Avaliação de Impacto Ambiental: Eia e Rima como instrumentos técnicos e de

gestão ambiental1

LUIS ALBERTO BASSO ROBERTO VERDUM

INTRODUÇÃO

Após 17 anos da edição da primeira resolução do Conama (Conselho Nacional do Meio

Ambiente), a Resolução n° 01/86, que trata sobre a necessidade dos Estudos de Impacto

Ambiental (Eia) e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental (Rima), avalia-se que esses

instrumentos de regulação do ordenamento ambiental sofreram aprimoramentos metodológicos e

técnicos. Isto se refere, tanto em relação as exigências impostas pelo corpo técnico dos órgãos

ambientais que licenciam os empreendimentos, como aos avanços obtidos pelas empresas

consultoras que elaboram esses documentos técnicos.

Nesta perspectiva, para se compreender a trajetória de aplicação desses instrumentos no

Brasil é fundamental contextualizá-los em consonância com a questão ambiental em nível

mundial. Isto é, as marcas do século XX que revelam os pressupostos do progresso industrial e

econômico, demostram igualmente os questionamentos referentes aos modelos de

desenvolvimento concebidos, principalmente pela ocorrência de grandes acidentes ambientais

associados a matriz produtiva adotada em escala mundial.

Assim, a complexidade e a gravidade dos problemas ambientais colocam em

questionamento não só os efeitos sobre a saúde humana, o potencial produtivo dos ecossistemas e

a sobrevivência dos seres vivos, mas também, aponta para uma mudança de escala espacial e

temporal desses problemas. Esses ultrapassam a esfera do local, do visível e do imediato,

revelando-se como problemas concernentes a toda humanidade.

Essa realidade registrada na história recente da civilização humana, projeta na atualidade

uma discussão intensa entre o modelo de desenvolvimento econômico de caráter consumista e a

conservação/preservação do ambiente. Neste sentido torna-se fundamental relacionar os

1 Texto publicado em: VERDUM, R. & MEDEIROS, R.M.V. (org.) Relatório de impacto ambiental:legislação, elaboração e resultados. Porto Alegre: Editora da Universidade UFRGS, 2006.

principais eventos, tratados e resoluções mundiais com a realidade nacional, já que esses, de certa

forma, influenciaram diretamente a elaboração da Política Nacional do Meio Ambiente (Pnma),

assim como, seus respectivos instrumentos de licenciamento ambiental.

INSTRUMENTOS DE AVALIAÇAO E GESTÃO AMBIENTAL

Procurando elucidar as bases políticas e legais que proporcionaram a construção dos

instrumentos de licenciamento ambiental brasileiro, observa-se que as referências situam-se nos

instrumentos desenvolvidos nos EUA (National Environmental Policy Act – 1969) e na França

(Loi relative à la Protection de la Nature – 1976). Ambas trazem como fundamento a

implantação do sistema de Avaliação dos Impactos Ambientais (Aia), a busca de procedimentos

metodológicos e técnicos para a minimização dos impactos ambientais, assim como a produção

de estudos que pudessem ampliar o conhecimento tecno-científico capaz de subsidiar as equipes

multidisciplinares que se propõem a avaliá-los.

No Brasil, na década de 70 e 80 do século passado, o Banco Mundial que financiou

projetos rodoviários e de assentamentos agrícolas, principalmente na região norte do país, assim

como a Companhia Estadual de Energia Elétrica do Estado de São Paulo (CESP) que

impulsionou neste período a construção de reservatórios para a geração de energia, geraram uma

revisão de suas ações em função dos impactos ambientais produzidos pelos empreendimentos

implantados. Nesta perspectiva, considera-se sobretudo que a pressão do Banco Mundial, como o

principal órgão financiador desses emprendimentos, assim como a experiência vivenciada pelo

corpo técnico da CESP seriam os precursores da elaboração dos instrumentos legais de avaliação

de impactos ambientais no país.

Assim, é em 1981 que surge a Lei Federal n° 6.938 e seu respectivo Decreto em 1983 n°

99.351 que estabeleceriam as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente (Pnma),

instrumento legal esse que seria substituído posteriormente pela Lei Federal n° 7.804 de 1989 e

seu respectivo Decreto n° 99.274 de 1990. Como instrumento da Pnma, elaboraram-se as

diretrizes da Avaliação de Impacto Ambiental (Aia) e de outros instrumentos complementares:

o Estudo de Impacto Ambiental (Eia) e o Relatório de Impacto Ambiental (Rima). Esses

teriam como fundamentos essenciais constituir os procedimentos de avaliação do impacto

ambiental no âmbito das políticas públicas, além de fornecer os subsídios para o planejamento e a

gestão ambiental, vislumbrando assim, a prevenção relativa aos danos ambientais.

O Eia têm como principal pressuposto examinar os impactos ambientais de uma ação

proposta (projeto, programa, plano ou política), assim como a proposição de alternativas dessa

ação. Já o seu respectivo Rima deve apresentar os resultados de forma compreensível ao público

em geral e aos responsáveis pela tomada de decisão.

Expor as resoluções legais brasileiras sobre Eia e Rima e outros instrumentos que

normatizam os estudos ambientais, revela-se como possibilidade de se conhecer os fundamentos

analíticos que estabelecem o estudo do meio e suas interrelações com a instalação de grandes

empreendimentos geradores de impactos ambientais no país.

CONSIDERAÇÕES SOBRE A APLICAÇÃO E DINÂMICA DOS INSTRUMENTOS DE

AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL

Segundo Sanchez (1995) a Avaliação de Impacto Ambiental (Aia) deve ser

compreendida como instrumento de planejamento, isto é, como uma atividade técnico-científica

que tem por finalidade identificar, prever e interpretar os efeitos de uma determinada ação

humana sobre o ambiente. Ao mesmo tempo, a Aia pode ser considerada como procedimento

que se insere no âmbito das políticas públicas. Nesse sentido, ela se caracteriza por um conjunto

de procedimentos que englobam:

- a seleção de ações ou projetos que devem ser submetidos à Aia;

- a elaboração de termos de referência (Tr);

- a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (Eia) e o conseqüente Relatório de Impacto

Ambiental (Rima);

- a revisão técnica do Eia/Rima realizada pelo órgão ambiental;

- a Audiência Pública;

- a decisão quanto à aprovação do empreendimento;

- o plano de monitoramento e

- as auditorias ambientais periódicas.

Como se pode perceber, são várias etapas a serem cumpridas, o que expõe, muitas vezes,

o processo a algumas falhas, mas também a melhorias. Dentre as principais, destacam-se:

• Termos de Referência (Tr): esses documentos são como uma espécie de roteiro, sendo uma

especificação detalhada daquilo que será o conteúdo do Eia/Rima. Assim, auxiliam as equipes

multidisciplinares à elaboração do Eia/Rima. Existem Trs específicos para determinados tipos

de projetos ou empreendimentos, ou seja, alguns aspectos ou variáveis que serão abordados no

Eia/Rima, devem ser tratados com maior detalhe, dependendo do tipo de empreendimento que

será implantado. Outro ponto importante a destacar, é que a obtenção de um bom Tr constitui

uma etapa essencial para o sucesso de elaboração do Eia/Rima. Muitas vezes, os órgãos

ambientais elaboram Trs que dão maior prioridade aos elementos do meio físico e biótico, em

detrimento do meio socioeconômico. Outro problema comum, é a ausência de profissionais

especializados e com experiência na análise das características e impactos socioeconômicos do

projeto. Assim, em certas ocasiões, é visível a diferença do grau de profundidade no

tratamento dos itens a serem abordados na caracterização do meio físico, biológico e

socioeconômico. Nesse último, o nível de detalhamento é bem menor do que o exigido nos

demais. A menor importância que, geralmente, costuma-se evidenciar nos aspectos

socioeconômicos de um Eia/Rima parece indicar que, ainda, a questão ambiental é traduzida

como sendo exclusivamente a avaliação dos componentes do meio físico-biótico.

• Equipe multidisciplinar: o “sucesso” da elaboração do Eia/Rima depende, fundamentalmente,

do papel desempenhado pelo coordenador-técnico da equipe multidisciplinar. A boa

coordenação é condição essencial para garantir a interdisciplinariedade exigida nos

Eias/Rimas. A qualidade desses documentos, fica, muitas vezes, comprometida quando essa

coordenação não é bem executada. Exemplo disso, são alguns diagnósticos ambientais

elaborados por profissionais contratados temporariamente que utilizam dados ou fontes

secundárias que sequer tem a ver com a área de estudo. O resultado final é um Eia/Rima de

qualidade questionável e de estrutura “irregular”, que se parece mais a uma “colcha de

retalhos”, onde alguns itens do diagnóstico apresentam análise aprofundada e outros

caracterizam-se por serem bastante superficiais. É importante salientar que a Resolução no

237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) revogou o artigo no 7 da

Resolução no 01/1986 do mesmo colegiado que, inicialmente, afirmava que o Eia devia ser

elaborado por equipe multidisciplinar independente do proponente do projeto, ou seja, do

empreendedor. Para muitos especialistas, houve um "retrocesso legal" no processo de

elaboração do Eia/Rima, pois dá margem a uma avaliação ambiental considerada tendenciosa.

Neste sentido, até então o sistema brasileiro diferenciava-se, tanto do europeu quanto do norte-

americano. No primeiro, quem era responsável pelo estudo, era o empreendedor, enquanto que

no segundo era o órgão público ambiental. No sistema brasileiro o grupo de técnicos estava

desvinculado de ambos: empreendedor e órgão público. Agora, os profissionais responsáveis

pelo Eia/Rima podem estar vinculados ou ser dependentes do empreendedor, mas isso não

quer dizer que esteja liberado a manipulação de dados e de informações técnicas sobre os

possíveis impactos ambientais do projeto. Continua valendo para os membros da equipe

multidisciplinar, estarem registrados no Cadastro Técnico Federal de Atividades do Ibama,

assim como demonstrar seriedade e moralidade no processo de execução do Eia/Rima,

podendo os mesmos, assim como o empreendedor, serem responsabilizados juridicamente,

tanto nas esferas civil, penal e administrativa por qualquer tipo de sonegação ou dado falso a

respeito do estudo elaborado.

• Diagnóstico ambiental: essa etapa do Eia/Rima consiste, juntamente com a identificação,

previsão e análise de impactos ambientais, as medidas mitigadoras e compensatórias e o plano

de monitoramento, nas quatro atividades técnicas desenvolvidas por esses tipos de estudos. É

uma etapa fundamental, pois descreve e analisa os recursos ambientais e suas diversas

interações tal como existem, caracterizando a situação ambiental da área, antes da implantação

do empreendimento. A sua execução é bastante trabalhosa e longa, pois a equipe

multidisciplinar, nessa etapa, deve realizar um inventário ambiental, isto é, um levantamento

das condições ambientais vigentes na área onde será implantado o empreendimento. Agrega-se

a isso o "sucateamento" que atinge muitos dos órgãos públicos que são os locais apropriados

para se obter os dados do meio físico, biótico e socioeconômico necessários à elaboração do

diagnóstico. É comum a equipe multidisciplinar não ter acesso a informações e dados básicos

e com representatividade histórica, já que os mesmos, muitas vezes, não foram adequadamente

coletados ou até mesmo, interrompidos. Porém, esse conjunto de dificuldades não exime o

empreendedor de conseguir os dados necessários a boa elaboração do estudo, até porque dados

provenientes de fontes primárias trarão maior legitimidade ao estudo realizado.

• Audiência pública: é uma espécie de reunião pública onde se apresenta e se debate o Rima. Se

comparado com o início dos anos 90, as audiências públicas estão, atualmente, menos

prestigiadas, ou seja, há menor participação do público. Naquela época, as mesmas tinham

um caráter mais "político-ideológico", hoje, predomina a variável "econômica", ou seja, os

participantes das audiências estão muito mais preocupados com o dinamismo econômico ou

com a geração de empregos que o empreendimento pode acarretar à região ou ao município

onde pretende se instalar. Para compensar isso, as Organizações-não-governamentais (Ong’s)

exercem um papel fundamental para esclarecer ou mesmo fazer refletir a respeito dos

possíveis impactos e problemas que podem surgir com a implantação do empreendimento.

Outro agente importantíssimo com relação as audiências públicas é o Ministério Público

(Mp). Sua atuação é de extrema importância na atualidade, tendo em vista que a realização

das audiências não é obrigatória. Em certas ocasiões, quem solicita a realização delas, é o Mp.

Segundo depoimento da representante do Centro de Apoio de Defesa do Meio Ambiente do

Ministério Público do Rio Grande do Sul, Silvia Capelli, 97,5% das ações ajuizadas em

defesa do ambiente no país são provenientes do Mp, o que o torna um dos principais

defensores das causas ambientais no Brasil.

• Resolução no 237/97 do Conama e o licenciamento ambiental: essa Resolução, em seu artigo

6o, transferiu para o Poder Municipal o licenciamento ambiental de empreendimentos e

atividades de impacto ambiental local. Assim, o processo de descentralização do

licenciamento ambiental trouxe uma série de agravantes para muitos dos municípios

brasileiros, pois na grande maioria deles: faltam técnicos capacitados para avaliar impactos

ambientais e há poucos recursos financeiros, assim como precárias condições de infra-

estrutura, aspectos fundamentais à realização da fiscalização e para proceder ao licenciamento

dos empreendimentos de maneira satisfatória. Outro ponto a destacar é quanto ao prazo das

licenças ambientais, mais especificamente, com relação à licença de operação (Lo). Muitos

consideram o prazo de validade bastante longo (mínimo quatro e máximo dez anos), devendo

o mesmo ser reduzido. A longevidade da Lo não estimula o empreendedor a investir em

equipamentos de combate à poluição ou a atualizar as tecnologias de saneamento ambiental

que poderiam minimizar os impactos ambientais decorrentes do funcionamento do seu

empreendimento.

• Decisão sobre o empreendimento: o objetivo principal do Eia é orientar a decisão do órgão

ambiental e informá-lo sobre os efeitos ambientais do empreendimento ou projeto. Mesmo

assim, é possível que o órgão ambiental se incline por uma decisão diferente daquela proposta

pelo Eia. Nesse caso, o órgão ambiental deverá explicar as razões que o fizeram adotar

decisão diferente daquela sugerida no Eia. Se ficar comprovado que o empreendimento causa

danos ao ambiente, é possível que o Mp ou uma Ong entrem com alguma ação judicial para

embargar a obra. Outra questão importante e, talvez, uma das mais polêmicas, em se tratando

de Eia/Rima, é o fato que, muitas vezes, a decisão de aprovar o empreendimento ou lhe

conceder a licença prévia (Lp), já está tomada a partir de fatores meramente políticos em

detrimento dos técnicos, o que causa desconforto nos técnicos dos órgãos ambientais que

analisaram o Eia. Em outras palavras: a variável política é mais forte que a variável técnico-

científica e, nesse caso, o Eia/Rima é elaborado com o único intuito de cumprir uma norma

burocrática. Saem "vencedores" o empreendedor e a consultora que ganhou financeiramente

com a elaboração de um estudo considerado, muitas vezes, de qualidade duvidosa. Quando

isso ocorre, fica caracterizado o que alguns denominam de "Indústria dos Eias/Rimas".

• Estudo Prévio de Impacto Ambiental (Epia): estudo preliminar que visa subsidiar parâmetros

de decisão para o empreendedor e a equipe consultora, a partir do conjunto de opiniões do

público em geral e de técnicos sobre a proposta da realização de um empreendimento num

determinado local. Assim, o Epia que compõe uma parte do Eia, torna-se um instrumento que

reforça a participação mais ampla da sociedade, além daquela já concebida legalmente pelas

audiências públicas. Experiências neste sentido têm sido relatadas como sendo positivas,

essencialmente por buscar assegurar a abertura do processo de avaliação de impacto

ambiental à sociedade, incluindo os proponentes do empreendimento e a equipe técnica do

órgão licenciador (Müller, 2002).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Acompanhando-se o processo que concebeu a elaboração dos instrumentos de avaliação

de impacto ambiental no país e sua aplicação, avalia-se que esses instrumentos de regulação do

ordenamento ambiental, ao sofrerem aprimoramentos metodológicos e técnicos, são

fundamentais para conceber as políticas públicas, assim como a projeção de investimentos

empresariais de grande porte. Avalia-se nesse período um aumento das exigências impostas pelo

corpo técnico dos órgãos ambientais que licenciam os empreendimentos, assim como, avanços

das equipes das empresas consultoras que elaboram os documentos técnicos. A complexidade dos

procedimentos são crescentes, tanto pela necessidade do aprimoramento técnico na elaboração

dos estudos como, também, na rede de relações sociais que se estabelecem entre os vários

segmentos da sociedade. Neste sentido, ainda são necessários aprimoramentos no processo que,

em alguns casos, são propostos espontaneamente pelo empreendedor, pela equipe consultora e/ou

pelo corpo técnico do órgão licenciador, por entender a importância desses instrumentos de

avaliação de impacto ambiental.

Destaca-se ainda que, mesmo que a legislação brasileira nesse tema seja considerada uma

das melhores do mundo, é fundamental continuar a contextualizá-la em consonância com a

questão ambiental em nível mundial. Isto é, os pressupostos da globalização que intensificam as

relações entre os países e as corporações multinacionais, impõem modelos de desenvolvimento

muitas vezes homogêneos, não compatíveis com as características ambientais locais. Assim, é

importante compreender que os instrumentos de avaliação de impacto ambiental, o Eia e seu

respectivo Rima são essenciais à prevenção relativa aos danos ambientais mas, também, como

instrumentos de análises e sínteses essenciais para o planejamento e a gestão ambiental na escala

local, municipal, estadual e federal.

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