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CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO

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APRESENTAOFuturos colegas Analistas de Finanas e Controle, Assumi com prazer o desafio de ministrar o curso on-line de Auditoria no Setor Pblico Federal, indicado para os candidatos ao concurso de Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio, rea de Auditoria e Fiscalizao. O prazer advm da grande expectativa que tenho de que, aps o curso, vocs tenham excelente desempenho na prova. Por outro lado, o compromisso assumido com o Prof. Vicente Paulo desafiador, pois no disporei de muito tempo para transmitir o extenso contedo exigido em nossa disciplina. Antes de iniciarmos nossos estudos, gostaria de comentar um pouco sobre a carreira de AFC, da qual fao parte desde 2001, lotado na Controladoria-Geral da Unio no Estado de Minas Gerais. Afinal, se vocs pretendem ingressar nos quadros de pessoal da CGU, bom saber o que faro no futuro. Observem trs das competncias bsicas da Controladoria-Geral da Unio, rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal - SCI: Assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal. Dar o devido andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas leso, ou ameaa de leso, ao patrimnio pblico, velando por seu integral deslinde; Exercer a superviso tcnica dos rgos que compem o SCI, prestando, como rgo Central, a orientao normativa que julgar necessria; Vejam, portanto, que as atividades desenvolvidas no mbito da CGU so muito importantes e complexas. Eu diria, todavia, que a rea de atuao do AFC a principal caracterstica da carreira. Como exemplos, hoje vocs podem ser designados para fiscalizar a aplicao de recursos pblicos federais no programa de merenda escolar. Amanh, para auditar uma universidade federal, o Programa Sade da Famlia ou, quem sabe, uma obra rodoviria. Aqui, costumamos brincar que somos especialistas em generalidades. Assim, a rotina no prpria do nosso dia-a-dia e eu acho isso extremamente interessante. A carreira de AFC recente e promissora. Pertence ao grupo do Ciclo de Gesto, ao lado, por exemplo, do Analista de Planejamento e Oramento. Seu incio se deu em 1994 com a criao da Secretaria Federal de Controle Interno, poca vinculada ao Ministrio da Fazenda. De l para c, muita gua rolou debaixo da ponte, como dizem os mineiros como eu. Alguns exemplos: a CGU hoje rgo vinculado Presidncia da Repblica, o Decreto n 3.591/00, que dispe sobre o SCI, j foi alterado quatro vezes, e a novssima Lei n 11.204, de 05 de dezembro de 2005, alterou significativamente a estrutura organizacional e as competncias da CGU. Em relao ao curso, seu grande diferencial o fato de o contedo encontrar-se de acordo com a legislao atualizada at dezembro de 2005. No tenho dvidas que www.pontodosconcursos.com.br

2 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO nesse momento muitos candidatos esto estudando em apostilas e livros completamente defasados. Novas alteraes aconteceram em janeiro de 2006, com a edio da Norma de Execuo/CGU n 1. Entretanto, elas no sero objetos do nosso estudo, visto terem ocorrido aps a publicao do Edital ESAF n 90/2005, que regulamenta o presente concurso.

Outro diferencial a abordagem do contedo. Embora respeite os professores que assim procedem, no sou adepto de apostilas telegrficas, elaboradas com meras reprodues dos normativos que regem a disciplina, sem qualquer preocupao de esclarecer ao aluno um ou outro aspecto. Pretendo ser conciso e objetivo ao longo do texto, mas sem perder de vista que meu objetivo primordial fazer o aluno entender o que leu, em especial por se tratar de assunto desconhecido para a maioria. Aproveito a oportunidade para esclarecer um outro detalhe. A diferena essencial entre a auditoria independente e a auditoria governamental reside no objetivo do trabalho e no nas tcnicas utilizadas. Enquanto a primeira objetiva emitir opinio acerca da adequao das demonstraes contbeis, a segunda visa a emitir opinio sobre a gesto de recursos pblicos pelas entidades do setor governamental, bem como por particulares que movimentam bens, valores e dinheiros pblicos e sujeitam-se prestao de contas daqueles recursos. Da no aprofundarmos o estudo das tcnicas aplicadas por uma ou outra auditoria que, alis, so as mesmas: indagao oral, inspeo, circularizao, dentre outras. Por analogia, o que for similar auditoria privada no ser omitido do curso, mas tambm no ensejar maiores explicaes. O programa do concurso abrange tpicos de Auditoria Independente, de Auditoria Interna e de Auditoria Governamental. Quantas questes sero exigidas para cada uma? No fao a menor idia! O ltimo concurso da CGU no serve como referncia, pois, naquela oportunidade, a prova 2 conteve questes sobre os fundamentos de auditoria e a prova 3, conhecimentos especializados. No concurso do TCU, realizado recentemente, de seis questes especficas de auditoria, trs foram de auditoria governamental; duas, de independente; e uma, de interna. Convm lembrar que nossa disciplina tem peso 2. Ao todo, teremos seis aulas. Na primeira, vamos inserir sucintamente o tema Controle Governamental em um contexto histrico, realando sua importncia nos dias atuais. Em seguida, abordaremos definies acerca do Estado, da Administrao Pblica, do Processo e Ciclo Oramentrios, que no constam do programa de Auditoria, mas, sim, nos de Direito Constitucional e Administrativo e no de Oramento Pblico. E porque vamos abord-los? Porque os julgo necessrios ao bom entendimento dos conceitos acerca das peas oramentrias (PPA, LDO, LOA) e da Funo Controle no mbito da Administrao Pblica, temas da segunda aula. Completando o segundo encontro, estudaremos a evoluo do Controle na administrao pblica brasileira e as suas classificaes, com destaque para os Controles Interno e Externo. Na terceira aula, detalharemos os objetivos, as finalidades, a organizao e as competncias do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, cuja estrutura tem servido, atualmente, como modelo para as demais esferas de governo. A Controladoria-Geral da Unio, rgo central do Sistema, receber igual tratamento. Em nosso quarto encontro virtual, abordaremos as tcnicas de controle no mbito do SCI, a Auditoria e a Fiscalizao, com nfase para seus conceitos, objetivos, finalidades, formas de execuo e tipologia. www.pontodosconcursos.com.br

3 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO A quinta aula contemplar as finalidades e a estrutura das Normas Fundamentais do SCI, conforme dispe a Instruo Normativa SFC/MF n 1, de 6 de abril de 2001, alterada pela Instruo Normativa CGU n 1, de 13 de maro de 2003.

A natureza, as competncias constitucionais e legais e a jurisdio do Tribunal de Contas da Unio sero abordadas na sexta e ltima aula, que trata tambm do julgamento das contas, das sanes e medidas cautelares implementadas pela Corte de Contas e das suas formas de atuao. Em todas as aulas, apresentarei questes de provas seguidas de comentrios, visando a proporcionar melhor absoro dos conhecimentos tericos. Alm disso, no frum, teremos nova oportunidade de dirimir as dvidas porventura ainda existentes. Para melhor aproveitamento do curso, apresento aos meus futuros colegas, quatro sugestes: estudem com um bom dicionrio a seu lado. O desconhecimento do significado de uma palavra pode comprometer todo o aprendizado; leiam direta e integralmente o texto das aulas, sem maior preocupao em assimilar imediatamente seus contedos. A fixao vir com a resoluo de questes de provas anteriores. Cuidado ao fazer o download de provas muito antigas, pois em muitas questes o gabarito original pode estar comprometido por alteraes posteriores na legislao. Em relao s questes apresentadas ao longo do curso, no se preocupem, elas j foram revisadas; resolvam o maior nmero de questes possveis. Se tiverem dificuldades na anlise ou errarem a resposta, leiam novamente a parte terica objeto da questo formulada; faam o download da legislao mencionada nas aulas. Consultem-na, se julgarem necessrio para melhor compreenso do assunto. Quero deixar claro que so apenas sugestes. Esse mtodo funcionou bem comigo. Mas cada um sabe de si. Sigam suas intuies! Aproveito a oportunidade para agradecer ao Prof. Vicente Paulo, pelo honroso e desafiador convite. Espero atender a expectativa de todos. Bem, nosso tempo curto. Vamos primeira aula, ento? Prof. Luiz Alberto Sanbio Freesz

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AULA 0: INTRODUO AO CONTROLE GOVERNAMENTALA transio econmica, cultural e social, pela qual atravessa o Brasil, enseja uma mudana no perfil de pas reconhecidamente ainda pouco auditado. At pouco tempo atrs, as auditorias eram demandadas pelas empresas somente por obrigatoriedade legal ou estatutria e para preveno ou soluo de litgios. Atualmente, o crescente exerccio da cidadania impe s entidades governamentais atribuir s auditorias o seu devido valor. O impacto das mudanas na sociedade reflete-se tanto na rea privada, quanto no mbito governamental, seja pela necessidade de reformulao do modelo de gesto1, seja pelo cultivo da tica. O considervel aumento no nvel de conscincia poltica e social do povo brasileiro enseja mais accountability2, transparncia, credibilidade e tica nos negcios, fatores que favorecem a expanso da atividade auditorial. A avaliao sistemtica dos princpios da eficincia, eficcia, economicidade e efetividade representa a contribuio dos auditores para um pas mais idneo, justo e melhor administrado. Sob essa tica, as auditorias podem ter uma funo social e pedaggica. O papel de destaque no exclusivo dos auditores independentes. Auditores internos e auditores governamentais exercem funo vital no processo de auxiliar as empresas e os rgos na superao de desafios advindos do desenvolvimento e da reorganizao do Estado brasileiro. Pelo seu alcance e abrangncia, este servio de auditoria multiqualificada tende a se consolidar como uma poderosa ferramenta exigida para que governo e instituies possam enfrentar os desafios presentes e futuros. A prestao de contas opinio pblica acerca das atividades de investigao e represso de ilcitos administrativos, sobretudo na esfera do Poder Executivo, traduz a transparncia da ao do administrador devida aos cidados e desenvolve nestes a conscincia da importncia de eficientes sistemas de controle para o aperfeioamento do Pas. Aos cidados compete fiscalizar e exigir que o Estado cumpra o seu dever de prover o bem-estar aos que, na condio de contribuintes, sustentam a mquina estatal. No h Estado Democrtico de Direito sem a participao cidad no controle e no acompanhamento dos gastos pblicos. Os Sistemas3 de Controle Interno dos Poderes Executivos Federal, Estadual e Municipal, dotados de autoridade e independncia, devem acompanhar a gesto dos administradores pblicos, promover as correes de rumo que se fizerem necessrias e apoiar o Controle Externo, confiado ao Poder Legislativo.

Processo administrativo tipificado como formulao, planejamento, coordenao, execuo e monitoramento das polticas pblicas. 2 O termo accountability no possui perfeita traduo para a lngua portuguesa, gerando controvrsias entre os autores. Alguns afirmam que ele no traduzvel; outros, costumam design-lo como dever do administrador em prestar contas da aplicao dos recursos sob sua gerncia. 3 Sistema um conjunto de partes, coordenadas entre si, concorrendo para um mesmo resultado ou objetivo.

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CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO ESTADO E ADMINISTRAO PBLICA 1) CONCEITOS BSICOS

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A sociedade formada por indivduos que mantm relaes entre si e submetem-se a determinadas regras de vida coletiva, embora tenham diferentes interesses e poderes polticos, inclusive o poder de organizao. Os interesses tm origem nas famlias, nas crenas religiosas, nas etnias e culturas e, principalmente, nas atividades econmicas. A sociedade a base do Estado. SANCHES (1999:105) conceitua o Estado como a organizao de um povo num determinado territrio, de modo a ser reconhecido como juridicamente soberano pela comunidade das Naes.. Governo, territrio, poder poltico soberano e povo so, portanto, os componentes do Estado, aqui entendido como uma estrutura poltica e organizacional encarregada de gerir a res publica4 e de formular e implementar as polticas pblicas5. O governo formado pelo conjunto de indivduos que administram superiormente um Estado, representando seu ncleo decisrio e executivo. Em geral, esses indivduos pertencem classe poltica. SANCHES (1999:121) apresenta a seguinte definio para governo: Conjunto de poderes e rgos constitucionais que exercem as funes estatais bsicas, na conduo poltica dos negcios de um Estado soberano, de um Estado Membro ou de uma pessoa jurdica de direito pblico que seja dotada de autonomia constitucional (tal como ocorre com os Municpios e Territrios). (...) No sistema jurdico-constitucional brasileiro tais poderes so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. O poder poltico soberano ou soberania se expressa por meio de leis e de regras de procedimento que estruturam a vida social de um pas. o poder que se sobrepe aos poderes individuais ou de grupos de interesses e visa ao alcance do interesse e do bemestar coletivo. O povo o conjunto de indivduos que se subordinam ao mesmo poder soberano e compartilham o mesmo cdigo de direitos e deveres. O territrio inclui o espao terrestre, areo e aqutico, alm do territrio de embaixadas no exterior e aeronaves e navios, ainda que em espao areo ou aqutico estrangeiro. Ressalte-se que se no houver territrio controlado pelo poder soberano, no existir Estado, mesmo que haja sociedade ou nao. A luta do povo palestino pela criao de um Estado prprio um exemplo atual dessa situao. Conforme ensina SANCHES (1999:15), a Administrao Pblica pode ser entendida como o instrumental de ao do Estado, estabelecido com o propsito de possibilitar o cumprimento de suas funes bsicas, sobretudo as relativas realizao dos servios indispensveis satisfao das necessidades coletivas.

Coisa pblica. Conjunto dos bens patrimoniais (materiais e no materiais) e recursos financeiros oriundos de tributos pagos pelo povo, portanto, propriedades de todos os cidados. 5 Meio pelo qual os governos buscam regular ou modificar as aes do Estado, visando modificao de um estado de coisas. Por estado de coisas entende-se algo que gera insatisfao para muitos indivduos, mas no constitui uma prioridade das tomadas de deciso.4


6 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO A Administrao Pblica Federal, por sua vez, o conjunto de rgos e entidades da estrutura governamental destinados a produzir bens ou prestar servios que a Unio se obriga a colocar disposio da sociedade brasileira.


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO 2) ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

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A organizao poltico-administrativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, os municpios e o Distrito Federal - DF. Essas entidades so autnomas, sendo que a Unio exerce soberania do Estado brasileiro no contexto internacional. Os poderes da Unio se organizam da seguinte forma: a) Poder Legislativo: responsvel pela funo legislativa do Estado. Realiza assim o processo legislativo, composto principalmente por emendas Constituio, leis complementares e leis ordinrias, e medidas provisrias, decretos legislativos e resolues. O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional em um sistema bicameral composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal. O Congresso Nacional responsvel tambm pela fiscalizao do Poder Executivo, funo que exerce por intermdio do Tribunal de Contas da Unio TCU. b) Poder Judicirio: a funo precpua do Poder Judicirio a funo jurisdicional que compreende a aplicao coativa da lei e a fiscalizao do seu cumprimento. O Poder Judicirio exercido pelos seguintes rgos: Supremo Tribunal Federal STF, Superior Tribunal de Justia STJ, Tribunais Regionais Federais e Juzes Federais, Tribunais e Juzes Militares, Tribunais e Juzes dos Estados e DF. c) Poder Executivo: cabe ao Poder Executivo a competncia de exercer a funo administrativa do Estado. exercido pelo Presidente da Repblica, auxiliado pelos ministros de Estado. Compete ao Presidente da Repblica, dentre outras atribuies: nomear e exonerar ministros; exercer a direo superior e dispor sobre a organizao e o funcionamento da Administrao Pblica Federal; prover e extinguir cargos pblicos, na forma da lei; sancionar, promulgar e fazer publicar as leis e expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo; vetar, total ou parcialmente, projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional; nomear, aps aprovao do Senado Federal, os ministros do STF; enviar ao Congresso Nacional o Plano Plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, a proposta de Lei do Oramento Anual; e prestar contas ao Congresso Nacional, referentes ao exerccio anterior. SANCHES (1999:15), citando Hely Lopes Meirelles, afirma: Em sentido formal, Administrao Pblica o conjunto de rgos institudos para a consecuo dos objetivos do governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em sentido operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos, em benefcio da coletividade..


8 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO No sentido formal, a Administrao Pblica pode ser direta ou indireta. A direta composta pelos rgos que integram a estrutura orgnica da Unio e auxiliam diretamente o Presidente da Repblica. A indireta composta por entidades que possuem personalidade jurdica prpria, responsveis pela execuo de atividades do Estado, que necessitam ser desenvolvidas de forma descentralizada. Fazem parte da administrao indireta as fundaes6, autarquias7, empresas pblicas8 e sociedades de economia mista9.

3) OBJETIVOS DO ESTADO A Constituio Federal de 1988 estabeleceu, em seu artigo 3, os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: Construir uma sociedade livre, justa e solidria; Garantir o desenvolvimento nacional; Erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. No que se refere aos objetivos do Estado, MILESKI (2003:30) afirma, citando Darcy Azambuja, em sua obra Teoria Geral do Estado: (...) O fim do Estado o objetivo que ele visa a atingir quando exerce o poder. Este objetivo invarivel e o bem pblico. A competncia do Estado, por sua vez, varivel, conforme a poca e o lugar. Assim, o Estado pode chamar a si certos servios ou permitir que os particulares os executem, mas, tanto ampliando quanto restringindo a prpria competncia, o Estado visa a realizar o bem pblico. 4) FUNES DO ESTADO O Estado efetua servios e atividades que variam no tempo e no espao, visando ao bem pblico. So trs as funes clssicas do Estado: Regulamentao jurdica: estabelecer leis que iro reger a vida em sociedade; Segurana: manter a ordem e a segurana interna, bem como garantir a defesa externa; Estabelecimento e cobrana de impostos: estabelecer, cobrar e administrar os tributos daqueles que vivem sob o domnio do Estado.Entidades dotadas de personalidade jurdica de direito pblico, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades no tpicas da administrao pblica. Exemplos: Instituto de Econmica Aplicada IPEA ou Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP. 7 Entidades autnomas, criadas por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios; so criadas para executarem atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Exemplos: Instituto Nacional do Seguro Social INSS ou a maioria das Instituies Federais de Ensino Superior IFES (universidades federais). 8 Entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criadas por lei para a explorao de atividades econmicas. Exemplo: Caixa Econmica Federal ou a Empresa de Correios e Telgrafos - ECT. 9 Entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado, criadas por lei para explorao de atividades econmicas sob a forma de sociedade annima, cujas aes em sua maioria pertencem Unio ou entidade da administrao indireta. Exemplos: Petrobrs ou Banco do Brasil.6


9 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO Segundo SILVA (2002:22), o Estado contemporneo, para cumprir suas finalidades, desempenha as seguintes funes:

a de instituir e dinamizar uma ordem jurdica (funo normativa, ordenadora legislativa); a de cumprir e fazer cumprir as normas prprias dessa ordem, resolvendo conflitos de interesse (funo disciplinadora ou jurisdicional); a de cumprir essa ordem, administrando os interesses coletivos, gerindo bens pblicos e atendendo s necessidades gerais (funo executiva administrativa).

ou os os ou

Essas funes, na tripartio de Montesquieu, so exercidas de forma precpua pelos Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo, respectivamente. Cada Poder, contudo, Poder exerce todas as funes para realizar sua prpria gesto administrativa, financeira, patrimonial e de controle. O poder do Estado uno e indivisvel, porm desdobra-se de forma harmnica entre os trs Poderes, direcionam suas atuaes obrigatoriamente para a consecuo dos fins do Estado. Cada Poder realiza funcionalmente a sua parte, sem preocupao sobre o que faro os demais. Essa independncia harmnica relativa, pois admite interferncias (sistema de freios e contrapesos). Exemplos: a funo legislativa desempenhada principalmente pelo Poder Legislativo, mas o Poder Executivo tambm a exerce, quando prope projetos de lei, nega sua sano ou veta projetos aprovados. O mesmo ocorre com o Judicirio, quanto este declara inconstitucional uma lei. SANCHES (1999:104) afirma que o Estado se expressa por meio de uma ordem jurdica, estabelecida sob a forma de uma estrutura normativa e de meios de coao capazes de assegurar a sua observncia pelos cidados e instituies, bem como de uma ordem institucional, evidenciada por um aparato (tcnico-administrativo) que atua sobre a realidade. Ao quadro administrativo compete decidir, instituir e aplicar as normas necessrias coeso social e gesto da coisa pblica. Compete tambm Administrao Pblica formular e implementar as polticas pblicas. 5) PRINCPIOS APLICADOS ADMINISTRAO PBLICA No Brasil, a Administrao Pblica deve seguir padres de conduta que daro fundamento e validade ao administrativa: os princpios constitucionais. De acordo com a CF/88, no art. 37, caput, a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Saliente-se que a Administrao Pblica dever obedecer, ainda, a outros princpios insertos na legislao, dos quais se destacam os princpios da eficcia, da economicidade, da efetividade e da supremacia do interesse pblico sobre o do particular. Princpio da legalidade O princpio da legalidade vincula a Administrao Pblica s regras estabelecidas, ou seja, s normas e aos princpios em vigor. Desse modo, conforme o administrativista Hely Lopes Meirelles, enquanto ao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, ao administrador pblico s permitido fazer o que a lei autoriza. Esse princpio visa a reduzir a discricionariedade do governante, afastando o autoritarismo. A vontade do administrador pblico deve ser a vontade da lei.


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO Princpio da impessoalidade

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A impessoalidade emana dos princpios da isonomia e da moralidade. Veda-se a preferncia por determinadas pessoas ou empresas. Probe-se a discriminao de qualquer interessado. Se todos so iguais perante a lei, a escolha dever ser impessoal. Ressalte-se que a finalidade do ato administrativo10 o interesse pblico. Princpio da moralidade A probidade administrativa um dever geral de todo administrador pblico. A doutrina tem entendido que o conceito de moralidade abrange o de probidade. Impe-se ao administrador no apenas a fiel observncia das normas legais especficas, mas, tambm, pautar sua conduta dentro dos valores ticos, em especial, a honestidade. A Constituio Federal de 1988 enfatizou o princpio da moralidade, ao sancionar os atos de improbidade com a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica e o ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao penal (art. 37, 4). Princpio da publicidade A ampla publicidade tem os objetivos de permitir o conhecimento dos atos praticados pelo poder pblico e marcar o incio dos seus efeitos externos. A publicidade no elemento formativo do ato administrativo; requisito de eficcia e de moralidade. Permite a transparncia das aes e facilita o acompanhamento dos atos administrativos pelos interessados e/ou cidados, possibilitando reduzir, em certa medida, a corrupo na Administrao Pblica. Princpio da eficincia O princpio da eficincia impe Administrao Pblica e aos seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, transparente, sem burocracia, etc. Significa buscar a qualidade no atendimento ao cidado, mediante aes adequadas satisfao do interesse pblico, sem prejuzo da legalidade. Refere-se utilizao racional dos insumos, ao rendimento mximo sem desperdcio. De acordo com o Tribunal de Contas da Unio, eficincia relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado perodo de tempo. Mede-se, pois, o esforo do processo de transformao de insumos em produtos. Exemplo: reduo dos prazos de atendimento em servios ambulatoriais, sem aumento de custos e sem reduo de qualidade do atendimento, com conseqente diminuio dos custos mdios de atendimento por procedimento ambulatorial.

De acordo com WURMAN (2005:84-85), atos administrativos consistem na declarao/manifestao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle. Os fatos administrativos so acontecimentos que produzem efeitos independentemente da vontade humana (morte de funcionrio, aposentadoria, prescrio, etc.). Contratos administrativos, por sua vez, dependem de um acordo de vontades, estabelecendo-se direitos e obrigaes recprocas, sempre sob regime de direito pblico e visando a um interesse pblico.10


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO Princpio da eficcia

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O princpio da eficcia impe Administrao Pblica e a seus agentes o cumprimento das metas11 estabelecidas, em determinado perodo de tempo. De acordo com o Tribunal de Contas da Unio, a eficcia pode ser entendida como o grau em que se atingem os objetivos de uma ao (quanto a bens e servios disponibilizados), em um determinado perodo de tempo independentemente dos custos implicados. Exemplo: nmero de crianas vacinadas na ltima campanha nacional de vacinao atingiu a meta programada de 95% de cobertura vacinal. Princpio da economicidade O princpio da economicidade impe Administrao Pblica e a seus agentes a aquisio de insumos ao menor preo, sem prejuzo da qualidade. De acordo com o Tribunal de Contas da Unio, economicidade refere-se capacidade de uma instituio gerir adequadamente os recursos financeiros colocados sua disposio. Geralmente, essa dimenso mais detidamente examinada em auditorias de conformidade, na verificao da regularidade de procedimentos de compras. Exemplo: suprimentos hospitalares adquiridos ao menor preo, na qualidade especificada. Princpio da efetividade O princpio da efetividade impe Administrao Pblica mensurar impactos estratgicos e benefcios sociais, vinculados misso12 institucional dos rgos/entidades ou aos fins, de longo prazo, dos programas governamentais. As organizaes pblicas precisam saber se seus objetivos e metas esto incidindo sobre a realidade que pretendem alterar, ou manter. De acordo como Tribunal de Contas da Unio, efetividade a relao entre os resultados de uma interveno ou programa, em termos de efeitos sobre a populao-alvo (efeitos e impactos observados), e os objetivos pretendidos (efeitos e impactos esperados). Tratase, portanto, de verificar a ocorrncia de mudanas na populao-alvo que se poderia razoavelmente atribuir s aes do programa avaliado. Exemplo: o programa de saneamento bsico reduziu o nmero de bitos por doenas de veiculao hdrica. Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o do particular A superioridade do interesse pblico sobre o particular pressuposto de uma ordem social estvel, servindo de salvaguarda dos administrados contra eventuais abusos individualistas. A supremacia do interesse pblico no privilgio da administrao, mas sim garantia dos administrados de que o seu patrimnio comum ser gerido de acordo com as finalidades eleitas pela coletividade.

Alvo quantitativa e qualitativamente estabelecido; um resultado esperado e pelo qual se despende esforos. O conceito de Meta est diretamente ligado ao sentido da eficcia. 12 Finalidade da existncia de uma instituio. Corresponde ao horizonte dentro do qual a instituio poder atuar.11


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO VERIFIQUE SEU APRENDIZADO

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1) (ANALISTA/TRT-DF-CESPE/2005, adaptada) Considere o seguinte texto de lei para responder questo: Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Sobre a Fiscalizao Contbil, o texto diz respeito seguinte funo: a) b) c) d) e) linguagem universal dos negcios. accountability. sistema de registro de atos e fatos. controle interno do poder legislativo. controle interno do tribunal de contas.

Comentrios O termo accountability considerado por muitos autores como o dever de prestar contas. Para outros, como responsabilidade pela eficiente gerncia dos recursos pblicos. Accountability abrange, tambm, as manifestaes oriundas de cidados quando considerarem que a administrao estatal encontra-se inoperante em relao a determinado aspecto. Diz respeito sensibilidade das autoridades pblicas em relao ao que os cidados pensam, existncia de mecanismos institucionais efetivos, que permitam cham-los fala quando no cumprirem suas responsabilidades bsicas. Gabarito alternativa B 2) (ANALISTA CONTROLE INTERNO/MPU-ESAF/2004)* Podendo ser aferidos por indicadores de gesto, os seguintes conceitos so fundamentais para a auditoria no Setor Pblico. Assinale, portanto, a opo que indica a associao correta. A) Legalidade B) Eficincia C) Economicidade D) Eficcia

I - Expressa variao positiva da relao custo/benefcio, na qual se busca a otimizao dos resultados na escolha dos menores custos em relao aos maiores benefcios. Revela a ateno da gesto com o bom uso qualitativo dos recursos financeiros, por definio, escassos, desde a adequao da proposta oramentria das metas a serem atingidas, passando pela coerncia com respeito aos preos de mercado, o desenvolvimento de fontes alternativas de receita e a obteno dos menores custos por produto gerado. II - o grau de atingimento das metas fixadas para um determinado objeto de uma ao em relao ao previsto, em um determinado perodo. III - Consiste na aderncia dos atos e fatos de gesto praticados, aos normativos legais e tcnicos que regem os mesmos. IV - a medida da relao entre os recursos efetivamente utilizados para a realizao de uma meta, frente a padres estabelecidos. Mede, ento, a utilizao dos recursos de que a unidade ou entidade dispe para realizar um conjunto de aes e operaes que visam atingir um propsito de trabalho previamente programado. Essa medida est associada ao uso dos recursos disponveis em relao aos produtos e servios finais elaborados. www.pontodosconcursos.com.br

CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO a) b) c) d) e) A III II III II III B IV III I IV IV C II IV IV I I D I I II III II

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Comentrios Dos quatro conceitos apresentados na questo, trs so relacionados ao desempenho da gesto (eficincia, eficcia e economicidade) e um, ao cumprimento de normativos (legalidade). Observem que o item III refere-se exatamente ao princpio da legalidade. Logo, eliminamos imediatamente as opes B e D. Observem tambm que o conceito de eficcia no envolve qualquer anlise quanto aplicao dos recursos, mas sim quanto ao grau de atingimento das metas pactuadas em uma ao governamental. Assim, a eficcia corresponderia ao conceito apresentado no item II, o que j nos permitiria responder questo, visto que somente a alternativa E atenderia nossa anlise. Apenas para sedimentar os estudos, os itens IV e I, correspondem aos princpios da eficincia e da economicidade, respectivamente. Gabarito alternativa E 3) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) No contexto da Administrao Pblica Federal, o que distingue e/ou assemelha os rgos da Administrao Direta em relao s entidades da Administrao Indireta, que a) Os primeiros integram a estrutura orgnica da Unio e as outras no. b) Os primeiros so dotados de personalidade jurdica de direito pblico, as outras so de direito privado. c) So todos dotados de personalidade jurdica de direito pblico. d) So todos dotados de personalidade jurdica de direito privado. e) Todos integram a estrutura orgnica da Unio. Comentrios Questo bem objetiva e que no necessita de comentrios adicionais ao que j foi dito no tpico ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL. Gabarito alternativa A 4) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) Entre os princpios bsicos da Administrao Pblica, conquanto todos devam ser observados em conjunto, o que se aplica, particular e apropriadamente, exigncia de o administrador, ao realizar uma obra pblica, autorizada por lei, mediante procedimento licitatrio, na modalidade de menor preo global, no exerccio do seu poder discricionrio, ao escolher determinados fatores, dever orientar-se para o de melhor atendimento do interesse pblico, seria o da


a) b) c) d) e)

CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO Eficincia Impessoalidade Legalidade Moralidade Publicidade

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Comentrios Outra questo bastante objetiva. O princpio da impessoalidade est diretamente ligado ao atendimento da finalidade do ato administrativo, ou seja, ao atendimento do interesse pblico. Gabarito alternativa B 5) (ANALISTA JURDICO/SERPRO-ESAF/2001) A fundamental diferena, juridicamente, entre um rgo da Administrao Pblica Federal Direta e uma entidade da Administrao Indireta a sua autonomia administrativa. a) Correta a assertiva, porque s as entidades podem ter autonomia. b) Incorreta a assertiva, porque a diferena que a entidade tem personalidade jurdica prpria e o rgo no. c) Incorreta a assertiva, porque a diferena que a entidade no est sujeita a licitao nem ao controle do Tribunal de Contas. d) Incorreta a assertiva, porque a entidade no se subordina ao princpio de legalidade. e) incorreta a assertiva, porque a entidade no se subordina aos princpios fundamentais de economicidade e publicidade. Comentrios De acordo com o Decreto-Lei 200/67, a Administrao Direta compe-se dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. Quanto indireta, o normativo indica as categorias de entidades nela compreendidas, esclarecendo que so dotadas de personalidade jurdica prpria e vinculadas ao ministrio em cuja rea de competncia se enquadrar sua principal atividade, gozando, entretanto, de autonomia administrativa e financeira. Gabarito alternativa B 6) (PFN-ESAF/1998) Sobre os conceitos de Administrao Pblica, correto afirmar: a) em seu sentido material, a Administrao Pblica manifesta-se exclusivamente no Poder Executivo. b) o conjunto de rgos e entidades integrantes da Administrao compreendido no conceito funcional de Administrao Pblica c) Administrao Pblica, em seu sentido objetivo, no se manifesta no Poder Legislativo. d) no sentido orgnico, Administrao Pblica confunde-se com a atividade administrativa. e) a Administrao Pblica, materialmente, expressa uma das funes tripartites do Estado.


15 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO Comentrios a) alternativa incorreta. Em sentido material, tambm denominado objetivo ou funcional, a Administrao Pblica designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa que se manifesta nos trs Poderes Pblicos, predominantemente no Poder Executivo. b) alternativa incorreta. O conceito apresentado refere-se Administrao Pblica, em seu sentido formal. c) alternativa incorreta. Ver alternativa A. d) alternativa incorreta. A Administrao Pblica, em sentido orgnico, tambm denominado subjetivo ou formal, designa os entes que exercem a atividade administrativa. Compreende as pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos incumbidos de exercer a funo administrativa. O sentido apresentado na alternativa, na verdade, o sentido material. e) alternativa correta. Materialmente, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa.

Gabarito alternativa E 7) (AFCE/TCU-ESAF/2000) O Decreto-Lei 200/67 dispe sobre a constituio da administrao federal, definindo trs categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria. Identifique a opo correta. a) Para fins dessa lei, considera-se autarquia a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sob a forma de sociedade annima, com a maioria das aes pertencentes Unio, criada para desempenhar atividades de natureza empresarial. b) Para fins dessa lei, considera-se sociedade de economia mista o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, destinado a executar atividades tpicas da administrao pblica. c) Para fins dessa lei, considera-se autarquia a entidade dotada de personalidade jurdica prpria, para executar atividades tpicas da administrao pblica de natureza mercantil submetida a regime de monoplio estatal. d) Para fins dessa lei, considera-se empresa pblica a entidade dotada de personalidade jurdica prpria, criada por lei, destinada a prestar servios que requerem gesto administrativa e financeira descentralizada. e) Para fins dessa lei, considera-se empresa pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com capital exclusivo da Unio ou de suas entidades da administrao indireta, criada para desempenhar atividades de natureza empresarial. Comentrios a) alternativa incorreta. O conceito apresentado refere-se s sociedades de economia mista. b) alternativa incorreta. Enquadra-se nesse conceito a Autarquia. c) alternativa incorreta. Exploram atividades econmicas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. d) alternativa incorreta. O conceito aplicvel autarquia. Gabarito alternativa E


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO 8) (AFC/SFC-ESAF/2000) Leia atentamente os enunciados que se seguem:

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Relao entre dois sujeitos, na qual um impe ao outro a sua prpria vontade e lhe determina o comportamento. A atividade ou conjunto de atividades que tem como finalidade a administrao do conflito em torno de bens pblicos. Organizao que detm o monoplio legtimo do uso da fora em um dado territrio. Conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que determinam a orientao poltica de uma dada sociedade. Conjunto de atividades diretamente destinadas execuo concreta das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum, numa coletividade ou organizao estatal. Os enunciados acima referem-se, seqencialmente, aos seguintes conceitos: a) b) c) d) e) Administrao Pblica, Poder, Poltica, Estado, Governo. Poder, Estado, Governo, Poltica, Administrao Pblica. Poder, Administrao Pblica, Governo, Estado, Poltica. Administrao Pblica, Poder, Governo, Poltica, Estado. Poder, Poltica, Estado, Governo, Administrao Pblica.

Comentrios A exata correlao entre enunciados e conceitos encontra-se na ltima alternativa. Gabarito alternativa E 9) (AFC/STN-FCC/1997) Quanto s entidades da Administrao Pblica Indireta correto afirmar: a) a sociedade de economia mista subordina-se ao rgo respectivo da entidade matriz b) a entidade administrativa descentralizada, com personalidade jurdica de direito pblico, tem capacidade de legislar. c) o patrimnio da empresa pblica insuscetvel de penhora d) a fundao pode ter como objetivo estatutrio precpuo o exerccio de atividade econmica e) os atos da autoridade autrquica tm natureza de ato administrativo Comentrios a) alternativa incorreta. Entidades da administrao indireta, tais como as sociedades de economia mista, tm uma relao de vinculao com a entidade estatal-matriz. Embora estejam sujeitas ao controle finalstico, no h subordinao hierrquica. O controle finalstico visa a acompanhar o enquadramento da instituio no programa de governo, os atos de seus dirigentes no desempenho das funes estatutrias, bem como o grau de atingimento das finalidades da atividade controlada. b) alternativa incorreta. Auto-administrao d idia de capacidade de gerir os prprios negcios, mas com subordinao s leis postas pelo ente central. o que ocorre na descentralizao administrativa. Autonomia, de autos (prprio) e nmos (lei), significa o poder de editar as prprias leis, sem subordinao a outras normas que no as da prpria Constituio. Nesse sentido, s existe autonomia onde haja descentralizao poltica. A entidade administrativa descentralizada goza de autonomia administrativa e financeira. www.pontodosconcursos.com.br

17 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO c) alternativa incorreta. Considera-se empresa pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao de atividades econmicas. Uma vez submetida ao regime de direito privado, seu patrimnio suscetvel de penhora. d) alternativa incorreta. A explorao de atividade econmica finalidade das sociedades de economia mista e das empresas pblicas. A fundao objetiva o desenvolvimento de atividades no tpicas da administrao pblica. e) alternativa correta. As entidades administrativas descentralizadas gozam de autonomia administrativa e financeira.

Gabarito alternativa E 10) (AFCE/TCU-ESAF/2000) Em relao aos princpios da Administrao Pblica correto afirmar, exceto: a) Ao contrrio dos particulares, que podem fazer tudo aquilo que a lei no veda, pelo princpio da legalidade, a Administrao s pode realizar o que lhe expressamente autorizado em lei. b) Pelo princpio da finalidade, no se admite outro objetivo para o ato administrativo que no o interesse pblico. c) O princpio da publicidade impe a publicao, em jornais oficiais, de todos os atos da Administrao. d) A conduta tica do administrador deve-se pautar pelo atendimento ao princpio da moralidade e) O princpio da legalidade impede que a Administrao crie direitos de qualquer espcie mediante ato administrativo Comentrios A publicao em jornais oficiais s exigida para atos concludos ou em determinadas fases de certos procedimentos administrativos, tais como as licitaes. Gabarito alternativa C

Abordaremos, a partir de agora, os conceitos de Atividade Financeira do Estado, Oramento Pblico, Planejamento Governamental, Processo e Ciclo Oramentrios.


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO 6) ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

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Para executar as suas atividades e atender s necessidades coletivas, o Estado mobiliza pessoas e bens. Logo, so necessrios recursos financeiros que permitam custear a mquina pblica. Segundo PEREIRA (1999:35), a atividade financeira do Estado consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensvel s necessidades cuja satisfao est sob sua responsabilidade ou transferidas a outras pessoas jurdicas de direito pblico.. A atividade financeira do Estado compreende, portanto, elementos econmicos, polticos e jurdicos. Envolve a obteno ou a criao dos meios indispensveis prestao dos servios, seja por meio da tributao dos governados, seja pela expanso da dvida pblica. Envolve, tambm, o dispndio do recurso pela execuo da despesa, bem como a forma de gerncia desses recursos (oramento pblico). 7) ORAMENTO PBLICO Oramento Pblico o mecanismo que disciplina a ao estatal em um determinado perodo de tempo. De acordo com a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP, oramento pblico: o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo da administrao pblica. um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da inteno inicial de controle, o oramento pblico tem evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades. No Brasil, reveste-se de formalidades legais. uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa a despesa para um exerccio. Por causa dessa rigidez, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao oramento. O Oramento Pblico deve contribuir para o planejamento governamental, indicando com clareza os objetivos perseguidos pelo governo, permitindo sociedade acompanhar as aes desenvolvidas. Trata-se, portanto, de um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar em certo perodo de tempo, em geral, correspondente ao exerccio financeiro13. Dessa forma, o oramento serve de instrumento de controle dos gastos na moderna administrao pblica. 8) PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL SILVA (2002:33) demonstra que o planejamento governamental deve ser entendido como um processo racional para definir objetivos, determinar os meios para alcan-los, e deve obedecer s seguintes caractersticas: diagnstico da situao existente; identificao das necessidades de bens e servios; definio clara dos objetivos para a ao; discriminao e quantificao de metas e seus custos; avaliao dos resultados obtidos.

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O exerccio financeiro coincidir com o ano civil, conforme artigo 34 da Lei 4320, de 23 de maro de 1964.


19 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO Dentre os fatores que influenciam o planejamento governamental, destacam-se interesses da coletividade; interesses poltico-partidrios; questes ambientais; setor privado; rgos de cooperao; sindicatos e outros grupos de interesse; planejamento de outras esferas de governo; etc.

No mbito do governo federal, a Constituio atual estabeleceu os seguintes instrumentos de planejamento governamental: Lei do Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO; e Lei Oramentria Anual - LOA. SILVA (2002:35) apresenta o esquema bsico do planejamento governamental federal na Figura 1:NVEL ATUAL DE SATISFAO IDENTIFICAO DAS NECESSIDADES PADRES REQUERIDOS DIMENSIONAMENTO DOS DFICITS PLANO PLURIANUAL

OBJETIVOS PERMANENTES DO ESTADO

METAS DEFINIO

LEI ORAMENTRIA ANUAL

HUMANOS

MATERIAIS IDENTIFICAO DOS RECURSOS TECNOLGICOS

LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

TEMPORAIS

Figura 1 Planejamento governamental da Unio

Com base nesses instrumentos, podemos dividir o planejamento governamental em: Planejamento Estratgico: tem como pea-chave o PPA e compreende as diretrizes que relacionam o presente ao futuro da organizao, direcionando as aes a uma estrutura idealizada; e Planejamento Operacional: tem como documentos bsicos a LDO e a LOA. Refere-se s diretrizes e interaes presentes que, com base na situao atual e tendo em vista os recursos disponveis, procura maximizar os resultados no perodo. www.pontodosconcursos.com.br

20 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO SILVA (2002:37) ilustra os fatores que envolvem o planejamento estratgico na Figura 2:DEFINIO DOS OBJETIVOS DE LONGO PRAZO PPA COBERTURA DO DFICIT

DIFERENAS ESTRATGICAS

DECISO POLTICA

ESCOLHA DA ESTRATGIA GLOBAL E SETORIAL

DIRETRIZES PARA ELABORAO DO ORAMENTO ANUAL (LDO)

ANLISE E PROJEO DO GRAU DE SATISFAO

AUMENTO DO BEM-ESTAR

Figura 2 Planejamento estratgico das aes do governo federal

O planejamento operacional pode ser visualizado na Figura 3, conforme SILVA (2002:41):IDENTIFICAO DAS NECESSIDADES DE CURTO PRAZO IDENTIFICAO DOS RECURSOS

PLANO PLURIANUAL

PROGRAMAO ANUAL (DIRETRIZES ORAMENTRIAS)

PROGRAMAO SETORIAL DIRETRIZES POLTICAS OBJETIVOS E METAS DE CURTO PRAZO

ORAMENTO ANUAL

ORAMENTO FISCAL

ORAMENTO DE INVESTIMENTOS DAS ESTATAIS

ORAMENTO DE SEGURIDADE

Figura 3 Planejamento operacional das aes do governo federal


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO 9) PROCESSO E CICLO ORAMENTRIOS NO MBITO FEDERAL

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De acordo com a Controladoria-Geral da Unio (2005:4), o processo integrado de alocao de recursos da gesto pblica realizado por meio das etapas descritas na Tabela 1: TABELA 1 PROCESSO INTEGRADO DE ALOCAO DE RECURSOS DA GESTO PBLICA ATIVIDADEPlanejar consiste em determinar os objetivos a alcanar e as aes a serem realizadas em determinado perodo, compatibilizando-as com os meios disponveis para sua execuo. Em outras palavras, planejar elaborar, por etapas e com bases tcnicas (especialmente no campo scio-econmico), planos e programas com objetivos definidos. Os programas so os instrumentos de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurados por metas estabelecidas no Plano Plurianual PPA. O oramento o instrumento que contm as aes governamentais, dispostas em metas fsicas e financeiras, a serem realizadas em determinado perodo, bem como os meios necessrios viabilizao dessas aes. Etapa em que os atos e fatos so praticados na administrao pblica para implementao da ao governamental e na qual ocorre o processo de operacionalizao objetiva e concreta de uma poltica pblica. o processo de monitoramento (acompanhamento e superviso) visando ao efetivo desempenho de uma poltica pblica. Realiza-se, por meio da verificao da execuo fsica e financeira das aes, inicialmente planejadas, visando preservar a probidade nos procedimentos oramentrios e financeiros. Avaliao a anlise dos resultados da execuo das aes de governo, com a mensurao de indicadores14 relacionados eficincia, eficcia e efetividade das aes.

ETAPA

PLANEJAMENTO

ORAMENTAO

EXECUO

CONTROLE

AVALIAO

O ciclo oramentrio pode ento ser definido como um processo de carter contnuo atravs do qual se elabora, discute, aprova, executa, controla e avalia a programao de dispndios do setor pblico nos aspectos fsico e financeiro. Logo, o ciclo oramentrio corresponde ao perodo de tempo em que se processam as atividades tpicas do oramento pblico, desde a sua concepo at a apreciao final. No mbito federal, o ciclo oramentrio pode ser detalhado nas seguintes fases: Planejamento e programao: identificao dos problemas bsicos da sociedade, definio de prioridades, objetivos, e metas a atingir no exerccio, alocao de recursos, e restries de gastos; 2) Formulao do PPA, pelo Poder Executivo; 3) Apreciao e adequao do PPA, pelo legislativo; 4) Proposio das metas e prioridades na administrao pblica federal e da poltica de alocao de recursos, pelo Poder Executivo, atravs do projeto da LDO; 5) Apreciao, adequao e aprovao da LDO, pelo Poder Legislativo; 6) Elaborao da proposta da LOA, pelo Poder Executivo; 7) Apreciao, adequao e aprovao da LOA, pelo Poder Legislativo; 8) Execuo do oramento aprovado; 9) Controle da execuo do oramento; 10) Avaliao da execuo do oramento e julgamento das contas da Administrao.14

1)

Indicador de desempenho um nmero, percentagem ou razo que mede um aspecto do desempenho, com o objetivo de comparar esta medida com metas pr-estabelecidas. uma medida qualitativa e quantitativa que fornece aos gestores do rgo/entidade indcios do grau de eficcia, eficincia, economicidade e efetividade com que esto sendo conduzidas as operaes da Unidade.


22 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO O processo oramentrio um conjunto de etapas e procedimentos a serem cumpridos com o propsito de elaborar e aprovar o oramento do setor pblico. Compreende as atividades de elaborao do oramento, a cargo das unidades do Poder Executivo, e as atividades de apreciao da proposta oramentria pelos rgos tcnicos do Poder Legislativo, facultadas a estes as modificaes consideradas necessrias, observadas as limitaes legais e constitucionais.

O ciclo oramentrio engloba o processo oramentrio, por compreender etapas preliminares elaborao oramentria (planejamento e programao) e posteriores elaborao, tais como a execuo, o controle e a avaliao do oramento. da competncia do Congresso Nacional, conforme artigo 48 da CF/88, dispor sobre o plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e emisso de curso forado, plano e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.

Caros alunos, No prximo encontro, estudaremos as peas oramentrias (Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e Lei Oramentria Anual LOA) para, em seguida, abordarmos a Funo Controle na Administrao Pblica, os conceitos bsicos do Controle, sua evoluo na administrao pblica brasileira e suas classificaes, com destaque para os Controles Interno e Externo. Se houver tempo disponvel, faam mais exerccios e/ou revisem o contedo ministrado. Estarei disposio de vocs, no frum, para esclarecer as dvidas. At l! Prof. Luiz Alberto Sanbio Freesz



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AULA 1: PPA, LDO e LOAPrezados alunos, Na aula passada, estudamos conceitos bsicos acerca do Estado, da Administrao Pblica e do Processo e Ciclo Oramentrios. Hoje, estudaremos o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual LOA, a Funo Controle na Administrao Pblica, os conceitos bsicos do Controle, sua evoluo na administrao pblica brasileira e suas classificaes, com destaque para os Controles Interno e Externo. 1) PLANO PLURIANUAL - PPA O PPA tem por objetivo formular as diretrizes para as finanas pblicas no perodo do plano, identificar e avaliar os recursos disponveis para o desenvolvimento das aes do setor pblico, estabelecer as despesas segundo cada programa de governo, etc. As diretrizes definidas pelo PPA nortearo a captao, gesto e gastos de recursos durante o perodo do plano, ou seja, objetivam a qualidade dos gastos pblicos. Assim, o PPA busca alocar os recursos pblicos de modo eficiente e racional, com base nas modernas tcnicas de planejamento. a partir da definio das diretrizes, metas e objetivos que a administrao pblica desenvolve suas aes, objetivando alcanar o desenvolvimento do pas. Os principais pontos do PPA so: Organizao em programas; Definio de indicadores e metas; Transparncia na aplicao dos recursos pblicos; Melhoria no desempenho gerencial da administrao pblica; nfase nos resultados. No mbito federal, o projeto de lei do PPA ser encaminhado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional. Por este motivo se diz que a iniciativa em matria oramentria do Poder Executivo, mas a competncia para legislar do Poder Legislativo, visto que a proposta ser discutida e votada na Comisso Mista do Oramento, podendo ser emendada. O PPA possui natureza de lei ordinria A lei que instituir o PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes, assim como aquelas relativas aos programas de durao continuada. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento sero elaborados de acordo com o PPA, conforme determina a CF/88. Nesse sentido, as emendas ao projeto da LDO no podero ser aprovadas quando incompatveis com o PPA. Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA, ou em lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. www.pontodosconcursos.com.br

2 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO O projeto do PPA deve ser submetido ao Congresso Nacional at 4 meses antes do encerramento do 1 ano do mandato presidencial e devolvido para sano at o final da sesso legislativa, cobrindo o perodo que vai do incio do 2 ano do mandato ao final do 1 ano do mandato seguinte.

Essa defasagem entre a vigncia do PPA e os mandatos dos governantes foi criada por dois motivos: primeiro, por que a discusso e a aprovao de um plano to abrangente como o PPA s vivel depois da posse de cada novo governante, e, segundo, por ser racional que se articulem mecanismos que permitam nova administrao dar continuidade s aes em andamento. A Figura 4 ilustra o perodo de vigncia dos PPA, considerando-se os governos do exPresidente Fernando Henrique Cardoso (2 mandato) e o atual, do Presidente Luiz Incio Lula da Silva:Fernando Henrique Cardoso 2 Mandato 1999 2000 2001 2002 Luiz Incio Lula da Silva 2003 2004 2005 2006 2007

PPA Avana Brasil

PPA Brasil de Todos

Figura 4 Vigncia do PPA

Ressalte-se que a Constituio Federal determina que a Unio elabore o Plano Plurianual PPA. Os Estados e Municpios no possuem tal obrigao, a no ser haja previso na Constituio Estadual ou na Lei Orgnica Municipal. O Plano Plurianual da Unio ou a ao planejada dos demais entes da federao, da forma que for prevista em sua legislao, pode vir a ser alterado por lei similar, se for necessrio, mas deve explicitar, desde o incio de sua edio, os objetivos e metas intermedirias, declarando o embasamento da previso com critrios e parmetros claros. 2) LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS - LDO A LDO o instrumento institudo pela CF/88 para fazer a transio entre o PPA e a LOA. por meio dela que so estabelecidas, em cumprimento ao disposto no artigo 165 da CF/88, desde as metas e prioridades da administrao pblica federal at as disposies sobre alteraes na legislao tributria da Unio. A LDO possui natureza de lei ordinria. Assim, os oramentos anuais (fiscal, seguridade social e de investimentos das estatais), que formam o oramento unificado, bem como os demais projetos de carter financeiro, tero como referencial para sua elaborao as regras definidas pela LDO, sem o que no podero ser apreciadas e votadas pelo Congresso Nacional. Deve-se ressaltar que a CF no permite a fixao de despesas sem que estejam definidas as respectivas fontes de receitas. O planejamento da atividade da administrao pblica, em sintonia com o oramento, reafirmado pela CF, pois esta determina que as emendas ao projeto de LDO devem guardar compatibilidade com o PPA. Caso contrrio, as diretrizes do oramento no podero ser aprovadas.


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO O art. 165 da CF dispe: A LDO compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da LOA, dispor sobre as alteraes da legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

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O projeto da LDO dever ser encaminhado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at 15 de abril de cada ano (at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro) e devolvido para sano at 30 de junho (at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa). O no acatamento do prazo pelo Executivo motiva a instaurao de processo por crime de responsabilidade, enquanto a sua no aprovao pelo Legislativo, conduz automtica prorrogao da sesso legislativa, por fora do que dispe o artigo 57 da CF/88 (A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de LDO). 3) LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA Compete privativamente ao Presidente da Repblica enviar ao Congresso Nacional, alm do PPA e do projeto de LDO, as propostas de oramento previstas na CF/88 (art.84). A Lei Oramentria Anual - LOA possui natureza de lei ordinria. A LOA compreender os seguintes oramentos: Oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta1 e indireta2, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; Oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; Oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. O projeto de LOA ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at 4 meses antes do encerramento do exerccio financeiro (31 de agosto) e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (15 de dezembro). O projeto de LOA ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. As emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovados caso: sejam compatveis com o PPA e com a LDO; indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:Composta pelos rgos que auxiliam diretamente o Presidente da Repblica. Composta por entidades que possuem personalidade jurdica prpria e so responsveis pela execuo de atividades do Estado, que necessitam ser desenvolvidas de forma descentralizada.1 2


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da dvida; c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e DF; ou sejam relacionadas: a) com a correo de erros ou omisses; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

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Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de LOA, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. Em resumo:Plano Plurianual PPA Longo Prazo: 4 anos Diretrizes, Objetivos e Metas Regionalizado Despesas de Capital e outras delas decorrentes. Despesas com programas de durao continuada. Planos ou peas oramentrias (quando previstos) Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO Prazo: anual Metas e prioridades, incluindo despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente Orientar elaborao da Lei Oramentria Anual Dispor sobre alteraes da legislao tributria Estabelecer poltica das agncias financeiras oficiais de fomento Lei Oramentria Anual LOA Curto Prazo: anual Compreende os oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Empresas

4) PEAS ORAMENTRIAS DESTINATRIOS

AGENTES,

DOCUMENTOS,

PRAZOS

e

A Tabela 2, a seguir, sintetiza o(s) Titular(es) do Poder com obrigao promover algum tipo de ao (encaminhamento ou aprovao) em relao s peas oramentrias (PPA, LDO e LOA), os prazos para promover a ao, bem como seus respectivos destinatrios. TABELA 2 PEAS ORAMENTRIAS AGENTES, DOCUMENTOS, PRAZOS e DESTINATRIOS AGENTEExecutivo Legislativo Executivo Legislativo Executivo Legislativo

AO/DOCUMENTOEncaminha Projeto PPA Aprova PPA Encaminha Projeto LDO Aprova LDO Encaminha Projeto de LOA Aprova LOA (Oramento)

PRAZO*31 de agosto do 1 ano de mandato 15 de dezembro 15 de abril 30 de junho 31 de agosto 15 de dezembro

DESTINATRIOLegislativo Executivo Legislativo Executivo Legislativo Executivo


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO * Considerando-se que a sesso legislativa no foi prorrogada.

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CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO VERIFIQUE SEU APRENDIZADO

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1) (AFC/SFC-ESAF/2000) Segundo Max Weber, a autoridade ou dominao baseia-se na legitimidade que, por sua vez, pode ser de trs tipos. Um deles, a dominao legal de carter racional, tpica do Estado contemporneo, no apresenta a caracterstica de: a) b) c) d) e) impessoalidade das normas e de sua aplicao hierarquia oficial direito consuetudinrio exerccio contnuo de funes segundo competncias fixas regras tcnicas e normas aplicadas por profissionais especializados

Comentrios Uma das caractersticas da burocracia weberiana a especializao dos servidores a partir de normas formais e rgidas. Para toda e qualquer atividade haver uma norma reguladora. Logo, o direito consuetudinrio direito baseado nos costumes e nas tradies no se aplica ao modelo weberiano de administrao pblica. As demais opes esto corretas. Gabarito C 2) (TFC/SFC-ESAF/2000) A Constituio de 1988, em seu art. 165, determina que a lei oramentria anual compreender: O oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; O oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto; O oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculadas, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Alm dos oramentos anuais acima indicados, a nova constituio estabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: a) b) c) d) e) o plano plurianual, as diretrizes compensatrias e as atualizaes fiducirias o plano bianual, as diretrizes oramentrias e as atualizaes permanentes o plano plurianual, as diretrizes estratgicas e as atualizaes permanentes o plano trianual, as diretrizes oramentrias e as atualizaes fiducirias o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais

Comentrios A lei que instituir o PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes, assim como aquelas relativas aos programas de durao continuada. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento sero elaborados de acordo com o PPA, conforme determina a CF/88. www.pontodosconcursos.com.br

7 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO A LDO compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da LOA, dispor sobre as alteraes da legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Dessa forma, das alternativas apresentadas, a ltima a nica opo que atende ao que estabelece a CF/88, em relao matria oramentria.

Gabarito E 3) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* No que concerne s etapas, aos prazos e aos rgos envolvidos no processo de elaborao da proposta oramentria, no mbito do Poder Executivo, julgue as afirmativas a seguir e assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opo que contenha a exata seqncia. ( ) O Poder Executivo elaborar planos nacionais de desenvolvimento, de durao igual do mandato do Presidente da Repblica, os quais sero submetidos deliberao do Congresso Nacional at 15 de setembro do primeiro ano do mandato presidencial. ( ) Os planos plurianuais fixaro, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas totais, conforme regulamentao a ser estabelecida em lei complementar ainda no-promulgada. ( ) O Presidente da Repblica deve encaminhar a proposta oramentria para o ano seguinte ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto. ( ) As secretarias-executivas de cada rgo do Poder Executivo, com o apoio da respectiva unidade setorial de oramento, efetuaro a anlise preliminar das propostas elaboradas pelas unidades oramentrias sob sua subordinao. ( ) O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto desincumbe-se das funes de unidade central de planejamento e oramento por intermdio da Secretaria de Oramento e Finanas. a) b) c) d) e) VVFFF FFFVF FVFVV V F V V F FFVVV

Comentrios A anlise das afirmativas revela o seguinte resultado: 1) falso. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento sero elaborados em consonncia com o PPA e apreciados pelo Congresso Nacional, conforme determina a CF/88, artigo 165, 4. Logo, tero vigncia idntica do PPA, ou seja, do incio do 2 ano do mandato do Chefe do Poder Executivo at o 1 ano do mandato seguinte. 2) falso. O PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes. As demais afirmativas so verdadeiras. Gabarito E


8 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO 4) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* No que concerne tramitao do projeto de lei do oramento, no mbito do Poder Legislativo, julgue as afirmativas a seguir e assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opo que contenha a exata seqncia.

( ) A discusso e a votao da proposta oriunda do Poder Executivo, assim como das emendas aprovadas no mbito da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, devero ocorrer em cada uma das Casas do Congresso Nacional. ( ) A Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao somente pode aprovar emendas que indiquem os recursos necessrios, em especial, os provenientes de excesso de arrecadao verificado no exerccio financeiro anterior. ( ) O Congresso Nacional dever devolver o projeto de lei oramentria anual, para sano presidencial, em at trinta dias do encerramento do exerccio financeiro. ( ) O parecer da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao sobre as emendas apresentadas ser conclusivo e final, salvo requerimento para que a emenda seja submetida a votao, assinado por um dcimo dos congressistas e apresentado mesa do Congresso Nacional at o dia anterior ao estabelecido para a discusso da matria. ( ) Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual ficarem sem despesas correspondentes, podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais e suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. a) b) c) d) e) VVFFF FFFVV FVFVV V F V V F FVVFV

Comentrios A anlise das afirmativas revela o seguinte resultado: 1) falso. Os projetos de lei relativos ao PPA, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero examinados por uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados que emitir parecer. Depois, sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional 2) falso. As emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovados presentes trs requisitos: sejam compatveis com o PPA e com a LDO; indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre dotaes para pessoal e seus encargos, servio da dvida ou transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e DF; ou sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses; ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. 3) falso. O projeto de LOA aprovado deve ser encaminhado ao Executivo para sano at o dia 15 de dezembro. 4) verdadeiro. Saliento, todavia, que essa afirmativa extrapola o contedo exigido nas provas para o cargo de AFC. Portanto, no se preocupe caso a tenha errado. 5) verdadeiro. Gabarito B www.pontodosconcursos.com.br

9 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO 5) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* A respeito da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que veio representar uma alterao significativa no processo de elaborao do oramento, julgue as afirmativas a seguir e assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opo que contenha a exata seqncia.

( ) A LDO vem ensejar aos legisladores o conhecimento da situao global das finanas do Estado, proporcionando-lhes uma anteviso da proposta oramentria a ser votada posteriormente. ( ) O prazo para o encaminhamento da proposta oramentria ao Poder Legislativo est previsto na Constituio, que determinou que o projeto dever ser remetido at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio. ( ) O Poder Legislativo dever devolver o projeto ao Poder Executivo, para sano, at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa ou durante o recesso parlamentar de julho. ( ) A LDO conter orientaes para a elaborao das propostas oramentrias a serem observadas ao longo de todo o mandato do Presidente da Repblica. ( ) A LDO poder dispor, inclusive, sobre alteraes na legislao tributria. a) b) c) d) e) VVFFV FFFVF FVFVV V F V V F FVVFV

Comentrios A anlise das afirmativas revela o seguinte resultado: 1) verdadeiro. A LDO o instrumento institudo pela CF/88 para fazer a transio entre o PPA e a LOA. Assim, a LOA e os demais projetos de carter financeiro, tero como referencial para sua elaborao as regras definidas pela LDO. Ressalte-se que a CF/88 no permite a fixao de despesas sem que estejam definidas as respectivas fontes de receitas. 2) verdadeiro. O projeto da LDO dever ser encaminhado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at 15 de abril de cada ano (at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro) 3) falso. O projeto da LDO dever ser devolvido para sano at 30 de junho (at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa). Sua no aprovao pelo Legislativo conduz automtica prorrogao da sesso legislativa, por fora do que dispe o artigo 57 da CF/88 (A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de LDO). 4) falso. A LDO compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente e orientar a elaborao da LOA, que anual. 5) verdadeiro. A LDO tambm dispor sobre as alteraes da legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Gabarito A


10 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO 6) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* A propsito do plano plurianual previsto no inciso I e no 1. do art. 165 da CF/1988, julgue as afirmativas e assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opo que contenha a exata seqncia.

( ) caracteriza-se pelas justificativas ao oramento plurianual de investimentos. ( ) a regionalizao das diretrizes, dos objetivos e das metas da administrao pblica federal compatibiliza-se com a funo oramentria de reduzir desigualdades interregionais. ( ) o plano plurianual estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. ( ) o plano plurianual, no mbito dos rgos da administrao indireta, ser idealizado de tal forma que sejam aprovados apenas montantes globais, a fim de que essas entidades no sejam prejudicadas em sua autonomia, na gesto legal dos seus recursos. ( ) a elaborao e a organizao do plano plurianual sero regulamentadas por lei complementar, que dever substituir a Lei n. 4.320/64. a) b) c) d) e) VVFFF FFFVF FVFFV V F V V F FVVFV

Comentrios A anlise das afirmativas revela o seguinte resultado: 1) falso. O PPA tem por objetivo formular as diretrizes para as finanas pblicas no perodo do plano, identificar e avaliar os recursos disponveis para o desenvolvimento das aes do setor pblico, estabelecer as despesas segundo cada programa de governo, etc. As diretrizes definidas pelo PPA nortearo a captao, gesto e gastos de recursos durante o perodo do plano, ou seja, objetivam a qualidade dos gastos pblicos. 2) verdadeiro. O PPA busca alocar os recursos pblicos de modo eficiente e racional, com base nas modernas tcnicas de planejamento. Definidos as diretrizes, metas e objetivos, a administrao pblica desenvolve suas aes, objetivando alcanar o desenvolvimento do pas. 3) falso. A LDO estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. 4) falso. Os montantes no devem ser globais. Entidades da administrao indireta vinculam-se entidade estatal-matriz e esto sujeitas ao controle do enquadramento da instituio no programa de governo, dos atos de seus dirigentes no desempenho das funes estatutrias, bem como do grau de atingimento das metas (controle finalstico). 5) verdadeiro. De acordo com a CF/88, artigo, 165, 9, incisos I e II, cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia,os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, da LDO e da LOA, bem como estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta. Todavia, essa lei complementar ainda no foi promulgada, restando em vigncia a Lei n 4.320/64, que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Gabarito C


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO 5) A FUNO CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA

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Em sentido amplo, a funo Controle, na administrao pblica, consiste na faculdade de fiscalizao dos atos e fatos funcionais de um ente pblico sobre o outro, ou sobre si mesmo. A atividade de controle inerente prpria existncia humana, sobretudo o controle da riqueza (considerada, grosso modo, como qualquer coisa que tenha valor econmico). O equilbrio do oramento individual ou familiar, por exemplo, depende do controle que se exerce sobre os gastos de forma a compatibiliz-los com a receita auferida num determinado perodo. Assim, pode-se obter uma vida mais tranqila, sem grandes surpresas ou desperdcios. Quanto ao setor pblico, no h diferena significativa. Aos governantes tambm compete planejar, orar, executar, controlar e avaliar, pois, se os recursos de cada pessoa ou empresa devem ser controlados sob pena de, no o fazendo, culminar com o estado de insolvncia ou de falncia, com muito mais razo deve-se manter o controle da res publica, por se tratar de recursos da sociedade, geridos por agentes pblicos em prol da coletividade. A Figura 1 ilustra as etapas do Ciclo de Gesto no setor pblico:

CICLO DE GESTO NO SETOR PBLICO1. ELABORAO E REVISO DO PPA 2. PROGRAMAO 3.ELABORAO DO PLOA DE ACORDO COM A LDO

8. AVALIAO DA EXECUO ORAMENTRIA

4. EMENDAS PARLAMENTARES

7. CONTROLE DA EXECUO ORAMENTRIA

6. EXECUO ORAMENTRIA

5. APROVAO DA LOA

Figura 1 Etapas do ciclo de gesto no setor pblico

Nesse sentido, CRUZ (2003:19) afirma: O ato de controlar est intimamente ligado ao de planejar. D retorno ao processo de planejamento e visa a garantir que, atravs da aplicao dos recursos disponveis, algum resultado seja obtido, seja na forma de produto ou de servio. No caso da rea pbica, dentre os resultados a serem obtidos com os procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia de que os aspectos legais esto rigorosamente observados.


12 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO A funo Controle um instrumento da democracia. Basta observar o disposto no artigo 15 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789: a sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente pblico sobre sua administrao. Conclui-se, portanto, que a democracia se encontra ligada transparncia dos atos da administrao.

MILESKI (2003:137-138) nos ensina: No Estado de Direito a Administrao est vinculada ao cumprimento da lei e ao atendimento do interesse pblico (...) por isso, para eficcia dessa exigncia, torna-se imperativo o estabelecimento de condies que verifiquem, constatem e imponham o cumprimento da lei para o atendimento do interesse pblico, com a finalidade de evitar o abuso de poder. A isso chama-se controle da Administrao Pblica. 6) CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA O Controle fundamenta-se nas normas e nos princpios bsicos do Direito Administrativo, dentre os quais destacamos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. So destas premissas bsicas que decorrem os deveres fundamentais dos administradores pblicos: dever de eficincia e eficcia na produo de resultados gerenciais; dever de probidade e zelo; e dever de prestar contas de sua gesto. Na lio de MEIRELLES (2003:570): Controle, em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou Autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. O Controle exercitvel em todos e por todos os Poderes do Estado, estendendo-se a toda a administrao e abrangendo todas as suas atividades e agentes. Classicamente, essas seriam as definies para a questo do controle na administrao pblica. Contudo, mesmo considerando as influncias clssicas oriundas da Sociologia, da Administrao ou do Direito, na correo de desvios pessoais, comportamentais ou de cursos em ao, h que se falar no controle de resultados. Este fato novo surge quando tomamos como referncia as diretrizes inseridas no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE. Como parte do citado Plano, apresentou-se um projeto de reforma administrativa com base no diagnstico da crise fiscal e da crise do modelo de administrao burocrtica, caracterstico do Estado nacional-desenvolvimentista3 e interventor, vigente no Brasil entre os anos 30 e final da dcada de 80.

Perodo caracterizado por forte expanso do Estado, por meio da criao de inmeras grandes empresas pblicas (por exemplo, a Empresa Brasileira de Telecomunicaes - EMBRATEL) e da expanso de outras (por exemplo, a Cia. Vale do Rio Doce), com suas novas atividades e inmeras subsidirias.3


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO A Tabela 1 indica as caractersticas e disfunes do modelo burocrtico: TABELA 1 MODELO DE ADMINISTRAO BUROCRTICO CARACTERSTICAS E DISFUNES CARACTERSTICAS DISFUNESCarter legal das normas e regulamentos Carter formal das comunicaes Carter racional e diviso do trabalho Impessoalidade nas relaes Hierarquia da autoridade Rotinas e procedimentos padronizados Competncia tcnica e meritocracia Especializao da Administrao e profissionalizao

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Internalizao excessiva de regras e exagerado apego a regulamentos Excesso de formalismo e papelada Resistncia mudana Despersonalizao do relacionamento Categorizao como base do processo decisorial Superconformidade s rotinas e procedimentos Exibio de sinais de autoridade Dificuldade de atendimentos a clientes e conflitos com o pblico

Tendo cumprido o seu papel no passado, o modelo burocrtico tornou-se obsoleto por seu carter excessivamente formalista, rgido, hierarquizado, pouco comprometido com resultados. A alternativa proposta na reforma administrativa foi a administrao gerencial ou administrao por resultados, cujas principais caractersticas so: orientao extraordinria para o mercado e cliente; valorizao da inovao e criatividade; nfase na eficcia e na eficincia, com anlise do risco; valorizao e incentivo colaborao; foco no ambiente; comunicaes horizontais; e decises descentralizadas. Nessa linha de raciocnio, o foco do Controle movimentou-se de acordo com o modelo de administrao pblica praticado, conforme demonstra a Tabela 2: TABELA 2 FOCO DO CONTROLE SEGUNDO O MODELO DE ADMINISTRAO Modelo de Administrao Foco do controleFormalista e rgido Formalista, rgido e processual Resultados obtidos na gesto

Administrao Patrimonialista4 Administrao Burocrtica Administrao Gerencial

No cenrio de fortes transformaes polticas e econmicas do final dos anos 80, a filosofia de controle que deu suporte s organizaes burocrticas mostrou-se superada. O formalismo-legalista, a nfase contbil e a prtica policialesca limitaram o controle avaliao de procedimentos circunscritos ao mbito da prpria burocracia, insuficientes para justificar, perante a sociedade, o bom ou o mau uso dos recursos pblicos. A sociedade exigia responsabilidade dos dirigentes no exerccio da funo pblica e clamava por servios pblicos de qualidade. A sociedade queria resultados. Nesse contexto de transformaes e mudanas surgiu uma conscincia de cidadania que ensejava demandas por participao e transparncia na conduo dos negcios pblicos.4 Modelo no qual o aparelho estatal considerado propriedade do rei. A coisa publica no se diferencia da coisa do prncipe, de modo que os ocupantes dos cargos quase no trabalham. O regime patrimonialista conduz corrupo e ao nepotismo.


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO MILESKI (2003:140), citando Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, alerta: Controle no administra. A sua funo fiscalizar, avaliar, detectar erros e falhas e responsabilizar a Administrao, mas jamais tomar o seu lugar. Controle que substitui a Administrao pratica abuso de poder, com desvio de finalidade na sua atuao. (grifos nossos) 7) CLASSIFICAES DO CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

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No h consenso doutrinrio acerca das possveis classificaes da funo controle na administrao pblica. Dentre os possveis critrios classificatrios, destacam-se: a) b) c) d) e) f) o fundamento utilizado; a finalidade (aspecto controlado); a natureza dos rgos controladores; a instaurao; o momento (a oportunidade ou a tempestividade); e o rgo ou o agente executor.

De acordo com os critrios listados, obtm-se a classificao disposta na Tabela 3: TABELA 3 CLASSIFICAES DO CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA Critrio Classificao Hierrquico Controle quanto ao fundamento utilizado Finalstico Controle da legalidade Controle quanto finalidade Controle de mrito (ao aspecto controlado) Controle de resultados Controle administrativo ou executivo Controle quanto natureza Controle judicirio dos organismos controladores Controle parlamentar Controle Social Controle de ofcio (ex officio) Controle quanto instaurao Controle por provocao Preventivo, prvio ou a priori: Controle quanto ao momento Concomitante ou sucessivo (oportunidade ou tempestividade) Subseqente, posterior ou a posteriori: Controle quanto posio Controle Interno do rgo ou agente controlador Controle Externo As caractersticas de cada uma dessas classificaes sero abordadas a seguir. a) Controle quanto ao fundamento utilizado: Controle hierrquico: controle decorrente da desconcentrao administrativa, ou seja, da organizao vertical dos rgos administrativos. Pressupe a superviso, orientao, fiscalizao, aprovao e reviso das atividades controladas, bem como aplicao de sanes ao agente responsvel pelo desvio de conduta. Controle finalstico: visa acompanhar o enquadramento da instituio no programa de governo, os atos de seus dirigentes no desempenho das funes www.pontodosconcursos.com.br

15 CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO estatutrias, bem como o grau de atingimento das finalidades da atividade controlada.


CURSOS ON-LINE AUDITORIA NO SETOR PBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANBIO b) Controle quanto finalidade (ao aspecto controlado):

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Controle da legalidade: decorre do princpio da legalidade. Objetiva verificar se o ato administrativo est conforme a lei que o regula. Esse controle exercido tanto pela Administrao, como pelo Legislativo e Judicirio. Nos dois ltimos, contudo, sob provocao. Controle de mrito: avalia no o ato, mas a atividade administrativa em si, ou seja, avalia o efeito gerado pela prtica dos atos administrativos, visando aferir se o administrador pblico alcanou o resultado pretendido da melhor forma e com menos custos para a Administrao. O controle de mrito busca verificar o resultado da ao administrativa na consecuo dos fins do estado, avaliando a eficincia, a eficcia e a economicidade dos atos praticados, tendo em conta a convenincia e a oportunidade dos mesmos. Controle de resultados: assemelha-se ao mencionado controle finalstico, incidindo nos contratos de gesto. c) Controle quanto natureza dos organism

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