7/27/2019 4479 Analise Do Processo de Reforma Fiscal Em Angola

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Angola est actualmente a implementar uma reforma tributria. O principal objectivo da reforma aumentaras receitas scais no petrolferas pelo alargamento da base tributria, racionalizar incentivos, aumentaro controlo com o pagamento de impostos voluntrios e combater a evaso scal. H tambm um desejo deutilizar o sistema scal como um mecanismo para fornecer incentivos aos investimentos e diversicaoda economia. Este sumrio argumenta que os incentivos scais sob a forma de taxas mais baixas, isenestemporrias e isenes scais so susceptveis de terem efeitos negligenciveis sobre os investimentos.Incentivos scais extensivos so susceptveis de prejudicar a ecincia e a eccia do sistema scal, e criarespao para a corrupo e o suborno, aumentando brechas para sonegao scal e distoro da concorrncia.Aderir a regras scais claras e inequvocas com poucas excepes provavelmente evitaria muitos conitos

desnecessrios actualmente e no futuro.Justificao e determinantes dareforma tribu triaO sistema tributrio actual em Angola vistocomo obsoleto, ineciente, excessivamentecomplexo e s vezes baseado em leisque remontam aos tempos coloniais ....Portanto, provvel que a reforma tributriafosse iniciada em qualquer caso, mas acrise econmica mundial e a forte quedanas receitas petrolferas em 2008/2009so comummente indicadas como osprincipais determinantes da reforma. OFMI desempenhou tambm um papel

quando estabeleceu um acordo de crditoconngente (stand-by) com o governoangolano. Sem um impulsionador principal,o FMI realmente ajudou os parcipantesprincipais do governo a manter o ritmo dareforma tributria.

Por que a reforma tributria no ocorreuantes? possvel que ela no tenhasido priorizada at 2008, j que outrasquestes veram precedncia, taiscomo a reconstruo inicial da infra-estrutura do pas, o restabelecimentode um processo democrco dentro deum sistema mulpardrio, e redacoda nova Constuio. Esta sequncia degrandes reformas criou vantagem de que areforma tributria em curso est a comearsob a orientao geral da Constuio.A Constuio no especca em suas

instrues sobre o projecto do sistemascal. Ainda assim, alguns dos seusprincpios gerais sugerem um sistema scalprogressivo, uma vez que estabelece umadistribuio justa da renda e da riquezanacional, bem como o dever de contribuir

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de acordo com a capacidade econmica.A redistribuio atravs de impostosprogressivos e transferncias de bem-estarsocial tem sido fundamental para a reduoda desigualdade em pases desenvolvidos.Existem muitos os desaos relacionados criao de um sistema scal progressivo emsociedades altamente desiguais, e o governoangolano deve estar ciente disso. Mas arecente reforma do sistema de impostossobre propriedades urbanas (Imposto PredialUrbano) e a tributao de locaes urbanasso abordagens promissoras para aumentaras receitas atravs de impostos progressivos.A seguir uma avaliao dos dois componentesprincipais da reforma: legislao tributria emudanas administravas.

reformas legislativas tributrias

A reforma legal vista como vital com umasrie de prioridades especcas tanto emrelao aos cdigos scais gerais assim comopara a legislao de impostos especcos.No curto prazo, o Governo visa corrigiros aspectos mais injustos e burocrcosda legislao em vigor. Posteriormente, aprioridade a criao de trs cdigos scais:1) um Cdigo Geral Tributrio ir substuiruma lei de 1968, 2) um Cdigo de ProcessoTributrio substuir o Regulamento queremonta a 1948, e, 3) um novo Cdigo dasExecues Fiscais tem o objecvo de substuiruma lei de 1950.

O Decreto 50/11 enfaza que essa legislaodeve ser avanada mesmo que tenha que serreajustada quando o processo de reformaesver mais plenamente implementado. Issotambm pode implicar em reformas maisamplas da administrao scal, tais como aintegrao dos departamentos de impostonacional e aduaneiros em uma instuio.

A prioridade a mdio prazo a criao detribunais tributrios especializados (paraabordar questes no criminais) e criar umConselho Superior de Contribuintes parareduzir a presso sobre os tribunais. Estasmedidas visam, em parte, reforar os direitos

dos contribuintes em conexo com disputasscais e representam mudanas importantesna legislao. Se os direitos dos contribuintesno esverem claros para os contribuintes epara as autoridades scais, o cumprimentodas obrigaes scais e a prestao de contasso suscepveis de serem afectados. Este realmente um srio desao para os gestoresde reformas angolanos.

A reforma legal tem tambm como alvo atributao internacional. Aqui o objecvo decurto prazo criar uma equipe especializadado Ministrio das Finanas para negociartratados de dupla tributao com pases com

os quais Angola goza de um elevado grau deintegrao econmica. De forma ambiciosa, oGoverno visa a adopo plena de uma unioaduaneira nica dentro da SADC.

As reformas legais tambm tm como

objecvo abordar as inmeras taxas, licenase encargos que afectam negavamente asvidas dos cidados comuns e empresas. Odecreto da reforma tributria observa quetais taxas e encargos somam-se burocraciaexcessiva e representam um grandeobstculo para a formalizao de micro epequenas empresas. A experincia mostraque uma estrutura de taxas complicada eno transparente pode ser ulizada parajuscar o suborno para suavizar osprocedimentos ociais. Alguns observadoresargumentam que, mesmo extensasregulamentaes do sector pblico e taxascomplicadas e sistemas de licena so oresultado de uma estratgia deliberada porfuncionrios pblicos, incluindo funcionriosda alta administrao scal, para facilitar acorrupo. A racionalizao e simplicao

dessas estruturas de taxas , portanto, umamudana muito bem-vinda.

reformas administrativas dostributosCuriosamente, a reforma administrava denominada ... a prioridade das prioridadesno Decreto 50/11. Reconhece-se que esta uma tarefa desaadora, que no serresolvida no curto prazo. Os recursoshumanos existentes so relatados comosendo limitados, desmovados e com nveisinsucientes de formao acadmica eprossional. Os dois rgos governamentaisprincipais responsveis pela arrecadao de

impostos - Direco Nacional de Impostos- DNI e Servio Nacional de Alfndegas -SNA - sofrem de uma estrutura rgida ede um sistema salarial, que contribuemsignicavamente para o m situaodos recursos humanos. A reforma dessesdois departamentos deve ser priorizada,com o objecvo de conseguir uma melhorcoordenao no curto prazo, e a mdioprazo - a plena integrao sob uma nicadireco. Isto pode ser obdo sob a forma deuma autoridade de receita semi-autnoma,o que tambm foi estabelecido com algumsucesso em vrios outros pases africanos.

As inecincias crnicas dos departamentosde receita existentes em Angola localizadosno Ministrio das Finanas certamenteexigem reformas administravassubstanciais. O estabelecimento de umaautoridade scal semi-autnoma umaopo relevante.

No curto prazo, e independentemente daeventual criao de uma autoridade dereceita integrada, o Governo tem o objecvode reforar a administrao da receitaatravs de: (A) recrutar e formar uma novaequipa tcnica; (b) tornar a formao umacaractersca permanente de uma carreira

na administrao scal e aduaneira, e (c)modernizao das acvidades aduaneirasnos principais pontos de entrada do pas.Todas estas medidas so importantes, quepodem lanar as bases para reformas daadministrao scal mais substanvas.

m

n 2009

A estratgia de reformatributria colocada notopo da lista de indicadoresde referncia estruturaisacordados com o FundoMonetrio Internacional (FMI).

Jh 2010

Os objecvos gerais e estruturado Projecto Execuvo daReforma Tributria - PERT

so estabelecidos no decretopresidencial (155/10 de 28 deJulho).

f 2010

Novos padres de refernciaque visam a apresentao

para o Gabinete de vriosanteprojectos gerais de direitoscal, antes do m de 2010 eum plano de aco com prazospara o programa de reforma

tributria.

m 2011O plano de aco para areforma tributria (LinhasGerais do Execuvo paraa Reforma Tributria) concrezado em umdecreto presidencial (50/11de 15 de Maro).

A reforma coordenada pelaUnidade Tcnica Execuva paraa Reforma Tributria UTERTno Ministrio das Finanas.

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Claramente, o aperfeioamento da gestoscal no pode compensar o projectotributrio ruim e no h muito mritoem melhorar marginalmente um sistematributrio ineciente. por isso que areforma da estrutura scal, atravs dereformas legislavas deve preceder areforma da administrao scal.

obJectivos conflitantesAngola precisa reduzir seu substancial decitscal no petrolfero em 2011, no valorde 23,2 por cento do PIB, de modo queaumentar a receita evidentemente umdos principais objecvos da reforma. Nooramento de 2012 esma-se que as receitasscais no petrolferas aumentem de 7,5por cento para 10,2 por cento do PIB. Pelospadres internacionais este um aumento

signicavo. Um objecvo possivelmenteconitante o desejo de projectar o sistemascal no petrolfero de uma forma queproporcione incenvos aos invesmentosem sectores no relacionados ao petrleo.Isto poder implicar em reduo de receitasscais, pelo menos no curto prazo. Equilibraresses dois objecvos um grande desaopara o Governo.

Um dos argumentos para apoiar a ofertade incenvos scais que um regime scalfavorvel atrair mais invesmento directoestrangeiro e, portanto, contribuir para adiversicao e crescimento econmico.

Embora no seja incomum que os pasesusem o sistema scal para tentar atrairinvesmentos, a pesquisa mostra que osincenvos scais sob a forma de taxas maisbaixas, isenes temporrias e isenesscais, s tm impactos insignicantessobre as decises de invesmento empotencial. Outros factores como o potencialde mercado, infra-estrutura (estradas, guae electricidade), a burocracia, a estabilidadepolca e previsibilidade a longo prazo somais importantes para os invesdores.Em Angola, esses outros factores parecemesmagadores. De acordo com levantamentodo Banco Mundial Doing Business, Angola

ocupa o 172. lugar entre 183 pases, erecentemente caiu no ranking.

De acordo com a Economist IntelligenceUnit (2011), o sistema scal em Angolaapresenta apenas um risco moderado paraa realizao de negcios. A taxa de impostosobre as sociedades, em 35 por cento, ligeiramente maior do que os parceiros deAngola, embora amplamente em linha comas taxas internacionais. Alm disso, o regimescal no discrimina empresas estrangeiras.Os principais desaos para os invesdoresesto relacionados com a burocracia,incluindo procedimentos complexos e

regulamentos para registo de empresas epagamento de impostos com a corrupocomo uma ameaa constante. A obtenode licenas e autorizaes para a realizaode diversas acvidades econmicas connuaa ser um procedimento dicil e caro. Nesta

situao, os incenvos scais generosospara as indstrias e sectores especcos, sosuscepveis de acarretar grandes perdas dereceitas e concorrncia distorcida. O Governoprecisa fazer muito mais do que melhoraro seu sistema scal para atrair e criar umambiente favorvel para os invesdores.

Isenes scais temporrias, que so isenesde tempo limitado sobre o rendimento dassociedades, so consideradas como umaforma parcularmente mal concebida deincenvo ao invesmento, e que representamriscos considerveis para o sistema tributrioem geral. Isso deve ser evitado.

Isenes scais temporrias so suscepveisde abuso, enfraquecem a receita tributriaatravs do fornecimento s empresas

de um forte incenvo para ulizaode transferncia de preos e esquemasnanceiros para deslocar os lucrostributveis para empresas com iseno scaltemporria. Tais disposivos podem operaratravs das fronteiras nacionais, e tambmentre as empresas nacionais. No importao quo inteligentes sejam as disposieslegais criadas para lidar com esses riscos,a experincia sugere que as empresas vosuperar os governos e encontrar maneirasde evit-las. At mesmo as administraesscais mais desenvolvidas tm diculdadesem lidar com esse po de evaso scal. Almdisso, atravs da oferta de isenes scais,

o governo at certo ponto sinaliza a suaprpria falta de conana na questo scal.Muitas empresas aparentemente achamas isenes scais temporrias atraentesporque as poupa da necessidade de lidarcom uma administrao scal corrupta ouineciente. Portanto, oferecer uma isenoscal temporria pode-se sinalizar umaadministrao scal corrupta ou ineciente.Tais problemas subjacentes deveriamser abordados. Geralmente, um regimescal amigvel para o invesdor no caracterizado por incenvos scais generosos,mas por: (I) regras claras e inequvocas, compoucas excepes, (ii) estabilidade de longa

prazo e previsibilidade para os invesdores,e (iii) igualdade de tratamento entre todas asempresas, sem excepes. Angola ainda est aalguma distncia desses ideais.

dados

As autoridades da receita parlham algumas importantes caracterscas de jure(de direito). Elas so:

1. Tm certa autonomia do poder execuvo central (em parte para limitar ainterferncia polca directa em suas operaes dirias)

2. Tm o objecvo de ser bastante independentes do nanciamento e das regrasde pessoal do sector pblico em geral (os gestores podem recrutar e promover

uma equipa de qualidade, pagando salrios acima das tabelas salariais dafuno pblica, em alguns pases africanos quase aos nveis do sector privado)

3. Integrar todas as operaes scais do governo central em uma agncia comnalidade nica.

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CeiC (Ct d estuds Investigao Cientfca)uvsa caa Aoapho: +244 922 280 541e-a: .a@a.owww.-a.o

M mat s avaab at thCEIC-CMI cooperation program website:

www.cmi.no/angola

ISSN 1892-3933

A srie Angola Brief um produto do Programa de Cooperao CEIC-CMI para a invesgao de questes sociais e econmicas em Angola. Esteproduto visa contribuir com resultados de pesquisa e recomendaes, de forma a aumentar o debate pblico em e sobre Angola.

concluses e recomendaesA literatura comparada sobre imposto edesenvolvimento trouxe algumas liesclaras. Em primeiro lugar, h muitosargumentos em favor do desenvolvimento dosistema scal nacional para uma Angola ricaem recursos naturais. Um sistema scal ecaz fundamental para um desenvolvimentosustentvel, pois tanto pode mobilizar a basetributria domsca como um mecanismochave para escapar da dependncia de um

recurso nico, como reforar a legimidadedo governo por meio da promoo daresponsabilidade do governo em relao aoscidados e empresas contribuintes. Um pontofraco at agora do processo de reforma que ela parece ser baseada nas necessidadesda economia urbana. Poucas iniciavasenfrentam os desaos da integrao dossectores no urbanos da economia.

Em segundo lugar, a forma como a receitadomsca aumentada pode inuenciarsignicavamente o crescimento econmicoe a consolidao democrca. Em parcular,um dividendo de governana substancial

pode ser conquistado a parr da mobilizaode recursos nanceiros internos dos cidadose das empresas atravs do sistema scal. Umcrculo virtuoso pode ser criado, no qual agerao de receitas scais leva a prestao deservios melhores, o que aumenta a disposiodos cidados para pagar seus impostos. Assim,a tributao e a construo do Estado camligadas. A dimenso da construo do Estadoda reforma do sistema scal angolano no explicitamente declarada como um objecvoglobal. No entanto, a nfase implcita nadiversicao das fontes de receita pblica eda economia tem dimenses de construo doestado. At que ponto isso se desenvolver o

futuro ir responder.

A reforma tributria angolana parece ter forteapoio polco. A cobrana das receitas scaisno petrolferas aumentou substancialmente.A parr do nal de Novembro de 2011, o valordas receitas scais no petrolferas era de 18,1por cento maior do que em 2010. Dado que2012 um ano eleitoral, a parte legislava doprocesso de reforma tributria foi colocadaem espera. Ela pode recomear rapidamenteaps as eleies, mas o impulso da reformatributria ser recuperado com os preosdo petrleo que j esto alcanando nveis

pr-2008? A disponibilidade das receitas dopetrleo pode reduzir os incenvos para ogoverno nacional para aumentar os impostosdomscos em geral. A maioria dos governosso sinceros em seu desejo de aumentar asreceitas, mas a disponibilidade de grandesuxos de receitas do petrleo reduz aurgncia de reformar o sistema scal.

Nosso estudo sugere que h um impulsopolco e tecnocrco para fazer avanar

a reforma a nvel central. Em contraste, aimplementao de uma polca scal dogoverno local no avanou devido falta deapoio instucional e fundamento legal. Aarrecadao de impostos e taxas local est,portanto, fadada a permanecer bastantealeatria e desorganizada.

Se for bem projectado e implementado, umsistema scal no petrolfero pode melhorara ecincia e a capacidade de respostado sector pblico. No entanto, ser umdesao convencer os cidados de Angolasobre o valor do pagamento de impostos.Isso exigir no apenas reformas, mas uma

grande mudana cultural, somando-se auma mudana no sistema instucional epolco. Reformar o sistema de receitas dogoverno local parcularmente importanteneste contexto, uma vez que o aumentoda autonomia scal local, se devidamenteconcebido e implementado, contribuir paraa ecincia e a capacidade de resposta dosector pblico.

Nossa pesquisa indica que uma grandefraqueza do processo de reforma at agora a falta de consultas pblicas e verdadeirodebate mais geral sobre o imposto emum sistema polco democrco slido.

O Decreto 50/11 d ao PERT um mandatoclaro: O processo de implementaodo processo de reforma tem de seracompanhado por um debate pblico. Odebate e aceitao popular um aspectocrucial de uma reforma tributria. Mesmoque poucos tenham prazer em pagar seusimpostos, polcos previdentes lembraramos seus pares e os cidados que todasas polcas democrcas - aquelas queinspiraram a actual Constuio de Angola- evoluram de uma negociao constantesobre o contrato social scal em que atributao um componente chave.

n

1. Dirio da Repblica, I srie N. 49,Decreto Presidencial n. 50/11 de 15

de Maro2. Como observado no Decreto 50/11

(op. cit.), algumas revises pontuaisanteriores do sistema tributrioforam largamente insucientes paraabordar as decincias gerais.

3. Esta dependncia crnica dasreceitas do petrleo para cobriros gastos do governo a principalrazo por trs das diculdades daexperincia autoridades angolanasna gesto da taxa de cmbio e dainao (ver Jensen e Paulo 2011).Nmeros recentes mostram que oBanco Central connua a intervirmaciamente nos mercados cambiais.

4. Presidncia da Republica (2011):

Relatrio de Fundamentao doOGE 2012, p. 28 hp://www.minn.gv.ao/fsys/Relatorio_de_FundamentacaoORC.pdf

5. Ver, por exemplo, Krasniqi, M. andS. James (2012) Tax Incenves inthe EAC Member States (dra).World Bank. Para uma discusso dosimpactos de iseno temporria detaxas, ver Keen, M. and M. Mansour(2010) Revenue mobilisaon inSub-Saharan Africa: Challengesfrom globalisaon I - Trade reform.Development Policy Review, 28,553-571.