A dinâmica da criminalidade organizada no Brasil a partir das operações
da Polícia Federal: origens, atores políticos e escolha institucional
Adriano Oliveira & Jorge Zaverucha1
Draft—do not quote without author´s authorization.
O Brasil é um campo fértil para a compreensão tanto teórica como empírica da
dinâmica da criminalidade organizada.2 Os estudos de Mingardi (1996; 1998), Zaluar
(2004) e Oliveira (2007b) atestam isto. Eles enfatizam a presença do Estado3 como ator
estratégico na dinâmica da criminalidade organizada. Organizações criminosas podem
nascer, crescer e se desenvolver dentro do aparelho estatal ou fora dele.
Afora seu componente jurídico-administrativo pode-se compreender o Estado
como sendo um ator politicamente estratégico. Diversos grupos criminais privados
utilizam o Estado para maximizar os seus benefícios e, desse modo, dependem do
comportamento estatal para avaliar sua melhor reação. Os membros do aparelho estatal
são utilizados como ferramentas para facilitar as atividades dos grupos criminais
privados (FELSON, 2006). Ou vice-versa, i.e., organizações criminosas estatais
procuram organizações privadas com vistas ao estabelecimento de uma cooperação
entre ambas.
Várias são as atividades dos grupos criminosos no Brasil. Os autores citados
revelam que tráfico de drogas, corrupção pública, roubo de carros e contrabando são
alguns atos ilícitos destes grupos criminosos. Independente da utilidade estatal para a
atividade criminal, as organizações criminosas reconhecem o Estado como ator
relevante, pois seu braço armado tem a função coercitiva de combatê-las. No Brasil, a
1 Gostaríamos de agradecer a Roberto Santos pela substantiva ajuda na preparação dos gráficos e tabelas deste artigo.
2 According to Shapiro (2005: 198) “to paraphrase Kant theoretical ambition without empirical research may well be vacuous, but empirical research without theoretical ambitions will be blind”.
3 Estado no sentido de englobar jurídico e administrativamente os membros do aparelho estatal.1
Polícia Federal (PF) é a principal instituição policial responsável pela repressão às
atividades do crime organizado.
Neste artigo, serão analisadas as operações da Polícia Federal entre janeiro de
2003 e abril de 2010 (Governo do Presidente Lula) com o objetivo de melhor entender a
dinâmica do Crime Organizado e as opções políticas escolhidas pelo governo para
combater tais ações ilícitas.
Esta análise procurará: 1) Mostrar as origens dos grupos criminosos; 2)Verificar
qual é o lócus do nascedouro das organizações criminosas; 3) Observar quais as
atividades criminais são mais freqüentes e a quantidade de operações efetivadas pela
Polícia Federal; 4) Examinar de onde provêm os criminosos presos pela PF; 5) Mostrar
o comportamento institucional da PF no combate ao Crime Organizado e a influência da
escolha política no sentido de moldar a ação desta instituição coercitiva (ELSTER,
1994; PUTNAM, 2002; NORTH, 1990).
Este artigo conclui que o estado é um ator estratégico para os grupos criminosos,
e que vários destes nascem dentro do estado. Mostra haver evidencias de que o governo
federal influenciou na ação seletiva da Polícia Federal no sentido de evitar que
determinados atores políticos fossem investigados em detrimento de outros.
1. Em busca do conceito do crime organizado e das suas origens
1.1 Revisando a literatura
A Lei n.º 10.217, de 11 de abril de 2001, delineou três ilícitos distintos:
quadrilha ou bando; organização criminosa e associação criminosa.4 Quadrilha ou bando
e associação criminosa estão tipificados, respectivamente, no artigo 288 do Código
Penal, na Lei de Tóxicos e na Lei n.º 2.889/56. Contudo, embora enunciada na Lei n.º 4 Artigo 1.º “Esta Lei define e regula meios de prova e procedimentos investigatórios que versam sobre
ilícitos decorrentes de ações praticadas por quadrilha ou bando ou organizações ou associações criminosas de qualquer tipo”. A Lei 9.034, de 3 de maio de 1995, só fazia menção a ações de quadrilha ou bando.
2
10.217, a definição de organização criminosa continua sem ser tipificada no
ordenamento jurídico brasileiro.
Dada a complexidade do fenômeno, Zaffaroni (1996) considera inviável uma
definição de crime organizado, mas essa dificuldade não nos deve paralisar. Afinal, os
conceitos de democracia, poder, violência, etc. são também polissêmicos, e isso não
impede que os cientistas sociais deixem de usá-los (Zaverucha, 2005).
Para Sartori (1997), é impossível compreender determinado fenômeno social,
por mais complexo que seja, sem sua prévia definição. Portanto, o enredamento de um
fenômeno não deve dissuadir o pesquisador de procurar uma definição mínima para ele.
De acordo com Sartori (1997, p. 61):
“Uma definição é mínima quando todas as propriedades
ou características de um ser que não são indispensáveis para sua
identificação são apresentadas como propriedades variáveis,
hipotéticas – a não como propriedades definidoras. Isso
equivale a dizer que tudo o que ultrapassa uma caracterização
mínima é deixado à verificação – não é declarado verdadeiro
por definição”.
Ainda segundo Sartori (1997, p. 54), “definir um conceito é dar suas
características definitórias ou essenciais, mas essas características precisam ser
reduzidas [...] ao mínimo necessário”. Consideramos ser difícil compreender o
fenômeno da criminalidade organizada sem defini-lo; por mais impreciso e contestado
que seja.
A definição mínima sobre o que é Crime Organizado é um problema que
perpassa diversos trabalhos. Mingardi (1996; 1998), por meio de fartas informações
empíricas, revela indícios da existência do Crime Organizado no Brasil, particularmente
nos estados de São Paulo e do Rio de Janeiro. Para ele, tráfico de drogas, jogo do bicho,
roubo de carros ou bancos são atividades praticadas por grupos criminosos.
3
Para Mingardi,5 a criminalidade organizada tem 14 características, a saber:
prática de atividades ilícitas, atividades clandestinas, hierarquia organizacional, previsão
de lucros, divisão do trabalho, uso da violência, simbiose com o Estado,6 mercadorias
ilícitas, planejamento empresarial, uso da intimidação, venda de serviços ilícitos,
relação clientelista, presença da lei do silêncio, monopólio da violência e controle
territorial. Considerando as 14 características apontadas por Mingardi, pode-se afirmar
que:
1. crime organizado é todo grupo que pratica atividades ilícitas;
2. crime organizado é todo grupo que exerce atividades clandestinas;
3. crime organizado é todo grupo que existe ao praticar atividades ilícitas e
clandestinas, possui hierarquia organizacional, pratica a divisão de lucros,
apresenta planejamento empresarial e faz uso de intimidação;
4. crime organizado existe quando um grupo atua em simbiose com o Estado e
exerce, em dado contexto, controle territorial mediante monopólio do uso da
violência.
Por serem tantas as características relevantes apontadas por Mingardi (1996;
1998), algumas delas tautológicas, o conceito mínimo sartoriano não é atendido. Muito
pelo contrário, poder-se-ia dizer que ele faz uso de um critério maximalista.
Leeds (1998), Cruz Neto, Moreira e Sucena (2001), Evangelista (2003), Zaluar
(2004) e Misse (2007), ao explicarem a dinâmica do tráfico de drogas no estado
fluminense, mostram que grupos criminosos comercializam drogas e dividem os lucros
com seus integrantes, usam da intimidação física, atuam em simbiose com o Estado e
exercem controle territorial. Menos ampla que a definição de Mingardi, as
características definidoras de crime organizado, destes autores, estão longe de ser
minimalistas.
5 Mingardi apontou as características da criminalidade organizada considerando diversas obras que abordam o fenômeno Crime Organizado.
6 Usamos o conceito ecológico de simbiose, ou seja, associação entre dois atores que recebem benefícios mútuos ainda que em proporções diferentes.
4
A partir das importantes constatações das obras mencionadas, indaga-se: será
que as organizações criminosas que comercializam drogas, especialmente no Rio de
Janeiro, apresentam as características elencadas? Teriam elas de, necessariamente,
dividir os lucros entre os seus integrantes, usar da intimidação física, exercer o controle
territorial e atuar em simbiose com o Estado? A resposta é, novamente, negativa. As
atividades dos grupos criminosos são diversas e, nem sempre, por exemplo, o controle
territorial é observável. Além do mais, o comércio ilícito de drogas pode ou não ser
exercido por grupos organizados
Oliveira (2007a) – por meio de trabalho empírico e baseado em Hess (1973),
Gambetta e Reuter (1995), Fiorentini e Peltzman (1995),7 Tokatlian (2000),8 Lupo
(2002),9 Von Lampe (2005)10 e Felson (2006)11 – afirma que grupos criminosos podem
procurar corromper atores estatais e lembra o poder coercitivo extroverso do Estado. De
fato, servidores públicos do Estado podem ser alvos de captura por parte de grupos
criminosos privados. Nesse caso, eles passam a atuar como facilitadores de tais grupos.
Consequentemente, os grupos criminosos podem adquirir sucesso em suas atividades.
Afirmar que pode existir relação entre grupos criminais privados e o Estado é condição
necessária, mas não suficiente para a construção da definição do crime organizado.
Bezerra (1999) mostra que a corrupção pública no Brasil é praticada sem ser
imperioso o domínio violento de territórios. Tanto é que ele analisa as práticas de
corrupção no Parlamento. Pimentel (2000), por sua vez, chegou a conclusões
semelhantes em trabalho desenvolvido no México.
Saliente-se que Bezerra (1999), apesar de desenvolver robusto trabalho
empírico, não considera que as atividades de corrupção no Parlamento brasileiro sejam
7 Fiorentini e Peltzman (1995) desenvolvem análise econômica do crime organizado. A relação entre Estado e organizações criminosas está presente na análise de ambos.
8 Tokatlian (2000) analisa a atuação dos grupos criminosos que lidam com o tráfico de drogas na Colômbia. Com frequência, o autor frisa a corrupção dos atores estatais por parte do crime organizado.
9 Hess (1973), Gambetta e Reuter (1995) e Lupo (2002) analisam, por meio do institucionalismo histórico, a máfia italiana. Os autores mostram os condicionantes que lhe deram origem. Na atualidade, consideramos que máfia e crime organizado são objetos e fenômenos semelhantes. Essas obras evidenciam a simbiose entre grupos criminais organizados e poder estatal.
10 Von Lampe analisa a dinâmica do crime organizado na Alemanha, mas não o define. Contudo, ele frisa que, para definir o crime organizado, é necessário considerar sua relação com o Estado.
11 Felson considera que os grupos criminosos estão sempre em processo de cooperação. Essa cooperação pode ser pública ou privada. A cooperação pública é caracterizada pela relação com o poder estatal. A cooperação privada ocorre quando organizações criminais cooperam com empresas que têm atividades lícitas.
5
desenvolvidas por grupos criminosos organizados. No entanto, Oliveira e Zaverucha
(2008) discordam e alegam que parte da corrupção pública, tanto no Parlamento como
no Poder Executivo, é uma atividade de grupos criminosos.
Adorno e Salla (2007) e Dias (2009) reconhecem o Primeiro Comando da
Capital (PCC) como sendo uma organização criminosa. Ao analisar sua atuação,
registram tanto o uso da violência por parte dos seus integrantes como a presença de
rígida hierarquia na organização. Contudo, nem o monopólio da violência nem o
controle territorial (dentro e fora das prisões) são citados por ambos. Já Caldeira (2004)
descreveu o modo pelo qual o Estado enfrentou os grupos criminosos que atuavam no
sistema penitenciário fluminense. Esses autores embora reconheçam a presença da
criminalidade organizada nos presídios, contudo, não se preocuparam em conceituá-la.
A United Nations (2002), por meio de um estudo empírico, apresentou as
diversas características do crime organizado. A citada obra analisou a ação de 40
organizações criminosas em 16 países. Segundo a United Nations, a criminalidade
organizada possui tanto estrutura como hierarquia; é composta por, no mínimo, dois
membros, chegando certas organizações a ter mais de cem componentes; atua de modo
local ou internacionalmente; seus integrantes fazem uso da corrupção perante o poder
estatal e suas ações ilícitas penetram na economia legal. Essa pesquisa, todavia, não
comprovou empiricamente a presença das características mencionadas.
Mallory (2007) apresentou as diversas características do crime organizado,
muitas delas semelhantes às apontadas por Mingardi (1996; 1998) e United Nations
(2002). Salientou não ter observado motivação ideológica em vários grupos criminais
estudados. Estes grupos, por sua vez, têm durabilidade e realizam atividades em
diversos países.
É importante salientar que Leal (2004), ao contrário de Mallory e Mingardi, ao
desenvolver análise sobre as Forças Revolucionárias da Colômbia (FARC), afirma que
elas são organizações criminosas. Portanto, grupo criminoso, como as FARC, pode ter
surgido por motivação ideológica. Quanto à durabilidade da organização criminosa são
necessários dois questionamentos cruciais: 1) como medir a durabilidade de uma
organização?; 2) qual é o tempo mínimo necessário para dada organização ser
classificada como grupo criminoso?6
Von Lampe e Johansen (2004) e Lopes Júnior (2009) procuram definir o crime
organizado utilizando o conceito de redes sociais. Tentativa, inclusive, inovadora, já que
despreza as características, peculiarmente, apontadas por diversos autores. Von Lampe e
Johansen afirmam que grupos organizados se associam e formam uma rede de
atividades ilícitas. Essa rede pode ter características étnicas, familiares ou comerciais. A
confiança deve estar presente nessa rede, pois é ela que garante a associação dos
indivíduos.
Lopes Júnior (2009), utilizando-se da sociologia econômica, aborda também as
redes sociais e a confiança entre seus membros. Esta, assim como sugerem Von Lampe
e Johansen (2004), incentivará a união dos indivíduos em busca do fim ilícito. Lopes
Júnior e Von Lampe e Johansen inovam por trazerem os temas redes sociais e confiança
para a análise da criminalidade organizada. Lopes Júnior (2009) também afirma que
relação de patronagem (dever obrigação a outrem) está presente na dinâmica da
criminalidade organizada no Brasil.
Após a avaliação das obras apresentadas, consideramos não ser correto afirmar
que todos os grupos criminosos, para serem considerados como tais, necessitem ter
todas as características apontadas pelos autores mencionados. O que esses trabalhos
sugerem é que as organizações criminosas têm características variadas, e elas são
determinadas tanto pelo tipo de atividade criminal praticado como pelo contexto em que
atuam.
Na ausência de uma lei que defina o que é crime organizado há uma corrente
doutrinária que vem procurando se valer, para isso, da definição dada pela Convenção
de Palermo (sobre criminalidade transnacional), que é a seguinte: “[...] grupo
estruturado de três ou mais pessoas, existente há algum tempo e atuando
concertadamente com o propósito de cometer uma ou mais infrações graves ou
enunciadas na Convenção, com a intenção de obter, direta ou indiretamente, um
benefício econômico ou outro benefício material”. 12 (GOMES, 2009, p. 1).
Oliveira (2007, p. 108) acrescenta uma nova dimensão ao estudo do Crime
Organizado: sua relação de cooperação/apoio com o Estado. Para ele uma organização 12 A Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional aprovou a Resolução n.º
55/25 da Assembléia Geral, de 15 de novembro de 2000, na cidade de Palermo. Essa resolução entrou em vigor em 29 de setembro de 2003, e é popularmente conhecida como Convenção de Palermo.
7
criminosa é “criada para maximizar e distribuir benefícios entre os envolvidos, e seu
grau de poder e organização deve ser avaliado e aferido no âmbito do grau de
cooperação/apoio que conquista no Estado”. Em suma, grupos criminosos podem atuar
em simbiose com o Estado, ou seja, capturar atores estatais. A ação de cooperação ou
não cooperação entre atores estratégicos é bem tratada pela Teoria da Escolha Racional.
1.1. Escolha Racional e o Crime Organizado
A Teoria da Escolha Racional contribui para aprofundar o entendimento do que
vem a ser o Crime Organizado. Esta teoria parte do pressuposto de que os indivíduos
procuram maximizar seus lucros de um modo que os benefícios auferidos sejam maiores
que os custos incorridos na ação. Nesse sentido, a atividade humana é orientada pela
consecução de objetivos, e os indivíduos tentam promover ao máximo sua realização
buscando os meios mais eficientes (ELSTER, 1994; BOUDON, 1995).
A fusão entre o Institucionalismo Histórico e o Institucionalismo da Escolha
Racional é proveitosa na busca de uma definição sobre Crime Organizado. As
particularidades históricas, cultural e social de um determinado país são levadas em
conta tanto no entendimento das regras de comportamento existentes como na
elaboração da melhor estratégia dos atores políticos (STEINMO, 2008). Segundo
TSEBELIS (1998, p. 56), “[...] o enfoque da escolha racional assume que o
comportamento do indivíduo é uma resposta ótima às condições de seu meio e ao
comportamento de outros atores”.
As regras podem ser criadas intencionalmente. Ou seja, os atores políticos
cunham as regras para maximizar seus benefícios e minimizar seus custos. As regras
estabelecidas influenciarão a interação dos participantes e orientarão suas ações futuras.
Portanto, é de vital importância que um indivíduo racional esteja bem informado sobre
sua lista de possibilidades (setting list) para ser capaz de tomar a decisão mais
competente.
Ao possibilitar a compreensão da escolha dos indivíduos por determinadas
ações, a Escolha Racional permite que o observador entenda os incentivos que
8
influenciaram nas tomadas de decisão dos atores.13 Tais incentivos ajudam a entender os
mecanismos14 de mudança de comportamento desses atores. A mudança de preferência
é considerada taticamente induzida (induced preference) caso ela varie de acordo com
os novos cenários políticos e informacionais (BRADY; FEREJOHN; POPE, 2005). O
arranjo institucional adotado interage não apenas com as preferências dos atores
políticos (lícito e/ou ilícitos), mas também ajuda na geração da formação de
preferências desses mesmos atores (KATZNELSON; WEINGAST, 2005).15
Segundo Olson (1999, p. 19), a princípio uma ação “individual independente
pode servir aos interesses do indivíduo tão bem, ou melhor, do que uma organização”.
Portanto, os indivíduos formam uma organização criminal se e somente se calcularem
que podem obter melhores resultados cooperando entre si do que atuando
individualmente. Lembrando que instituições são mecanismos para consecução de
“propósitos, não apenas para alcançar acordos” (PUTNAM, 2002, p. 24).
O Estado tem a função coercitiva de enfrentar os grupos criminais organizados.
O poder de uma organização criminosa tende a crescer em termos do espaço que ela
consegue no Estado. Desse modo, quanto mais adeptos uma organização criminosa
conseguir dentro do aparelho de Estado, mais ela ganha poder e maiores são as chances
de um jogo cooperativo ser estabelecidos entre atores estatais e privados. Isto,
certamente, enfraquece o poder estatal no sentido de prover o bem comum.
1.2. As origens das organizações criminosas
De acordo com a literatura apresentada, as organizações criminosas podem estar
em simbiose com o Estado ou vice-versa. Isso ocorre de dois modos. Há a organização 13 A frouxa fiscalização do Tribunal Superior Eleitoral sobre as contas de campanha dos partidos
políticos é , por exemplo, um incentivo para a existência de recurso não contabilizado (“caixa 2”).14 Mecanismo “[is] the pathway or process by which an effect is produced or a purpose is accomplished”
(GERRING, 2007, p. 178). “[...] é o caminho ou processo pelo qual um efeito é produzido ou um propósito é realizado.” (Tradução livre).
15 Entenda-se por formação de preferência o processo pelo qual o ator decide o que quer e o que almeja alcançar. Esse processo de formação pode ser estratégico. Os atores podem abandonar sua preferência fundamental e levar em conta como os outros atores se comportam e como esse tipo de comportamento influencia o resultado do jogo.
9
criminosa que nasce no mercado e tenta cooptar atores dentro do aparelho de Estado,
por meio de oferecimento de benefícios, para que suas atividades ilícitas obtenham
sucesso. Por outro lado, há os grupos criminosos que nascem dentro do próprio aparelho
estatal e farão o caminho inverso, isto é, procurarão apoio no mercado. Esse raciocínio
nos permite estabelecer uma tipologia sobre tais grupos.
Denomina-se crime organizado exógeno aquele que nasce à margem do poder
estatal. Caso esse grupo conquiste apoio/facilitadores no Estado, ele será denominado
de crime organizado cooperativo exógeno. Caso não conquiste, é classificado como
não-cooperativo exógeno (OLIVEIRA, 2007b).
Quando o grupo criminal origina-se dentro do Estado, é denominado crime
organizado endógeno. Caso esse grupo conquiste apoio/facilitadores fora do Estado,
chamar-se-á de crime organizado cooperativo endógeno. Na ausência de apoio externo
ao Estado, é denominado como não-cooperativo endógeno.16
Ocorrendo o surgimento do grupo criminoso dentro do sistema prisional, ele é
denominado de endógeno-prisional, pois os presos estão sob a guarda do Estado. O
grupo organizado de origem endógeno-prisional pode ser tipificado como cooperativo
ou não-cooperativo. O Primeiro Comando da Capital (PCC) é um exemplo de grupo
criminoso de origem endógeno-prisional cooperativo, pois a entrada de celulares, armas,
etc. ocorre com a conivência dos agentes penitenciários.17
Quando não é possível identificar claramente a origem do grupo criminoso, ou
seja, se o nascedouro da organização é dentro ou fora do Estado, define-se o grupo
como híbrido. Portanto, nada impede que um grupo criminoso surja simultaneamente
no Estado e na sociedade (ADORNO; SALLA, 2007).
Desse modo, as organizações criminosas podem ser assim tipificadas:
a) crime organizado exógeno
a.1) Crime organizado exógeno cooperativo,
a.2) Crime organizado exógeno não-cooperativo;
16 Tipologia construída pelos atores com base nas diversas obras apresentadas neste artigo. 17 Tipologia construída com base na pesquisa de Adorno e Salla (2007).
10
b) crime organizado endógeno
b.1) Crime organizado endógeno cooperativo,
b.2) Crime organizado endógeno não-cooperativo;
c) crime organizado híbrido
2 A dinâmica da criminalidade organizada no Brasil
2.1 Nota metodológica
Utilizando o site da Política Federal (http://www.dpf.gov.br/), buscou-se montar
um banco de dados com as informações ali encontradas. No mencionado site, constam o
relato de todas as operações realizadas pela Polícia Federal desde o ano de 2003 a abril
de 2010.
O banco de dados foi construído a partir das seguintes variáveis: 1) Nome da
operação; 2) Ano e mês de execução da operação; 3) Estado da federação no qual
ocorreu a operação; 4) Número total de prisões; 5) Número de funcionários públicos
presos; 6) números de cidadãos civis presos; 7) Número de policiais federais presos; 8)
O principal crime cometido; e 9) Origem do criminoso/quadrilha.
A fim de possibilitar a adequada coleta de dados, a origem dos grupos
criminosos foi dividida em três categorias: 1) Endógena – organização formada
exclusivamente por funcionários do Estado; 2) Exógena – organização formada,
exclusivamente por indivíduos não pertencentes ao aparelho de estado; 3) E híbrida –
organização formada tanto por indivíduos alheios ao estado como e por funcionários
pertencentes ao estado brasileiro.
O banco de dados foi alimentado no software Statistical Package for
the Social Sciences, (SPSS), a partir do qual foi possível realizar o desenvolvimento da
estatística descritiva dos dados, dos testes e dos cruzamentos entre as variáveis. Foram
utilizadas todas as operações disponíveis no site de Polícia Federal, num total de 1.050
11
operações. Desde modo, trata-se de um censo com nível de confiança de 100% e sem
margem de erro. A definição de crime organizada foi a da Convenção de Palermo.
2.2. Os atores e as operações da Polícia Federal
No período de janeiro de 2003 a abril de 2010, 1.050 operações foram realizadas
pela Polícia Federal. O número de operações cresceu continuamente com o passar dos
anos (ver gráfico 1). Este fato sugere que governo federal ordenou um incremento no
ativismo da Polícia Federal.
Gráfico 1 – Operações da Polícia Federal no período de 2003 a abril de 2010
De fato, em 29 de dezembro de 2002, o recém empossado ministro da Justiça,
Márcio Tomaz Bastos, declarou que a Polícia Federal precisava receber mais
investimentos. Bastos almejava transformá-la em uma espécie Federal Bureau of
Investigation (FBI) nativo (BERGAMO; FREITAS, 2002).
O então ministro da Justiça ao se referir ao FBI, certamente, teve o desejo de
fazer com que a PF passasse a agir eficientemente no enfrentamento às ações
12
criminosas. Para Márcio Tomaz Bastos, “se precisar usar a força (...)” para enfrentar o
Crime Organizado, “vou usar” (IDEM).
Em janeiro de 2003, o presidente Luiz Inácio da Silva nomeou, com a aprovação
do ministro Márcio Tomaz Bastos, o delegado da Polícia Federal Paulo Lacerda para a
Diretoria Geral da instituição conhecido por sua independência profissional. Lacerda,
durante o período em que esteve à frente do comando da PF, sofreu diversas críticas de
parlamentares e outros atores, em razão das várias prisões que a PF realizou.
Paulo Lacerda afirmou que sua gestão se caracterizaria pela realização de
investigações profundas com o objetivo de desarticular organizações criminosas, “com
especial destaque ao levantamento de irregularidades envolvendo agentes públicos,
inclusive policiais” (MICHAEL, 2004). Para Lacerda, em regra, os grupos criminosos
contam com a conivência de agentes do governo (IDEM). E segundo o mesmo, o
governo Lula deu autonomia para a PF trabalhar com independência. Em razão disto, as
operações da PF estariam sendo realizadas (IBIDEM, 2004).
Em 30 de agosto de 2007, o presidente Lula mudou de comportamento e afastou
o delegado Paulo Lacerda da direção da PF.18 Ofereceu em troca, o cargo de Diretor
Geral da Agência Brasileira de Inteligência (ABIN). Como explicar esta decisão do
Presidente Lula? Segundo Prates (2007) as investigações da Polícia Federal contra
ministros, senadores, desembargadores e até mesmo o irmão do presidente Lula, vinha
gerando incômodo político.19 Com a alta credibilidade conquistada à frente da PF,
descartar Lacerda poderia soar como desprezo do governo federal no combate à
corrupção dentro do aparelho de estado. A solução foi transferi-lo para a ABIN..
O fato é que com a assunção do delegado Luiz Fernando Corrêa ocorreu uma
grande mudança interna com a substituição dos delegados mais antigos de postos de
comando, na estrutura central e nas superintendências por delegados mais jovens.
Mesmo se enquadrando no perfil mais jovem, o coordenador-geral da Divisão de
Crimes Financeiros, Luis Flávio Zampronha foi substituído (Prates 2007). Ele presidiu o
18 Márcio Thomaz Bastos já não era mais Ministro da Justiça.
19 A Operação Navalha apontou possível envolvimento do ministro das Minas e Energia, Silas Rondeau, no recebimento de propina de uma empresa beneficiada por fraudes em licitações. O ministro deixou o cargo mas não foi comprovado o seu envolvimento nesta atividade ilícita.
13
inquérito do “mensalão”20 e investigou o ministro das Relações Internacionais, Walfrido
Mares Guia.
O delegado Mário José de Oliveira Santos, que liderou a operação Xeque-Mate
foi, também, afastado do cargo que assumiria, a Divisão de Repressão e Entorpecentes.
Esta operação que procurou reprimir a ação de empresários que exploravam caça-
níqueis, envolveu Genival Inácio da Silva, irmão do Presidente da República.
2.3 A dinâmica da criminalidade organizada: operações, prisões, origens e
escolhas
As operações da Polícia Federal no período de 2003 a abril de 2010 foram
realizadas em diversos estados. Foi no estado de São Paulo onde ocorreu o maior
número de operações – 11,12%. São Paulo é o estado mais populoso do Brasil. Minas
Gerais e Rio Grande do Sul foram os outros dois estados que mais receberam operações
da PF – 8,23% e 7,23%, respectivamente. Ressalta-se que Minas Gerais é a segunda
unidade da federação brasileira mais populosa (ver gráfico 2).
Gráfico 2 – Operações da Polícia Federal nos estados Brasileiros
20 Escândalo no qual o governo foi acusado de pagar mensalmente propina a parlamentares para que votassem com o governo.
14
Em razão das operações da PF, foram detidos, majoritariamente, atores estranhos
ao poder estatal – 86,34% de um total de 13.085 mil prisões. As operações detiveram
12,99% de funcionários públicos e 0,66% de policiais federais. Como estes últimos são
também, juridicamente, funcionários públicos, conclui-se que 13,65% dos detidos foram
agentes do estado (ver gráfico 3)
O total de funcionários públicos detidos mostra a possível presença de três tipos
de organizações criminosas no contexto social brasileiro e que foram sugeridas na parte
teórica deste artigo, quais sejam: criminalidade organizada endógena, criminalidade
exógena e criminalidade organizada híbrida.
Gráfico 3 – Detenção de atores em virtude das operações da Polícia Federal
15
Do total de 1.050 operações realizadas pela Polícia Federal, 66% das
organizações criminosas desbaratadas eram de origem exógena; 32% dos grupos
criminosos tinham origem híbrida e 2% nascerem no estado – Crime Organizado
endógeno (ver gráfico 4).
Gráfico 4 – Origem dos grupos criminosos em virtude das operações da Polícia
Federal
As atividades dos grupos criminais são diversas. Tráfico de drogas, contrabando
de mercadorias e fraude na Previdência Social (INSS) são os delitos mais cometidos
(ver gráfico 5).
Desvio de dinheiro público, tráfico internacional de entorpecente e fraude no
INSS são característicos dos grupos organizados de origem endógena (ver gráfico 6). O
crime tráfico de drogas é o crime de maior incidência praticado por grupos criminosos
de origem exógena (ver gráfico 7). Os crimes mais praticados por grupos criminosos de
origem híbrida são Fraude ao INSS, contrabando de mercadorias e desvio de dinheiro
público (ver gráfico 8).
Gráfico 5 – Atividades dos grupos criminosos
16
O fato de que desvio de dinheiro público é o crime mais praticado por grupos
organizados de origem endógena revela que atores do estado montam grupos criminosos
com a intenção de praticar tal crime. Os crimes de ‘Tráfico Internacional de
Entorpecentes’ e ‘Fraude no INSS’, por exemplo, apresentam alta incidência junto tanto
às organizações criminosas de origem endógena como exógena. Portanto, a suposição
de que atores estatais montam organizações criminosas e cooperam com atores privados
(e vice-versa) ao que tudo indica é verdadeira.
Gráfico 6 – Atividades dos grupos criminosos versus origem das organizações
17
Tráfico de drogas nacional (tráfico de entorpecentes/narcotráfico) é o delito
praticado com maior freqüência por agentes estranhos ao estado. Entretanto, estes
atores, conforme a literatura apresentada, podem procurar o estado para promoverem
atos de cooperação – Crime organizado exógeno cooperativo.
Gráfico 7 – Atividades dos grupos criminosos versus origem das organizações
Como já exposto na parte teórica deste artigo, é possível que o analista não
consiga identificar em qual ambiente nasçam os grupos organizados. Ou seja, atores
estatais e privados criam em conjunto um grupo criminoso. Neste caso, observa-se a
presença da criminalidade organizada híbrida. Fraude no INSS é o crime mais praticado
por grupos que possuem esta origem. Isto significa, portanto, que atores estatais, em
particular, funcionários do INSS, e atores privados, montam uma organização para
fraudarem o INSS, desviarem dinheiro público ou fraudarem licitações públicas.
Gráfico 8 – Atividades dos grupos criminosos versus origem das organizações
18
A PF deteve mais integrantes de grupos criminosos exógenos e híbridos.
Compreensível! Já que o maior número das organizações criminosas desbaratadas tem
estas origens. Do total de 13.085 prisões realizadas, 66% dos detidos eram advindos de
grupos criminosos de origem exógena; 32% de origem híbrida; e 2% de origem
endógena.
Ao observarmos o período pesquisado (2003 a abril de 2010), constatamos que o
número de prisões de civis aumentou continuamente até 2007. Em 2008, ocorreu um
decréscimo, mas voltou a aumentar nos anos subseqüentes. Ressaltamos, mais uma vez,
que o número de operações tem uma tendência de alta até 2009 (ver gráfico 9).
Gráfico 9 – Prisões versus operações da Polícia Federal
19
Constatamos que após o ano de 2007, diante da saída do ministro da Justiça,
Márcio Tomaz Bastos e do Diretor Geral da Polícia Federal, Paulo Lacerda, a PF não
modificou o seu comportamento em relação ao quantitativo de operações – elas
continuaram a crescer. No caso das prisões de civis, uma oscilação negativa ocorreu
entre os anos de 2007 e 2008. Contudo, voltou a crescer a partir de 2008.
Por outro lado, o ano de 2003 foi o período em que um maior percentual de
organizações de origem endógena foi desarticulado por parte da Polícia Federal – Ver
gráfico 10. Após este ano, constatamos estabilidade, queda, pequeno crescimento,
queda, e mais uma vez variação positiva. Dinâmica parecida ocorre com a prisão de
funcionários públicos e policiais federais – Ver gráfico 9. Foi no ano de 2003 que
também ocorreu o maior número de prisões de funcionários públicos e policiais
federais.
Gráfico 10 – Origem das organizações, operações e prisões
20
Foi no ano de 2003 que ocorreu o menor percentual de operações e prisões. Foi
neste ano, que Márcio Tomaz Bastos, recém empossado ministro da Justiça, declarou
que a prioridade da Polícia Federal era desarticular organizações criminosas. Foi no
início de 2003 que Paulo Lacerda assumiu a direção da Polícia Federal. Portanto,
constatamos que ambos os atores contemplaram, em parte os seus objetivos, já que o
número de operação da PF cresceu continuamente, assim como o total de prisões.
Ressaltamos, entretanto, que Lacerda afirmou que, em regra, grupos criminosos
contam com a colaboração de atores do governo (Folha de São Paulo, 06/12/2004).
Neste sentido e considerando que:
1. Foi no ano de 2003 que ocorreu maior número de prisões de funcionários
públicos e de desarticulação de grupos organizados de origem endógena;
2. Em 2003 ocorreu o maior número de prisões de funcionários públicos e
policiais federais. Após este ano, ocorreu decréscimo considerável no
número de prisões destes atores;
3. A partir de 2004 o percentual de grupos organizados de origem endógena
decresceu consideravelmente;
4. O número de operações da PF cresceu regularmente de 2003 a 2009;
21
5. O número de grupos organizados de origem exógena desarticulado
manteve-se relativamente estável no período de 2005 a 2008, e teve forte
crescimento em 2009;
6. Observamos que no período de 2003-2004, mais do que duplicou o
desbaratamento de grupos organizados de origem híbrida. Contudo, a
partir de 2005 ocorreu decréscimo e posterior estabilidade no número de
organizações de origem híbrida desarticuladas. A partir de 2009
constatamos decréscimo no percentual de organizações híbridas
desbaratadas.
Portanto, conclui-se que a Polícia Federal, a partir de 2004, optou por centrar os
seus esforços na desarticulação de grupos organizados de origem exógena. Com isto,
menor número de agentes do estado foram detidos.
Deste modo, já que o delegado Paulo Lacerda declarou que sua gestão se
concentraria em investigações profundas com o objetivo de desarticular organizações
criminosas, “com especial destaque ao levantamento de irregularidades envolvendo
agentes públicos, inclusive policiais” (Folha de São Paulo, 06/12/2004) indaga-se: o que
teria levado a Polícia Federal a mudar seu comportamento em relação à prometida
desarticulação de grupos organizados de origem endógena a partir do ano de 2003?
Conclusões
As operações da Polícia Federal no combate ao crime organizado mostram que
as organizações criminosas nascem em ambientes estatais, no espaço privado ou em
ambos. A quantidade de funcionários públicos detidos, em virtude das operações,
comprova que alguns grupos organizados nascem dentro do estado e que este é um ator
estratégico para a dinâmica da criminalidade organizada, já que atores criminais
privados o procuram para estabelecerem atos de cooperação. E vice-versa, ou seja,
atores criminosos estatais procurar aliados entre os criminosos privados.
É um incentivo para a Ciência Política a presença da criminalidade organizada
de origem endógena no Brasil. A presença destes grupos criminosos sugere que setores
do estado brasileiro precisam ser reconstruídos, pois várias instituições estatais servem
de nascedouro ou são fontes de cooperação com outras organizações criminais.22
A literatura internacional apresentada argumenta que é impossível entender o
fenômeno da criminalidade organizada sem considerar o Estado. Este artigo mostra que
é impossível entender o Crime Organizado no Brasil sem considerar que o Estado além
de ser partícipe do crime é, também, fonte de grupos criminosos.
Os próprios atores estatais podem confrontar os seus pares. Diante desta disputa
intestina, o grupo vencedor decidirá sobre o rumo de quem e do quê deve ser
investigado. No caso da Polícia Federal fica claro que a princípio um grupo de policiais
federais decidiu enfrentar, com o aval do governo federal, a criminalidade organizada
nas suas mais diversas origens. Em seguida, como se o Estado tivesse sido purificado
rapidamente, a PF fez outra opção também com o apoio do governo federal, qual seja:
desarticular prioritariamente grupos organizados de origem exógena e híbrida, nesta
ordem.
Ao que tudo indica o governo federal que era criticado por ser leniente com a
corrupção, optou por mostrar serviço incentivando uma Polícia Federal atuante no
combate da corrupção. E, simultaneamente, foi politicamente seletivo no sentido de não
concentrar seus esforços na investigação interna do aparelho estatal, pois isto lhe traria
um alto custo político.
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