A dinâmica da criminalidade organizada no Brasil a partir das operações

da Polícia Federal: origens, atores políticos e escolha institucional

Adriano Oliveira & Jorge Zaverucha1

Draft—do not quote without author´s authorization.

O Brasil é um campo fértil para a compreensão tanto teórica como empírica da

dinâmica da criminalidade organizada.2 Os estudos de Mingardi (1996; 1998), Zaluar

(2004) e Oliveira (2007b) atestam isto. Eles enfatizam a presença do Estado3 como ator

estratégico na dinâmica da criminalidade organizada. Organizações criminosas podem

nascer, crescer e se desenvolver dentro do aparelho estatal ou fora dele.

Afora seu componente jurídico-administrativo pode-se compreender o Estado

como sendo um ator politicamente estratégico. Diversos grupos criminais privados

utilizam o Estado para maximizar os seus benefícios e, desse modo, dependem do

comportamento estatal para avaliar sua melhor reação. Os membros do aparelho estatal

são utilizados como ferramentas para facilitar as atividades dos grupos criminais

privados (FELSON, 2006). Ou vice-versa, i.e., organizações criminosas estatais

procuram organizações privadas com vistas ao estabelecimento de uma cooperação

entre ambas.

Várias são as atividades dos grupos criminosos no Brasil. Os autores citados

revelam que tráfico de drogas, corrupção pública, roubo de carros e contrabando são

alguns atos ilícitos destes grupos criminosos. Independente da utilidade estatal para a

atividade criminal, as organizações criminosas reconhecem o Estado como ator

relevante, pois seu braço armado tem a função coercitiva de combatê-las. No Brasil, a

1 Gostaríamos de agradecer a Roberto Santos pela substantiva ajuda na preparação dos gráficos e tabelas deste artigo.

2 According to Shapiro (2005: 198) “to paraphrase Kant theoretical ambition without empirical research may well be vacuous, but empirical research without theoretical ambitions will be blind”.

3 Estado no sentido de englobar jurídico e administrativamente os membros do aparelho estatal.1

Polícia Federal (PF) é a principal instituição policial responsável pela repressão às

atividades do crime organizado.

Neste artigo, serão analisadas as operações da Polícia Federal entre janeiro de

2003 e abril de 2010 (Governo do Presidente Lula) com o objetivo de melhor entender a

dinâmica do Crime Organizado e as opções políticas escolhidas pelo governo para

combater tais ações ilícitas.

Esta análise procurará: 1) Mostrar as origens dos grupos criminosos; 2)Verificar

qual é o lócus do nascedouro das organizações criminosas; 3) Observar quais as

atividades criminais são mais freqüentes e a quantidade de operações efetivadas pela

Polícia Federal; 4) Examinar de onde provêm os criminosos presos pela PF; 5) Mostrar

o comportamento institucional da PF no combate ao Crime Organizado e a influência da

escolha política no sentido de moldar a ação desta instituição coercitiva (ELSTER,

1994; PUTNAM, 2002; NORTH, 1990).

Este artigo conclui que o estado é um ator estratégico para os grupos criminosos,

e que vários destes nascem dentro do estado. Mostra haver evidencias de que o governo

federal influenciou na ação seletiva da Polícia Federal no sentido de evitar que

determinados atores políticos fossem investigados em detrimento de outros.

1. Em busca do conceito do crime organizado e das suas origens

1.1 Revisando a literatura

A Lei n.º 10.217, de 11 de abril de 2001, delineou três ilícitos distintos:

quadrilha ou bando; organização criminosa e associação criminosa.4 Quadrilha ou bando

e associação criminosa estão tipificados, respectivamente, no artigo 288 do Código

Penal, na Lei de Tóxicos e na Lei n.º 2.889/56. Contudo, embora enunciada na Lei n.º 4 Artigo 1.º “Esta Lei define e regula meios de prova e procedimentos investigatórios que versam sobre

ilícitos decorrentes de ações praticadas por quadrilha ou bando ou organizações ou associações criminosas de qualquer tipo”. A Lei 9.034, de 3 de maio de 1995, só fazia menção a ações de quadrilha ou bando.

2

10.217, a definição de organização criminosa continua sem ser tipificada no

ordenamento jurídico brasileiro.

Dada a complexidade do fenômeno, Zaffaroni (1996) considera inviável uma

definição de crime organizado, mas essa dificuldade não nos deve paralisar. Afinal, os

conceitos de democracia, poder, violência, etc. são também polissêmicos, e isso não

impede que os cientistas sociais deixem de usá-los (Zaverucha, 2005).

Para Sartori (1997), é impossível compreender determinado fenômeno social,

por mais complexo que seja, sem sua prévia definição. Portanto, o enredamento de um

fenômeno não deve dissuadir o pesquisador de procurar uma definição mínima para ele.

De acordo com Sartori (1997, p. 61):

“Uma definição é mínima quando todas as propriedades

ou características de um ser que não são indispensáveis para sua

identificação são apresentadas como propriedades variáveis,

hipotéticas – a não como propriedades definidoras. Isso

equivale a dizer que tudo o que ultrapassa uma caracterização

mínima é deixado à verificação – não é declarado verdadeiro

por definição”.

Ainda segundo Sartori (1997, p. 54), “definir um conceito é dar suas

características definitórias ou essenciais, mas essas características precisam ser

reduzidas [...] ao mínimo necessário”. Consideramos ser difícil compreender o

fenômeno da criminalidade organizada sem defini-lo; por mais impreciso e contestado

que seja.

A definição mínima sobre o que é Crime Organizado é um problema que

perpassa diversos trabalhos. Mingardi (1996; 1998), por meio de fartas informações

empíricas, revela indícios da existência do Crime Organizado no Brasil, particularmente

nos estados de São Paulo e do Rio de Janeiro. Para ele, tráfico de drogas, jogo do bicho,

roubo de carros ou bancos são atividades praticadas por grupos criminosos.

3

Para Mingardi,5 a criminalidade organizada tem 14 características, a saber:

prática de atividades ilícitas, atividades clandestinas, hierarquia organizacional, previsão

de lucros, divisão do trabalho, uso da violência, simbiose com o Estado,6 mercadorias

ilícitas, planejamento empresarial, uso da intimidação, venda de serviços ilícitos,

relação clientelista, presença da lei do silêncio, monopólio da violência e controle

territorial. Considerando as 14 características apontadas por Mingardi, pode-se afirmar

que:

1. crime organizado é todo grupo que pratica atividades ilícitas;

2. crime organizado é todo grupo que exerce atividades clandestinas;

3. crime organizado é todo grupo que existe ao praticar atividades ilícitas e

clandestinas, possui hierarquia organizacional, pratica a divisão de lucros,

apresenta planejamento empresarial e faz uso de intimidação;

4. crime organizado existe quando um grupo atua em simbiose com o Estado e

exerce, em dado contexto, controle territorial mediante monopólio do uso da

violência.

Por serem tantas as características relevantes apontadas por Mingardi (1996;

1998), algumas delas tautológicas, o conceito mínimo sartoriano não é atendido. Muito

pelo contrário, poder-se-ia dizer que ele faz uso de um critério maximalista.

Leeds (1998), Cruz Neto, Moreira e Sucena (2001), Evangelista (2003), Zaluar

(2004) e Misse (2007), ao explicarem a dinâmica do tráfico de drogas no estado

fluminense, mostram que grupos criminosos comercializam drogas e dividem os lucros

com seus integrantes, usam da intimidação física, atuam em simbiose com o Estado e

exercem controle territorial. Menos ampla que a definição de Mingardi, as

características definidoras de crime organizado, destes autores, estão longe de ser

minimalistas.

5 Mingardi apontou as características da criminalidade organizada considerando diversas obras que abordam o fenômeno Crime Organizado.

6 Usamos o conceito ecológico de simbiose, ou seja, associação entre dois atores que recebem benefícios mútuos ainda que em proporções diferentes.

4

A partir das importantes constatações das obras mencionadas, indaga-se: será

que as organizações criminosas que comercializam drogas, especialmente no Rio de

Janeiro, apresentam as características elencadas? Teriam elas de, necessariamente,

dividir os lucros entre os seus integrantes, usar da intimidação física, exercer o controle

territorial e atuar em simbiose com o Estado? A resposta é, novamente, negativa. As

atividades dos grupos criminosos são diversas e, nem sempre, por exemplo, o controle

territorial é observável. Além do mais, o comércio ilícito de drogas pode ou não ser

exercido por grupos organizados

Oliveira (2007a) – por meio de trabalho empírico e baseado em Hess (1973),

Gambetta e Reuter (1995), Fiorentini e Peltzman (1995),7 Tokatlian (2000),8 Lupo

(2002),9 Von Lampe (2005)10 e Felson (2006)11 – afirma que grupos criminosos podem

procurar corromper atores estatais e lembra o poder coercitivo extroverso do Estado. De

fato, servidores públicos do Estado podem ser alvos de captura por parte de grupos

criminosos privados. Nesse caso, eles passam a atuar como facilitadores de tais grupos.

Consequentemente, os grupos criminosos podem adquirir sucesso em suas atividades.

Afirmar que pode existir relação entre grupos criminais privados e o Estado é condição

necessária, mas não suficiente para a construção da definição do crime organizado.

Bezerra (1999) mostra que a corrupção pública no Brasil é praticada sem ser

imperioso o domínio violento de territórios. Tanto é que ele analisa as práticas de

corrupção no Parlamento. Pimentel (2000), por sua vez, chegou a conclusões

semelhantes em trabalho desenvolvido no México.

Saliente-se que Bezerra (1999), apesar de desenvolver robusto trabalho

empírico, não considera que as atividades de corrupção no Parlamento brasileiro sejam

7 Fiorentini e Peltzman (1995) desenvolvem análise econômica do crime organizado. A relação entre Estado e organizações criminosas está presente na análise de ambos.

8 Tokatlian (2000) analisa a atuação dos grupos criminosos que lidam com o tráfico de drogas na Colômbia. Com frequência, o autor frisa a corrupção dos atores estatais por parte do crime organizado.

9 Hess (1973), Gambetta e Reuter (1995) e Lupo (2002) analisam, por meio do institucionalismo histórico, a máfia italiana. Os autores mostram os condicionantes que lhe deram origem. Na atualidade, consideramos que máfia e crime organizado são objetos e fenômenos semelhantes. Essas obras evidenciam a simbiose entre grupos criminais organizados e poder estatal.

10 Von Lampe analisa a dinâmica do crime organizado na Alemanha, mas não o define. Contudo, ele frisa que, para definir o crime organizado, é necessário considerar sua relação com o Estado.

11 Felson considera que os grupos criminosos estão sempre em processo de cooperação. Essa cooperação pode ser pública ou privada. A cooperação pública é caracterizada pela relação com o poder estatal. A cooperação privada ocorre quando organizações criminais cooperam com empresas que têm atividades lícitas.

5

desenvolvidas por grupos criminosos organizados. No entanto, Oliveira e Zaverucha

(2008) discordam e alegam que parte da corrupção pública, tanto no Parlamento como

no Poder Executivo, é uma atividade de grupos criminosos.

Adorno e Salla (2007) e Dias (2009) reconhecem o Primeiro Comando da

Capital (PCC) como sendo uma organização criminosa. Ao analisar sua atuação,

registram tanto o uso da violência por parte dos seus integrantes como a presença de

rígida hierarquia na organização. Contudo, nem o monopólio da violência nem o

controle territorial (dentro e fora das prisões) são citados por ambos. Já Caldeira (2004)

descreveu o modo pelo qual o Estado enfrentou os grupos criminosos que atuavam no

sistema penitenciário fluminense. Esses autores embora reconheçam a presença da

criminalidade organizada nos presídios, contudo, não se preocuparam em conceituá-la.

A United Nations (2002), por meio de um estudo empírico, apresentou as

diversas características do crime organizado. A citada obra analisou a ação de 40

organizações criminosas em 16 países. Segundo a United Nations, a criminalidade

organizada possui tanto estrutura como hierarquia; é composta por, no mínimo, dois

membros, chegando certas organizações a ter mais de cem componentes; atua de modo

local ou internacionalmente; seus integrantes fazem uso da corrupção perante o poder

estatal e suas ações ilícitas penetram na economia legal. Essa pesquisa, todavia, não

comprovou empiricamente a presença das características mencionadas.

Mallory (2007) apresentou as diversas características do crime organizado,

muitas delas semelhantes às apontadas por Mingardi (1996; 1998) e United Nations

(2002). Salientou não ter observado motivação ideológica em vários grupos criminais

estudados. Estes grupos, por sua vez, têm durabilidade e realizam atividades em

diversos países.

É importante salientar que Leal (2004), ao contrário de Mallory e Mingardi, ao

desenvolver análise sobre as Forças Revolucionárias da Colômbia (FARC), afirma que

elas são organizações criminosas. Portanto, grupo criminoso, como as FARC, pode ter

surgido por motivação ideológica. Quanto à durabilidade da organização criminosa são

necessários dois questionamentos cruciais: 1) como medir a durabilidade de uma

organização?; 2) qual é o tempo mínimo necessário para dada organização ser

classificada como grupo criminoso?6

Von Lampe e Johansen (2004) e Lopes Júnior (2009) procuram definir o crime

organizado utilizando o conceito de redes sociais. Tentativa, inclusive, inovadora, já que

despreza as características, peculiarmente, apontadas por diversos autores. Von Lampe e

Johansen afirmam que grupos organizados se associam e formam uma rede de

atividades ilícitas. Essa rede pode ter características étnicas, familiares ou comerciais. A

confiança deve estar presente nessa rede, pois é ela que garante a associação dos

indivíduos.

Lopes Júnior (2009), utilizando-se da sociologia econômica, aborda também as

redes sociais e a confiança entre seus membros. Esta, assim como sugerem Von Lampe

e Johansen (2004), incentivará a união dos indivíduos em busca do fim ilícito. Lopes

Júnior e Von Lampe e Johansen inovam por trazerem os temas redes sociais e confiança

para a análise da criminalidade organizada. Lopes Júnior (2009) também afirma que

relação de patronagem (dever obrigação a outrem) está presente na dinâmica da

criminalidade organizada no Brasil.

Após a avaliação das obras apresentadas, consideramos não ser correto afirmar

que todos os grupos criminosos, para serem considerados como tais, necessitem ter

todas as características apontadas pelos autores mencionados. O que esses trabalhos

sugerem é que as organizações criminosas têm características variadas, e elas são

determinadas tanto pelo tipo de atividade criminal praticado como pelo contexto em que

atuam.

Na ausência de uma lei que defina o que é crime organizado há uma corrente

doutrinária que vem procurando se valer, para isso, da definição dada pela Convenção

de Palermo (sobre criminalidade transnacional), que é a seguinte: “[...] grupo

estruturado de três ou mais pessoas, existente há algum tempo e atuando

concertadamente com o propósito de cometer uma ou mais infrações graves ou

enunciadas na Convenção, com a intenção de obter, direta ou indiretamente, um

benefício econômico ou outro benefício material”. 12 (GOMES, 2009, p. 1).

Oliveira (2007, p. 108) acrescenta uma nova dimensão ao estudo do Crime

Organizado: sua relação de cooperação/apoio com o Estado. Para ele uma organização 12 A Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional aprovou a Resolução n.º

55/25 da Assembléia Geral, de 15 de novembro de 2000, na cidade de Palermo. Essa resolução entrou em vigor em 29 de setembro de 2003, e é popularmente conhecida como Convenção de Palermo.

7

criminosa é “criada para maximizar e distribuir benefícios entre os envolvidos, e seu

grau de poder e organização deve ser avaliado e aferido no âmbito do grau de

cooperação/apoio que conquista no Estado”. Em suma, grupos criminosos podem atuar

em simbiose com o Estado, ou seja, capturar atores estatais. A ação de cooperação ou

não cooperação entre atores estratégicos é bem tratada pela Teoria da Escolha Racional.

1.1. Escolha Racional e o Crime Organizado

A Teoria da Escolha Racional contribui para aprofundar o entendimento do que

vem a ser o Crime Organizado. Esta teoria parte do pressuposto de que os indivíduos

procuram maximizar seus lucros de um modo que os benefícios auferidos sejam maiores

que os custos incorridos na ação. Nesse sentido, a atividade humana é orientada pela

consecução de objetivos, e os indivíduos tentam promover ao máximo sua realização

buscando os meios mais eficientes (ELSTER, 1994; BOUDON, 1995).

A fusão entre o Institucionalismo Histórico e o Institucionalismo da Escolha

Racional é proveitosa na busca de uma definição sobre Crime Organizado. As

particularidades históricas, cultural e social de um determinado país são levadas em

conta tanto no entendimento das regras de comportamento existentes como na

elaboração da melhor estratégia dos atores políticos (STEINMO, 2008). Segundo

TSEBELIS (1998, p. 56), “[...] o enfoque da escolha racional assume que o

comportamento do indivíduo é uma resposta ótima às condições de seu meio e ao

comportamento de outros atores”.

As regras podem ser criadas intencionalmente. Ou seja, os atores políticos

cunham as regras para maximizar seus benefícios e minimizar seus custos. As regras

estabelecidas influenciarão a interação dos participantes e orientarão suas ações futuras.

Portanto, é de vital importância que um indivíduo racional esteja bem informado sobre

sua lista de possibilidades (setting list) para ser capaz de tomar a decisão mais

competente.

Ao possibilitar a compreensão da escolha dos indivíduos por determinadas

ações, a Escolha Racional permite que o observador entenda os incentivos que

8

influenciaram nas tomadas de decisão dos atores.13 Tais incentivos ajudam a entender os

mecanismos14 de mudança de comportamento desses atores. A mudança de preferência

é considerada taticamente induzida (induced preference) caso ela varie de acordo com

os novos cenários políticos e informacionais (BRADY; FEREJOHN; POPE, 2005). O

arranjo institucional adotado interage não apenas com as preferências dos atores

políticos (lícito e/ou ilícitos), mas também ajuda na geração da formação de

preferências desses mesmos atores (KATZNELSON; WEINGAST, 2005).15

Segundo Olson (1999, p. 19), a princípio uma ação “individual independente

pode servir aos interesses do indivíduo tão bem, ou melhor, do que uma organização”.

Portanto, os indivíduos formam uma organização criminal se e somente se calcularem

que podem obter melhores resultados cooperando entre si do que atuando

individualmente. Lembrando que instituições são mecanismos para consecução de

“propósitos, não apenas para alcançar acordos” (PUTNAM, 2002, p. 24).

O Estado tem a função coercitiva de enfrentar os grupos criminais organizados.

O poder de uma organização criminosa tende a crescer em termos do espaço que ela

consegue no Estado. Desse modo, quanto mais adeptos uma organização criminosa

conseguir dentro do aparelho de Estado, mais ela ganha poder e maiores são as chances

de um jogo cooperativo ser estabelecidos entre atores estatais e privados. Isto,

certamente, enfraquece o poder estatal no sentido de prover o bem comum.

1.2. As origens das organizações criminosas

De acordo com a literatura apresentada, as organizações criminosas podem estar

em simbiose com o Estado ou vice-versa. Isso ocorre de dois modos. Há a organização 13 A frouxa fiscalização do Tribunal Superior Eleitoral sobre as contas de campanha dos partidos

políticos é , por exemplo, um incentivo para a existência de recurso não contabilizado (“caixa 2”).14 Mecanismo “[is] the pathway or process by which an effect is produced or a purpose is accomplished”

(GERRING, 2007, p. 178). “[...] é o caminho ou processo pelo qual um efeito é produzido ou um propósito é realizado.” (Tradução livre).

15 Entenda-se por formação de preferência o processo pelo qual o ator decide o que quer e o que almeja alcançar. Esse processo de formação pode ser estratégico. Os atores podem abandonar sua preferência fundamental e levar em conta como os outros atores se comportam e como esse tipo de comportamento influencia o resultado do jogo.

9

criminosa que nasce no mercado e tenta cooptar atores dentro do aparelho de Estado,

por meio de oferecimento de benefícios, para que suas atividades ilícitas obtenham

sucesso. Por outro lado, há os grupos criminosos que nascem dentro do próprio aparelho

estatal e farão o caminho inverso, isto é, procurarão apoio no mercado. Esse raciocínio

nos permite estabelecer uma tipologia sobre tais grupos.

Denomina-se crime organizado exógeno aquele que nasce à margem do poder

estatal. Caso esse grupo conquiste apoio/facilitadores no Estado, ele será denominado

de crime organizado cooperativo exógeno. Caso não conquiste, é classificado como

não-cooperativo exógeno (OLIVEIRA, 2007b).

Quando o grupo criminal origina-se dentro do Estado, é denominado crime

organizado endógeno. Caso esse grupo conquiste apoio/facilitadores fora do Estado,

chamar-se-á de crime organizado cooperativo endógeno. Na ausência de apoio externo

ao Estado, é denominado como não-cooperativo endógeno.16

Ocorrendo o surgimento do grupo criminoso dentro do sistema prisional, ele é

denominado de endógeno-prisional, pois os presos estão sob a guarda do Estado. O

grupo organizado de origem endógeno-prisional pode ser tipificado como cooperativo

ou não-cooperativo. O Primeiro Comando da Capital (PCC) é um exemplo de grupo

criminoso de origem endógeno-prisional cooperativo, pois a entrada de celulares, armas,

etc. ocorre com a conivência dos agentes penitenciários.17

Quando não é possível identificar claramente a origem do grupo criminoso, ou

seja, se o nascedouro da organização é dentro ou fora do Estado, define-se o grupo

como híbrido. Portanto, nada impede que um grupo criminoso surja simultaneamente

no Estado e na sociedade (ADORNO; SALLA, 2007).

Desse modo, as organizações criminosas podem ser assim tipificadas:

a) crime organizado exógeno

a.1) Crime organizado exógeno cooperativo,

a.2) Crime organizado exógeno não-cooperativo;

16 Tipologia construída pelos atores com base nas diversas obras apresentadas neste artigo. 17 Tipologia construída com base na pesquisa de Adorno e Salla (2007).

10

b) crime organizado endógeno

b.1) Crime organizado endógeno cooperativo,

b.2) Crime organizado endógeno não-cooperativo;

c) crime organizado híbrido

2 A dinâmica da criminalidade organizada no Brasil

2.1 Nota metodológica

Utilizando o site da Política Federal (http://www.dpf.gov.br/), buscou-se montar

um banco de dados com as informações ali encontradas. No mencionado site, constam o

relato de todas as operações realizadas pela Polícia Federal desde o ano de 2003 a abril

de 2010.

O banco de dados foi construído a partir das seguintes variáveis: 1) Nome da

operação; 2) Ano e mês de execução da operação; 3) Estado da federação no qual

ocorreu a operação; 4) Número total de prisões; 5) Número de funcionários públicos

presos; 6) números de cidadãos civis presos; 7) Número de policiais federais presos; 8)

O principal crime cometido; e 9) Origem do criminoso/quadrilha.

A fim de possibilitar a adequada coleta de dados, a origem dos grupos

criminosos foi dividida em três categorias: 1) Endógena – organização formada

exclusivamente por funcionários do Estado; 2) Exógena – organização formada,

exclusivamente por indivíduos não pertencentes ao aparelho de estado; 3) E híbrida –

organização formada tanto por indivíduos alheios ao estado como e por funcionários

pertencentes ao estado brasileiro.

O banco de dados foi alimentado no software Statistical Package for

the Social Sciences, (SPSS), a partir do qual foi possível realizar o desenvolvimento da

estatística descritiva dos dados, dos testes e dos cruzamentos entre as variáveis. Foram

utilizadas todas as operações disponíveis no site de Polícia Federal, num total de 1.050

11

operações. Desde modo, trata-se de um censo com nível de confiança de 100% e sem

margem de erro. A definição de crime organizada foi a da Convenção de Palermo.

2.2. Os atores e as operações da Polícia Federal

No período de janeiro de 2003 a abril de 2010, 1.050 operações foram realizadas

pela Polícia Federal. O número de operações cresceu continuamente com o passar dos

anos (ver gráfico 1). Este fato sugere que governo federal ordenou um incremento no

ativismo da Polícia Federal.

Gráfico 1 – Operações da Polícia Federal no período de 2003 a abril de 2010

De fato, em 29 de dezembro de 2002, o recém empossado ministro da Justiça,

Márcio Tomaz Bastos, declarou que a Polícia Federal precisava receber mais

investimentos. Bastos almejava transformá-la em uma espécie Federal Bureau of

Investigation (FBI) nativo (BERGAMO; FREITAS, 2002).

O então ministro da Justiça ao se referir ao FBI, certamente, teve o desejo de

fazer com que a PF passasse a agir eficientemente no enfrentamento às ações

12

criminosas. Para Márcio Tomaz Bastos, “se precisar usar a força (...)” para enfrentar o

Crime Organizado, “vou usar” (IDEM).

Em janeiro de 2003, o presidente Luiz Inácio da Silva nomeou, com a aprovação

do ministro Márcio Tomaz Bastos, o delegado da Polícia Federal Paulo Lacerda para a

Diretoria Geral da instituição conhecido por sua independência profissional. Lacerda,

durante o período em que esteve à frente do comando da PF, sofreu diversas críticas de

parlamentares e outros atores, em razão das várias prisões que a PF realizou.

Paulo Lacerda afirmou que sua gestão se caracterizaria pela realização de

investigações profundas com o objetivo de desarticular organizações criminosas, “com

especial destaque ao levantamento de irregularidades envolvendo agentes públicos,

inclusive policiais” (MICHAEL, 2004). Para Lacerda, em regra, os grupos criminosos

contam com a conivência de agentes do governo (IDEM). E segundo o mesmo, o

governo Lula deu autonomia para a PF trabalhar com independência. Em razão disto, as

operações da PF estariam sendo realizadas (IBIDEM, 2004).

Em 30 de agosto de 2007, o presidente Lula mudou de comportamento e afastou

o delegado Paulo Lacerda da direção da PF.18 Ofereceu em troca, o cargo de Diretor

Geral da Agência Brasileira de Inteligência (ABIN). Como explicar esta decisão do

Presidente Lula? Segundo Prates (2007) as investigações da Polícia Federal contra

ministros, senadores, desembargadores e até mesmo o irmão do presidente Lula, vinha

gerando incômodo político.19 Com a alta credibilidade conquistada à frente da PF,

descartar Lacerda poderia soar como desprezo do governo federal no combate à

corrupção dentro do aparelho de estado. A solução foi transferi-lo para a ABIN..

O fato é que com a assunção do delegado Luiz Fernando Corrêa ocorreu uma

grande mudança interna com a substituição dos delegados mais antigos de postos de

comando, na estrutura central e nas superintendências por delegados mais jovens.

Mesmo se enquadrando no perfil mais jovem, o coordenador-geral da Divisão de

Crimes Financeiros, Luis Flávio Zampronha foi substituído (Prates 2007). Ele presidiu o

18 Márcio Thomaz Bastos já não era mais Ministro da Justiça.

19 A Operação Navalha apontou possível envolvimento do ministro das Minas e Energia, Silas Rondeau, no recebimento de propina de uma empresa beneficiada por fraudes em licitações. O ministro deixou o cargo mas não foi comprovado o seu envolvimento nesta atividade ilícita.

13

inquérito do “mensalão”20 e investigou o ministro das Relações Internacionais, Walfrido

Mares Guia.

O delegado Mário José de Oliveira Santos, que liderou a operação Xeque-Mate

foi, também, afastado do cargo que assumiria, a Divisão de Repressão e Entorpecentes.

Esta operação que procurou reprimir a ação de empresários que exploravam caça-

níqueis, envolveu Genival Inácio da Silva, irmão do Presidente da República.

2.3 A dinâmica da criminalidade organizada: operações, prisões, origens e

escolhas

As operações da Polícia Federal no período de 2003 a abril de 2010 foram

realizadas em diversos estados. Foi no estado de São Paulo onde ocorreu o maior

número de operações – 11,12%. São Paulo é o estado mais populoso do Brasil. Minas

Gerais e Rio Grande do Sul foram os outros dois estados que mais receberam operações

da PF – 8,23% e 7,23%, respectivamente. Ressalta-se que Minas Gerais é a segunda

unidade da federação brasileira mais populosa (ver gráfico 2).

Gráfico 2 – Operações da Polícia Federal nos estados Brasileiros

20 Escândalo no qual o governo foi acusado de pagar mensalmente propina a parlamentares para que votassem com o governo.

14

Em razão das operações da PF, foram detidos, majoritariamente, atores estranhos

ao poder estatal – 86,34% de um total de 13.085 mil prisões. As operações detiveram

12,99% de funcionários públicos e 0,66% de policiais federais. Como estes últimos são

também, juridicamente, funcionários públicos, conclui-se que 13,65% dos detidos foram

agentes do estado (ver gráfico 3)

O total de funcionários públicos detidos mostra a possível presença de três tipos

de organizações criminosas no contexto social brasileiro e que foram sugeridas na parte

teórica deste artigo, quais sejam: criminalidade organizada endógena, criminalidade

exógena e criminalidade organizada híbrida.

Gráfico 3 – Detenção de atores em virtude das operações da Polícia Federal

15

Do total de 1.050 operações realizadas pela Polícia Federal, 66% das

organizações criminosas desbaratadas eram de origem exógena; 32% dos grupos

criminosos tinham origem híbrida e 2% nascerem no estado – Crime Organizado

endógeno (ver gráfico 4).

Gráfico 4 – Origem dos grupos criminosos em virtude das operações da Polícia

Federal

As atividades dos grupos criminais são diversas. Tráfico de drogas, contrabando

de mercadorias e fraude na Previdência Social (INSS) são os delitos mais cometidos

(ver gráfico 5).

Desvio de dinheiro público, tráfico internacional de entorpecente e fraude no

INSS são característicos dos grupos organizados de origem endógena (ver gráfico 6). O

crime tráfico de drogas é o crime de maior incidência praticado por grupos criminosos

de origem exógena (ver gráfico 7). Os crimes mais praticados por grupos criminosos de

origem híbrida são Fraude ao INSS, contrabando de mercadorias e desvio de dinheiro

público (ver gráfico 8).

Gráfico 5 – Atividades dos grupos criminosos

16

O fato de que desvio de dinheiro público é o crime mais praticado por grupos

organizados de origem endógena revela que atores do estado montam grupos criminosos

com a intenção de praticar tal crime. Os crimes de ‘Tráfico Internacional de

Entorpecentes’ e ‘Fraude no INSS’, por exemplo, apresentam alta incidência junto tanto

às organizações criminosas de origem endógena como exógena. Portanto, a suposição

de que atores estatais montam organizações criminosas e cooperam com atores privados

(e vice-versa) ao que tudo indica é verdadeira.

Gráfico 6 – Atividades dos grupos criminosos versus origem das organizações

17

Tráfico de drogas nacional (tráfico de entorpecentes/narcotráfico) é o delito

praticado com maior freqüência por agentes estranhos ao estado. Entretanto, estes

atores, conforme a literatura apresentada, podem procurar o estado para promoverem

atos de cooperação – Crime organizado exógeno cooperativo.

Gráfico 7 – Atividades dos grupos criminosos versus origem das organizações

Como já exposto na parte teórica deste artigo, é possível que o analista não

consiga identificar em qual ambiente nasçam os grupos organizados. Ou seja, atores

estatais e privados criam em conjunto um grupo criminoso. Neste caso, observa-se a

presença da criminalidade organizada híbrida. Fraude no INSS é o crime mais praticado

por grupos que possuem esta origem. Isto significa, portanto, que atores estatais, em

particular, funcionários do INSS, e atores privados, montam uma organização para

fraudarem o INSS, desviarem dinheiro público ou fraudarem licitações públicas.

Gráfico 8 – Atividades dos grupos criminosos versus origem das organizações

18

A PF deteve mais integrantes de grupos criminosos exógenos e híbridos.

Compreensível! Já que o maior número das organizações criminosas desbaratadas tem

estas origens. Do total de 13.085 prisões realizadas, 66% dos detidos eram advindos de

grupos criminosos de origem exógena; 32% de origem híbrida; e 2% de origem

endógena.

Ao observarmos o período pesquisado (2003 a abril de 2010), constatamos que o

número de prisões de civis aumentou continuamente até 2007. Em 2008, ocorreu um

decréscimo, mas voltou a aumentar nos anos subseqüentes. Ressaltamos, mais uma vez,

que o número de operações tem uma tendência de alta até 2009 (ver gráfico 9).

Gráfico 9 – Prisões versus operações da Polícia Federal

19

Constatamos que após o ano de 2007, diante da saída do ministro da Justiça,

Márcio Tomaz Bastos e do Diretor Geral da Polícia Federal, Paulo Lacerda, a PF não

modificou o seu comportamento em relação ao quantitativo de operações – elas

continuaram a crescer. No caso das prisões de civis, uma oscilação negativa ocorreu

entre os anos de 2007 e 2008. Contudo, voltou a crescer a partir de 2008.

Por outro lado, o ano de 2003 foi o período em que um maior percentual de

organizações de origem endógena foi desarticulado por parte da Polícia Federal – Ver

gráfico 10. Após este ano, constatamos estabilidade, queda, pequeno crescimento,

queda, e mais uma vez variação positiva. Dinâmica parecida ocorre com a prisão de

funcionários públicos e policiais federais – Ver gráfico 9. Foi no ano de 2003 que

também ocorreu o maior número de prisões de funcionários públicos e policiais

federais.

Gráfico 10 – Origem das organizações, operações e prisões

20

Foi no ano de 2003 que ocorreu o menor percentual de operações e prisões. Foi

neste ano, que Márcio Tomaz Bastos, recém empossado ministro da Justiça, declarou

que a prioridade da Polícia Federal era desarticular organizações criminosas. Foi no

início de 2003 que Paulo Lacerda assumiu a direção da Polícia Federal. Portanto,

constatamos que ambos os atores contemplaram, em parte os seus objetivos, já que o

número de operação da PF cresceu continuamente, assim como o total de prisões.

Ressaltamos, entretanto, que Lacerda afirmou que, em regra, grupos criminosos

contam com a colaboração de atores do governo (Folha de São Paulo, 06/12/2004).

Neste sentido e considerando que:

1. Foi no ano de 2003 que ocorreu maior número de prisões de funcionários

públicos e de desarticulação de grupos organizados de origem endógena;

2. Em 2003 ocorreu o maior número de prisões de funcionários públicos e

policiais federais. Após este ano, ocorreu decréscimo considerável no

número de prisões destes atores;

3. A partir de 2004 o percentual de grupos organizados de origem endógena

decresceu consideravelmente;

4. O número de operações da PF cresceu regularmente de 2003 a 2009;

21

5. O número de grupos organizados de origem exógena desarticulado

manteve-se relativamente estável no período de 2005 a 2008, e teve forte

crescimento em 2009;

6. Observamos que no período de 2003-2004, mais do que duplicou o

desbaratamento de grupos organizados de origem híbrida. Contudo, a

partir de 2005 ocorreu decréscimo e posterior estabilidade no número de

organizações de origem híbrida desarticuladas. A partir de 2009

constatamos decréscimo no percentual de organizações híbridas

desbaratadas.

Portanto, conclui-se que a Polícia Federal, a partir de 2004, optou por centrar os

seus esforços na desarticulação de grupos organizados de origem exógena. Com isto,

menor número de agentes do estado foram detidos.

Deste modo, já que o delegado Paulo Lacerda declarou que sua gestão se

concentraria em investigações profundas com o objetivo de desarticular organizações

criminosas, “com especial destaque ao levantamento de irregularidades envolvendo

agentes públicos, inclusive policiais” (Folha de São Paulo, 06/12/2004) indaga-se: o que

teria levado a Polícia Federal a mudar seu comportamento em relação à prometida

desarticulação de grupos organizados de origem endógena a partir do ano de 2003?

Conclusões

As operações da Polícia Federal no combate ao crime organizado mostram que

as organizações criminosas nascem em ambientes estatais, no espaço privado ou em

ambos. A quantidade de funcionários públicos detidos, em virtude das operações,

comprova que alguns grupos organizados nascem dentro do estado e que este é um ator

estratégico para a dinâmica da criminalidade organizada, já que atores criminais

privados o procuram para estabelecerem atos de cooperação. E vice-versa, ou seja,

atores criminosos estatais procurar aliados entre os criminosos privados.

É um incentivo para a Ciência Política a presença da criminalidade organizada

de origem endógena no Brasil. A presença destes grupos criminosos sugere que setores

do estado brasileiro precisam ser reconstruídos, pois várias instituições estatais servem

de nascedouro ou são fontes de cooperação com outras organizações criminais.22

A literatura internacional apresentada argumenta que é impossível entender o

fenômeno da criminalidade organizada sem considerar o Estado. Este artigo mostra que

é impossível entender o Crime Organizado no Brasil sem considerar que o Estado além

de ser partícipe do crime é, também, fonte de grupos criminosos.

Os próprios atores estatais podem confrontar os seus pares. Diante desta disputa

intestina, o grupo vencedor decidirá sobre o rumo de quem e do quê deve ser

investigado. No caso da Polícia Federal fica claro que a princípio um grupo de policiais

federais decidiu enfrentar, com o aval do governo federal, a criminalidade organizada

nas suas mais diversas origens. Em seguida, como se o Estado tivesse sido purificado

rapidamente, a PF fez outra opção também com o apoio do governo federal, qual seja:

desarticular prioritariamente grupos organizados de origem exógena e híbrida, nesta

ordem.

Ao que tudo indica o governo federal que era criticado por ser leniente com a

corrupção, optou por mostrar serviço incentivando uma Polícia Federal atuante no

combate da corrupção. E, simultaneamente, foi politicamente seletivo no sentido de não

concentrar seus esforços na investigação interna do aparelho estatal, pois isto lhe traria

um alto custo político.

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