello. Ocurre lo mismo con los sondeos, que invitan a los encuestados a contestar a algunas preguntas en vez de otras. Los sondeos no proporcionan opiniones más espontáneas de las que nos encontramos en las manifestaciones o peticiones de firmas.

Un resurgimiento del ideal de la democracia directa acompañó al auge y proliferación de los sondeos de opinión. Con los sondeos, será posible averiguar lo que el pueblo cree o desea

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verdadera o espontáneamente, sin adulterar. Para los detractores, el sondeo de opinión es un modo de manipulación de la opinión, porque imponen preguntas que pueden estar alejadas de las preocupaciones populares. Pero, los sondeos no merecen ni tanta alabanza ni tanta crítica. No proporcionan la opinión pura, sin distorsiones del publico, ya que responden a solicitudes más que a la espontaneidad. Por contra, no hay motivos para considerar que los sondeos sean más manipuladores que las convocatorias de manifestaciones o peticiones de firmas.

Sea como fuere, la expresión de la opinión pública habitualmente es parcial y es emprendida por grupos reducidos. Pero, desde el punto de vista del poder, merece la pena considerar en el proceso de toma de decisión incluso tan limitadas expresiones: una opinión manifestada en un momento por un grupo en particular puede llegar a difundirse, el grupo puede estar organizado y sus opiniones pueden ser influyentes. Los gobernantes deben estimar estar probabilidades y decidir en consecuencia.

Aparte de las situaciones en las que el pueblo amenaza el orden público y obligan al gobierno mediante un pulso, la única voluntad vinculante de los ciudadanos es la expresada en las votaciones. Independientemente de las votaciones, los gobernados pueden manifestar una opinión colectiva que difiere de la de los representantes. Se denomina opinión pública a esa voz colectiva del pueblo que, aún sin poder vinculante, puede llegar más allá del control de los que están en el gobierno.

La libertad de opinión pública distingue a los gobiernos representativos de la “representación absoluta”, cuya definición fue formulada por Hobbes: un grupo de individuos constituye una entidad política sólo cuando ha autorizado a un representante o asamblea a actuar en su nombre y se someten a él. Antes de la designación del representante, el pueblo carece de unidad, son una multitud desbandada. El pueblo solo adquiere acción política y capacidad para expresarse a través de la persona del representante. Pero, una vez autorizado, el representante reemplaza a los representados. Esta sustitución total imposibilita la libertad de opinión pública. El pueblo siempre puede manifestarse como una entidad política que goza de una unidad independiente del representante. Cuando un grupo de personas dan instrucciones a sus representantes, cuando las masas se reúnen, cuando se presentan peticiones o se encuesta, el pueblo se manifiesta como una entidad política dotada de voz distinta de la que les gobierna. La libertad de opinión pública mantiene la posibilidad de que los representados puedan hacer oír su voz en todo momento. El gobierno representativo es un sistema en el que los representantes nunca pueden afirmar con completa confianza y certeza “nosotros el pueblo”.

El autogobierno popular y la representación absoluta conducen a la abolición de la diferencia entre los que gobiernan y los que son gobernados, el primero por convertir a los gobernados en gobernantes, la segunda porque sustituye a los representantes. El gobierno representativo mantiene esta diferencia.

4. Periodicidad de las elecciones

Esta característica permite a los votantes influir en las decisiones de sus representantes, ya que las elecciones periódicas incentivan a los que gobiernan para que tengan en cuenta la opinión pública. Los representantes tienen más razones para hacerlo así, pero esta es la más poderosa.

El gobierno representativo no se basa solo en la elección de los gobernantes, sino también en que son elegidos a intervalos regulares. El principio de que el electorado elige a sus gobernantes mediante un proceso electoral competitivo no implica que el electorado pueda

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desalojar también regularmente al gobierno del poder, pero desde finales del s XVIII ambas cosas se han asociado en la práctica.

En realidad, es posible concebir una situación en la que la posición de gobernante pueda ser conferida por la voluntad de los gobernados en un proceso competitivo, pero de un modo definitivo. Cabe decir que un sistema vitalicio deja a los votantes sin medios efectivos para influir sobre las acciones de los gobernantes una vez elegidos. En cambio, si los gobiernos son sometidos regularmente a elección pueden ser cambiados y no son satisfactorios. Y como es claro el deseo de ser reelegidos, los gobernantes tienen en cuenta los deseos del electorado cuando toman decisiones.

El principio del consentimiento popular renovado regularmente distingue a los gobiernos representativos de formas de gobierno juzgadas como legítimas por Grocio o Hobbes, para quienes el consentimiento popular, una vez otorgado, es causa suficiente para el establecimiento de un gobierno legítimo. El pueblo puede de una vez y por todas transferir a alguna entidad su derecho a gobernarse y tal transferencia es fuente de legitimidad. Entre los teóricos del derecho natural moderno, sólo Locke menciona la necesidad de renovar el consentimiento mediante la elección regular del parlamento.

Las preferencias de los votantes sobre las políticas futuras solo pueden ejercer una influencia limitada en las decisiones públicas, ya que los votantes no tienen garantías de que el candidato no romperá su promesa electoral. Por un lado, al requerir que los elegidos respondan sobre una base regular ante los electores, el sistema representativo da a los votantes la capacidad de despachar a los gobernantes cuyas políticas no aprueben. Los ciudadanos no emplean su voto necesariamente para expresar preferencias en cuanto a políticas públicas, pueden elegir también sobre el carácter de los candidatos. Pero son capaces de usar su voto para expresar preferencias sobre las políticas seguidas o propuestas.

Si los representantes están sujetos a reelección, cada nueva elección permite a los votantes expresar dos tipos de preferencias respecto a la política pública. El pueblo puede rechazar a los gobernantes y hacer que abandone y puede conseguir que se aplique la política propuesta. Estas dos preferencias se pueden combinar en proporciones variables. Pero, ante la ausencia de mandatos imperativos, ambas preferencias no tienen la misma eficacia. Al no reelegir a los cargos, los votantes evitan que prosiga la política rechazada, pero al elegir a un candidato por proponer una política particular, no están consiguiendo necesariamente la adopción de dicha política. Así, la negación es más poderosa que la afirmación: la primera constriñe a los que están en el poder y la segunda es una aspiración.

¿Qué grado de control puede ejercer el electorado a través de su capacidad para despachar a los gobernantes? Los ciudadanos son incapaces de imponer a los gobernantes la persecución de una política particular y además, al destronar a representantes cuyas acciones son rechazadas, no pueden asegurar que el nuevo representante vaya a ser diferente.

Se intuye que las elecciones periódicas dan a los gobernados cierto control sobre la conducción de los asuntos públicos, pero no está claro el por qué, dada la ausencia de mandatos imperativos y de promesas electorales vinculantes. El mecanismo central por el que los votantes influyen en las decisiones gubernamentales resulta de los incentivos que los sistemas representativos crean para los que ocupan cargos: los representantes que son objeto de reelección tienen un incentivo en anticipar el juicio futuro del electorado de las políticas que persiguen. La perspectiva de un posible cese afecta a las acciones del gobierno en todo momento. Los representantes que persiguen la reelección tienen el incentivo de asegurar que sus decisiones no provoquen un rechazo futuro por parte del electorado, por lo que han de tratar de predecir las reacciones que generaran esas decisiones. Ese es el canal

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por el que la voluntad de los gobernados entra en los cálculos de los que están en el poder. Como los queacceden al poder saben que su posibilidad de reelección depende de que su previsión haya sido correcta, tienen un poderoso motivo para no realizarla a la ligera.

Schumpeter no logró captar la importancia central de la anticipación en la toma de decisiones de los representantes por creer erróneamente que la democracia representativa podía reducirse a la selección competitiva de los que toman decisiones y desechaba la idea de que los votantes influyeran sobre las decisiones públicas.

Pero, si el mecanismo por el que los votantes pueden influir en la política pública reside en la capacidad de anticipación de los gobernantes, estamos ante una contradicción clave. Lo que han de anticipar los gobernantes para no ser despedidos es un juicio de sus políticas que se relacionará con el pasado. Así, los votantes influyen en las decisiones públicas a través de un juicio retrospectivo. Esto no supone, por ejemplo, que los votantes basen generalmente sus votos en consideraciones retrospectivas (aunque suele ocurrir), sino que, en vista de la estructura institucional y de los incentivos que crea a los representantes, es votando de un modo retrospectivo como más van a influir los votantes sobre las decisiones de los gobernantes. Puede que los votantes no se comporten así, pero estarían concediendo mayor libertad de acción a sus representantes. En un sistema representativo, si los ciudadanos desean influir sobre las decisiones públicas, deben votar sobre la base de consideraciones retrospectivas.

¿Debe votarse “retrospectivamente” si la elección es un acto de consecuencias futuras? Cuando los ciudadanos votan, tienen sus ojos puestos en el futuro, pero tienen razones para ver el historial de los candidatos como un criterio de decisión en un acto que se pagará en el futuro. Será razonable que no atiendan a los programas electorales, pues creerán que sus historiales son el mejor modo de predecir su conducta futura, más que sus palabras. No es razonable suponer que los candidatos vayan a cumplir necesariamente sus compromisos, pero uno de los pocos medios para evaluar a los candidatos es observar el modo en el que se comportaron en el pasado.

La capacidad de los votantes para formarse un juicio retrospectivo presupone condiciones institucionales que no siempre se obtienen en los gobiernos representativos o que se adquieren de manera variable. Tres importantes condiciones:

1. Los votantes deben ser capaces de asignar responsabilidades (los gobiernos de coalición perjudican los juicios retrospectivos). Al respecto, los gobiernos de coalición o los arreglos institucionales que favorecen la creación de gobiernos de coalición (la representación proporcional, por ejemplo) perjudican los juicios retrospectivos.

2. Los votantes han de poder destituir del poder a los que consideren responsables de la política que rechazan. Aquí la representación proporcional dificulta las sanciones retrospectivas.

3. Si quienes ocupan los cargos tienen acceso a recursos de los que no disponen sus oponentes, el mecanismo de las sanciones retrospectivas queda difuminado porque a los votantes les resulta difícil no reelegir a un representante que volverlo a elegir.

Pero, dada la estructura institucional del gobierno representativo y el deseo de retener el poder, es el juicio retrospectivo del electorado el que cuenta a la hora de la toma de decisiones.

Otra propiedad clave del mecanismo de la sanción retrospectiva: el arreglo deja la mayoría de las iniciativas a los que están en el gobierno. Los representantes no son absolutamente libres para actuar, pues no deben provocar el rechazo de los votantes. Pero tienen un margen

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mayor que si tuvieran que llevar a cabo las opciones prospectivas del electorado. Cabe la posibilidad de que se embarquen en una política contraria a los deseos del pueblo si pudiesen anticipar que esa política, una vez en vigor, no va a provocar rechazo (por ejemplo, la subida de impuestos para salvar una crisis económica).

Muchas políticas aparecen bajo otro prisma, según tengan efectos inmediatos o a largo plazo. Como el juicio retrospectivo se realiza durante las elecciones, los votantes no se pronunciarán sobre cada iniciativa, sino sobre los efectos que produjo con el tiempo. En el gobierno representativo, el electorado juzga ex post facto las iniciativas tomadas de un modo relativamente autónomo por los que están situados en el poder. A través de su juicio retrospectivo, el pueblo goza de un verdadero poder soberano. Llegado el momento de la elección el pueblo presenta su veredicto, contra el que no hay apelación, éste es el aspecto democrático de la elección. No obstante, le elección es también una opción futura, ya que nombra a quienes gobernarán mañana. En este aspecto prospectivo las elecciones no son democráticas porque los gobernados son incapaces de imponer a los gobernantes que lleven a cabo las políticas por las que les eligieron.

De nuevo nos encontramos en la misma acción con elementos democráticos y no democráticos, y además la paradoja adicional de que como mejor están capacitados los electores para influir sobre el futuro es considerando el pasado.

5. Juicio mediante discusión

Aunque la discusión no figura de manera destacada en las formulaciones de los inventores del gobierno representativo como en las reflexiones del S. XIX, no hay duda que desde los orígenes del gobierno representativo, la idea de representación estuvo asociada a la discusión. Encontró expresión en un arreglo, adoptado en UK, EEUU y Francia, por el que los representantes gozan de absoluta libertad de expresión dentro de la asamblea. Sólo mediante la noción de asamblea se puede entender el vínculo entre representación y discusión. Siempre se ha concebido el gobierno representativo como un sistema político en el que la asamblea tiene un papel decisivo. Se puede imaginar la representación como privilegio de un único individuo nombrado y autorizado por el pueblo, pero el gobierno representativo no fue diseñado como un régimen en el que un solo individuo ostente el poder, sino un régimen en el que la autoridad colectiva ocupa una posición central. Schmitt va más allá al señalar la relación entre la idea representativa y el papel de la asamblea; interpreta el lugar preeminente de la asamblea como consecuencia de la creencia en las virtudes del debate en el seno de la autoridad colectiva y en el principio del gobierno de la verdad. Según esta interpretación, la justificación de un gobierno representativo, definido como gobierno por asamblea sería: la verdad ha de “hacer la ley”, el debate es el medio más apropiado para determinar la verdad y la autoridad política central debe ser el lugar de debate, o sea, un parlamento.

Los razonamientos de los primeros partidarios del gobierno representativo no siguen esa vía. En Locke, Montesquieu, Burke, Madison... la naturaleza colectiva de la autoridad representativa nunca se deduce de un razonamiento anterior sobre los beneficios del debate. En estos autores, el que la representación requiera una asamblea se presenta como evidente. La asociación entre representación y asamblea no fue una creación ex nihilo del pensamiento político moderno, sino un legado histórico. Los parlamentos modernos han ido tomando forma a través de un proceso de transformación o de imitación de órganos representativos que nacieron en la sociedad feudal, las “asambleas de los estados”. Los primeros defensores de las asambleas representativas modernas insistieron en sus diferencias respecto de las instituciones anteriores, pero esta insistencia muestra un conocimiento de la relación entre lo viejo y lo nuevo. La naturaleza colectiva de la autoridad

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representativa era un elemento de continuidad. En los escritos de los fundadores de la representación moderna, la discusión es una característica natural e inevitable de las asambleas.

La idea de gobierno representativo estuvo ligada a la aceptación de la diversidad social. La representación fue propuesta para crear un gobierno emanado del pueblo en grandes y diversas naciones. La democracia directa fue posible anteriormente por la homogeneidad y reducido tamaño del órgano político. Estas condiciones no se dan en el mundo moderno. En el s. XVIII se consideraba que las asambleas representativas debían reflejar la diversidad de intereses.

El carácter diverso y colectivo del órgano representativo y no la creencia en las virtudes del debate, lo que explica el papel otorgado a la discusión. En una entidad colectiva en la que cabe la posibilidad de que sus miembros, elegidos por distintas poblaciones, sostengan inicialmente diversos puntos de vista, el problema está en llegar a acuerdos. Pero, los fundadores del gobierno representativo situaban la igualdad de voluntades en la raíz de sus concepciones políticas: ninguna superioridad intrínseca otorga a determinados individuos el derecho a imponer su voluntad sobre los demás. Por lo tanto, en una asamblea en la que se ha de lograr el acuerdo, ni los más poderosos, ricos, competentes...tienen derecho a imponer su voluntad. Todos los participantes han de tratar de ganarse el consentimiento de los demás mediante el debate y la persuasión.

La idea de discusión y de sus funciones propias que prevaleció entre los primeros partidarios de la representación quedó expresada en la obra de Sieyés, para quien la discusión soluciona dos problemas interrelacionados. Inevitablemente, al inicio de la asamblea reinará el desacuerdo, pero, por otro lado, el gobierno representativo rechaza la solución que defienden sus detractores: que la discordia ha de acabar mediante la intervención de una voluntad superior a la de los demás.

Para los fundadores del gobierno representativo el debate produce acuerdo y consentimiento, no constituye por sí mismo un principio de toma de decisiones. Lo que convierte a una proposición en decisión pública no es la discusión, sino el consentimiento. Pero este consentimiento no es el de una mayoría, no es universal ni la expresión de una verdad. Según Locke, la función esencial del principio del gobierno mayoritario es hacer que las decisiones sean posibles. Este autor no basa el principio del gobierno mayoritario en las virtudes de la mayoría, sino en el hecho de que hay que tomar decisiones. Por otro lado, el debate no puede satisfacer esa necesidad. Sobre un tema, las discusiones cesan cuando se ha llegado a un acuerdo entre los participantes y no hay objeciones. El consentimiento de la mayoría si proporciona un principio de toma de decisiones. En cualquier momento se pueden contar cabezas y determinar que propuesta ha obtenido el consenso más amplio.

El principio del gobierno representativo debe formularse así: ninguna propuesta puede ser una decisión pública hasta no obtener el consentimiento de la mayoría tras hacer sido sometida al juicio mediante la discusión. Es el consentimiento de la mayoría, no el debate, lo que hace la ley. Este principio no regula el origen de las propuestas a discutir, por lo que puede proceder de cualquier lugar. Así que, en la medida en que los proponentes de tales proyectos de ley saben anticipadamente que sus propuestas serán debatidas, tienen un incentivo para anticipar los diversos argumentos que pueda provocar su propuesta y tenerlos en cuenta cuando formulen su propuesta. Algunos pueden dar forma a sus propuestas durante el debate, también pueden enmendar su propuesta durante la discusión, en cuyo caso, la decisión final incorporará elementos originados en el debate.

El hecho de que la decisión sea tomada por un órgano colectivo al final de un debate sólo garantiza que todas las propuestas legislativas han de someterse al proceso de la discusión. El debate actúa como filtro, independientemente del origen de los proyectos. Pero basta con

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esto para asegurar un efecto esencial de la toma de decisiones: no se adoptará ninguna medida hasta que la mayoría la considere justificada tras el escrutinio argumentativo. En el sistema representativo no es un sistema en el que todo se tenga que originar en el debate, sino aquél en el que todo ha de justificarse en debate.

J.S. Mill, aunque partidario de la discusión, consideraba que en cuestiones legislativas el parlamento no era el lugar indicado para la concepción la formulación de propuestas y sugirió que las propuestas de ley fueran redactadas por una comisión de expertos nombrados por la corona y luego presentadas ante el parlamento para su discusión y aprobación. Incluso negó al parlamento el derecho a enmendar las propuestas de la comisión durante la discusión. Según Mill, la principal función del órgano que debate debe ser otorgar o negar “el sello final del consentimiento nacional” tras un intercambio público de argumentaciones, y no concebir y formular medidas legislativas. Mill afirma que de este modo no se rompe el principio del gobierno representativo. Esto explica que el gobierno representativo se haya mostrado compatible con desarrollo y creciente papel de la burocracia. No importa si las leyes propuestas han sido obra de burócratas o expertos con tal de que sea debatida por la autoridad colectiva electa.

Por tanto, definir el gobierno representativo simplemente como el gobierno de la discusión es insuficiente. Oscurece el hecho de que la función de la discusión persuasiva no es la de tomar decisiones ni que sea necesaria para generar propuestas para ser decididas, sino sólo para producir consentimiento en una situación en la que ningún individuo tiene derecho a imponerse a los demás. Volvemos al papel crítico del sometimiento a juicio: las propuestas no son iniciadas necesariamente por el órgano que debate, pero ninguna propuesta es aprobada hasta haber sido sometida a juicio.

De este modo, el análisis del sistema de toma de decisiones muestra que, en contra de lo que dice el sentido común y la ideología democrática, la democracia representativa no es una forma indirecta del gobierno del pueblo. El análisis también evidencia una característica positiva de la democracia representativa: el protagonismo que se otorga al juicio de la comunidad. El electorado en su conjunto es hecho juez de las políticas ejecutadas por sus representantes, la valoración retrospectiva por el electorado de iniciativas relativamente independientes de los que están en el gobierno influye sobre la conducción de los asuntos públicos. El papel del órgano que debate equivale también al de juez, en el sentido de que todas las propuestas han de ser sometidas a su aprobación, aún no habiéndose originado en su seno. Por lo tanto, el concepto de someter a juicio es lo que mejor describe el papel asignado a la comunidad, ya sea por el propio pueblo o por sus representantes. El gobierno representativo no es un sistema en el que la comunidad se autogobierna, sino un sistema en el que las políticas y las decisiones públicas son sometidas al veredicto del pueblo.

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