9. VOTO RESOLUÇÃO TCE/TO PLENO Nº. 05/2017 · A Constituição Federal dispõe sobre a auditoria...
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9. VOTO
9.1. Tratam os presentes autos de auditoria operacional determinada pela
RESOLUÇÃO TCE/TO – PLENO Nº. 05/2017, em decorrência da aprovação da
proposta levada ao Colegiado do Tribunal de Contas da União pela Ministra Ana Arraes,
que tratou da realização de auditoria coordenada sobre o sistema penitenciário, à qual
houve a adesão do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins – TCE/TO.
10. OBJETO E METODOLOGIA
10.1. A auditoria operacional em tela teve como objetivo geral realizar um
diagnóstico do Sistema Penitenciário do Estado do Tocantins, com foco na governança e
articulação entre os atores envolvidos na gestão das unidades prisionais, precisamente no
papel, estrutura e atuação de cada órgão no acompanhamento da execução penal, visando
identificar os gargalos e causas que corroboram para a precariedade e inflamabilidade
visível desse sistema.
10.2. Para o planejamento da auditoria operacional foram feitas reuniões
com gestores e técnicos da Secretaria de Cidadania e Justiça do Tocantins - SECIJU,
consulta a documentos, legislação específica, relatórios consolidados do Conselho
Nacional de Justiça, Conselho Nacional do Ministério Público, bem como normas e
regulamentos que dispõem sobre a matéria. Ainda na fase de planejamento, realizou-se
consulta à bibliografia especializada sobre os temas Governança e Governança Pública.
10.3. Já na etapa de execução, utilizou-se questionários eletrônicos para
subsidiar os achados da auditoria, além do encaminhamento de ofícios e realização de
entrevistas com gestores da SECIJU, da Secretaria de Infraestrutura – SEINFRA, juízes,
promotores e diretores de estabelecimentos prisionais, e, também, visitas in loco nas
dependências administrativas da Casa de Prisão Provisória de Palmas.
10.4. Na etapa final foi confeccionada a Matriz de Achados, com o intuito
de facilitar a compreensão dos apontamentos observados pela equipe durante todo o
processo de execução da auditoria.
11. LEGISLAÇÃO
11.1. É ampla a legislação que dispõe sobre o sistema prisional, contendo
dispositivos que tratam acerca do tema na Constituição Federal, na Lei de Execução
Penal, nas Resoluções do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária
(CNPCP), além de dispositivos esparsos, e também na legislação internacional, à exemplo
da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, do Pacto Internacional sobre Direitos
Civis e Políticos, e das Regras de Mandela (Regras Mínimas das Nações Unidas para
Tratamento de Presos).
11.2. A Constituição Federal dispõe em seu art. 5º, III, XLVII, XLVIII,
XLIX e L, os seguintes preceitos:
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
GABINETE DA 1ª RELATORIA
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Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
III - ninguém será submetido a tortura nem a tratamento desumano ou
degradante;
XLVII - não haverá penas:
a) de morte, salvo em caso de guerra declarada, nos termos do art. 84,
XIX;
b) de caráter perpétuo;
c) de trabalhos forçados;
d) de banimento;
e) cruéis;
XLVIII - a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo
com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado;
XLIX - é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral;
L - às presidiárias serão asseguradas condições para que possam
permanecer com seus filhos durante o período de amamentação;
11.3. Ainda, a Carta Magna traz, em seu art. 24, I, a competência para
legislar sobre a matéria, in verbis:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e
urbanístico; (grifo nosso)
11.4. A Lei de Execução Penal possui diversos dispositivos importantes
referentes à matéria, dentre os quais, destaco:
Art. 1º A execução penal tem por objetivo efetivar as disposições de
sentença ou decisão criminal e proporcionar condições para a
harmônica integração social do condenado e do internado.
Art. 3º Ao condenado e ao internado serão assegurados todos os direitos
não atingidos pela sentença ou pela lei.
Parágrafo único. Não haverá qualquer distinção de natureza racial,
social, religiosa ou política.
Art. 4º O Estado deverá recorrer à cooperação da comunidade nas
atividades de execução da pena e da medida de segurança.
Art. 10. A assistência ao preso e ao internado é dever do Estado,
objetivando prevenir o crime e orientar o retorno à convivência em
sociedade.
Parágrafo único. A assistência estende-se ao egresso.
Art. 11. A assistência será:
I - material;
II - à saúde;
III -jurídica;
IV - educacional;
V - social;
VI - religiosa
11.5. A Convenção Americana sobre Direitos Humanos estabelece:
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Art. 5º - item 4 – Os processados devem ficar separados dos
condenados, salvo em circunstâncias excepcionais, e ser submetidos a
tratamento adequado à sua condição de pessoas não condenadas.
Art. 7º - item 5 – Toda pessoa presa, detida ou retida deve ser
conduzida, sem demora, à presença de um juiz ou outra autoridade
autorizada por lei a exercer funções judiciais e tem o direito de ser
julgada em prazo razoável ou de ser posta em liberdade, sem prejuízo
de que prossiga o processo. Sua liberdade pode ser condicionada a
garantias que assegurem o seu comparecimento em juízo.
11.6. Por fim, no que tange à legislação internacional, o Pacto
Internacional sobre Direitos Civis e Políticos traz os seguintes dispositivos:
Art. 9, § 3º – Qualquer pessoa presa ou encarcerada em virtude de
infração penal deverá ser conduzida, sem demora, à presença do juiz ou
de outra autoridade habilitada por lei a exercer funções judiciais e terá
o direito de ser julgada em prazo razoável ou de ser posta em liberdade;
Art. 10, § 1º – Toda pessoa privada de sua liberdade deverá ser tratada
com humanidade e respeito à dignidade inerente à pessoa humana; a)
as pessoas processadas deverão ser separadas, salvo em circunstâncias
excepcionais, das pessoas condenadas e receber tratamento distinto,
condizente com sua condição de pessoas não condenadas.
11.7. Relativamente à auditoria operacional, temos alguns comandos que
tratam do tema na Constituição Federal e na própria legislação interna deste Tribunal de
Contas.
11.8. A Constituição Federal dispõe sobre a auditoria operacional em seus
artigos 70, 71, VI e 75, nos seguintes termos:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete:
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seção aplicam-se, no que
couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais
e Conselhos de Contas dos Municípios. (grifo nosso)
11.9. O TCE/TO possui, em sua legislação interna, dispositivos que tratam
da matéria em comento, conforme art. 1º, V e VI da Lei nº. 1.284/2001 e art. 125, I e II
do Regimento Interno – RITCE/TO, in verbis:
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Art. 1º. Art. 1°. Ao Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, órgão
de controle externo, compete, nos termos das Constituições Federal e
Estadual, e na forma estabelecida nesta Lei:
V – avaliar a execução das metas previstas no plano plurianual, nas
diretrizes orçamentárias e no orçamento anual;
VI – realizar, por iniciativa própria, da Assembleia Legislativa, de
Câmara Municipal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, e do Ministério Público e demais entidades
referidas no inciso II;
Art. 125 - O Tribunal de Contas realizará nos órgãos e entidades sob
sua jurisdição, inclusive para atender a solicitação do Poder Legislativo
ou de sua comissão técnica ou de inquérito, auditorias e inspeções, com
a finalidade de:
I - exercer o controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e
patrimonial dos fatos e atos administrativos das respectivas unidades
quanto aos aspectos da legalidade, legitimidade, moralidade,
economicidade e razoabilidade;
II - avaliar a organização, eficiência e eficácia do controle interno.
11.10. Além disso, a Instrução Normativa – TCE/TO nº. 10/2012 dispõe
sobre o instituto no âmbito do TCE/TO, de modo que os exames de auditoria operacional
objetivam a avaliação e acompanhamento do desempenho dos programas e ações
governamentais, da gestão dos bens e serviços, projetos e atividades das unidades e
entidades jurisdicionadas deste Tribunal, no tocante aos seus objetivos, metas, prioridades
e resultados das políticas públicas.
12. SISTEMA PRISIONAL DO ESTADO DO TOCANTINS
12.1. ÓRGÃOS GESTORES
12.1.1. O Sistema Prisional do Estado do Tocantins é gerido pela
Secretaria de Cidadania e Justiça – SECIJU, segundo a Lei Estadual nº. 3.190 de 22 de
fevereiro de 2017, cuja pasta é gerida pelo Secretário Glauber de Oliveira Santos.
12.1.2. Conforme exarado no Relatório de Auditoria Operacional nº.
001-2017, a SECIJU tem, entre outras atribuições, elaborar, coordenar e administrar a
política de atendimento às medidas socioeducativas, por meio da gestão de providências
privativas de liberdade, articuladas com o fomento e o apoio das medidas em meio aberto;
proporcionar ao adolescente em conflito com a lei, meios efetivos para a sua
ressocialização; elaborar, executar e coordenar a seleção, a formação e a capacitação de
profissionais para o trabalho em unidades socioeducativas; elaborar, implementar e
avaliar políticas de prevenção de atos infracionais; elaborar, coordenar e administrar a
política prisional, por meio da custódia dos indivíduos privados de liberdade,
promovendo condições efetivas à reintegração social, mediante gestão direta e
mecanismos de cogerência; coordenar, controlar e administrar os estabelecimentos
prisionais e monitorar a execução penal.
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GABINETE DA 1ª RELATORIA
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12.1.3. A SECIJU utiliza recursos estaduais e federais para fazer a gestão
do Sistema Prisional do Estado do Tocantins. No caso de fonte federal, o repasse se dá
por meio de transferências de recursos do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN),
mediante convênios, termos de parcerias, acordos ou ajustes congêneres e, mais
recentemente, com o advento da Lei Federal nº. 13.500 de 26 de outubro de 2017, por
meio de repasses na modalidade fundo a fundo, que se referem às transferências anuais
de percentual da dotação orçamentária do FUNPEN aos fundos municipais e estaduais.
12.1.4. Além da SECIJU, o sistema prisional do Tocantins engloba outros
poderes, como o Tribunal de Justiça, Ministério Público Estadual, Defensoria Pública
Estadual, Polícia Militar, conselhos, entre outros, cada um em sua esfera de atuação.
12.2. UNIDADES PRISIONAIS E POPULAÇÃO CARCERÁRIA
12.2.1 O Tocantins conta, atualmente, com 40 unidades prisionais, sendo
26 Cadeias Públicas – CP, 5 Casas de Prisão Provisória – CPP, 1 Centro de Reintegração
Social – CRS, 1 Núcleo de Custódia e Casa de Prisão Provisória – NCCPP, 5 unidades
prisionais femininas – UPF, 1 Unidade de Regime Semiaberto – URSA, 1 Unidade de
Tratamento Penal – UTP, além de um Sistema de Monitoração Eletrônica de Presos, com
sede em Palmas, e extensões em Araguaína e Gurupi.
12.2.2. Segundo informações colhidas pela equipe de auditoria, na data de
04 de dezembro de 2017, as unidades prisionais do estado encarceravam 1.541 presos
provisórios, sendo 1.449 homens e 92 mulheres; 1.743 presos em regime fechado, sendo
1.675 homens e 68 mulheres; 283 presos em regime semiaberto, sendo 289 homens e 14
mulheres; 9 em regime aberto e 9 com medida de segurança, totalizando 3.585 presos,
sendo que há capacidade para apenas 1.948 ergastulados.
12.2.3. Dos dados acima citados, segue gráfico com demonstrativo da
população carcerária do estado, por tipo de regime, cujo levantamento foi consolidado
em 04 de dezembro de 2017:
12.3. DAS AUDIÊNCIAS DE CUSTÓDIA
12.3.1. A audiência de custódia é instrumento processual pelo qual todo
preso em flagrante deve ser conduzido à presença da autoridade judicial, no prazo de 24
horas, para que seja analisada a legalidade e necessidade da prisão. Tal instituto, que foi
implementado no Tocantins através das Resoluções nº. 17/2015 e 36/2017 do Tribunal de
Justiça, tem sido visto como uma excelente ferramenta para desafogar o sistema prisional,
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GABINETE DA 1ª RELATORIA
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em virtude da possibilidade de se conceder liberdade provisória ao cidadão submetido à
audiência de custódia, além de trazer economia para o Estado.
12.3.2. A economia ocorre porque, com a audiência de custódia, o juiz
passa a ter mais elementos para decidir sobre a liberdade provisória, reduzindo a
população carcerária e desonerando os cofres públicos. Dados do Conselho Nacional de
Justiça – CNJ1 mostram que o percentual de soltura consequente da audiência de custódia,
no Estado do Tocantins, é de 45%, o que gerou, até a data de 24/05/2016, uma economia
de R$ 5.373.000,00 (cinco milhões, trezentos e setenta e três mil reais). Vide tabela
abaixo:
12.3.3. Segundo informações do CNJ2, dentre os estados da região Norte,
o Tocantins teve, em números absolutos, o menor quantitativo de audiências realizadas
no período de agosto de 2015 a junho de 2017. Isso se deve ao fato de que, inicialmente,
as audiências de custódia se restringiam apenas à comarca de Palmas – Resolução nº.
15/2015. Com o advento da Resolução nº. 36/2017, houve a expansão para as comarcas
de Araguaína e Gurupi.
12.3.4. Abaixo, segue gráfico representando as audiências de custódia em
números:
1 http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/arquivo/2016/09/0a99a0ab0eb26b96fdeaf529f0dec09b.pdf 2http://www.cnj.jus.br/sistema-carcerario-e-execucao-penal/audiencia-de-custodia/mapa-da-implantacao-da-
audiencia-de-custodia-no-brasil
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12.3.5. A realização das audiências de custódia envolve o esforço conjunto
do Tribunal de Justiça, da Secretaria de Cidadania e Justiça, do Ministério Público, da
Defensoria Pública e da Ordem dos Advogados. Isto posto, diante da importância desse
instituto, necessário se faz uma maior expansão do mesmo, como uma consequente
ferramenta indutora de economia financeira para o Estado, além de mecanismo de
diminuição da comunidade carcerária.
12.4. DOS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO
12.4.1. A Lei Federal nº. 12.714/2012 estabeleceu que os dados e as
informações relativos à execução da pena, à prisão cautelar e à medida de segurança
deverão ser mantidos e atualizados em sistema informatizado de acompanhamento da
execução da pena.
12.4.2. Esse sistema informatizado foi desenvolvido e implantado pelo
Departamento Penitenciário Nacional, e ficou conhecido como SISDEPEN – Sistema de
Informações do Departamento Penitenciário Nacional. Após a sua implantação, o
DEPEN o disponibilizou aos estados, visando a interoperabilidade com os sistemas já
existentes.
12.4.3. Tendo em vista a colaboração da SECIJU na formatação do
SISDEPEN, o Tocantins foi escolhido para iniciar a implantação do sistema, com a
alimentação dos dados, de modo que o cadastramento total da população carcerária do
estado encerrou-se em julho de 2017, situação que resulta avanço substancial no controle
do sistema penitenciário, já que, até então, o cadastramento era feito de forma manual.
12.4.4. O Tribunal de Justiça do Tocantins implantou o Sistema
Processual Eletrônico e-Proc, através da Resolução nº. 5/2011, como ferramenta de
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tramitação de processos judiciais, comunicação de atos e transmissão de peças
processuais no âmbito do Poder Judiciário.
12.4.5. Tal sistema é utilizado, também, para o acompanhamento da
execução penal e permite sua integração com órgãos do Poder Judiciário Nacional, e
outros órgãos públicos, mas ainda não foi interligado ao SISDEPEN.
12.4.6. A Defensoria Pública, por sua vez, possui o Sistema Solar –
Solução Avançada em Atendimento de Referência, através do qual se pode encontrar
a página LIVRE, específica para registro de informações dos presos, permitindo a
realização de cálculos e lembretes relativos a eventuais benefícios previstos na Lei de
Execução Penal.
13. RESULTADOS E CONSTATAÇÕES
13.1. O Relatório de Auditoria Operacional nº. 001/2017 identificou a
existência de diversas situações irregulares ou com problemas a serem sanados, conforme
será resumido abaixo (a íntegra do Relatório está disponível nos autos do Processo nº.
13516/2017):
13.1.1. Fragilidades na segurança das unidades prisionais
13.1.1.1. Verificou-se situações que indicam falhas na segurança,
controle e gerenciamento das unidades prisionais do Estado do Tocantins, já que há
desconhecimento, por parte da gestão da SECIJU, sobre o processo construtivo dessas
unidades, de modo que a gestão não conhece os pontos suscetíveis de arrombamento e
fugas dos presos.
13.1.1.2. Há desconhecimento sobre o tamanho das celas e,
principalmente, sobre o quantitativo de presos por cela, além da inexistência de
bloqueadores de celular na totalidade das unidades do estado, segundo questionário
respondido por 100% dos 38 diretores de presídios.
13.1.1.3. Igualmente, infere-se que 84,21% dos diretores de
estabelecimentos penais afirmaram não dispor de scanner corporal para vistoria dos
visitantes, consequência direta responsável pela facilitação da entrada de entorpecentes e
afins, bem como de aparelhos celulares nos presídios. Além disso, 13,15% não dispõe de
qualquer equipamento de segurança para vistoria nas unidades prisionais; e 26,32%
informaram não dispor de equipamento com detector de metal.
13.1.1.4. De acordo com o Relatório de Fiscalização do contrato nº.
01/2017, firmado com a empresa Umanizzare Gestão Prisional e Serviços Ltda, a
quantidade de agentes de ressocialização na Casa de Prisão Provisória de Palmas – CPPP
é insuficiente para atender a demanda, e na Unidade de Tratamento Penal Barra da Grota
– Araguaína, os veículos dirigidos por agentes penitenciários não são vistoriados, pois os
agentes e policiais não permitem revista por parte dos funcionários da contratada.
13.2.1. Fragilidades na gestão do monitoramento eletrônico dos presos
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13.2.1.1. O Sistema de Monitoração Eletrônica de Presos implantado
em Palmas, e extensões em Araguaína e Gurupi, apresenta dificuldades e limitações de
ordem física, de pessoal e de articulação, fragilizando a efetividade na condução da
medida cautelar diversa da prisão.
13.2.1.2. Tais problemas restaram demonstrados pela inexistência de
equipe multidisciplinar, em especial a psicossocial, para acompanhamento das pessoas
monitoradas por meio eletrônico, em desrespeito ao art. 4º, III3 do Decreto Federal nº.
7.627/2011, bem como da Cláusula Terceira4 do Termo de Cooperação Técnica nº.
005/2015, celebrado entre o Conselho Nacional de Justiça e o Ministério da Justiça.
13.2.1.3. Ausência de capacitação para os agentes de defesa social,
responsáveis pelo gerenciamento e operação da central de monitoramento de Palmas,
desrespeitando o inciso III, da Cláusula Quarta5 do Termo de Cooperação Técnica nº.
005/2015, além da falta de conhecimento da gestão da SECIJU sobre o quantitativo total
de tornozeleiras eletrônicas necessárias para atender a demanda.
13.2.1.4. Há determinações judiciais para o uso de tornozeleiras
eletrônicas, sem considerar a possibilidade de monitoramento da SECIJU, contrariando o
previsto no art. 8º6 da Portaria SEDPS/TO nº. 599/2015.
13.2.1.5. Não existe controle sobre o número de dias que cada
tornozeleira ficou ativa em determinado período, uma vez que tais dados não estão
disponíveis nos relatórios gerencias emitidos pela equipe da central de monitoramento de
Palmas, e não há quantidade suficiente de monitores, computadores e telefones,
dificultando sobremaneira o acompanhamento dos monitorados.
13.3.1. Baixa efetividade na execução das ações ligadas ao Sistema
Prisional
3 Art. 4o A responsabilidade pela administração, execução e controle da monitoração eletrônica caberá aos órgãos de
gestão penitenciária, cabendo-lhes ainda:
III - adequar e manter programas e equipes multiprofissionais de acompanhamento e apoio à pessoa monitorada
condenada; 4 Cláusula Terceira – as ações de aplicação, fiscalização e acompanhamento da monitoração eletrônica, a serem
fomentadas no âmbito do presente Termo de Cooperação Técnica, deverão respeitar os princípios do menor dano ao
cumpridor, da necessidade, da adequação e da provisoriedade das medidas, e serem realizadas por meio de
metodologias que priorizem a autodeterminação responsável da pessoa submetida à medida e coordenadas por equipes
multidisciplinares devidamente capacitadas, considerando as seguintes finalidades:
I – a promoção da autonomia e da cidadania da pessoa submetida à monitoração;
II – o incentivo à participação da comunidade e da vítima na resolução de conflitos;
III – a autorresponsabilização e a manutenção do vínculo da pessoa submetida à monitoração com a comunidade, com
a garantia de seus direitos individuais e sociais; e
IV – a restauração das relações sociais. 5 Cláusula Quarta – os partícipes engendrarão esforços para estreitar canais de articulação com atores envolvidos na
implementação da política de monitoração eletrônica de pessoas (Governos, Poder Judiciário, Ministério Público e
Defensorias Pública Estaduais), com os seguintes objetivos:
III – capacitar os atores dos diferentes órgãos envolvidos no processo de monitoração eletrônica, assim como das
pessoas monitoradas sobre o adequado uso do dispositivo e promover ações de sensibilização quanto ao uso da
ferramenta; 6 Art. 8º. Antes da concessão do benefício de monitoração eletrônica, o juízo deverá consultar a disponibilidade dos
aparelhos necessários junto à Central de Monitoramento Eletrônico.
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13.3.1.1. A equipe de auditoria verificou que as ações de obras,
reformas e serviços junto às unidades prisionais vem apresentando consideráveis atrasos
em suas execuções, demonstrando clara morosidade e baixa efetividade no alcance dos
objetivos propostos.
13.3.1.2. Isso pode ser evidenciado, por exemplo, pelo fato de a
construção do Complexo Prisional Serra do Carmo ainda não ter dado andamento até a
data de 10 de novembro de 2017. O citado presídio conta com capacidade para 603 vagas
e possui recursos disponibilizados desde 2009, por meio de repasse nº. 0286712-
47/2009/MJ/Caixa, ao Estado do Tocantins, no valor de R$ 22.836.845,19 (vinte e dois
milhões, oitocentos e trinta e seis mil, oitocentos e quarenta e cinco reais e dezenove
centavos), em convênio celebrado com o Departamento Penitenciário Nacional
(DEPEN), e contrapartida do Estado do Tocantins, no valor de R$ 230.675,20 (duzentos
e trinta mil, seiscentos e setenta e cinco reais e vinte centavos), totalizando R$
23.067.520,39 (vinte e três milhões, sessenta e sete mil, quinhentos e vinte reais e trinta
e nove centavos).
13.3.1.3. Já a construção da Unidade de Tratamento Penal de Cariri
– UTPC, com capacidade para 576 vagas, com recursos disponibilizados pelo
DEPEN/MJ, desde 29/12/2016, na modalidade Fundo a Fundo, no valor de R$
31.944.444,44 (trinta e um milhões, novecentos e quarenta e quatro mil, quatrocentos e
quarenta e quatro reais e quarenta e quatro centavos), deveriam ser utilizados até
31/12/2017, sob pena de devolução à União, conforme art. 6º7 da Portaria MJC nº.
1414/2016, ainda não havia sido iniciado o processo de contratação até a data de 10 de
novembro de 2017.
13.3.1.4. Imperioso ressaltar ainda que a Ação Orçamentária
“Construção, Reforma e Adequação Física de Unidades Prisionais e casa do
albergado”, constante da Lei Orçamentária Anual 2016, no valor de R$ 22.225.685,00,
teve redução do orçamento inicial em 24,45%, restando autorizado R$ 16.790.857,00.
Desse montante, foram pagos apenas R$ 9.000,00 reais, correspondente a 0,054% do total
autorizado, demonstração clara de baixa eficácia na operacionalização da ação. Já no
exercício de 2017, a referida ação teve orçamento autorizado de R$ 73.669.9897,00
(incluindo SECIJU e FUNPES), contudo não houve execução financeira até 17 de
novembro de 2017, segundo consulta realizada no SIAFEM (item 3.3.c, “c”, do Relatoria
de Auditoria).
13.3.1.5. E, também, as ações ligadas ao Sistema Prisional tiveram
96% das despesas destinadas ao custeio, e apenas 4% foram para investimento,
demonstrando baixa aplicação de capital no aparelhamento do Sistema Prisional,
ainda que haja um déficit de 65,90% de vagas8.
13.3.1.6. Na sequência, evidenciam-se as ações que visavam
melhorias do sistema prisional, as quais tiveram baixa efetividade na sua execução,
conforme se depreende abaixo:
7 Art. 6º. A não utilização, até 31 de dezembro de 2017 e nos exercícios de 2018, 2019 e subsequentes, dos recursos
previstos nos incisos I a IV do caput do art. 3º-A da Lei Complementar nº 79, de 1994, e transferidos nos termos desta
Portaria, obrigará o ente federativo à devolução do saldo remanescente, mediante transferência à conta bancária do
Funpen, até o dia 31 de janeiro do exercício subsequente. 8 https://central3.to.gov.br/arquivo/365046/
11
(f) Ação 2337 – “Aparelhamento e manutenção das unidades
prisionais”, que tem como objetivo a aquisição de equipamentos e
materiais permanentes, armamento e projétil 28 balístico, teve um
orçamento autorizado pela SECIJU de R$ 3.903.327,00, sendo
executado R$ 320.564,00 para a realização de serviços de tratamento
de Esgoto da CPP Palmas. Pelo FUNPES teve orçamento autorizado de
R$ 12.633.922,00 e executado apenas R$ 345.809,70 com despesas de
material de consumo. Portanto, resta evidente que os resultados
esperados pela realização desta ação não serão cumpridos.
(g) Ação 2345 “Capacitação contínua e manutenção da escola dos
servidores penitenciários” em 2013, 2014 e 2015 não houve nenhum
recurso autorizado para essa ação. Em 2016, foi previsto R$
644.000,00, sendo autorizado R$ 2.400,00, sem execução financeira.
Em 2017, esta ação foi novamente inserida na LOA, com um orçamento
inicial de R$ 310.000,00 sendo autorizado R$ 154.493,00 e executado,
até 01/11/2017, R$ 43.365,00, com diárias e material de consumo.
(h) Ação 2346 “Assistência a pessoas privadas de liberdade, egressos
e famílias” teve, em 2017, orçamento inicial de R$ 4.980.000,00, sendo
autorizado R$ 1.452.214,00 e executado R$ 220.407,11, sendo que
desses, 79% foram destinados ao pagamento de diárias e o restante,
21%, ao pagamento de obrigações tributárias e contributivas.
Considerando que o objetivo desta ação é promover toda assistência ao
preso, egresso e às famílias, que incluem acompanhamento
psicossocial, material, saúde, educação, vestuário, higienização, apoio
a reinserção social, dentre outras, concluímos que o objetivo desta ação
não foi alcançado.
(i) A ação 2347 “Formação, Qualificação Profissional,
Empregabilidade para pessoas privadas de Liberdade e egressos”
teve orçamento autorizado de R$ 1.613.353,00 e executado somente
4%, sendo gasto com diárias, prestação de serviços entre os quais
de monitoração eletrônica, e material permanente.
(j) Ação 2341 “Criação e gerenciamento das centrais de alternativas
penais e monitoramento eletrônico” teve, em 2016, orçamento de R$
171.000,00, autorizado R$ 87.900,00, e não houve execução de
nenhuma despesa. Em 2017 houve uma previsão inicial de R$
600.000,00, autorizado R$ 888.350,00, e executado, até 16/11,
somente 17% desse valor”. (destaque nosso) (Fonte: Relatório de
Auditoria Operacional nº 001/2017).
13.4.1. Falta de alimentação e integração de informações sobre presos
nos sistemas informatizados disponíveis
13.4.1.1. Constatou-se que as informações de caráter obrigatório não
são inseridas nos sistemas informatizados de gestão da execução penal, principalmente
no Sistema de Informações do Departamento Penitenciário Nacional – SISDEPEN, além
de não haver integração entre os sistemas e-Proc (poder judiciário), SISDEPEN (SECIJU)
e LIVRE (Defensoria Pública), já que não há troca de informações entre eles.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
GABINETE DA 1ª RELATORIA
12
13.4.1.2. Tais falhas advêm da inexistência, nos sistemas e-Proc e
SISDEPEN, de campo específico para inserção de dados obrigatórios e da falta de
alimentação, pelos diretores dos estabelecimentos penais, nos sistemas informatizados,
dos dados relacionados aos dias de trabalho e estudo dos presos, ao atestado de
comportamento carcerário e às faltas graves cometidas pelos detentos, contrariando o art.
3º, III9 da Lei Federal nº. 12.714/2012.
13.5.1. Alocação de Presos não observa o previsto na Lei de Execuções
Penais – LEP – Lei nº. 7.210/1984
13.5.1.1. Verificou-se que o Sistema Prisional do Estado do
Tocantins não vem respeitando os comandos da Lei nº. 7.210/1984, principalmente no
que tange à alocação dos presos nas unidades prisionais.
13.5.1.2. Nesse sentido, extrai-se as principais causas que refletem
essa problemática, as quais foram identificadas pela equipe que realizou a presente
auditoria, segundo se extrai do Relatório de Auditoria Operacional nº 001/2017:
3.5.6. As causas para esses descumprimentos são: (a) o déficit de vagas
nos estabelecimentos prisionais para atender a demanda crescente de
presos, conforme registrado na Tabela 2, o que obriga o encarceramento
conjunto e em estabelecimento diferente do previsto na LEP; (b)
estrutura e arquitetura da maioria das unidades prisionais defasada e/ou
não programada para atender às exigências da LEP, dificultando
sobremaneira a alocação nos termos da norma; (c) falta de
estabelecimentos penais específicos, como por exemplo Casa do
Albergado para o regime aberto, colônias agrícolas para regimes
semiabertos, entre outros.
13.5.1.3. Este fato evidencia-se em virtude de as unidades
construídas para abrigar presos em um tipo de regime, estarem encarcerando presos de
outro tipo, à exemplo do estabelecimento penal de Gurupi, destinado a presos em regime
semiaberto, mas que atende, também, presos em regime fechado, indo de encontro ao
disposto nos arts. 84 e 10210 da LEP.
13.5.1.4. Ainda, não há separação de detentos por tipo de crime, de
modo que aqueles que cometeram crimes hediondos ou equiparados, ocupam a mesma
cela de presos que cometeram outros tipos de delito, contrariando o disposto nos
parágrafos 1º e 3º11 do art. 84 da LEP.
9 Art. 3º. O lançamento dos dados ou das informações de que trata o art. 2o ficará sob a responsabilidade:
III - do diretor do estabelecimento prisional, quanto ao disposto nos incisos VI, VIII e IX do caput do art. 2o; 10 Art. 84. O preso provisório ficará separado do condenado por sentença transitada em julgado.
Art. 102. A cadeia pública destina-se ao recolhimento de presos provisórios. 11 § 1o Os presos provisórios ficarão separados de acordo com os seguintes critérios:
I - acusados pela prática de crimes hediondos ou equiparados;
II - acusados pela prática de crimes cometidos com violência ou grave ameaça à pessoa;
III - acusados pela prática de outros crimes ou contravenções diversos dos apontados nos incisos I e II. § 3o Os presos condenados ficarão separados de acordo com os seguintes critérios:
I - condenados pela prática de crimes hediondos ou equiparados;
II - reincidentes condenados pela prática de crimes cometidos com violência ou grave ameaça à pessoa;
III - primários condenados pela prática de crimes cometidos com violência ou grave ameaça à pessoa;
IV - demais condenados pela prática de outros crimes ou contravenções em situação diversa das previstas nos incisos
I, II e III.
13
13.6.1. Fragilidades nos controles de atendimentos aos ergastulados
por parte da Defensoria Pública
13.6.1.1. A Constituição Federal traz, em seu art. 13412, o papel
institucional a ser desenvolvido pela Defensoria Pública. Ao mesmo tempo,
especificamente em relação à execução penal, a Lei nº. 7.210/1984, em seu artigo 81,
dispõe que a Defensoria Pública velará pela regular execução da pena e da medida de
segurança, oficiando, no processo executivo e nos incidentes de execução, para a defesa
dos necessitados, em todos os graus e instâncias, de forma individual e coletiva.
13.6.1.2. Não obstante os comandos citados, a Defensoria Pública do
Estado do Tocantins, segundo o Relatório de Auditoria Operacional nº. 001/2017, não
está uniformizando os procedimentos a serem adotados no âmbito interno da instituição.
13.6.1.3. Há fragilidades no que diz respeito ao controle e
abrangência dos atendimentos aos presos, vez que não há domínio sobre o percentual de
presos assistidos, segundo Ofício/GAB/DPG Nº. 152/2017, além de a Defensoria
desconhecer o quantitativo de presos não atendidos, conforme Ofício/GAB/DPG Nº.
234/2017 e afirmação da coordenadora do Núcleo de Assistência e Defesa do Preso,
repassada, por meio de entrevista, à equipe de auditoria.
13.6.1.4. Importa mencionar, também, que o sistema informatizado
SOLAR/LIVRE, criado pela Defensoria Pública do Estado, para registro e
acompanhamento dos atendimentos junto ao preso, ainda opera de maneira embrionária,
consoante informação trazida no Ofício/GAB/DPG Nrsº. 152 e 234/2017,
principalmente pela baixa alimentação de dados, o que se deve pela falta de pessoal e pela
ausência de normativo por parte da Defensoria, em conformidade com o
Ofício/GAB/DPG Nº. 390/2017.
13.6.1.5. Essa ausência de controle dificulta sobremaneira a
tempestividade das informações repassadas aos presos no que tange aos seus direitos. Em
29/05/2017 havia 192 presos com direito à progressão de regime, aguardando, entre um
mês e um ano, decisão judicial para esse fim, de acordo com a tabela abaixo:
12 Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe,
como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos
direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma
integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
GABINETE DA 1ª RELATORIA
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13.7.1. Serviços prestados pela empresa Umanizzare não atendem ao
pactuado nos contratos
13.7.1.1. O Estado do Tocantins, por meio da Secretaria de Cidadania
e Justiça, firmou 2 contratos com a empresa Umanizzare Gestão Prisional e Serviços Ltda,
cujo objeto era a prestação de serviços de operacionalização da Casa de Prisão Provisória
de Palmas (Contrato nº. 10/2012) e da Penitenciária Barra da Grota, em Araguaína
(Contrato nº. 11/2012), compreendendo serviços técnicos e assistenciais, serviços de
segurança, serviços de identificação, prontuário e movimentação, serviços
administrativos, serviços de alimentação e serviços gerais, para os dois contratos.
13.7.1.2. No intuito de acompanhar a execução destes contratos, foi
realizada, por meio de amostragem, a análise de dois Relatórios de Fiscalização
(008/2016 e 001/2017), através dos quais verificou-se, por diversas vezes, o
descumprimento do contrato, por parte da contratada.
13.7.1.3. Consequentemente, podem ter ocorrido pagamentos por
serviços não prestados ou prestados inadequadamente. O Relatório de Auditoria
Operacional nº. 001/2017, constante do evento 2, do Processo nº. 13516/2017, descreve
detalhadamente as falhas encontradas, as quais faz-se constar síntese abaixo:
Há insuficiência de Agentes de Ressocialização para a demanda das
unidades CPPP e UTPBG, bem como não há substituição de
funcionários em casos de atestados, faltas e demissões, nesse mesmo
sentido, as folhas de frequência apresentadas descrevem apenas a
relação de nomes, sem nenhuma assinatura, contrariando a Cláusula 1ª,
item 1.1, inciso IV, do termo de referência anexo ao contrato.
Não houve envio de laudos técnicos para acompanhamento de
progressão e outros benefícios dos ergastulados, tanto na CPPP, como
na UTPBG, contrariando a Cláusula 1ª, item 1.1, inciso III, do termo de
referência anexo ao contrato, bem como a LEP.
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GABINETE DA 1ª RELATORIA
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Não houve envio de relatórios trimestrais sobre as condições físicas
das instalações, contrariando a Cláusula 1ª, item 2.6.2.1, inciso VII do
termo de referência anexo ao contrato.
Ineficiência nos serviços de revista na portaria da UTPBG, uma vez
que permitiu a entrada do próprio fiscal de contrato acompanhado de
outro servidor sem identificá-los e sem passar pela revista, colocando
em risco a segurança da unidade, contrariando a Cláusula 1ª, item
1.2.2.1, inciso I e II, do termo de referência anexo ao contrato.
Falta de manutenção nos equipamentos utilizados na lavanderia da
UTPBG, evidenciado pela existência de máquinas que estavam sem
funcionar, com vazamentos e fiações expostas, colocando em risco a
segurança dos operadores.
Precariedade nas instalações físicas de UTPBG, com infiltrações em
muitos locais, portas danificadas, cabeamento elétrico exposto,
ferrugem em estruturas de ferro, demonstrando o abandono por parte da
contratada.
Problemas na cozinha, com comprometimento da higiene do
ambiente, a exemplo de infiltração no forro, cerâmica do piso e grades
dos ralos quebradas, entre outros.
Déficits no estoque do almoxarifado, como vestuário, produtos de
limpeza, higiene pessoal, lençóis e colchões, contrariando o disposto na
Cláusula 1ª, item 1.1.3, "c", do termo de referência anexo ao Contrato.
Atendimento médico com carga horária abaixo do contratado, sendo
que deveria ser cumprido 4 horas por dia, mas está cumprindo apenas 2
horas por dia.
Posse e uso de veículos da contratante, para movimentação de
ergastulados, quando a contratada deveria utilizar veículos próprios.
13.8.1. Estado não realiza a aferição mensal do custo do preso por
unidade prisional
13.8.1.1. Para que a Administração Pública tome decisões voltadas à
área da segurança pública, é imprescindível que detenha informações confiáveis, a fim de
estipular prazos e metas a serem cumpridas. Pautado nessa premissa, o Conselho Nacional
de Política Criminal e Penitenciária – CNPCP estabeleceu parâmetros para cálculo do
custo mensal do preso, editados pela Resolução nº. 06/2012.
13.8.1.2. Desde então, o Estado do Tocantins pôde utilizar as
informações referentes ao custo mensal do preso para tomar decisões importantes, bem
como para obter parâmetros precisos para contratações futuras de empresas prestadoras
de serviços.
13.8.1.3. Ocorre que o art. 6º13 da referida Resolução estabelece que
todas as Unidades da Federação deverão encaminhar ao DEPEN planilhas contendo os
dados referentes ao custo mensal do preso, por estabelecimento prisional, até o dia dez de
13 Art. 6°. Os Estados deverão encaminhar ao Departamento Penitenciário Nacional a primeira planilha contendo os
dados referentes ao custo mensal do preso por estabelecimento prisional, no prazo máximo de cento e oitenta (180)
dias, a contar da publicação da presente Resolução.
Parágrafo único. A partir do prazo estabelecido no caput deste artigo, as unidades da Federação deverão encaminhar as
planilhas correspondentes mensalmente, até o dia 10 (dez) de cada mês.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
GABINETE DA 1ª RELATORIA
16
cada mês. A SECIJU informou, por meio do Ofício nº. 1124/2017, que só possui um
levantamento superficial feito nas cinco maiores unidades do Estado, não se enquadrando,
portanto, ao que dispõe a Resolução nº. 06/2012 do CNPCP.
13.8.1.4. Assim, constatou-se que o Estado do Tocantins não tem
conhecimento do custo mensal do seu preso, afetando diretamente o planejamento e
execução de suas decisões.
13.9.1. Inexistência de uma política prisional conjunta, formalizada,
contendo instrumentos, princípios, diretrizes e metas
13.9.1.1. A equipe de auditoria verificou que não há, no Estado do
Tocantins, a instituição de uma política prisional adequada e compatível com os
modernos instrumentos de governança pública.
13.9.1.2. Desse modo, não existem normas, em âmbito estadual, que
regulem a atuação dos poderes envolvidos, delimitando os instrumentos, princípios,
diretrizes e metas, bem como as competências, papéis, responsabilidades e recursos a
serem disponibilizados, como estabelece o Plano Nacional de Política Criminal e
Penitenciárias do MJ/CNPCP.
13.9.1.3. Como se infere do Relatório de Auditoria Operacional
nº. 001/2017, há ausência de interação e comunicação entre os atores envolvidos, o que
afeta demasiadamente o processo de elaboração de planos estratégicos institucionais de
longo prazo, aptos a dar efetividade e sustentabilidade às políticas públicas.
13.10.1. Incoerências na construção das ações, produtos, metas
físicas e financeiras para o sistema prisional
13.10.1.1. Verificou-se que as ações previstas nas leis orçamentárias,
vinculadas à SECIJU, e relacionadas ao sistema penitenciário, apresentam diversas
incoerências, o que dificulta a mensuração dos resultados alcançados pela pasta. Tais
incoerências estão detalhadamente previstas no Relatório de Auditoria Operacional nº.
001/2017, cujos pontos preponderantes, transcrevem-se abaixo:
3.10.3. A Ação 2341 “Criação e gerenciamento das centrais de
alternativas penais e monitoramento eletrônico”, prevista na LOA
2017, deveria estar desmembrada, tendo em vista criação ser um
Projeto, com início e fim, e gerenciamento, uma Atividade contínua.
Além disso, o produto “Central de Alternativas Penais atendidas”
não permite identificar qual a meta a ser alcançada, isto é, quantas
Centrais se pretendia criar, quantas se pretendia gerenciar.
3.10.4. A ação 2342 “Operacionalização e alimentação das unidades
do sistema penitenciário e prisional”, prevista na LOA 2017, tem
como produto “presos privados de liberdade atendidos”, com a meta
de atender 310 presos, quantitativo irrelevante, se levarmos em
consideração que somente a população carcerária, em 26/12/2016, era
de 3.462 presos. Ressalta-se ainda que esta meta, em 2016, foi
estabelecida para atender a 3100 presos, com gasto previsto de R$
21.789.795,00, e, em 2017, para atender 310 presos, o valor previsto foi
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
GABINETE DA 1ª RELATORIA
17
de R$ 37.000.000,00. Mesmo considerando que haveria um erro no
quantitativo de 310 presos previsto na LOA 2017, sendo esse
quantitativo, de fato, 3100, o gasto a mais em 2017 foi de R$
15.210.205,00, correspondendo a aproximadamente 70% a mais do
previsto em 2016. Destacamos ainda o título desta ação, onde
alimentação seria um dos insumos da operacionalização das unidades
prisionais. A disponibilização de recursos também não atende a
critérios pré-estabelecidos, visto o seu desempenho orçamentário-
financeiro, em 2016, orçamento inicial, foi de R$ 21.789.995,00,
autorizado R$ 63.237.062,00 e executado 93%; para 2017, o orçamento
inicial foi 37.000.000,00, sendo autorizado 204% a mais desta previsão
inicial e executado até novembro 94%.
3.10.5. A Ação 2345 “Capacitação contínua e manutenção da escola
dos servidores penitenciários” tem como produto “Servidor
capacitado”, com meta em 2017 de capacitar 150 servidores, o que não
atende à necessidade, pois se considerarmos apenas os Técnicos de
Defesa Social, o quantitativo chega a 770 profissionais, conforme
informado pela SSP, através do Memorando n° 1.440/2017, portanto, a
ação, da forma como está definida, não alcançará os objetivos
propostos.
3.10.6. Ação 2346 “Assistência a pessoas privadas de liberdade,
egressos e famílias” tem como produto “preso, egresso e familiares
atendidos”, com meta de 310 unidades, portanto, não está claro quem
será atendido nesse quantitativo, se preso, egresso ou familiares. Falta
de critérios para estabelecer recursos para a ação, visto que em 2016
foram estimados R$ 3.404.000,00, e autorizado R$ 192.927,00 para
atender 3.200 presos; em 2017, a previsão foi de R$ 4.980.000,00,
sendo autorizado R$ 1.452.214,00 para atender 310 presos.
3.10.7. Ação 2347 “Formação, Qualificação Profissional,
Empregabilidade para pessoas privadas de Liberdade e egressos”
tem como produto “Presos e egressos capacitados”, o que não guarda
coerência com o objetivo da ação, que além de capacitar, visa empregar,
portanto, não há como medir quantos serão empregados. Outro fato é a
meta de capacitar apenas 24 presos e egressos, quantitativo irrelevante,
se levarmos em consideração que somente a população carcerária, em
26/12/2016, era de 3.462 presos. Falta de critérios para estabelecer
recursos para a ação, visto que em 2016 foram estimados R$
735.000,00, autorizados R$ 331.990,00 para atender 240 presos; em
2017, a previsão foi de R$ 1.400.000,00, sendo autorizado R$
1.613.353,00 para atender 24 presos.
3.10.8. A Ação 1121 “Construção, reforma e adequação física de
unidades prisionais e casa do albergado” prevista na LOA 2017, tem
como produto “unidade construída, adequada e ampliada”, o que
não permite identificar e mensurar o que de fato será executado, se a
construção, reforma ou ampliação. Merece destaque também que na
descrição da ação estabelecida no PPA está a construção de Escola do
Sistema Penitenciário e Prisional, não contemplada no título da ação em
destaque.
13.11.1. Limitada abrangência e acompanhamento dos
programas de ressocialização
18
13.11.1.1. Quando se fala em políticas penitenciárias, a questão da
ressocialização é um dos temas de maior relevância, visto que trata da reinserção do preso
na sociedade após o cumprimento da pena.
13.11.1.2. A Lei de Execução Penal dispõe sobre o tema, assim como
o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária – CNPCP, pautando-se nas
Regras Mínimas para o Tratamento do Preso da ONU, fixou as Regras Mínimas para o
Tratamento do Preso no Brasil, através da Resolução nº. 14/1994. Tais normas trazem
orientações básicas para o ex-preso reinserir-se na sociedade, o que não vem ocorrendo
em nível estadual.
13.11.1.3. Segundo informação prestada pela SECIJU, através do
Ofício nº. 1.124/2017, a pasta não tem conhecimento da quantidade de presos que voltam
a cometer infrações e crimes após saírem da prisão, além de ter tido como meta, em 2017,
capacitar apenas 24 presos e egressos, contando com uma população carcerária, em
26/12/2016, de 3.462 presos, o que revela o deficiente alcance das políticas e ações de
ressocialização.
13.11.1.4. Outros aspectos identificados a esse respeito, destacam-se a
falta de legislação estadual responsável por disciplinar especificamente sobre trabalho
dos apenados, estabelecendo providências no sentido de restabelecer os direitos civis do
apenado e readapta-lo à vida social, a inexistência de parcerias entre o Estado e entidades
privadas, objetivando a cooperação para a ressocialização do preso, a inexistência de
registro em meio informatizado e de tratamento de dados sobre capacitação e
empregabilidade dos presos e egressos e, ainda, a deficiência na construção da Ação
Orçamentária prevista para capacitar e empregar presos e egressos, que não possui
indicadores para medir o número desses indivíduos que foram empregados, e, tampouco,
há registros sobre quantos presos conseguiram encaminhar para o mercado de trabalho.
14. CONCLUSÃO
14.1. Ante o exposto, a equipe de auditoria concluiu apontando uma série
de fragilidades e falhas que dificultam a execução de uma política penitenciária eficiente
no encarceramento e na ressocialização do preso.
14.2. Aponta, também, a ausência de instrumentos balizadores de gestão,
tais como regimentos internos das unidades, bem como a unidade política prisional entre
os atores envolvidos.
14.3. Os sistemas de acompanhamento da execução da pena ainda não se
comunicam, tornando extremamente moroso o processo de verificação da situação do
apenado e levando-o ao encarceramento além do tempo legal de cumprimento da pena.
14.4. Não há distinção no encarceramento por tipo de preso, descumprindo
o previsto na Lei de Execução Penal. E, também, segundo relatos de vários atores
envolvidos no sistema prisional, inclusive que constam destes autos, a forma de divisão
nos maiores presídios do Estado do Tocantins se dá por facção.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
GABINETE DA 1ª RELATORIA
19
14.5. A Defensoria Pública atua junto aos presos, porém, não dá
efetividade às ferramentas a que dispõe e, consequentemente, não é possível mensurar
quantos ergastulados já receberam atendimento e quantas vezes o receberam.
14.6. O Estado do Tocantins não conhece o custo mensal de cada preso em
cada estabelecimento prisional, contrariando a Resolução nº. 06/2012/CNPCP. Tal fato
tem impactos relevantes no que tange ao planejamento e consequente execução das
políticas públicas ligadas ao sistema prisional.
14.7. Por fim, percebe-se que o sistema de cogestão, apesar de implantado
visando otimizar e modernizar a administração pública, não foi efetivamente
acompanhado pela SECIJU, contendo falhas e lacunas desde o processo de contratação,
até a mensuração da execução dos serviços.
15. ENCAMINHAMENTOS E RECOMENDAÇÕES
15.1. Em razão do caráter fiscalizatório e investigativo da auditoria
operacional, e com respaldo no art. 2º, VIII14 da Instrução Normativa nº. 10/2012, os
presentes autos podem ser levados ao Tribunal Pleno, para acolhimento do Relatório de
Auditoria Operacional nº. 001/2017.
15.2. Em face do panorama descrito pela equipe responsável por elaborar
a auditoria operacional, faz-se necessária a expedição de determinações e recomendações
aos atores envolvidos no sistema prisional do Tocantins, nos termos do art. 2º, X da IN
Nº. 10/2012 – TCE/TO.
15.3. À vista do exposto, com fulcro no art. 1º, V e VI da Lei Orgânica
deste Tribunal c/c art. 125, I e II e art. 140, I e II do RITCE/TO e Instrução
Normativa/TCE/TO nº. 10/2012, VOTO no sentido de que este Tribunal de Contas adote
as seguintes providências:
I – acolha os termos do Relatório de Auditoria Operacional nº
001/2017, constante dos presentes autos;
II – determine ao gestor da Secretaria de Cidadania e Justiça –
SECIJU, com fundamento no art. 140, II do Regimento Interno desta Corte de Contas e
no art. 2º, XI da IN/TCE/TO Nº. 10/2012 que:
a) encaminhe a este Tribunal de Contas, no prazo de 90 (noventa)
dias, o Plano de Ação contendo as atividades previstas, o cronograma e os responsáveis
por implementar as recomendações aqui expostas, conforme art. 2º, § 2º da IN/TCE/TO
Nº. 10/2012;
14 Art. 2º. O procedimento de auditoria de que trata o artigo anterior, embasado em critérios e programação própria da
fiscalização externa, compreende as seguintes etapas:
(...)
VIII – apreciação e deliberação em sessão do Tribunal Pleno
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
GABINETE DA 1ª RELATORIA
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b) designe, formalmente, pessoa ou equipe para realizar o
levantamento do custo mensal do preso, por unidade prisional, tendo como base os
indicadores previstos no art. 3º15 da Resolução nº. 06/2012 CNPCP, e passe a enviá-lo
mensalmente ao DEPEN, como disposto no art. 6º desta Resolução, e na determinação
recente do Tribunal de Contas da União, constante do ACÓRDÃO Nº. 2.643/2017 – TCU
– PLENÁRIO, Item 9.1.1., cuja decisão versou sobre auditoria no sistema prisional,
realizada pela Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública,
em conjunto com tribunais de contas estaduais e municipais (Item 13.8.1);
c) reveja os Contratos nº. 130/2015 e 060/2015 de prestação de
serviços de monitoração eletrônica com a empresa SPACECOMM, definindo o
pagamento das tornozeleiras pela sua utilização, e não pela sua disponibilização, visando
uma maior economia para o Governo do Estado (Item 13.2.1).
III – recomende ao gestor da Secretaria de Cidadania e Justiça –
SECIJU, com fundamento no art. 140, III, RITCE/TO, que, no prazo de 90 (noventa)
dias, adote às seguintes medidas:
a) levantamento estrutural de todas as unidades prisionais do estado,
visando ter um retrato das plantas baixas e da estrutura física dessas unidades, corrigindo
possíveis vulnerabilidades, e servindo de instrumento para o planejamento das ações de
segurança (Item 13.1.1);
b) crie Regimento Interno abrangendo todos os estabelecimentos
penais do estado, objetivando padronizar o trabalho desenvolvido no âmbito das
unidades, de forma que não haja condutas diferentes para condições análogas; que haja
definição de vistorias para visitantes e trabalhadores; descrição de direitos e deveres, além
da tipificação de faltas leves e médias (Item 13.1.1);
c) articule junto ao Governo do Estado, Assembleia Legislativa,
Ministério Público, Defensoria Pública e Poder Judiciário, a elaboração de uma Lei
Estadual, visando criar e regulamentar o Código Penitenciário do Estado do Tocantins,
em estrita observância do preconizado no art. 24, I da Constituição Federal e Lei Federal
nº. 7.210/84 (Item 13.1.1);
d) faça um diagnóstico preciso e completo sobre as necessidades de
treinamento de pessoal e de equipamentos de segurança nas unidades prisionais (scanner,
15 Art. 3°. Para o cálculo do valor total das despesas serão utilizados os seguintes indicadores: Despesas administrativas
1.1. Despesas com pessoal 1.1.1. Salários 1.1.1.1. Órgão da administração penitenciária 1.1.1.2. Outros órgãos 1.1.2.
Material de expediente 1.1.3. Prestadores de serviço 1.1.4. Estágio remunerado de estudantes 1.2. Outras despesas
1.2.1. Aluguéis (bens imóveis, móveis, veículos e equipamentos de informática) 1.2.2. Transportes (inclusive para
deslocamento de presos para as audiências e atendimentos à saúde) e combustíveis 1.2.3. Material de limpeza 1.2.4.
Material de escritório 1.2.5. Água, luz, telefone, lixo e esgoto 1.2.6. Manutenção predial 1.2.7. Manutenção de
equipamentos de segurança 1.2.8. Manutenção de equipamentos de informática 1.2.9. Aquisição e/ou aluguel de
equipamentos de segurança, de informática, veículos, móveis e imóveis 1.2.10. Atividades laborais e educacionais
1.2.11. Contrapartida da administração penitenciária em relação a parcerias para desenvolvimento de atividades
laborais ou educacionais (ensino formal ou profissionalizante) dos presos 1.2.12. Alimentação 1.2.13. Material de
higiene pessoal 1.2.14. Colchões, uniformes, roupas de cama e banho 1.2.15. Recursos para assistência à saúde do preso
(médica, odontológica, psicológica, terapia ocupacional, etc.) Parágrafo único. As despesas provenientes da rubrica
"salários" são correspondentes àquelas decorrentes da folha de pessoal do órgão responsável pela administração
penitenciária, bem como de outros órgãos que estejam cedendo recursos humanos para atuarem no sistema.
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detectores de metais, câmera, body scanners, alarmes, entre outros) e institua
procedimentos para capacitar esses servidores e adquirir os equipamentos mencionados
(Item 13.1.1);
e) capacite e disponibilize pessoal para atuar na área de inteligência
nos estabelecimentos prisionais do estado, onde há maior probabilidade de fugas, motins
e rebeliões, visando contribuir para um levantamento preciso de riscos e,
consequentemente, para elaboração de um plano de gerenciamento dos mesmos (Item
13.1.1);
f) realize levantamento da média mensal de tornozeleiras utilizadas
em 2017, bem como das demandas judiciais que eventualmente não puderam ser
atendidas por ausência de equipamento, de modo a estimar um quantitativo da real
necessidade (Item 13.2.1);
g) realize levantamento da necessidade de capacitação junto aos
servidores da Central de Monitoração Eletrônica de Palmas, e se faça, a partir desse
diagnóstico, um treinamento por parte da empresa SPACECOMM, conforme previsto na
cláusula primeira dos Contratos nº. 130/2015 e 060/2015 (Item 13.2.1);
h) manifeste-se junto ao Tribunal de Justiça sobre as dificuldades
encontradas em atender algumas demandas judiciais e mantenha-o constantemente
informado sobre o quantitativo disponível de tornozeleiras (Item 13.2.1);
i) crie, em parceria com o Departamento Penitenciário Nacional –
DEPEN, campo específico no Sistema de Informações do Departamento Penitenciário
Nacional – SISDEPEN, em que seja possível inserir dados sobre dias de trabalho ou
estudo dos presos, atestado de comportamento carcerário e registros de faltas graves, bem
como campo para inserção do exame de cessação de periculosidade, no caso de medida
de segurança, de acordo com o art. 3º, III e IV da Lei Federal nº. 12.714/2012 (Item
13.4.1);
j) efetive, em parceria com o Tribunal de Justiça, a interoperabilidade
entre os Sistemas e-Proc e SISDEPEN, local e nacional, visando migrar, no que couber,
informações necessárias ao cálculo de penas dos presos, à identificação de crimes
cometidos em outras unidades da Federação, bem como informe, tempestiva e
automaticamente, por aviso eletrônico, as datas de conclusão do inquérito, oferecimento
da denúncia, obtenção de progressão de regime, concessão de livramento condicional,
realização de exame de cessação de periculosidade e enquadramento nas hipóteses de
indulto ou de comutação da pena, de acordo com art. 4º, parágrafo 1º16, da Lei Federal nº.
12.714/2012 (Item 13.4.1);
16 Art. 4o Omissis
§ 1o O sistema deverá ser programado para informar tempestiva e automaticamente, por aviso eletrônico, as datas
mencionadas no inciso I do caput:
I - ao magistrado responsável pela investigação criminal, processo penal ou execução da pena ou cumprimento da
medida de segurança;
II - ao Ministério Público; e
III - ao defensor.
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k) dê celeridade aos processos licitatórios relativos à reforma e
construção de unidades prisionais, com o consequente aumento do número de vagas para
presos condenados e provisórios, e melhoria das condições das unidades já existentes,
utilizando as orientações contidas na IN 009/2011 do Conselho Nacional de Política
Criminal e Penitenciária – CNPCP (Item 13.5.1);
l) faça um levantamento em todas as unidades prisionais do estado
sobre o quantitativo de presos provisórios e condenados, sobre o encarceramento por tipo
de preso, por tipo de estabelecimento penal, de modo a permitir a separação entre eles
conforme a natureza do delito, segundo determinações da Lei de Execução Penal – LEP
(Item 13.5.1);
m) exija dos fiscais dos Contratos nº. 10/2012 e 11/2012, firmados
entre o Estado do Tocantins e a empresa Umanizzare Gestão Prisional e Serviços Ltda,
relatórios devidamente evidenciados, de modo a mensurar de forma clara e inequívoca os
danos provenientes das irregularidades apontadas nesses relatórios (Item 13.7.1);
n) nos próximos contratos ou aditivos celebrados com empresas
terceirizadas para operacionalização de unidades prisionais estaduais, estejam
discriminados no Termo de Referência de forma clara e inequívoca, os critérios que serão
avaliados para a fiscalização do contrato (Item 13.7.1);
o) efetue os pagamentos das parcelas pendentes à empresa
Umanizzare Gestão Prisional e Serviços Ltda somente após o atendimento de todas as
impropriedades apontadas pela SECIJU e pela Vistoria Técnica da SEINFRA, datada de
10/08/2017, de acordo com o item 10 da Recomendação TCE/TO nº. 002/2017 (Item
13.7.1);
p) realize abertura de Tomada de Contas Especial para apuração de
possíveis danos ao erário provenientes do pagamento de serviços não prestados pela
empresa Umanizzare, caso tais impropriedades restem comprovadas (Item 13.7.1);
q) crie normativo interno determinando a obrigatoriedade de
levantamento do custo mensal do preso, por unidade prisional, no intuito de regulamentar,
em âmbito estadual, as exigências de aferição de custo trazidas pela Resolução nº.
06/2012 do CNPCP (Item 13.8.1);
r) faça revisão das ações ligadas ao sistema prisional que estão
previstas na Lei Orçamentária Anual – LOA, corrigindo as inconsistências relativas à
elaboração das ações, produtos, metas físicas e financeiras, levando em consideração os
apontamentos evidenciados pelo Relatório de Auditoria Operacional nº. 001/2017 (Item
13.10.1);
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s) constitua uma equipe de trabalho, visando a elaboração de estudo
técnico para reavaliar o atual modelo de gestão prisional, bem como realizar
benchmarking, para, desta forma, reestruturar ou implementar outro modelo de gestão
com foco na humanização das prisões, sem deixar de lado a sua finalidade punitiva
prevista em lei;
t) busque parcerias com entidades como FIETO, ACIPA, SENAI,
SENAC, FECOMÉRCIO e, também, com os municípios e órgãos do Governo do
Tocantins, visando a capacitação dos presos e a abertura de postos de trabalho para os
reeducandos, implementando a ressocialização no âmbito do sistema prisional (Item
13.11.1);
u) elabore pré-projeto de lei que trate de incentivos à iniciativa
privada, visando a contratação e capacitação de presos e egressos do sistema prisional
(Item 13.11.1).
IV – alerte ao atual gestor da Secretaria de Cidadania e Justiça –
SECIJU que:
a) o não cumprimento injustificado das etapas e prazos estipulados
nesta deliberação poderá ensejar, além da renovação da determinação, a aplicação de
multa aos responsáveis, por não atendimento de decisão deste Tribunal, no prazo fixado,
ou por reincidência no descumprimento de determinação desta Corte de Contas, de acordo
com o art. 4º da IN/TCE/TO Nº. 10/2012, além do julgamento irregulares das contas da
Pasta em tela;
b) este Tribunal acompanhará, por meio de monitoramento, o
cumprimento das recomendações e determinações propostas no Relatório de Auditoria
Operacional nº. 001/2017.
V – encaminhe ao Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins cópia do
inteiro teor da presente deliberação e do Relatório de Auditoria Operacional nº. 001/2017
(evento 2), para fins de conhecimento e adoção de medidas que julgar cabíveis quanto
aos apontamentos identificados, relativos a este Poder;
VI – recomende ao Governo do Estado, com fulcro no art. 140, III do
RITCE/TO, a adoção da seguinte medida:
a) priorize a execução das ações previstas na LOA voltadas para o
Sistema Prisional, visando reduzir o elevado déficit de vagas, a precariedade das
estruturas físicas, o déficit de pessoal, a baixa capacitação dos servidores e a ausência de
programas de ressocialização.
VII – recomende à Secretaria de Cidadania e Justiça, Secretaria de
Infraestrutura, à Procuradoria Geral do Estado e à Controladoria Geral do Estado,
com respaldo no art. 140, III do RITCE/TO, a adoção da seguinte medida:
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a) instituam normativo conjunto, com definição de fluxos, prazos e
responsáveis por todas as etapas dos processos que envolvam obras e reformas de
unidades prisionais, visando reduzir o tempo dispendido e evitar a devolução de recursos
da modalidade fundo a fundo, consoante estabelecido no art. 6º da Portaria nº.
1414/2016/MJ, bem como de recursos de convênios (Item 13.3.1).
VIII – encaminhe à Defensoria Pública do Estado do Tocantins cópia
do inteiro teor da presente deliberação e do Relatório de Auditoria Operacional nº.
001/2017 (evento 2), para fins de conhecimento e adoção de medidas que julgar cabíveis
quanto aos apontamentos identificados, relativos a este Órgão;
X – recomende à toda Administração Pública Estadual e Municipal,
de acordo com o art. 140, III do RITCE/TO, a adoção da seguinte medida:
a) elaboração de editais de licitação que contenham, em um dos seus
itens, a exigência de que a empresa contratada tenha, em seu quadro de funcionários, um
percentual mínimo de mão de obra composto por presos ou egressos, objetivando
contemplar o disposto no art. 40, § 5º17 da Lei 8.666/93 (Item 13.11.1).
XI – determine à Secretaria do Pleno – SEPLE que proceda:
a) ao encaminhamento de cópia desta deliberação Plenária e
Relatório de Auditoria Operacional nº. 001/2017 (evento 2) ao gestor da Secretaria de
Cidadania e Justiça, ao Tribunal de Justiça do Tocantins, ao Ministério Público Estadual,
à Defensoria Pública Estadual, à Procuradoria Geral do Estado, à Controladoria Geral do
Estado, à Assembleia Legislativa do Tocantins, à Ordem dos Advogados do Tocantins e
ao Gabinete do Governador;
b) à publicação da decisão no Boletim Oficial do Tribunal de Contas,
nos termos do art. 341, § 3º do RITCE/TO, para que surta os efeitos legais necessários;
XII – após a adoção de todas as providências acima determinadas,
encaminhe os presentes autos à Coordenadoria de Auditorias Especiais para aguardar o
envio do Plano de Ação e o acompanhamento do cumprimento das recomendações e
determinações propostas.
GABINETE DA PRIMEIRA RELATORIA, em Palmas, capital do
Estado do Tocantins, aos ____ dias do mês de ______ de 2018.
SEVERIANO JOSÉ COSTANDRADE DE AGUIAR
Conselheiro Relator
17 Art. 40. Omissis
§ 5 º A Administração Pública poderá, nos editais de licitação para a contratação de serviços, exigir da contratada que
um percentual mínimo de sua mão de obra seja oriundo ou egresso do sistema prisional, com a finalidade de
ressocialização do reeducando, na forma estabelecida em regulamento.
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